<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>  Van de stad en de rand
   SDU uitgeverij, 's-Gravenhage 1990
D i $ r i Wetensdrapgelilke
          ~                 Raad voor het Regeringsbek
     Plgin lW3 m. 2.2514 JN 's-Gravenhage
      Poflbu8-m 3       0 0 EA 's-Gravenhage
                   -
     Tvwn 070 5 6 . 4 1 teem1 ~~ W 4 M
    Wetenschappelij ke Raad
    voor het Regeringsbeleid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>CIP-GEGEVENSKONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG
Van de stad en de rand
Van de stad en de rand / Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. -
's-Gravenhage: SDU uitgeverij. - (Rapporten aan de regering ; 37)
ISBN 90-12-06973-4
SISO 994 UDC [338+316.421(492-21)
T r e k grote steden ;Nederland ;economische politiek 1maatschappelijke ver-
anderingen.
ISBN 90-12-06973-4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>           Wetenschappelijke Raad
           voor het Regeringsbeleid     -
                                        ,
                                        ,~:
                                          ,
                                          :: i?
                                              i
                                              \I        1
                                                        (       '\     -           -   @      I
                                                              Kantooradres: Plein 1813, nr. 2
Aan de Minister-President                       !             Postbus 20004
Minister van Algemene Zaken
De heer drs. R.F.M. Lubbers                     !    !,       2500 EA 's-Gravenhage
Postbus 20001
2500 EA Is-Gravenhage                            \  1         Telefoon 070 - 3 564 600
                                                              Telebx   070 - 3 564 685
                                                        \-..--.-/
                                                  I
Uw brief                    Ons kenmerk                       Datum
                            901249/JCFB/LT-061                 3 september 1990
                            Daarkiesnummer
                                                  i
Ondemerp
rapport nr. 3 7             07.0-3564471
Van de stad en de rand
Hierbij doen wij u het rapport "Van de stad en de rand" toeko-
men.
In dit rapport adviseert de raad meer relief te-geven aan een
grootstedelijk beleid op nationaal niveau. In dit kader dienen
de grote steden een ruimere bestuurlijke en financiele armslag
te krijgen en meer verantwoordelijkheid te dragen voor de
verbetering van hun positie.
In het rapport worden aanbevelingen gedaan met betrekking tot
de economische ontwikkeling in de grote steden, de sociale
problemen, de maatschappelijke voorzieningen en de financieel-
bestuurlijke verhoudingen.
Volge.ns de procedure die in de Instellingswet WRR is vastge-
legd, ziet de raad graag het bericht van kennisneming door en
de bevindingen van de Raad van Ministers tegemoet.
De voorzitter,                                      De secretaris,
Prof.dr . F .W. Rutten                              Dr. W. van Drimmelen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Inhoudsopgave
Sarnenvatting
lnleiding
lnternationale plaatsbepaling e n referentiekader
lnleiding
Hoofdkenmerken van d e internationale plaatsbepaling
Positie van de economische bedrijvigheid
Sociale structuur
Maatschappelijke voorzieningen
Financieellbestuurlijke infrastructuur
Onderdelen van grootstedelijke beleid
Venterking van de economische concurrentiepositie
Venterking van de sociale cultuur
Specialisatie in het voorzieningenbeleid
lnstitutionele hervorming
Beleidsvisie
lnhoudelijke beleidsthema's
lnstitutionele beleidsthema's
Naar een responsief grootstedelijk beleid
D e grootstedelijke econornie
lnleiding
H e t recente verleden en het heden
Data en de gebiedsindeling
Een algemene terugblik
De ontwikkeling van West-Nederland: 1970- 1986
De ontwikkeling van de sectorstructuur
Export
Regionole investeringen
Plaatsbepaling in de nationale context
 Plaatsbepalingin de internationale context
 D e komende periode
 lnleiding
 Een scenario van maximale groei
 Kansen en bedreigingen in een aantal bedrijfstakken
 lnleiding
 Algemene korokteristiek en ontwikkelingsperspeaief
 Beleidsopgaven
 Samenvatting van de ontwikkelingen met het oog op de toekomst
 Beleidsinhoudelijke plaatsbepaling en beleidspenpectief
 lnleiding
 Plaatsbepaling
 Hoofdelementen van de algemene beleidsstrategie
 Beleidsopgaven: e c o n o m i x h ontwikkelingsbeleid en infrastructuurbeleid
 lnstitutionele verhoudingen
 lnfrastructuur en logistiek
  Economisch ontwikkelingsbeleid
 VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Sociale problemen in de grote steden
lnleiding
Ontwikkeling en ruirntelijke spreiding van inkornen en werkloosheid
Demografische achtergronden
Omvong bevolking
Bevolkingsopbouw
lnkomens
Werkloosheid
Concentratie en cumulatie van sociale problemen
Selectieve ontwikkelingvan geografixhe en sociale rnobiliteit
Selecties in de geografische mobiliteit
De kloof op de stedelijke arbeidsmarkt
De orbeidsrnorktporodox
Scholing
Openstaande vraag en moeilijk vervulbore vocatures
Materiele beperkingenvan de mobiliteit
Immateriele beperkingenvan de mobiliteit
Sarnenvatting en opgaven voor de sociale problernatiek
Beleidsopgaven ter versterking van de sociale structuur
De financiele en bestuurlijke mechanismen
Het ruirntelijk penpectief
De minimuminkomens
lndividuelehulpverlening
Bestrijding van werkloosheid
Vertraagde reacties op de werkloosheid
Mogelijkheden voor bestrijding van werkloosheid
Bevordering van ondernemenchap
Allocatie van stedelijke voorzieningen
 lnleiding
Onderwijs
lnhoudelijke plaatsbepaling
Het onderwijsprofiel van de steden
 Kwaliteit van het aanbod van onderwijsvoorzieningen
Ontwikkelingen in de institutionele verhoudingen
 Beleidsopgaven
Arbeidsvoorziening
Algemeen kader
 Profiel van de aedelijke arbeidsmarkt
Arbeidsvoorzieningsaanbod
 Beleidsopgaven
 Gezondheid en rnaatschappelijke dienstverlening
 Stelselherziening
 Gezondheidsprofielvan de aedelijke bevolking
 Globale typering van het voorzieningenaanbod
 Vernieuwingvan de inaitutionele context
 De bevordering van de gezondheid
 Curatieve zorg en rnoatschappelijkedienstverlening
 Beleidsopgaven
 De bevordering van gezondheid
 Thuiszorg
 Diferentiotie van norrnuitkeringen
 De lokole en regionole uitvoering van het stelsel
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEJD
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>Financiele en bestuurlijke verhoudingen
Inleiding
De financiele verhouding
Particuliere en publieke uitgaven voor voorzieningen
De verhouding tussen het Rijk en de gemeenten
Trends in gemeentelijke uitgaven
De financiele positie van de grote steden
De steden in de context van Europa
Samenvatting en perspectief
Beleidsopgaven
De bestuurlijke verhouding
Uitgangssituatie
Uitgangspuntenen algemene optiek
Beleidsopgaven
Slotbeschouwing
Uitgangsstelling en optiek
Het huidige profiel van onze grote steden
De achterliggende verhoudingen en condities als
aanknopingspuntvoor een herstel
Aanbevelingen
Economischeontwikkelingen
lnvestering in de sociale structuur
Allocatie van maatschappelijkevoorzieningen
Ondenvijs
Arbeidsvoorziening
Gezondheidszorg en rnaatschoppelijke dienstverlening
Financiiile en bestuurlijke verhoudingen
Penpectief: rekenschop voor het lokool bestuur
Naor gedifferentieerd bestuur in het grootstedelijk gebied
Zakenregister
 VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINOSBELEID</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>In het rapport 'Van de stad en de rand' wijst de raad op het toenemend belang
van grootstedelijke gebieden in de internationale economische en maatschap-
pelijke betrekkingen. Naast hun relatief grote aandeel in de nationale econo-
mieen, hebben zij een 'schakelfunctie' over landsgrenzen heen, als concentra-
tie- en overslagplaats van goederen, diensten en informatie.
De grote steden moeten, als kern van voornoemde gebieden, deze schakel-
functie goed vervullen; dat is een nationaal belang. Hun economisch en maat-
schappelijk gewicht brengt voorts mee dat wat in de steden gebeurt, eenieder
aangaat.
Ondanks de keer ten goede in de nationale economie, laat de ontwikkeling van
de Nederlandse grote steden (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht)
echter nog altijd te wensen over, zij het in wisselende mate. Zonder extra aan-
dacht en beleidsinzet is een verbetering zoals gewenst, niet te verwachten, zo
stelt de raad vast op grond van de voor dit rapport gemaakte analyses.
Bezien op de schaal van het grootstedelijk gebied (stad en rand tezamen),
komen de problemen ongeveer neer op het Nederlandse gemiddelde.
De raad wijt het achterblijven van een adequate reactie op de grootstedelijke
problematiek vooral aan een scheefgroei van de institutionele verhoudingen.
De grote steden zijn financieel en beleidsmatig erg afhankelijk van het Rijk.
Daarnaast kan een aantal belangrijke functies die de stedelijke kernen te
boven gaan, bij gebrek aan een adequate bestuursvorm niet behoorlijk worden
uitgevoerd.
Om zelf een actief beleid te kunnen voeren, zouden de grote steden een ruimere
bestuurlijke en financiele armslag moeten krijgen. Ook zouden zij, conform de
situatie in andere landen, meer rekenschap moeten dragen voor de economi-
sche en sociale ontwikkelingen in hun gebied.
Bgen deze achtergrond doet de raad aanbevelingen met betrekking tot respec-
tievelijk de economische ontwikkeling in de grote steden, de sociale proble-
men, de maatschappelijke voorzieningen en de financieel-bestuurlijke verhou-
dingen.
Economische ontwikkeling
Om de grote steden nauwer te betrekken bij het we1 en wee van hun economie,
dienen zij meer eigen inkomsten te ontvangen. Aldus worden prikkels gegeven
voor snelle en alerte reacties. Hierop wordt teruggekomen onder 'financiele
verhoudingen'.
De aantrekkelijkheid als vestigingsplaats in internationaal verband vereist
uitbreiding van de fysieke infrastructuur. Met de Vierde Nota over de Ruimte-
lijke Ordening is hiervoor een goede basis gelegd. De raad zou de prioriteit voor
de grote steden echter willen aanscherpen.
Het betreft hier een nationaal belang.
Als concrete projecten die met voorrang tot stand moeten komen, noemt de
raad: versterking van de 'mainports' Rotterdam en (vooral) Schiphol, een
Randstadrailsysteem, voortbouwend op de bestaande railinfrastructuur, met
aantakking aan de hoge-snelheidstrein (TGV)en een samenhangende verbete-
ring van het overige openbaar vervoer in de grootstedelijke gebieden.
Betere toegankelijkheid van de grootstedelijke gebieden voor het zakelijk
verkeer is van wezenlijk belang. Dit kan nopen tot reguleringen, met name van
het woon-werkverkeer.Voorkomen moet echter worden dat door maatregelen
VAN DE STAD E N DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>zoals tolheffingen, spitsvignetten en dergelijke 'barrihres' rondom de steden
ontstaan die de concurrentiepositie zouden schaden.
Het Rijk zou, zoals dit ook in andere landen gebeurt, een economisch stimule-
ringsbeleid dienen te voeren, gericht op - vooral in internationaal verband -
kansrijke onderdelen van de grootstedelijke economie. De aanzetten die hier-
toe reeds zijn gegeven, dienen zo spoedig mogelijk te worden versterkt.
Sociale problemen
Ook voor de cumulatie en concentratie van sociale problemen in de grote ste-
den zoekt de raad oplossingen door het activeren van lokale verantwoordelijk-
heden. De steden moeten sterker de noodzaak voelen zelf beleid te voeren.
In dit verband wordt geadviseerd de zwakke sociale structuur te versterken
door de eenzijdige verdeling van woningwetwoningen (grote steden) en
premie- en vrije sectorbouw (grootstedelijke randgemeenten) om te buigen.
De raad wil de medeverantwoordelijkheid van gemeentebesturen voor de
bijstandsuitkeringen vergroten, onder inachtneming van structurele ongelijk-
heden tussen sterke en zwakke gemeenten. Bij wijze van proef zou in enkele
steden het gemeentelijk aandeel in de bijstand kunnen worden verhoogd,
onder gelijktijdige beschikbaarstelling van een 'lump sum' ter hoogte van het
extra aandeel.
Slagen deze steden erin meer bijstandsgerechtigden te doen uitstromen naar
de arbeidsmarkt dan geraamd, dan zouden zij het batig saldo zelf mogen behou-
den; tegen tegenvallende nationale ontwikkelingen kan een waarborg worden
aangebracht.
Een succesvol grootstedelijk bijstandsbeleid zou op deze wijze worden gepre-
mieerd.
De bestrijding van werkloosheid zou, naast de a1 gehanteerde instrumenten
(werkervaringsplaatsen, banenpools em.), meer moeten aanknopen bij initia-
tieven uit de bedrijvensector.Een sterkere wisselwerking is nodig tussen werk-
gelegenheidsbeleid, scholing, en arbeidsvoorziening, met meer aandacht voor
de concrete werkzoekende en het concrete bedriif.
Bij bevordering van de ondernemerscultuur in de steden dient uitdrukkelijk
ook aandacht te worden besteed aan de sociale-probleemcategorieen.
Maatschappelijke voorzieningen
Ondenvijs, arbeidsvoorziening, gezondheidszorg en maatschappelijke dienst-
verlening kunnen mede worden gebruikt om economische en sociale ontwikke-
lingen te be'invloeden. Hiertoe zou bij de thans ondernomen stelselwijzigingen,
in aansluiting op functionele decentralisatie, verder gestalte moeten worden
gegeven aan een grootstedelijke inbreng. In de ruimte die thans wordt
gecreeerd voor plaatselijke actoren, dienen de gemeentelijke overheden een
nieuwe en grotere rol te krijgen.
Financiele verhoudingen
Conform de wens de steden zelf meer belang te geven bij de ontwikkelingen in
hun gebied, pleit de raad ervoor de financiele verhouding Rijk-grote steden
verder te decentraliseren.
Thans ontvangen de gemeenten 63%van hun middelen direct van het Rijk (de
specifieke uitkeringen) en nog eens 27% indirect (via de algemene uitkering
uit het Gemeentefonds).De eigen inkomsten uit gemeentelijke belastingen en
heffingen bedragen slechts 10%.
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>Deze eigen inkomsten dienen meer in evenwicht te worden gebracht met de
algemene uitkering uit het Gemeentefonds. De raad acht een stijging tot 20 a
25% van het totaal voorstelbaar. Op deze wijze kan de aandacht van het lokaal
bestuur voor bei'nvloedbare plaatselijke verschillen in belastingcapaciteit
worden vergroot, tenvijl toch de vereveningsfunctie van de algemene uit-
kering gehandhaafd blijft.
De bestedingsvrijheid van de algemene uitkering is voorts een belangrijk aan-
dachtspunt.
Voortzetting van de sanering en overheveling van de specifieke uitkeringen
ligt in de lijn van dit advies. Meer dan tot dusver zal hierbij de aandacht moe-
ten gaan naar de relatief kleine groep van omvangrijke specifieke uitkeringen.
Om de eigen inkomsten te verhogen, dienen de gemeentelijke belastinginkom-
sten te worden vergroot. Hiervoor komt in de eerste plaats de onroerend-goed-
belasting in aanmerking. De geldende koppeling tussen het zakelijk en gebrui-
kerstarief is vooral bedoeld als rem op de gemeentelijke belastinginkomsten.
Conform de hoofdlijn van dit rapport adviseert de raad de centrale vaststelling
van de verhouding tussen zakelijke en gebruikerstarieven ongedaan te
maken. Ter verbreding van de lokale belastinginkomsten kan voorts de aan-
dacht uitgaan naar bestaande belastingen als de baat- en aanlegbelasting en
de bouwgrondbelasting en naar nieuwe lokale belastingbronnen. Ook tarieven
en heffingen, internationaal veel gehanteerd, dienen voor verhoging van eigen
inkomsten te worden gebruikt.
Bestuurlijke verhoudingen
In Nederland zijn, meer dan in andere landen, de beleidssectoren op afstand
van elkaar betrokken op nationaal niveau, tenvijl in de grote steden juist vele
problemen samenkomen. Deze situatie beperkt het grootstedelijk handelings-
vermogen en komt de bestuurlijke veerkracht niet ten goede.
De in dit rapport gedane voorstellen voor decentralisatie zouden hierin ver-
betering moeten brengen. In aanvulling hierop acht de raad echter ook een
nauwere binding nodig tussen de besturen van de onderscheiden kernen in de
grootstedelijke gebieden dan mogelijk is onder de Wet gemeenschappelijke
regelingen. Alleen zo kan een aantal strategische functies op regionaal niveau
behoorlijk worden vervuld.
De raad adviseert hiertoe regioverbanden te vormen op de schaal van het groot-
stedelijk gebied. In deze regioverbanden zouden bevoegdheden van grote stad
en randgemeenten moeten worden gebundeld met betrekking tot strategische
onderdelen van openbaar vervoer, woningmarkt en milieubeheer.
Een dergelijke constructie zou een grootstedelijk bestuur in Nederland moge-
lijk rnaken, zonder de bestaande bestuurlijke organisatie geweld aan te doen.
Gebiedsuitbreiding van de grote steden zou op deze wijze beperkt kunnen blij-
ven tot die gevallen waar dit per se noodzakelijk is (van de in dit rapport behan-
delde steden alleen bij Den Haag en Utrecht).
De vorming van regioverbanden kan op den duur aanleiding geven tot een aan-
passing van de provinciale bevoegdheden, maar dit behoeft eerst op langere
termijn te geschieden.
VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HET REGERINGSBELEID</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre> Inleiding
In ons land doet zich de noodzaak voor vanuit een nationaal gezichtspunt de
gedachten te bepalen over de betekenis van de grote steden en vast te stellen
welke beleidsinzet is vereist voor een krachtige revitalisatie van hun econo-
misch functioneren en een meer doeltreffende aanpak van de toenemende
sociale problemen aldaar. Deze overtuiging deed de WRR in de raadsperiode
 1983-1987de voorbereidendewerkzaamheden aanvangen aan het hier voorlig-
gende rapport. De raad deelde zijn opvatting overigens met anderen, onder wie
politici en bestuurders, ook in de grote steden zelf. De Vierde Nota over de
Ruimtelijke Ordening stond op het punt van uitkomen. Het bleek het eerste
beleidsprogramma van de regering waarin een herbezinning op de grote
steden werd neergelegd en uitgewerkt.
De raad vond, naast deze primair op de ruimtelijke ordening gerichte beleids-
nota, die terecht de grote steden weer volop in de schijnwerpers zette, een
bredere verkenning en beleidsbepaling op zijn plaats. Hierin zouden de belang-
rijkste ontwikkelingen voor de toekomst van de grote steden moeten worden
aangegeven. De voornaamste beleidsopgaven zouden, gedifferentieerd naar
beleidsdimensies en -sectoren, in kaart moeten worden gebracht, alsmede de
hierbij vereiste beleidsmatige en bestuurlijke aanpassingen op de langere
termijn. Bij zijn aantreden in nieuwe samenstelling (1988)maakte de huidige
raad de adviesvoorbereiding tot de zijne en nam hij deze op in zijn werkpro-
gramma.
Dit rapport heeft betrekking op de grootstedelijke gebieden van Amsterdam,
Rotterdam, Den Haag en Utrecht. Hoewel geen wereldsteden, kunnen deze
vier zich qua functionele betekenis en stedelijke uitstraling meten met de door-
snee-groep subtop-steden in West-Europa. De andere Nederlandse steden
volgen op afstand, ook Eindhoven, vaker genoemd als vijfde grote stad, die
inderdaad in de rangorde steeds meer naar voren komt. Het rapport moet
echter niet worden opgevat als een monografie over genoemde steden; het richt
zich primair op het verschijnsel grote stad in Nederland. De analyse, conclusies
en aanbevelingen gelden derhalve in principe zowel voor deze steden als voor
andere die eventueel over enige tijd een soortgelijke status toekomt, ongeacht
of dit er vier, vijf of meer zullen zijn.
Dit rapport kent, hoewel omvangrijk, toch enige beperkingen. In de eerste
plaats uit hoofde van het ondenverp: de grote stad is een 'container' van alle
mogelijke verschijnselen; grootstedelijk beleid bestrijkt zowat elk denkbaar
beleidsgebied. Het zou derhalve een illusie zijn een gedetailleerd inhoudelijk
en beleidsmatig toekomstperspectief op alle beleidsterreinen uit te tekenen.
Er liggen hier veel keuzemomenten voor het beleid die slechts kunnen worden
ingevuld in het samenspel tussen betrokken partijen. De omvang van proble-
men en het potentieel aan kansen zijn immers ook niet in alle grote steden
gelijk.
Dit dwong de raad tot een keuze tussen een rapport dat enkele zijns inziens
belangrijke thema's zou uitdiepen 'tot op het bot7of een rapport dat inhoud zou
geven aan een meer algemene en integrerende benadering. Het is het laatste
geworden. Dit heeft als consequentie dat de uitwerking van de aanbevelingen,
op enkele uitzonderingen na, summier blijft en dat deze aanbevelingen in een
aantal gevallen vooral zijn bedoeld om de beoogde richting aan te geven.
Een tweede beperking raakt aan de verhouding tussen de grote steden en
andere gemeenten. In de analyse, conclusies en aanbevelingen komen we1
vaak elementen naar voren die impliciet of expliciet venvijzen naar deze
verhouding, maar een systematische studie hiernaar is niet ondernomen.
VAN DE STAD E N DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>   Het zijn steeds de grote steden zelf, c.q. de grootstedelijke gebieden, die het cen-
   trale ondenverp vormen, overigens we1 geplaatst in hun relatieve positie ten
   opzichte van andere gebieden. De raad pretendeert derhalve niet tot uitspra-
   ken te komen over voornoemde verhouding, maar onderkent uiteraard dat
   deze een belangrijke rol zal spelen bij de discussie over en implementatie van
   voorstellen in dit rapport.
   Een soortgelijke beperking geldt voor de voorstellen die bij realisatie niet
   slechts consequenties hebben voor de grote steden, c.q. grootstedelijke gebie-
   den, maar ook voor andere gemeenten, zoals het geval is bij de financiele en
   bestuurlijke verhoudingen. Ook hier komt het rapport tot de desbetreffende
   conclusies en aanbevelingen vanuit het hoofdonderwerp, de grote stadmet
   grootstedelijk gebied, a1 is het besef dat in sommige gevallen de aanbevelingen
   alleen bij algemene gemeentelijke aanpassingen te realiseren zijn, we1 in de
   beschouwing en onderbouwing van de voorstellen betrokken geweest. Hierbij
   is overigens te bedenken dat de problemen die de aanleiding vormen tot dit
   rapport, zich doorgaans we1 intensiever voordoen in de grote steden, maar toch
   in veel opzichten een 'verdichting' zijn van zaken die elders ook aan de orde
   zijn, zij het in minder geconcentreerde en gecumuleerde mate.
   Tegenover deze beperkingen staat, naar de raad meent, het voordeel dat het
   hoofdthema van het rapport op alle onderdelen kon worden gespecificeerd en
   geconcretiseerd. Dit hoofdthema is het beste te omschrijven als de bestudering
   van de condities voor stedelgke vernieuwing. Hierbij is bijzondere aandacht
   gewijd aan de vraag of de institutionele structuur waarin de stedelijke ontwik-
   keling is gesitueerd, toereikend is en voldoende zelfregulerende prikkels bevat
   om op adequate wijze het hoofd te bieden aan de internationale uitdagingen op
   het gebied van de economie, de sociale structuur en de stedelijke voorzieningen.
   Om deze vraag te kunnen beantwoorden dienen de specifieke kenmerken te
   worden onderkend van de hedendaagse verstedelijking en stedelijkheid. Kort
   samengevat komen deze kenmerken neer op het volgende:
a) internationalisatie; de grootstedelijke gebieden worden steeds meer de strate-
   gische schakelpunten tussen landen, over nationale grenzen heen. Hierbij is
   sprake van een toenemende betrokkenheid van grootstedelijke centra op
   elkaar en van rechtstreekse concurrentie tussen deze gebieden;
b) regionalisatie; regio's, en meer in het bijzonder de grootstedelijke regio's, tre-
   den meer rechtstreeks en onafhankelijk op en gaan, als onderdeel van natio-
   nale staten, binnen en buiten de nationale grenzen hun eigen relaties en bin-
   dingen aan;
C) een zwaartepuntverschuiving treedt op in de rangorde en verstrengeling van de
   grootstedelijke gebieden, in nauwe samenhang met a) en b). De rangorde en de
   functionele verbanden die zich sinds de industrialisatie in de Verenigde Staten
   en Noordwest-Europaredelijk stabiel hebben ontwikkeld, veranderen voor het
   eerst weer. De desbetreffende verschuivingen doen zich voor binnen landen,
   tussen landen en tussen werelddelen;
d) uitwaaiering van verstedelt,jkingspreidt zich over een steeds groter gebied. Dit
   betekent in eerste instantie dat de grote steden en hun directe omgevingonver-
   brekelijk met elkaar verbonden zijn en samen het wezen bepalen van de groot-
   stedelijke gebieden, 'metropolitan areas', waarin de grote stad het meer of
   minder krachtige centrum vormt. In tweede instantie leidt deze spreiding
   ertoe dat meer dan voorheen de grote steden een proces doormaken van ruimte-
   lijke en functionele differentiatie, waarin de concurrentie met de directe om-
   geving, de verder venvijderde omgeving, middelgrote steden en landelijke
   regio's, maar ook de samenhang van deze gebieden, steeds scherper wordt;
   WETENSCHAPPELWKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>e) de grote steden zijn meer dan ooit object van migratiestromen door de toe-
   nemende 'verhuisbewegingen' in internationaal verband. De maatschappe-
    lijke en culturele differentiatie neemt hierdoor toe. Veel migranten zijn even-
   we1 slecht gekwalificeerd voor de mogelijkheden op de plaatselijke arbeids-
   markten, waardoor vraagstukken van armoede en werkloosheid toenemen in
   omvang.
   Deze kenmerken geven een indruk van de externe invloeden op de sociale en
   economische ontwikkeling van de grote steden. Zij geven aan dat de mogelijk-
   heden voor grootstedelijk beleid vooral gelegen zijn in een weloverwogen posi-
   tie innemen in externe ontwikkelingen. De toets voor de institutionele veer-
   kracht ligt derhalve hierin dat zij toereikend moet zijn om de grote steden aan-
   sluiting te bieden op de internationale bewegingen, mede in het belang van de
   nationale samenleving.
   Aan dit hoofdthema wordt hierna als volgt uitwerking gegeven. Hoofdstuk 2
   bevat een internationale plaatsbepaling van de grootstedelijke gebieden en het
   hieruit resulterend referentiekader. Hiermee wordt niet alleen beoogd de rela-
   tieve positie weer te geven van de verschillende grootstedelijke gebieden, maar
   ook lering te trekken uit beleidsstrategieen die elders werden uitgeprobeerd in
   reactie op de druk van de externe omstandigheden.
   Daarna volgen vier hoofdstukken die betrekking hebben op respectievelijk de
   grootstedelijkeeconomie, sociale problemen in de grote steden, de maatschappe-
   lijke voorzieningen en de financieellbestuurlijke verhoudingen. Deze vier
   beleidsgebieden worden alle gekenmerkt door een eigen dynamiek. De beteke-
   nis van het sociale hoofdstuk is derhalve niet te herleiden tot de economische
   ontwikkeling, of andersom, maar we1 wordt ook aandacht besteed aan de onder-
   linge wisselwerking tussen deze thema's, die soms erg intensief blijkt te zijn.
   Tenslotte worden in hoofdstuk 7 de analyses op de vier genoemde gebieden
   gerecapituleerd en in onderlinge samenhang afgerond met een aantal beleids-
   aanbevelingen.
   Het rapport 'Van de stad en de rand' is voorbereid door een interne projectgroep
   van de WRR. Voorzitter was prof. dr. A.M.J. Kreukels, lid van de raad, project-
   secretaris dm. W.G.M. Salet, stafmedewerker. Bij de voltooiing van het rapport
   maakten voorts deel uit van de projectgroep: het raadslid prof. dr. B.M.S. van
   Praag en de stafmedewerkers mr. J.C.F. Bletz, drs. P. Haighton, dm. P. den
   Hoed, M.G. van der Hulst, drs. G.J. Kronjee, dr. C.W.A.M. van Paridon en
   mr.drs. J.C.I. de Pree.
   Ten behoeve van het rapport is een aantal studies verricht. In de WRR-reeks
   'Voorstudies en achtergronden', is reeds verschenen:
-  H.F.L. Garretsen en H. Raat, Gezondheid in de vier grote steden; V65,1989;
-  W.H. Leeuwenburgh en P. van den Eeden, Onderwijs in de vier grote steden;
   V68,1990.
-  M.W. de Jong en P.A. de Ruijter (red.), Logistiek, infrastructuur en de grote
   stad; V69,1990;
-  C.P.A. Bartels en E.J.J. Roos, Sociaal-economischevernieuwing in grootstede-
   lijke gebieden; V70,1990;
   In de reeks Werkdocumenten van de WRR zijn verschenen:
-  A. van den Berg, Th. van Eijk, P. Misdorp, Non-activiteit in de grootstedelijke
   gebieden in kaart gebracht; 1988 (W37);
-  I. Boogaarts, Kunst en cultuur in Amsterdam; een inventarisatie van de finan-
   ciele ontwikkelingen; 1989 (W38);
-  J.G.B.M. van de Goor, Binnengemeentelijke decentralisatie en deconcentratie
   in Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht; 1989 (W39);
-  W.J. Dercksen, P. den Hoed en E.W. van Luijk, Werkloosheidsbestrijding in
   Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht; 1990 (W50).
   VAN DE STAD E N DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>  In de reeks Werkdocumenten zullen binnenkort verschijnen:
- D. Hanemaaijer, Kansen en bedreigingen voor de grote steden in een aantal
  bedrijfstakken;
- H.J.Th. Wilmer, Naar een nieuwe structuur voor het grootstedelijk verkeers-
  en vervoersbeleid;
- P. den Hoed (eindred.), Gebundelde pre-adviezen maatschappelijk werk in de
  stedelijke gebieden. Hierin zijn de volgende pre-adviezen opgenomen:
  P. den Hoed, Maatschappelijk werk in historisch perspectief;
  A. Brand, Zorg op maat;
  W.A. Fransen, De institutionele traditie van het maatschappelijk werk in
  Nederland;
  E. Hueting en R. Ney, plaats en betekenis van de sociale zorg in de grootstede-
  lijke gebieden;
  W.B.A.M. Melief, Functie en plaats van het maatschappelijk werk in het
  geheel van voorzieningen in de grote stad.
  Tenslotte zijn de volgende niet door de WRR gepubliceerde bijdragen geleverd:
- Bureau voor Economische Argumentatie (BEA), Financien van de vier grote
  steden, Eigen uitgave van het Bureau voor Economische Argumentatie, Lisse
  1987;
- P. Jansen, Intergemeentelijke samenwerking, interne publikatie WRR 1987;
- Economisch Technologisch Adviesbureau Strankinga (ETAS),Investeren in de
  grote steden (met deel bijlagen), Eigen uitgave ETAS, Hilversum 1989;
- G.J Kronjee en M. van Wietingen, Statistisch overzichtsociale problemen in de
  steden: tabellen en grafieken, interne notitie WRR, februari 1989.
  WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>     Internationale plaatsbepaling
    en referentiekader
2.1 Inleiding
    Om inzicht te krijgen in de relatieve positie van de Nederlandse grote steden,
    zowel wat betreft de inhoudelijke stand van de sociale en economische ontwik-
    keling als wat betreft de institutionele drijfveren, wordt in dit hoofdstuk een
    globale internationale plaatsbepaling ondernomen (paragraaf 2.2). Het doe1
    hiervan is het karakter en de reikwijdte te verduidelijken van de inhoudelijke
    en institutionele opgaven waarvoor de grote steden in Nederland gesteld zijn.
    Deze plaatsbepaling is bovendien van belang omdat in de stedelijke cultuur
    sprake is van een sterke internationale voorbeeldwerking: zowel in de sfeer
    van de problemen als van de oplossingen plegen bepaalde basismechanismen
    in meer steden min of meer tegelijkertijd op te treden. Hierdoor worden de
    mogelijkheden die elders reeds werden beproefd, vaak als uitgangspunten
    beschouwd voor nieuwe stedelijke ontwikkelingen.
    In paragraaf 2.3 worden de uitdagingen voor het grootstedelijk beleid vanuit
    de internationale typering in algemene zin aangegeven. De specifiekeopgaven
    voor de Nederlandse steden worden in de volgende hoofdstukken per deelge-
    bied nader gepreciseerd. Paragraaf 2.4 bevat het samenhangend geheel van
    uitgangspunten dat ten grondslag ligt aan de beleidsanalyses in dit rapport.
    De evolutie van steden is niet 10ste denken van de algemene maatschappelijke
    ontwikkelingen. Tot in de vorige eeuw golden de steden nog als zelfstandige
    entiteiten, de centrale zenuwcentra van het vroege handelsverkeer en van de
    zich industrialiserende westerse samenleving. Dit verschijnsel van de auto-
    nome stad is sedertdien vrijwel geheel teloor gegaan. De stedelijke centra zijn
    nog altijd knooppunten van economische en culturele activiteit, maar een van
    de opvallendste kenmerken is nu juist hun toenemende inbedding in nationale
    en internationale verbanden. We1 treft men hier doorgaans grotere concentra-
    ties aan van sociale problemen en in vele opzichten tonen zij een bijzondere ver-
    dichting van de algemeen maatschappelijke ontwikkelingen.
    Het stedelijk leven heeft ruim baan genomen buiten het oorspronkelijke terri-
    toir. De ruimtelijke schaal van stedelijke activiteiten is opgegaan in veel
    hogere schaalniveaus. Diverse stedelijke bezigheden hebben een nieuw zwaar-
    tepunt gevonden op regionaal niveau, zoals op het gebied van de ruimtelijke
    ordening, de arbeidsmarkt, de volkshuisvesting en het verkeer en vervoer het
    geval is. De actieradius van de gespreide economische bedrijvigheid is nog rui-
    mer. Zij bestrijkt binnen het Nederlandse grondgebied uitgestrekte ontwikke-
    lingsassen vanuit het westen. In cultureel opzicht zou men zelfs de waarden en
    normen van de Nederlandse samenleving in haar geheel kunnen typeren als
    een stedelijke cultuur.
    Maar niet alleen is het stadsleven in de loop van de tijd buiten zijn grenzen
    gegroeid. Omgekeerd drukken ook invloeden uit de - zeer wijde - omgeving
    hun gewicht op de stedelijke ontwikkeling. De demografische ontwikkelingen
    in de grote steden worden a1 enige tijd gedomineerd door de migratiefactor
    (met name de invloed van de buitenlandse migratie op de samenstellingvan de
    bevolking is groot). In economisch opzicht neemt de afhankelijkheid van de ste-
    den vanwege de internationalisering van de economie en de infrastructuur in
    snel tempo verder toe. De ontwikkeling van verschillende soorten van stede-
    lijke bedrijvigheid is nog slechts voor een deel op stedelijk niveau te bei'nvloe-
    den. Een groot deel van de traditionele 'home-entrepreneurs' is verdwenen en
    veel stedelijke bedrijven zijn onderdeel geworden van concerns die opereren op
    VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>                   internationale markten, met eigen netwerken en logistieke ketens. Er ont-
                   staan functionele relaties van gespecialiseerde activiteit tussen de grote
                   metropolen. Bekend zijn de netwerken van 'lbkio, Londen en New York als de
                   'aanvoerders' van respectievelijk het Zuidoost-Aziatische blok, het Europese
                   en het Noordamerikaanse blok. Bij nadere verkenning zijn vele dergelijke net-
                   werken aan te wijzen op het terrein van het financieel verkeer, handel en trans-
                   port, produktie, dienstverlening, wetenschap en cultuur enzovoort. De sterkte
                   c.q. de zwakte van de stedelijke economie als 'motor' van de nationale economie
                   wordt in toenemende mate be'invloed door de positie in deze internationale net-
                   werken.
                   Ook in bestuurlijk opzicht tenslotte, is een groot deel van de beleidsbepaling
                   verschoven naar een hoger schaalniveau. Na de oorlog zijn de zwaartepunten
                   van het overheidsbeleid - in ons land nog meer dan elders in vergelijkbare lan-
                   den - verplaatst naar het nationale niveau. De zeggenschap van de stedelijke
                   besturen is ook in dit opzicht betrekkelijk gering geworden. In de jaren '80
                   heeft het centralistische kenmerk van het Nederlandse overheidsbeleid zich
                   internationaal gezien nog wat scherper afgetekend, doordat in het noorden van
                   Europa (de Scandinavische landen) en in het zuiden (Frankrijk, Spanje, Italie,
                   Portugal) een aanzienlijke decentralisatie heeft plaatsgevonden naar de
                   lokale en regionale bestuursniveaus. In veel gevallen betreft het financiele
                   decentralisatie, die een doonverking kreeg in de decentralisatie van inhoude-
                   lijke beleidsgebieden           '.
                   Gegeven de vele interdependenties tussen de grote steden en de wijde omge-
                   ving, worden de ontwikkelingen van de grootstedelijke activiteiten in dit rap-
                   port uitdrukkelijk verkend vanuit het krachtenveld waarin zij zijn gesitueerd
                   en vanuit de verschuivingen die in dit krachtenveld optreden. Er is dus geen
                   premisse van stedelijke autonomie. Integendeel, de verantwoordelijkheid voor
                   het grootstedelijk beleid kan geen exclusieve aangelegenheid zijn van de
                   lokale (publieke en particuliere) instanties, maar nationale en zelfs internatio-
                   nale partijen nemen hier een eigen positie in en de toekomstperspectieven van
                   de steden liggen juist in het vermogen van alle betrokken partijen om hun
                   krachten in goed samenspel te optimaliseren '. De vraag of, in het licht van de
                   sociale en de economische uitdagingen van de steden, de gegroeide institutio-
                   nele verhoudingen in Nederland een dergelijke optimalisering mogelijk
                   maken, raakt de kern van het rapport.
                   Ondanks de ovenveldigende invloeden van de exogene factoren is de loop van
                   de stedelijke ontwikkeling geenszins gedetermineerd. Zowel met betrekking
                   tot de rolverdeling tussen de verschillende partijen die bij het grootstedelijk
                   beleid betrokken zijn, als met betrekking tot de inhoudelijke richting van het
                   beleid, doen zich op de vier hierna te onderscheiden hoofdkenmerken van ste-
                   delijke ontwikkeling fundamentele beleidsdilemma's voor. De internationale
                   plaatsbepaling van de grootstedelijke gebieden maakt het mogelijk om meer
                   zicht te krijgen op de keuzen die hier moeten worden gemaakt.
           2.2     Hoofdkenmerken van de internationale plaatsbepaling
                   De vier hoofdkenmerken van deze internationale plaatsbepaling hebben
                   betrekking op:
              -    de positie van de economische bedrijvigheid;
              -    de sociale stedelijke structuur;
              -    de maatschappelijke voorzieningen in de grote steden;
              -    de financieelhestuurlijke infrastructuur.
'1 M. Goldsmith, 'Social, economic and political trends and their impact on British cities'; in: Regenerating the cities; M. Parkinson. B.
   Foley and D. Judd (eds.), Manchester, Manchester University Press, 1988. blz. 28-38.
2] P.E. Peterson, City Limits; Chicago,The University of Chicago Press, 1981.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>Positie van de economische bedrijvigheid
De economischebedrijvigheid in de stedelijke gebieden wordt diepgaand bei'n-
vloed door de mondiale herstructurering van de economie. Technologische
vernieuwingen, de verplaatsing van industriele bedrijvigheid naar goedkope
produktielanden en de daaropvolgendemodernisering van de economie in een
aantal van die landen, hebben geleid tot geopolitieke verschuivingen van
economische zwaartepunten en hebben het tempo versneld van de structurele
veranderingen in de traditionele stedelijke industriecentra van het westen.
Deze grote verschuivingen in ruimtelijke zwaartepunten hebben recentelijk
meer aandacht gekregen. Het betreft verschuivingen op wereldschaal, met
name de trend van Atlantische concentraties naar de Pacific Rim. Het betreft
ook verschuivingen binnen continenten, zoals de verschuiving van de noord-
oostelijke Frost Belt naar de zuidelijke Sunbelt in Noord-Amerika en de aan-
vulling van de noordelijke industriegebieden in Europa met het midden-
Alpengebied (Munchen, Ziirich, Milaan) met zijn uitstraling langs verschil-
lende ruimtelijke assen.
Bij de aanduiding van dergelijke globale ruimtelijke bewegingen past de kant-
tekening dat processen slechts op de langere duur structuren plegen te veran-
deren en dat de nieuwe ruimtelijke formaties vaak labiel blijken te zijn. Stede-
lijke gebieden die op grond van een traditionele industriele concentratie een
motorfunctie hebben venvorven voor de groei van nationale economieen,
behouden door hun massieve gewicht vaak nog een belangrijke economische
betekenis, ook a1 voltrekt de groei zich daar minder snel dan in andere gebie-
den. Bepalend is uiteindelijk of de traditionele centra in een periode van econo-
mische transitie na verloop van tijd een nieuwe stuwende positie weten te ver-
werven. Over een langere periode geeR de dynamiek van de ruimtelijke sprei-
ding derhalve vaak geheel andere inzichten dan dwarsdoorsneden op een
bepaald moment. 'Verouderde' stedelijke gebieden kunnen na modernisering
een nieuwe aantrekkingskracht gaan uitoefenen, zoals New York en zelfs Pitts-
burg in de Frost Belt, Dusseldorf in de nabijheid van het Ruhrgebied en de
miraculeuze opleving van Glasgow in de zuid-westelijke periferie van Schot-
land hebben aangetoond. Excentrische ligging ten opzichte van nieuwe ruimte-
lijke en infrastructurele formaties determineert de stedelijke ontwikkeling
kennelijk niet, a1 stelt zij hieraan we1 extra opgaven.
Hoewel de exogene invloeden op de stedelijke economieen (de globale verande-
ringen van de wereldeconomie) niet vatbaar zijn voor grootstedelijk beleid,
kunnen ten aanzien hiervan zeer verschillende beleidsconsequenties worden
getrokken, die de ontwikkeling van de stedelijke gebieden in hoge mate bei'n-
vloeden. In dit opzicht zijn de internationale verschillen zeer leerzaam. Zo heb-
ben diverse verouderde stedelijke industriegebieden in de Verenigde Staten en
in Groot-Brittannie gedurende de jaren '80 een versnelde economische transi-
tie ondergaan. In de Bondsrepubliek daarentegen is de economische vernieu-
wing in de opkomende stedelijke gebieden in het zuiden enorm versneld, maar
hier werden de traditionele industriegebieden - met name het Ruhrgebied -
met kolossale steun van de overheid op de been gehouden zonder voldoende
vernieuwing van de economische structuur.
In Groot-Brittannie bestaan grote regionale verschillen in economische ont-
wikkeling, globaal gezien opnieuw tussen noord en zuid. Maar de gecombi-
neerde beleidsstrategie van versterkte marktwerking enerzijds en een actief
economisch ontwikkelingsbeleid voor de stedelijke gebieden anderzijds heeft
er we1 toe geleid dat daar zelfs in de perifere industriegebieden (zuid-west
Schotland, noord-oost Engeland, de Midlands, Wales) een groot deel van de ver-
ouderde industrie nu is gesaneerd en dat geavanceerde industrie (varierend
van high-tech tot offshore) en zakelijke dienstverlening daar in opkomst zijn.
Merseyside (met Liverpool) is vanuit een oogpunt van economisch herstel nog
altijd de grote achterblijver. In het welvarende Duitsland daarentegen werd de
VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>                        traditionele bedrijvigheid in de achterblijvende regio's juist beschermd. Zo
                        heeft het Ruhrgebied te maken met een sanering van vooral de mijnbedrijvig-
                        heid. Daar was het federale, het regionale en het lokale beleid er een lange tijd
                        op gericht om de verouderde industrieen af te schermen. In een rapport van de
                        Sachverstandigenrat werd onlangs geconcludeerd dat alleen a1 de steenkool-
                        en staalbedrijvigheid tussen 1978 en 1986 met 50 miljard DM werd 'gepap-
                        pelt' 3. Desondanks werkte de gestadige achteruitgang door in een aantal
                        andere bedrijfstakken. De economische vernieuwing van de stedelijke koplo-
                        per in dit gebied (Essen) steekt mager af bij de veel grotere dynamiek van
                        Britse steden die vroeger een vergelijkbaar profiel hadden. De manier waarop
                        in het grootstedelijk economisch beleid wordt ingespeeld op exogene ontwikke-
                        lingen, is dus bepaald niet indifferent.
                        Het veranderende karakter van de westerse economie heeft vooral in de stede-
                        lijke gebieden diepe sporen getrokken, omdat daar de concentraties van de tra-
                        ditionele industrieen waren gesitueerd. De betekenis van de industrie is in
                        deze gebieden gedurende de afgelopen vijfentwintig jaar aanzienlijk geredu-
                        ceerd. Hierbij waren ook geografische bewegingen van grote invloed. Afgezien
                        van de nodige variaties en lokale verschillen was het algemene patroon in de
                        westerse stedelijke gebieden eerst een opvallende terugval van de bevolking
                        (met name in de middenklassen) door de suburbanisatie van het wonen. Deze
                        selectieve bevolkingsmigratie werd a1 spoedig gevolgd door een breder verlies
                        aan economische functies en werkgelegenheid: bedrijven, diensten en instel-
                        lingen trokken de stad uit naar het suburbane gebied, waarbij de straal van dit
                        ommeland steeds wijder werd. Uiteindelijk werden in dit proces de relaties tus-
                        sen de grootstedelijke kernen en hun omliggend gebied intensiever en belang-
                        rijker ten aanzien van wonen, werken en voorzieningen.
                        Deze dynamiek en de hiermee gepaard gaande aderlating van de grote steden
                        aan hun ommeland is voor het eerst systematisch en indringend geanalyseerd
                        door Hoover en Vernon 4 . Zij toonden aan dat woon-werkforensisme over een
                        steeds wijder gebied plaatsvindt en dat deze dubbele suburbanisatie in ver-
                        band staat met de hergroepering van de economische functies in de grootstede-
                        lijke centra en in de suburbane gebieden. Het diffuser worden van verstedelij-
                        king zet nog steeds door in de westerse landen. Hierbij kunnen in principe hele
                        nationale grondgebieden betrokken raken. De suburbanisatie rondom de
                        grootstedelijke kernen strekt zich steeds meer uit tot diep in het landelijk
                        gebied.
                        In Europa werd de neiging naar ontstedelijking voor het eerst gesignaleerd in
                        de oude industrieaebieden van Groot-Brittannie en West-Duitsland 5 . Uit ver-
                        volgonderzoek in 1988blijkt dat de trek uit de steden en de stedelijke gebieden
                        (naar de 'half-way areas') na een korte stabilisatie opnieuw doorzet en zich nu
                        ook in andere Europese landen begint af te tekenen. De bevolking van een aan-
                        tal oude industriesteden is gedurende enkele decennia nagenoeg gehalveerd.
                        Er zijn uitzonderingen op deze algemene trend. Daartoe behoren allereerst de
                        grote metropolen, zoals London en Parijs, die een sterke aantrekkingskracht
                        blijven uitoefenen. Daarnaast zijn er stedelijke gebieden die vanwege bijzon-
                        dere achtergronden een eigen ontwikkeling doormaken. Naar zal blijken,
                        behoren de Nederlandse steden tot deze tweede categorie.
    '1 Sachverst?Andigenrat.Arbeitspldue im Wettbewerb, Vienes Kopitel. Winschaftliche ErneuerungaltindustriellerProblemregionen:Dos
       Beispiel Ruhrgebiet,jahresgutachten 198811989;Stuttgart, Kohlhammer, 1989, blz. 183-21 1.
   '1  E.M. Hoover en R. Vernon. Anatomy of o Metropolis, the chonging distribution ofpeople andjobs within the New York Metropoliton
       Region; Cambridge (Mass.). Harvard University Press, 1959.
   '1  F! Hall en D. Hay, Growth Centres in the European Urban System; London. Heinemann Educational Books. 1980. Nieuw onderroek
       in 1988 van F! Cheshire. D. Hay e.a. in Urban problems and regionalpolicy in the European Community; Luxembourg,Oflice for Offi-
       cial Publicationsof the European Communities. 1988.
20                      WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>                         In het algemeen zoeken de steden vooral expansie in de dienstverlening, ter-
                         wijl de modernisering van de industrie verspreid raakt tot diep in het landelijk
                         gebied. Hierbij geldt echter opnieuw dat de ontwikkeling van de steden niet is
                         voorbestemd: sommige steden houden industriele bedrijvigheid vast, andere
                        weten moderniserende industrieen aan zich te binden. Voor de nieuwe clusters
                         op het grensvlak van industrie en dienstverlening zijn de steden, althans in
                         beginsel, zelfs zeer kansrijk. Sommige steden slagen er meer in dan andere om
                         nieuwe resultaten te boeken op het gebied van de diensteneconomie.Duidelijk
                         is we1 overal dat de onderlinge betrokkenheid tussen stedelijke en niet-stede-
                        lijke gebieden meer gewicht krijgt en dat de steden in dit competitieve (en tege-
                        lijke&jd coijperatieve!) krachtenveld een nieuwe economische positie moeten
                        zien te verwerven. In een dergelijk 'urban field' (Friedmann, Miller), 'urban
                        realm' (Webber),of 'metroplex' (Meltzer) blijken veel meer culturele en morfo-
                        logische varianten te ontstaan dan in de tamelijk hierarchisch geordende
                        patronen van weleer.
                        In ons land beperkte de suburbanisatie zich vanaf de jaren '60 relatief lang
                        vooral tot het wonen. (In het afgelopen decennium neemt de stedelijke bevol-
                        king overigens weer in omvang toe.) Pas vanafde tweede helft van de jaren '70
                        zette in ons land de trek naar buiten door van de economische functies. Dit
                        proces is thans volop gaande en de schaal van de gebieden die erbij betrokken
                        raken, wordt steeds groter. De Randstad is om deze reden niet meer een afgeba-
                        kend stedelijk gebied. De economischehergroepering leidt ertoe dat de omvang
                        van de industrie in Amsterdam en Rotterdam relatief ver is teruggezakt (in
                        Den Haag en Utrecht was dit niveau traditioneel a1 laag). De nieuwe impulsen
                        voor de bedrijvigheid liggen in de steden op het vlak van de zakelijke dienst-
                        verlening, met een uitschieter naar boven voor de nieuwe bedrijvigheid
                        rondom de luchthaven Schiphol. De modernisering en vernieuwing van de
                        industrie zijn daarentegen geconcentreerd op de oost- en zuidwaartse ontwik-
                        kelingsassen buiten de Randstad. Ook de nieuwe dienstverlening begint zich
                        nu echter geleidelijk te spreiden over deze ontwikkelingsassen. Deze ontwikke-
                        lingen zijn niet onverdeeld gunstig te noemen voor de economische positie van
                        de grote steden.
                        Internationale waarnemers, zoals Peter Hall, wijzen erop dat pogingen van de
                        overheid om de tendensen van ruimtelijke suburbanisatie te bedwingen via
                        concepties van 'urban containment' tot mislukken gedoemd zijn. De diffisie
                        van stedelijke activiteiten over een wijd gebied is een feit en laat zich niet dwin-
                        gen in kunstmatige 'containers' De verspreide ontwikkeling van de bedrijvig-
                        heid hoeft niet bedreigend te zijn voor de grote steden, maar dan moeten deze
                        we1 een eigen markante positie weten te behouden. Er mag we1 spreiding,
                        maar geen erosie van de stedelijke economie optreden. Het eerste is, zo blijkt
                        uit de internationale voorbeelden, slechts beperkt vatbaar voor beinvloeding,
                        maar het laatstgenoemde leent zich daarvoor zeer wel.
             2.2.2      Sociale structuur
                        In de steden doen zich veel verschillende sociale problemen naast elkaar voor,
                        veelal in onderlinge combinatie bij bepaalde bevolkingsgroepenen in bepaalde
                        stadsdelen. In dit rapport zijn bij de analyse van deze stedelijke problemen
                        enige keuzes gemaakt. Over sommige vraagstukken met een onmiskenbaar
                        stedelijk karakter heeR de raad nog onlangs gerapporteerd. In het rapport
                        'Rechtshandhaving' is uitvoerig ingegaan op vraagstukken inzake veiligheid
   '1 J. Friedmann,]. Miller, 'The urban field as human habitat'; journal ofthe American Institute ofplannen, november 1965, jaargang 31.
      nr. 4. blz. 312-320. M.M. Webber. 'The urban place and the non-place urban realm'; in: Explorationsinto urban structure; door M.M.
      Webber e.a. Philadelphia, Univenity of PennsylvaniaPress, 1964, blz. 79-90; J. Meltzer, Metropolis to metroplex, the socialand spa-
      tial planning of cities; Baltimore and London. Johns Hopkins Univenity Press, 1984.
   '1 P. Hall. RThomas. H. Gracey en R. Drewett.The Containment ofUrbonEngland;Vol. Iand Vol. 611; London. Allen and Unwin, 1973.
21                      VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre> en drugsbeleid en in het rapport 'Allochtonenbeleid' werd de positie geanaly-
 seerd van de migranten, die bij uitstek in de steden zijn gehuisvest. In dit
 rapport wordt de analyse van de sociale stadsproblematiek geconcentreerd op
 twee centrale vraagstukken, die ook internationaal gedurende dejaren '80 een
 belangrijke beleidsprioriteit hebben gekregen, de werkloosheid en de armoede
 in de steden. Het gaat hier om centrale problemen die niet noodzakelijkenvijze
 maar we1 feitelijk vaak gepaard gaan met andere vraagstukken of achter-
 standsindicatoren (zoalshet niveau van opleiding, gezondheid, werkervaring).
 Ook de mogelijkheden om deze vraagstukken beleidsmatig te bei'nvloeden zijn
 geschakeerd over een reeks van beleidsgebieden.
 De positionering van de steden op het sociale vlak houdt nauw verband met de
bovengenoemde economische trends. De omvangrijke en veelal schoksgewijze
uitstoot van industriele arbeid heeft werkloosheidsproblemen van kwalita-
 tieve en structurele aard gecreeerd. Het hoge tempo van de economische trans-
 formatie en de concentratie daarvan in stedelijke gebieden heeft hier tot een
 opeenstapeling van problemen gevoerd waarop de steden onvoldoende waren
geprepareerd. Bovendien is door de eenzijdige samenstelling van de huishou-
dens die uit de steden wegtrekken, en vanwege de eenzijdige samenstelling
van de binnenstromers het arbeidsmarktprofiel van de stedelijke bevolking
verslechterd. Zelfs de steden die met succes het tijdperk van de dienstenecono-
mie hebben betreden, kampen met structurele aansluitingsproblemen op de
arbeidsmarkt.
Tegen deze achtergrond werd juist in de economisch succesvolle Amerikaanse
steden in de eerste helft van de jaren '70 het begrip van de 'duale economie'
gei'ntroduceerd (de combinatie van een groeiende economie met een verscher-
ping van de werkloosheid). Inmiddels hebben de meeste Amerikaanse steden
het probleem van de structurele werkloosheid ovenvonnen. Maar veel steden
kampen daar we1 met een nieuw structureel armoedevraagstuk. In de Euro-
pese steden is dit beeld in de verschillende landen meer gedifferentieerd. In het
algemeen volgen deze steden (de Nederlandse voorop) de ontwikkeling van
massale en geconcentreerde werkloosheid,maar vanwege het naar verhouding
hoge voorzieningenniveau is het armoedevraagstuk minder nijpend. De Neder-
landse steden laten tevens een opvallende segmentatie van de arbeidsmarkt
zien. Zo bestaat in de Amsterdamse regio op het vlak van de arbeidsmarkt geen
structurele relatie tussen de werkzoekenden in de hoofdstad en de enige echte
groeipool in het gebied: de bedrijvigheid rondom Schiphol.
De sociale problematiek in de grote steden reikt dieper dan de gevolgen van de
economische schokbewegingenalleen. De sociale problematiek kent een eigen
dynamiek, die op haar beurt ongunstige condities schept voor economische
ontwikkeling. Het is opnieuw de internationale typering die -hoe globaal en
gedifferentieerd ook - aantoont hoe ingrijpend de sociale structuur en de hier-
mee samenhangende typisch grootstedelijke problematiek gedurende de laat-
ste twee decennia van karakter zijn veranderd. De Amerikaanse 'war against
poverty' in de jaren '60 was gericht op de bestrijding van algemene achter-
standssituaties van grote delen van de stedelijke bevolking, die weliswaar in
armoede verkeerden, maar voor het overige leefden in betrekkelijk ge'inte-
greerde sociale structuren en in naar verhouding coherente stadswijken. De
sociale structuur van de stedelijke bevolking (bezien naar demografische
samenstelling en naar kenmerken als inkomen en opleiding) was daar in de
jaren '60 opvallend evenwichtig.
De huidige sociale structuur wijkt opvallend af van dit evenwichtige beeld.
Illustratief is het voorbeeld van Boston: er is nauwelijks werkloosheid, maar
niettemin verkeert 40 procent van de bevolking onder de armoedegrens. In
Massachussets kan 40 procent van de werklozen lezen noch schrijven; in deze
'best educated state in America' heeft 30 procent van de volwassenen de lagere
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>                        school niet voltooid '. Dergelijke problemen zijn geconcentreerd in de steden en
                        zijn in deze scherpte en intensiteit nieuw. Het kenmerk van de ruimtelijke
                        concentratie hangt samen met jarenlang voortdurende eenzijdige selecties in
                        de verhuisbewegingen naar en vanuit de steden. Op het schaalniveau van de
                        stad is de bevolkingssamenstelling ontwricht en in de Verenigde Staten is dit
                        soms een kenmerk van gehele stedelijke gebieden.
                        De typische grootstedelijke problematiek van de jaren '80 is in het algemeen
                        minder breed - a1 zijn de lokale verschillen in dit opzicht groot - maar dieper;
                        de problemen dragen steeds meer een structureel karakter. Achterstanden
                        raakten geconcentreerd bij bijzondere groepen (bejaarden, werklozen, minder-
                        heidsgroepen, Bhoudergezinnen) en zij raakten ruimtelijk gesegrnenteerd '.
                        De probleemwijken zijn niet meer de sobere volksbuurten van weleer met hun
                        integratiemechanismen en met de kenmerkende sociale controle. De sociale
                        banden zijn er vaak verbroken of herschikken zich in kleine ge'isoleerde sub-
                        culturen. De mogelijkheden om daar bovenuit te stijgen zijn in dergelijke stads-
                       wijken klein.
                        Deze versmalling en verscherping van de stadsproblematiek zijn in de Ameri-
                        kaanse en (reeds in veel mindere mate) de Britse steden meer manifest dan in
                        de Nederlandse steden. In Europa en in Nederland in het bijzonder zijn het peil
                        en vooral ook de toegankelijkheid van de voorzieningen hoger en deze zijn tot
                        dusverre minder ingeschrompeld. De veranderingen in de onderliggende
                        sociale structuur zijn minder diepgaand en treden ook minder zichtbaar naar
                        buiten dan in de bovengenoemde steden. In de Nederlandse grote steden kan
                        preventief ingrijpen een verdere uitholling van de sociale structuur nog effec-
                        tief tegengaan. Dit stadium is in sommige stadswijken van Amerikaanse en
                        ook Britse steden reeds gepasseerd.
                        Het overeind blijven van de sociale en maatschappelijke voorzieningen maakt
                        echter niet ongedaan dat de onderliggende sociale structuur van de stedelijke
                        bevolking ook in ons land aanzienlijk is veranderd. De stadsbevolking in
                        Nederland is naar de aard van haar samenstelling en naar de aard van de
                        voortgaande selectieve verhuisbewegingen een grotendeels non-actieve bevol-
                        king geworden met kenrnerken van geblokkeerde sociale mobiliteit. In die zin
                        zijn de bovengenoemde internationale ontwikkelingen ook in de Nederlandse
                        grote steden opgetreden. Vooral de samenstelling van de bevolking in Amster-
                        dam en in mindere mate Rotterdam wordt gekenmerkt door grote eenzijdig-
                        heden. Hierbij dient onmiddellijk de kanttekening te worden gemaakt dat de
                        verschillen tussen de stad en de nabije stedelijke omgevingbijzonder groot zijn.
                        Op stadsregionaal niveau wordt hierdoor alweer de gemiddelde doorsnee van
                        de Nederlandse bevolking gemeten.
          2.2.3         Maatschappelijkevoorzieningen
                        De arrangementen van de westerse verzorgingsstaten zijn gedurende het
                        afgelopen decennium vrijwel overal henien. In politiek en inhoudelijk opzicht
                        worden nieuwe prioriteiten gesteld, mede ter beteugeling van de collectieve
                        uitgaven. In dit verband is opvallend dat, in aanvulling op de fysieke stedelijke
                        vernieuwing gedurende de afgelopen vijftien jaar, thans nieuwe strategische
                        zwaartepunten worden gelegd in de sfeer van de stedelijke voorzieningen.Met
                        name in de Canadese, de Amerikaanse en de Britse steden is de programma-
                        tuur van het grootstedelijk beleid vaak grondig vernieuwd. Zo wordt het tradi-
                        tionele voorzieningenbeleid (met zijn nadruk op de fysieke stadsstructuur) in
                        een aantal steden van deze landen verrijkt door nieuw zwaartepunten van
                        beleid op het gebied van ondenvijs en gezondheid, veelal ge'initieerd vanuit de
'1  P. Dommergues, 'Unanswered questions'; in: Mecanisms forjob creation. Paris, OECD. 1989, blz. 32.
 9] D.E. Shalala and J. Vitullo-Martin. 'Rethinking the urban crisis'; journal of the American PlanningAssociation, Winter 1989, jaargang
    55, nr. I, blz. 3- 13.
                        VAN DE STAD E N DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>particuliere sector. Hiertoe worden plaatselijk nieuwe organisatieverbanden
opgericht tussen particuliere en publieke sectoren. Ook tussen steden ontstaan
op dergelijke gebieden netwerken voor de uitwisseling van informatie. Op het
Europese continent volgen de netwerken van nieuwe stedelijke voorzieningen
op enige afstand. In Nederland wordt hiermee momenteel een eerste begin
gemaakt (ondenvijs in Rotterdam, gezondheid in Eindhoven). In vergelijking
met de inzet van internationale steden kan echter nog niet van een echt strate-
gische herorientatie worden gesproken.
Van structurele betekenis is de hergking van de institutionele verhoudingen in
het voorzieningenbeleid, dat vrijwel overal na de oorlog w e d overvleugeld
door de nationale overheden. Het gaat hier om het brede gebied van de voor-
zieningen, varierend van gezondheidszorg tot ondenvijs of volkshuisvesting.
Kenmerkend voor deze omslag in de institutionele verhoudingen is dat hier
twee bewegingen in elkaar grijpen. In de eerste plaats zijn de verhoudingen
tussen de nationale en de lokaalhegionale centra van besluitvorming aan het
verschuiven (mede te plaatsen tegen de achtergrond van de toenemende inter-
nationalisatie). Op het brede terrein van de voorzieningenmoeten de nationale
machtscentra - niet alleen de centrale overheden, maar wellicht nog meer de
centraal georganiseerde particuliere sector - meer ruimte laten aan de lokale
instanties, die eficienter kunnen inspelen op bijzondere lokale omstandig-
heden.
In de tweede plaats is de rolverdeling tussen de overheid en de particuliere sec-
tor in beweging. De overheid ziet zich steeds meer genoopt de uitvoering van
taken af te stoten. De rol van de lagere overheden - de steden voorop - komt
hierdoor op het snijvlak van twee structurele bewegingen te liggen: ten eerste
de verschuiving van de hogere naar de lagere schaalniveaus van besluit-
vorming en ten tweede de overheveling van taken van de publieke naar de
particuliere sector. Wanneer wordt gekozen voor het model van decentralisatie
in economische zin, dan valt aan de betrokken overheden de nieuwe verant-
woordelijkheid toe om de condities te bepalen voor de marktwerking en om de
voonvaarden te b e ~ a l e nwaaronder eventuele financiele faciliteiten worden
verstrekt. Wordt daarentegen gekozen voor decentralisatie in functionele zin,
dan zijn de condities voor economische mededinging doorgaans niet van toepas-
sing en is de regulering verbonden met overheidstoezicht.
Zo verandert de institutionele context aanzienlijk waarin het grootstedelijk
beleid tot stand komt. Het initiatief voor deze veranderingen ligt doorgaans
niet bij de lokale instanties, maar bij de centrale overheden, die het overbelaste
centrale besturingsapparaat willen verlichten. De condities waaronder taken
worden overgeheveld en de condities waaronder naar nieuwe vormen van
decentralisatie (territoriaal, functioneel of anderszins) wordt gestreefd, blijven
centraal bepaald. Vrijwel overal waar deze centraal geleide decentralisatie
van de arrangementen van de verzorgingsstaat plaatsvindt, rijst de vraag of de
decentrale instanties nu subject of object worden in de nieuwe verhoudingen.
Zeker is we1 dat de rol van de lokale instanties, de instanties in de steden voor-
op, een nieuwe inhoud gaat krijgen. Nolens volens komen de steden in de front-
linie te liggen van de verschuivingen in de institutionele verhoudingen van de
verzorgingsstaat.
Deze ingrijpende ontwikkeling is nog overal volop gaande en nog vrijwel
nergens uitgekristalliseerd in nieuwe duurzame verhoudingen. De publieke
en private partijen in de Nederlandse steden moeten in deze transformatie een
extra afstand overbruggen. Zij zijn, meer dan vergelijkbare steden in het
buitenland, gedurende de opbouw van de verzorgingsstaat in een positie van
afhankelGkheid geraakt ten opzichte van de nationale machtscentra. Nu de
institutionele condities beginnen te verschuiven, kunnen hier de eerste ken-
merken van ontwenningsverschijnselenworden waargenomen.
WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>2.2.4 Financieellbestuurlijke infrastructuur
      De structuur van de inkomsten en uitgaven van de Nederlandse gemeenten is
      uniek in de internationale vergelijking. Er bestaan nauwelijks voorbeelden
      van landen waar de financiele verhouding tussen de verschillende overheids-
      lagen zo is gecentraliseerd als bij ons. Een van de achtergronden van deze uit-
      zonderingspositie is dat in een klein land lokale verschillen in het peil van de
      voorzieningen en verschillen in lokale belastingen of heffingen minder snel
      geaccepteerd plegen te worden dan in landen met een grote schaal. De Euro-
      pese eenwording zwakt geleidelijk de ratio af van deze extreme uniformiteit en
      centralisatie.
      Overigens zijn de uitgaven van de Nederlandse gemeenten internationaal
      gezien relatief hoog. Maar de combinatie van beleidsmatige en financiele cen-
      tralisatie beperkt de eigen gemeentelijke zeggenschap over het omvangrijke
      uitgavenpatroon en het rijk geschakeerd-lokaal beleid. Voor de steden die in
      toenemende mate op internationale markten concurreren, levert dit institutio-
      nele patroon aanzienlijke knelpunten op. De mate waarin het mogelijk is om
      door financiele herschikkingen in het economisch ontwikkelingsbeleid, het
      sociaal beleid en het voorzieningenbeleideen sterk lokaal profiel te ontwikke-
      len in het internationale krachtenveld, is hierdoor zeer beperkt.
      De centralisatie van de financiele verhoudingen heeR niet alleen tot gevolg dat
      de lokale zeggenschap wordt ingesnoerd. Voor dat probleem is in Nederland a1
      vaker aandacht gevraagd. Tenminste zo ernstig is de tot dusverre onderbelicht
      gebleven consequentie, dat door de financiele centralisatie de prikkels worden
      ontnomen aan de lokale politieke cultuur om een verband te leggen tussen de
      bronnen van gemeentelijke inkomsten en de soorten van gemeentelijke uit-
      gaven. De kosten van het hoge verzorgingsniveau van de stedelijke bevolking
      worden immers grotendeels door het Rijk vergoed. Aan de andere kant vloeien
      de terugkerende inkomsten voor de overheid uit investeringen in een sterke
      sociale en economische plaatselijke structuur ook grotendeels naar het Rijk.
      Dit is een structuurbepalend gegeven voor de het functioneren van de plaatse-
      lijke politieke cultuur, die inderdaad zeer afwijkt van steden in andere landen,
      die zelf meer financiele risico's en verantwoordelijkheden dragen.
      Op het gebied van de bestuurlijke organisatie hebben in internationaal ver-
      band nagenoeg alle grootstedelijke gebieden met problemen te karnpen. Over
      een breed internationaal front zijn gedurende de laatste decennia nieuwe
      bestuurlijke vormen uitgeprobeerd voor de interbestuurlijke verhoudingen in
      het grootstedelijk gebied. De meeste experimenten zijn niet duurzaam geble-
      ken; zij evolueren met de maatschappelijke dynamiek die tot voortdurende
      aanpassingen noopt. In een aantal gevallen werden ze weer ingetrokken, maar
      ontstaat na verloop van tijd weer een nieuwe variant. Zo ontstond in veel
      landen een traditie van bestuurlijke differentiatie voor het grootstedelijk
      gebied, die in ons land nooit overtuigend tot ontwikkeling is gekomen.
      In de Angelsaksische landen is de golf van regionale verbanden uit dejaren '70
      voor een groot deel weggeebd, maar wordt het bestuurlijk vacuiim als een
      probleem ervaren (veel stadsregionale verbanden in de Amerikaanse steden
      lijden een kwijnend bestaan, in het Verenigd Koninkrijk werden de 'metropoli-
      tan counties' ingetrokken, zoals ook de roemruchte Greater London Council).
      Veelal wordt het 'regionale gat' opgevuld met nieuwe functionele verbanden
      (owe 'schappen'). Het interbestuurlijk verkeer is er zeer beweeglijk. Slechts
      uit Toronto komen berichten over een duurzame, effectieve organisatie op
      stadsregionaal niveau, waarbij voor strategische beleidsfuncties de beslis-
      singsbevoegdhedenzijn voorbehouden aan een federatief regionaal verband.
      In Europa treft men verspreid over de diverse landen we1 meer experimenten
      aan die met succes werden doorgezet. De bekende hoofdstadsraad Kopenhagen
      VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>                      heeft het uiteindelijk niet gered. In de Bondsrepubliek bestaat een reeks van
                      varianten. Er zijn nieuwe initiatieven in Belgie (Brussel) en F'rankrijk. Met
                      name het Franse experiment is boeiend omdat de regionalisering hier gepaard
                      ging met een omvangrijke overdracht van specifieke naar algemene geld-
                      stromen, waarvan de besteding niet vooraf door het Rijk wordt bepaald.
                      De twee grootstedelijke experimenten van het vorige decennium in Nederland
                      (de lichte 'pre-gewesten' Eindhoven en Rijnmond) zijn verdwenen. Het vraag-
                      stuk van de bestuurlijke organisatie is uiteindelijk weer onder het regime
                      gebracht van de Wet op de gemeenschappelijke regelingen. Daarin wordt
                      vertrouwd op de bereidheid van gemeenten om met elkaar samen te werken.
                     'lht dusverre is deze samenwerking in de stedelijke gebieden met hun kenmer-
                      kende verschillen tussen de stad en de omliggende kernen, gebrekkig geble-
                      ken. Om deze reden heeft de Commissie Montijn het bestuurlijke debat voor
                      deze gebieden onlangs weer open gebroken met haar rapport 'Grote steden,
                      grote kansen'. Aan dat debat worden in dit rapport enige nieuwe suggesties toe-
                      gevoegd.
                      Onderdelen van grootstedelijk beleid
                     Reeds uit de vluchtige internationale positiebepaling op de vier onderscheiden
                      stedelijke hoofdkenmerken wordt de omvang zichtbaar van de opgaven waar-
                     voor de betrokken maatschappelijke en publieke instanties zijn gesteld.
                     Het gaat hier om:
                     versterking van de economische concunentiepositie;
                     versterking van de sociale structuur;
                     een bijbehorende specialisatie van het voorzieningenbeleid;
                     institutionele hervorming.
                     Versterking van de economische concurrentiepositie
                     Een van de belangrijkste opgaven voor het grootstedelijk beleid in een periode
                     van economische transitie heeft betrekking op de versterking van de economi-
                     sche concurrentiepositie. Het betreft niet alleen de verhouding met de concur-
                     rerende internationale centra, de steden zullen zich ook moeten waarmaken in
                     de directe regionale en landelijke omgeving. De economische afhankelijkheid
                     van de stedelijke economie van krachten die buiten de directe invloedssfeer
                     liggen van de eerstbetrokken stedelijke instanties, is groot. De benutting van
                     de stedelijke potenties vergt daarom bundeling van krachten. Een inbreng van
                     het nationale overheidsbeleid is zowel nodig om de kansen in de internationale
                     concurrentie te vergroten, als voor de noodzakelijke profilering van de stede-
                     lijke economie in de nationale context.
                     De nationale beleidsinstanties hebben belang bij de economische toekomst van
                     de stedelijke gebieden omdat de vooruitzichten van deze economische kern-
                     gebieden rechtstreeks bepalend zijn voor het lot van de nationale economieen
                     zelf. De achterblijvende groeicijfers van de grootstedelijke economie maken
                     deze structurele interdependentie niet ongedaan. De afhankelijkheid tussen
                     stedelijke en nationale groeiperspectieven is wederzijds. Dit is niet alleen het
                     geval in landen met de kleine schaal van Nederland. In landen als Frankrijk,
                     Groot-Brittannie en de Bondsrepubliek wordt deze relatie zelfs veel explicieter
                     onderkend en maakt de centrale bemoeienis om de stedelijke gebieden als
                     'nationale activa' te behouden of te ontwikkelen prominent deel uit van het
                     nationaal economisch beleid. In de Verenigde Staten gebeurt dit evenzeer, zij
                     het doorgaans implicieter (vooral in de vorm van omvangrijke militaire orders
                     voor het stedelijk bedrijfsleven, zoals de 'urban-impact' studies hebben uit-
                      gewezen) lo.
   '1 N.J.Clickman. The urban impacts offederal politics; Baltimore.Johns Hopkins University Press. 1980.
26                   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>                       De betrokkenheid van de nationale overheid bij het economisch grootstedelijk
                       beleid vergt een nadere rechtvaardiging omdat Nederland, behalve vanuit de
                       sfeer van de ruimtelijke ordening, in dit opzicht geen expliciete beleidstraditie
                       kent. In de Verenigde Staten bestaat een dergelijke traditie wel, vooral op het
                       niveau van de staten. Op federaal niveau vinden veel schornrnelingen in dit
                       beleid plaats. In het begin van de jaren '80 overheerste de gedachte dat de beste
                       economischepolitiek voor de steden was om de markt zoveel mogelijk haar loop
                       te laten hebben. De verouderde industriele steden zouden vanzelf neergaan,
                       wat mensen zou aanmoedigen om naar meer kansrijke plaatsen te verhuizen.
                       Vanuit een oogpunt van nationale economische groei zou geen belang bestaan
                       bij een fixatie op bepaalde plaatsen. Medio '80 kwam de National Research
                       Council on National Urban Policy na een reeks van rapportages echter tot de
                       omgekeerde conclusie. De nationale groei van de economie ware niet te
                       beschouwen als een zero-sum game waarbij sommige gebieden alleen ten koste
                       van andere kunnen groeien. Het negeren van ruimtelijke zwaartepunten zou
                       de duur van de economische aanpassingsprocessen alleen maar verlengen en
                       uiteindelijk een politieke terugslag teweeg brengen die de beoogde economi-
                       sche transitie slechts zou vertragen. De sociale en economische kosten van
                       achterblijvende gebieden zouden zo op den duur een blok aan het been worden
                       van de nationale economie ll.
                       In Groot-Brittannie ontstond in het midden van de jaren '70 een spanning
                       tussen het traditionele regionaal economisch beleid en het nieuwe stedelijk
                       beleid dat met het White Paper 'Policy for the Inner Cities' in 1977 een belang-
                       rijke injectie kreeg '2.De achtergrond van het nieuwe stedelijk beleid lag in de
                       toenemende problemen van de steden (immigratiedebatten) en de grote onge-
                       lijkheden tussen de steden en de geiirbaniseerde regio's. Gedurende de jaren
                       '80 werd het nationale beleid inzake de 'regeneration' van de steden geacti-
                       veerd via een reeks van beleidsinitiatieven, verspreid over de verschillende
                       departementen. De achtereenvolgende regeringen-Thatcher streefden
                       expliciet naar een versnelde economische transitie in de steden (sanering van
                       verouderde bedrijvigheid en actieve ontwikkeling van kansrijke mogelijk-
                       heden) met bovenal het oogmerk de steden te ontwikkelen tot de trekkers van
                       de nationale economie.
                       Aansluitend bij de bovenstaande motieven worden de economische groeipoten-
                       ties van de grootstedelijke bedrijvigheid in dit rapport niet primair geanaly-
                       seerd vanuit de lokale invalshoek maar vanuit hun mogelijke bijdrage aan de
                       groei van de nationale economie. De uitdagingen voor de nationale overheid
                       om de stedelijke groei-impulsen een optimale kans te geven, liggen vooral in de
                       sfeer van het voonvaardenscheppend beleid inzake infrastructuur en onder-
                       wijs en in een versterking van het economischklimaat door technologischever-
                       nieuwing. Voorts is de bevordering van ondernemerschap in het midden- en
                       kleinbedrijf van belang.
                       Versterking van de sociale structuur
                       Vanuit de invalshoek van de specifieke stadsproblematiek wordt in dit rapport
                       de versterking van de sociale structuur als de belangrijkste opgave beschouwd
                       voor het grootstedelijk beleid zelve. Uit de internationale plaatsbepaling is
                       duidelijk gebleken dat de combinatie van het hoge zorgniveau met een steeds
                       verder afkalvende sociale structuur onhoudbaar is. De steden zullen op het
                       vlak van stedebouw, ruimtelijke inrichting, woningbouw en voorzieningen in
                       het dagelijks leefmilieu hun sociale concurrentiepositie dermate moeten
                       verstevigen dat op den duur meer evenwicht zal ontstaan in de samenstelling
                       van de bevolking. De eenzijdige vertekeningen in de bevolkingsopbouw, zowel
   'I] R. Hanson, 'US cities in transformation'; Futures.June 1985, jaargang 17, nr. 3. blz. 232-242.
   '1  M. Stewart. 'Ten years of inner city policy'; Town Planning Review, 1987, jaargang 58. nr. 2. blz. 129-145.
27                     VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre> van de steden als in omgekeerde zin van de kernen in de omgeving, kunnen
 niet als een 'natuurlijke' verdeling worden beschouwd. Hoewel het stedelijk
 wonen reeds lang de traditionele gemeentegrenzen heeft overstegen, zullen de
 steden in deze wijdere omgeving toch een zelfstandige positie van voldoende
 sterkte moeten kunnen ontwikkelen.
 De versterking van de sociale structuur kan verder inhoud krijgen door de ver-
 schillende belemmeringen weg te nemen voor de sociale mobiliteit van stede-
 lijke bevolkingsgroepen. Deze sociale opgaven voor het grootstedelijk beleid
 zullen langs verschillende beleidssporen uitgewerkt worden. Voor sommigen,
 zonder reeel uitzicht op de arbeidsmarkt, moeten materiele voorzieningen een
 voldoende sociale bewegingsruimte blijven garanderen. Voor veel stedelijke
'non-actieven' zullen echter via arbeid, opleiding en onderneming nieuwe
mogelijkheden moeten groeien om in hun eigen bestaan te kunnen voorzien.
 Daarbij staan de eigen verantwoordelijkheden en initiatieven van de betrok-
 kenen en de eigen mogelijkheden van het lokale bedrijfsleven voorop. In aan-
 sluiting hierop is een intensief overheidsbeleid onontbeerlijk.
 Op het vlak van het sociale-zekerheidsbeleid is de betrokkenheid van de natio-
nale overheid en van de sociale partners dominant. De bekostiging en de
beleidsbepaling van de sociale uitkeringen zijn vanwege hun aandeel in het
macro-economisch beleid en vanwege de effecten op de inkomensverdeling
nagenoeg volledig gecentraliseerd. Toch bestaat ook hier weer die wederzijdse
afhankelijkheid. De uitkeringsgerechtigden in de steden zijn afhankelijk van
de nationale beslissingen over de sociale uitkeringen. Omgekeerd is echter ook
het nationale beleid - alleen a1 uit financiele ovenvegingen - rechtstreeks
afhankelijk van de sociale ontwikkeling in de dichtbevolkte steden.
De noodzaak tot beheersing van de collectieve uitgaven in de achterliggende
jaren, heeft het centrale karakter van dit beleid nog verder aangescherpt. De
nationale richtlijnen werden strakker getrokken. Tegelijkertijd ontstond bij
het Rijk het voornemen om de gemeenten een groter deel van de bijstands-
uitkeringen uit de algemene inkomsten te laten betalen. Het oogmerk van
deze beperkte financiele decentralisatie is om de gemeenten enig direct finan-
cieel belang te geven bij de beheersing van de uitgaven voor de sociale uit-
keringen. Voor de gemeenten is deze combinatie van geslonken beleidsvrijheid
met het vooruitzicht van een toenemende financiele verantwoordelijkheid wei-
nig aantrekkelijk. Reeds de eigen gemeentelijke bijdrage van 10 procent aan
de bijstandsuitkeringen bracht een aantal gemeenten (de grote steden met hun
omvangrijke bijstandsbestanden voorop) in grote verlegenheid. Het is een
verontrustend signaal dat kennelijk de sociale structuur van de grootste
gemeenten in het land te zwak is om voor dit cruciale beleid meer financiele
verantwoordelijkheid te nemen of toegekend te krijgen. Op zich houdt dit gege-
ven reeds de prikkel voor de steden in om meer te investeren in hun sociale
structuur. De - ook in de internationale vergelijking - nog altijd vergaande
centralisatie van deze materiele voorzieningen schermt het lokaal bestuur af
van zowel de mogelijkheid als de noodzaak eigen verantwoordelijkheden te
nemen.
De behoefte aan inhoudelijke decentralisatie vloeit vooral voort uit de structu-
rele uitdaging om de sociale uitkeringen mede te benutten ten einde de sociale
mobiliteit te vergroten. De uitkeringen zullen meer aangewend moeten
worden als sociale investering dan als louter inkomensbron. De recente
beleidsinitiatieven in deze richting bieden goede vooruitzichten. Om dit moge-
lijk te maken is echter aanvullend beleid op micro-niveau onvermijdelijk.
Slechts bij een decentraal en gedifferentieerd beleid zal voldoende maatwerk
verricht kunnen worden, dat recht doet a m de individuele sociale problematiek.
De consequenties van deze beleidsstrategie voor de herziening van de functio-
nele structuur van het sociaal beleid kunnen worden getypeerd aan de hand
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>       van de drie beleidsfuncties in de sfeer van de openbare financien: de distribu-
       tieve functie heeft betrekking op de herverdelende rol van de overheid. Gebrui-
      kelijk is dat deze functie, die directe inkomenseffectenten gevolge heeft, op het
       centrale overheidsniveau wordt uiteeoefend (mede in verband met de rechts-
       zekerheid en de rechtsgelijkheid van de inkbmensgevolgen); de functie van
       macro-economische beheersing is vooral van toepassing op uitgaven die, als
      daarover niet in hoofdlijnen op centraal niveau zou worden beslist, mogelijk tot
      onberekenbare macro-economische effecten kunnen leiden; de allocatieve func-
      tie heeft betrekking op de toedeling van specifieke middelen of impulsen om
      een doelmatige voortbrenging van produkten of diensten te verzekeren. In
      tegenstelling tot de eerste twee functies dient de allocatie juist decentraal te
      geschieden vanwege kostenbeheersing van het bestuurlijk apparaat en om
      verzekerd te zijn van een doeltreffende beleidsvoering die aansluit op de bijzon-
      dere lokale omstandigheden. Hiervoor is een vrije beleidsruimte vereist om op
      decentraal niveau de benodigde afwegingen te kunnen maken.
       Op het gebied van de sociale uitkeringen hebben de eerste twee motieven (de
      distributieve en de macro-economische functies) gedurende de afgelopen
      periode tot een gedetailleerde centralisatie geleid, waardoor de allocatieve
      functie - die in de oorsprong van de sociale wetgeving is verankerd - stelsel-
      matig werd uitgehold. De bovengenoemde opgave voor het beleid dat de uit-
      keringen meer als sociale investering aangewend moeten worden dan als
      louter inkomensbron, betekent dat wat gaandeweg is beschouwd als louter dis-
      tributief beleid daarnaast steeds meer een allocatief karakter zal gaan dragen.
      De behoefte om allocatief beleid 'op maat7te kunnen voeren, zal het centralis-
      tische kenrnerk van het huidige beleid steeds meer op de proef gaan stellen.
2.3.3 Specialisatie in het voorzieningenbeleid
      De inhoudelijke samenhang tussen het sociaal en economisch beleid enerzijds
      en het stedelijk voorzieningenbeleid anderzijds kan het best worden verduide-
      lijkt aan de hand van de algemene ontwikkeling die de Amerikaanse steden
      recentelijk hebben doorgemaakt. Kenrnerkend voor de eerste fase van de
      'wederopstanding' na de bijna-faillissementen van New York, Cleveland,
      Detroit, Chicago, Newark en a1 die andere grote industriesteden in het begin
      van dejaren '70, was de eenzijdige en onverbloemde beleidskeuze voor de bevor-
      dering van economische groei. De economisch succesvolle steden hebben in
      deze eerste fase het sociaal beleid veelal naar het tweede plan verplaatst. men
      werd de 'duale' ontwikkeling van de steden gesignaleerd. De prioriteit voor de
      economische basis bleek noodzakelijk in de Arnerikaanse verhoudingen, maar
      niet voldoende. Zij bleek niet alleen inadequaat voor de scherp toenemende
      sociale problematiek, maar ook onvoldoendevoor een duurzaam herstel van de
      stedelijke economie. Slechts voor enkele wereldsteden zoals New York en Los
      Angeles - hoewel ook niet zonder fluctuaties - bleek de nieuwe hierarchic in de
      internationale diensteneconomie voldoende perspectieven te bieden om te
      kunnen spreken van een structureel herstel.
      Bij de grote middenmoot van steden werd spoedig duidelijk dat de nieuwe
      economische successen in de diensteneconomie kwetsbaar zijn vanwege de
      afhankelijkheid van internationale netwerken, vanwege de toegenomen flexi-
      biliteit van de dienstenhuishouding, vanwege de toenemende 'footlooseness'
      van standplaatsfactoren door de nieuwe (tele)communicatiesystemen, van-
      wege de nieuwe bedreigingen van ruimtelijke deconcentratie, enzovoort. Niet
      alleen de eenzijdige 'boom-cities' in Texas zoals Denver, Houston of Dallas (die
      met het ritme van de olieconjunctuur op en neer lijken te deinen) hebben zulke
      fluctuaties ondervonden, maar ook de 'intelligente' steden zoals Boston of San
      Francisco. De nieuwe formaties zijn gevoelig, zowel voor regionale als voor
      internationale stoorzenders. In de tweede fase van de 'urban renaissance'
      kwam het erop aan om een breder sociaal en cultureel draagvlak te vinden voor
      een duurzaam stedelijk herstel.
      VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>                      Het boeiende van het Noordamerikaanse voorbeeld is dat de particuliere sector
                      (inclusief het bedrijfsleven) in een aantal steden een belangrijk aandeel heeR
                      gehad in de sociale en culturele verbreding van het stedelijk herstel. Slechts
                     door kwaliteit en evenwicht van de stedelijke voorzieningen wordt een duur-
                      zame basis voor herstel gecreeerd. De steden profileren zich door een specifiek
                     patroon van bedrijvigheid. Sommige steden kwalificeren zich als gediversifi-
                      ceerde dienstencentra, andere doen diepte-investeringen in gespecialiseerde
                     vormen van dienstverlening. Weer andere ontwikkelen zich als moderne pro-
                     duktiecentra of juist als consumentgerichte centra 13.
                      Doordat de verbijzondering van functies van de bedrijvigheid mogelijk wordt
                     gemaakt door een profilering van het voorzieningenbeleid, vindt de concur-
                     rentie tussen de steden in de Verenigde Staten vaak plaats op het vlak van de
                     'amenities', de typische stedelijke voorzieningen. De ene stad profileert zich
                     door extra investeringen in het ondenvijs, de andere manifesteert zich als de
                     cultuurstad, weer een andere als de stad voor veiligheid en het gezonde leef-
                     milieu. De differentiatie van deze stedelijke profielen hangt nauw samen met
                     de bijzondere omstandigheden waarin elk stedelijk gebied verkeert. Deze selec-
                     tieve profilering is in de loop van de jaren '80 overgenomen door de Britse
                     steden. Hier w e p t de vroegere autostad Birmingham zich op als een nieuw
                     internationaal zakencentrum door doelbewuste investeringen in congres-,
                     beurs- en tentoonstellingscentra en een uiterst ambitieuze cultuurpolitiek.
                     Bristol buit de gespecialiseerde ondenvijs- en kennisprofielen uit voor speciali-
                     saties in de medische industrie en de luchtvaart. In de Schotse steden wordt de
                     technische kennis van ondenvijs- en researchcentra optimaal benut voor ver-
                     sterking van de high-tech industrie. Newcastle profileert zich met het gespe-
                     cialiseerde technische arbeidspotentieel in de ingenieursbedrijvigheid
                     (groeiend aandeel in de offshore industrie).
                     Aldus blijkt de inzet van de stedelijke voorzieningen van strategisch belang,
                     niet alleen om te voorzien in de behoeRen van de stedelijke bevolking, maar
                     ook voor de versterking van een duurzaam economisch herstel. De belangrijke
                     constatering van dit betoog, die ook als cruciale uitdaging voor het voorzienin-
                     genbeleid in de Nederlandse steden beschouwd kan worden, is dat de specifici-
                     teit van de economische en sociale ontwikkeling in sterke mate kan worden
                     be'invloed door de keuze voor en het benutten van inhoudelijke zwaartepunten
                     in het voorzieningenbeleid.
           2.3.4      lnstitutionele hervorming
                     De vraag of in het stedelijk beleid in de Nederlandse context met een zelfde
                     reikwijdte beslissingen genomen kunnen worden over de strategische samen-
                     hangen in het economisch en het sociaal beleid en het voorzieningenbeleid, is
                     een vraag naar de institutionele structuur van het stedelijk beleid. De Neder-
                     landse steden kunnen in dit opzicht niet op Ben lijn gezet worden met vergelijk-
                     bare Amerikaanse steden of zelfs maar met de Europese zustersteden waarmee
                     zij zich na 1992 in eBn interne markt zullen bevinden. Daarvoor zijn de institu-
                     tionele verhoudingen waarin het Nederlandse stadsleven is gesitueerd, te zeer
                     afwijkend. De beleidsinhoudelijke samenhangen tussen economisch beleid,
                     sociaal beleid en voorzieningenbeleid, zoals die in de Amerikaanse en Britse
                     steden (en sinds kort zelfs in het voorheen zo gecentraliseerde Frankrijk) voort-
                     durend op de agenda staan en die daar steeds aanleiding geven tot nieuwe poli-
                     tieke definities en coalities, worden in het Nederlandse stedelijk beleid ook we1
                     beredeneerd en tot inzet van doeleindennota's gemaakt. Maar in Nederland is
                     het veel moeilijker om er op dit beleidsniveau materiele consequenties aan te
                     verbinden, omdat de financiele en beleidsmatige verhoudingen zo sterk gecen-
                     traliseerd zijn.
   "1 Technology Assessment in Stad en Regio; J.J. Broekhuis (red.). Groningen, Wolters- Noordhoff, 1988, blz. 27.
30                   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>Net als in de andere open economieen zijn ook in Nederland de verhoudingen
tussen economisch en sociaal beleid en het voorzieningenbeleidgedurende het
afgelopen decennium aanzienlijk bijgesteld. In dit opzicht kan Nederland zich
niet onttrekken aan algemene internationale trends. Maar doordat de beslis-
singen omtrent de herallocaties van de uitgaven van de overheid grotendeels
gecentraliseerd zijn, heeft het grootstedelijk beleid hier niet de specificiteit
kunnen ontwikkelen die in vergelijkbare internationale steden we1 bestaat.
De institutionele structuur van het grootstedelijk beleid is niet geschikt om op
de vele uitdagingen met een specifiek karakter specifieke antwoorden te
vinden. Als dat we1 wordt geambieerd is een ingrijpende herstructurering van
de beleidsmatige en financiele verhoudingen tussen het Rijk en de steden
onontbeerlijk.
Wat betreft de inhoudelijke beleidskeuzen, hebben de Nederlandse steden
geheel in de internationale lijn in het begin van de jaren '80 de koers omge-
gooid. De exclusieve aandacht voor het sociaal-fysieke stadsvernieuwings-
beleid werd afgezworen. Naast de sociale orientatie moesten nu ook het econo-
misch beleid en het produktieve voorzieningenbeleid met kracht ter hand
worden genomen. Maar deze nieuwe beleidsprioriteit kon nauwelijks in finan-
ciele maatregelen vertaald worden. Het bleek veel moeilijker om herallocaties
van de gemeente-uitgaven in deze nieuwe beleidsrichting tot stand te brengen
(hoewel het beeld in de grote steden in dit opzicht nog gunstiger is dan in de
gemiddelde gemeenten, die juist in deze periode een naoorlogs dieptepunt van
economische investeringen bereikten). Voor de recente verbreding van het ste-
delijk herstelbeleid naar sociale vernieuwing is het niet anders. Wat betreft de
financiering, gaat het primair om herschikkingen binnen de rijksbegroting.
Ook herallocaties tussen verschillende stedelijke voorzieningen, of zelfs
binnen kokers van voorzieningen, zijn in de huidige verhoudingen moeilijk tot
stand te brengen. Er vinden we1 ombuigingen van uitgaven plaats - in de afge-
lopen jaren zelfs intensief - maar de richting hiervan wordt slechts in beperkte
mate op lokaal niveau bei'nvloed. Bovendien blijken die herallocaties vaak
dwars tegen de nieuwe beleidsprioriteiten in te druisen.
Het probleem van de Nederlandse gemeenten in de internationale vergelijking
is niet dat zij over te weinig financiele middelen zouden beschikken, maar dat
zij de geldstromen die via hun begroting lopen, zowel aan de zijde van de inkom-
sten als via de uitgaven te weinig kunnen be'invloeden en zo onvoldoende ver-
antwoordelijkheid dragen om in de internationale concurrentie een eigen
profiel te kiezen. Het tweede kernprobleem hangt nauw met het voorgaande
samen: doordat het grootstedelijk bestuur voor zijn inkomsten- en uitgaven-
patroon zo is gebonden aan het hoger bestuur, is het voor een groot deel afge-
schermd van de sociale en economische ontwikkelingen van de stad en van de
mogelijkheden en risico's die daarmee verbonden zijn. De kosten voor het
sociaal beleid en de mogelijkheden die uit een succesvolle economische ontwik-
keling voortvloeien,worden grotendeels op een ander bestuursniveau afgewik-
keld. De partijen in de stad zijn niet 'tot elkaar veroordeeld' en kunnen bij-
gevolg naast elkaar blijven lopen. In de internationale voorbeelden is veel
vaker sprake van een actieve inzet van maatschappelijke instanties en
bedrijfsorganisaties om aan de versterking van de economische en sociale
structuur een nieuwe richting te geven. De overheidsorganisaties kunnen daar
op die initiatieven inhaken - hebben daartoe een logische dwang -zonder deze
zelf te willen organiseren. De veelgeroemde 'civic culture' in de Angelsaksische
traditie berust niet op een ideaaltypische gedachtenconstructie, maar is diep
geworteld in een financiele en bestuurlijke infmtructuur waarin partijen op
eRaar zijn aangewezen. Om deze redenen biedt de uitdaging van de bestuur-
lijklfinanciele infrastructuur een essentiele 'grondslag' voor de beleidsinhou-
delijke perspectieven die hierboven werden aangeduid.
VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>              2.4      Beleidsvisie
             2.4.1     lnhoudelijke beleidsthema's
                       Uit de internationale typering blijkt dat de Nederlandse steden voor forse uit-
                       dagingen staan. Wat betreft de economische ontwikkeling, hebben de steden
                       inmiddels het accent gelegd op de plannen voor grootse ruimtelijke projecten.
                       Van Amsterdam tot Arnhem en van Groningen tot Maastricht liggen de
                       plannen klaar voor de ambitieuze 'waterfront'-projecten waarmee Boston,
                       Baltimore en San Diego enige tijd geleden de toon hebben gezet. Het zijn de
                       grote blikvangers voor de stedelijke vernieuwing. Voor architecten en stede-
                       bouwkundigen liggen hier de kansen waarvan zij enige decennia verstoken
                       zijn gebleven. Maar hoe inspirerend straks de resultaten ook mogen zijn, het
                       zou niet juist zijn om de mate van de economische en sociale vernieuwing aan
                       de uitstraling van deze ruimtelijke artefacten afte meten. Dat bleek reeds bij
                       een aantal internationale voorbeeldprojecten die vaak na de totstandkoming
                       kwetsbaar bleken en in de moeilijkste fase belandden. Zelfs in de opvallende
                       London Docklands, in Route 128 Boston en in Sillicon Valley zijn sporen van
                       vluchtigheid opgetreden.
                       Voor een versteviging van de stedelijke economie zal een breed draagvlak gevon-
                       den moeten worden in nauwe samenhang met de condities voor de nationale
                       groei van de economie enerzijds en met een geprofileerd aanbod van lokale
                       voorzieningen anderzijds. De steden hebben de kansen om de industriele
                       bedrijvigheid te moderniseren meer laten liggen dan volgens de theoretische
                       mogelijkheden had kunnen worden verwacht. Nu vindt deze vernieuwing
                       elders plaats. De steden zullen de achterstand moeten inlopen. De belangrijke
                       impulsen zijn momenteel gelegen in de sfeer van de diensteneconomie. Maar
                       ook hier ligt volgens de internationale trends het gevaar van verdergaande
                       trek uit de steden op de loer en ook hier doen zich mogelijkheden voor die
                       slechts benut kunnen worden indien de stedelijke en nationale krachten
                       hierop eensgezind worden afgestemd. Een belangrijke test-case op dit moment
                       is de vraag of de kansen van de nationale groeipool Schiphol (die nu voor de
                       tweesprong 'mainport' ofwel 'regionale functie' staat) optimaal zullen worden
                       benut.
                       Wat betreft de investeringen in de sociale structuur van de steden, doen zich
                       grosso mod0 twee beleidsstrategieen voor die naar het oordeel van de raad
                       naast elkaar beproefd dienen te worden. De ene strategie - prominent ver-
                       woord door de Amerikaan Kasarda l4 - is erop gericht om de eenzijdigheden in
                       de samenstelling van de stedelijke bevolking te veranderen (geografische
                       mobiliteit). Via stedelijke inrichting, huisvestingsbeleid en aanbod van
                       adequate voorzieningen kan de demografische en sociale opbouw van de stede-
                       lijke bevolking op de langere duur aanzienlijk evenwichtiger worden. Percen-
                       tages van sociale woningbouw die in de grote steden hoog oplopen, weerspiege-
                       len niet een evenwichtige opbouw van de bevolking. Ook a1 is de samenstelling
                       van de sociale woningsector in Nederland zeer gemengd (deze wordt hierom
                       internationaal benijd), het staat vast dat de steden in het aanbod van woon-
                       ruimte en in de ruimtelijke inrichting en de sociale voorzieningen eenzijdige
                       steken hebben laten vallen. Hierdoor zijn de huishoudens met een boven-
                       modaal inkomen en de kinderrijke gezinnen in groter getale uit de steden
                       verdwenen dan voor een evenwichtige sociale structuur wenselijk is. De steden
                       hebben nog slechts schoorvoetend een begin gemaakt met een aangepaste
                       beleidsstrategie. De belangrijke vraag is hoe binnen het stadsregionale niveau
                       de scheef gegroeide verhoudingen kunnen worden rechtgetrokken.
   14] N e w urban policies for new urban realities'; opgenomen in de congresbundel van het Bundesforschungsanstaltfiir Landeskunde
       und Raumordnung. Proceedings of the European meeting on applied urban research (in Essen 1981); J.D. Kasarda. G.M. Hellstern,
       F. Spreer en H. Wollmann (eds.); Bonn. 1982, blz. 5- 15.
32                     WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>                     De tweede beleidsstrategie (in Amerika verwoord door de stroming van Marcu-
                     se s bepleit meer investeringen in een gedifferentieerd sociaal beleid. Omdat
                     de samenstelling van de stedelijke bevolking altijd selectieve trekken zal
                     behouden, zullen voor de afhankelijke bevolkingsgroepen meer kansen
                     gecreeerd moeten worden ter bevordering van de sociale mobiliteit. Uitgaande
                     van de eigen verantwoordelijkheden en mogelijkheden van de non-actieve
                     stadsbewoners en van particuliere organisaties, zal de overheid aanvullende
                     initiatieven moeten ontplooien om de mogelijkheden voor zelfredzaamheid te
                     vergroten. Deze premisse is niet onbetekenend. Uit vele internationale invals-
                     hoeken, zelfs vanuit het lage verzorgingsniveau in de Amerikaanse steden,
                     komen immers de signalen dat het automatisch aanreiken van sociale en maat-
                     schappelijke voorzieningen tot averechtse gevolgen leidt 16.
                     In dit rapport worden diverse mogelijkheden nagegaan om aan beide strate-
                     gieen uitvoering te geven.
                     Het voorzieningenbeleid is van strategische betekenis voor de conditionering
                     van het economische en van het sociale spoor. Door culturele voorzieningen,
                     infrastructuur, onderwijs, gezondheid en huisvesting worden specifieke condi-
                     ties gecreeerd voor economische en sociale ontwikkeling. De betekenis van het
                    voorzieningenbeleid is zo strategisch omdat de internationale economische en
                     sociale processen doorgaans veel moeilijker rechtstreeks bei'nvloed kunnen
                    worden, zeker in het kader van een grootstedelijk beleid. Als het erop aankomt
                     de loop van de economische en sociale ontwikkelingen in de steden te be'invloe-
                     den, biedt het voorzieningenbeleidhiertoe doorgaans de primaire en de meest
                     hanteerbare aangrijpingspunten, omdat langs deze weg de specifieke condities
                     worden gecreeerd. Hoewel het niveau van de algemene voorzieningen in
                    Nederland vanuit internationaal gezichtspunt hoog genoemd kan worden,
                    worden de mogelijkheden van een gerichte profilering van de voorzieningen in
                    het kader van het grootstedelijk beleid onvoldoende benut.
          2.4.2      lnstitutionele beleidsthema's
                    De institutionele beperkingen waaraan de Nederlandse steden zijn gebonden,
                    kunnen het best worden getypeerd door de reacties te bezien van de partijen in
                    het grootstedelijk beleid op de bedreigende omstandigheden waarmee veel
                    westerse steden werden geconfronteerd tussen 1975 en 1985. Op het eerste
                    gezicht is het onze steden niet opvallend slecht vergaan. Het niveau van de cen-
                    traal georganiseerde sociale voorzieningen daalde, maar het peil bleef - zeker
                    naar internationale maatstaven bezien - relatief hoog. Ook in economisch
                    opzicht ligt er in de internationale vergelijking geen doem op de Nederlandse
                    steden. Dit hangt direct samen met de relatieve welvaart van het hele land. In
                    de direct omliggende landen scoren de Duitse steden in het algemeen wat beter
                    (hoewel daar grote verschillen bestaan), de Belgische steden verkeren echter
                    in grotere problemen en voor de Britse steden waren de jaren '80 zeer moei-
                    zaam.
                    Niettemin gaan achter deze globale typeringen zeer verschillende praktijken
                     schuil. Kenmerkend voor de Nederlandse steden is de relatief geringe eigen
                    dynamiek. De afhankelijke condities van het grootstedelijk beleid in Neder-
                    land beperken het vermogen tot aanpassing onder de sterk veranderende
                    omstandigheden. In dit opzicht wordt de positie van onze steden niet gekenmerkt
                    door een grote slagvaardigheid. Bijvoorbeeld de bovengenoemde Britse steden
                    hadden (afgezien van Londen) weliswaar grotere tegenvallers te verduren,
 '1 F! Marcuse. 'The decline of cities in the United States'; in: Proceedingsof the European meeting on opplied urban reseorch op. cit),
    blz. 23-31.
16] Bijvoorbeeld Ch. Murray. Losing ground, American social policy 1950-1980; N e w York. Basic Books. 1985; WJ.Wilson. The truly
    disadvontoged, the inner city, the underclassand public policy; Chicago, University of Chicago Press, 1987; N . Glaser, A kinder and
    gentler America'; journal of the American PlanningAssociation, Autumn 1989. jaargang 55. nr: 4. blz. 41 1-416.
                    VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre> maar daar zijn inmiddels de institutionele condities voor het stedelijk beleid
 ingrijpend herzien. Vertrokken vanuit een lager welvaartsniveau is een groot
 deel van die steden in vergelijking met de Nederlandse steden inmiddels goed
 geequipeerd om aan de internationale uitdagingen het hoofd te bieden. De
reactiesnelheid van het nationale en lokale grootstedelijk beleid op het sociale
 en het economische vlak ligt daar enige slagen hoger.
 Opvallend voor de Britse formule voor het grootstedelijk beleid van de jaren '80
 is, dat aanvankelijk de centrale regering in directe samenwerking met het
 bedrijfsleven de bevordering van het economisch herstel in handen heeft geno-
 men. Met voorbijgaan aan de ovenvegend sociaal georienteerde lokale partijen
- in het bijzonder het grootstedelijk bestuur - werd een reeks van instrumen-
ten ingezet om de steden een trekkersfunctie te geven in het herstel van de
nationale economie. Het centrale beleid was eenzijdig gericht op een verster-
 king van het economische proces via marktwerking (leidend tot versnelde
 sanering van het verouderde bedrijfsleven) enerzijds en een actieve stimule-
ring van kansrijke ontwikkelingen anderzijds (via het creeren van vrijhavens,
zoals 'free enterprise zones', 'dereguleringszones' en zelfs letterlijk 'free ports';
via de instelling van zelfstandige bestuursorganen met aanzienlijke competen-
ties, zoals de 'urban development corporations' bijvoorbeeld in de London Dock-
lands; via rechtstreekse ontwikkelingssubsidies aan het bedrijfsleven zoals de
'city grants'; enzovoort). Na verloop van tijd is de eenzijdige centrale structure-
ring van deze programma's verbreed naar de andere partijen. Op stedelijk
niveau bestaat daar inmiddels een actieve wisselwerking tussen lokale partij-
en. De Britse weg naar 'urban regeneration' is niet onomstreden, maar het
effect is we1 dat de stedelijke economie daar inmiddels een vooraanstaande
positie inneemt in de landelijke ontwikkelingen.
In Nederland bestaat op rijksniveau - buiten de sfeer van de ruimtelijke orde-
ning - relatief weinig bijzondere bemoeienis met de grootstedelijke ontwikke-
ling. Niettemin is het stedelijk beleid dat plaatselijk tot ontwikkeling komt, in
hoge mate gebonden aan de condities die centraal worden bepaald, aangezien
meer in het algemeen de verhoudingen in het Nederlandse bestel een centraal
kenmerk dragen. Vanaf enige afstand bezien moet het we1 bevreemding wek-
ken dat de Nederlandse steden, hoewel vanaf 1980zichtbaar bewogen door een
nieuw elan, doch juist ook op dat moment - zoals elders - getroffen door econo-
mische en sociale tegenslagen, de verscherping van de sociale en economische
problemen zo lijdzaam hebben ondergaan. Niemand had kunnen venvachten
dat hier binnen enkelejaren een kwart van de actieve beroepsbevolkingzonder
werk zou raken (met een harde duurzame kern die in de grootste steden niet
kleiner zou worden, in tegenstelling tot de rest van het land). Achteraf gezien
was dit een internationale tendens waarmee veel steden te maken kregen. Het
opvallende en zorgwekkende van het grootstedelijk beleid in Nederland is het
trage reactiepatroon, behalve van de e&dergenoemde rijksoverheid ook van de
andere betrokken partijen.
De tekortkoming van het grootstedelijk beleid was niet dat bij de plotselinge
tegenslagen niet onmiddellijk de juiste antwoorden voorhanden waren. De
kern van het probleem is dat de reacties van de eerstbetrokken partijen lang
uitbleven. Inmiddels is hierin verbetering gekomen, maar de resultaten
 (inzake vernieuwing van bedrijvigheid, versterking van het ondernemings-
klimaat, arbeidsbemiddeling, uitstroom van werklozen en bijstandsgerechtig-
den) zijn in de steden nog altijd bescheiden. Het reactiepatroon weerspiegelde
het patroon van onderlinge afhankelijkheden. Waar een verscherpte lokale
 dynamiek van particuliere en publieke partijen met bijzondere ondersteuning
van rijkswege nodig was onder de bedreigende omstandigheden, overheerste
de vertrouwdheid met het centraal gealloceerde beleid. Het relaas van de
banenplannen die na verloop van tijd onder centrale regie tot stand kwamen en
 die dan met zoveel centrale voonvaarden werden omkleed dat zij niet op de
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>   lokale omstandigheden pasten, is typerend voor dit reactiepatroon. Eerst sinds
   kort wordt deze vicieuze cirkel op enige plaatsen doorbroken. Maar de struc-
   tuur van afhankelijkheden is nog niet wezenlijk aangetast. In de reacties op de
   nieuwe stedelijke vraagstukken kwamen de mechanismen van de verzorgings-
   staat op onrustbarende wijze bloot te liggen.
   Gegeven de inhoudelijke uitdagingen voor het grootstedelijk beleid en gegeven
   de verschuivingen in het institutionele krachtenveld, adviseert de raad
   gericht af te stevenen op een nieuwe, minder receptieve bestuurscultuur. Deze
   moet gestalte krijgen door op twee manieren in te spelen op de in gang zijnde
   herordening van de arrangementen van de verzorgingsstaat. In de eerste
   plaats moet het grootstedelijk beleid op een nieuwe wijze gepositioneerd
   worden in de verschuivingen tussen de centrale en de lokale organisatieni-
   veaus. Hiertoe werden in het voorgaande stapsgewijs vier uitgangspunten ont-
   wikkeld.
   Dit institutionele schema wordt hier nog eens beknopt samengevat.
a. Voor de versterking van de economische concurrentiepositie worden in dit
   rapport twee algemene uitgangspunten voor beleid geanalyseerd. In de eerste
   plaats is het de verantwoordelijkheid van de lokale gemeenschap zelf (het
   bedrijfsleven, de gemeenten, overige lokale instanties) om een gunstig econo-
   misch klimaat te creeren. In de tweede plaats worden vanwege het gewicht van
   de grootstedelijke economie in de nationale economie en de hieruit voort-
   vloeiende interdependenties en vooral ook met het oog op de internationale
   concurrentiepositie de mogelijkheden onderzocht voor een inschakeling van de
   nationale overheid via voonvaardenscheppend beleid voor de versterking van
   de grootstedelijke economie.
b. Voor de verbetering van de sociale structuur is het institutionele uitgangspunt
                             -
   van de analvse eerder omnekeerd. Het sociale-zekerheidsbeleid en het arbeids-
   marktbeleid raakten gedurende de laatste decennia steeds meer gecentrali-
   seerd. Onlangs is hierin via nieuwe decentralisatievoorstellenbeweging geko-
   men. Op deze gebieden zal worden nagegaan op welke wijze het toenemend
   belang van de allocatieve beleidstaken decentraal kan worden recht gedaan.
   De verantwoordelijkheid voor de bevordering van de geografische mobiliteit
   ter versterking van de sociale stedelijke structuur ligt primair bij de lokale
   instanties. Bij deze vraagstukken manifesteert zich de noodzaak om oplossin-
   gen te vinden op het regionaal niveau.
c. Voor het voorzieningenbeleid zal eveneens worden nagegaan of de allocatieve
   beleidsonderdelen adequaat op decentraal niveau kunnen worden bepaald.
   Een belangrijk uitgangspunt bij deze analyses is dat de verschillende modellen
   van decentralisatie (functionele, territoriale en economische decentralisatie)
   nauwgezet onderscheiden moeten worden, omdat de nieuw te creeren verhou-
   ding tussen de particuliere instanties en de betrokken overheden bij elk voor-
   zieningenstelsel steeds anders ligt.
d. De financieeVbestuurlijke verhouding zal in nauwe wisselwerking met de drie
   bovengenoemde materiele gebieden moeten worden aangepast in decentrale
   richting. Het gaat hier primair om de vergroting van de verantwoordelijkheid
   voor de lokale inkomsten. Op lokaal niveau moet een grotere uitwisseling
   mogelijk worden tussen uitgaven voor verschillende beleidssporen. De steden
   moeten niet worden afgeschermd voor de eigen verantwoordelijkheden en de
   daarmee verbonden risico's. De huidige financiele verhouding prikkelt de ste-
   den niet vanzelf tot economische en sociaal-produktieve investeringen maar
   straft deze eerder af.
   In nauwe samenhang met deze eerste plaatsbepaling (verschuivingen in de
   schaalniveaus van besluitvorming) moet voor het grootstedelijk beleid tege-
   lijkertijd een nieuwe positie worden bepaald in de tweede institutionele
   omwenteling van de naoorlogse verhoudingen: de veranderende rolverdeling
   en taakuitoefening in de verhoudingen tussen de particuliere en de publieke
   sector. De institutionele condities voor het grootstedelijk beleid worden niet
   VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>      automatisch verbeterd wanneer centrale taken zonder meer worden over-
      ~eheveldvan het centrale naar het lokale niveau. Daarvoor is de institutionele
      context van het huidige grootstedelijk beleid te zeer geblokkeerd geraakt. Deze
      blokkades kunnen eerst verdwijnen wanneer het beleid meer gestoeld is op de
      primaire verantwoordelijkheden in het maatschappelijk verkeer. Dit betekent
      niet dat de overheid hierin geen rol meer zou hebben, maar we1 dat het vertrek-
      punt van beleid ligt in het verkeer tussen burgers en maatschappelijke organi-
      saties en dat de lokale en uiteindelijk ook de centrale overheden hierin geroe-
      pen kunnen worden.
2.4.3 Naar een responsief grootstedelijk beleid
      De verklaring voor de vertraagde en nog steeds ontoereikende reacties op de
      nieuwe sociale en economische uitdagingen voor het grootstedelijk beleid ligt,
      als gezegd, voor een belangrijk deel in de receptieve bestuurscultuur, die
      samenhangt met de wijze waarop de verantwoordelijkheden en de hieruit
      voortvloeiende afhankelijkheden zijn georganiseerd. Terwijl de lokale partij-
      en, daarin gesteund en zonodig beperkt door een direct intermedierend lokaal
      bestuur, tot diep in het interbellum de voortrekkers waren van het grootstede-
      lijk beleid en van het lokaal beleid in het algemeen, zijn gedurende de naoor-
      logse expansie van de collectieve sector de betrokkenen, de bestuurlijke metho-
      den en administratieve routines, alsmede de verantwoordelijkheden voor het
      grootstedelijk beleid geleidelijk afgestemd op de centrale beleidsvoerders.
      Eerst onlangs worden in de steden meer eigen initiatieven ontwikkeld voor een
      economisch ontwikkelingsbeleid, voor banenplannen, voor de profilering van
      voorzieningen, maar men stuit hierbij dikwijls op institutionele barrihres.
      Aan de optiek die in dit raadsadvies over hetgrootstedelijk beleid wordt ontwik-
      keld, ligt het uitgangspunt ten grondslag dat - niet eens in de eerste plaats het
      grootstedelijk bestuur - m a r vooreerst departijen in de stad eigen verantwoor-
      delijkheid dragen voor de ontwikkelingen in hun gemeenschap. Dit uitgangs-
      punt van stedelijke burgercultuur en ondernemingscultuur biedt een normatief
      houvast om de ontwikkelingen in de stad en de regels inzake de verhoudingen
      tussen partijen, die hierop in hun werkzaamheid gericht zijn, te analyseren, ook
      als deze ontwikkelingen op zeker moment minder voortvarend zijn. Deze verant-
      woordelijkheid van partijen duidt niet alleen op zeggenschap, maar ook op de
      risico's die hiermeegepaard gaan en de aanspreekbaarheid voor derde partijen.
      Vanuit deze optiek gezien draagt de stedelijke samenleving het kenmerk van een
      risico-samenleving. Depositie van het lokaal bestuur dient zich in dit krachten-
      veld te ontwikkelen.
      Met bovengenoemd uitgangspunt van 'weerbare partijen' in de stad wordt de
      verantwoordelijkheid voor de stedelijke ontwikkeling niet volledig afge-
      bakend. De stad en de partijen die hierin werkzaam zijn, zijn niet autonoom.
      Er zijn velerlei begrenzingen aan dit uitgangspunt, zeker in de egalitaire
      bestuurstraditie van Nederland. Ook in de culturele, de economische en meer
      in het algemeen de maatschappelijk sfeer is de stedelijke ontwikkeling in
      velerlei verbanden opgenomen die niet eenzijdig tot de verantwoordelijkheid
      van lokale partijen gereduceerd kan worden. Hieraan wordt in dit rapport dan
      ook steeds aandacht geschonken. Maar het is we1 nodig om steeds het voor-
      noemde uitgangspunt voor ogen te houden. Wanneer de responsiviteit van de
      partijen in de stad niet meer naar behoren functioneert, ontbreekt in het stel-
      sel van verantwoordelijkheden de essentiele schakel voor stedelijke revival.
      Het is in dit opzicht dat de typisch Angelsaksische burgercultuur en onder-
      nemingscultuur inspiratie kan bieden voor het grootstedelijk beleid in Neder-
      land. Niet de uitkomsten daarvan, die van plaats tot plaats verschillen en die
      bezien vanuit de Nederlandse traditie in sommige gevallen zelfs teleurstellen,
      maar de mechanismen die hierin werkzaam zijn, kunnen tot voorbeeld dienen
      voor het grootstedelijk beleid in Nederland. Kennelijk is het mogelijk om in de
      WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>stad tot een rechtstreekse uitwisseling te komen van partijen en belangen, die
in de Nederlandse context veeleer gescheiden optrekken, ook in de richting van
de overheid en hooguit via de overheid kunnen worden geaccommodeerd. De
typische 'public-private partnerships' die in de Amerikaanse en Britse steden
een veel bredere toepassing vinden dan in de Europese afgietsels daarvan
(waar het voornamelijk gaat om horizontale contracten tussen overheden en de
wereld van het vastgoed),leiden daar tot een directe uitwisseling van belangen
tussen zeer verschillende maatschappelijke groeperingen. Het gaat daar niet
alleen om de relatie tussen de overheid en de grote investeerders, maar ook om
die tussen het huurderscomit6 en de vastgoedbelegger, de milieu-organisatie
en de oliemaatschappij, de minderheidsorganisatie en de werkgeversassocia-
tie, de buurtorganisatie en de investeringsbank.
Het ligt niet in de lijn van dit advies om dergelijke relaties te idealiseren. Maar
het zijn we1 uitingen van stedelijke responsiviteit, voorbeelden van een directe
uitwisseling van belangen die in de Nederlandse stedelijke cultuur veel min-
der tot wasdom komt, omdat de noodzaak daartoe ontbreekt. De partijen zijn
bij ons veel minder tot elkaar veroordeeld. Het zou een vergissing zijn om de
Angelsaksische 'civic culture' te herleiden tot een morele categorie. In de finan-
ciele en beleidsmatige structuur van het grootstedelijk beleid zijn uiteen-
lopende partijen daar zozeer op elkaar aangewezen dat zij elkaar (moeten)
tegenkomen - inmiddels volgens een zekere traditie - in het platform voor
grootstedelijke ontwikkeling.
Een van de belangrijke voorwaarden voor de totstandkoming van een derge-
lijke stedelijke bestuurscultuur is dat voldoende financiele prikkels bestaan
die de partijen aan elkaar binden. Voor groeperingen in de stad die op steun
van het stedelijk bestuur zijn aangewezen, moet het evident zijn dat de over-
heid deze middelen tenminste voor een deel uit lokale inkomstenbronnen put.
Deze directe relatie leidt ertoe dat alle partijen in de stad belang hebben bij het
hooghouden van de lokale belastingcapaciteit. Hieruit vloeit de noodzaak
voort om deze krachten aan de stad te binden. Anderzijds mag deze relatie niet
zozeer gaan domineren dat de stadspolitiek eenzijdig wordt bepaald door de
afhankelijkheid van de economisch dragende krachten. Een dergelijke eenzij-
dige afhankelijkheid heeft van het 'public entrepreneurship' in een aantal
Arnerikaanse steden een syndroom gemaakt. Via het electorale mechanisme
moet verzekerd worden dat een bredere afweging van belangen plaatsvindt,
opdat de partijen met de sterkste belastingcapaciteit op hun beurt afhankelijk
zijn van de kracht van de politieke organisatie van de andere partijen in de
stad. Het precaire evenwicht tussen deze twee mechanismen creeert een voe-
dingsbodem voor een weerbare bestuurscultuur van partijen in de stad.
In Nederland bestaat een dergelijk evenwicht slechts op nationaal niveau. In
de stad is het bij de gegroeide verhoudingen grondig verstoord. In de Neder-
landse stad bestaat we1 een levendige politieke articulatie via het electorale
mechanisme, maar er bestaat onvoldoende noodzaak om de eigen inkomsten-
bronnen hoog te houden. Het merendeel van de stedelijke voorzieningen zowel
als van de inkomsten wordt van rijkswege verschaft. In deze inmiddels zeer
vertrouwde - maar internationaal gezien hoogst uitzonderlijke - bestuurlijke
context heeft zich in Nederland een stedeliike bestuurscultuur ontwikkeld die
men het best zou kunnen typeren als de 'cultuur van de verwachtingen'. Hierin
verandering te brengen is het primaire oogmerk van dit rapport.
VAN DE STAD E N DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOORHETREGERINGSBELEID</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>                     D e grootstedelijke economie
           3.1      Inleiding
                    Voortrekkers en achterblijvers zijn in een economie op velerlei niveaus te
                    onderscheiden. Als men naar personen op de arbeidsmarkt kijkt, naar afzon-
                    derlijke bedrijven binnen bepaalde sectoren of bedrijfstakken, naar regio's bin-
                    nen nationale entiteiten of zelfs naar nationale economieen binnen de context
                    van de wereldeconomie, is het steeds mogelijk een onderscheid te maken naar
                    voortrekkers en achterblijvers, waarbij in een dynamische omgeving de
                    samenstelling van deze twee groepen voortdurend verandert.
                    Historisch gezien zijn de steden er tot voor kort altijd in geslaagd met verve een
                    voortrekkersrol te vervullen. Dit gold niet alleen voor allerlei maatschappe-
                    lijk-culturele aspecten, maar zeker ook voor de economische ontwikkeling.
                    Arbeidsdeling, handel, financiele transacties, internationale contacten,
                    markten en beurzen, technologische doorbraken, op a1 deze terreinen hebben
                    de steden van oudsher een voortrekkersrol vervuld. Hun concurrentiepositie
                    was daarmee ook van grote invloed op het welbevinden van de hele regio.
                    In de laatste decennia echter lijken de steden in economisch opzicht van voor-
                    trekker tot achterblijver getransformeerd te zijn l. Factoren als toenemend
                    ruimtegebrek, afgenomen bereikbaarheid, relatief slechter woningaanbod en
                    arbeidsaanbod kunnen beschouwd worden als even zovele aanduidingen dat de
                    steden niet meer bij machte lijken een competitief milieu aan te bieden voor
                    rendabele economische activiteiten die passen in een moderne economie.
                    Dit hoofdstuk richt zich eerst op een beschrijving van dit proces van relatieve
                    achteruitgang van de grote steden, met aandacht voor de kenmerken en oor-
                    zaken in het recente verleden en heden. Deze beschrijving mondt uit in een
                    plaatsbepaling, waarin de positie van de steden afgezet wordt tegenover de
                    omringende regio's Bn - cruciaal - in de steeds verder internationaliserende
                    economie, tegenover steden in de ons omringende landen.
                    Uitgaande van de nu bestaande situatie wordt vervolgens, ter verscherping
                    van het zicht op mogelijkeontwikkelingen, voor de komende periode een scena-
                    rio van maximale economische groei geschetst. Aansluitend wordt ingegaan
                    op de ontwikkelingskansen en bedreigingen voor een aantal bedrijfstakken in
                    de vier grootstedelijke gebieden.
                    Het laatste deel van het hoofdstuk is, aansluitend bij de analyse van het
                    recente verleden, heden en toekomst, geconcentreerd op een beleidsinhoude-
                    lijke plaatsbepaling voor de komende periode. Deze plaatsbepaling wordt ten-
                    slotte geconcretiseerd voor twee beleidsterreinen: economisch ontwikkelings-
                    beleid en infrastructuurbeleid. Bij dit beleidsgedeelte wordt overigens geen
                    omvattende beleidsagenda gepresenteerd, maar ligt conform de opzet van dit
                    rapport het accent op ontwikkelingscondities, die op onderdelen exemplarisch
                    worden uitgewerkt.
           3.2      Het recente verleden en het heden
         3.2.1      Data en de gebiedsindeling
                    Voor de analyse in de volgende paragrafen 3.2.2 tot en met 3.2.4 is gebruik
                    gemaakt van data van het CBS, gepubliceerd in diverse afleveringen van
                    Regionale Economische Jaarcijfers en voor 1970 van de Regionale Economi-
                    sche Indicatoren. Hierbij dient te worden opgemerkt dat de gegevens zoals die
'1 Die terugloop komt ook tot uiting in het aandeel van de bevolkingdat in de drie grote steden woont. In 1930 was dit aandeel op
   zijn hoogtepunt. met 22,8 procent. Daarna was er sprake van een geleidelijke daling tot 19.3 procent in 1960. Vervolgens verliep
   de daling veel sneller, via 12.4 procent in 1980 tot 1 1.7 procent in 1988. Eerst sinds 1984 doet zich weer enige groei voor
                    VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>                      in paragraaf 3.2.3 en verder worden gepresenteerd, niet precies op elkaar aan-
                      sluiten, onder meer vanwege een ingrijpende revisie van de Nationale Reke-
                      ningen door het CBS met ingang van 1977. De resultaten van de periode 1970-
                      1977 zijn daarom niet helemaal vergelijkbaar met die van de periode 1977-
                      1986. Omdat de gegevens betrekking hebben op een vrij geaggregeerd niveau
                      en de aandacht zich vooral richt op groeipercentages en niet op niveaus, is het
                     toch mogelijk beide reeksen naast elkaar te gebruiken. Weliswaar reiken deze
                      gegevens niet verder dan 1986, maar in paragraaf 3.2.5 en 3.2.6 worden recen-
                      tere data gepresenteerd, die over het algemeen de gesignaleerde trends in para-
                      graaf 3.2.2 tot en met 3.2.4 bevestigen.
                      In voornoemde publikaties komen data voor betreffende produktie, verbruik,
                     toegevoegde waarde, export en arbeidsvolume werknemers, voor Nederland,
                     voor landsdelen, provincies en voor COROP-regio's (CBS-indelingvan Neder-
                     land in 40 regio's) 2. Per onderscheiden gebied is een verdere onderverdeling
                      gemaakt naar bedrijfsklassen, op basis van de Standaard Bedrijfstak Indeling
                     van het CBS.
                     De COROP-indeling staat weliswaar een zekere regionalisatie van gegevens
                     toe, maar niet in die mate dat er een strak onderscheid gemaakt kan worden
                     tussen (grote) steden en randgemeenten. Dit is alleen mogelijk voor Amster-
                     dam. Bij Den Haag zijn de omringende plaatsen meegeteld, Rotterdam is terug
                     te vinden in Rijnmond en bij Utrecht wordt geen onderscheid gemaakt tussen
                     stad en provincie. Dit maakt het moeilijk om eventuele divergerende ontwik-
                     kelingen tussen steden en omliggende gebieden adequaat in kaart te brengen.
                      Om hier toch enig zicht op te krijgen, is in het vervolg de indeling toegepast
                     zoals verrneld in overzicht 3.1. Op basis van deze indeling is het mogelijk even-
                     tuele verschillen tussen de grote steden en het omliggend gebied Bn tussen
                     West- en overig Nederland te traceren 3.
          3.2.2      Een algemene terugblik
                     De jaren van economische wederopbouw na de 'heede Wereldoorlog kenmerk-
                     ten zich door een snel groeiende bevolkingsomvang, een naar arbeidsplaatsen
                     gemeten kleiner wordende landbouwsector, een groeiende industrie en een
                     zich snel ontwikkelende dienstensector. De toenemende produktiviteit in de
                     landbouw had vergaande negatieve gevolgen voor de werkgelegenheids-
                     ontwikkeling met name buiten de Randstad. Dit leidde tot migratie naar het
                     westen van Nederland, waar de groeiende industrie en dienstensectoren aan-
                     vankelijk zorgden voor voldoende werkgelegenheidsgroei.
                     In deze jaren was het beleid niet alleen gericht op migratie naar het westen,
                     maar werd ook gepoogd de industriele ontwikkeling te bevorderen in die regio's
'1 COROP staat voor CoBrdinatiecommissie Regionaal Onderzoekprogramma. Deze commissie heeft Nederland in 40 gebieden
   ingedeeld, de zogenaamde COROP-regiof. Voor de exacte indeling wordt verwezen naar CBS. RegionoleEconomischejoorcijfers
    1986; 's-Gravenhage. Staatsuitgeverij. 1989, aanhangsels 3,4 en 5.
'1 Het arbeidsvolume, uitgedrukt in mensjaren, bij deze cijfers heeft alleen betrekking op werknemers. D i t betekent dat zelfstandi-
   gen en directeuren niet in de berekeningen zijn opgenomen. In bepaalde sectoren, zoals de landbouw en, in mindere mate, de
   handel en zakelijke dienstverlening, kan dit t o t enige vertekening van de feitelijke ontwikkeling leiden. In de Arbeidskrachtentel-
   ling AKT 1985 en de EnquCte Beroepsbevolking EBB 1987 worden ook gegevens per provincie gepresenteerd. Daaruit valt op
   t e maken dat her aantal zelfstandigen en meewerkende gezinsleden uiteenloopt van ongeveer IS procent (Friesland) t o t 9 pro-
   cent (Utrecht). Over het algemeen liggen de cijfers in de Randstad en het zuiden lager dan in het noorden en oosten.
   Ook moet worden opgemerkt dat de gegevens betreffende de toegevoegde waarde alleen beschikbaar zijn in lopende prijzen.
   O p regional niveau zijn er geen gegevens bekend betreffende de prijsontwikkeling, waardoor her niet mogelijk is de toeneming
   van de toegevoegde waarde uit t e splitsen in een volume- en een prijsstijgingsdeel. Aangezien her hier echtergaat om een verge-
   lijking van regio's, waarin op sectorniveau door de bank genomen vergelijkbare prijsontwikkelingen plaatsvinden. hoeft dit niet
   t o t belangrijke verstoringen in het beeld van de economische ontwikkeling te leiden. Een uitzondering hierop wordt gevormd
   door de zeer fone prijsstijgingen en -dalingen binnen de bedrijfsklassedelfstoffenwinning. Deze prijsstijgingen vertekenen enigs-
   zins de resultaten voor Groningen en. in recente jaren, voor de Kop van Noord-Holland (aanvoer van olie en gas uit de Noord-
   zee).
                     WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>Overzicht 3.1     Regionale indeliig van de Randstad en van Nederland
  Drie grote steden:           De COROP-gebieden:Amsterdam (bestaande uit de stad Amsterdam). Rot-
                               terdam (officiCle COROP aanduiding: Rijnmond), bestaande uit Rotterdam
                               en de randgemeenten en het COROP-gebied: 's-Gravenhage (officiCle
                               COROP-aanduiding: agglomeratie 's-Gravenhage), bestaande uit Den Haag
                               en de randgemeenten
  Vier grote steden:           Idem als hierboven. maar aangevuld met het COROP-gebied Utrecht, gelijk
                               aan het gebied van de provincie Utrecht
  Randstad Midden:             Het COROP-gebied: Schiphol (officiBle COROP-aanduiding:Overig Groot-
                               Amsterdam) en de COROP-gebieden: Leiden-Bollenstreek/Delft-Westland1
                               Oostelijk Zuid-Holland
  West-Nederland:              De vwrgaande COROP-gebieden. aangevuld met de COROP gebieden:
                               Kop van Noord-Holland, Alkmaar en omgeving. IJmond.Agglomeratie Haar-
                               lem, Zaanstreek. G w i - en Vechtstreek, Overig Groot-Rijnmond en Zuid-
                               Oost-Zuid-Holland (gelijk aan de provincies Utrecht, Noord- en Zuid-Hol-
                               land)
  Overig Nederland:            Noord-, Oost- en Zuid-Nederland.
                  waar door werkgelegenheidsverlies in de landbouw sociaal-economische pro-
                  blemen ontstonden. Vooral door middel van verbetering van de infrastructuur
                  probeerde de overheid de economische ontwikkeling buiten het westen te sti-
                  muleren.
                  In de jaren '60, toen de economie een ongekende groei doormaakte, stak de ont-
                  wikkeling van het westen nog steeds boven het landelijk gemiddelde uit. Dit
                  was met name te danken aan de groei van de dienstensectoren, de gunstige lig-
                  ging van het westen en de daar bestaande agglomeratievoordelen. In deze
                 jaren werden vooral de bedrijfsklassen van de industrie die buiten de Randstad
                  lagen, geconfronteerd met de noodzaak tot herstructurering. De neergang van
                  de textielindustrie, de problemen in de veenkoloniale industrie en de mijnslui-
                  tingen zijn hiervan sprekende voorbeelden.
                  Het westen fungeerde als locomotief van de Nederlandse economie. Het
                  patroon van vier grootstedelijke agglomeraties met een open middengebied, de
                  Randstad, werd in de nationale ruimtelijke ordening een richtsnoer voor ver-
                  dere ontwikkeling. De stedelijke concentratie resulteerde echter uiteindelijk
                  niet alleen in positieve uitkomsten. Men kreeg er steeds meer te maken met de
                  negatieve effecten: vervuiling, congestie in het verkeer, woningnood die moei-
                  lijk was weg te werken, ruimtegebrek in het algemeen. Geleidelijk reageerde
                  in de jaren '60 het overheidsbeleid hierop door middel van een versterking van
                  zwakke regio's. De infrastructuur werd verbeterd en er werden gerichte inves-
                  teringspremies gegeven. In het begin van de jaren '70 kwam hier nog het
                  actieve deconcentratiebeleid bij, zoals het beleid gericht op de spreiding van
                  rijksdiensten en de Selectieve Investeringsregeling.
                  Door de congestieverschijnselen in de Randstad, de toegenomen welvaart en
                  het omvangrijk geworden autobezit was de autonome uitstroom van de bevol-
                  king uit het westen reeds op gang gekomen. %t ver in de jaren '80 zou de bevol-
                  kingsgroei in Noord- en Zuid-Holland fors achterblijven bij die van de rest van
                  Nederland en hadden deze provincies te maken met omvangrijke uitgaande
                  migratiestromen. In het midden van de jaren '80 komt hier een eind aan en
                  laten ook de grote steden eindelijk weer een groei van de bevolking zien. Het
                  overheidsbeleid is dan niet meer gericht op deconcentratie van de bevolking.
                  Bovendien kan een autonome trek terug naar de stad worden waargenomen.
                  Maar de grote steden lieten niet alleen een achteruitgang zien in hun bevol-
                  kingsomvang. In de onderhavige periode moesten zij ook een terugloop incas-
                  VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>                seren bij de bedrijven, soms door herstructureringlopheffing maar niet zelden
                ook door verplaatsing naar elders. Nederland volgt hiermee met een zekere
                vertraging de suburbanisatie van bedrijvigheid, die in de Verenigde Staten
                reeds in de jaren '50 de suburbanisatie van de bevolking op de voet volgde. De
                langdurige recessie van de jaren '70 en de hiermee verbonden oliecrises van
                1973 en 1979 leidden ook in het westen van Nederland tot een langdurige stag-
                natie. De terugval van de economie was echter in dit deel van Nederland groter
                dan elders. Vooral de grote steden Amsterdam en Rotterdam en in iets mindere
                mate Den Haag en Utrecht maakten een moeilijke periode door, waarbij zij met
                de diepgaande gevolgen te maken kregen van industriele herstructurering,
                met name in de metaalsectoren (vooral de scheepsbouw), de chemie en de aard-
                olievenverkende industrie, sectoren geconcentreerd in Amsterdam en Rotter-
                dam. Deze herstructurering ging gepaard met massaal verlies van werk-
                gelegenheid. De problemen voor de grote steden werden nog vergroot door de
                verplaatsing van bedrijven naar vestigingsplaatsen buiten de stad. De
                verkeersproblematiek en het ruimtegebrek, samen met de bezwaren in die tijd
                tegen grootschalige en mogelijk overlast veroorzakende vestigingen en de
                onverschillige houding ten opzichte van knelpunten van kleinschalige bedrij-
                vigheid, kenmerkend voor het toenmalige grootstedelijke beleid, kunnen wor-
                den gezien als de belangrijkste oorzaken daarvan.
                Na lange jaren van groei kwam in de jaren '70 de klap in de grote steden hard
                aan; harder dan waar ook in Nederland. In de volgende paragrafen zal de econo-
                mische ontwikkeling van de laatste twintig jaar meer in detail onder de loep
                worden genomen.
                De ontwikkeling van West-Nederland: 1970- 1986
                De afnemende groei in de jaren '70, de stagnatie in het begin van de jaren '80
                en het hieropvolgendeherstel, zijn goed af te lezen uit tabel 3.1. Hierin staan de
                groei van de toegevoegde waarde en van de werkgelegenheid voor Nederland
                als geheel vermeld, alsmede voor West- en overig Nederland en voor de drie
                grote steden. Grosso mod0 tonen de cijfers dat West-Nederlandin de groei van
                toegevoegde waarde en werkgelegenheid achterblijft bij de rest van Nederland
                en dat binnen West-Nederland de drie grote steden hier weer sterk bij achter-
                blijven. Weliswaar wordt de achterstand in groei op de rest van Nederland we1
                geringer, maar de daling in de werkgelegenheid heeft men in de steden pas
                recent kunnen stoppen en dan nog in zeer beperkte mate. Indicaties uit de
                recente jaren komen in de volgende paragraaf aan de orde.
                lhbe13.1 laat voor de periode vanaf 1983, na de crisis van 1980-1983, een fors
                herstel zien. Ten tijde van die crisis daalde de reele toegevoegde waarde in
                Nederland totaal met 0,3 procent per jaar, en in de Randstad zelfs met ruim
                1procent. Ook in de werkgelegenheidsontwikkeling laat deze crisisperiode
                zich gemakkelijk herkennen. In 1986 was de helft van de groei van de toe-
                gevoegde waarde en van de werkgelegenheid afkomstig uit de provincies
                Utrecht, Noord- en Zuid-Holland.Voor de drie grote steden lag het aandeel op
                ruim 20 procent.
                De onderscheiden groeipercentages voor West-Nederland en de drie grote ste-
                den geven al aan dat de relatieve achteruitgang van West-Nederland niet voor
                het gehele gebied geldt. Naast gebieden die achterbleven, zijn er ook regio's die
                een sterke ontwikkeling te zien hebben gegeven.
                Op een soortgelijke manier kan de ontwikkeling worden geschetst van de grote
                steden afzonderlijk alsmede van de omliggende regio's 4. Ten opzichte van het
                nationaal gemiddelde laten de COROP-gebiedenRotterdam en vooral Amster-
'1 Nogmaals wordt benadrukt dat de hier gehanteerde regiogrenzen alleen in het geval van Amsterdam overeenstemmen met de
   gemeentegrenzen.
                WETENSCHAPPELWKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>Tabel 3.1    Gemiddelde jaarliikse groei van de toegevoegde waarde en van de werk-
             gelegenheid, 1970-1986
                                      Aandeel        '70-77        '77-86       '77-80     '80-83 '83-86
                                        in 1986
  Groei toegevoegde waarde
  Nederlandnominal                       100,O         12,s           5,l
  Nederlandreeel a)                                     3.7           1.5
  West-Nederland nominaal                 48,O         11,5          5.0
  Driegrotesteden nominaal                21.0         10.3          42
  Viergrote steden nominal                27.4         10.9          4.4
  Overig Nederland nominaal               52,O         13.5          5.2
  Groei werkgelegenheid
  Nederland
  West-Nederland
  Drie grote steden
  Vier grote steden
  Overig Nederland
  Absolute verandering werkgelegenheid(* 1000 arbeidsjaren)
  Nederland
  West-Nederland
  Drie grote steden
  Vier grotesteden
  Overig Nederland
            Bron: CBS, Regionale economische indicatoren1970; 's-Gravenhage,Staatsuit-
            geverij,en CBS, Regionale economischejaarcvfers; '6-Gravenhage,Staatsuitge-
            verij, diversejaren.
            a) Hierbij zijn de prijzen gedefinieerd met de prijsindex voor de binnenlandse
            produktie, als te vinden tabel H4 in CBS, Nationale Rekeningen 1988;
            's-Gravenhage, SDU uitgeverij, 1989.
            dam slechte uitkomsten zien. Utrecht en in mindere mate Den Haag wijken
           juist positief af. Bij drie onderscheiden COROP-gebieden kan worden vast-
            gesteld dat de kerngebieden over het algemeen lagere resultaten behalen dan
            het aangrenzende randgebied, zowel bij de toegevoegde waarde als bij de werk-
            gelegenheid. De grote steden waren niet bij machte om tegenover het verlies
            van verouderde sectoren nieuwe groeisectoren aan te boren die voor een
            hernieuwde groei van de toegevoegde waarde en de werkgelegenheid zouden
            kunnen zorgen. Tenvijl zo het grootstedelijk kerngebied over het algemeen
            door een voortdurend dalende werkgelegenheid is gekenmerkt, steeg de werk-
            gelegenheid juist in de nabije, maar ook in de verder afgelegen randgebieden,
            ook ten opzichte van het nationaal gemiddelde. Zo vormt het middengebied
            van de Randstad, de regio Schiphol, Leiden-Bollenstreek, Delft-Westland en
            Oostelijk Zuid-Holland,een belangrijke trekker van de regionale economie. De
            uitstraling van de nationale luchthaven is hierin herkenbaar. De groei van
            Schiphol leidde tot een versterking van economische activiteiten op het gebied
            van handel, overslag, transport en de daarmee samenhangende zakelijke
            dienstverlening. Ook groeide de industriele bedrijvigheid in het hele midden-
            gebied van de Randstad. De congestie, de vervuiling en het ruimtegebrek in de
            grote steden waren aan deze groei mede debet. De regio Schiphol liet zelfs in de
            crisisperiode nog een zeer forse groei zien, ook van de werkgelegenheid.
            VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>                     De groei van dit middengebied, inclusief de provincie Utrecht, zette zich vervol-
                     gens met kracht voort in de jaren van herstel sinds 1983. De gegevens duiden
                     op een groei die beduidend boven het landelijk gemiddelde ligt, a1 lijkt de ont-
                     wikkeling in de regio Schiphol nu wat afgeremd te zijn.
                     De figuren 3.1,3.2en 3.3 geven dit weer, maar dan als afwijking van het Neder-
                     lands gemiddelde.
         Figuur 3.1 Regionale groeidifferentiatie;
                     afwijking t.0.v. Nederlands gemiddelde
 Toeg. waarde 77-86
                    t
Werkgelegenh 70-77
Werkgelegenh 77-86
                    tt
                     rn   West Nederland            Q    Vier grote steden
                          Randstad midden                Overig Nederland
                    Bron: CBS.
         Figuur 3.2 Regionale groeidifferentiatie;
                    afwijking t0.v. Nederlands gemiddelde
 Toeg.waarde 70-77
 Toeg. waarde 77-86
Werkgelegenh 70-77
Werkgelegenh 77-86
                     rn   Amsterdam                      Rotterdam
                          's-Gravenhage                  Utrecht
                    Bron: CBS
                    WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>           Figuur 3.3     Regionale groeidifferentiatie:
                          afwijking t0.v. Nederlands gemiddelde
   Toeg.waarde 77-80
   Toeg.waarde 80-83
  Toeg. waarde 83-86
 Werkgelegenh 77-80
 Werkgelegenh 80-83
 Werkgelegenh 83-86
                                 Amsterdam                              Rotterdam
                                 's-Gravenhage                          Utrecht
                          Bron: CBS.
                          Samenvattend kan worden gesteld dat de ruimtelijk economische ontwik-
                          keling vanaf 1970 gekenmerkt wordt door een achterblijven van de grote
                          steden, een sterke groei van de omringende regio's in West-Nederland en een
                          ontwikkeling van overig Nederland die over het algemeen net iets gunstiger
                          was dan die van West-Nederland in totaliteit 5 . Het proces van economische
                          herstructurering heeft naast enige gebieden in overig Nederland, zoals Zuid-
                          Limburg, Oost-Groningen, 'hente en Nijmegen, vooral Amsterdam, Rotter-
                          dam en in mindere mate Den Haag getroffen. Vooralsnog is het herstel
                          (wat economische groei betreft) van deze drie grote steden, gerekend vanaf
                          1983, ook geringer dan elders. Blijkbaar waren en zijn de voonvaarden in de
                          grote steden niet zodanig dat nieuwe activiteiten op dezelfde wijze tot bloei
                          kunnen komen als in bijvoorbeeld het middengebied van West-Nederland.
                          Natuurlijk, de Nederlandse economie heeft als geheel zeker tot 1985 slecht
                          gepresteerd, vooral waar het ging om de werkgelegenheid. De meeste oorzaken
                          die hiervoor worden aangereikt, hoge loonkosten, sterke munt, concunentie
                          van de nieuwe industrialiserende landen (NIC's) enzovoort, zijn echter in
                          principe voor alle regio's van toepassing. Als de grote steden dan toch duidelijk
                          achterlopen in hun economischeperformance, moet de conclusie we1 luiden dat
                          de vestigingsfactoren zich daar ongunstig hebben ontwikkeld ten opzichte van
                          andere regio's.
                3.2.4     D e ontwikkeling van de sectorstructuur
                          De voorafgaande beschrijving behandelde alleen de ontwikkelingen op het
                          geaggregeerde niveau. De vraag rijst of het daar geschetste beeld ook opgaat
                          voor de afzonderlijke sectoren en of er verschillen tussen de sectoren waar-
                          neembaar zijn. Om deze vraag te kunnen beantwoorden, is de economische
                          structuur ingedeeld in negen groepen van bedrijfsklassen (zie overzicht 3.2).
        '1 Deze verschuivingen zijn ook terug te vinden in een recente publikatievan het CBS. Regionole Economischejoorcijfers, 1970- 198.5;
           Vwrburg, CBS. 1990, waar gegevens op provincieniveau zijn geanalyseerd.
45                        VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>Overzicht 3.2      Indeling in bedrijfsklassen (Standaard Bedrijfsklassen Indeling)
                                                        Afkorting               SBI klasse
    I. Landbouw,visserij en delfstofwinning             LD                      1-3
   2. Voeding, textiel, papierlgraf.en bouwmat.         VT                      4-12+15
   3. Aardolidgas en chemixhe industrie                 AC                      13+14
   4. Metaal en elektro                                 ME                      16-20
   5. Bouwnijverheid                                    BN                      22
   6. Openb. nut, handel, horecaen reparatie            OR                      21 +23-25
   7. Transport en communicatie                         TC                      26-28
   8. Bankenen zakelijkediensten                        BZ                      29-32
   9. Overheiden quartairesector                        OQ                      33-36
                    Op basis van deze sectorstructuur worden gegevens over de toegevoegde
                   waarde en de werkgelegenheid gepresenteerd voor een aantal relevante
                   regio's 6. Op basis van beide grootheden over de 9 sectoren in 1986, alsmede de
                   groeipercentages over de perioden 1970-1977 en 1977-1986, ontstaat het vol-
                   gende beeld. Niet onverwacht blijkt West-Nederland relatief sterker georien-
                   teerd op de diensten, terwijl overig Nederland relatief hogere aandelen laat
                   zien bij de industrie. Dit geldt zowel voor de toegevoegde waarde als voor de
                   werkgelegenheid. Binnen West-Nederland zijn de drie grote steden meer
                   geconcentreerd op de sectoren transport en communicatie, alsmede op banken
                   en zakelijke diensten. Het middengebied van de Randstad is eveneens gecon-
                   centreerd op transport en communicatie, maar daarnaast ook op de groep open-
                   baar nut, handel en horeca en op de landbouw. De sectoren bouwnijverheid en
                   overheidquartaire sector zijn vrij gelijkmatig over de verschillende onder-
                   scheiden regio's verspreid.
                   De verschillen tussen de regio's worden pregnanter als gekeken wordt naar de
                   groeipercentages over de periodes 1970-1977 en 1977-1986. De ontwikkeling
                   van de drie grote steden ten aanzien van de toegevoegde waarde en de werk-
                   gelegenheid wijkt in nagenoeg alle gevallen negatief af van die van Nederland.
                   Dit geldt zowel voor de industrie als voor de tertiaire en quartaire diensten,
                   hoewel juist voor de dienstensectoren wordt verondersteld dat grote steden een
                   aantrekkelijke vestigingsplaats vormen. De drie grote steden hebben in de
                   periode 1970-1986 blijkbaar niet het vereiste vestigingsprofiel gehad. In het
                   Randstad-middengebied zijn de ontwikkelingen over het algemeen positief
                   afwijkend geweest van die van Nederland, maar dit was toch niet voldoende om
                   voor West-Nederland als totaal een relatief gunstige ontwikkeling mogelijk te
                   maken. De figuren 3.4 en 3.5 laten die sectorale verschillen in groei van de drie
                   grote steden en de Randstad met het Nederlands gemiddelde duidelijk uitko-
                   men (alleen afwijkingen van het landelijk gemiddelde zijn opgenomen). Overig
                   Nederland laat we1 voor nagenoeg alle sectoren een positieve ontwikkeling
                   zien.
                   Als men dezelfde gegevens voor de vier grootstedelijke gebieden afzonderlijk
                   vergelijkt met die van Nederland, ontstaat het volgende beeld. In de sector-
                   structuur van de regio Amsterdam valt het hoge aandeel op van de bedrijfs-
                   klassen: voeding, textiel, kleding, papier, grafisch en bouwrnaterialen. Ook
                   bankedzakelijke diensten en transport/communicatie springen eruit. In de
                   regio Rotterdam ligt het accent op olielchemie en op transport/communicatie,
                   terwijl de overheidquartaire sector zich onderscheidt in de regio Den Haag. In
                   de regio Utrecht scoren relatief sterk openbaar nut/handel/horeca, banked
                   zakelijke diensten en overheidquartaire sector.
6] Voor de regio-indeling met betrekking t o t West-Nederland en overig Nederland wordt verwezen naar overzicht I.Onder Rand-
   stad-midden worden begrepen de COROP-gebieden Overig Amsterdam, Leiden-Bollenstreek. Delft en Westland en Oostelijk
   Zuid-Holland. Voor de goede orde, Randstad-middenen de drie grote steden tellen niet op t o t West-Nederland.
                   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>            Waar het de ontwikkeling in de tijd betreft, doen de provincie Utrecht en in
            mindere mate de agglomeratie Den Haag het beter dan de twee andere groot-
            stedelijke regio's. Groot-Amsterdam en Rijnmond vertonen nagenoeg over de
           hele linie groeicijfers, die onder het Nederlands gemiddelde liggen. Dit geldt
            niet alleen voor de industrie. Ook bij de diensten blijkt de groei van de toe-
           gevoegde waarde en de werkgelegenheid in deze grootstedelijke regio's achter-
           gebleven te zijn bij de gemiddelde Nederlandse groei.
           De hier gepresenteerde gegevens beslaan een relatief lange periode, van 1977
           tot 1986. Een nadere onderverdeling van deze periode maakt het mogelijk na te
           gaan of deze negatieve ontwikkeling zich aanhoudend heeft voorgedaan of dat
           sprake is geweest van een zeker herstel in de laterejaren. Ook a1is het moeilijk
           om hieruit een globaal patroon te destilleren, er kan niet gesteld worden dat er
           na 1983van een duidelijke opleving voor de grote steden sprake is. Weliswaar
           liggen de groeicijfers hoger dan daarvoor, maar ten opzichte van het Neder-
           lands gemiddelde is de reeds bestaande achterstand alleen maar toegenomen.
           In de periode 1980-1983, de echte crisisperiode, behaalden de grootstedelijke
           gebieden, met uitzondering van Utrecht, nog relatief de beste resultaten van
           de hele periode 1977-1986.Wellicht is dit terug te voeren op het grote aandeel
           van diensten, die over het algemeen iets minder gevoelig zijn voor conjunc-
           turele schommelingen.
           De resultaten van de grootstedelijke gebieden vallen derhalve tegen. Hierbij
           moet worden bedacht dat deze resultaten nog enigszins werden opgekrikt door
           de aangrenzende randgebieden. In de grote steden zelf was de ontwikkeling
           nog negatiever. Zowel bij de toegevoegdewaarde als bij de werkgelegenheid lag
           de gemiddeldejaarlijkse groei in de periode 1977-1986bijna 1procent onder het
           landelijk gemiddelde. Deze achterstand doet zich bij bijna alle sectoren voor, a1
           is de achteruitgang in de industrie we1 sterker dan bij de diensten. Het moge
           duidelijk zijn dat een dergelijke ontwikkeling vooral ten aanzien van de grote
           steden de aandacht vraagt en - gelet op de a1 lang aanwezige trend, naast de
           constatering dat nagenoeg alle sectoren hierdoor getroffen worden - een over
           een langere periode volgehouden gerichte beleidsinspanning vereist.
Figuur 3.4 Sectorale groeidifferentiatievoor toegevoegde waarde;
           afwijking t.0.v. Nederlands gemiddelde
                 Vier steden 70-77             Vier steden 77-86
                 Randstad midd. 70-77.          Randstad midd. 77-86
           Bron: CBS.
           VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>Figuur 3.5   Sectorale groeidifferentiatievoor werkgelegenheid;
             afwijking t0.v. Nederlands gemiddelde
          LD
          VT
         AC
         ME
         BN
         OR
          TC
          BZ
         OQ
                   Vier steden 70-77              Vier steden 77-86
                   Randstad rnidd. 70-77.         Randstad rnidd. 77-86
             Bron: CBS.
             De conclusie moet luiden dat de grote steden sinds 1970 een aanhoudend rela-
             tief neergaande ontwikkeling hebben doorgemaakt. Binnen West-Nederland
             vond er een verschuiving plaats van activiteiten en daarmee ook van werkgele-
             genheid vanuit de grote steden naar de omliggende gebieden. Daarnaast heeft
             overig Nederland zijn positie tegenover West-Nederland weten te verbeteren.
             Deze ontwikkelingen zijn, met gradaties, in alle onderscheiden sectoren waar-
             neembaar. Het roept de vraag op wat de oorzaken zijn van deze afkalving.
   3.2.4.1   Export
             Sinds 1981publiceert het CBS gegevens over de export naar provincie van her-
             komst. Deze gegevens maken het mogelijk om voor de drie Randstadprovin-
             cies, uitgesplitst naar de a1 eerder toegepaste indeling met 9 sectoren, de ont-
             wikkeling hiervan in kaart te brengen. De resultaten zijn terug te vinden in
             tabel 3.2. Er zijn hier slechts 8 sectoren opgenomen, daar de bouwnijverheid
             geen export kent.
             De totale Nederlandse export bestaat globaal uit 75 procent industrieproduk-
             ten, 20 procent diensten en 6 procent l&dbouwprod&ten. De export van dien-
             sten is geconcentreerd bij handel en transport/communicatie. Het aandeel van
             bankenlzakelijke diensten bedraagt ongeveer 1,5procent. Het indirecte belang
             van deze bedrijfstakken als accommoderend voor de exportontwikkeling in het
             algemeen is echter we1 groot. Bovendien zijn deze sectoren van groot belang
             voor de werkgelegenheid.
             De totale bijdrage van de drie Randstadprovincies in de Nederlandse export is
             overeenkomstig het aandeel van dit deel van Nederland in de nationale werk-
             gelegenheid en de toegevoegde waarde. Het aandeel van de Randstad in de
             totale export van industriele produkten (exclusief gas en petrochemie) is
             beperkt tot ongeveer 30 procent.
             Wanneer regionale verschillen in ogenschouw worden genomen, valt in de eer-
             ste plaats de overheersende positie op van het Rijnmondse petrochemische
             complex. Dit blijkt ook uit het grote aandeel van de export van deze sector in en
             vanuit de provincie Zuid-Holland. Hetzelfde geldt voor de sector transport,
             waarin Amsterdam met Schiphol en Rotterdam met de haven samen goed zijn
             voor bijna driekwart van de nationale export van transportdiensten. De export
             WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre> Tabel 3.2 De exportpositie in 1986 en exportontwikkeling tussen 1981 en 1986, per
           provincie voor 8 sectoren
                    Nederland          Randstad       Overig Nederland    Nwrd-Holland     Zuid-Holland
                 Aandeel     Groei  Aandeel     Groei Aandeel      Groei  Aandeel   Groei Aandeel     Groei
                    1986     8 1-86    1986     81-86    1986      8 1-86    1986   81-86    1986     81-86
Sector
ID                   5.8        6.3                        5.9        6.3      4,7
w                   21,l        4.7                      27.9         5.2     17.5
AC                  28.2      - 2.3                      24.7      - 0.7      14.1
ME                  24.8        4.2                      29.4         6.0    31.0
OR                   9.5        6.2                        8.1        8.3     12.7
TC                   8.3        1.6                        3.6        7.7     15.8
BZ                    1.3       1.6                        0.4     - 3.5       2.2
OQ                   0.9        5,6                        0.2     - 3.5       2.1
           Bron: CBS, Regionale Economische Jaarccfers; 's-Gravenhage,Staatsuitgeve-
           rij, diversejaren.
           "In mln. guldens; tussen haken aandeel in totaal.
           van financiele en zakelijke diensten vindt vooral plaats vanuit Den Haag en
           Amsterdam. Overigens vindt bijna de gehele nationale export van deze dien-
           sten zijn oorsprong in de Randstad.
           De ontwikkeling van de export vormt eens te meer een bevestiging van de ont-
           wikkelingen die eerder a1 waren geschetst. De Randstad is een belangrijke
           exporteur, maar het groeiproces is trager dan in de rest van het land. Terwijl
           voor het laatstgenoemde deel van ons land de export gemiddeld toenam met
           4 procent, was dit voor de Randstad slechts 0,3 procent. Dit laatste cijfer is
           sterk be'invloed door prijsveranderingen voor olie en gas. Als naar de ontwikke-
           lingen op sectoraal niveau wordt gekeken, blijkt echter dat voor 5 van de 8 sec-
           toren, met een aandeel in de totale export van meer dan 90 procent, de groei in
           overig Nederland hoger was dan in de Randstad. Bij de afzonderlijkeprovincies
           laat Utrecht (niet opgenomen in tabel 3.2) goede uitkomsten zien. Zuid-
           Holland scoort slecht over nagenoeg de hele linie.
  3.2.4.2  Regionale investeringen
           De tendenties uit de voorafgaande paragrafen roepen de vraag op naar de
           determinanten van dit proces. Waardoor is het in de Randstad en meer in het
           bijzonder in de grote steden minder goed gegaan dan elders in Nederland? Bn
           van de belangrijkste groeibepalende factoren is de mate van investeringen.
           Investeringen betekenen werkgelegenheid, met name in de bouwnijverheid en
           de constructie en in de machine-industrie. Particuliere investeringen, een-
           maal gerealiseerd, zorgen voor nieuwe arbeidsplaatsen. Investeringen zorgen
           er ook voor dat het produktieproces efficienter kan verlopen en dat nieuwe of
           verbeterde produkten kunnen worden gefabriceerd, allemaal factoren die van
           invloed zijn op de concurrentiepositie en daarmee op de groei en de werkgele-
           genheid. Publieke investeringen, in infrastructuur, in onderwijs, enzovoort,
           oefenen niet alleen een vraag-effect uit, maar, belangrijker, ze versterken de
           concurrentiekracht van een economie op langere termijn. Kortom, de omvang
           van de investeringen vormt een eerste bruikbare indicator voor de ontwikke-
           lingskansen van een regio. De cijfers in deze paragraaf hebben betrekking op
           de periode 1977-1986. Om te voorkomen dat conjuncturele uitschieters de resul-
           VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>50

taten te zeer zouden beinvloeden, zijn gemiddelde waarden berekend’

Tabel3.3 + Bruto-investeringsontwikkeling in de grootstedelijke gebieden, 1977-

1986
Eind ‘70 Begin ‘80 Midden ‘80

Omvang = Aandeel volume Omvang  Aandeel volume Omvang  Aandeel volume

Absoluut inperc, 1980=100 Absoluut inperc, 1980=100 Absoluut inperc, 1980=100
Utrecht 3,8 6! 92,2 4,2 6,1 (00,0 47 6,0 12,7
Ymond/Zaanstad 2.6 4l 85,1 3,0 4,4 100,0 3.8 49 (25,6
Amsterdam 2,7 4,4 87,2 31 4.6 100,0 39 5,0 124,0
Ov. Amsterdam 17 2,7 77,3 2,2 3,2 (00,0 28 3,6 (27,3
Leiden/Alphen 2,6 4! 95,3 2,7 3,9 100,0 3,0 38 11,2
*s-Gravenhage 2,7 4,2 78,5 3,4 49 100,0 3,9 5.1 116,3
Delft 1,2 19 104,4 1,2 17 (00,0 1,3 1,7 115,2
Rijnmond 5,5 88 79,5 7,0 10,2 [00,0 8,5 10,0 122,7
Ov. Rijnm/ZO-ZH 2,2 3,5 79,3 28 41 (00,0 28 3,5 99,1
Drie grote steden 10,9 17,5 81,0 13,5 19,7 100,0 16,3 21,0 121,4
Vier grote steden 14,7 23,6 83,1 17,7 25,8 100,0 21,0 27,1 1186
Randstad midden 5,5 8,7 90,5 6,0 8,8 100,0 71 9,2 117,8
West Nederland 27,6 44,1 87,1 31,7 46,4 100,0 37,1 47.8 17,1
Overig Nederland 34,9 55,9 95,4 36,6 53,6 100,0 40,5 52,2 110,7
Nederland 62,5 100,0 9t5 68,3 100,0 100,0 77,6 (00,0 113,6

Bron:CBS, Regionale Economische Jaarcijfers; ’s-Gravenhage, Staatsuitgeve-
rij, diverse jaren.

Men zou nu verwachten dat de investeringsontwikkeling in de Randstad en

vooral in de grote steden is achtergebleven bij die van andere regio’s. Onver-
wachts blijkt dit echter niet het geval te zijn. Tabel 3.3 bevat het verloop van de
totale investeringen. De bruto investeringen zijn in de drie westelijke provin-
cies sterker toegenomen dan in overig Nederland en deze toename was voor de
drie grote steden zelfs hoger dan voor de regio Randstad-midden. De sterke
investeringsgroei deed zich in Amsterdam, Den Haag en Rijnmond voor. Vooral
Amsterdam springt eruit. De investeringstoename was hier nauwelijks gerin-
ger dan in het COROP-gebied Schiphol (Overig Groot-Amsterdam).

Er bestaan gegevens over de sectorale verdeling van de investeringen, alsmede
over de verdeling van de investeringen naar vaste activa. In het eerste geval
worden onderscheiden landbouw, nijverheid, vervoer (= transport-, opslag- en
communicatiebedrijven), overige bedrijven, woningen en overheid. In het
tweede geval gaat het om bruto investeringen in gebouwen, grond-, weg- en
waterbouw, vervoer, machines, toename veestapel en woningen.

In nagenoeg alle sectoren blijkt de stijging van de bruto investeringen in West-
Nederland sterker dan in overig Nederland en in de drie grote steden is deze
weer sterker dan in het middengebied van de Randstad. Dit geldt zowel voor
bedrijfs- als voor overheidsinvesteringen. (Terzijde zij opgemerkt dat het aan-
deel van de overheid in de totale investeringen ook in deze periode blijft terug-
lopen, van 15,4 procent naar 13,8 procent.) Nog opvallender is dat de drie grote

7] Daarbij is van de volgende periodisering uitgegaan:

* — eind ‘70:
* begin ‘80:

gemiddelde van de jaren 1977 tot 1980
gemiddelde van de jaren 1980 tot 1983

* —midden‘80: — gemiddelde van de jaren 1983 tot 1986.

WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>                         steden juist bij de nijverheid zeer hoge groeicijfers voor de investeringen laat
                         zien (en bij de landbouw, maar deze sector is qua omvang te verwaarlozen).
                        Randstad-midden kent alleen bij transport, opslag en communicatie relatief
                         gunstige groeicijfers. Nadere, hier niet weergegeven berekeningen, late3zkn
                         dat deze onderlinge verschuivingen zich over de hele periode hebben voor-
                         gedaan, zowel voor als na de crisis van begin jaren '80. Deze resultaten maken
                        niet helderder waarom West-Nederland en daarbinnen vooral de drie grote
                        steden het ook in de periode 1977-1986 zoveel slechter gedaan hebben.
                        De groei van de bruto investeringen in de drie grote steden is relatief hoog bij
                        gebouwen en bij machines. Bij vervoersmiddelen is de toename juist opvallend
                        laag. Randstad-midden scoort nog hoger bij machines, hoog bij vervoer, maar
                        zeer laag bij gebouwen en grond-, weg- en waterbouw. Overig Nederland scoort
                        alleen relatief gunstig bij vervoer.
                        A1 met a1 moet worden geconstateerd dat de redenen waarom de sterke toe-
                        name van de investeringen in de Randstad en daarbinnen vooral in de drie
                        grote steden (nog) niet terug te vinden zijn in groei- en werkgelegenheids-
                        cijfers, vooralsnog niet scherp zijn te traceren. Opmerkelijk is de tegenstelling
                        zeker. Mogelijkerwijs ligt de verklaring in een afwijkende sectorstructuur, een
                        meer uitgesproken herstructurering van de grote steden in de betreffende
                        periode dan elders in het land en - vrij plausibel - een versneld afschrijvings-
                        beleid aldaar, omdat in de stad eerder sprake is van het beproeven van vernieu-
                        wingen.
             3.2.5      Plaatsbepaling in de nationale context
                        Sinds 1988 wordt in een samenwerkingsverband tussen de NMB, de
                        Vereniging van Kamers van Koophandel en het Instituut voor Ruimtelijke
                        Organisatie van TNO een publikatie uitgebracht waarin de economische ont-
                        wikkeling van bedrijfstakken en regio's in kaart wordt gebracht, aan de hand
                        van een viertal indicatoren '. Dit onderzoek is gebaseerd op een enquete onder
                        meer dan 60.000 Nederlandse ondernemingen. In deze Enquete Regionale
                        Bedrijfsontwikkeling (ERBO) zijn voor een viertal indicatoren, namelijk ont-
                        wikkeling netto bedrijfsresultaat, omzetontwikkeling, investeringsscores in
                        vaste activa en een gewogen gemiddelde van deze drie (de ERIN-indicator)
                        gegevens verzameld over 24 bedrijfsklassen en 14 regio'sg. De gegevens bieden
                        de mogelijkheid om ook recente ontwikkelingen in kaart te brengen, ook a1zijn
                        ze onvolledig en zijn er vraagtekens te plaatsen bij de betrouwbaarheid.
                        'lhbel3.4 geeft de kerngegevens weer voor Nederland, de vier grootstedelijke
                        gebieden en de rest van de drie westelijke provincieslO.De conclusie is in lijn
                        met de hoofdtrend van de voorafgaande paragrafen: de grootstedelijke gebie-
                        den blijven achter. In nagenoeg alle gevallen komen de resultaten uit onder het
                        landelijk gemiddelde. In 13 van de 16 gevallen is de afwijking ten opzichte van
                        het landelijk gemiddelde van 1988 op 1989 in negatieve zin toegenomen. De
                        rest van het westen daarentegen ziet zijn positie tegenover de rest van Neder-
                        land ook licht negatief afwijken. De gevolgtrekking moet zijn dat de rest van
                        Nederland beter dan gemiddeld heeft gepresteerd. Ook dit is in lijn met de
                        bevindingen in de vorige paragraaf.
                        Als gekeken wordt naar de ERIN-indicator, vertoont Nederland een lichte stij-
                        ging van 3,3 naar 3,5. Amsterdam en Rotterdam stijgen weliswaar ook, maar
                        in mindere mate en zij zien hierdoor hun achterstand toenemen. Den Haag
                        daalt naar het niveau van Rotterdam en ook Utrecht bevindt zich nu onder de
    '1 Het valt te betreuren dat er geen indicator is berekend betreffende de werkgelegenheidsontwikkeling.
    9] Zie NMBNVKIINRO-TNO. De vitaliteit van het Nederlondse bedrijfsleven; vergelijking van de econamische ontwikkeling in bedrijfs-
       klassen en stedelijke knaoppunten in 1988; Amsterdam, 1989, en NMBNVKIINRO-TNO. De vitaliteit van het Nederlands bedrijfsle-
       ven, Editie 1990; z.pl.. z.uitg.. 1990.
   '1  Dezegebieden wijken af van de COROP-indeling van het CBS.
51                      VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>                  streep. De rest van West Nederland loopt in de pas met Nederland. Bij de afzon-
                  derlijke*indicatorenvalt de relatief sterke daling op van de omzetgroei, vooral
                  in Amsterdam en Rotterdam. Bij het netto bedrijfsresultaat en bij de investe-
                  ringsgroei verkleint Rotterdam zijn achterstand op Nederland iets.
    Tabel 3.4     Ontwikkeliig indicatoren ERBO-enqu6te voor Nederland en de groot-
                  stedelijke gebieden, 1988 en 1989
                             Nederland        Amsterdam           Rotterdam      's-Gravenhage           Utrecht    Overig Westen
   ERIN      1988
             1989
   NBR       1988                   6,s               6.4                6.2               6.5               6,5                6.5
             1989                   6.6               6.6                6.5               6-5               6.4                6.6
   OMZ       1988                   5.4               55                 4.2               5.0               6.9                4.7
             1989                   4.9               4.1                23                 3.8              6,l               4.6
   INV       1988
             1989
                  lbelichting:
                  ERIN =ERbo-INdicator (gewogen indicator voor onderstaande variabelen)
                  NBR = p e i netto bedrijfsresultaat
                  OMZ =groei jaaromzet
                  INV =groei investeringen in vaste activa
                  Bron: NMBNVWINRO-TNO, De vitaliteit van het Nederlandse bedrijfsleven;
                  vergelijking van de economische ontwikkeling in bedrijfskllassen en stedelijke
                  kmoppunten in 1988, Amsterdam, 1989,en NMBNVKANRO-TNO,De vitaliteit
                  van het Nederlands bedrijfsleven, Editie 1990;z.pl., z.uitg., 1990.
                  Deze resultaten worden nogmaals bevestigd in twee publikaties van de
                  Kamers van Koophandel omtrent de economische positie van de vier grote
                  steden ll. Zowel voor 1987 als 1988 moest worden geconstateerd dat de omzet-
                  ontwikkeling van de vier steden achterbleef bij het landelijk gemiddelde.Hier-
                  bij is de ontwikkeling voor Utrecht nog het minst slecht. Voor 1987 wordt
                  gemeld dat deze relatief ongunstige omzetontwikkeling in belangrijke mate
                  samenhangt met de slechte nominale exportontwikkeling, veroorzaakt door
                  onzekerheid over valuta en grondstofprijzen. In 1988 wordt de oorzaak gelegd
                  bij de grote bedrijven, met 50 of meer werkzame personen, die achterbleven,
                  maar een duidelijke oorzaak wordt niet gegeven.
                  De grote steden lopen sterk uiteen waar het gaat om hun exportgerichtheid.
                  Amsterdam en Rotterdam zijn in sterke mate georienteerd op het buitenland,
                  tenvijl Den Haag en vooral Utrecht veel meer afzetten in de rest van Neder-
                  land. De verschillen naar regio van herkomst zijn geringer bij de inkoop. Wordt
                  gekeken naar het aantal bedrijven dat in hoofdzaak georienteerd is op respec-
                  tievelijk de lokale, de Nederlandse of de buitenlandse markt, dan telt Amster-
                  dam relatief veel lokale bedrijven en Utrecht en Den Haag juist veel nationale
                  bedrijven. Rotterdamse bedrijven zijn sterk internationaal georienteerd. Op
                  het internationale vlak scoren Amsterdam en Rotterdam goed, maar blijft Den
                  Haag ver achter.
"1 Zie Werkgroep Grote Steden van de Kamers van Koophandel en Fabrieken, De economische positie van de vier grote steden in
   Nederlond in 1987. Amsterdam enz., 1988. en idem, De economische positie van de vier grote steden in Nederlond in 1988, Amster-
   damlDen HaaglRotterdarnlUtrecht, 1989. Zie ook: H. Knol. J.G. Larnbooy,WJ.].Manshanden en M. de Smidt. 'Functionele samen-
   hang in de Noordvleugel van de Randstad'; Economisch Stotistische Berichten, 14 maart 1990, jaargang 75, nr 3749, blz. 252-255.
                  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>                      De arbeidsproduktiviteit, hier gedefinieerd als omzet per werknemer, is in de
                      grote steden beduidend (30%) hoger dan landelijk. Dit geldt zowel voor de
                      industrie als voor de groothandel. De verschillen tussen de vier grote steden
                      zijn echter aanzienlijk. De arbeidsproduktiviteit ligt in Rotterdam in veel
                      sectoren zeer hoog (in totaal 150%van het landelijk niveau), waarna Amster-
                      dam (115%),Utrecht (94%)en Den Haag (74%)volgen. Bij het lage aandeel van
                      Den, Haag moet in aanmerking worden genomen dat de produktiviteit van
                      ambtenaren (die in deze stad zijn oververtegenwoordigd) statistisch gelijk
                      wordt gesteld aan het salaris. De combinatie van een matige omzetontwikke-
                      ling en een hoge arbeidsproduktiviteit resulteert in een werkgelegenheids-
                      toename die achterblijft bij het landelijk gemiddelde. Ook hier is de ontwikke-
                      ling in Utrecht nog het gunstigst.
                      De winst- en rendementspositie van de grote steden is weliswaar niet ongun-
                      stig, maar wijkt toch in toenemende mate negatief af van het landelijk resul-
                      taat. De verschillen tussen de vier grote steden zijn beperkt, a1 doet Rotterdam
                      het minder dan de rest. Desondanks is de investeringsontwikkeling van de
                      grote steden in 1988 veel positiever dan die voor Nederland (+10,8% tegen-
                      over 0%).Dat is vooral te danken aan de grote bedrijven, de kleine ondernemin-
                      gen investeerden juist minder.
                      lknslotte komt naar voren dat bij het thema 'nieuwe ontwikkeling' de vier
                      grote steden er niet echt uitspringen. De meeste aandacht gaat uit naar auto-
                      matisering van de administratie, gevolgd door kwaliteitszorg. Nieuwe tech-
                      nologische ontwikkelingen worden in de praktijk slechts op zeer bescheiden
                      schaal toegepast. Hierbij gaat het vooral om de informatietechnologie. De
                      mogelijkheid om beschikbare kennis van wetenschappelijke instellingen te
                      benutten bijvoorbeeld via transferpunten wordt slechts beperkt benut. Wat
                      betreft de consequenties van Europa '92, zijn bedrijven vooralsnogalleen actief
                      bij het verzamelen van informatie.
                      Over het algemeen blijken de vier steden nauwelijks van elkaar af te wijken
                      waar het de 'nieuwe ontwikkelingen' betreft. Dit duidt op factoren die in alle
                      sectoren van belang zijn. Een mogelijke verklaring zou gevonden kunnen
                      worden in het bestaan van 'vernieuwende' en 'stagnerende' bedrijven, waarbij
                      de laatste categorie in de grote steden is oververtegenwoordigd.Een dergelijke
                      tweedeling is recentelijk toegepast in een onderzoek van de Nationale Inves-
                      teringsbank, waarbij in 21 branches een onderscheid werd gemaakt tussen een
                      relatief succesvolle en een relatief tegenvallende onderneming *.Ongeacht de
                      ontwikkeling van de branche, die van groei tot neergang uiteenliep, bleken de
                      succesvolle bedrijven overal betere resultaten te hebben behaald. Dit was
                      gerealiseerd door-een marktgerichter en energieker beleid, gericht op uitbrei-
                      ding van marktsegmenten, een sterkere exportinspanning en aanpassingen in
                      het produktassortiment.
                      Plaatsbepalingin de internationale context
                      De concurrentiepositie van de vier grootstedelijke gebieden wordt bepaald
                      door de ontwikkelingen van aanbod en vraag. Aan de aanbodkant betreft dit de
                      vestigingsvoonvaarden, waarmee grootstedelijke gebieden bestaande bedrij-
                      vigheid kunnen vasthouden, respectievelijk nieuwe bedrijvigheid kunnen aan-
                      trekken. De vraagkant heeft betrekking op veranderende eisen aan de kant
                      van de ondernemingen als gevolg van marktverschuivingen en technologische
                      processen. De hieruit resulterende concurrentiepositie bepaalt de economische
                      ontwikkeling van grootstedelijke gebieden.
                     'In de ontwikkeling van alle nationale economieen in de gei'ndustrialiseerde
                      wereld is waarneembaar geweest hoe het aandeel van de landbouw in toege-
   "1 Zie Nationale Investeringsbank. Ovenvinnen bij broncheproblemen, 's-Gravenhage. NIB. 1989.
53                    VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>                    voegde waarde en werkgelegenheid sterk is gedaald, hoe de industrie aanvan-
                    kelijk groeide maar later ook haar aandeel zag dalen en hoe in de na-oorlogse
                    periode het aandeel van de diensten steeds meer toenam. In de meeste landen
                    van de OECD is het aandeel van de diensten nu op of boven de 60 procent geko-
                    men. De grootstedelijke gebieden in deze landen hebben aanvankelijk een
                    sterke groei laten zien, als gevolg van de uitstoot van arbeid door de landbouw
                    en de vraag naar arbeid door industrie en later diensten. Later ontstond echter
                    een proces van suburbanisatie. De ontwikkeling van het openbaar vervoer en
                    later het autobezit bood steeds meer mensen - eerst de beter betaalden maar
                    later ook anderen - de mogelijkheid om steeds verder van de werkplaats te
                    gaan wonen. Van den Berg maakt in dit verband een onderscheid tussen migra-
                    tie naar de randgemeenten en - in een latere fase - migratie die zich richt op
                    gebieden buiten de agglomeratie 13. Dit laatste wordt nog versterkt doordat de
                    werkgelegenheid zich ook verplaatst naar de rand van de agglomeratie. Deze
                    ontwikkeling lijkt ook in de nabije toekomst niet echt te veranderen. De
                    opkomst van nieuwe op kennis georienteerde bedrijfstakken schept weliswaar
                    nieuwe kansen voor grootstedelijke gebieden, maar vooralsnog is het werk- en
                    leefmilieu in veel gevallen zoveel minder dat een herstel van de concurrentie-
                    positie pas op langere termijn mogelijk lijkt.
                    De suburbanisatie van bewoners is later gevolgd door die van bedrijven. De
                    industrie zag zich genoodzaakt, vanwege de toenemende congestie, het gebrek
                    aan adequate uitbreidingsmogelijkheden en de hogere kosten, naar vestigings-
                    plaatsen elders uit te kijken. Aanvankelijk was dit nog aan de rand van groot-
                    stedelijke gebieden, maar geleidelijk is dit overgegaan van suburbanisatie
                    - bij nog verdergaande spreiding - naar de- of exurbanisatie. De ontwikkeling
                    van transport- en communicatietechnologieen, de uitbreiding van de infra-
                    structuur en de opkomst van niet-grondstof gebonden industrieen hebben deze
                    ontwikkeling versneld. Ook voor ondernemingen die diensten produceren, is
                    deze trend steeds duidelijker waarneembaar. Deze ontwikkelingen bleven niet
                    tot het nationale niveau beperkt. Multinationaal opererende ondernemingen,
                    met hoofdkantoren in stedelijke gebieden en produktiedivisies regionaal
                    gespreid, komen steeds vaker voor. Men kan stellen dat deze trends zich grosso
                    mod0 in heel West-Europa voordoen, maar dat de uitkomsten voor de verschil-
                    lende grootstedelijke gebieden nogal uiteenlopen 14. Nederland liep hierbij
                    niet voorop, maar haalt nu de sub- en zelfs de de-urbanisatie van bedrijfsvesti-
                    gingen versneld in.
                    Zoals het bedrijfsleven steeds sterker gei'nternationaliseerd is geraakt, zo zijn
                    ook grootstedelijke gebieden steeds sterker doordrongen geraakt van de
                    invloed van buitenlandse steden. Voor steeds meer bedrijfstakken geldt dat
                    ondernemingen in beginsel hun vestigingsplaats in verschillende landen kun-
                    nen kiezen, of het nu gaat om het hoofdkantoor, om produktie, distributie of om
                    R&D-activiteiten. Voor nagenoeg iedere activiteit kan aldus een beredeneerde
                    afweging van verschillende vestigingsplaatsen gemaakt worden. Het Neder-
                    lands Economisch Instituut (NEI)heeft in opdracht van de Rijksplanologische
                    Dienst een onderzoek uitgevoerd naar het vestigingsplaatsmilieu in de Rand-
                    stad in internationaal perspectief 15. In dit onderzoek is voor 5 typen van bedrij-
                    vigheid, hoofdkantoren, R&D-vestigingen, high-tech produktievestigingen,
                    distributie-activiteiten en zakelijke dienstverlening nagegaan hoe de Rand-
                    stad, hier als eBn grootstedelijk gebied beschouwd, zich verhield tot 6 andere
"1  Een uitgebreide internationale vergelijking is terug te vinden in L. van den Berg, Urban Systems in o Dynamic Society; Aldershot.
    Gower, 1987.
"1  Zie bijvoorbeeld Nederlands Economisch Instituut, Verrchuiving van economische zwaartepunten in Noord-West-Europa: Fictie of
    reoliteit?Onderzoek ten behoeve van de Rijksplanologische Dienst; Rotterdam. NEI. 1989.
Is] Zie Nederlands Economisch Innituut, Ploots en functie van de Rondstod in de Nederlondse economic; onderzoek uitgevoerd in
    opdracht van de Rijksplanologische Dienst; Rotterdam. NEI, 1987.
                    WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>                      grootstedelijke gebieden, te weten BrusselIAntwerpen, Londen, Parijs, Frank-
                      fort, Hamburg en Miinchen. Het NEI heeft in dit onderzoek een groot aantal
                      vestigingsplaatsfactoren onderscheiden, op het terrein van wetgevinglover-
                      heid, infrastructuur en bereikbaarheid, agglomeratievoordelen, arbeids-
                      markt, kwaliteit van de omgeving en kwaliteit van de accommodatie. Op grond
                      hiervan vond vervolgens een rangordening plaats van de onderscheiden groot-
                      stedelijke gebieden. Over het algemeen kwam de Randstad er niet ongunstig
                      af.
                      Dit beeld wordt ook bevestigd en gespecificeerd in het Franse onderzoek van
                      Brunet en anderen (1989)naar de rangorde van 220 West-Europese steden met
                      een inwonertal boven de 200.000. Amsterdam komt als enige Nederlandse stad
                      in de sub-top voor, onder Londen, Parijs en Milaan. De andere drie grote steden
                      zitten in de klasse onder de sub-top. Ook als men zich realiseert dat een derge-
                      lijke rangorde een betrekkelijke betekenis heeft, dan is deze uitkomst voor de
                      vier grote steden gunstig. Dit krijgt extra relief als men de deelscores in
                      beschouwing betrekt. Dan blijkt een stad als Utrecht het internationaal gezien
                      in de R&D goed te doen en nemen Amsterdam en Rotterdam een solide positie
                      in tussen de steden die hoog scoren op internationaal verkeer in relatie met eco-
                      nomische betekenis. Den Haag scoort dan goed op een combinatie van R&D Bn
                      internationaal bestuurlijke en culturele uitwisseling 16.
                      Zowel bij de distributie-activiteiten als bij de high-tech produktievestigingen
                      staat de Randstad bovenaan. De vooraanstaande positie bij de distributie-acti-
                      viteiten, vanouds een sterk punt voor Nederland, is te danken aan de relatief
                      gunstige ligging op het Europees continent, de uitstekende vervoersinfrastruc-
                      tuur, de handelsgeest, het arbeidsklimaat en de faciliteiten op fiscaal gebied en
                      het douane-vrij entrepot. Desondanks wordt deze positie op sommige punten
                      bedreigd. Aandachtspunten in dit verband zijn de noodzaak tot verdergaande
                      efficientie en kostprijsverbetering, vooral via een verbetering van de infra-
                      structuur, de beschikbaarheid van bedrijfsruimte tegen concurrerende prijzen
                      en de ontwikkeling van goede informatiesystemen. Bij de high-tech produktie-
                      vestigingen is de gunstige positie vooral te danken aan de arbeidsrust, de poli-
                      tieke stabiliteit, de hoogte van de arbeidsproduktiviteit, de beschikbaarheid
                      van geschoolde arbeidskrachten en de nabijheid tot de Europese markt. De
                     verschillen met de Bondsrepubliek Duitsland zijn hier zeer beperkt. Andere
                      landen, vooral Groot-Brittannie en Belgie, trachten via investeringspremies
                     hun positie te versterken. Gelet op de hiermee behaalde resultaten, dient ook
                      Nederland op dit instrument alert te zijn.
                      Bij de zakelijke dienstverlening, alsmede bij de lokatie van hoofdkantoren,
                      neemt de Randstad in het algemeen een gemiddelde positie in. Naast de aan-
                      wezigheid van een florerende handels- en transportsector, wordt het vigerende
                      fiscale systeem als zeer gunstig beoordeeld voor met name ondernemingen met
                      een holding-structuur. Bij nieuwe vestigingen van hoofdkantoren, vooral van-
                      uit de verenigde Staten en Japan, komt de Randstad echter steeds meer naar
                      voren als een magneet voor verkoop en diensten (gerelateerd aan de 'main-
                      ports'), terwijl het zuiden van het land steeds meer betekenis krijgt voor pro-
                      duktie in relatie met de Europese markt. Amsterdam neemt vervolgensbinnen
                      de Randstad voor de vestiging van hoofdkantoren een bijzondere positie in voor
                      die bedrijven die zich vanwege de fiscale voordelen in Nederland vestigen ?'
16] Les villes 'Europkennes'; Rapport pour la DATAR. R. Brunet (ed.). Paris. RECLUS, 1989. Voor de samenvatting van de bevindingen
    werd geput uit: M. de Smidt. De Randstad in internationaal perspectief;Werkstukken Stedelijke Netwerken nr. 21. Faculteit der
    Ruimtelijke Wetenschappen. Rijbuniversiteit Utrecht, 's-Gravenhage. SDU uitgeverij. 1990. blz. I 2 - 16.
"1  R Buck, 'Marktpositie en marktattractiviteit van Nederland voor nieuwe investeerders'; in: Nieuwe buitenlandse bedrijven in
    Nederlond; wewing in perspectief van 1992; R. Buck en M. van Nieuwkerk (red.), Nijmegen, Buck Consultants International BV.
    1988. blz. 1 1-30.
                     VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>                       Aangetekend moet worden dat dergelijke ondernemingen ook veel gewicht
                       hechten aan een factor waarop de Randstad beduidend lager scoort, namelijk
                      'internationale allure'. Londen, Parijs en in mindere mate steden als Brussel,
                       Rome, Genhve en Wenen springen er wat deze factor betreft veel gunstiger uit.
                       Voor een deel wordt deze factor bei'nvloed door de grootte van het stedelijk
                       gebied. Het is niet te venvachten dat de Randstad in de nabije toekomst in
                       staat is om op dat vlak Londen en Parijs te overtreffen. Ook gegevenheden als
                       de aanwezigheid van EG- of VN-zetels zijn moeilijk te veranderen. We1 zijn er
                       mogelijkheden om het voorzieningenniveau te verbeteren en woonvoorzienin-
                       gen en kantoorlokaties te creeren die door deze groep van ondernemingen
                       gewenst wordt. Het vastgoedniveau - tot uitdrukking komend in het lage
                       huurprijsniveau, de geringe dynamiek in de prijzen (prijsstijging), de geringe
                       prijsverschillen tussen de toplokaties en de overige lokaties en het ontbreken
                       van echte complexvorming binnen de grote stad - is een teken aan de wand 18.
                       Daarnaast dient dan ook de kwaliteit van de (telecommunicatie-)infra-
                       structuur van hoog niveau te zijn.
                       De Randstad scoort ongunstig bij de lokatie van R&D-vestigingen. Ook hier
                       geldt dat in andere landen gebruik wordt gemaakt van het instrument van de
                       investeringsbevorderende maatregelen, maar ook wordt gewezen op de soms
                       geringe beschikbaarheid van voldoende hoog gekwalificeerde onderzoekers in
                       ons land. Daarnaast blijkt de communicatie tussen bedrijfsleven en universi-
                       teiten vooralsnog minder te zijn dan in de ons omringende landen, waardoor
                       enerzijds potentieel beschikbare kennis niet vlot genoeg doorstroomt naar het
                       bedrijfsleven en anderzijds eventuele aanpassingen in het ondenvijs- enlof
                       onderzoekprogramma niet snel genoeg worden gerealiseerd. Dit geldt overi-
                       gens niet alleen voor de Randstad, maar ook voor de rest van Nederland. Ster-
                       ker dan tot nu toe wellicht a1 is gebeurd, dienen stedelijke gebieden de moge-
                       lijkheden van de universiteiten en andere hoogwaardige onderzoeksinstituten
                       te benutten voor het venverven van dergelijke vestigingen.
                       Ervan uitgaande dat de concurrentiepositie van stedelijke gebieden in toe-
                       nemende mate bepaald wordt door de mate waarin men als knooppunt in
                       diverse netwerken is opgenomen, is de lokatie van Nederland in de Europese
                       en intercontinentale distributie te beschouwen als een belangrijk en kostbaar
                      'asset'. Toch lijkt er in Nederland en daarbinnen in de grootstedelijke gebieden
                       in het algemeen geen sprake van intermediaire diensten, die vanuit een kern-
                       positie in Nederland bijvoorbeeld het Europese territorium beheersen. Eerder
                       tekent zich een patroon af waarin de vestiging in de Randstad ofwel slechts een
                       schakel is in het internationale netwerk ofwel- nog minder - een lokatie voor
                       de bediening van ovenvegend de Nederlandse markt lg. Toch zijn er hiervan
                       afgeleid mogelijkheden voor vestigingen van internationaal georienteerde
                       activiteiten in Nederland en daarbinnen speciaal in de Randstad.
                       Hier komt echter opnieuw naar voren dat, waar Nederland en de Randstad
                       voor deze potenties in het internationale economische verkeer zich onderschei-
                       den op basis van ligging, infrastructuur en economischprofiel, dit voor de grote
                       steden zelf (Amsterdam en Rotterdam in eerste instantie en Den Haag en
                       Utrecht in tweede instantie) b e e r zou kunnen gelden dan nu het geval is.
                       Intussen kunnen in andere Westerse landen voorbeelden worden aangewezen
                       van grote steden die economisch versterkt opnieuw een sterke positie innemen
                       in het grootstedelijke gebied en de ruimere omgeving. Dit kan in een aantal
                       gevallen zelfs worden teruggevoerd op de vernieuwing van de industriele
                       bedrijvigheid (in een aantal Noord-Amerikaanse steden, in Westduitse steden,
                       zoals Stuttgart en Britse steden, zoals Newcastle upon m e en Glasgow).
In] M. de Smidt, op. c i t , blz. 35-41 en blz. 44-45.
'1  Ibid., blz. 43-44.
                       WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>                      In andere gevallen komt dit neer op een profilering, waarbij (zakelijke)dienst-
                      verlening een belangrijk segment vormt (in Franse steden, zoals Montpellier,
                      Grenoble en Westduitse steden, zoals Diisseldorf en Frankfort). Op het vlak
                      van het structurele economisch herstel scoren derhalve onze vier grote steden
                      zelf (nog) niet gunstig.
                      Welke ontwikkelingen zijn er gaande aan de vraagkant, aan de kant van de
                      ondernemingen? Hier wordt onderscheid gemaakt tussen marktverschuivin-
                      gen en technologischeontwikkelingen. De Europese Gemeenschap wordt sinds
                      1985 gekenmerkt door een hernieuwd elan en als (in 1993of later) een volledig
                      vrije markt werkelijkheid wordt, lijkt de afstand tot de belangrijkste markten
                      een nog belangrijker criterium te worden dan nu.
                      Onlangs is een publikatie verschenen bij het Centraal Planbureau, waaruit
                      naar voren komt dat bij de huidige bevolkings- en welvaartsverdeling het
                      gebied rond Luxemburg het meest centraal ligt in de Europese Gemeen-
                      schap 20. Naast Luxemburg scoren ook Belgie, Nederland, Frankrijk en de
                      Bondsrepubliek relatief gunstig. De andere landen laten veel ongunstiger
                      uitkomsten zien. Er blijkt sprake te zijn van een positieve samenhang tussen
                      centrale ligging en loonhoogte. Simulaties laten vervolgens zien dat een gelijk
                      inkomensniveau in de hele Europese Gemeenschap evenmin als de opening
                      van de Kanaaltunnel een verschuiving teweegbrengen in het zwaartepunt 21.
                      Meer veranderingen zijn te verwachten op het vlak van de technologie. Nog
                      meer dan in het verleden lijkt technologie een doorslaggevendefactor te zijn in
                      de concurrentiepositie van ondernemingen en daarmee van nationale econo-
                      mieen. Enerzijds gaat het hierbij om (de creatie van) technologische kennis,
                      anderzijds om de mogelijkheden deze kennis snel en adequaat om te zetten in
                      produkten waar vraag naar bestaat. De economische crisis van het begin van
                      de jaren '80 wordt niet zelden ge'interpreteerd als de fase van overgang naar
                      nieuwe sleuteltechnologieen. Elke langere fase van groei wordt gekenmerkt
                      door de opbloei van nieuwe technologieen edof sectoren. Die fase kan pas intre-
                      den als alle relevante actoren, ondernemers, aanbieders van arbeid, afnemers
                      van produkten en de overheid als institutioneel vormgever zich bewust zijn
                      geworden van de nieuw gecreeerde mogelijkheden. Die ondernemingen en die
                      landen, die zich het beste weten aan te passen, laten over het algemeen de beste
                      resultaten zien. Na verloop van tijd echter raken de toepassingsmogelijkheden
                      uitgeput. Er ontstaat dan een periode van onzekerheid, waarin afgetast wordt
                      welke nieuwe sleuteltechnologieen eventueel als opvolger kunnen worden
                      aangemerkt. De veronderstelling is dat ooit dat moment aanbreekt, waarna
                      een nieuwe groeifase van start kan gaan 22.
                      Over het algemeen worden momenteel de volgende technologieen aangeduid
                      als potentiele sleuteltechnologie: micro-elektronica, flexibele automatisering,
                      informatietechnologie, nieuwe materialen en biotechnologie.De vraag is nu in
                      welke mate deze sleuteltechnologieen worden toegepast in Nederlandse onder-
                      nemingen. Daarvoor heeft het Instituut voor Ruimtelijke Organisatie (INRO-
                      TNO) een onderzoek verricht naar de geografische spreiding van bedrijven die
                      in dit opzicht innovatief zijn, dat wil zeggen die deze sleuteltechnologieen toe-
                      passen 23.
'O] Zie H.J. Roodenburg, Central Locations in the European Common Market, CPB Onderzoeksmernorandumno. 59. 's-Gravenhage,
    CPB. 1989.
"1  Men mag vemachten dat de economische integratie van Oost-Europa in de wereldeconomie een verschuiving van het zwaarte-
    punt naar het Oosten zal betekenen, wat vooral de Bondsrepubliek ten goede zal komen.
22] Zie voor een veel uitgebreidere beschrijving bijvoorbeeld C. Freeman.]. Clark en L. Soete. Unemployment and Technical Innova-
    tion; A Study of Long Waves ond Economic Development; London, Frances Pinter, 1982.
23] C. Machielse, P.A. de Ruijter e.a.. Economisch-technologische vernieuwing en ruimtelijke orgonisatie; Delft, lnstituut voor Ruimte-
    lijke Organisatie-TNO. Delft, 1988.
                      VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>      De grootstedelijke gebieden blijken in de industriele innovatie nauwelijks
      vertegenwoordigd.Vooral voor Groot-Rijnmond is de score zorgelijk laag. Daar-
      tegenover zijn de waarden bij de innovatieve kennisdiensten en overige goede-
      renbehandeling juist zeer hoog, met name in Amsterdam. Op basis van deze
      uitkomsten en van andere studies is de conclusie van INRO-TNO dat het beste
      algemene groeiprofiel aanwezig is in zuid-oost Noord-Brabant en in sommige
      Randstadgebieden zoals de regio Delft-Westland en Het GooiNecht. Daarnaast
      laten grote gedeeltes van de Randstad een meer dan gemiddeld groeiprofiel
      zien. Men concludeert dat de beste vooruitzichten zijn te verwachten in die
      regio's die zich aan de rand van grootstedelijke gebieden bevinden.
      Samenvattend kan worden geconcludeerd dat, voorzover de gegevens dit toe-
      laten, ook in de recente jaren de trend waarneembaar is waarbij het westen van
      Nederland licht achterblijft bij overig Nederland, waarbij binnen de Randstad
      de grootstedelijke gebieden achterblijven bij de omringende regio's en de grote
      steden er negatief uitspringen ten aanzien van het economisch herstel en hun
      relatieve positie ten opzichte van hun directe en verder verwijderde omgeving.
      Hiertegenover lijken de grootstedelijke gebieden als geheel in Europees
      perspectief potenties te behouden, die overigens - wil men deze benutten in de
      komende periode van meer geprononceerde internationale concurrentie - een
      investering vereisen op internationale maat. De redelijk centrale ligging in
      Europa, in de nabijheid van de belangrijkste afzetmarkten, en de vooraanstaande
      positie bij de distributie-activiteiten in Europa zijn voorname 'assets', die ook
      in de toekomst - overigens met de nodige inspanning - van betekenis zijn en
      blijven. In de volgende paragraaf zullen de ontwikkelingen in de komende
      periode worden belicht, waarbij de 'internationale maat' en de kwetsbare sector-
      structuur van de grootstedelijke gebieden opnieuw als referentiepunt dienen.
 3.3  De komende periode
3.3.1 Inleiding
      De analyse tot nu toe in dit hoofdstuk heeft duidelijk gemaakt dat de groot-
      stedelijke gebieden in Nederland het in de afgelopen periode niet gemakkelijk
      hebben gehad en het ook niet gemakkelijk zullen krijgen. De toenemende
      internationalisering, technologisering en flexibilisering zijn evenzeer bedrei-
      gingen als uitdagingen.
      In paragraaf 3.3.2 wordt in de vorm van een scenario stilgestaan bij datgene
      wat technisch-economischin de komende periode mogelijk is. Uitgaande van
      de regionaal- en sectoraal-economische structuur, zoals in 1985 aanwezig,
      wordt geschetst welke uiterste groeimogelijkheden zich aftekenen voor de vier
      grootstedelijke gebieden. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de methodiek die
      door de raad eerder werd toegepast in het rapport 'Ruimte voor groei'. Met deze
      op de input-output-analyse gebaseerde benadering wordt een sectoraal en
      regionaal gedifferentieerd groeipad geschetst tot het jaar 2000.
      Of en in welke mate deze groeimogelijkheden ook daadwerkelijk gerealiseerd
      worden, hangt echter niet zozeer af van de technisch-economische structuur
      zoals die in 1985 bestond of van de doorwerking van exogeen veronderstelde
      groeipercentages voor consumptie en export. Het heeft veel meer te maken met
      de bereidheid van ondernemersom te investeren, van andere actoren in de maat-
      schappij om veranderingen mogelijk te maken op allerlei niveaus. Nauw hier-
      mee samen hangen de vestigingsvoorwaarden die overheden weten te ontwik-
      kelen om ondernemers over te halen om in een bepaalde regio te investeren.
      Waar de 'Ruimte voor groei'-methodiek we1 een duidelijke indicatie geeft van
      de mogelijke beleidsruimte, schiet ze tekort waar het gaat om gedrags- en
      beleidsreacties. De verkenning van de economische ontwikkeling in een aan-
      tal bedrijfstakken in paragraaf 3.3.3, die aansluit bij deze scenario-analyse,
      refereed juist we1 aan deze feitelijke, mogelijke en wenselijke reacties. Als
      zodanig vormt ze het complement van de scenario-analyse. Aan de hand van
      WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>                       een aantal bedrijfstakken wordt voor de vier grootstedelijke gebieden exempla-
                      risch aangegeven welke kansen en bedreigingen zich in de komende periode
                      voordoen en welke beleidsinzet daarbij wordt gevraagd.
                      In paragraaf 3.3.4 volgt tenslotte - aansluitend bij de analyse van recente ver-
                      leden en heden - een samenvatting van de in de komende periode te venvach-
                      ten ontwikkelingen en condities.
           3.3.2       Een scenario van maximale groei
                      In het rapport 'Ruimte voor groei' heeft de raad een poging gedaan een
                      antwoord te vinden op de vraag aan welke voonvaarden zou moeten worden
                      voldaan opdat er in de periode 1985-1995 sprake zou zijn van een duurzame
                      welvaartsgroei, waaronder ook begrepen werd realisering van doelstellingen
                      op het terrein van werkgelegenheid, milieu en produktiviteit. In dat rapport
                      werd gebruik gemaakt van een optimaliseringsmodel, waarmee nagegaan
                      werd of, op grond van de aanwezige technisch-economischestructuur en de te
                      venvachten ontwikkelingen voor consumptie en export, het mogelijk zou zijn
                      bepaalde doelstellingen, geformuleerd als minimumrestricties, ook daadwer-
                      kelijk te realiseren. Het ging hierbij met name om het schetsen van de voor-
                      waarden waaronder welvaartsgroei in stand kon worden gehouden.
                      In deze paragraaf wordt dezelfde benadering gebruikt, maar nu om de moge-
                      lijkheden voor groei van de grootstedelijke gebieden in kaart te brengen 24. Op
                      basis van regionale input-output-tabellen zijn berekeningen gemaakt van de
                      groeimogelijkheden van de grootstedelijke economieen. Onder erkenning van
                      de beperkingen van input-output-analyse, zoals de veronderstelde vaste
                      produktietechnologie en de constant gehouden prijzen, is getracht een beeld te
                      schetsen van de groeimogelijkheden van de toegevoegde waarde en de werkge-
                      legenheid, op basis van een jaarlijkse groei-impuls overeenkomstig het maxi-
                      male-groeiscenario van 'Ruimte voor groei' 25.
                      Deze gevolgen voor de produktiegroei en werkgelegenheidsontwikkeling
                      worden in deze paragraaf uitgewerkt op grootstedelijk regionaal en sectoraal
                      niveau. De regio-indeling die hier wordt aangehouden is overeenkomstig die in
                      de vorige paragrafen. Regionale input-output tabellen voor 1985 zijn vast-
                      gesteld voor de regio's West-Nederland (Zuid- en Noord-Holland plus Utrecht),
                      de stad Amsterdam, het COROP-gebied Rijnmond, de agglomeratie Den Haag
                      en de provincie Utrecht. De sectorale indeling is wat minder ver uitgewerkt
                      dan in paragraaf 3.2.4. Hier worden onderscheiden landbouw, nijverheid, ver-
                      voer, overige bedrijven en overheid.
                                Het model werkt als volgt. De groei in een economie wordt vorm gegeven door
                                middel van jaarlijkse groei-impulsen van de finale vraag, die volgens de
                                bekende Leontief-formulevan het input-output-modeldoonverken in de groei
                                van de produktie en in de daarmee - lineair - samenhangende werkgelegen-
                                heid. De werkgelegenheid wordt achteraf sectoraal gecorrigeerd voor de ont-
                                wikkeling van de arbeidsproduktiviteit. Hoewel de exogene groei-impulsen
                                van de finale vraag per regio en per sector gelijk zijn, is de uitkomst van deze
                                modelberekeningenper regio natuurlijk verschillend, daar de sectorstructuur
                                en de samenstelling van de finale vraag (sectoraal en verdeeld naar consumptie,
                                investeringen en export) per regio verschilt. Per sector is nagegaan wat de
                                mogelijk geachte maximale groei is van de consumptie, de investeringen, de
                                export en de leveringen aan de rest van Nederland 26. Gezien het verkennende
"1  D e inhoud van deze paragraaf is gebaseerdo p een onderzoek van her bureau ETAS. verricht i n opdracht van de WRR. Zie Econo-
    misch Technologisch Bureau Strankinga. lnvesteren in de grote steden; Hilversum, 1989.
"1  Zie voor een uitgebreide beschrijving van de gevolgde methodiek WRR. Ruimte voor groei; Kansen en bedreigingen voor de Neder-
    londse economie in de komende tien joor; Rapporten am de Regering 29; 's-Gravenhage. Staatsuirgeverij. 1987.
26] Alle gegevens zijn afkomstig uit WRR. Ruimte voor groei, op. cit.. alsmede uit sectorverkenningen voor 'Ruimte voor groei'. Deze
    cijfers komen over het algemeen goed overeen met die van het CPB,De Nederlandseeconomie op longere termijn; Drie groeiscena-
    rio's voor de periode 1985-2010; Werkdocument no. I; 's-Gravenhage. 1985.
                      VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>                                karakter van deze analyse is ervan uitgegaan dat elke economische sector
                                onafhankelijk van de regionale plaatsing met dezelfde groeimogelijkheden
                                van de finale vraag kan worden geconfronteerd. De jaarlijkse maximale groei-
                                impulsen kunnen als volgt worden sarnengevat. Voor de consumptie is er een
                                beperkte groei van produkten uit de landbouw- en voedingsmiddelensector
                                (3,5%per jaar). Voor industrieprodukten is rekening gehouden met een groei
                                van zo'n 6 tot 9 procent per jaar. De consumptiegroeivan diensten is eveneens
                                royaal ingeschat, varierend van zo'n 4 procent voor gezondheidszorg tot 5 a 6
                                procent voor handel en horeca en 9 procent voor diverse zakelijke diensten. De
                                sectoraal opgebouwde groei-impuls door investeringen is berekend op een jaar-
                                lijks totaal van gemiddeld ruim 7 procent en die van de export op bijna 5 pro-
                                cent. De uitvoer vanuit de stedelijke economieen naar overig Nederland
                                bedraagt in totaal - gemiddeld sectoraal gewogen - 4 procent per jam, over-
                                eenkomstig de verwachte produktiegroei van Nederland als geheel. Vooral in de
                                landbouw en in de industriealsmede in sommige diensten is sprake van een zeer
                                snelle groei van de arbeidsproduktiviteit 27
                     De gebruikte groeicijfers, geextrapoleerd tot het jaar 2000, representeren een
                     maximale-groeiscenario. Ze moeten dan ook als hoog worden gekwalificeerd.
                     In de afgelopen twee jaar zijn weliswaar in diverse sectoren, zowel voor con-
                     sumptie-, investerings- als exportgroei hogere cijfers gescoord, maar onder
                     invloed van een waarschijnlijke conjuncturele terugval van kortere of langere
                     duur zullen naar venvachting de gemiddelde groeicijfers over de lange termijn
                     weer afvlakken.
                     De modelberekeningen op dit niveau bieden inzicht in de regionale effecten
                     van de per sector als maximaal haalbare ingeschatte groei. Natuurlijk zullen
                     de groeimogelijkheden per sector in elke regio verschillen en kan een sector in
                     een regio sneller of langzamer groeien dan het landelijke gemiddelde. De inten-
                     tie is om aan te geven hoe de grootstedelijke gebieden zich op basis van de eco-
                     nomische structuur van 1985 kunnen ontwikkelen in een scenario, waarbij op
                     nationaal niveau relatief gunstige uitkomsten kunnen worden gerealiseerd.
                     De uitkomsten van de scenario-berekening zijn weergegeven in tabel 3.5. Hier-
                     uit komt naar voren dat ook voor de nabije toekomst de economische ontwikke-
                     ling van de grootstedelijke gebieden zal achterblijven bij die van de rest van
                     het land. Dit geldt zowel de toegevoegde waarde als voor de werkgelegenheid.
                     Vooral Den Haag en Amsterdam laten een relatief grote achterstand zien ten
                     opzichte van het nationale niveau. Rotterdam en vooral Utrecht springen e r
                     gunstiger uit.
                     %be1 3.5 laat tevens zien dat de grootstedelijke gebieden in alle sectoren slech-
                     ter scoren, met uitzondering van de overheid en woningbezit. Bij de sector
                     vervoer en overige bedrijven zijn de negatieve afwijkingen opvallend. Deze ter-
                     tiaire activiteiten worden juist voor de grootstedelijke gebieden van zeer groot
                     belang geacht.
                     Nogmaals, deze berekeningen zijn gebaseerd op de uitgangssituatie van 1985
                     en op veronderstellingen omtrent de groei van de finale vraag en de arbeids-
                     produktiviteit. Alternatieve scenario's, die hier niet gepresenteerd worden,
                     tonen aan dat bij een minder gunstige afzetontwikkeling van de op export geo-
                     rienteerde bedrijfsklassen, met name terug te vinden in de industrie, de natio-
                     nale economie veel slechtere uitkomsten oplevert, maar dat de grootstedelijke
                     gebieden dan we1 op het nationale niveau uitkomen. Met andere woorden, de
                     economische structuur van de grootstedelijke gebieden is met een accent op de
17] Een groei van de arbeidsproduktiviteit met jaarlijb 8 procent betekent, bij constante produktie, dat de werkgelegenheid in 15
    jaar met bijna 70 procent terugloopt. Bii een jaarlijkse stijging met 5 procent bedraagt die terugloop, bij constante produktie, nog
    altijd ruim 50 procent.
                     WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>     Tabel 3.5         Gemiddeldejaarlijkse groei v a n de toegevoegde waarde e n v a n de w e r k -
                       gelegenheid v o o r Nederland e n d e v i e r grootstedeliljke gebieden,
                       volgens h e t maximale-groeiscenario
                                         LAND*          NIJV         VERV         OBDR          WON1          OVHD         TOTAAL
    a. Gemiddeld jaarlijkse groei toegevoegde waarde
    Amsterdam
    Rotterdam
    Den Haag
    Utrecht
    West-Nederland
    Nederland
    b. Gemiddeld jaarlijkse groei werkgelegenheid
    Amsterdam                             - 4.5           1.8          0,O           2,l            0.0            1.6          1.8
    Rotterdam                              - 4,7          1.7           1,5          2.4            0.0            1.5          1.9
    Den Haag                               - 4.8         2,l         - 0.8           2.3            0,O            1,5          1.8
    Utrecht                                - 4.8         2,4            1.5          2.8            0,O            1,7          2.3
    West-Nederland                        - 4,3          2.1            1.2          2,6            0.0            1.6          2,O
    Nederland                             - 3,5          2.0            1.4           3,O           0.0            1.6         '2, 1
                      *  De sectoraanduidingen hebben de volgende betekenis:
                         LAND: Landbouw, bosbouw en visserij
                         NIJV: Delfstoffenwinning, industrie, openbaar nut en bouwnijverheid
                         VERV: 'Ransport, opslag en communicatie
                         OBDR: Overige bedrijven
                         WONI: Woningbezit
                         OVHD: Overheid
                      Bron: ETAS, Investeren in de grote steden, Hilversum, 1989.
                      diensteneconomie en niet op de industriele bedrijvigheid minder afhankelijk
                      van de afzetmogelijkheden elders dan andere regio's in ons land, maar ze kan
                      ook minder profiteren van een eventuele gunstige ontwikkeling.
           3.3.3      Kansen en bedreigingen in een aantal bedrijfstakken
         3.3.3.1      Inleiding
                      Het zojuist beschreven scenario veronderstelt een lijdzame houding van de
                      kant van het bedrijfsleven en de overheid. Er zijn geen mogelijkheden aan-
                      wezig om de invloed van beleidsaanpassingen op de grootstedelijk economische
                      structuur in de uitkomsten te verdisconteren. Het is duidelijk dat dit de waarde
                      van deze uitkomsten beperkt. Het scenario biedt niet meer dan een eerste
                      indruk van de ontwikkelingsruimte van de grootstedelijke gebieden, uit-
                      gaande van de structuur van 1985. In tegenstelling tot dit algemene groeisce-
                      nario wordt in deze paragraaf het beleidsveld van de grootstedelijke economie
                      nader verkend aan de hand van ontwikkelingen, kansen en bedreigingen, als-
                      mede uitdagingen en opgaven, in een aantal geselecteerde bedrijfstakken.
                      Hierbij vormen derhalve, beleid, reactie, interventie e.d. wB1 een referentiepunt.
                      De hier volgende uiteenzetting beperkt zich tot algemene bevindingen en con-
                      clusies ".
Is] D i t overzicht is gebaseerd op D. Haanemaayer, Kansen en bedreigingen voor de grote steden in een aantal bedrijfstakken; Werk-
    documenten WRR. 's-Gravenhage. (nog te verschijnen).
                      VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>3.3.3.2 Algemene karokteristiek en ontwikkelingsperspectief
        De volgende bedrijfstakken werden geselecteerd: de grafische industrie (inclu-
        sief uitgeverijen), de metaal-elektro-industrie, uiteenvallend in basismetaal,
        metaalprodukten, machinebouw, elektrotechniek en transportmiddelen), het
        toerisme, de transportsector, het bankwezen en de zakelijke dienstverlening,
        uiteenvallend in de ingenieurs- en architectenbureaus, accountancy en compu-
        terdienstverlening. Bij deze selectie heeft de potentiele betekenis voor de eco-
        nomie van de grote stad, c.q. het grootstedelijk gebied, vooropgestaan.Volledig-
        heid wordt niet gepretendeerd. Zo zijn de voor de grote stad belangrijke bran-
        ches als de voedingsector, de petrochemie en het verzekeringswezen buiten
        beschouwing gebleven. De selectie moet dan ook voor alles als exemplarisch
        worden beschouwd
        Bij de geselecteerde branches kunnen meer in het algemeen ten aanzien van de
        basiskenmerken en ontwikkelingen de volgende conclusies worden getrokken.
        De grafische industrie is een bedrijfstak met goede economische vooruitzich-
        ten, die in belangrijke mate geconcentreerd blijkt in de grote steden. Dit is in
        elk van de grote steden het geval, a1 scoren vooral Amsterdam en in iets
        mindere mate Den Haag extra hoog. Juist in de koppeling met reclame-
        bureaus, uiteenlopende culturele en ondenvijsinstellingen, uitgeverijen en
        dergelijke is deze branche bijna natuurlijkenvijs aan de grote stad gebonden.
        Het ontwikkelingsperspectief van de branche als geheel is gunstig. Omzetstij-
        ging is vooral te venvachten in de zakelijke markt. Dit gaat voor een belangrijk
        deel samen met een hoog investeringsniveau en een meer gemarkeerde positie
        in export en in internationaal verband. De Europese marktintegratie leidt hier
        tot schaalvergroting en stelt ook toenemende eisen aan de flexibiliteit van
        bedrijven.
        De grafische industrie in de grote steden doet het echter minder goed dan de
        bedrijfstak als geheel. Vooral de export blijft achter. Bovendien is er sprake van
        een aantal bedrijfsverplaatsingen van de grote stad naar de onmiddellijke
        omgeving,vanwege ruimtegebrek en grondkosten. Bij deze verplaatsing speelt
        ook schaalvergroting een rol, a1 blijven kleine en gespecialiseerde bedrijven
        hun positie behouden. Bij de toekomstige ontwikkeling moet er rekening mee
        worden gehouden dat de milieu-aspecten een belangrijker rol spelen.
        De rnetaal-elektro-industrieis van belang vanwege de werkgelegenheid en het
        vernieuwingspotentieel. Ten aanzien van de geboden werkgelegenheid zijn de
        verschillen tussen de grote steden gering. Ten onrechte zouden de in het alge-
        meen lage werkgelegenheidsaandelen ten opzichte van het landelijk gemid-
        delde de indruk kunnen wekken, dat deze branche een onbelangrijke positie
        inneemt in de grootstedelijke economie. Circa 50 procent van de industriele
        werkgelegenheid in de gemeente Den Haag wordt bijvoorbeeld in 1988 in deze
        bedrijfstak aangetroffen. Opvallend is dat de bedrijven in de grote steden-met
        de nodige verschillen tussen de steden en per deelsector (basismetaal, metaal-
        produktie, machinebouw, elektrotechniek en transportmiddelen) - in het alge-
        meen achterblijven bij het landelijk gemiddelde, vooral in ornzet en export. De
        grote steden hebben juist in die deelsectoren die nog de beste vooruitzichten
        hebben, de basismetaal en elektrotechnische industrie, geen gunstige positie
        qua werkgelegenheidsaandeel.In de gemeente Den Haag speelt in de elektro-
        technische industrie het volgende een negatieve rol: het onvoldoende aanbod
        van gekwalificeerde arbeidskrachten (overigens een landelijk probleem),
        gebrek aan goede woonruimte en onvoldoende aanbod van bedrijfshuisvesting
        voor kleine vestigingen (tot 100 m2). De Europese economische eenwording
        heeft belangrijke consequenties voor deze branche. Schaalvergroting, speciali-
        satie en flexibele reactie op de marktontwikkeling zijn hierbij doorslaggevend
        voor succes.
        Het toerisme venvijst naar de horeca en daaraan gelieerde prestaties. Bezien
        we de horeca alleen, dan springt Amsterdam er qua aantal werkzame personen
        WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>  zeer duidelijk uit, zowel ten opzichte van de andere grote steden als ten
  opzichte van het landelijk gemiddelde. De ontwikkeling van de horecasector in
  bedrijfseconomisch opzicht is landelijk matig, waarbij de restaurantbedrijven
  overigens een iets gunstiger ontwikkeling laten zien dan de hotel- en caf6-
  bedrijven. Het ondernemerschap is hier doorslaggevend.
  De vier grote steden blijven in de landelijk a1 niet gunstige ontwikkeling nog
  eens extra achter. Dit betreft vooral de omzetontwikkeling. Alleen Rotterdam
  doet het op dit punt beter.
  In een breder genomen toeristisch profiel neemt Amsterdam eveneens een
  vooraanstaande plaats in ten opzichte van de andere drie grote steden en ten
  opzichte van het landelijk gemiddelde. Dit valt af te lezen uit het aantal
  overnachtingen en uit de bezoekersaantallen van attracties. Maar Amsterdam
  blijft achter bij ontwikkelingen in andere Westeuropese metropolen, vermoe-
  delijk mede vanwege het negatieve imago van vemiling, onveiligheid. Ook de
  kwaliteit van het winkelaanbod zou te wensen over laten en er zou
  onvoldoende aanbod zijn in de sfeer van het nachtelijke uitgaansleven.
  %n aanzien van de ontwikkelingen van de ruimer genomen toeristische
  bedrijvigheid wordt landelijk gerekend met een groei van ongeveer 3 procent.
  De groeiverwachting voor het grootstedelijk toerisme ligt daarbinnen echter
  lager. Het toerisme in de vier grote steden levert minder op dan mogelijk is.
  Voor een toenarne van deze deelmarkt zijn, naast de binnenlandse dag-
  toeristen, de buitenlandse toeristen die Nederland als nevenbestemming
  hebben, de belangrijkste doelgroep. De laatste jaren wordt hier door de grote
  steden met de nodige initiatieven op ingespeeld, waarbij het 'zakelijk toerisme'
  (congressenen beurzen) een bijzonder aandachtspunt is. Amsterdam richt zich
  hiernadrukkelijk op, met enig succes.
  De transportsector omvat weg-, rail-, water- en luchttransport en de hierbij
  aansluitende hulpbedrijven. Als men de twee 'mainports' Schiphol en de Rot-
  terdamse haven erbij betrekt, blijkt het aantal werkzame personen in de groot-
  stedelijk gebieden van Amsterdam en Rotterdam ver boven het landelijk
  gemiddelde uit te gaan. Op Schiphol groeit de werkgelegenheid door. De werk-
  gelegenheid in de zeevaart in Rotterdam daalt echter vanaf 1983 geleidelijk.
  We1 blijft in deze stad de omvang van de werkgelegenheid stabiel in andere
  sectoren van transport. Het COROP-gebied Utrecht komt qua werkgelegen-
  heid uit op het landelijk gemiddelde en het COROP-gebied Den Haag ligt daar-
  onder.
  De transportbranche heeft in bedrijfseconomisch opzicht redelijke vooruitzich-
  ten. De omzetontwikkeling bleef in 1988 echter achter bij die van het Neder-
  landse bedrijfsleven in het algemeen. De deelsector van het wegtransport heeR
  de beste vooruitzichten. Van de vier grote steden bleef Rotterdam achter in de
  omzetontwikkeling en Den Haag in de omzet- en investeringsontwikkeling.
  Amsterdam (omzet en investeringsniveau) en Utrecht (gemiddeld bedrijfs-
  resultaat) scoren hier beter. Alle vier de grote steden vertonen een positief
  beeld ten aanzien van het exportaandeel in de omzet.
. Nederland heeft in deze branche internationaal gezien bijzondere mogelijk-
  heden en kansen. In het algemeen wordt aangenomen dat ons land met zijn
  huidig potentieel na 1992 zijn sterke positie behoudt in de gei'ntegreerdeEuro-
  pese markt en deze verder kan ontwikkelen. Naast de marktintegratie kan ook
  de milieuproblematiek leiden tot belangrijke verschuivingen in de transport-
  sector. Een deel van het goederenvervoerover de weg zou kunnen doorschuiven
  naar het rail- en watervervoer. Dit zou vooral grote gevolgen hebben voor het
  binnenlands goederenvervoer (80% wegtransport). Meer in het algemeen zal
  door veranderingen in produktie- en distributieprocessen het goederentrans-
  port blijven groeien, waarbij de taak van het transportwezen in het totale
  produktieproces meer geschakeerd zal worden. Het gaat steeds minder om
  transport sec en steeds meer om een groeiend aanbod van een totaal pakket
  van logistieke dienstverlening, zoals opslag, distributie, voorraadbeheer en
  VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>                        verpakking. De informatiestromen die met deze distributie en transport-
                        stromen verbonden zijn, worden steeds belangrijker. De telematica-infrastruc-
                        tuur wordt een noodzakelijk faciliteit ter beheersing van goederenstromen en
                        de optimale inzet van transportmateriaal. Gesteld wordt dat op dit ogenblik in
                        de telematica-infrastructuur - een strategisch facet van de transportsector -
                        de ontwikkelingen in Nederland ongunstig afsteken tegen die elders in Europa.
                        De organisatie van de transportsector zal zich nationaal en internationaal aan
                        deze veranderingen aanpassen. De internationalisering van de goederenstromen
                        kan leiden tot samenwerkingsvormen, deels fusies en deels overnames.
                        Het bankwezen is qua aantal werkzame personen in Nederland sterk geconcen-
                        treerd in het COROP-gebied Amsterdam. Bijna een kwart van de landelijke
                        werkgelegenheid bevindt zich daar. De drie andere grote steden blijven in de
                        buurt van het landelijk gemiddelde.Internationaal gezien is de omvang van de
                        Nederlandse banksector bescheiden, niet alleen afgemeten aan de topsteden
                        Londen en Frankfort. In deze branche zijn belangrijke verschuivingen aan de
                        gang: 'globalisering' van de financiele dienstverlening, leidend tot een vermin-
                        derde betekenis en afhankelijkheid van lokale markten; 'institutionalisering
                        van besparingen7,leidend tot concentraties van vermogens bij een klein aantal
                        beleggingsinstellingen die hoge kwaliteitseisen stellen aan het financikile sys-
                        teem; liberalisering van het kapitaalverkeer en van de financiele dienstverle-
                        ning. Mede door 'Europa 1992' zullen de verschillende financiele centra onder-
                        ling uitwisselbaar zijn vanuit de optiek van de gebruikers. De toenemende con-
                        currentie werpt hier zijn schaduw vooruit in fusies die een afspiegeling zijn van
                        de veranderingen in de organisatiestructuur, de arbeidsontwikkeling en het
                        kantorennet. Vooral door de automatisering zal de werkgelegenheid afnemen
                        in het gehele land (voor de komende drie jaar is landelijk sprake van 7000 tot
                        12.000 minder arbeidsplaatsen). Amsterdam rekent echter voor de komende
                        periode voor deze branche, inclusief het verzekeringswezen, per saldo op een
                        stabiliteit in de werkgelegenheid tot het jaar 2000. Naast deze schattingen van
                        de verandering in de omvang van het personeelsbestand is van belang dat de
                        vereiste kwalificaties veranderen. Er moet in relatie tot de automatisering
                        worden gerekend met een toename van het aandeel technisch en commercieel
                        personeel. Ten aanzien van de kantoorvestigingen in het bankwezen zijn er in
                        de Nederlandse bankwereld tenslotte nog geen aanwijzingen voor drastische
                        veranderingen, tenvijl dit in andere landen we1 het geval is.
                        De zakelGke dienstverlening komt in de grote steden uit op een percentage
                        werkzame personen dat duidelijk boven het landelijk gemiddelde ligt.
                        Den Haag scoort hier het hoogst. In elk van de vier grote steden is de werkgele-
                        genheid in de afgelopen jaren gegroeid. In het algemeen geldt dat, anders dan
                        in het bank- en verzekeringswezen, in de zakelijke dienstverlening geen terug-
                        gang van de werkgelegenheid wordt venvacht door de grootschalige toepassing
                        van informatietechnologie.
                        De zakelijke dienstverlening is van oudsher in de grote steden geconcentreerd
                        geweest. De laatste jaren trad een verplaatsing van deze dienstverlening naar
                        buiten op, maar deze trend lijkt sinds kort weer om te buigen. Er komen ook
                        weer meer vestigingen in de grote stad zelf. Echter, de vestigingen die zich op
                        de (inter)nationale markt richten, blijven ovenvegend buiten de grote stad.
                        (Hier staat tegenover dat vestigingen van buitenlandse bedrijven meer dan de
                        Nederlandse bedrijven op de grote steden georienteerd blijven). Bij vestigingen
                        in de grote stad blijkt de nabijheid tot het centrum en de bereikbaarheid voor
                        de klant doorslaggevend, bij de vestiging buiten de grote stad de bereikbaar-
                        heid met de auto 29. Er is ook sprake van verplaatsingen over grotere afstand
                        (Utrecht, Noord-Brabant)op grond van markttechnische ovenvegingen, vooral
                        in de computerdienstverlening.
   2q] M. Hessels, Zakelijke diensten en stadsgewestelijke differentiatie; Economisch Stotistische Berichten, 18 juli 1990, jaargang 75.
       nr. 3766, blz. 660-663 en blz. 668.
64                      WETENSCHAPPELLJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre> Stedelijke specialisaties weerspiegelen zich in de vestigingen. De Rotterdamse
 zakelijke dienstverlening is in belangrijke mate gelieerd aan de haven- en
 havengebonden bedrijvigheid. In Den Haag vormen de hoofdkantoren van
 petrochemische bedrijven een belangrijk orientatiepunt.
 In bedrijfseconomisch opzicht zijn de vooruitzichten voor de zakelijke dienst-
verlening vrij gunstig. Vooral de explosieve omzetontwikkeling is opvallend.
In Utrecht, Amsterdam en Rotterdam ligt deze ook nog eens boven het lande-
lijk gemiddelde. De investeringsontwikkeling daarentegen was in 1988aan de
lage kant, a1 lag het investeringsniveau in Amsterdam, Rotterdam en Den
Haag we1 boven het landelijk gemiddelde.
De ontwikkelirigen in deze branche kunnen worden onderscheiden naar inge-
nieurs- en architectenbureaus, de accountancy en de computerdienstverle-
ning.
Zngenieurs- en architectenbureaus
Deze bureaus hebben een moeilijke tijd doorgemaakt in de eerste helft van de
jaren '80. Het aantal arbeidsplaatsen daalde tot beneden de 50.000, maar is
sindsdien weer gestegen. In deze ontwikkeling speelt het investerings- en pri-
vatiseringsbeleid van de overheid een belangrijke rol, aangezien circa 50 pro-
cent van de omzet uit overheidsopdrachten komt. Er wordt voor de nabije toe-
komst van uitgegaan dat het personeelsbestand geen ingrijpende wijzigingen
zal ondergaan.
De branche is in het vestigingsgedrag sterk client-volgend, leidend tot een
concentratie in Den Haag en omgeving (georienteerd op departementen en
petrochemische bedrijven) en Rotterdam en omgeving (georienteerd op de
haven- en havengebonden industrie). De venvachting is dat hierin geen ingrij-
pende verandering zal komen. Voor de meeste bureaus zijn er geen redenen om
de activiteiten naar elders te verplaatsen, ook niet in samenhang met geavan-
ceerde mogelijkheden van informatietechnologie.
Het personeelsbestand van de bureaus zal naar venvachting in de nabije toe-
komst geen ingrijpende wijzigingen ondergaan. Verschuivingen in werkter-
reinen - bijvoorbeeld door de toename van milieutechnologie - zullen in de
volumesfeer beperkte gevolgen hebben. Een kleinschalig fusieproces wordt
niet uitgesloten, in verband met de benutting van kostbare automatiserings-
systemen die voor kleine bureaus niet rendabel zijn.
Ternidden van de totale zakelijke dienstverlening is deze branche vrij sterk op
de export georienteerd: circa 20 procent van de omzet komt uit export. Dit geldt
vooral voor de onderdelen scheepsbouw, offshore en werktuigbouw. De interna-
tionale markt wordt ovenvegend vanuit Nederlandse vestigingen bestreken.
Slechts een enkel bureau heeft buitenlandse vestigingen. In enkele sectoren
wordt toename van de export voorzien: landbouw, procestechnologie, werktuig-
bouwkunde en elektrotechniek. De sterkte van Nederlandse bureaus is vooral
gelegen in de 'know how', kwaliteit van geleverde diensten, internationale
reputatie en service. Een minpunt is het prijsniveau van de geleverde diensten.
Men ontmoet voorts nogal wat belemmeringen in de internationale handel,
zoals protectionistische bepalingen, problemen rond vrij verkeer van werk-
nemers en problemen rond transfers van winsten.
Accountancy
In de accountancy zijn de afgelopen jaren opvallend veel samenwerkingsver-
banden tot stand gekomen. Dit houdt deels verband met de internationalise-
ring van vele ondernemingen die opdrachtgever zijn van accountantskantoren
en deels met de verbreding van het werkterrein, namelijk van controle naar
advisering over organisatie, financiele aangelegenheden en automatisering.
Internationalisering komt in hoofdzaak voor bij de grote kantoren, aanvanke-
lijk in de vorm van buitenlandse vestigingen, later vooral in de vorm van
samenwerkingsverbanden. De middelgrote en kleine kantoren zijn over-
VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>wegend nationaal of regionaal georienteerd. Er wordt we1 gesteld dat ook de
middelgrote kantoren genoodzaakt zullen zijn in de nabije toekomst interna-
tionale contacten aan te knopen, gelet op de trends bij opdrachtgevers. Een en
ander ging gepaard met een voortdurende werkgelegenheidsgroei tot boven de
 60.000 arbeids~laatsenin 1984.
Deze trends hebben ook in ruimtelijk opzicht effecten gehad in de vorm van een
aantal nieuwe vestigingen buiten de stadscentra (bijvoorbeeld Utrecht-Rijns-
weerd, station Rotterdam-Alexanderpolder en een groot aantal vestigingen in
Amstelveen).
De venvachting is dat de rust in deze branche nog niet op korte termijn zal
terugkeren. Verdere ontwikkeling van het werkveld, voortgaande internatio-
nalisering en informatisering worden venvacht. De positie van de grote steden
is, zeker als men uitgaat van de grootstedelijke agglomeraties, niet in het
geding. Ze kunnen in sterke mate profiteren van de genoemde ontwikkelingen.
Aangezien internationale activiteiten in samenwerkingsverbanden geschie-
den, is de omvang van de export marginaal: 0,2 procent van de totale omzet in
de branche. Binnen de branche wordt de internationale concurrentiepositie
zeer positief beoordeeld. Dat hangt vooral samen met reputatie, prijsstelling,
'know how' en kwaliteit.
Computerdienstverlening
De snelle groei van de computerdienstverlening kwam ook tot uiting in het
daaraan doorgaans inherente snelle verloop van bedrijven. In 1986 werd in ons
land het aantal werkzame personen geraamd op ongeveer 20.000. In 1988 is
ongeveer fl. 4,5 miljard omgezet met een groeicijfer ten opzichte van 1987 van
ruim 20 procent. De groei is vooral gerealiseerd in de software-dienstverle-
ning, de verkoop van standaardprogrammatuur (handel) en opleidingen.
Venvacht wordt dat deze markt voorlopig nog blijft groeien, maar veel bedrij-
ven krijgen te maken met een herpositionering. In de eerste plaats zal er meer
aandacht komen voor het internationale niveau. Het Nederlandse bedrijfs-
leven exporteert zeer weinig - slechts enkele procenten van de omzet. De Euro-
pese eenwording zal een aanzienlijke invloed hebben op de concurrentiever-
houdingen. Verder zal in de nabije toekomst het verschil tussen leveranciers
(van hardware) en dienstverleners gaan vervagen. Rnslotte doet zich steeds
meer de noodzaak voor - mede onder invloed van internationale concurrentie
- nieuwe markten tot ontwikkeling te brengen, zoals telematica en onderhoud
en beheer van systemen. Dit vergt omvangrijke investeringen in R & D. Onder-
zoeken binnen de branche wijzen op groeimogelijkheden voor de export in de
sfeer van hardware-leveringen, maatwerk van software en systeemontwik-
keling. Internationale handel in hardware ondervindt nogal wat belemmerin-
gen. Wat betreft de internationale concurrentiepositie, worden reputatie, prijs
en levertijd als minpunten opgevoerd, tenvijl kwaliteit en persoonlijk contact
als sterke punten worden beschouwd. Slechts een beperkt deel van de branche
was voornemens, blijkens onderzoek uit 1986, de blik over de grenzen te rich-
ten. De personele situatie in de bedrijven, venvachte financieringsproblemen
en gebrek aan ervaring op buitenlandse markten vormen hier een hindernis.
Op grond van bovengeschetste algemene trends is thans de venvachting dat de
totale informatica-branche, waarvan de computerdienstverlening deel uit-
maakt, in de komende jaren een herorientatie te wachten staat in de vorm van
fusies en concentraties op nationaal en internationaal niveau.
De opmerkelijke ontwikkeling in deze branche in de afgelopenjaren heeft aan-
leiding gegeven tot een bescheiden stammenoorlog onder een aantal Neder-
landse steden over de vraag welke stad de meeste aantrekkingskracht heeft op
de telematica-sector, waaronder de computerdienstverlening ressorteert. Nu
een reorganisatie in de branche in het verschiet ligt, kan langzamerhand een
balans worden opgemaakt. Ook de computerdienstverlening blijkt een sector
die de clienten volgt. Men treft deze sector relatief veelvuldig aan in het
middengebied van Zuid-Holland. Het gaat hier om bedrijven met waarschijn-
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>        lijk een orientatie op alle vier grote steden. Bij de lokatie in en rondom de stad
        Utrecht gaat het waarschijnlijk om bedrijven met een randstedelijke en lande-
        lijke orientatie. Of de voorspelde structuurwijzigingen in de branche zullen lei-
        den tot wijzigingen in dit lokatiepatroon, is nu niet te voorzien.
3.3.3.3 Beleidsopgaven
        Degrafische industrie is in potentie een belangrijke sector in de grootstedelijke
        economie van de toekomst, niet alleen in Amsterdam maar ook in de andere
        steden. De ontwikkelingen binnen de branche zijn voorspoedig; de internatio-
        nale concurrentiepositie wordt als gunstig beoordeeld. Het vestigingspatroon
        is in grote lijnen afgestemd op ruimtelijke concentratie van opdrachtgevers.
        De recente minder gunstige ontwikkeling van de branche in de drie grote
        steden is echter een punt van aandacht. Het is niet zonder meer duidelijk wat
        hiervan de oorzaken zijn.
        Bij ongewijzigd beleid is het aannemelijk dat economisch sterkere bedrijven
        uit de steden zich zullen vestigen in gebieden met gunstigere vestigingsvoor-
        waarden. Daarom zijn op dit gebied maatregelen nodig, bijvoorbeeld ten aan-
        zien van de beschikbaarheid van bedrijfsterreinen, van aanvaardbare grond-
        kosten en van bereikbaarheid. Waar gebleken is dat de exportpositie van de
        grafische industrie in de drie grootste steden achterblijft, verdient het voorts
        overweging om exportbevordering hoog op de agenda te zetten. In de derde
        plaats is de personeelsvoorziening een rem op de bedrijfsontwikkeling. Wel-
        licht is de grafische sector bij uitstek een sector waar sprake is van 'verborgen
        vacatures'. Bij gebrek aan voldoende arbeidsaanbod doen ondernemers ook
        geen pogingen personeel te werven. Ook de arbeidsvoorziening dient daarom
        hoog op de beleidsagenda te (blijven)staan.
        De uitgangspositie van de metal-elektro-industrie in de vier grote steden is
        ongunstig. De twee deelsectoren die geacht worden de gunstigste concurrentie-
        positie te hebben - de basismetaal en de elektrotechnische industrie - zijn
        zwak vertegenwoordigd (gemeten in werkgelegenheidscijfers) en de bedrijven
        zijn verhoudingsgewijs weinig gericht op de export. Dit levert in een Europa
        zonder binnengrenzen een achterstand op.
        Over de kenmerken van de metaal-elektro-industrie in de grote steden is niet
        voldoende bekend om haar toekomstperspectief goed te kunnen schetsen.
        Vanuit de algemene analyse kunnen de volgende agendapunten voor beleid in
        grootstedelijke gebieden worden genoemd. In de eerste plaats exportbevorde-
        ring; het exportaandeel in de grote steden ligt immers te laag. Een tweede
        agendapunt is de management-ondersteuning, inzetbaar in (interne en exter-
        ne) ontwikkelingsprocessen van primair ambachtelijke bedrijven naar profes-
        sionele organisaties binnen een Europese markt. Ten derde zullen de vesti-
        gingscondities (zoals het aanbod van bedrijfsruimte) moeten worden geoptima-
        liseerd. Tenslotte zal de scholing - in termen van intensivering van de samen-
        werking tussen bedrijven, universiteiten en hogescholen - voldoende aandacht
        moeten krijgen.
        Bij het toerisme zal een forse inspanning vereist zijn, willen de vier grote
        steden kunnen profiteren van de groei. ?bt de kernpunten in het stedelijk toe-
        ristisch beleid van de jaren '90 behoren - blijkens onder andere onderzoek van
        het Nederlands Bureau voor het 'herisme - marketing, produktvernieuwing,
        kwaliteitsverbetering, scholing en bedrijfstakorganisatie. Zoals vermeld, zijn
        er in de vier steden initiatieven ten aanzien van produktvernieuwing en kwali-
        teitsverbetering. Het verdient echter aanbeveling om parallel aan de vernieu-
        wing van het fysieke aanbod aandacht te besteden aan organisatorische ver-
        nieuwing binnen de bedrijfstak. Te denken valt aan professionalisering van de
        marktanalyse van het toeristisch produkt, scholing van personeel in de toeris-
        tische industrie (zo wijst de gemeente Amsterdam op de behoefte aan scholing
        van gidsen) en een actievere rol (ook in financieel opzicht) van de verschillende
        geledingen van het stedelijk bedrijfsleven die baat hebben bij het toerisme.
        VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>Het strategisch belang van de transportsector voor de grote steden is groter dan
 afgeleid zou kunnen worden uit de werkgelegenheidscijfers. Bedacht moet
worden dat de transportsector - op grond van het doorgaans ruimte-intensieve
karakter van de bedrijven en op grond van bereikbaarheidsoverwegingen -
niet eenvoudig inpasbaar is binnen het stedelijk gebied. lkansportbedrijven
 zoeken dan ook a1 snel een lokatie in aangrenzende gemeenten, of verder weg,
bijvoorbeeld in het open middengebied van de Randstad of in de provincies
Utrecht en Brabant.
Voor wat betreR de positie van grootstedelijke gebieden vormen congestie-
problemen op de hoofdverkeerswegen (en op de aan- en afvoerwegen) en de
schaarste aan ruimte voor bedrijfsvestigingen duidelijke bedreigingen. Dit
probleem klemt temeer daar de twee internationale 'mainports' - Schiphol en
de Rotterdamse haven - deel uitmaken van het grootstedelijk gebied.
Vermoedelijk zal - meer in algemene zin - de toekomst van de transportsector
direct samenhangen met de mate waarin de fysieke infrastructuur en informa-
tiesystemen ter begeleiding en beheersing van goederenstromen worden ont-
wikkeld. Tot nog toe is het niet gelukt de internationale ontwikkeling te volgen
en de institutionele schotten tussen verschillende vewoerswijzen, gebieden en
bedrijven te slechten.
 Om de toekomstige positie van het bankwezen en andere financiele dienst-
verlening internationaal veilig te stellen en te verbeteren, is de Initiatiefgroep
'Amsterdam als Internationaal Financieel Centrum' in het leven geroepen,
waarin kennis van de internationale markten en tot op zekere hoogte 'commit-
ment' vanuit de leidende ondernemingen zijn geconcentreerd. Ook internatio-
naal gezien is dit initiatief opmerkelijk, wanneer men zich realiseert dat het in
enkele andere Westeuropese landen vooral de nationale overheden zijn die de
verantwoordelijkheid op zich nemen voor behoud en uitbouw van de internatio-
nale positie van de financiele centra daar.
De groep heeR, op basis van een analyse van internationale ontwikkelingen en
van de kansen van Amsterdam, voorstellen gedaan om de internationale posi-
tie van de stad als financieel centrum te versterken. Aanbevelingen hebben
betrekking op zowel de vestigingsplaatsaspecten van Amsterdam als het func-
tioneren van de financiele markten in Nederland.
Bij de zakelijke dienstverlening zijn er thans, als men de grootstedelijke agglo-
meraties als uitgangspunt neemt, geen manifeste problemen. Zo wordt in een
branche als de accountancy een versterking venvacht van de positie van de
Randstad. Op niveau van de stedelijke kernen zijn de verwachtingen echter
wisselend. Zo voorziet Utrecht een stabilisatie van de werkgelegenheids-
omvang op het huidige peil. Amsterdam daarentegen rekent op een stijging
van de totale werkgelegenheid tussen 1985en 2000 van 1 tot 2 procentjaarlijks.
Voor de kansen van de vier grote steden als vestigingsplaats van buitenlandse
ondernemingen is de verwerkelijking van eBn interne markt in de Europese
Gemeenschap een belangrijk gegeven. Het verkleint een van de belangrijkste
nadelen van Nederland - de kleine thuismarkt. Volgens een enkele bron doet
zich reeds op zekere schaal een proces voor waarbij ondernemingen in de zake-
 lijke dienstverlening van buitenlandse origine zich in Nederland vestigen. Dit
 gaat overigens in eerste instantie ten koste van het Nederlandse bedrijfsleven
 in deze sector. Er is hier behoefte aan een actievere opstelling van de branche-
 organisaties, het Rijk en andere overheden, aansluitend bij de werkafspraken
 die de Commissie Buitenlandse Investeringen van het ministerie van Econo-
 mische Zaken, afgestemd op Amsterdam Financieel Centrum, heeft gemaakt.
 Naast acquisitie en promotie in het buitenland kan gedacht worden aan bege-
 leiding van buitenlandse bedrijven binnen het gehele traject naar de realisatie
 van een vestigingsbeslissing. Banken, accountantskantoren en dergelijke
 hebben een belangrijk aandeel in de bedrijfsacquisitie, aangezien blijkt dat dit
 type instellingen een belangrijke rol speelt in de vestigingsbeslissing van
 WETENSCHAPPELUKE RAADVOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>      buitenlandse bedrijven. In de acquisitie zal de nadruk onder andere gelegd
      moeten worden op een aantal traditioneel sterke punten, zoals de kwaliteit van
      het arbeidspotentieel in ons land in de dienstensector.
3.3.4 Samenvatting van de ontwikkelingen met het oog op de toekomst
      Uit het macro-economisch scenario blijkt dat bij een beleid voor de grootstede-
      lijke economie in de toekomst de ontwikkelingen tot nu toe, ondanks een recent
      herstel, geen onverdeeld gunstig en wenkend perspectief inhouden. Van de
      andere kant is er blijkens de verkenning in een aantal bedrijfsklassen volop
      potentieel aanwezig in de grootstedelijke economie. Bij de exemplarische
      excursie komt naar voren dat in de afzonderlijke bedrijfstakken naast bedrei-
      gingen veel kansen aanwezig zijn. Nog belangrijker is dat het succes in de ene
      bedrijfstak in de grootstedelijke economie in veel gevallen extra mogelijk-
      heden en uitdagingen in andere bedrijfstakken inhoudt. Dit vereist een alerte
      en dynamische economie in de grote steden, c.q. de grootstedelijke gebieden en
      een beleid dat daaraan impulsen geeft, maar vooral ondersteunend en accom-
      moderend is. Over die alerte en dynamische economie en het daarbij aanslui-
      tende beleid gaat de volgende paragrad.
 3.4  Beleidsinhoudelijke plaatsbepaling en beleidsperspectief
3.4.1 Inleiding
      In paragraaf 3.4.2wordt eerst, aansluitend bij de gedeelten in hoofdstuk 2 die
      over economie gaan, een beschouwing gegeven over de betekenis en strekking
      van de grootstedelijke economie in de komende periode, in het bijzonder vanuit
      de invalshoek van de verhoudingen tussen grootstedelijke gebieden in inter-
      nationaal verband en in de nationale economie.
      Daarna zal in paragraaf 3.4.3 het vereiste beleid in hoofdlijnen worden
      geschetst. Dit beleidsgedeelte wordt in paragraaf 3.4.4 afgerond met een
      uiteenzetting en aanbevelingen voor beleid op meer operationeel niveau,
      uiteengelegd in twee beleidssporen: economisch ontwikkelingsbeleid en infra-
      structuurbeleid.
3.4.2 Plaatsbepaling
      In hoofdstuk 2 is gewezen op de verschuivingen en hergroepering van economi-
      sche zwaartepunten en verbanden op internationaal niveau. Een en ander
      komt neer op een zwaartepuntverschuiving tussen grootstedelijke gebieden op
      mondiaal niveau, binnen werelddelen (onder andere de noord-zuid verschui-
      vingen) en binnen landen (in een aantal landen eveneens noord-zuid verschui-
      vingen). Deze hergroepering staat in relatie met de toenemende internationa-
      lisering en met de toenemende dynamiek, omloopsnelheid en -intensiteit in de
      economie in het algemeen en de grootstedelijke economie in het bijzonder. Deze
      hergroepering - zo werd in hoofdstuk 2 geconcludeerd - is geen gedeter-
      mineerd proces. Integendeel: er is sprake van afwijkingen van de algemene
      patronen en er doen zich in de loop van de tijd steeds nieuwe verschuivingen
      voor. Een treffend voorbeeld hiervan vormt de Bondsrepubliek Duitsland,
      waar de recent ingezette 'Siid-Nord-Gefalle' met een verschuiving naar de
      Zuidduitse steden, nu weer meer omgebogen wordt naar het midden-gebied
      onder invloed van de eenwording van Duitsland. De koppeling met Oost-Duits-
      land en Berlijn geeR nieuwe impulsen aan de Westduitse havensteden Ham-
      burg en Bremen. Deze steden hebben in hun ontwikkelingsbeleid a1 hun oog
      laten vallen op het Oostduitse stedelijk complex Berlijn - Leipzig. Zo valt ook
      sinds enige jaren in Frankrijk een politiek waar te nemen, waarbij men in een
      gericht nationaal verstedelijkingsbeleid onder andere mikkend op een verster-
      king van steden met een high tech- of dienstenspecialisatie (zoals Montpellier)
      of met een functie in het internationaal verkeer (Straatsburg) en de haven-
      steden ('Action Le Port et La Ville') op zijn minst een eigen knooppuntpositie
      ten opzichte van Noord-West-Europa tracht te realiseren, nu het Europese
      middengebied en Zuid-Europa, met Italiaanse en Spaanse steden als Milaan
      VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>en Barcelona, in belang toenemen. Samengevat komt het erop neer dat de
verstedelijkingspatronen onder steeds weer nieuwe condities wijzigingen
ondergaan. Ze worden in mime mate bepaald door de dynamiek van nationale
en internationale economische markten en komen tot stand mede door een
gericht ontwikkelingsbeleid binnen en ten aanzien van de onderscheiden
grootstedelijke regio's.
Bij de plaatsbepaling van onze grote steden en grootstedelijke gebieden gaat
het enerzijds om de relatieve positie van die steden in het eigen land en ander-
zijds - en dat wordt steeds belangrijker - om de relatieve positie ten opzichte
van grote steden en grootstedelijke gebieden in andere landen, bijvoorbeeld
Brussel en Frankfort. Vanuit het oogpunt van de ontwikkelingsdynamiek
moet na de analyse van de grootstedelijke economie in het recente verleden en
het heden de conclusie luiden, dat deze in de loop der tijd verzwakt is geraakt,
zich weliswaar enigszins heeft hersteld onder het gunstige gesternte van de
nationale economische opleving vanaf medio jaren '80, maar dat ze over het
geheel genomen nog kwetsbaar blijft en op dit ogenblik nog weinig extra reser-
ves lijkt te hebben. Dit beeld wordt voor de komende periode in de scenario-
analyse eerder bevestigd dan afgezwakt.
Alvorens in te gaan op de opgaven en uitdagingen in de komende periode,
wordt hier opnieuw, zoals in hoofdstuk 2, de vraag gesteld of in de nationale
economie de grootstedelijke econornie iiberhaupt nog een relevant concept en
uitgangspunt is. Immers, alom is nu in West-Europa en in ons land, zoals eer-
der in de Verenigde Staten, sprake van een spreiding en deconcentratie niet
alleen van bewoners, maar ook in toenemende mate van bedrijvigheid. Is bij
een dergelijke ruimtelijke diffusie van grootstedelijke functies een grootstede-
lijke economie nog we1 een graadmeter? Doet een grootstedelijke econornie er
zelfs nog toe? ~ a n s l u i t e n bij
                                   d het gestelde in hoofdstuk 2 is het antwoord dat de
grootstedelijke economie van essentieel belang is en blijft in het kader van de
nationale econornie.
Dit heeft in eerste instantie te maken met het gegeven uit de voorgaande ana-
lyse dat ongeveer de helft van de bruto toegevoegde waarde (zie tabel 3.1) van
het binnenlands produkt daar verdiend wordt. Direct daarbij sluit de over-
weging aan dat als nu - gegeven nog steeds dit aandeel- de groei in de grote
steden relatief achterblijft, het een nationaal economisch belang van de eerste
orde is, deze groeiverzwakking om te buigen. Belangrijker is echter, zoals uit
een wetenschappelijke discussie over dit ondenverp in de Verenigde Staten
naar voren komt, dat de spreiding en concentratie van econornie nationaal
gezien geen zero-sum aangelegenheid is, waarbij het niets uitmaakt waar de
economische activiteiten plaats vinden en waar de afzet is gelokaliseerd.
Integendeel, de concentratie en vooral de verstrengeling van economische acti-
viteiten en ook van de afzet blijken een doorslaggevendefactor in de kwaliteits-
bepaling van de nationale economie.lknslotte gaan -zoals uit de uiteenzetting
verderop naar voren komt - ook van de moderne logistiek, naast extra moge-
lijkheden voor spreiding en 'footloose' lokatie, ook belangrijke impulsen uit
voor grootstedelijke concentratie en verstrengeling. De grootstedelijke gebie-
den blijven daarmee - ook bij de huidige spreiding van economische bedrijvig-
heid over meer steden en streken - als het ware over het gehele nationale
grondgebied strategische gegevenheden voor de ontwikkeling en het functio-
neren van de nationale economie.
In deze zin blijven de grootstedelijke gebieden Amsterdam, Rotterdam, Den
Haag en Utrecht doorslaggevend voor de nationale econornie. In alle westerse
landen komt een soortgelijke betekenis voor de nationale economie tot uiting
van grootstedelijke knooppunten, zoals Brussel, Frankfort, Geneve, Milaan en
dergelijke, om de eerste-ordemetropolen, zoals Londen, Parijs, New York en
Tokio maar niet te noemen.
WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>                     Een dergelijke grootstedelijke economische profilering vergt - dat kan uit de
                     uiteenzetting hiervo6r worden afgeleid - in tegenstelling tot wat tot nu toe
                     gebruikelijk was een sterkere orientatie op de relatieve positie in internatio-
                     naal verband. Het houdt ook, vanwege de stedelijke diffusie, meer dan voor-
                     heen de noodzaak in van concurrentie, naast samenhang en complementari-
                     teit, tussen de grote stad en de randgemeenten en tussen de grootstedelijke
                     gebieden, de Randstad-formatie en de rest van verstedelijkt Nederland.
                     Hierbij dient men, zoals eerder werd gesteld, niet te mikken op rigide concen-
                     tratie in grote steden. 'Urban containment' is geen reele optie. Anderzijds is
                     het zaak te voorkomen dat de economie van de grote steden nog meer erodeert
                     dan in het recente verleden, blijkens de analyse in dit hoofdstuk, het geval was.
                     De enige geeigende formule voor het beleid is derhalve niet zich uitsluitend en
                     alleen op de grote stad te richten, maar die grote stad en het omliggende groot-
                    stedelijke gebied te benaderen als een complementair geheel, waarin de kern-
                    stad en de randgemeenten een eigen aandeel hebben en eigen eisen stellen.
                    Concurrentie en samenhang van deze deelgebieden is kenmerkend voor elk
                    grootstedelijk gebied in de westerse wereld en bepalend voor de kwaliteit van
                    de grote stad zelf en het omliggend grootstedelijk gebied in zijn geheel. Zoals
                    een vertegenwoordiger van een multinational het formuleerde: "We zijn in een
                    Elzasser dorpje onder de rook van Straatsburg neergestreken vanwege de aan-
                    trekkelijkheid van die stad als internationaal knooppunt".
                    Bij een nadere specificatie van de betekenis van de grote steden voor de natio-
                    nale economie is van belang dat deze steden nu voor de meeste economische
                    functies geen algemene en natuurlijke incubatiecentra meer zijn. Recente
                    inzichten wijzen uit dat de theorie, die wil doen geloven dat de meeste vernieu-
                    wingsprocessen nog steeds in de grote steden opkomen en zich van daaruit
                    spreiden over het land, niet houdbaar is 30. De incubatiefunctie van grote
                    steden is daarmee niet verdwenen of van geringere betekenis, maar zij is we1
                    specifieker en meer toegespitst dan voorheen. De grote steden vormen voor
                    bepaalde 'external economy industries', zoals de modegevoelige industrie, de
                    media, de informatica en ook het opkomend subcultureel (etnisch en anders-
                    zins) ondernemerschap nog steeds en wellicht zelfs meer dan voorheen een
                    doorslaggevend milieu. Die grootstedelijke incubatie-achtergrond vindt men
                    meer in het algemeen terug in alle bedrijvigheid, handel en dienstverlening
                    waar een accent ligt op snelle directe contacten en informatie-uitwisseling:
                    'transactionele activiteiten'. De specifieke incubatiefunctie van de grote
                    steden is dan ook nauw verbonden met het brandpunt zijn en blijven van de
                    grote steden in de transport- en communicatieketens. Grote steden behouden
                    hun karakteristiek als knooppunten van transport en communicatie, waar
                    internationale en nationale verbindingen in elkaar overlopen. Daarmee
                    blijven ze transferpunten van de eerste orde, zoals ze altijd in de geschiedenis
                    van het westen centrale marktplaatsen geweest zijn. Dit verklaart bij voor-
                    beeld waarom vooral (interbationale hoofdkantoren in de grote steden of de
                    Randstad geconcentreerd blijven.
                    Met deze transport- en communicatie- en met de incubatiefunctie in de meer
                    specifieke betekenis is vervolgens nauw verbonden de strategische betekenis
                    van de grote steden op het vlak van kennisfuncties. Het gaat hier om zakelijke
                    diensten die gedeeltelijk betrekking hebben op kennisintensieve inter-
                    mediaire diensten. De concentratie van universiteiten en hogescholen, andere
'1 PA. de Ruijter, 'De bruikbaarheid van het begrip "incubatiemilieu" '; Geografisch Tijdschrift, jaargang 17, nr. 2, 1983, blz. 106- 1 10.
   Hierin wordt de stedelijke incubatiethese vastgehouden. In de twee volgende publikaties wordt deze in zijn algemeenheid ver-
   worpen: M.W. de Jong. New economic activitiesand regionaldynamics; Amsterdam, KoninklijkAardrijkskundig Genootschap. Eco-
   nomisch Geografisch Instituut. Universiteit van Amsterdam, 1987. E. Wever. Nieuwe ondernemingenin Nederland; Assen, Van Gor-
   cum, 1984.
                    VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 71 ======================================================================

<pre>                     ondenvijsvoorzieningen, media en cultuur in de grote steden speelt hierbij een
                     belangrijke rol.
                     Ook a1 zijn de schaalvoordelen, die tot voor kort kenmerkend waren voor de
                     grote steden en grootstedelijke gebieden, sterk afgenomen vanwege de door de
                     technologic toegenomen transport- en communicatiemogelijkheden, de grote
                     steden blijven toch - overigens in een complementair verband met hun rand-
                     gemeenten - knooppunten van verzorging in de mimste zin, zowel in
                     commerciele vormen: handel en geldwezen, als in niet-commerciele vormen:
                     gezondheidszorg, maatschappelijke dienstverlening, culturele accommodaties
                     en hoogwaardig ondenvijs.
                     Deze relatieve positie van de grote steden in nationaal verband raakt steeds
                     meer verbonden met die in internationaal verband. Uit onderzoek in de
                     Verenigde Staten blijkt dat steden en gebieden brandpunten van economische
                     vernieuwing en modernisering zijn, als ze functioneren als knooppunten van
                     wereldwijde processen van produktie, distributie en consumptie. Kortom, die
                     steden tellen mee, waar een verband bestaat tussen de lokale, nationale en
                     internationale economie. Knight noemt dit de 'global city' 31:
                                 "the primary role that the global city plays in global society is the governance
                                 of technology, i.e. the advancement and management of industrial and cultural
                                 know how. In order to do this, the city must assimilate technological culture
                                 and build a society that is learning based and multi-cultural".
                     Deze mondiale grootstedelijke 'stepping stones' zijn juist door de interne en
                     externe dmk op het functioneren tegelijkertijd de lokaties van economische,
                     maatschappelijke en culturele ontwikkelingsverschillen en -spanningen. Dua-
                     liteit is kenmerkend voor deze grote steden: er zijn winnaars en verliezers in de
                     economie en in de samenleving. Niet voor iedereen staan de voorzieningen
                     open. Door de hoge initiele investeringen en de vereiste know-how kan niet zo
                     maar elke actor direct beschikken over of toegang hebben tot de geavanceerde
                     infrastmctuur. Extreme vormen van competitie, concurrentie naast samen-
                     werking, complementariteit en maatschappelijke netwerken zijn onlosmake-
                     lijk met deze steden en gebieden verbonden. Men kan zelfs stellen dat, waar
                     deze kenmerken vanuit maatschappelijke of politieke ovenvegingen worden
                     geneutraliseerd of afgezwakt, ook de vooraanstaande functies van deze gebie-
                     den in de kern worden aangetast. Tenslotte brengen de dynamiek en flexibili-
                     teit in de economie/technologie en het daarmee verbonden aanpassingsvermo-
                     gen in deze stedelijke gebieden noodzakelijkenvijs een differentiatie in %oom-',
                     transitie- en achterstandsgebieden met zich mee 32.
                     De diensteneconomie vormt voor de grootstedelijke gebieden het front, waar
                     hun extra kansen liggen. De verstrengeling van die diensteneconomie met de
                     produktiecentra in en vooral ook buiten de grootstedelijke gebieden dient daar-
                     bij in acht te worden genomen. Voor de positionering van de economie van de
                     grote steden, c.q. grootstedelijke gebieden, in de komende periode is de functio-
                     nele differentiatie tussen de grote steden en gebieden van belang. Uit onder-
                     zoek in de Verenigde Staten - het land dat in deze ontwikkeling nog steeds
                     voorop loopt - blijkt dat die differentiatie voor een belangrijk deel, maar niet
                     uitsluitend door de diensteneconomie wordt bepaald. Het heeft in dat land
                     geleid tot een vierdeling van: a) gediversifieerde dienstencentra; b) gespeciali-
''1 City in a global society; R.V. Knight. G. Gappert (eds.), Series: Urban Affairs Annual Reviews. Vol. 35; Newbury Park, London.
    New-Delhi, Sage Publications. 1989.
    Dit gedeelte is gebaseerd op de in het kader van dit WRR-rapport verrichte studie: Logistiek, infrastructuur en de grote stad;
    M.W. de Jongen FA. de Ruijter (red.); WRRvoorstudies en achtergrondenV69; 's-Gravenhage, SDU uitgeverij, 1990.
                     WETENSCHAPPELLTKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 71 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 72 ======================================================================

<pre>                   seerde dienstencentra; c) produktiecentra en d) consumentgerichte centra 33.
                   De ontwikkeling is in ons land nog te pril om een dergelijk nieuwe functionele
                   differentiatie te kunnen aanwijzen. We1 is er in de loop der tijd tussen de vier
                   grootstedelijke gebieden een differentiatie van de economische profielen ont-
                   staan, die hier nog eens wordt samengevat. In Groot-Amsterdam is het trans-
                   portcomplex van de luchthaven Schiphol met aanverwante bedrijvigheid en
                   dienstverlening in belangrijke mate met Amsterdam verbonden. Daarmee is
                   Amsterdam het nationaallinternationaal distributie- en transportknooppunt
                   van de eerste orde. Daarnaast zijn er in Amsterdam als nationale hoofdstad
                   veel activiteiten, instellingen en organisaties met een nationale strekking
                   gelokaliseerd. In het bijzonder de financiele sector is in Amsterdam geconcen-
                   treerd. In Groot-Rijnmond zijn de zeehavenactiviteiten van de Rotterdamse
                   havens, met een eerste plaats in de mondiale rangorde van zeehavens, de daar-
                   mee verbonden handel en transport, de in de havens gelokaliseerde procesin-
                   dustrie (petrochemie), installatietechniek en scheepsbouw, beeldbepalend. In
                   de agglomeratie Den Haag is aansluitend bij de landelijke bestuursfuncties
                   een specialisatie in (te1e)communicatie-bedrijven typerend voor het econo-
                   misch profiel (Siemens, Philips, PTT). Ook is er een aantal (inter)nationale
                   hoofdvestigingen met kantoren of bedrijfsonderdelen gevestigd, met name in
                   Rijswijk. In Utrecht is de landelijke openbaar-vervoersfunctie (hoofdzetel van
                   de NS en nationaal spoorwegknooppunt)bepalend. Dit leidde ook tot de vesti-
                   ging van een groot aantaI nationale instellingen en organisaties en van ten-
                   toonstellingen en beurzen (Jaarbeurs).In dit grootstedelijke gebied is tenslotte
                   de computerdienstverlening en de metaalnijverheid van belang 34.
                   In een op vernieuwing gerichte ontwikkeling scoren de vier grootstedelijke
                   gebieden vooral met een oververtegenwoordigingvan de kennisdiensten. Net
                   als in andere landen zijn deze diensten nog steeds een grootstedelijk verschijn-
                   sel. De dominantie van de grote steden was op dit vlak overigens vroeger meer
                   uitgesproken. De middelgrote steden in de halfwegzone tussen de Randstad en
                   de perifere regio's in het noorden, oosten en mid-oosten van ons land zijn sterk
                   in opkomst 35. De grote steden lijken hun voorsprong echter te behouden op een
                   aantal strategische segmenten van dienstverlening, zoals de financiele dienst-
                   verlening, de reclame en de internationaal georienteerde zakelijke diensten.
                   De industriele bedrijvigheid met een sterk vernieuwend karakter daarentegen
                   is relatief sterk vertegenwoordigd in de regio's: mid-oost Noord-Brabant,
                   ArnhedNijmegen, ?krente en delen van het noorden. Er zijn twee groepen te
                   onderscheiden. Perifeer gelegen regio's, waar kennisdiensten ontbreken Bn
                   regio's in de halfwegzone (vooral in Noord-Brabant en Gelderland), waar de
                   kennisdiensten in toenemende mate aanwezig zijn. De vernieuwingsgerichte
                   produktie is in de grote steden ondervertegenwoordigd,hoewel er in absolute
                   aantallen nog we1 vernieuwingsgerichte bedrijven zijn gevestigd. In Rijnmond
                   zijn deze bedrijven zelfs in absolute aantallen beperkt aanwezig. Binnen de
                   Randstad zijn vernieuwingsgerichte bedrijven vooral te vinden in een schil
                   rond de vier grote steden: in het Gooi en de Vechtstreek, de Zaanstreek, in Delft
                   en het Westland, en in de 'open gebieden' van Groot-Amsterdam,zoals de Haar-
                   lemmermeer. Betwijfeld moet worden of de grote steden voor de flexibele en
                   vernieuwende produktie in het algemeen perspectieven hebben. Het argument
                   voor deze veronderstelde perspectieven is dat weliswaar de arbeidskosten bij
"1 Th. Noyelle. Th. Stanback. The economic transformotion ofAmericon Cities; Ottawa, Rowman and Allanheld. 1984, aangehaald in:
   Technology Assessment in Stad en Regio;J.J.Broekhuis (red.), Groningen. Wolters-Noordhoff, 1988, blr. 22
   Deze typering is ontleend aan: Logistiek, infrastructuur en de grote stad, op. cit.. blz 24.
"1 J.H.J.van Dinteren. Zakelijke diensten en middelgrote steden; Amsterdam: Koninklijk Nederlands Aardrijkskundig Genootschap,
   Nijmegen: Katholieke Universiteit Nijmegen. Geografisch Instituut. 1989.
                   VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 72 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 73 ======================================================================

<pre>                    flexibele specialisatie sterk aan belang inboeten, maar dat de arbeid zelf flexi-
                    biliseert (qua kennis, kunde en inzet). Het gediversificeerde arbeidsaanbod in
                    de grote steden zou dan een positieve vestigingsfactor zijn. Dit gaat in het
                    buitenland bijvoorbeeld op voor Noord-Italie, bij netwerken van kleine en
                    middelgrote bedrijven zonder beheersing of dominantie door grote bedrijven.
                                       -
                    Ons land is pekenmerkt door een industriele structuur met netwerken van
                    flexibele produktie waarin grote ondernemingen juist een dominerende, orga-
                    niserende rol vervullen. Men denke aan Philips, Akzo, DSM, DAF of Rank
                    Xerox (overigens zijn grote ondernemingen, zoals Shell en Unilever we1 geves-
                    tigd in de grootstedelijke zuidvleugel van de Randstad). Het is weinig aan-
                    nemelijk dat deze ondernemingen hun produktienetwerken naar de grote
                    steden verplaatsen. De middelgrote steden en het verstedelijkte platteland in
                    de halfwegzone bieden meer voordelen dan de grootstedelijke milieus, waar de
                    competitie om vestigingsplaatsen groter is en er bijkomende problemen zijn
                    met congestie, (veronderstelde) arbeidsmotivatie enzovoort 36.
                    De goederenbehandeling (handel, transport en distributie) is in sterke mate
                    geconcentreerd aan de binnenzijde van de Randstad, aanvullend op de concen-
                    traties in de 'mainports' van Amsterdam en Rotterdam. Deze concentratie zet
                    zich voort langs de hoofdvervoersassenin zuidelijke en zuidoostelijkerichting.
                    De toenemende verstrengeling van produktiebedrijven, goederenbehande-
                    lende diensten en kennisdiensten bepaalt het toekomstige landschap van
                    economische bedrijvigheid in ons verstedelijkt land. De grote steden en de
                    grootstedelijke gebieden blijven een relatief sterke positie innemen ten aan-
                    zien van de 'mainports' (goederenbehandelende diensten: handel, transport en
                    distributie) en ten aanzien van kennisdiensten. Deze specifiekeprofilering van
                    de grote steden gaat samen met een toenemende diffusie van industrie en
                    goederenbehandeling over geheel Nederland. De economische bedrijvigheid in
                    de grote steden en de rest van het land raakt hiermee steeds meer aan elkaar
                    gerelateerd. Hiermee tendeert ons land met name in economischopzicht steeds
                    meer naar BBn 'urban field' of 'metroplex'. Aangenomen mag worden dat een
                    goed functioneren van de onderdelen (de grootstedelijke concentraties en de
                    overige gebieden) van het 'urban field' of 'metroplex' op zich en in onderlinge
                    samenhang bepalend is voor het economisch-technologisch concurrentie-
                    vennogen van Nederland in een internationale context.
                    Deze profilering tussen de grote steden, grootstedelijke gebieden, de middel-
                    grote steden, het verstedelijkte platteland in de halfwegzone en de perifere
                    regio's valt intussen af te lezen uit de lokatiekeuze van buitenlandse onder-
                    nemingen. Produktie- en distributiebedrijven vestigen zich voornamelijk in
                    Noord-Brabant, Gelderland en Limburg. Voorbeelden zijn Fuji in Tilburg,
                    General Electric in Bergen op Zoom, Digital in Nijmegen. Europese of regio-
                    nale hoofdkantoren van buitenlandse ondernemingen zijn nagenoeg alle
                    geconcentreerd in de grote steden, Amsterdam voorop. De (interhationale dis-
                    tributie- en produktie-activiteiten die aan de 'mainports' Amsterdam of Rotter-
                    dam gebonden zijn, tenderen tenslotte naar een vestiging in de onmiddellijke
                    omgeving daaman. De recente vestiging van het Europese distributiecentrum
                    van Nissan in Amsterdam is hiervan een voorbeeld.
                    In het volgende gedeelte wordt nader aangegeven wat er vanuit deze context
                    meer in het bijzonder ten aanzien van de econornie van de grote stad zelf aan
                    beleidsinzet in de komende periode vereist is.
36] H.P Krolis. C. Machielse. PA. de Ruijter.Kiemen van vernieuwing: economisch-technologischeontwikkelingen en ruimtelijke gevolgen
    voor Twente; Delft, Instituut voor Ruimtelijke Organisatie-TNO, 1989.
                    WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 73 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 74 ======================================================================

<pre>3.4.3  Hoofdelementen van de algemene beleidsstrategie
       De Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening en de hierbij aansluitende West-
       Europa studie, alsmede het meede Structuurschema Verkeer en Vervoer
       bieden voor de nationale en internationale positie van de grote steden een
       eerste nuttig beleidskader. In deze nota's wordt voor het eerst weer onderkend
       dat de grootstedelijke gebieden belangrijke voorposten zijn in de internatio-
       nale concurrentiestrijd.
      Hierbij sluit een verschuiving aan van een beleidsorientatie op problemen en
      zwakten naar een beleidsinspanning gericht op sterkten en potenties. Het
      accent ligt hier echter primair op de ruimtelijke ordening en het verkeer en
      vervoer. Dat is niet voldoende, want de positionering in internationaal
      verband impliceert ook een specifiek grootstedelijk economisch ontwikkelings-
      en infrastructuurbeleid. Een dergelijk beleid is in Nederland na de jaren '50
      nauwelijks van de grond gekomen, laat staan dat het is uitgemond in gerichte
      beleidsprogrammma's.
      Deze beleidsmatige onderbelichting en onderinvestering in ons land werd nog
      eens extra versterkt door het spreidingsbeleid, dat vanaf de jaren '60 tot in de
      jaren '80 kenmerkend was voor de nationale ruimtelijke ordening. In vergelij-
      king met andere landen was en is in ons land de orientatie op de grote steden
      als essentiele schakels van de nationale economie zwak tot afwezig, zowel
      binnen de steden zelf als bij het Rijk. In de VS, Frankrijk, West-Duitsland en
      Groot-Brittannie vindt men vele en uiteenlopende voorbeelden van een groot-
      stedelijk stimuleringsbeleid. In een enkel geval neemt daar de nationale over-
      heid zelf het heft in handen als de besturen van de grote steden niet meedoen
      of tegenstribbelen, zoals in het Verenigd Koninkrijk. Waar de nationale over-
      heid en de grootstedelijke overheid elkaar vinden en complementair gestalte
      geven aan een dergelijk strategisch beleid, zoals in Frankrijk, ontstaan extra
      kansen en perspectieven. De recente en komende ontwikkelingen in Parijs en
      in de grootstedelijke regio rondom Parijs, en ook in Montpellier, Grenoble,
      Lyon en Lille, illustreren dit.
      In Nederland is dan ook een beleidsombuiging vereist, wanneer men de inhou-
      delijke plaatsbepaling, zoals hierboven geschetst, serieus neemt. Eerste impul-
      sen voor een dergelijke omslag zijn het advies van de Commissie Andriessen
      aan het eind van de jaren '7Ohegin jaren '80 over de noodzakelijke versterking
      van de Amsterdamse economie en daarna het rapport van de Commissie
      Albeda in 1987 dat gevarieerde impulsen voor de sociaal-economische ontwik-
      keling van Rotterdam in kaart bracht en tenslotte het advies aan de regering
      in 1989 van de Commissie Montijn over de versterking van de grote steden in
      ons land in het algemeen. Op deze aanzetten wordt in het nu volgende gedeelte
      voortgebouwd.
      Aansluitend bij het gestelde in hoofdstuk 2, komt deze beleidsstrategie neer op
      een gezamenlijke krachtsinspanning van het nationale en lokaal-regionale
      bestuur in nauwe relatie met de bedrijfssector in de brede zin van het woord.
      Het moge duidelijk zijn dat de ontwikkeling van een dergelijke strategie een
      majeure inspanning zal vergen. Het vergt zowel de inbreng van individuele
      ondernemers, het bedrijfsleven in ruimere zin, als van beleidmakers op natio-
      naal en stedelijk niveau en van toeleveraars van onderzoek en statistische
      gegevens. Het vereist de keuze en invulling van doelstellingen die in een derge-
      lijke strategie zouden moeten worden gerealiseerd. De raad onthoudt zich,
      conform de opzet van dit rapport, van het invullen van een dergelijke strategie
      in concrete projecten en programma's voor elk van de vier grootstedelijke
      gebieden. Nog eens wordt herhaald dat in dit advies vooral de vereiste beleids-
      benadering en condities worden aangegeven waarmee de grootstedelijke
      economie het profiel verkrijgt dat, gelet op de in dit advies gehanteerde uit-
      gangspunten, vereist is.
      Wat zijn nu de hoofdelementen van een algemene beleidsstrategie voor de
      economie van de grootstedelijke gebieden?
      VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 74 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 75 ======================================================================

<pre>                    Op nationaal niveau komt dit voor het Rijk neer op een nieuw grootstede1t;ik
                    accommoderend beleid. Zoals in de jaren '50, onder minister Van den Brink,
                    door secretaris-generaal Winsemius het regionaal stimuleringsbeleid voor
                    perifere regio's werd ontwikkeld en vervolgens tot vast beleid werd, zo dringt
                    zich nu in de jaren '90 de noodzaak op van een grootstedelijk accommoderend
                    beleid. Dit accommoderend beleid is gekenmerkt door het volgen (niet het
                    sturen) van de dynamiek en de daaruit naar voren komende profilering in de
                    economie en vervolgens het daarbij aansluitend versterken van de geprofi-
                    leerde onderdelen via facilitaire bijdragen (niet alleen en niet in de eerste
                    plaats door middel van financiele middelen, maar ook door middel van experti-
                    se, acquisitie, promotie, lobbies in internationale circuits em.). Een dergelijk
                    nationaal grootstedelijk stimuleringsbeleid verschilt in twee opzichten wezen-
                    lijk van het tot voor kort gebruikelijke beleid. In de eerste plaats onderscheidt
                    het zich van het steunbeleid waarbij achtergebleven regio's het richtpunt
                    vormen, zoals lange tijd het geval was in het regionaal sociaal-economisch
                   beleid. Tenvijl daarbij het nagestreefde doe1 was om regionale verschillen te
                   reduceren en achterstandsregio's op te trekken naar het landelijk gemiddelde,
                    gaat het er bij het nationale grootstedelijke accommoderend beleid juist om in
                    de grootstedelijke gebieden extra voorzieningen veilig te stellen, zodat ze hun
                   positie kunnen blijven waarmaken in de internationale concurrentieslag in de
                   komende periode. Het komt derhalve neer op een regionale differentiatie,
                   waarin de bijzondere positie van de grootstedelijke gebieden in de nationale
                   economie op dezelfde manier wordt gehonoreerd als dit steeds binnen de indus-
                   trie het geval is geweest bij voor ons land strategische bedrijvigheid.
                   In de tweede plaats verschilt dit grootstedelijk accommoderend beleid van het
                   gebruikelijke stimuleringsbeleid doordat het niet in de plaats treedt van de
                   eigen inspanningen in deze gebieden zelf. Het gaat hierbij - anders dan men
                   zou venvachten - niet om een hulpbeleid van de nationale overheid, dat in de
                   vorm van extra middelen ten goede komt aan de grote steden en daarmee de
                   eigen inzet verzwakt in de lokale en regionale economische markt en van het
                   openbaar bestuur op dat niveau. Het gaat om een aanvulling bovenop die inzet,
                   waardoor een kwaliteitsontwikkeling mogelijk wordt gemaakt die zonder die
                   aanvulling onmogelijk gerealiseerd had kunnen worden. Hierbij is de inter-
                   nationale positionering van de grote steden en de grootstedelijke gebieden het
                   doorslaggevendecriterium.
                   Voor een dergelijk accommoderend beleid behoort eerst het regionaal-econo-
                   misch beleid in voornoemde zin te worden aangepast en vervolgens expliciet op
                   de grootstedelijke gebieden te worden gericht. Een eerste - zij het nog beschei-
                   den -begin lijkt hiervoor gemaakt in de nieuwe nota van het regionaal econo-
                   misch beleid voor de periode 1991-1994:'Regio's zonder grenzen'. Voor de groot-
                   stedelijke gebieden wordt daarin, evenals voor de overige regio's, een voor-
                   waardenscheppende beleid nieuwe stijl ingevoerd dat primair als structuur-
                   versterkend is bedoeld. Hierbij is de internationale concurrentiepositie een
                   belangrijk ijkpunt. In de projectmatige ondersteuning staan de bedrijfsterrei-
                   nen en de bedrijfsomgevingvoorop 3? Dit nieuwe beleid kan worden beschouwd
                   als de eigentijdse opvolger van het voonvaardenscheppend beleid in de periode
                    1981-1988, dat in 1988 voor de grote steden werd opgeheven en waarvan de
                   betreffende gelden werden overgebracht naar de algemene uitkering van het
                   Gemeentefonds. Voor een verdere versterking van dit structureel regionaal
                   stimuleringsbeleid voor de grote steden en de grootstedelijke gebieden, met
                   vooral effecten op de middellange en lange termijn, kan overigens veel geleerd
                   worden van het Westduitse regiobeleid, dat in een recente OECD-studiejuist
"1 Regio's zonder grenzen, Regionool-Economisch Beleid 1991 - 1994; Tweede Karner, Vergaderjaar 1989- l99O,2 1 57 1, nrs. 1-2.
                   WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 75 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 76 ======================================================================

<pre>                vanuit het oogpunt van deze structuurversterking ten voorbeeld wordt
                gesteld 38.
                Naast het spoor van specifiek regionaal-economischbeleid voor de grootstede-
                lijke gebieden dient ook het spoor van het economisch structuurbeleid te
                worden benut. Dit komt erop neer dat, als binnen economische sectoren in de
                grootstedelijke gebieden de behoefte kenbaar wordt gemaakt aan ondersteu-
                nende infrastructuur, deze als een nationaal economischbelang voor nationale
                verantwoordelijkheid en rekening wordt genomen, voorzover de betrokkenen
                zelf deze infrastructuur niet kunnen realiseren.
                Dat een dergelijke inzet een zwaardere betrokkenheid van het Rijk met zich
                meebrengt dan tot nu toe in het officiele beleid het geval is, wordt door de raad
                als onontkoombaar beschouwd tegen de achtergrond van het belang dat hier
                aan de orde is. Deze betrokkenheid van het Rijk heeft consequenties voor de
                relaties met de grote steden, in die zin dat, onverlet het complementaire karak-
                ter van die relaties, het Rijk meer dan voorheen zijn eigen herkenbare inbreng
                en verantwoordelijkheid heeft. Het gaat bij deze nieuwe zichtbare betrokken-
                heid primair om accommoderend beleid, waarbij het Rijk die strategische voor-
                zieningen voor zijn rekening en verantwoordelijkheid neemt, die in de inter-
                nationale verhoudingen tussen grootstedelijke gebieden essentieel blijken en
                die niet door marktpartijen en grootstedelijke besturen (alleen) gedragen
                kunnen worden.
                Een belangrijk aandachtspunt bij de ontwikkeling van een dergelijk beleid is
                dat in het kader van de Europese Gemeenschap aan zowel het regionaal
                sociaal-economisch als aan het structuurbeleid strakke grenzen zijn gesteld
                om oneigenlijke concurrentieverhoudingente voorkomen, zeker als vanaf 1993
                binnen BBn Europese markt moet worden geopereerd. A1 op dit ogenblik treedt
                de Europese Gemeenschap harder op, zoals onlangs bleek bij haar reactie op
                steunbeleid van de deelstaat Baden-Wiirttemberg bij een vestiging van Merce-
                des-Benz. Van de andere kant lijkt het niet reeel er van uit te gaan dat binnen
                de ene markt van de Europese Gemeenschap de onderscheiden nationale sta-
                ten niet in hun eigen grootstedelijk 'kapitaal' zullen blijven investeren, zoals ze
                nu a1 bedekt of openlijk en op veel manieren doen.
                De nu vereiste lokaalhegionale beleidsinzet komt neer op een duidelijke
                ombuiging ten opzichte van de huidige aanpak. Sinds een aantal jaren zijn de
                grote steden zich beter bewust geworden van de mogelijkheden om via een
                gericht beleid te werken aan de verbetering van de economische structuur van
                hun stad. De crisis aan het begin van de jaren '80, die juist ook de grote steden
                zo zwaar trof, ging gepaard met een veel terughoudender opstelling van de
                kant van de nationale overheid. Deze houding was terug te voeren op financiele
                - er moest stevig bezuinigd worden - en op ideologische argumenten - Keyne-
                siaans-gelnspireerd beleid werkte niet, deregulering was veelbelovend en van
                industriepolitiek wilde men ook niets meer weten. De steden werden aldus
                gedwongen om voor de snel groeiende sociale problematiek, stagnerende groei
                en hoge werkloosheid, zelf een oplossing te vinden. Dit heeft geresulteerd in de
                ontwikkeling van een aantal initiatieven, waarbij de steden zelf poogden deze
                negatieve trend te keren, ovenvegend via relatief grootschalige projecten,
                zoals de nieuwbouw van het stadhuis en de renovatie van de binnenstad in Den
                Haag, de plannen Kop van Zuid en Noordrand voor Rotterdam, het plan IJrand
                voor Amsterdam enzovoort. In a1 deze plannen werd uitgegaan van een gecom-
                bineerd optrekken van de particuliere en de private sector. Beide partijen
Het Westduitse regionaal-economischbeleid beantwoordt het meest aan een lange termijn ontwikkelingsbeleid.niet alleen voor
landelijke maar ook voor stedelijke regio's. Zie: Organisationfor Economic Cooperation and Development. Regional policies in
Germany; Paris. OECD. 1989.
                VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 76 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 77 ======================================================================

<pre> zouden zich verplichten bepaalde investeringsprojecten te realiseren. A1 deze
plannen waren er uiteindelijk op gericht de vestigingsvoonvaarden in de groot-
 stedelijke gebieden te verbeteren, om aldus andere bedrijven er toe over te
halen ook hier te gaan investeren. Hoe waardevol en relevant ook - ze waren
bij het herstel een belangrijke indirecte impuls -,dergelijke plannen betroffen
 meestal slechts een bepaald gebied of bepaalde bedrijfsklassen, zonder dat
 duidelijk was dat juist daar de grootste problemen waren, respectievelijk dat de
 meest gunstige uitkomsten daar te venvachten zouden zijn.
 Het gaat meer in het algemeen in het grootstedelijk economisch beleid om een
benadering waarin het economisch potentieel zelf centraal staat, maar dan
 niet vanuit een korte-termijnopbrengst maar vanuit een ontwikkelings-
perspectief op langere termijn. Een dergelijke benadering zal in de eerste
 plaats recht moeten doen aan: a) de dynamiek van nieuwe grootstedelijke
 zwaartepunten en formaties in een open en zich internationaliserende econo-
 mie, hetgeen een steeds opnieuw snel, flexibel en alert reageren impliceert
vanuit de grootstedelijke regio's in nauwe relatie met de nationale economie en
b) het steeds meer verbonden zijn van de grootstedelijke economie met de rand-
gemeenten binnen de grootstedelijke regio's en met de omliggende regio's en
steden; dit laatste noopt tot een open grootstedelijk regionaal beleid, opnieuw
 in nauwe relatie met de nationale economie.
Het economisch beleid in de meer rechtstreekse betekenis, zowel vanuit natio-
naal als vanuit lokaallregionaal niveau, is geschakeerd en gedifferentieerd:
stimulering van investeringen, exportbevordering, impulsen voor innovatie
en voor technologie-ontwikkelingltoepassing,bevordering van ondernemer-
schap, maar ook het beschikbaar stellen van de benodigde infrastructuur
 (fysieke infrastructuur: bedrijfshuisvesting, verkeersverbindingen, de kwali-
teit van het woon-, werk-en leefmilieu in de ruimste zin) en minder materiele
varianten: hoog gekwalificeerde beroepsbevolking, hoogwaardige voorzie-
ningen enz.). In de nu volgende uiteenzetting over het grootstedelijk econo-
misch beleid wordt dit economischontwikkelingsbeleid als uitgangspunt geno-
men, met dien verstande dat de verkeers- en vervoersinfrastructuur samen
met de telecommunicatie (logistiek) als afzonderlijk beleidsspoor aandacht
krijgt; dit omdat deze laatste onderdelen een eigen plaats innemen en BBn
geheel vormen.
Een dergelijk beleid vereist een beleidsinfrastructuur die op dit ogenblik, wat
het onderzoek en de voorbereiding betreft, in Nederland voor een belangrijk
deel nog zal moeten worden ontwikkeld, voorzover het gaat om een gebundelde
inzet in de grote stad en de grootstedelijke agglomeratie. In de Noordameri-
kaanse steden is een dergelijke gebundelde inzet vanaf het begin van de jaren
'80 kenmerkend. In een aantal gevallen verkrijgt dat zelfs de vorm van strate-
gische stadsplannen, waaraan bedrijven, instellingen en stadsbestuur geza-
menlijk vorm geven op basis van het nodige onderzoek, expertise, menings-
vorming en afspraken. De economischeherprofilering vormt het centrale richt-
punt van deze plannen. Dit geldt bij voorbeeld voor Philadelphia, Chicago en
San Francisco. Bepalend in deze plannen zijn de afweging en de keuzes ten aan-
zien van gevoelige verhoudingen tussen economische bedrijvigheid, verkeer,
 stedelijk en landschappelijk schoon, milieubelasting en sociale problemen
 vanuit een perspectief van de sterkten en zwakten van de betreffende grote
 stad in internationaal verband. Een dergelijke aanpak is tot bepaalde hoogte
 terug te vinden in de onlangs ge'installeerde Rotterdamse ontwikkelingsraad
 ROTOR.
 Dit economisch beleid vergt voor alles een versterking van de relaties en bin-
 dingen in de grote stad, c.q. het grootstedelijk gebied in uiteenlopende beleids-
 sectoren. Voorzover dit de financiele verhoudingen raakt tussen overheids-
 niveau, respectievelijk de financiele huishouding van de grote steden, worden
 mTENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 77 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 78 ======================================================================

<pre>       hiervoor in hoofdstuk 6 voorstellen ontwikkeld die erop neerkomen dat op dit
       lokaallregionaal niveau risico's en verantwoordelijkheden van de bedrijfs-
       sector en lokale overheid meer op elkaar moeten worden betrokken dan nu het
       geval is. Vervolgens zullen ook meer dan tot nu toe de relaties tussen sociale
       problemen en economische ontwikkelingen recht moeten worden gedaan dan
       in het huidige beleidsklimaat, gekenmerkt door een geprononceerde bestuur-
       lijke kloof tussen de twee 'werelden' van sociale problemen en economische
      ontwikkelingen, mogelijk blijkt. In dit hoofdstuk werd er a1 op geattendeerd
      dat de economische ontwikkeling steeds opnieuw tegenstellingen en achter-
      standen bewerkstelligt, maar anderzijds ook de middelen genereert voor
      'transfers' tussen economische ontwikkelingen en sociale problemen. In hoofd-
      stuk 4 wordt vanuit de invalshoek van sociale problemen op deze samenhang
      teruggekomen. Over de financiele 'transfers' ter zake bevat hoofdstuk 6 de
      nodige uiteenzettingen en aanbevelingen. Tenslotte hebben ten aanzien van
      het economischontwikkelingspotentieel meer dan vroeger een aantal grootste-
      delijke voorzieningen grote betekenis, zoals ondenvijs, arbeidsvoorziening en
      gezondheidszorg, c.q. maatschappelijke dienstverlening. Hierop wordt inge-
      gaan in hoofdstuk 5.
 3.5   Beleidsopgaven: economisch ontwikkelingsbeleid en infrastructuur-
      beleid
3.5.1  lnstitutionele verhoudingen
      Het bedrijfsleven is het uitgangspunt voor de vernieuwing en ontwikkeling
      van de economie van de grote stad. Het bestuur van de grote stad dient in deze
      visie aan te sluiten bij datgene wat in het bedrijfsleven tot ontwikkeling komt,
      zonder hiervoor in de plaats te treden of te trachten de centrale regisseur te
      zijn. We1 is dit bestuur een onmisbare betrokkene vanuit de verantwoordelijk-
      heid voor de economie van de grote stad, maar ook vanuit de verantwoordelijk-
      heid voor het algemeen belang. Als men deze eigen beleidsaandacht voor de
      grootstedelijke economie recht doet, kan vervolgens de afweging met andere
      belangen (sociale problemen, milieubelasting, congestie) het volle pond
      krijgen, zodat ook de bijdragen van de economie aan deze belangen uitgebuit
      kunnen worden. Het economisch motor zijn van de grote steden zal echter eerst
      en voor alles op eigen titel in de institutionele verhoudingen moeten worden
      vertaald.
      Ook a1 zijn in de loop van dejaren '80 de grote steden meer dan daarvoor in deze
      richting geevolueerd, er is nog steeds geen sprake van een gemakkelijke en
      soepele directe interactie van het bedrijfsleven en de grote stad, c.q. het
      bestuur van de grote stad. Een dergelijke interactie en een soortgelijke inter-
      actie met het Rijk waar het gaat om grootstedelijke belangen die de stad en de
      onmiddellijke omgeving te boven gaan, vragen om een Nederlands equivalent
      van de 'Civic Culture', die men in de grote steden in Noord-Amerika aantreft
      als een cultuur van orientatie op de eigen stad. Deze 'Civic Culture' is te
      beschouwen als een belangrijke 'omgevingsfactor' voor de bedrijvigheid en
      maatschappelijke activiteiten. Een dergelijke orientatie resulteert dan
      vanzelf in de nodige verbanden en strategische coalities, noodzakelijk voor het
      economisch ontwikkelingsbeleid en het infrastructuurbeleid. Zo treft men in
      Noordamerikaanse grote steden de 'Civic Societies' aan. Deze 'stedelijke
      genootschappen' blijken daar van eminent belang voor de wisselwerking tus-
      sen bedrijfsleven en stad. Dergelijke basisverhoudingen maken het mogelijk
      om naar tijd en plaats met de nodige variatie en differentiatie een eigen invul-
      ling te realiseren. Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht kunnen niet
      alleen, maar moeten in de economische sector hun eigen 'cultuur' en verhou-
      dingen vinden.
      Doorslaggevend om op dit vlak tot verdere netwerkvorming te komen, en
      tevens een verklaring voor de beperkte voortgang tot nu toe, lijkt v66r alles te
      VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 78 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 79 ======================================================================

<pre>                       zijn dat door de financiele en bestuurlijke afhankelijkheden de grote stad nu te
                       weinig partij is voor de bedrijfssector. Wanneer men dan ook een dergelijke
                       wisselwerking tussen bedrijfssector en grote stad in het economische beleid
                       essentieel acht, zal voor alles deze grotere financiele en bestuurlijke aanspra-
                       kelijkheid gestalte moeten krijgen. Dan kan ook het grootstedelijke bestuur
                       met meer kracht en minder vrijblijvendheid samenwerking in de particuliere
                       sector en samenwerking tussen de particuliere sector en het openbaar bestuur
                       versterken en benutten. De grotere betrokkenheid op lokaal en regionaal
                       niveau op het vlak van het grootstedelijke ontwikkelingsbeleid bindt ook meer
                       dan voorheen op stadsgewestelijk niveau het bedrijfsleven en de onderscheiden
                       grootstedelijke gemeenten met elkaar. Ook hier ligt een opgave, waarin met
                       name de Kamer van Koophandel een belangrijke katalyserende werking kan
                       hebben, zoals de stadsgewestelijke draai die de Rotterdamse Ontwikkelings-
                       raad (ROTOR)heeft gemaakt, illustreert.
                       Een dergelijke binding van bedrijfsleven en lokaallregionaal bestuur heeft als
                       noodzakelijk complement een betrokkenheid van het Rijk, dat vanuit de econo-
                       mische ontwikkelingsoptiek van het bedrijfsleven in de grote steden, met
                       infrastructuur en andere accommodaties de grote steden internationaal op
                       niveau brengt en houdt. Dit betekent een grotere betrokkenheid van het minis-
                       terie van Economische Zaken bij de economie van de grote steden, door middel
                       van een strategische 'support' van de economie van elke grote stad. Daarnaast
                       zal het Rijk in de verkeers- en verbindingeninfrastructuur opnieuw de grote
                       stad, het grootstedelijke gebied, 'apart' moeten durven bedienen, wanneer dit
                       nodig is vanuit het nationale en internationale economische ontwikkelings-
                       perspectief. Ook dit vraagt om een voortgezette profilering van de rijksinzet,
                       die met het bereikbaarheidsplan voor de Randstad een goede start heeft gekre-
                       gen vanuit het ministerie van Verkeer en Waterstaat.
                       In het volgende gedeelte zullen de twee sporen, het beleid ten aanzien van de
                       verkeers- en verbindingeninfrastructuur en het economisch ontwikkelings-
                       beleid onderdeelsgewijsworden uitgewerkt.
           3.5.2       lnfrastructuur en logistiek
                       De economisch-technologische ontwikkeling leidt tot een toenemende ver-
                       strengeling en afhankelijkheid van produktie en dienstverlening onderling.
                       De logistiek (organisatie, planning, invoering en beheer van alle activiteiten
                       rond bewerking, transport en opslag van produkten, vanaf de eerste winning
                       als grondstof tot en met het leveren als eindprodukt aan de klant) speelt een
                       belangrijke rol in deze netwerkvorming. De hiermee samenhangende comple-
                       xiteit in de bedrijfsvoering uit zich onder meer in een groei van het transport
                       en de zakelijke relaties, een sterke onderlinge betrokkenheid van uiteenlo-
                       pende relaties en een expansie van de schaal waarop de relaties plaats vinden:
                       een transactionele economie. Dit leidt tot een steeds grotere mobiliteits-
                       behoefte en een toenemend beslag op de infrastructuur. Het is van het grootste
                       belang dat dit maatschappelijk wordt geaccepteerd en dat de consequenties
                       hiervan worden aanvaard 39.
                       De milieuproblematiek, maar ook de toenemende congestie staan in het
                       centrum van de belangstelling. Terecht is er grote zorg voor het behoud en de
                       verbetering van het woon- en leeklimaat. Juist in de grootstedelijke gebieden
                       doet zich meer dan elders een spanning voor tussen het gegeven van mobiliteit
                       en concentratie, verbonden met de nationale en internationale dynamiek in
                       die gebieden en het belang van een bereikbaar, aantrekkelijk en vanuit milieu-
                       oogpunt zo min mogelijk belast gebied. Die grootstedelijke gebieden die het -
                      juiste evenwicht weten te vinden in deze spanning of die deze spanning voor
                       een deel weten te af te leiden of te neutraliseren door terug te vallen op een
39] D i t gedeelte is gebaseerd op een in opdracht van de WRR verricht onderzoek: Logistiek, infrostructuur en de grote stod, op. cit.
                       WETENSCHAPPELIJKE RAAD V00R HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 79 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 80 ======================================================================

<pre>                   ruimer ommeland, scoren zeker internationaal gezien in de komende periode
                   het hoogst. Dit komt ook naar voren in een studie die onlangs w e d verricht in
                   opdracht van het ministerie van Economische Zaken 40.
                   Voorkomen moet echter worden dat de actuele intensivering van de publieke
                   aandacht voor milieubelasting en congestie het lange-termijnbelang van de
                   vereiste infrastructuur zodanig overstemt dat de noodzakelijke verbeteringen
                   en investeringen achterblijven, waardoor onnodig schade wordt gedaan aan de
                   toekomstige economische ontwikkeling. Noodzakelijke investeringen in de
                   grootstedelijke infrastructuur dienen zoveel mogelijk te worden afgestemd op
                   de door het milieu gestelde eisen. In een beleidsbenadering waarin de trade-off
                   tussen deze eisen en die ten aanzien van de grootstedelijke infrastructuur
                   voorop staat, zal het belang van de laatst genoemde tot zijn recht kunnen
                   komen.
                   Dit is te meer van belang omdat, na een periode van onrustbarend achterblij-
                   vende investeringen in de Nederlandse infrastructuur, juist met het verschij-
                   nen van het meede Structuurschema voor Verkeer en Vervoer en de Vierde
                   Nota over de Ruimtelijke Ordening aanzetten voor een inhaalbeweging zijn
                   gegeven. In vergelijking met de ons omringende landen zijn zelfs de daarin
                   aangekondigde inspanningen echter nog steeds als bescheiden te kenschetsen.
                   Met het oog op de cruciale functie van de infrastructuur dient de centrale over-
                   heid de investeringen hierin nog sterker op te voeren dan tot nu toe het geval
                   is, zowel in de vier grootstedelijke gebieden als op het niveau van de Randstad
                   als geheel.
                   Op zich vormen investeringen in de infrastructuur a1 een belangrijke rand-
                   voorwaarde voor een optimale logistieke ontwikkeling in de moderne westerse
                   economieen. In de kruispunteconomie van Nederland, met zijn functie als toe-
                   gangs- en vertrekpoort van het Europese vasteland, is een dergelijke kwaliteit
                   van de infrastructuur van nog groter gewicht. Daarenboven stelt het gespreide
                   karakter van het economisch kerngebied, de Randstad, speciale eisen. De uit-
                   gangspositie van de grote steden in Nederland is derhalve gunstig, maar de
                   ruimtelijke structuur stelt tevens bijzondere eisen aan de infrastructuur.
                   Toegankelijkheidvoor het zakelijk verkeer is van wezenlijk belang voor de con-
                   currentiepositie van de grote steden, internationaal en nationaal. Dit vereist
                   in de eerste plaats een goede infrastructuur. Naar de mening van de raad zou
                   de rijksoverheid zich verantwoordelijk dienen te stellen voor een infrastruc-
                   tuur in de grote steden en de Randstad die zich kan meten met de fysieke voor-
                   zieningen in andere westerse landen en zou zij - waar nodig - bereid moeten
                   zijn totadditionele financiering, zoals dit elders ook geschiedt. Daarnaast kan
                   voornoemde toegankelijkheid een nadere regulering vereisen. Maatregelen als
                   tolheffing, spitsvignetten, rekeningrijden enzovoort beogen het particuliere
                   woon-werkverkeerterug te dringen, ten gunste van het zakelijk verkeer. Hier-
                   bij dreigt evenwel het gevaar dat zulke maatregelen de concurrentiepositie
                   van de grote steden ten opzichte van andere lokaties zullen schaden. Zeker in
                   het geenszins denkbeeldige geval dat de verhoopte uitdunning van de ver-
                   keersstroom uitblijft, resulteren slechts kostenverhogingen die als het ware
                   een extra barriere opwerpen rondom de grote steden. Dit is een potentieel bij-
                   effect dat naar de mening van de raad in de afweging dient te worden betrok-
                   ken alvorens tot maatregelen van dit type over te gaan.
                   De relatie tussen ontwikkelingen in de logistiek, de infrastructuur en de posi-
                   tie van de grote steden is een gecompliceerde. Brwijl voorheen de grote steden
                   zelf unieke transportknooppunten waren, is dit a1 lang niet meer het geval.
*] Stichting het Nederlands Economisch Instituut. Economisch-technologische ontwikkelingen en veranderende eisen in de bedrijfsorn-
   geving; Onderzoek ten behoeve van het Ministerie van Econornische Zaken; Rotterdam. NEI. 1990.
                   VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 80 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 81 ======================================================================

<pre>Produktie- en transportfuncties zijn in een veel groter gebied te vinden. De
grote steden domineren daarentegen in delen van de (logistieke) dienstverle-
ning en bezetten de bovenste sport van de knooppunten-hierarchie (de grote
zee- en luchthavens). De grote steden zijn vanuit het oogpunt van de ontwikke-
lingen in de logistiek en infrastructuur cruciaal voor het concurrentievermo-
gen van de Nederlandse economie ten aanzien van de 'mainports', de 'human
resources' en het financieel-organisatorischdraagvlak. Dit komt er op neer dat
de grote stad vooral een indirecte functionele betekenis heeft. De grote stad
moet dan ook mede worden beschouwd in het perspectief van de samenhang
van activiteiten over het gehele nationale territoor en zelfs in nog ruimer geo-
grafisch verband: 'mainport' en achterland vormen samen het 'urban field' en
het metroplex. Dat komt in termen van infrastructuur neer op aandacht voor
de hoofdtransportassen van de Randstad naar het zuiden en naar het oosten.
Daarnaast zal aan de fijnmaziger infrastructuurbehoeften binnen de groot-
stedelijke gebieden en tussen de grootstedelijke gebieden onderling recht
moeten worden gedaan.
%n aanzien van de huidige en de gewenste infrastructuur staan in principe
drie opties open, te weten: een kwalitatieve verbetering van het rendement
(hetzelfdebeter aanwenden), een kwantitatieve verbetering (meer van hetzelf-
de) en een gedeeltelijke of algehele vernieuwing (bij voorbeeld de hoge-snel-
heidstrein). Veel meer dan nu het geval is, moet worden getracht de bestaande
infrastructuur efficienter te benutten. Dit vormt de eerste optie.
Behalve efficienter gebruik binnen de bestaande kaders, moet ook substitutie
met kracht worden gestimuleerd. In het bijzonder dienen telematica (thuis-
werk en teleconferenties) en railvervoer te worden gestimuleerd. Dit komt nu
nog onvoldoende van de grond vanwege de zwakke representatie van deze
belangen in het geheel van de huidige institutionele verhoudingen, a1 begint
voor het railvervoer, door externe druk, de situatie zich te wijzigen. !kn aan-
zien van telematica is er nu a1 veel potentieel in het bedrijfsleven, dat in de
vorm van dienstverlening veel breder in te zetten zou zijn.
Op dit ogenblik domineert in de op moderne logistieke principes gebaseerde
bedrijfsyoering de combinatie lucht- en wegverkeer.Voor andersoortig gebruik
(woon-werkverkeer,sommige vormen van Europees vliegverkeer) zou substi-
tutie moeten plaatsvinden naar andere vervoerssoorten. Door versterking van
aantrekkelijke alternatieven in de vorm van de versterking van de rail-, tele-
matica- en waterinfrastructuur kan de bestaande en nog te ontwikkelen lucht-
en weginfrastructuur beter worden benut voor het door de logistiek opgelegde
noodzakelijke gebruik in de moderne bedrijfsvoering. Intussen zal er in Neder-
land voor gewaakt moeten worden dat de vooraanstaande plaats die Schiphol
als luchthaven in het internationale verkeer inneemt, behouden blijft en
verder versterkt wordt als BBn van de Europese 'mainports' voor het interconti-
nentale passagiers- en goederenvemoer. Hier dient in het thans voorbereide
Plan van Aanpak Schiphol en omgeving, een in dit licht aanvaardbaar compro-
mis te worden gevonden met andere belangen, zoals milieuwaarden en concur-
rerende ruimtebehoeften. Iets soortgelijks geldt voor de andere 'mainport': de
Rotterdamse haven. De eerste positie van wereldhaven is voor de nationale en
grootstedelijke economie een strategische factor van de eerste orde. Conflicte-
rende belangen zijn hier echter tot nu toe minder remmend voor de investe-
ringsplannen en de vernieuwing van de haveninfrastructuur.
De 'mainports' zijn de knooppunten van het hoogste niveau, die een schaarse,
derhalve unieke en onvemangbare rol spelen in de Nederlandse economie.
Door de logistieke ontwikkelingen wordt de multinodaliteit, dat wil zeggen de
overstap naar en het gekoppeld zijn van deze knooppunten aan andere
vervoerssoorten,juist hier belangrijk. Het gaat dan om aansluiting tussen uit-
eenlopende vervoerssoorten als lucht-, rail-, weg-, en water- en telematica-infra-
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 81 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 82 ======================================================================

<pre>structuur. De aansluiting en afstemming van uiteenlopende vervoerssoorten
in de 'mainports' dienen te worden gestimuleerd; in het bijzonder zullen hierbij
de energie- en milieubesparende transportvormen (rail, water, telematica)
moeten worden gestimuleerd. Nauw verbonden met deze infrastructuurvereis-
ten is de ruimtelijke inrichting van het ruimere gebied om de luchthaven
Schiphol, c.q. de Rotterdamse zeehaven, waar het gaat om economische activitei-
ten die rechtstreeks aan deze 'mainports' gekoppeld zijn. Dit betekent een inrich-
ting en infrastructuur waarbij rekening wordt gehouden met het strategisch
belang van vooral het Schiphol-centrumgebiedop zich, 10svan het grootstedelijk
gebied Amsterdam, maar we1 met duidelijke bindingen en relaties met dat
grootstedelijk centrurn. Dit Schipholgebied dient met het oog op toekomstige
ontwikkelingen, congestie en milieubelasting ruimer te worden genomen dan
nu, a1 zullen bedrijfsvestigingen nabij de hoofdverkeerswegenmoeten worden
geconcentreerd. Een dergelijke benadering is overigens in overeenstemming
met ontwikkelingen bij een aantal grote luchthavens in het buitenland.
Vervolgens is er behoefte aan de opzet van een goede organisatie van en een
strategische visie op de netwerkstructuur (assen en knooppunten) voor het
goederenvervoer in Nederland, in het bijzonder het goederenvervoerper spoor.
Dit laatste wordt steeds meer van belang in de nieuwe Europese vervoersstruc-
tuur. Dit noopt tot maatregelen om de vereiste railinfrastructuur op de kortst
mogelijke termijn te realiseren (de Betuwelijn). Scheiding van de kosten van
infrastructuur en exploitatie lijkt een voonvaarde voor een eEciente organisa-
tie van het goederenrailvervoer, met name voor de internationale verbindin-
gen.
Een goede aansluiting van de vier grootstedelijke gebieden en van geheel ver-
stedelijkt Nederland over de weg met het Europees achterland is zowel voor het
goederenverkeer als voor het zakelijk verkeer van groot belang. De huidige
verbindingen, plus de projecten opgenomen in het Weede Structuurschema
voor Verkeer en Vervoer, zijn - gegeven de noodzakelijke afweging met milieu-
belasting en verkeerscongestie - hiervoor een toereikende voorziening.
In vergelijking met de ons omringende landen is de railinfrastructuur binnen
de grote steden (metro en stadsspoor) traditioneel zwak ontwikkeld. Relatief
laat is, met name in Amsterdam en Rotterdam, een begin gemaakt met de aan-
leg van een bescheiden netwerk. Het succes hiervan heeft aanleiding gegeven
tot uitbreiding c.q. aanleg van snelspoorlijnen. In het bijzonder is de discussie
actueel in Den Haag en Utrecht. Geleidelijk wordt ook in stadsgewestelijk
verband over nieuwe snelspoorlijnen gesproken, bijvoorbeeld voor het gebied
tussen Den Haag en Rotterdam en voor het gebied met als as Purmerend-
Amsterdam-Schiphol en de as IJmond-Schiphol-Gooi. Deze schaalvergroting
in de railinfrastructuur van steden naar stadsgewesten is in veel westerse
grootstedelijke agglomeraties manifest. De koplopers, zoals het beroemde Bay
Area Rapid Transit (BART)in San Francisco, de Parijse railinfrastructuur van
metro en railverbindingen met de banlieue en de villes nouvelles rondom
Parijs, tonen aan dat een investering hierin - ook daar waar deze investerin-
gen op basis van de huidige reizigerstoestroom te hoog gegrepen lijken - op
termijn een geweldige voorsprong levert in de grootstedelijke ontwikkeling.
Tegen deze achtergrond dient te worden ovenvogen of, aansluitend op de hui-
dige plannen, een Randstad-rail met als zodanig herkenbaar materieei kan
worden bevorderd met snelle verbindingen tussen de vier grootstedelijke
gebieden en de luchthaven Schiphol. Daarvoor kan het huidige net de basis-
infrastructuur bieden. Hierbij kan de geleding in een noordelijke en zuidelijke
Randstadvleugel mede richtinggevend zijn. Deze railinfrastructuur dient dan
tevens een optimale aansluiting op de nationale en internationale verbindin-
gen te garanderen, ten einde dubbelinvesteringen binnen en tussen de groot-
stedelijke gebieden te voorkomen. Voor alles verschaft het grootstedelijk
VAN DE STAD E N DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 82 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 83 ======================================================================

<pre>                   milieu in ons land in internationaal perspectief een bijzondere voordeelsfactor
                   bij de ontwikkelingen in de komende periode. Een afgeleid voordeel is dat deze
                   in eerste instantie dure infrastructuur een probaat middel is tegen de rand-
                   stedelijke congestie en milieu-aantasting. De eerste verantwoordelijkheid
                   voor een dergelijke accommodatie ligt bij de rijksoverheid, die als enige deze
                   ingrijpende infrastructuur bestuurlijk veilig kan stellen. Voor een vlotte voor-
                   bereiding, financiering en exploitatie zou een eigen maatschappij kunnen
                   worden opgezet, bijvoorbeeld als zelfstandig onderdeel van de NS. Een derge-
                   lijke randstedelijke railinfrastructuur brengt bovendien met zich mee dat kan
                   worden volstaan met een beperkt aantal TGV-stations(in elk geval bij de lucht-
                   haven Schiphol).Dit resulteert dan op zijn beurt in een hoge-snelheidstreinver-
                   binding zonder veel onderbrekingen op de traces vanuit Frankrijk en West-
                   Duitsland.
                   In de grootstedelijke gebieden zelf zal in de komende periode het accent moeten
                   komen te liggen op het openbaar vervoer in ruimere zin. Hierbij zullen - zoals
                   buitenlandse voorbeelden aantonen - in toenemende mate, naast de radiaal-
                   verbindingen van de centrale stad naar de randgebieden en de nevencentra, de
                   tangentiele verbindingen (dat zijn verbindingen tussen de nevencentrfi en de
                   randgebieden onderling) meer gewicht moeten krijgen. Het rapport van
                   McKinsey & Company uit 1989 dat hiertoe een eerste aanzet geeft is in dit
                   opzicht nog steeds behartenswaardig, maar de eerste aandacht dient uit te
                   gaan naar de bestuurlijke organisatie van deze stadsregionale vervoersinfra-
                   structuur 41. De grootstedelijke gebieden hebben een voldoende financieel-
                   organisatorisch draagvlak om de noodzakelijke afstemming van de infrastruc-
                   tuur binnen deze stadsgewestelijke concentraties te realiseren. Er zal meer
                   speelruimte moeten zijn voor een gerichte ontwikkeling en exploitatie van de
                   gedifferentieerde vervoerssituatie en infrastructuur binnen de vier grootstede-
                   lijke gebieden. In hoofdstuk 6 zal op de bestuurlijke vormgeving hiervan nader
                   worden ingegaan.
                   ~lematicavoorzieningen,opgevat als de telematica-infrastructuur en de daar-
                   bij aansluitende organisatorische en bedrijfsmatige aanpassingen, vormen
                   een belangrijke troef voor de grote steden in de Randstad, mits zij - voort-
                   bouwend OD de s~ecifiekeaard van de betrokken economische activiteiten -
                   projectmatig worden versterkt. Sommigen spreken hun bezorgdheid uit over
                              -                                        -
                   de huidine stand van zaken in deze m-ootstedeliike infrastructuur en het ont-
                   wikkelingsperspectief. Anderen noemen vanuit internationaal vergelijkend
                   oogpunt de uitrusting als geheel bevredigend. We1 blijkt uit internationaal ver-
                   gelijkend onderzoek dat bij de verdere ontwikkeling een continue inzet op hoog
                   niveau, die over een lange tijd wordt volgehouden, een eerste vereiste is, wil
                   men althans in de pas blijven met de ontwikkelingen elders. Hiervoor is een
                   grote mate van samenwerking vereist tussen lokale autoriteiten, projectont-
                   wikkelaars, hard- en softwareleveranciers en de PTT,zodat bedrijven die een
                   hoogwaardige voorziening zoeken, snel en efficient kunnen worden bediend.
                   Naast de teleportactiviteiten zouden ook de informaticaplatforms (RIT, ARIT
                   in Amsterdam, PIT in Rotterdam, Infokey in Den Haag en knooppuntsystemen
                   (INTIS) daarin een rol kunnen spelen. In aansluiting op deze institutionele
                   basis dient de rijksoverheid binnen het technologiebeleidruimte vrij te maken
                   om te investeren in enkele proefprojecten die het karakter dragen van 'telema-
                   tica-modelgebieden'.
   "1 McKinsey & Company, Kiezen voor openbaar vervoer: 'OVmaal twee'; Utrecht, Samove, 1989.
84                 WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 83 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 84 ======================================================================

<pre>           3.5.3        Economisch ontwikkelingsbeleid
                  a.    Ondenvijs
                        Ondenvijs is een belangrijk strategisch mechanisme voor de ontwikkeling van
                        de economie. In hoofdstuk 5 zal worden aangetoond dat met name in Noord-
                        Arnerika, maar ook in het Verenigd Koninkrijk juist ondenvijs en scholing,
                        meer in het bijzonder het beroepsondenvijs, worden ingezet voor de economi-
                        sche ontwikkeling van de grote steden. Het gaat hier onder andere om de
                        bekende 'Compact' programma's van Boston, Londen en Newcastle upon Qne,
                        waarin het bedrijfsleven en de scholen rechtstreeks contracten sluiten voor uit-
                        wisseling en ondersteuning, via bijscholing van leraren in het bedrijfsleven,
                        stages voor leerlingen, garanties voor banen na scholing in curricula waarin
                        ook het bedrijfsleven zijn inbreng heeft, enzovoort.
                        In ons land is Rotterdam de eerste stad die een dergelijke inzet van het onder-
                        wijs voor de economie heeft onderkend en hiervoor beleid heeft ontwikkeld.
                        Daarbij blijkt overigens dat ons centralistisch ondenvijsbestel nogal wat
                        hindernissen en beperkingen oplevert. In hoofdstuk 5 worden aanbevelingen
                        gedaan om de directe relaties tussen ondenvijs en economie in de grote steden
                        te versterken en daarvoor in de sfeer van differentiatie van curricula, salaris-
                        sen en arbeidsvoonvaarden van het ondenvijzend personeel meer ruimte te
                        geven. Het beroepsondenvijs en in het bijzonder het lager beroepsondenvijs
                        zouden - gelet op de problematisch lage instroom in de grote steden - een afzon-
                        derlijk vernieuwingsprogramma in nauwe samenwerking met het bedrijfs-
                        leven rechtvaardigen. Met name de vicieuze cirkel van negatieve beeld-
                        vorming en feitelijke geringe profilering van het beroepsondenvijs in de grote
                        steden zou zo snel mogelijk moeten worden doorbroken.
                        Tenslotte brengen de hoogwaardige beroepskwalificaties die steeds meer
                        vereist worden en die doorslaggevend zijn voor de kwaliteit van de grootstede-
                        lijke economie, met zich mee dat ook de positie en betekenis van het hoger en
                        universitair ondenvijs in de grote steden van steeds groter belang wordt. In
                        hoofdstuk 5 wordt tegen deze achtergrond gesuggereerd de banden tussen de
                        instellingen van hoger ondenvijs en stad vooral bestuurlijk te versterken. Dit
                        zou een extra impuls krijgen, als die instellingen meer ruimte wordt gegeven
                        voor differentiatie en eigen profilering.
                 b.     Innovatie, export, acquisitie en netwerkvorming
                        Uit een eerste internationale vergelijking, waarbij in het bijzonder naar West-
                        Berlijn en Londen is gekeken, komen de volgende aspecten naar voren:
                  -     het geheel van betrokken organisaties verschilt aanzienlijk. Zo is er in Neder-
                        land een relatief groot aantal instellingen actief met deeltaken, tenvijl bijvoor-
                        beeld in West-Berlijn de Technologic Vermittlungsagentur (TVA)voor een ster-
                        kere coordinatie lijkt te zorgen;
                  -     in het algemeen zijn de Nederlandse grote steden minder actief op dit vlak dan
                        de buitenlandse grote steden. Overigens blijkt dat in Nederland in andere
                        regio's en in een aantal middelgrote steden meer activiteiten worden ontwik-
                        keld; 42
                  -     een interessante en zeer effectieve vorm van kennistransfer is die via perso-
                        nen. In West-Berlijn doet men veel aan het plaatsen van hoger opgeleiden bij
                        het midden- en kleinbedrijf;
                  -     voor de kosten van extern advies aan bedrijven bestaan in West-Berlijn en Lon-
                        den subsidieregelingen met een stedelijke component. In West-Berlijn wordt
                        daarnaast het instrument loonkostensubsidie voor managementondersteu-
"1 D i t w o r d t ook bevestigd in het recente onderzoeksrapport van A.H. Kleinknecht enA.F! Boot, D e regionale dimensie in de Neder-
   landse industrie en dienstverlening; Amsterdam, Stichting voor Economisch Onderzoek. 1990.
                        VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 84 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 85 ======================================================================

<pre>                  ning gehanteerd. In Nederland zijn op dit vlak slechts in sommige gevallen
                  beperkte subsidies mogelijk 43.
                  In de eerste plaats kan hier een aantal thema's worden genoemd: a) internatio-
                  nalisering verdient meer aandacht; kennisdiffusie en managementondersteu-
                  ning zouden moeten worden ingezet om de samenwerking van bedrijven in de
                   grote steden in Europees verband te stimuleren; b) innovatie verdient meer
                   aandacht in die zin dat het accent in de grote steden minder op de industriele
                  technologie ligt en meer op markt- of organisatorische innovatie betrekking
                  heeft. Met name de innovatie in de zakelijke dienstverlening zou extern onder-
                   steund moeten worden. Dit vergt waarschijnlijk een aanzienlijke uitbreiding
                  van de capaciteit van de Innovatie Centra (IC7s).
                  In de tweede plaats is in de grote steden nog meer dan elders in het land de
                   institutionele vormgeving van kennisdiffusie en managementondersteuning
                  aan de orde. Er is een wildgroei van intermediaire organisaties ontstaan. Elk
                  nieuw programma leidt weer tot nieuwe verbanden. De bestaande organisaties
                  zoals de Kamers van Koophandel, de Innovatie Centra en de Instituten voor
                  het Midden en Klein Bedrijf (IMK) zouden de kern moeten vormen. Als deze
                  drie onder Ben dak en op BBn adres in een ondernemershuis bij de KvK gaan
                  opereren wordt de overzichtelijkheid sterk verbeterd.
                  In de derde plaats zou gedacht kunnen worden aan de toepassing van vraag-
                  subsidies voor kennistransfer. Tk vaak wordt bij beleidsintensivering gekozen
                  voor de aanbodkant, die dan met overheidssteun wordt uitgebouwd. In veel
                  gevallen zijn er reeds commercieel opererende organisaties actief die in prin-
                  cipe goed in staat zijn een bijdrage te leveren aan de gestelde doelen. Door over-
                  heidssteun de vorm van vraagsubsidie te geven kan de inschakeling van
                  commerciele kennisbronnen worden gestimuleerd. Dit gebeurt a1 bij de Instir-
                  en SMO-regelingenen bij andere recente subsidiestromen voor kennisdiffusie,
                  technologie en managementsondersteuning vanuit het ministerie van Econo-
                  mische Zaken.
                  Er is sprake van een toenemende belangstelling voor netwerkvorming tussen
                  de betrokken organisaties en de bedrijfssector. Algemeen wordt ingezien dat
                  goede netwerkstructuren en een effectief opereren van de relevante actoren in
                  dit geheel een belangrijke invloed hebben op het functioneren van bedrijven en
                  instellingen. De regionale ontwikkeling kan zodoende in de grootstedelijke
                  gebieden in belangrijke mate worden gestuurd. De inventarisatie verwijst
                  naar de volgende aspecten:
             -    West-Berlijn komt uit de vergelijking naar voren als de regio waar de structuur
                  naar de uiteenlopende doelgroepen toe het meest overzichtelijk is;
             -    intergemeentelijke samenwerking                  - blijkt zowel in de Nederlandse grootstede-
                                                                        -
                  lijke gebieden als in de Londense regio voornamelijk neer te komen& overleg.
                  Gezamenlijke besluitvorming, zoals die bij voorbeeld in regio's in Gelderland
                  en Noord-Brabant voorkomt, is in de Randstad nauwelijks aan de ode;
              -   in Londen is men het verst met het ontplooien van ontwikkelingsacties op wijk-
                  niveau, onder andere gevoed door de wens een scherpere 'targeting' van de
                  beleidsinspanningen te bereiken. In de Nederlandse steden neemt deze vorm
                  van decentralisatie in belang toe. Amsterdam gaat hierin het verst met de bin-
                  nengemeentelijke decentralisatie. Vertegenwoordigersvan de groepen waarop
                  het beleid zich richt, zijn echter in het algemeen niet positief over deze opzet;
             -    zowel in Nederland als in het buitenland streeft men er steeds meer naar het
                  bedrijfsleven zelf een belangrijker rol te laten spelen in de ontwikkelings-
                  acties. De indruk is dat deze betrokkenheid in West-Berlijn en Londen a1groter
                  is dan in de Nederlandse steden;
"1 Dit en de volgende gedeelten zijn gebaseerd op een in opdracht van de WRR verrichte studie: C I A . Bartels en E.J.J. Roos,
   Sociaol-economische vernieuwing in grootstedelijke gebieden; WRRVoorstudies en achtergrondenV70; 's-Gravenhage,SDU uitge-
   verij, 1990.
                  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 85 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 86 ======================================================================

<pre>-  beleidsintensivering komt nog te vaak neer op uitbreiding van bestaande amb-
   telijke organisaties en intermediaire instellingen of het opzetten van nieuwe
   organisaties. Hierdoor is het aantal actoren dat zich vanuit diverse posities
   voor ontwikkelingsacties inzet, erg uitgedijd. Vraagtekens kunnen worden
   gezet bij de efficiency en effectiviteit van dit bestel.
   Het economisch ontwikkelingsbeleid in de Nederlandse grootstedelijke gebie-
   den kan in de komende periode aan effectiviteit winnen als het organiserend
   vermogen nieuwe impulsen krijgt. Deze hebben vooral betrekking op de regio-
   nale samenwerking en de betrokkenheid van het bedrijfsleven.
   Het bedrijfsleven zal een belangrijke rol moeten spelen bij de diverse onder-
   delen van het grootstedelijk ontwikkelingsbeleid. Hiervoor zijn a1 de nodige
   suggesties gedaan: particuliere financiering van bepaalde infrastructurele
   voorzieningen; grotere betrokkenheid bij de ontwikkeling, revitalisering en
   beheer van bedrijventerreinen; een belangrijker rol in scholings- en ondenvijs-
   voorzieningen; een belangrijker stem en aandeel in activiteiten gericht op de
   bestrijding van werkloosheid. Met deze betrokkenheid wordt niet in eerste
   instantie gedoeld op overlegstmcturen waarin het georganiseerd bedrijfsleven
   is vertegenwoordigd. Het gaat vooral om het betrokken zijn van individuele
   bedrijven bij de ontwikkelingsactiviteiten.
                                                                  0
   De directe en actieve betrokkenheid (ook in financieel opzicht) van de rijks-
   overheid bij dit economisch ontwikkelingsbeleid van de grootstedelijke gebie-
   den zal zorgvuldig moeten worden bepaald. Dit om te voorkomen dat de struc-
   tuurversterkende fondsen en programma's vanuit het ministerie van Economi-
   sche Zaken de inzet en verantwoordelijkheden tussen bedrijfsleven en lokalel
   regionale overheid op lokaal en regionaal niveau verzwakken of zelfs vervan-
   gen. De ervaringen met de structuurversterkende programma's voor de regio's
   Midden-Gelderland, Twente, Noord-Brabant, Zuid-Limburg (PNL) en de noor-
   delijke provincies (ISP) bieden hiervoor het nodige lesmateriaal in positieve en
   negatieve zin.
c. Bedrijfshuisvesting
   Uit de eerder genoemde eerste internationale vergelijking blijkt dat:
-  in Groot-Brittannie een effectieve aanpak voor het ontwikkelen van nieuwe
   lokaties wordt gehanteerd, tenvijl in Nederland we1 veel plannen bestaan,
   maar de realisering traag verloopt;
-  in elk van de vier grote steden wordt gewerkt aan het realiseren van nieuwe
   toplokaties. Door deze versnippering van inspanningen is het de vraag of op
   deze wijze een aanbod kan worden ontwikkeld dat werkelijk concurrerend kan
   zijn op de internationale markt;
-  in Nederland minder wordt gedaan aan renovatie en sanering van verouderde
   gebouwen en terreinen, onder andere vanwege het ontbreken van aparte finan-
   cieringsinstrumenten hiervoor;
-  het instrument van het bedrijfsverzamelgebouwin de andere landen intensief
   wordt gehanteerd, tenvijl in Nederland nog geen maximale inspanning op dit
   gebied bereikt lijkt te zijn.
   De volgende aanbevelingen worden van deze constateringen afgeleid. In de eer-
   ste plaats zou er een duidelijker uitvoeringsstrategie voor grootschalige
   nieuwe lokaties moeten komen, met een expliciete aanduiding van de plan-
   ning. Aansluiten bij de behoeften van specifieke marktsegmenten zal in een
   aantal gevallen planologisch pcnlcke keuzen ten gunste van het economisch
   belang vereisen. In dit verband is ook aandacht gewenst voor het ontwikkelen
   van bedrijvenparken met een zodanige status dat ze een positief element
   kunnen vormen bij acquisitiepogingen op de internationale markt. Bedrijfs-
   terreinen met de allure van bij voorbeeld Sofia Antipolis in Zuid-Frankrijk
   kent de Randstad momenteel niet. Voor het handhaven van de nagestreefde
   VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 86 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 87 ======================================================================

<pre>status zal het Grondbedrijf zich bij verkopen van grond nadrukkelijk moeten
laten leiden door van die status afgeleide criteria. In de huidige praktijk
gebeurt dit soms te weinig. De rijksoverheid zou voor haar betrokkenheid een
duidelijker prioriteitsstelling moeten hanteren. Deze zou kunnen aansluiten
bij de visie die men ontwikkelt ten aanzien van het belang van de verschillende
grootstedelijke gebieden vanuit het oogpunt van de internationale concurren-
tiepositie van Nederland.
In de tweede plaats zal er meer dan nu a1 gebeurt aandacht moeten zijn voor
vestigingsmogelijkheden in de steden zelf. In het beleid van de betreffende
gemeenten vraagt dit een duidelijke prioriteitsstelling ten koste van alterna-
tieven als met name de woningbouw.
In de derde plaats valt er in Nederland meer te doen aan het revitaliseren van
verouderde gebouwen en terreinen. De gevolgen van economische herstruc-
tureringsprocessen zullen zich immersjuist bij de bedrijfshuisvesting manifes-
teren. Steden zullen in de toekomst meer te maken krijgen met bedrijfspanden
die minder courant worden geacht en met bedrijfsterreinen die verloederen
door afbraak van bestaande bedrijvigheid. Een alert optreden, door tijdig een
organisatie op te zetten voor het opkopen van vrijkomende panden en deze te
renoveren, is een eerste vereiste. Aanzetten hiervoor kunnen in onze grote
steden gevonden worden. Er is echter een grotere inspanning vereist binnen de
huidige financiele mogelijkheden. Naast het meer structureel aanwenden van
stadsvernieuwingsgelden hiervoor, zoals in Amsterdam gebeurt, zou ook de
private sector meer aandeel kunnen hebben in de financiering van renovatie
en herstructurering. Buitenlandse steden, maar ook het N.V. Zeedijkproject in
Amsterdam, tonen aan dat dit een reele optie is. In het kader van de herziening
van het rijksbeleid ten aanzien van de stadsvernieuwing zou aansluitend
moeten worden nagegaan hoe het ministerie van Economische Zaken met een
eigen financiele inbreng de economische revitalisatie meer gewicht kan geven
in relatie met een nieuwe opzet van stadsvernieuwing. In de Britse praktijk is
er nu a1 een veel intensievere financiele bemoeienis van de rijksoverheid met
de economische revitalisatie van de grote steden.
In de vierde plaats moet de specifieke incubatiefunctie van de stad meer in het
oog worden gehouden. Dat houdt in een aantal gevallen voldoende eenvoudige
en goedkope huisvesting in. Ook flexibel te huren ruimten in bedrijfsverzamel-
gebouwen vervullen hier een essentiele functie. Een uitbreiding en vooral
spreiding over het stedelijk gebied is hier vereist, evenals een meer themati-
sche benadering, zoals in West-Berlijn wordt aangetroffen (bijvoorbeeld het
opzetten van bedrijfscentra die zich specialiseren in milieutechnologie).
WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 87 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 88 ======================================================================

<pre>                     Sociale problemen in de
                     grote steden
           4.1       Inleiding
                    In de grote steden hebben zich in de jaren '80 internationaal twee kernproble-
                    men ontwikkeld, de concentraties van armoede en werkloosheid. In dit hoofd-
                     stuk wordt nagegaan hoe het de grote steden in Nederland in deze opzichten is
                    vergaan, welke achtergronden hierbij een rol spelen en welke opgaven hieruit
                     voortvloeien voor van het grootstedelijk beleid, in het bijzonder voor de institu-
                     tionele context. De globale internationale trends die in hoofdstuk 2 werden
                    aangegeven, zullen hierbij als achtergrond dienen.
                    In paragraaf 4.2 wordt de ontwikkeling van de inkomens en de werkloosheid
                     geanalyseerd over een periode van dertig jaar tegen de achtergrond van demo-
                    grafische processen. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen de schaal-
                    niveaus van het stedelijk gebied en van Nederland. Uit deze kwantitatieve tijd-
                    reeksen komt een groeiende onevenwichtigheid naar voren van de sociale
                     structuur in de steden gedurende de laatste vijftien jaar.
                    In paragraaf 4.3 wordt deze stedelijke problematiek geanalyseerd. Het gaat
                    hier steeds om verschillende soorten belemmeringen van mobiliteit. Het betreft
                    allereerst de ruimtelijke selecties van de sociale problemen. Er zijn grote ver-
                    schillen tussen de centrale steden en de gemeenten in de stedelijke omgeving.
                    Vervolgens wordt de sociale mobiliteit onderzocht. Hierbij gaat de aandacht
                    naar de kwalitatieve aspecten van de stedelijke werkloosheid, naar de mate-
                    riele problemen en tenslotte naar typisch stedelijke immateriele problemen.
                    Paragraaf 4.4 rondt de analyses af met een samenvattend overzicht van opga-
                    ven voor de versterking van de sociale structuur. Hierin komt naar voren dat
                    het sociale profiel van de Nederlandse steden internationaal gezien a-typisch
                    is en worden de beleidsdilemma's zichtbaar waarvoor het grootstedelijk beleid
                    in Nederland is gesteld.
                    In paragraaf 4.5 wordt onderzocht welke beleidsmogelijkhedener zijn. Hiertoe
                    worden eerst de beleidsconsequenties belicht van de financiele en bestuurlijke
                    verhoudingen, alsmede de mogelijkheden op het gebied van het ruimtelijk en
                    het sociaal beleid. Als beleidsuitdagingen die voortvloeien uit ruimtelijke en
                    sociale belemmeringen van de mobiliteit, komen vervolgens aan de orde: de
                    perspectieven voor het omgevingsbeleid,het beleid inzake de huishoudens met
                    een minimum inkomen, de beleidsmogelijkheden met betrekking tot immate-
                    riele problemen, toegespitst op het maatschappelijk werk, het beleid inzake de
                    bestrijding van werkloosheid en tenslotte de mogelijkheden voor activering
                    van het ondernemerschap.
           4.2      Ontwikkeling en ruimtelijke spreiding van inkomen en werkloosheid
                    Zowel de omvang als de demografische samenstelling van de bevolking zijn
                    belangrijke verklarende achtergronden voor de ontwikkelingen in de stede-
                    lijke problematiek. In deze paragraaf worden de inkomensontwikkelingen en
                    de werkloosheidsproblemenvan de stedelijke bevolking geanalyseerd tegen de
                    achtergrond van de demografische ontwikkelingen '.
'1 Bij de analyse van sociale problemen in de eerstvolgende paragrafen is herhaaldelijk gebruikgemaakt van een statistisch bronnen-
   onderzoek dat binnen de WRR is verricht: G.J. Kronjee en M. van Wietingen, Statistisch averzicht sociale problemen in steden: tabel-
   len en grafieken; interne notitie WRR. februari 1989.
   In dit onderzoek worden de sociale ontwikkelingen over een periode van 30 jaar geanalyseerd op de volgende schaalniveaus: de
   grote stad, het stadsgewest (COROP-niveau), het stadsgewest exclusief de grote stad. de provincie en Nederland. In de voorlig-
   gende rapporttekst wordt de analyse grotendeels beperkt t o t de centrale steden en de stadsgewesten in vergelijking t o t de
   gemiddelde ontwikkelingen in Nederland en wordt slechts af en toe ingegaan op de overige twee schaalniveaus.
                    VAN DE STAD E N DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 88 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 89 ======================================================================

<pre>  4.2.1   Demografische achtergronden
4.2.1.1  Omvang bevolking
         De bevolking van Nederland als geheel en ook de bevolking van NoordHolland,
         Zuid-Holland en Utrecht laten vanaf 1960 een vrij constante groei zien. In de
          grootstedelijke gebieden is het beeld echter diffuus. Na een aanvankelijke ver-
         mindering groeit de bevolking van Groot-Amsterdam weer na 1984. Groot-
         Rijnmond vertoont tussen 1975 en 1988 een vrij constante groei, tenvijl het
         bevolkingsaantal van de (in ruimtenood verkerende) agglomeratie Den Haag
         in deze periode ongeveer gelijk blijft. In de provincie Utrecht neemt de bevol-
         king voortdurend toe.
         Het beeld wordt duidelijker als de grootstedelijke gebieden worden gesplitst in
         de centrale stad en het omliggende gebied. In de loop van dejaren '60 beginnen
         de stedelijke centra inwoners te verliezen, Den Haag het eerst en Utrecht het
         laatst. Rond 1985 is er een kentering; de bevolking in de grote steden stabili-
         seert zich en begint zelfs, vooral in Amsterdam, weer toe te nemen. De rand-
         gebieden hebben, in tegenstelling tot de centrale steden, tussen 1975 en 1988
          een constant groeiende bevolking.
         De omvang van een bevolking is afhankelijk van de geboorten- en migratie-
         saldi. Op landelijk niveau is een geboortenoverschot de belangrijkste oorzaak
         van de be~olkin~sgroei.      In de verstedelijkte provincies en vooral in de stede-
         lijke randgebieden draagt het geboortensaldoook substantieel bij aan de bevol-
         kingsomvang, met uitzondering van het randgebied van Den Haag dat een
         relatief oude bevolking heeft. Op stedelijk niveau is het geboortensaldo van
         ondergeschikt belang. Hier houden geboorte en sterfte elkaar min of meer in
         evenwicht en is het migratiesaldo de bepalende factor.
         Wat betreft het migmtiesaldo, is het nuttig onderscheid te maken tussen bin-
         nenlandse en buitenlandse migratie.
         Het binnenlands migratiesaldo is in de vier grote steden a1 geruime tijd nega-
         tief. De grootste uitstroom heeft plaatsgevonden in het tweede deel van de
         jaren '60 en in de jaren '70. Deze massale uittocht is weliswaar in de jaren '80
         tot stilstand gekomen, maar in alle vier grote steden blijft toch het aantal bin-
         nenlandse migranten dat vertrekt dat van de komenden overtreffen. De migra-
         tiestroom uit de grote steden lijkt zich voor een deel te richten op de directe
         omgeving, waar gedurende de gehele periode een positief binnenlands migra-
         tiesaldo te zien is. Veel mensen hebben zich echter nog verder gevestigd en men
         kan in dit opzicht misschien a1 spreken van BBn stedelijk gebied in het westen
         met BBn rand (de halfwegzone: Veluwe en Brabant).
         De buitenlandse migratie vertoont over de gehele periode '73-'87 een positief
          saldo op alle niveaus, een enkele uitzondering daargelaten. De migranten-
         stroom richt zich voor een belangrijk deel op de grote steden (vooral Amster-
         dam) en is de afgelopen jaren zo omvangrijk dat de bevolkingsomvangvan deze
         steden er sterk door wordt bepaald. Vanaf 1985(Utrecht 1987)slaat door de bui-
         tenlandse migratie het negatieve migratiesaldo van de steden om naar posi-
         tief. Gezien het eerder genoemde relatief geringe belang van het geboortensal-
         do, betekent dit in alle gevallen een omslag van een krimpende naar een
         groeiende bevolking, welke zich in Amsterdam het sterkst manifesteert. Voor
          de randgebieden is de buitenlandse migratie van ondergeschikt belang. Hier is
          de bevolkingsontwikkeling nagenoeg geheel afhankelijk van geboorte, sterfte
          en binnenlandse migratie.
4.2.1.2   Bevolkingsopbouw
      a.  Leeftijdsopbouw
          In de periode 1961-1988is er sprake van een ontgroening van de Nederlandse
          bevolking. Het aandeel van de groep O-14-jarigenneemt in deze periode afvan
          30 procent van de totale bevolking tot 18,5 procent. Het aandeel van de poten-
          WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 89 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 90 ======================================================================

<pre>                        tiele beroepsbevolkingneemt toe van 60,4 procent naar 69 procent, terwijl het
                        aandeel van 65 jaar en ouder stijgt van 9,6 procent naar 12,5procent. Deze ont-
                        wikkelingen in de leeftijdsopbouw zien we op alle onderzochte niveaus, zij het
                        dat er aanzienlijke verschillen zijn. Het aandeel 0-14-jarigen ligt in de hele
                        periode in de stedelijke gemeenten lager dan het landelijk gemiddelde. Op
                        COROP-en provincieniveau is dit aandeel over het algemeen ook lager maar de
                        verschillen met het landelijk gemiddelde zijn kleiner. De randgemeenten in
                        het stedelijk gebied laten met betrekking tot deze leeftijdsgroep een verschil-
                        lend beeld zien, maar in geen enkel geval wijkt het percentage 0-14-jarigen
                        sterk af van het gemiddelde.
                        In 1961 heeft de potentiele beroepsbevolking (15-64jaar) in alle vier grote ste-
                        den een groter aandeel dan het landelijk gemiddelde. De relatieve groei van
                        deze groep heeft alleen in Utrecht gelijke tred gehouden met de landelijke
                        groei. In alle andere steden is de groei duidelijk lager. In 1988 hebben alleen
                        Amsterdam en Utrecht nog een groter aandeel van deze leeftijdsgroep dan het
                        landelijk gemiddelde. De stedelijke randgebieden en de provincies volgen de
                        ontwikkelingen van de centrale steden zonder noemenswaardige afwijkingen.
                        Er is in de centrale steden weliswaar sprake van een relatieve toename van de
                        potentiele beroepsbevolking, iets wat in het kader van de werkloosheid van
                        belang is, maar deze toename is minder dan het landelijk gemiddelde.
                        Het aandeel65-jarigen en ouder is in de steden over de hele periode hoger dan
                        het landelijk gemiddelde, met uitzondering van Utrecht over de periode 1961-
                        1965. De relatieve groei van deze groep is in de steden ook hoger, waarbij met
                        name Rotterdam en Den Haag opvallen. De randgebieden hebben een aandeel
                        65-jarigen en ouder dat lager ligt dan het landelijk gemiddelde. Uitzondering
                        hierop is het randgebied van Den Haag, waar vanaf 1982 dit aandeel hoger is.
                        Demografen verwachten een verdere veroudering van de Nederlandse bevol-
                        king. Van de bevolking van de vier grote steden verwacht men echter dat deze
                        minder sterk zal verouderen dan de Nederlandse bevolking als geheel 2. Wat
                        dit betreft, zou de afwijking van de bevolkingssamenstelling van de steden ten
                        opzichte van het landelijk gemiddelde dus kunnen verminderen.
                 b.     Huishoudenssamenstelling
                        Wat betreft de verdeling van de stedelijke bevolking over de verschillende huis-
                        houdenscategorieen, is de situatie in de grote steden ongunstig voor het wel-
                        vaartsniveau 3. Mede door het hoge aandeel ouderen wonen in de steden rela-
                        tief veel alleenstaanden, ruim anderhalf keer zo veel als het landelijk gemid-
                        delde. De stijging van hun aandeel is hier groter dan het landelijk gemiddelde.
                        Het aandeel alleenstaanden is gestegen door de veroudering van de bevolking
                        en door echtscheidingen (die overigens sinds 1985 weer dalen). De tweedeling
                        centrale stad-stedelijke rand is ook hier opvallend. Het aandeel alleenstaan-
                        den is in de stedelijke randgebieden in de hele periode lager dan het landelijk
                        gemiddelde.
                        Het aandeel (echt)paren zonder kinderen ligt in de grote steden (met uitzonde-
                        ring van Utrecht) in 1977 hoger, maar in 1985lager dan het landelijk gemiddel-
                        de. Het aantal (echt)paren met kinderen is over de hele periode beduidend
                        lager dan landelijk het geval is. In de randgemeenten van het stedelijk gebied
                        is het aandeel (echt)paren - precies omgekeerd - gelijk aan of hoger dan het
                        landelijk gemiddelde. In de randgemeenten van Den Haag wonen echter rela-
                        tief weinig (echt)parenmet kinderen. Dit is een gevolg van de oudere leeftijds-
                        opbouw van de bevolking in dit gebied.
   '1  D. Op t Veld. W. Relou en J. Starmans, 'Vergrijzing vanuit een ruimtelijk perspektief'; Beleidsonolyse. 1989, jaargang 18, nr. 2, blz.
       12-21.
    '1 F. Knol. Bevolkingen voorzieningen in de 4 grote steden; SCP-cahier, nr. 53; Rijswijk, Sociaal en Cultureel Planbureau. 1986. blz. 85.
91                      VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 90 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 91 ======================================================================

<pre>       Tabel 4.1     Huishoudensin de vier grote gemeenten, naar soort, 197711978- 1985 (inprocenten)
      Gemeente                    Jaar             Een-pers.    Niet-gez.     Echtpaar     Echtpaar      ECnouder-      Totaal
                                                           hh.         hh.      zonder          met
                                                                              kinderen     kinderen
                                                                                                            -
      Amsterdam Gemeente            1977/'78
                                   1981
                                   1985
                    COROP exc.     1977/'78
                                   1981
                                   1985
      Rotterdam     Gemeente       1977178
                    COROP exc.     1977/'78
                                   1981
                                   1985
      Den Haag      Gemeente       1977178
                                   1981
                                   1985
                    COROP exc. 1977178
                                   1981
                                   1985
      Utrecht       Gemeente       1977/'78
                                   1981
                                   1985
                    COROP exc.     1977178
                                   1981
                                   1985
      Nederland
                     Bron: CBS, Woningbehoeftenondenoek 197711978; Dee1 1 Urn 4B, 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij,
                            1980 Urn 1982.
                            CBS, Huishoudens 1981; 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1985.
                            CBS, Huishoudens 1985; 'a-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1988.
                     Het aantal 6enoudergezinnen neemt in de bestudeerde periode met meer dan de
                     helft toe. De Benoudergezinnen zijn in de steden sterk vertegenwoordigd.In de
                     hele periode (Utrecht alleen in 1985)is hun aandeel in de steden hoger dan het
                     landelijk gemiddelde. Recentelijk neemt deze groep in de steden zelfs sterk toe.
                     De randgemeenten van het stedelijk gebied laten een sterk wisselend beeld
                     zien ten aanzien van het aandeel BBnoudergezinnen. De provincies nemen een
                     tussenpositie in. De concentratie van BBnoudergezinnen in stedelijke kernen is
                     een internationaal verschijnsel 4. Het aandeel BBnoudergezinnen zal vermoe-
   '1 A. Alexandre & L. Macfarlane. 'The city reborn'; The OECD Observer, augustuslseptember 1988, nr. 153, blz. 26-29.
92                   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 91 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 92 ======================================================================

<pre>                     delijk in de naaste toekomst niet verder groeien. Het aantal echtscheidingen
                     daalt, als gezegd, sinds 1985. Dit neemt niet weg dat door migratie de concen-
                     tratie van Benoudergezinnen in steden we1 kan toenemen.
                     Eenoudergezinnen hebben een relatief laag welvaartsniveau. Ruim een derde
                     leeft op, of beneden, het minimumniveau en vijf-zesde van alle hoofden van
                     Benoudergezinnen heeft geen inkomen uit betaalde arbeid. In veel landen con-
                     centreert de armoede zich steeds meer bij vrouwen en kinderen, mede als
                     gevolg van het gestegen aantal eenoudergezinnen. Het financiele probleem is
                     in eenoudergezinnen niet het enige. De huisvesting is dikwijls beneden de
                     maat en jongeren uit deze gezinnen leveren relatief slechtere schoolprestaties
                     en zijn langer werkloos 5. Hoofden van Benoudergezinnen hebben weinig kans
                     op verbetering van hun positie. Uit een onderzoek onder twaalf sociale dien-
                     sten blijkt dat 30 procent van de bijstandsclienten die langer dan twee jaar een
                     uitkering ontvangen, vrouwen zijn die aan het hoofd staan van een eenouder-
                     gezin 6 .
                     Een belangrijk demografisch gegeven in verband met het ontstaan van sociale
                     problemen in de steden is het aandeel personen uit etnische minderheden. Hun
                     aandeel stijgt licht in Nederland, maar sterk in de grote steden. Amsterdam
                     spant hierbij de kroon. Een vijfde van de Amsterdamse bevolking kan nu tot de
                     allochtonen worden gerekend, tenvijl dit verhoudingscijfer voor geheel Neder-
                     land een twintigste is.
                     Als de andere geografischeniveaus in de analyse worden opgenomen, komt een
                     patroon naar voren dat ook bij andere gegevens te herkennen is. Het aandeel
                     allochtonen is in de grote gemeenten zonder uitzondering hoger dan het lande-
                     lijk gemiddelde. In de randgebieden daarentegen is hun aandeel beduidend
                     lager, met uitzondering van het aandeel Turken in Groot-Rijnmond. In de
                     grootstedelijke gebieden als geheel en in de verstedelijkte provincies ligt het
                     aandeel allochtonen over het algemeen wat boven het landelijk gemiddelde.
                     Nederland zal naar verwachting in de nabije toekomst blijvend een immigra-
                     tieland zijn, waarbij het aandeel van mensen met minder kansen op de arbeids-
                     markt aanzienlijk zal zijn (WRR, 'Allochtonenbeleid', 1989). Dit heeft uiter-
                     aard vooral gevolgen voor de grote steden, waar immers de buitenlandse immi-
                     gratie is geconcentreerd. Deze verwachting is in het bijzonder van belang voor
                     de gemeente Amsterdam, die tot nu toe de grootste aantrekkingskracht voor
                     immigratie uit het buitenland blijkt te hebben.
          4.2.2      lnkomens
                     Uit een analyse van de inkomensstatistieken over de periode 1960-1984 blijkt
                     dat de gemiddelde inkomens, zowel per inkomenstrekker als per inwoner, eerst
                     zijn gestegen en vervolgens zijn gedaald. Tussen de verschillende regionale
                     niveaus en tussen de steden onderling zijn er echter aanzienlijke verschillen.
                     Tabel 4.2 bevat de meest recente gegevens van de inkomenstrekkers. Het CBS
                     heeft in 1989 een nieuw - voortaan vijfjaarlijks - onderzoek gedaan, waarvan
                     de resultaten naar verwachting in 1992 worden gepubliceerd.
                     In 1960 hebben de inkomenstrekkers in de vier grote steden een gemiddeld
                     inkomen dat in de buurt ligt van het landelijk gemiddelde. In Utrecht is het
                     inkomen iets lager, in de andere drie gemeenten is het zelfs hoger. Het pro-
5] 1.). Latten, 'Jongerenin eenoudergezinnen'; Bevolking en gezin, 1984, nr. I, blz. 25-41.
6] 1. Schoernakers-Salkinojae.a.. De Gerneentelijke Sociole Dienst in perspectief; Stukwerk, nr. 48; Rijswijk. Sociaal en Cultureel Plan-
   bureau, 1988, blz 41.
                     VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 92 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 93 ======================================================================

<pre>       Tabe14.2       Gemiddelde inkomens per inkomenstrekker in d e vier grote gemeenten, in d e COROP-
                      gebieden exclusief d e grote gemeenten e n in Nederland, 1960 - 1984 (in guldens)
              Nederland Amsterdam COROP Rotterdam b, COROP                         Den Haag COROP            Utrecht      COROP
                                            exc.                        exc.                       exc.                     exc.
                     5.764         5.971                     6.21 1
                    8.407          8.40 1                    8.7 15
                   1 1.830       1 1.167    14.350          11.704      13.162
                  20.570         19.286     24.26 1         19.854      22.537
                  25.154         22.959     29.490         22.774       27.762
                  28.420         25.764     33.106         26.107       30.997
                  27.280         24.780     32.207         24.790       29.379
                  26.800         23.590     29.993         24.000       29.308
                      Bron: WRR, op basis van CBS.
                     "'  1960 - 1976: totaal-inkomen inclusief belasting; 1978 - 1984: besteedbaar inkomen.
                     b'  1974 - 1978: exclusief Hoek van Holland.
                     bleem van de 'arme' steden is anders dan veelal wordt verondersteld tamelijk
                      recent. Pas na 1974 ontstaan er opvallende verschillen tussen de gemiddelde
                      inkomens in de steden en het landelijk gemiddelde en beginnen de demografi-
                      sche ontwikkelingen van de bevolkingsopbouw duidelijk door te werken in de
                     spreiding van de inkomens. In 1984 hebben de vier grote steden een gemiddeld
                     inkomen per inkomenstrekker dat aanzienlijk onder het landelijk gemiddelde
                     ligt. De gemeente Den Haag heeft het hoogste gemiddelde, de gemeente
                     Amsterdam het laagste. Opvallend zijn de uitkomsten voor de stedelijke rand:
                     de COROP-gebieden zonder de kern van de grote gemeenten. Zonder uitzonde-
                     ring is het gemiddeld inkomen hier aanzienlijk hoger dan op de andere
                     niveaus, en dat geldt voor de gehele periode. Er is in de inkomensstatistiek dui-
                     delijk een ' m e ' centrale stad met een 'rijke' rand zichtbaar. Uit nadere ana-
                     lyse van de statistieken blijkt dat het gemiddeld inkomen van de steden en de
                                                                           -
                     meer welvarende randen tezamen ongeveer overeen komt met het landeliik
                     gemiddelde. Op het stadsgewestelijk schaalniveau worden gedurende de laat-
                     ste dertigjaar geen opvallende afwijkingen van het landelijk gemiddelde waar-
                     genomen.
                      Het gemiddeld inkomen per inwoner (inclusief kinderen) verschilt sterk met
                     het gemiddeld inkomen per inkomenstrekker. In alle vier grote gemeenten ligt
                     dit inkomen zelfs hoger dan het landelijk gemiddelde. Met name in Amster-
                     dam en Den Haag is het verschil aanzienlijk. De mogelijke veronderstelling
                     dat de hogere inkomens per inwoner in de steden verklaard zouden kunnen
                      worden door een meer dan gemiddeld aandeel van de 'tweeverdieners' blijkt
                     niet op te gaan. Er wonen hier zelfs relatief minder tweeverdieners '! De para-
                     dox van relatief arme inkomenstrekkers in de steden en toch hoge inkomens
                     per stedelijke inwoner wordt verklaard doordat de grootstedelijke inkomens-
                     trekker door de kleinere omvang van de huishoudens het inkomen met minder
                      mensen hoeft te delen.
                      De statistische gegevens over de inkomensverdeling per verschillende klasse
                      bevestigen de voorgaande bevindingen. In de centrale steden zijn de laagste
                      inkomensklassen duidelijk oververtegenwoordigd,terwijl de hoogste klassen
                      een lager aandeel dan het landelijk gemiddelde hebben. Uitzondering is Den
                      Haag, waar de laagste klasse ondervertegenwoordigd is, terwijl de hoogste
                      klassen een aandeel hebben dat te vergelijken is met het landelijk aandeel. In
                      de stedelijke randgebieden is het beeld weer omgekeerd. Hier zijn de laagste
   '1 H.M. Kruythof. Hornogeniseringen divenicatie in de randstad, ontwikkelingen in woonrnilieus 1981-1986; Stedelijke Netwerken.
      Werbtukken 15; Delft. Onderzoeksinstituutvoor Technische Bestuurskunde.Technische Universiteit Delft, 1989, blz. 70.
94                    WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 93 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 94 ======================================================================

<pre>                      klassen onder- en de hoogste klassen oververtegenwoordigd.Ook hier dus weer
                      een bevestiging van het beeld van verstedelijkte gebieden die het als geheel
                      niet zo slecht doen, maar waarin tussen centrale stad en randgebied zeer grote
                      verschillen bestaan.
           4.2.3      Werkloosheid
                      Uit statistische gegevens over de algemene ontwikkeling van de werkloosheid
                      tussen 1960 en 1987 blijkt dat deze tot 1970 tot de ook bij volledige werkgele-
                      genheid normale frictiewerkloosheid is beperkt. Van 1970 tot 1980 stijgt de
                      werkloosheid licht en ontstaan er duidelijke verschillen tussen de stad en de
                      andere gebiedsafbakeningen. Na 1980 schiet de werkloosheid omhoog met een
                      piek rondom 198311984. Daarna zet in het algemeen een herstelperiode in,
                      maar nemen de verschillen tussen de schaalniveaus niet af.
                      Evenals bij de inkomens is er bij de werkloosheid een aanzienlijk verschil tus-
                      sen de centrale stad en het randgebied. Werkloosheid is nog recenter dan de
                      concentratie van de lage inkomens een stedelijk probleem geworden. Tot 1980
                      zijn er geen belangrijke verschillen tussen de stad en de andere gebiedsafbake-
                      ningen, maar na 1980 verslechtert de positie van de grote steden zeer snel. Bij
                      nadere analyse blijkt dat de grootstedelijke gebieden (grote gemeenten, inclu-
                      sief randgemeenten) tussen 1978 en 1983 een ontwikkeling laten zien die min
                      of meer gelijk is aan de landelijke ontwikkeling. Daarna ligt zelfs op dit schaal-
                      niveau de werkloosheid hoger dan het landelijk gemiddelde. Uitzondering is de
                      provincie Utrecht, waar de werkloosheid de gehele periode lager ligt dan het
                      landelijk gemiddelde.
       Tabel 4.3      Werkloosheid in d e vier g r o t e s t e d e n als p e r c e n t a g e v a n d e beroepsbevolking v a n 15-64j a m
                      ( d e potentiele beroepsbevolking), 1960 1987    -
      Jaar      Nederland Amsterdam COROP Rotterdam                      COROP             Den Haag      COROP     Utrecht      COROP
                                             exc.                           exc.                           exc.                   exc.
      1960             0.49          0.58                        0.28                             0.79                0.60          0.27
      1965             0.37          0,49                        0.2 1                            0.47                0.39          0,18
      1970             0.45          0,73                        0.43                             0.75                0.4 1         0,26
      1975             2.27           3,08                       2.07                             2.46                1.74           1.05
      1977             2.29          2.92                        2.92                             2.85                1.87           1.03
      1979             2.31           3.02     0.75               3.47          1,27              2,7 1     0.88      2.14           1.16
      1981             4.20          5.37      1.49              6.09           2.42              3.78       1-46     4.10           2.35
      1983             8,40         1 1.82     3.82             12.46           5,74              9.85      4.05     10.37           5.48
      1985             7,7 1        14,33      3.44             1 1.66          5.04             10,79      3.76     10,60          4.85
      1987             6,88         14,44      3,31             12.14           4.66             10.49      3,60     10.66           4.43
      1989 *           3,8 1         7,68       1,51             8.27           2,92              6.14       1.78     6.02           2,06
                      Bron: CBS.
                      "   De gegevens over werkloosheid in dit jaar berusten niet meer op een registratie bij de arbeids-
                          bureaus, maar op een CBS-steekproefondenoek: de EnquGte Beroepsbevolking.
                      Werklozen in grotere steden hebben een kleinere kans weer aan het werk te
                      komen dan werklozen in andere gebieden. Hun uitstroomkans, de kans binnen
                      een jaar werk te vinden, is kleiner '. Dit hangt nauw samen met de persoonsge-
                      gevens van de werklozen aan de ene kant en met ontwikkelingen op de arbeids-
                      markt aan de andere kant. In paragraaf 4.3.2 wordt de kloof op de stedelijke
                      arbeidsmarkt nader bestudeerd.
   '1 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Rapportoge Arbeidsmarkt 1988; f -Gravenhage. Staatsuitgeverij. 1988. blz. 55.
95                    VAN DE STAD E N DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 94 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 95 ======================================================================

<pre>            4.2.4      Concentratie en cumulatie van sociale problemen
                       Vanouds wordt het profiel van de stedelijke bevolking gekenmerkt door afwij-
                       kingen van het landelijk gemiddelde en dit geldt zeker ook voor sociale proble-
                       men. De grotere sociale problematiek, onder andere doordat de stad minder
                       welvarende migranten aantrekt uit landelijke gebieden of het buitenland, is
                       niet per se verontrustend, gemeten aan de ook in het verleden gevonden patro-
                       nen. Evenwel blijken de concentratie en cumulatie van sociale problemen in de
                       grote steden toe te nemen. Wilson signaleerde soortgelijke processen in het bui-
                       tenland '.
                       Na de welvaart van de jaren '60 is de economische teruggang in de jaren '70
                       gepaard gegaan met een on'evenredige toename van de sociale problematiek in
                       de grote steden. Nu het landelijk economisch beter gaat, is het herstel in de ste-
                       den traag. De verschillen in bevolkingsopbouw van stad en rand nemen verder
                       toe, waarbij de grootstedelijke woonomgeving kennelijk weinig aantrekkelijk
                       wordt gevonden door bevolkingsgroepen met een gunstige arbeidsmarktposi-
                       tie, waarvan velen relatief mobiel zijn en op een grotere arbeidsmarkt georien-
                       teerd. In de grote steden stijgt het aandeel van bevolkingsgroepenmet minder
                       kansen op de arbeids- en woningmarkt. Zij zijn weinig mobiel en zoeken dicht
                       bij huis werk, dat er daar minder is.
                       Binnen de grote steden neemt de tendens naar ruimtelijke segregatie en wijks-
                      gewlJze concentratie van bevolkingscategorieen toe. De beperkte kansen op
                       sociale mobiliteit in achterstandswijken leiden ertoe dat de eenzijdigheid in de
                       bevolkingsopbouw blijft bestaan en omgekeerd kunnen door de eenzijdige
                       bevolkingsopbouw extra belemmeringen ontstaan voor de sociale mobiliteit
                       van de inwoners. De sociale cohesie in deze wijken is ver te zoeken. Men voelt
                       zich niet met elkaar verbonden en van onderlinge solidariteit is nauwelijks
                       sprake lo.
                       Een opvallend positief punt in vergelijking met veel buitenlandse steden is we1
                       dat de achterstandswiiken in de Nederlandse steden veelal worden ~ e k e n -                             L 8
                       merkt door een betrekkelijk gemengde bevolkingssamenstelling van autoch-
                       tone en allochtone bewoners. Niettemin zijn ook hier recent indicaties die op
                       een verschil wijzen in toegankelijkheid van het ondenvijs voor allochtonen en
                       autochtonen. Er blijkt nu in scholen in sommige stadswijken een toenemende,
                       hoge concentratie allochtone leerlingen voor te komen. Tegelijkertijd ontwik-
                       kelt de doorstroming van allochtonen naar hoger ondenvijs zich ongunstig.
                       Naast de ruimtelijke concentratie van problemen treedt vaak een cumulatie
                       van verschillende soorten problemen op, waartussen meestal geen noodzake-
                       lijk maar we1 een feitelijk, statistisch significant verband bestaat. In dit
                       opzicht gaat in dit hoofdstuk de eerste aandacht uit naar de inkomenspositie en
                       naar problemen van werkloosheid. In hoofdstuk 5 worden verbanden gesigna-
                       leerd op het vlak van ondenvijs, gezondheid en de beroepskwalificatie.
             4.3       Selectieve ontwikkeling van geografische en sociale mobiliteit
                       Hiervoor werd aan de hand van cijfermatige tijdreeksen vastgesteld dat de
                       sociale structuur van de grote steden gedurende de laatste vijftien jaar in toe-
                       nemende mate wordt gekenmerkt door onevenwichtigheden (ontwikkeling en
                       samenstelling van de bevolking, het inkomenspatroon en de duurzame werk-
                       loosheid).In deze paragraaf worden nadere achtergronden van deze ontwikke-
                       ling onderzocht, waarbij de analyse wordt gericht op de selecties die optreden
                       in de geografische en sociale mobiliteit van de stedelijke bevolking.
    9] WJ.Wilson. The truly disadvantaged. The Inner City, the Undercloss and Public Policy; Chicago, University of Chicago Press. 1987.
   '1  G. Engbersen. R. van der Veen en K. Schuyt. Moderne Arrnoede. Overleven op het saciaal minimum; LeidenlAntwerpen. Stenfert
       Kroese. 1987, blz. 144 e.v.
96                     WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 95 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 96 ======================================================================

<pre>                       Kenmerkend voor de selecties in de geografische mobiliteit zijn de grote ver-
                       schillen tussen de ontwikkelingen in de sociale structuur van de steden en die
                       van de randgemeenten in het stedelijk gebied (par. 4.3.1). Met name de kenmer-
                       ken van de woningmarkt en de inrichting van de ruimtelijke omgevingworden
                       als strategische toedelingsmechanismen beschouwd voor de selecties in de geo-
                       grafische mobiliteit.
                       De selectieve ontwikkelingen van de sociale mobiliteit hebben in de eerste
                       plaats betrekking op de gebrekkige kwalificaties van delen van de stedelijke
                       bevolking voor opleiding, arbeid en ondernemerschap. In paragraaf 4.3.2 wor-
                       den deze beperkingen onderzocht. In paragraaf 4.3.3 komen de materiele
                       beperkingen aan de orde van degenen die om uiteenlopende redenen niet op de
                       arbeidsmarkt werkzaam zijn. In paragraaf 4.3.4 gaat de aandacht uit naar
                       immateriele problemen die de kansen op maatschappelijk functioneren belem-
                       meren.
           4.3.1       Selecties in de geografische mobiliteit
                       Gedurende de laatste decennia is het beslag op de ruimte door stedelijke func-
                       ties (wonen, werken, vrijetijdsbesteding, verkeer en vervoer) sterk toegeno-
                       men. Alleen a1 door deze groeiende ruimteconsumptie heeft een uitwaartse
                       verplaatsing van stedelijke activiteiten plaats gevonden. In de statistieken
                       van het bodemgebruik is duidelijk zichtbaar hoezeer de natuurlijke en agrari-
                       sche bestemmingen van de ruimte - zelfs tot ver buiten de stedelijke gebieden
                       - werden verdrongen door het urbane grondgebruik. Hierbij komt dat de oor-
                       spronkelijke stedelijke centrumfuncties door de aantrekkelijkheid van verder-
                       gelegen lokaties worden leeggezogen.
                       De hier geschetste ontwikkeling is a1 geruime tijd gaande. Deze valt als volgt
                       nader te specificeren:
                -      deconcentratie: spreiding van activiteiten en bouwwerken over een groter
                       gebied;
                -      verdunning: vermindering van de intensiteit van het grondgebruik;
                -      ontmenging: toenemende ruimtelijke scheiding van functies U.
                       Volgens Ottens zijn deze verschillende vormen van extensivering te herleiden
                       tot de voortgaande bevolkingsgroei, de toenemende mobiliteit en de voortdu-
                       rende verhoging van normen van ruimtegebruik *.
                       Als gevolg hiervan is een ontwikkeling gaande naar een circulaire in plaats
                       van een centrische verdichting van functies. De stad is niet meer vanzelf-
                       sprekend en niet meer in alle opzichten het centrum van e'en groter gebied, ook
                       a1 blijft de bevolking van de randgemeenten vooralsnog de voorzieningen in de
                       stadskernen gebruiken 13. Deze ontwikkeling van ruimtelijke deconcentratie
                       is een internationaal verschijnsel, waarop plaatselijk zeer verschillende
                       beleidsreacties volgen. De meest extreme trends treft men aan in de Verenigde
                       Staten, waar de centrumvliedende krachten in sornmige stedelijke gebieden
                       (zoals Detroit) zich ongehinderd hebben kunnen doorzetten. Daar wordt het
                       verschijnsel we1 aangeduid als het 'doughnut-complex' - zoet aan de rand en
                       een gat in het centrum 14. Overigens laat de hevige concurrentieslag tussen de
                       plaatselijke gemeenschappen in de VS ook voorbeelden zien van de omge-
                       keerde ontwikkeling (bijvoorbeeld in Los Angeles).
                       Internationaal gezien is in de Nederlandse grootstedelijke gebieden geen
                       sprake van extreme ruimtelijke mobiliteit. Maar het proces van ruimtelijke
"1  H.F.L.Ottens, Verstedelijking en Stodsontwikkeling, een geogrofischeanolyse von aktuele problemen, tendensen en beleidsoverwegin-
    gen; Proefschrift Utrecht; AssenlMaastricht. Van Gorcum. 1989. blz. 9-10.
12] Ibid., blz. 158.
"1  F. Knol, op. cit., blz. 59.
"1  Visions of the modern city; Ed. by W. Sharpe and L. Vallock; BaltimorelLondon, johns Hopkins University Press. 1987, blz. 15.
                       VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 96 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 97 ======================================================================

<pre>extensivering en deconcentratie zet we1 gestadig door, met een toenemende
mate van segregatie (een mimtelijk 'uitsorteren' van groepen en functies over
het stedelijk gebied). In kringen van planologen staat de gewenste mate van
spreiding en concentratie van mimtelijke activiteiten op verschillende schaal-
niveaus ter discussie. Een theoretisch optimum bestaat hiemoor niet. Ook het
model van geconcentreerde stedelijkheid kent zijn beperkingen. Hier komt bij
dat in de praktijk de ruimtelijke ontwikkeling een eigen loop neemt, niet
gestuurd maar op zijn best begeleid door het ruimtelijk overheidsbeleid.
In het licht van het voorgaande is de venvachting gewettigd dat de trend van
mimtelijke schaalvergroting van het stedelijk gebied zich zal doorzetten en
dat binnen deze grotere schaal verder gedifferentieerde patronen van sprei-
ding en concentratie zullen ontstaan. Het valt te betwijfelen of de zogeheten
groene bufferzones, die kunstmatig zijn opgeworpen tegen de uitdijende stede-
lijke ruimte, zullen standhouden. Kansrijker is op den duur de inrichting van
de echte recreatiegebieden en de bescherming van gebieden met natuunvaar-
de. De ruimtelijke spreiding van de woonrnilieus heeft voor een deel reeds
plaatsgevonden. De tendens naar de ontwikkeling van nieuwe nevencentra
aan de rand van het stedelijk gebied - die in Nederland minder ver om zich
heen heeft gegrepen dan in diverse andere landen, omdat de grootstedelijke
gebieden hier reeds historisch uit verschillende kernen zijn opgebouwd - zal
vermoedelijk eveneens doorgaan. In Nederland is deze deconcentratie van cen-
trumfuncties vooralsnog beperkt gebleven tot de ontwikkeling van distributie-
centra en diverse nieuwe centra voor de bedrijvigheid.
De uitdaging voor het ruimtelijk beleid is niet zozeer om dit diffusieproces te
stoppen, maar om het - vooral in het belang van het milieu - in zo goed moge-
lijke banen te leiden. Bepalend voor het lot van de grote steden is hierbij vooral
de kwaliteit van de selecties die zullen optreden als gevolg van de ruimtelijke
verdringingsprocessen. De kernvraag is of de stad een voldoende concurrerend
vestigingsmilieu biedt, dat wemend genoeg is voor de instandhouding en de
mogelijke verbetering van een solide sociale en economische structuur. De
kwaliteit van de mimtelijke omgeving biedt hiertoe geen voldoende maar we1
een noodzakelijke voonvaarde.
De interessante achtergrond van deze vraag is dat de steden niet dezelfde mid-
delen kunnen inzetten voor het creeren van een aantrekkelijk vestigings-
klimaat als de kleinere gemeenschappen in de rand van of buiten het stedelijk
gebied. In de steden is de ruimte niet alleen schaarser, maar de grond is er door-
gaans ook duurder, zeker voor de woonomgeving. In de steden bestaat meer
overlast van de geconcentreerde activiteiten, de bevolking ondemindt er meer
hinder van het verkeer, de milieulasten zijn er groter. De mogelijkheden
beschutte woonmilieus te creeren waarin kinderen kunnen opgroeien, worden
in de stad vaker bedreigd door aanspraken van andere ruimtegebruikers. Hier
staat tegenover dat de steden - zowel in de directe woonomgeving als in het
complete stadsbeeld - andere kwaliteiten kunnen bieden die in de wijdere
omgeving niet eenvoudig zijn te realiseren. Voor een deel liggen die mogelijk-
heden op het vlak van het omgevingsbeleid:de directe nabijheid van de dage-
lijkse bestemmingen (werk, recreatie, diverse voorzieningen) en de optimale
verplaatsingsmogelijkheden (fiets en openbaar vervoer) besparen tijd en geld.
De kwaliteit van de stedelijke openbare ruimten, de menging en grote varieteit
van functies en het mogelijke aanbod van zeer uiteenlopende woonmilieus
kunnen in beginsel aan de stedelijke vestigingsmogelijkheden bijzondere kan-
sen geven.
In de afgelopen periode zijn de kansen die het typische stedelijk milieu biedt
voor het creeren van een concurrerend vestigingsklimaat, niet altijd optimaal
benut. Een sterke troef, vooral internationaal gezien, is de stadsvernieuwing.
Een van de grote winstpunten van de intensieve stadsvernieuwing in de Neder-
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 97 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 98 ======================================================================

<pre>                     landse steden is ongetwijfeld dat hierdoor de eenzijdige concentraties van min-
                    derheden in bepaalde stadsdelen vermeden konden worden E. Overigens
                    varieert de kwaliteit van de vernieuwde woonmilieus van verbeeldingsrijke
                    woonbuurten die internationaal de aandacht trekken tot te haastig gerecon-
                    strueerde buurten die niet duurzaam zijn verbeterd. Een algemene tekort-
                    koming van de stadsvernieuwingsprojecten (die inmiddels we1 wordt onder-
                    kend) betreft de eenzijdige fixatie op de woonfunctie, waardoorjuist de typisch
                    stedelijke kansen voor een gevarieerd en aantrekkelijk vestigingsmilieu wer-
                    den onderbenut.
                    De grootste tekortkomingen in de wervingskracht van het stedelijk leefrnilieu
                    liggen echter in de stadscentra en in de naoorlogse stedelijke buitenwijken. De
                    omgevingskwaliteit en de aantrekkingskracht van de stadscentm is in som-
                    mige steden sterk achteruit gegaan, in anderejuist verbeterd. De kwaliteit van
                    de hoofdwinkelgebiedenis in Amsterdam en Den Haag zienderogen verslech-
                    terd, in Utrecht daarentegen -zoals ook in een groot aantal middelgrote steden
                    - enorm verbeterd. De kwaliteit en de belevingswaarden van de openbare
                    ruimten zijn door onzorgvuldigbeheer en commerciele exploitatie van pleinac-
                    tiviteiten achteruit gegaan in Amsterdam en in mindere mate in Den Haag.
                    Overigens heeft Den Haag recentelijk in dit opzicht we1 opmerkelijke initiatie-
                    ven ontplooid 16. Architectonische vernieuwingen zijn zeldzaam in de centra
                    van Amsterdam l7 en Utrecht, maar hebben daarentegen een nieuwe identiteit
                    gegeven aan het stadshart van Rotterdam. Overigens hebben alle grote steden
                    min of meer grootse plannen ontwikkeld voor een functionele verbetering van
                    hun centrum.
                    De snelle achteruitgang van een aantal naoorlogse, 'relatief luxe' buitenwcken
                    van de steden, zoals de Bijlmermeer in Amsterdam en het Kanaleneiland in
                    Utrecht, vormt een extra tegenslag omdat juist hier de eenzijdigheden van de
                    binnenstedelijke bevolkingssamenstelling voor een deel gecorrigeerd hadden
                    moeten worden. Weliswaar worden de oude stadswijken rond de binnensteden
                    gekenmerkt door een grote dynamiek - zo is binnen de grachtengordels af en
                    toe sprake van 'gentrification' - in het algemeen bestaan in deze stadsdelen
                    toch veel minder mogelijkheden om gedifferentieerde woonmilieus te ontwik-
                    kelen 18. Dat is bij de renovatie van deze wijken genoegzaam gebleken. In de
                    naoorlogse buitenwijken van de steden kon dit wel, maar de hiertoe welhaast
                    ideale marktcondities zijn onvoldoende benut. Mede hierdoor zijn de verschil-
                    len tussen de stad en de randgemeenten scherp toegenomen.
                    Indicatief voor de eenzijdige relaties tussen de grote steden en de randgemeen-
                    ten is de ontwikkeling van de verhouding tussen huur- en koopwoningen. A1
                    moet worden bedacht dat in Nederland relatief veel huishoudens met een
                    bovenmodaal inkomen in woningen in de sociale huursector zitten, de verhou-
                    dingen tussen huur- en koopwokngen zijn in de steden dermak ahijkend
                    (vooralin Amsterdam en Rotterdam) dat deze de gegroeide eenzijdighedentref-
                    fend illustreren. In 1978 bedroeg het aandeel huurwoningen in Amsterdam
                    92,6procent(!). In Rotterdam bedroeg het ruim 88 procent, terwijl landelijk
                    toen nog 60 procent van de woningen in de huurcategorie viel. In het algemeen
                    is er een verschuiving binnen de woningvoorraad te zien van huur- naar koop-
                    woningen. In de centrale steden loopt deze verschuiving trager dan in de rand-
Is] G. de Kleijn. Maaischappelijkeeffecten van stadsvernieuwing in Rotterdam; InleidingVROM studiedag 26- 10- 1989.
16] Gemeente f-Gravenhage. Nota De kern gezond; Plan vaor de herinrichting van de openbare ruimte in de Haogse binnenstad; 's-Gra-
    venhage, Gemeentedrukkerij. 1989.
"1  Nieuwjaarstoespraak van de Directeur Openbare Werken en Ruimtelijke Ordening van Amsterdam Oskam, januari 1989,
    Gemeente Amsterdam.
"1  Amsterdam ander en baven de streep; stadsdeelcijfers op sociaal-economischgebied rond her stedelijk gemiddelde, deel I d m deel
    3. Gemeente Amsterdam. Bestuursinformatie.afdeling onderzoek en statistiek. 1987 en 1988.
                    VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 98 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 99 ======================================================================

<pre>                      gebieden. Een grote groep uit de middencategorieen in de inkomensklassen
                      heeft hierdoor de stad verlaten.
                      Het aandeel kleine woningen ligt in de vier grote steden beduidend boven het
                      landelijk gemiddelde. Dit is in mindere mate terug te zien op regionaal niveau
                      met uitzondering van de provincie Utrecht, waar de verdeling van de groot-
                      teklassen globaal overeenkomt met het landelijk gemiddelde. In de periode
                       1981-1986blijkt de woningvoorraad in de grote steden beter en duurder te wor-
                      den (effect van de stadsvernieuwing). Tegelijkertijdneemt de concentratie van
                      sociaal zwakkere bevolkingsgroepen toe. De woningvoorraad in de stedelijke
                      randgebieden maakt ongeveer dezelfde ontwikkeling door, maar daar stijgt
                      het sociaal-economischeniveau van de bevolking Is.
         Tabel 4.4    Woningvoorraad in de vier grote gemeenten,de grootstedelijkeagglome-
                      raties en Nederland, 1977178en 1985186
                                         bar              A~S.         YO
                                                      Aantal won.    Waarvan       Waarvan
                                                        (x 1 .OOO)    huur         eighew.
        Amsterdam
        Groot Amsterdam                  1977178              366.9     83.3           16,7
                                         1985186              453.2     79.1           20,9
        Rotterdam
        Agglomeratie 's-Gravenhage       1977ff8              24 1.2    74,5           25,5
                                         1985186              2745      69,s           30.5
        Gemeente Utrecht                 197718                78.5     71.2           28.8
                                         1985186               87,2     70,O           30,O
        ProvincieUtrecht
        Nederland                        1977I78           4.25 1.3     60.8           29,2
                                         1985186           5.283.5      56,8           43.2
                      Bron: WRR.
                      Het huisvestingsaanbod in de steden past bij de waargenomen samenstelling
                      van de bevolking naar huishoudensstructuur en naar welvaartsniveau. Door-
                      dat de hoeveelheid woningen en het soort aanbod (eigendomsverhouding,
                      grootte woningen) de bevolkingsopbouw belnvloeden, dreigt hier echter een
                      zichzelf versterkend proces. Afstemming van nieuwe woningen op de behoef-
                      ten van de zittende bevolking zal de eenzijdighedenin de samenstelling van de
    19] H.M. Kruythof,op. cit.. blz. 85.
100                   WETENSCHAPPELWKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 99 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 100 ======================================================================

<pre>                           bevolking nog bevorderen. In de grote steden kent de woningmarkt te weinig
                           doorstromingsmogelijkheden. Een 'wooncarri8re' binnen de steden wordt
                          geblokkeerd door het beperkte aanbod van koopwoningen en eengezinswonin-
                           gen. Zo functioneren de betere buitenwijken in Amsterdam (Bos en Lommer, de
                          Westelijke 'Ibinsteden, Buitenveldert en Watergraafsmeer) veelal als 'tussen-
                           station' op weg naar buiten voor relatiefjonge huishoudens die nog niet hun top
                           op de woningmarkt hebben bereikt, maar die voor Amsterdamse begrippen we1
                          op het maximale niveau zitten 20.
               4.3.2      De kloof op de stedelijke arbeidsmarkt
            4.3.2.1       De arbeidsmarktparadox
                          De geregistreerde werkloosheid is in Nederland sterk gestegen in het begin
                          van de jaren '80 en v e ~ o l g e nvanaf s       1984 weer gedaald, tot 14 procent aan het
                          eind van 1988. De werkloosheid in de vier grote steden bleef in Amsterdam en
                          Rotterdam na 1984 geleidelijk toenemen, tegen de landelijke trend in; in Den
                          Haag fluctueerde het beeld, maar daar was uiteindelijk ook sprake van een ver-
                          dere toename van werkloosheid. Alleen Utrecht volgde de landelijke daling.
                          Eind 1988 bedraagt het aandeel van de werklozen als onderdeel van de totale
                          beroepsbevolking in Amsterdam 23,8 procent (ruim 70.000 personen); in Rot-
                          terdam is dit 22'2 procent (ruim 50.000 personen) in Den Haag 16,5 procent
                          (ruim 30.000 mensen) en in Utrecht 16 procent (ruim 20.000 personen). In de
                          vier grote steden samen woont dan ruim een kwart van de geregistreerde werk-
                          lozen van Nederland (27 procent). Volgens de Rapportage arbeidsmarkt waar-
                          uit deze gegevens zijn geput, heeft in Amsterdam en Rotterdam ongeveer 40
                          procent van de werklozen de kans om weer aan het werk te komen. In de andere
                          twee steden ligt die kans in de buurt van het landelijk gemiddelde van 50 pro-
                          cent 21. Cijfers volgens deze methode worden vanaf 1989 nog slechts in absolute
                          aantallen verstrekt. Hieruit blijkt dat recentelijk de werkloosheid in Amster-
                          dam en Rotterdam is gedaald tot respectievelijk 68.500 personen en 48.700 per-
                          sonen. In Den Haag vond een stijging plaats naar 34.800 personen en in
                          Utrecht naar 20.900 personen 22.
                          Onder meer vanwege de bestandsvervuiling van de bovengenoemde cijfers
                          wordt de werkloosheid inmiddels op een andere manier geregistreerd door het
                          CBS. Voortaan worden alleen volledig baanloze, bij het arbeidsbureau inge-
                          schreven werklozen meegeteld, die onmiddellijk beschikbaar zijn en een baan
                          zoeken van tenminste 20 uur per week. Dan komen de cijfers veel lager uit. Dit
                          komt neer op een aandeel werklozen in de beroepsbevolkingvan 11,7procent in
                          Amsterdam, 13,3procent in Rotterdam, 9,l procent in Den Haag en 8,8 procent
                          in Utrecht 23. Hierbij moet bedacht worden dat binnen de steden een grote diffe-
                          rentiatie bestaat van de werkloosheid in de verschillende wijken.
                          Aan de andere kant is de ontwikkeling van de werkgelegenheidsedert de reces-
                          sie begin jaren '80 in drie van de vier grote steden niet achtergebleven bij de
                          landelijke ontwikkeling. De gegevens in tabel 4.5 wijzen op de 'arbeidsmarkt-
                          paradox' van de grote steden (de gelijktijdige toename van zowel de werkloos-
                          heid als het aantal banen), vooral in Amsterdam.
                          Naast de 'officiele' werkloosheid bestaat ook een grote categorie van 'verbor-
                          gen' werklozen, personen die niet bij het arbeidsbureau zijn ingeschreven. De
    lo] Zie A. Buys en C. Cortie, Doorstroming en wooncorrieres op de Amsterdamse woningmorkt, het continu migrotieonderzoek Amster-
        dam; Amsterdam, Universiteit van Amsterdam en Gemeente Amsterdam. 1988.
    ''1 Ministerie van Sociale Zaken on Werkgelegenheid, Rapportage orbeidsmarkt 1988; f-Gravenhage. Staatsuitgeverij, 1988. blz. 55.
    "1  Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. KwartoolberichtenArbeidsmarkt; l e kwartaal 1990. 's-Gravenhage,SDU uitge-
        verij. 1990. blz. 20.
    "1  CBS, Sociaal-Economische Maondstatistiek;maart 1990, blz. 15- IZ
101                       VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 100 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 101 ======================================================================

<pre>         Tabel 4.5     Ontwikkelingvan het aantal banen in de vier grote steden en Nederland
                       als percentage van het eerst genoemdejam
        Amsterdam
        Rotterdam
        Den Haag
        Utrecht
        Nederland
                       Bron: Rapportage arbeidsmarkt 1986; 's-Gravenhage, Ministerie van Sociale
                               Zaken en Werkgelegenheid, 1986,blz. 103.
                               Rapportage arbeidsmarkt 1989; 's-Gravenhage, Ministerie van Sociale
                               Zaken en Werkgelegenheid, 1989.
                               CBS, Statistiek WerkzarnePersonen; Voorburg, CBS, 1986.
                       inschrijving bij het arbeidsbureau is voor veel werklozen uitsluitend de sleutel
                       voor het verkrijgen van een uitkering. Andere werklozen, bijvoorbeeld de cate-
                       gorie ouder dan 57,5jaar en een deel van de herintredende vrouwen, schrijven
                       zich in veel mindere mate in, omdat hun inkomen er niet van afhankelijk is.
                       Daarnaast bestaat een categorie part-time werklozen die evenmin afhankelijk
                       is van een uitkering en die sterk is ondervertegenwoordigd in de registratie
                       van het arbeidsbureau. Tenslotte is een deel van de werkloosheid te vinden
                       onder arbeidsongeschikten. De WAO-percentages in de grote steden liggen
                       hoger dan elders, met een extra uitschieter naar boven voor Amsterdam.
                      Vanwege de gebrekkige registratie van de verschillende categorieen werklo-
                       Zen zou kunnen worden uitgegaan van volledige economische non-activiteit:
                       de totale bevolkingsgroeptussen 15 en 64 jaar die nog niet of niet meer actief is
                       op de reguliere arbeidsmarkt. Een volledig en systematisch overzicht van deze
                      non-activiteit wordt ofiicieel echter niet bijgehouden. %n behoeve van dit rap-
                       port is een dergelijk overzicht gemaakt op het samengestelde schaalniveau van
                       de vier stedelijke arbeidsmarktregio's 24. %be1 4.6 is hierop gebaseerd.
                      In de periode 1981-1985is de economische non-activiteit sterk toegenomen, tot
                       nagenoeg 50 procent van de beroepsbevolking.De percentages venvijzen naar
                       omvangrijke bevolkingsgroepen: meer dan een half miljoen personen in de
                      regio Amsterdam, ruim 440.000 personen in de regio Rotterdam, ruim 250.000
                      personen in de regio Den Haag en tenslotte ruim 300.000 personen in de regio
                       Utrecht.
         Tabe14.6      Economische non-activiteit als percentage van de potentiele beroeps-
                      bevolking, 1981 en 1985;vier grote steden
                                           1981                              1985                         % groei
       Amsterdam
       Rotterdam
       Den Haag
       Utrecht
                       Bron: A. van den Berg, Th.van Eijk en R. Misdorp, Non-actiuiteit in de g m t -
                               stedelijke gebieden in kaart gebmcht; Werkdocumenten,W37;%-Graven-
                               hage, WRR, 1988,bijlage 44,tabel 3.
    1' A. van den Berg. Th. van Eijk en I?Misdorp, Non-activiteit in de grootstedelijke gebieden in koongebracht; Werkdocumenten, W37;
       's-Gravenhage. WRR. 1988.
102                    WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 101 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 102 ======================================================================

<pre>            De totale economische non-activiteit omvat een groot aantal groepen. De groot-
            ste groep (van 11procent in Rotterdam tot 15 procent in Utrecht) is (dag)onder-
            wijs volgend; tussen 1981en 1985 is de relatieve omvang van deze groep met 1
            procent toegenomen. De volgende groep, het aandeel personen in de AAWI
            WAO (80-100 procent), bedraagt 4,5 tot 7 procent. Over de periode 1981-1985
            blijft het aandeel per arbeidsmarktregio redelijk constant (met uitzondering
            van de regio Amsterdam). Het aandeel full-time werkzoekenden steeg met 3 tot
            4 procent, tot een niveau van 6 procent in Utrecht tot 8 procent in Amsterdam.
            Het aandeel art-time werkenden (minder dan 15 uur) steep: het minst in            -
            Amsterdam (0,3procent) en het meek in Utrecht (meer dan 1procent). Nadat
            enkele kleinere groepen onderscheiden zijn (zoals dienstplichtige militairen
            en vervroegde uittreders) resteert een grote groep overigen: 11tot 19 procent
            van de totale economische non-activiteit. In absolute aantallen gaat het om
            aantallen tussen krap 100.000personen in regio Den Haag en ruim 170.000 in
            regio Rotterdam. Waarschijnlijk betreft deze groep ovenvegend huisvrouwen
            die geen betaalde arbeid verrichten en die niet via de arbeidsbureaus werk zoe-
            ken (minderdan 10procent van de niet-werkzame vrouwen tussen 15 en 64 jaar
            zoekt actief werk). De omvang van de groep overigen is - uitgezonderd Amster-
            dam - in de beschouwdeperiode overigens aanmerkelijk afgenomen (met 10tot
            20 procent).
            Aan de vraagkant bestaat ook 'verborgen werkgelegenheid'. In de eerste plaats
            de informele werkgelegenheid, waarvan mag worden aangenomen dat zij
            vooral in de grote steden een niet venvaarloosbaar deel uitmaakt van de totale
            werkgelegenheid. In de tweede plaats zijn er 'verborgen vacatures'. Bij veel
            werkgevers bestaat een latente vraag, die om uiteenlopende redenen niet
            manifest is (bijvoorbeeldmoeilijk vervulbare vacatures die een tijdje zijn opge-
            schort, of structureel ovenverk door zittend personeel, of niet goed gearticu-
            leerde vraag, of vacatures als gevolg van onvoldoende aandacht van de kant
            van het management voor de personeelsvoorziening).
    4.3.2.2 Scholing
 'label 4.7 Opleidingsniveau beroepsbevolking (per 1.1.1988;in % n a a r h o o g s t b e h a a l d diploma)
                     lager        l e fase                2e lase                             hoger         niveau
                 onderwijs             avo         bo         avo             bo        onderwijs        onbekend
Amsterdam              15.8             9.0       13.9         7.7           22.5                23.7           4.9
Rotterdam             25.1              7.1      21.1          4.8           24.5                 13.0          2.6
Den Haag               19.6            12.5       17.3         6.7           22.6                 18.5          1 .O
Utrecht                21.8             9.0       14.8          5.5          21.3                21.4           6.1
Nederland              15.6             7.5      20.5          4.5           31.2                 16.6          2.1
            avo:       Algemeen vormend onderwijs
            bo:        Beroepsondenvijs
            Bron: Externe Commissie Grote Stedenbeleid, Grote steden grote kansen; 's-Gravenhage,Ministerie
                   van Binnenlandse Zaken, 1989, blz 17.
            Een belangrijke achtergrond van de arbeidsmarktparadox van de grote steden
            wordt gevormd door onvoldoende of verkeerde scholing van de beroepsbevol-
            king. In tabel 4.7 vindt men dit weergegeven. Het naar Nederlandse verhou-
            dingen hoge aantal personen met uitsluitend lagere opleiding in de vier steden
            steekt uit boven de vraag op de stedelijke arbeidsmarkten. Opvallend is het
            hoge aandeel laag- en ongeschoolden in Rotterdam. Amsterdam daarentegen
            ligt dicht bij het landelijk gemiddelde. De vier steden hebben naar verhouding
            VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 102 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 103 ======================================================================

<pre>                      zeer weinig mensen met een beroepsopleiding. Vooral het tekort aan geschool-
                      den met de tweede fase beroepsopleidingis opvallend. Rnslotte valt het profiel
                      van de hooggeschoolde beroepsbevolking op. Tenvijl Rotterdam hier beschei-
                      den scoort, tellen Utrecht en vooral Amsterdam uitzonderlijk veel hoogge-
                      schoolden (in Amsterdam bijna een kwart van de totale beroepsbevolking).
                      De aanbodoverschotten op de arbeidsmarkt lopen sterk uiteen naar opleidings-
                      niveau. Naarmate het opleidingsniveau stijgt, pleegt het aanbodoverschot
                      lager te worden. Dit gegeven wordt grotendeels weerspiegeld in de cijfers over
                      opleidingsniveaus van geregstreerde werkzoekenden in de grote steden. In
                      Rotterdam heeft meer dan de helft van deze groep uitsluitend lager ondenvijs
                      gevolgd en bijna 30 procent MAVO of lager beroepsondenvijs. In Utrecht heeft
                      40 procent maximaal lager ondenvijs (bij de groep die langer dan twee jaar
                      werkloos is, stijgt dit aandeel tot de helft) en 20 procent lager beroepsonder-
                      wijs. In alle steden neemt de vraag naar arbeidskrachten met alleen lager
                      ondenvijs af en het aantal werklozen met uitsluitend lager ondenvijs toe. De
                      helft van alle jeugdige werklozen heeft niet meer dan lager ondenvijs, en wordt
                      daarmee als ongeschoold beschouwd. Opvallend is dat in 1987 het aandeel
                      ingeschreven werkzoekenden met een tweede fase beroepsopleiding zeer laag
                      was.
                      Afwijkend van het bovenomschreven patroon is het aandeel van de hoogge-
                      schoolde werklozen. Rotterdam volgt de tendens wel. Het relatief kleine aantal
                      hooggeschoolden komt hier snel aan de slag. In Utrecht daarentegen is 29 pro-
                      cent van de geregistreerde werklozen hooggeschoold. Ook in Amsterdam is nog
                      altijd een op elke vijf werklozen hooggeschoold. Gedeeltelijk betreft het lang-
                      durig werklozen: 8,5 procent van de langdurig werklozen in Utrecht (tweejaar
                      en meer) heeft een academische opleiding. In de groep tot twee jaar is dit aan-
                      deel 12,5 procent. De percentages voor personen met een hogere beroepsoplei-
                      ding of een halve universitaire studie liggen nog iets hoger, namelijk op respec-
                      tievelijk 11,5 procent en 13,5 procent. Werkloosheid onder hooggeschoolden
                      betreft vooral personen met opleidingen waarnaar minder vraag bestaat en die
                      na afloop van de studie in de grote steden blijven wonen.
          4.3.2.3     Openstaande vraag en moeilijk vervulbare vacatures
                      De kwalitatieve discrepanties tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt wor-
                      den nog scherper wanneer de omvangrijke pendel en de toenemende moeilijk
                      vervulbare vacatures worden bezien 25. Vanouds werken in de stad meer perso-
                      nen van buiten dan dat stadsbewoners buiten de stad werkzaam zijn, en dit
                      pendelsaldo werd in de afgelopen decennia sterk be'invloed door de uittocht van
                      de sociale middenklassen naar de omgeving. In de vier grote steden bedraagt
                      het pendelsaldo gemiddeld ongeveer 40 procent van het aantal personen dat in
                      de stad werkzaam is. In Amsterdam betreft het bijna 100.000 personen, in Rot-
                      terdam 50.000 personen en in de twee overige steden ruim 40.000 personen 26.
                      Dit is een verdere aanwijzing dat werkzoekenden in de steden hun ruimtelijk
                      voordeel, de nabijheid tot arbeidsplaatsen, kennelijk onvoldoende kunnen
                      benutten bij gebrek aan arbeidskwalificatie.
                      Het aantal werklozen is vooralsnog een veelvoud van het aantal openstaande
                      vacatures, hoewel dit aantal vacatures recentelijk snel toeneemt. Hierbij moet
                      rekening worden gehouden wordt met het verschijnsel verborgen vacatures,
                      waarvan het aantal bijvoorbeeld in Utrecht wordt geschat op het drievoudige
                      van wat bij het arbeidsbureau is aangemeld. 'Ihbel4.8 geeft inzicht in de aan-
                      tallen van beide categorieen voor de steden en voor Nederland.
    "1  WJ.Dercksen. P. den Hoed en E.W. van Luijk, Werkloosheidsbestrijding in Amsterdam, Rotterdam, Den Hoogen Utrecht; Werkdocu-
        menten. W50. f-Gravenhage. WRR. 1990.
    16] CBS.RegionoalStotistisch Zakboek 1989; 's-Gravenhage. SDU uitgeverij. 1989. blr. 344.
104                   WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 103 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 104 ======================================================================

<pre>                      Uit de tabel blijkt dat ondanks de omvangrijke werkloosheid toch een aantal
                      vacatures moeilijk kan worden vervuld. Het moeilijkst te vervullen blijken de
                      vacatures voor hooggeschoolden, maar ook op de andere opleidingsniveaus
                      staan vacatures open. Het gaat niet om grote aantallen, de omvang varieert
                      van enige tientallen tot enige honderden plaatsen per opleidingsniveau, maar
                      het bestaan hiewan verdient aandacht, niet alleen omdat hier toch kansen lig-
                      gen voor werklozen, maar ook omdat onvervulbare plaatsen een signaal zijn
                      voor een niet-optimaal functioneren van de arbeidsmarkt. De tabel bevat de
                      meest recente gegevens toegespitst naar ondenvijsniveau. Hierbij dient echter
                      in aanmerking genomen worden dat het totale aantal vacatures sedertdien
                      enorm is toegenomen (een stijging met ongeveer 50.000 in het laatste jaar) tot
                      133.800in 1990. Hoeveel hiervan moeilijk vervulbaar zijn, is niet bekend 27.
      Tabel 4.8       Vacatures "e n moeilijk v e r v u l b a r e v a c a t u r e s "n a a r opleiding p e r 31 januari 1988
                                       Ondemijsniveau
                                         Basisondemijs               LBOIMAVO               HAVOIVWOIMBO                   HBOIWO
                                       Vacat.         mw      Vacat.               mw          Vacat.     mw        Vacat.      mw
    Amsterdam                            366         39%       1.024               32%          1.896    34%         1.323     51%
    Rotterdam                            292         29%         759              36%           1.463    22%           569     55%
    's-Gravenhage                        29 1        43%         372              27%            978     46%           549     51%
    Utrecht                               92         39%         283              39%            607     43%           683     72%
    Nederiand                          9.600         40%     19.100               42%         21.800     39%        13.700    50%
                      Bron: CBS.
                      "' Exclusief vacatures bij de overheid, onderwijs, sociale werkplaatsen, uitzendbureaus en uitleen-
                         bedrijven.
                     b'  Moeilijk vervulbare vacatures ( m w ) als percentage van het desbetreffende aantal vacatures.
                      " Indeling volgens de Standaard Onderwijs Indeling 1978.
                     Bnslotte is ook het wervingsgedrag van betekenis. Werkgevers beperken zich
                     bij de wewing uiteraard niet tot het lokale aanbod; in de vier grote steden nege-
                      ren zij soms zelf dit lokale aanbod, vanwege het uitgesproken negatief imago
                      van het stedelijk werklozenbestand. Onderzoek heeft uitgewezen dat bijvoor-
                     beeld Amsterdamse bouwbedrijven a1 snel geneigd zijn buiten de stad perso-
                     nee1 te recruteren 28. Sprekende voorbeelden van onwillige werklozen, waar-
                     van iedereen er we1 een paar kent, overheersen het beeld van het grootstede-
                      lijke aanbod zodanig dat het 'normale' aanbod er onzichtbaar door wordt. Deze
                     beeldvorming heeft de arbeidsbureaus in de afgelopen periode steeds meer tot
                      een vraaggericht beleid uitgenodigd.
                      De verhoudingen tussen vraag en aanbod op de stedelijke arbeidsmarkten wor-
                      den voorts in hoge mate beiinvloed door de regelgeving inzake sociale zekerheid
                      en arbeidsmarkt, alsmede door het beleid dat terzake door de betrokken instan-
                      ties wordt gevoerd. Deze institutionele vraagstukken komen later in dit hoofd-
                      stuk en in hoofdstuk 5 aan de orde.
1'  CBS, Statistisch Bulletin; I2 juli 1990, blz. 2.
 "1 NSS Beleidsonderzoek en Beerenschot, Van werkloosheidsbestrijding naar octiverend arbeidsmarktbeleid; 's-Gravenhage, NSS
    Beleidsonderzoek. 1990, blz. 21 en 22.
                     VAN DE STAD E N DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 104 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 105 ======================================================================

<pre>              4.3.3        Materiele beperkingen van de rnobiliteit
                           De sociale wetgeving gaat ervan uit dat mensen in beginsel in hun eigen onder-
                          houd voorzien; slechts voorzover dit niet mogelijk is, worden materiele voorzie-
                          ningen geboden voor een minimaal bestaan. Voor een aantal stedelingen zijn er
                           echter nauwelijks mogelijkheden (weer) aan de slag te komen, o h e l omdat zij
                          vanwege hun leeftijd, gezondheid of bijzondere maatschappelijke omstandig-
                          heden niet voor arbeid gekwalificeerdzijn, ofwel omdat in hun bijzondere geval
                           de drempels voor toetreding tot de arbeidsmarkt te hoog zijn. Het aandeel van
                          deze immobiele, duurzaam sociaal-afhankelijke bewoners in de grootstedelijke
                          bevolking is in de afgelopen periode zo gestegen dat sprake is van een typisch
                           stedelijk verschijnsel.
                          Zo verdubbelde het clientenbestand van de GSD in Rotterdam tussen 1981 en
                           1985 van ruim 33.000 naar 66.000.Op dit moment is een zeer groot deel van de
                          mensen die toen uit het arbeidsproces werden gestoten, nog steeds zonder
                          werk. Meer dan de helft van de mensen die in Rotterdam een RWW-uitkering
                          ontvangen, was in 1989 a1 circa drie jaar onafgebroken client van de GSD ".
                          Blijkens een recent onderzoek op initiatief van de Gemeentelijke Sociale Dien-
                          sten onder mensen met een minimuminkomen in 30 gemeenten, neemt de
                           immobiliteit onder deze mensen toe. Er ontstaat een omvangrijke 'harde kern'
                          van huishoudens met een dubbele afhankelijkheid van de overheid: voor het
                          verkrijgen van inkomen, maar ook voor positieverbetering 30.
                          Het ontstaan van immobiliteit blijkt ook uit een onderzoek onder de categorie
                          'echte minima' (huishoudens waanran het inkomen niet meer bedraagt dan het
                          voor het desbetreffende huishoudenstype geldende sociaal minimum). Deze
                          inkomenscategorie is in de periode 1981 tot 1987 geregistreerd in verband met
                          de verstrekking van een zogenoemde eenmalige uitkering. Uit dit onderzoek
                          blijkt dat tussen 1982 en 1985 het percentage dat er in slaagtde categorie echte
                          minima te verlaten, is afgenomen. Deze afname komt vooral voor onder BBn-
                          oudergezinnen, bijstandsontvangers en de leeftijdscategorie 35-64jaar 31.
                          In verband met de toenemende immobiliteit van personen in de laagste inko-
                          menscategorieen is het niet venvonderlijk dat zij een groeiend beroep doen op
                          de Gemeentelijke Sociale Diensten 32. In de vier grote gemeenten nemen in de
                          korte periode 1980-1984 de aantallen uitkeringsgerechtigden in het kader van
                          groepsregelingen (RWW- en WWV-regelingen) toe met ongeveer 200 procent.
                          In deze gemeenten blijkt ongeveer een zevende deel van de inwoners te leven
                          van een uitkering in het kader van de ABW, RWW, WWV, AAW of WAO. Overi-
                          gens worden zulke proporties ook in een aantal kleinere steden in Nederland
                          waargenomen. Deze kern van blijvend afhankelijken omvat verschillende
                          categorie-en: BBnoudergezinnen, allochtone bevolkingsgroepen, ouderen en
                          werklozen waaronder ook een zeer groot deel van de arbeidsongeschikten valt.
                          De categorie werklozen en arbeidsongeschikten overlapt de andere categorie-
                          en. Binnen deze statistische categorieen zijn er weer belangrijke individuele
                          verschillen; niet iedereen die tot een dergelijke statistische categorie behoort,
                          verkeert in problematische omstandigheden.
                          De hoogte van de uitkeringen wordt nationaal bepaald; op lokaal niveau
                          bestaat weinig ruimte voor differentiatie. Het niveau van de uitkeringen is in
                          Nederland relatief hoog en staat de minimaal vereiste sociale bewegings-
                          ruimte toe. De meeste gemeenten voeren in de marge van de sociale zekerheid
                          een eigen aanvullend 'minimabeleid' dat in bijzondere noden moet voorzien.
    29] A. Brand, Zorg op moat, preadvies voor de WRR, 1990 (nog t e verschijnen).
    IO] Gemeentelijke Sociale Dienst Rotterdam, Minima zonder marge; Rotterdam, GSD. 1984.
    "1  M. Huizing en H. Erkens. 'Echte minima en de eenmalige uitkering'; in: Supplement bij de Sociaal-Economische Maandstatistiek.
        1989, nr. 2. blz. 10- 16.
    "1  VNG, Steden vergeleken; Verslag tweede fase studie grootstedelijkeproblernatiek; VNG-studies nr. 7, f-Gravenhage, VNG. 1986.
106                       WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 105 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 106 ======================================================================

<pre>                      Met name bij langdurige minima kunnen relatief kleine achterstanden zich
                      ophopen tot grotere tekorten. Bij grote inkomensafhankelijke gezinnen ont-
                      staan vaak knelpunten en bij bejaarden die uitsluitend van de AOW moeten
                      rondkomen, tekorten.
                      De bestedingsmogelijkheden op het minimale bestaansniveau worden echter
                      slechts ten dele bepaald door het inkomen. De mate waarin zij de stedelijke
                      voorzieningen kunnen gebruiken, hangt ook af van de kosten die hiervoor in
                      rekening worden gebracht. Voor verschillende voorzieningen gelden inko-
                      mensprijzen (bijvoorbeeld voor maatschappelijke dienstverlening of voor kin-
                      derdagverblijven) inkomenssubsidies (zoals de subjectsubsidies in de volks-
                     huisvesting) of inkomensheffingen (zoals de premies voor gezondheidszorg).
                     De combinatie van deze gegevens voert tot de zogenaamde 'poverty trap': bij
                      een inkomensverbetering moet voor sommige voorzieningen meer worden
                     betaald, de subsidies voor andere voorzieningen dalen en heffingen moeten
                     worden voldaan, zodat het netto-inkomen per saldo niet vooruitgaat.
                     Deze afroming doet zich echter vooral voor bij de actieven en vooral bij de
                     zojuist geactiveerden. Voor de duurzaam afhankelijken is de 'poverty trap'nau-
                     welijks van toepassing; hun inkomen stijgt niet.
                     Woonlasten vormen veruit de belangrijkste bestedingscategorie voor de duur-
                     zaam afhankelijke bevolkingsgroepen. Hier doet zich het probleem voor dat
                     een groot deel van de inkomensafhankelijke stedelijke bevolking (bejaarden,
                     BBnoudergezinnen, duurzaam werklozen) huizen bewoont die erg duur zijn
                     geworden in verhouding tot hun inkomen. Weliswaar wordt de sociale huisves-
                     ting nog steeds gesubsidieerd: via het subject (de bewoner),via het object (lang-
                     lopende subsidie op de woning) en via de plaats (lokatiesubsidies en stadsver-
                     nieuwingsgelden). Maar alle subsidiestromen (nog het minst de plaatsgebon-
                     den subsidies) zijn beknot onder druk van de budgettaire problemen van de
                     overheid. Een van de weinige manieren om de objectsubsidies te verminderen
                     is een jaarlijkse extra verhoging van de huren. Dit is dan ook telkens gebeurd
                     gedurende de jaren '80 - elk jaar een stapje, maar bij elkaar en sprong. Com-
                     pensatie van deze verhogingen via de subjectsubsidies werd afgegrendeld. Ook
                     langs andere wegen werden de woonlasten voor de subjecten met een mini-
                     muminkomen verhoogd onder druk van de sanering van de rijksfinancien. Als
                     gevolg hiervan bewonen vele van deze huurders huizen die ooit we1 werden
                     gebouwd voor de 'doelgroepen' waartoe zij behoren, maar die nu feitelijk te
                     'luxe' voor hen zijn geworden. In alle stilte is zo in de steden een oudenvets
                     woonlastenvraagstuk gegroeid dat zijn schaduw vooruit werpt op de voltooiing
                     van de tweede helft van de stadsvernieuwingsoperaties.
                     In een herhalingsonderzoek naar de ontwikkeling van de positie van de 'mi-
                     nima zonder marge' is becijferd dat de woonlastenquoten van groepen met het
                     minimuminkomen van 1983 tot 1986 gemiddeld zijn gestegen van 30 procent
                     tot 40 procent. Deze huishoudens geven nu dus 40 procent van hun maandinko-
                     men uit aan de woonlasten. Van de onderzochte huishoudens heeft 18 procent
                     zelfs een woonlastenquote van meer dan 50 procent. Bijna 30 procent scoort een
                     quote tussen de 41 en 50; 44 procent van de huishoudens heeft een quote van 40
                     of minder. Slechts 10 procent geeft minder dan een kwart uit aan woonlas-
                     ten 33. Het gaat hierbij om de totale woonlasten, waarin zowel de huur als de
                     energieprijzen zijn begrepen. In de tweede helft van de jaren '80 verliep de ont-
                     wikkeling van de woonlastenquote veel geleidelijker, doordat weliswaar de
                     huurlasten extra bleven stijgen, maar tegelijkertijd de energieprijzen daalden.
                     In 1988 kwam de huurstijging voor huishoudens met een minimuminkomen
                     gemiddeld uit op 4,4 procent. De energieprijzen daalden in dat jaar echter nog
    33] GSD Rotterdam, op. c i t , 1987.
107                  VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 106 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 107 ======================================================================

<pre>                         sterker, namelijk met 5,2 procent 34. Thans bewegen de energieprijzen zich in
                         opwaartse richting.
                         Een stringente beperking van de mobiliteit ligt in de vrijwel-onmogelijkheid
                         de woonlasten te drukken door te verhuizen naar een goedkopere woning.
                         Zulke woningen zijn in de grote steden nauwelijks beschikbaar, aangezien de
                         vraag hiernaar het aanbod ver overtreft.
              4.3.4      Immateriele beperkingen van de mobiliteit
                         De belemmeringen van de sociale mobiliteit liggen steeds vaker ook op imma-
                         terieel gebied. Eerder werd gesignaleerd dat in onze steden een groeiende cate-
                         gorie ontstaat die blijvend afhankelijk is van sociale zekerheid. Ook in andere
                         landen doet dit verschijnsel zich voor. In Amerikaans onderzoek is bijvoorbeeld
                         onder BBnoudergezinnen a1 een derde generatie afhankelijken van bijstands-
                         voorzieningen aangetroffen 35. Er zijn dus a1 kleindochters die net als hun
                         grootmoederspermanent afhankelijk zijn van bijstand. Ook in studies over ste-
                         den in het Verenigd Koninkrijk wordt gewezen op de intergenerationele afhan-
                         kelijkheid waardoor een onderklasse ontstaat met een cumulatie van proble-
                         men: een laag scholingsniveau, analfabetisme, gebrek aan continui'teit in de
                         huishoudenssamenstelling, slechte huisvesting.
                         In analyses van dit vraagstuk wordt echter ook vaak gewaarschuwd niet op
                         basis van statistische vergelijkingen te besluiten tot het onvermijdelijk
                         bestaan van armoede en van een sociale onderklasse 36. Wanneer het sociaal
                         beleid zich hierbij neerlegt en te eenzijdig de nadruk legt op het verstrekken
                         van uitkeringen, bestaat het risico dat als neveneffect een duurzame afhanke-
                         lijkheid ontstaat met alle psychische mechanismen vandien 3? Er ontstaat dan
                         een verlies aan geloof in eigen kunnen, een psychische belemmering voor toe-
                         treding tot de arbeidsmarkt, die vaak niet meer ovenvonnen kan worden door
                         financiele prikkels of verplichtingen tot deelname aan het arbeidsproces 38.
                         Het lijkt wellicht humaan om aan de groepen onderaan in de orde minder eisen
                         te stellen, maar het heeft onbedoeld negatieve maatschappelijke gevolgen,
                         zoals de voorbeeldwerking voor anderen, en het versterkt de afhankelijkheid.
                         Uit de internationale onderzoekstraditie komen veel signalen over deze nade-
                         lige gevolgen, niet alleen voor de samenleving maar primair ook voor de
                         betrokkenen zelf.
                        Voor deze divers samengestelde categorie van mensen zal het reguliere
                         arbeidsmarktbeleid geen uitkomst bieden. Integendeel, naarmate dit beleid
                         zich meer richt op de bemiddeling van de relatief kansrijke clienten, om zo de
                         uitstroom uit de bijstand en de toestroom naar de arbeidsmarkt te bevorderen,
                         nemen hun kansen, naar te venvachten is, verder af. Hoewel recentelijk
                         nieuwe beleidsinitiatieven zijn genomen met het oog op de minder kansrijke
                         clienten tekent zich in ons land nog steeds deze verdringing af binnen het
                         sociaal beleid en het arbeidsmarktbeleid. Niet alleen vinden hierin selecties
                         plaats (leeftijdsgrenzen, arbeidservaring, em.) en zijn nieuwe faciliteiten
                         slechts bereikbaar voor een deel van de clienten (zelfs van het nieuwe arbeids-
                         marktinstrument bij uitstek voor de duurzaam afhankelijken - de banenpool -
                         zal in de praktijk nog moeten blijken in hoeverre het bereikbaar wordt voor de
    %] lnkomensbeleid 1990; Tweede Kamer. Vergaderjaar 1989- I990,2l 307, nrs. 1-2, blz. 43-44.
    "1 R Segalman. The Swiss Way ofwelfare, Lessons for the Western World; Westport. Connecticut. Praeger. 1986.
       - P. Townsend. 'Deprivation'; in:journol of Sociol Policy, 1987. jaargang 16. nr. 2. blz. 125-146.
       - M.A. Hughes, 'Concentrated Deviance and the 'Underclass' Hypothesis'; in: journal of PolicyAnalysis and Management. 1989.
          jaargang 8. nr. 2. blz. 274-282.
    "1  RH. Haveman. 'New Policy for the New Poverty'; Challenge, septemberloktober 1988. jaargang 31, nr. 5. blz. 27-36.
    %] TJ.Kane, 'Giving Back Control: Long-Term Poverty and Motivation'; in: Social Service Review, September 1987, jaargang 61. nr. 3.
       blz. 405-419.
108                      WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 107 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 108 ======================================================================

<pre>                     beoogde categorie), maar ook worden de moeilijk bereikbare groeperingen niet
                     meer aangesproken op het normatieve vereiste om in het eigen bestaan te kun-
                     nen voorzien. Zo ontstaat een piramidevormige orde in het sociaal beleid.
                     Bovenaan staan de jonge veelbelovende autochtonen, voor wie de meeste
                     beleidsinstrumenten bestaan en aan wie ook eisen worden gesteld. Onderaan
                     staan de onbemiddelbaren, de oudere werklozen en arbeidsongeschikten, vrou-
                     welijke hoofden van Benoudergezinnen en de eerste generatie allochtone werk-
                     lozen. Het zijn met name deze categorieen die de vraag naar individuele hulp-
                     verlening doen toenemen. Zij zoeken hulp voor alle soorten problemen varie-
                     rend van huis-, tuin- en keukennoden, zoals gebrekkige huisvesting en het
                     maken van schulden tot aan moeilijk oplosbareproblemen in de psycho-sociale
                     sfeer, zoals eenzaamheid en labiele identiteit 39.
                     Deze individuele hulpverlening is meestal in handen van het particulier initia-
                     tief, weliswaar gesubsidieerd door de overheid, maar traditioneel onderge-
                     bracht bij instanties met een zelfstandige verantw~ordelijkheid~~.                                  Vooral de
                     kerken spelen een dominante rol in de geschiedenis van de hulp. Hoewel ze ook
                     altijd de armoede benaderd hebben als een materieel vraagstuk, hebben ze
                     toch meestal het gewicht gelegd bij de morele kant van dit verschijnsel. Het
                     gedrag van de armen was een moreel vraagstuk en de plicht om je ermee in te
                     laten was een christelijke plicht. Het lijkt erop dat de hulpzoekenden de kerken
                     in de grote steden weer hebben gevonden, getuige de ervaringen van enkele
                     centrumkerken. (Pauluskerk in Rotterdam 0.a.).
           4.4       Samenvatting van opgaven voor de sociale problematiek
                     Na de voorgaande analyses is het mogelijk om de balans op te maken van de
                     sociale problemen in de Nederlandse steden. Als globaal ijkpunt dienen hierbij
                     de internationale trends uit hoofdstuk 2. De welvaart en de sociale voorzienin-
                     gen zijn in Nederland zo hoog dat men een internationale vergelijking van de
                     stedelijke problemen met een zeker vertrouwen tegemoet zou kunnen zien.
                     lbch moet nu worden vastgesteld dat de sociale ontwikkelingen in de steden
                     een zeer gedifferentieerd beeld opleveren.
                     Wat betreft de twee grote sociale vraagstukken in de jaren '80 - de werkloos-
                     heid en de armoede - hebben de sociale voorzieningen in de Nederlandse ste-
                     den beter stand gehouden dan in de meeste vergelijkbare landen. De verzor-
                     gingsarrangementen die voor deze problemen onder gunstiger omstandighe-
                     den in het leven waren geroepen, bleken in dit opzicht solide.
                     De oorzaken van de problemen namen echter in scherpte toe. De sociale struc-
                     tuur van de steden is in deze periode verzwakt. Dit is een groot verschil met ver-
                     gelijkbare steden in landen die a1 eerder stuitten op de grenzen van het gang-
                     bare beleid en die derhalve eerder mogelijkheden moesten zoeken om de sociale
                     structuur te versterken.
                     De economische non-activiteit van de Nederlandse beroepsbevolking is tradi-
                     tioneel hoog. Vanaf het midden van de jaren '70 ontstond echter in de grote ste-
                     den een nieuwe concentratie van afhankelijke huishoudens en de toename van
                     de werkloosheid is, in tegenstelling tot de landelijke situatie, na 1984 niet of
                     nauwelijks afgezwakt.
                     De concentratie en cumulatie van sociale problemen hebben hier een eigen
                     dynamiek, die een soepele aanpassing aan de veranderende economische eisen
39] E. Hueting en R Ney, Ploots en betekenis van de sociole zorg in de grootstedelijkegebieden in historisch en beleidsmotigperspectief,
    Preadvies voor de WRR. 1989 (nog te verschijnen) en W.B.A.M. Melief, Functie en ploots van het mootschoppelijkwerk in het geheel
    von de grote stod, Preadvies voor de WRR, 1990 (nog t e verschijnen).
a] W.A. Fransen, De institutionele troditie von het moatschoppelijkwerk in Nederlond; preadvies voor de WRR. 1990 (nog te verschij-
    nen).
                     VAN DE STAD E N DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 108 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 109 ======================================================================

<pre>                     bemoeilijkt. Ook bij de verzwakking van de sociale structuur door demografi-
                     sche ontwikkelingen en selecties in de ruimtelijke en sociale mobiliteit nemen
                     de Nederlandse steden internationaal een eigen plaats in.
                     De afname van de stedelijke bevolking duidt a1 geruime tijd op een algemene
                     ontwikkeling van de Westerse steden - de grote metropolen, zoals Parijs en
                     Londen, uitgezonderd. De stabilisatie en zelfs lichte aanwas van de bevolking
                     in de Nederlandse steden na 1985 is tegen deze achtergrond zeer opvallend. De
                     omvangrijke bouwprocessen hebben hierop een belangrijke invloed uitgeoe-
                     fend, maar deze kunnen niet onbeperkt doorgaan. Vanuit demografisch oog-
                     punt is de omvang van de buitenlandse migraties de doorslaggevende factor
                     voor de ommekeer naar een groeiende stadsbevolking. In de stedelijke randge-
                     bieden heeft in het algemeen gedurende de laatste dertigjaar we1 een voortdu-
                     rende groei van de bevolking plaats gevonden, maar internationaal gezien is
                     de deconcentratie van de stedelijke bevolking in ons land vooralsnog geogra-
                     fisch beperkt gebleven.
                     Qua samenstelling van huishoudens is in de centrale steden een eenzijdigheid
                     gegroeid die het spiegelbeeld vormt van de eenzijdigheden in de randgemeen-
                     ten. In de stad domineren de BBnpersoonshuishoudens(50 procent in Amster-
                     dam); echtparen zonder en vooral met kinderen zijn er naar verhouding te wei-
                     nig, tenvijl de BBnoudergezinnen ove~ertegenwoordigdzijn. In de stedelijke
                     rand overheersen de gezinnen met (en zelfs de meerpersoonshuishoudens zon-
                     der) kinderen.
                     De tegenstellingen in de sociale structuur van de 'arme stad en de rijke rand'
                     zijn welhaast ideaaltypisch. Zij worden gesignaleerd op het gebied van inko-
                     men, arbeid en (met enige nuancering voor de typische universiteitssteden)
                     opleiding en gezondheid. Tevens blijken migranten in de steden over- en in de
                     randgemeenten onde~ertegenwoordigdte zijn. Opvallend is dat veel stede-
                     lijke problemen op het landelijk gemiddelde uitkomen, wanneer zij worden
                     gemeten op het schaalniveau van het grootstedelijk gebied.
                     Bij de ontwikkelingen in de samenstelling van de bevolking in de stedelijke
                     gebieden moet men het schaalniveau goed voor ogen houden. Op het schaalni-
                     veau van het stedelijk gebied (COROP) is de bevolkingssamenstelling in
                     Nederland opmerkelijk evenwichtig (alleen de allochtonen zijn hier oververte-
                     genwoordigd). Voor veel kenmerken bestaan overeenkomsten met het lande-
                     lijke gemiddelde. Internationaal zijn er voorbeelden van hele stedelijke regio's
                     die door eenzijdigheden wordt gekenmerkt. Op dit schaalniveau is de sociale
                     structuur van de Nederlandse stedelijke gebieden vooralsnog intact.
                     Daarentegen is binnen dit schaalniveau het contrast tussen de stad en de
                     nabije omgeving erg groot. Vrijwel nergens kent de sociale structuur van de
                     centrumsteden zulke grote afhankelijkheden als in Nederland.
                     Ook op het gebied van de sociale mobiliteit is de dynamiek van de Nederlandse
                     steden gering. De sociale afhankelijkheid wordt in hoge mate gekenmerkt door
                     haar duurzaamheid. Belgie, Nederland en Spanje - hierbinnen vooral de stede-
                     lijke gebieden - behoren in dit opzicht internationaal tot de achterblijvers 41.
                     Hiermee zijn de contouren geschetst voor de selecties in de ruimtelijke en
                     sociale mobiliteit. De extensivering van het ruimtegebruik, de schaalvergro-
                     ting en de 'overloop' van stedelijke activiteiten zullen in de komende periode
                     zeker doorzetten. In dit opzicht zijn de internationale signalen universeel.
                     Maar de selecties die hierin optreden, staan niet bij voorbaat vast en zij zijn
                     bepalend voor het lot van de steden. De steden hebben eigen kansen in het
                     stadscentrum, in de oude en deels reeds aanzienlijk vernieuwde stadswijken en
                     in de buitenwijken.
    "1 Zie onder andere Labour Force Statistics 1966- 1986; Paris. OECD. 1988: Quarterly Labour Force Statistics. Paris. OECD;Employ-
       ment Outlook. Paris. OECD. September 1987.
110                  WETENSCHAPPELIJKE RAAUVOOR HETREGERINGSBELEIU
</pre>

====================================================================== Einde pagina 109 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 110 ======================================================================

<pre>      Geconstateerd werd dat deze kansen vooral in de stedelijke centra (de kwaliteit
      van de winkelcentra, de openbare ruimten en de stadsarchitectuur) en in de
      buitenwijken (achteruitgang van relatief nieuwe naoorlogse wijken) niet
      steeds optimaal werden benut. Op het vlak van de huisvesting tekent zich een
      bijzonder probleem af in het contrast tussen de steden en de randgebieden met
      betrekking tot de verhouding tussen huur- en koopwoningen. De omvang van
      een sociale huursector - hoe gemengd van samenstelling ook - die in Amster-
      dam en Rotterdam ongeveer 90 procent van de totale woningvoorraad beslaat,
      is een internationaal curiosum.
      De werkloosheid is in Nederland in sterke mate een grootstedelijk vraagstuk
      geworden. De kwalitatieve discrepantie tussen vraag- en aanbodontwikkelin-
      gen op de arbeidsmarkt is zeer groot. Aan beide zijden werden belemmeringen
      gesignaleerd die tot een krachtsinspanning van alle betrokken partijen nopen.
      Via beroepsgerichte opleidingen, activeringsprogramma's, het creeren van
      werke~aringsplaatsenen aanvullende arbeidsplaatsen zal de kloof op de ste-
      delijke arbeidsmarkten zoveel mogelijk moeten worden versmald. De aanwe-
      zigheid van een gevarieerd arbeidsaanbod in de steden is een van de klassieke
      vestigingsfactoren voor het aantrekken en ontwikkelen van bedrijvigheid.
      Degenen die geen perspectief hebben op de arbeidsmarkt krijgen weliswaar
      relatief hoge uitkeringen (in de internationale vergelijking), maar dit bete-
      kent niet dat de betreffende huishoudens een grote sociale bewegingsruimte
      hebben. Het sociale zekerheidsstelsel verkeert in de buurt van het maximaal
      mogelijke. Binnen de bestedingsmogelijkheden van de minima zullen de extra
      woonlastenverhogingen steeds zwaarder gaan drukken, ook a1 wordt er in het
      volkshuisvestingsbeleid voor de jaren '90 vanuit gegaan dat deze negatieve
      koopkrachteffecten in het algemeen opgevangen kunnen worden door de
      ruimte uit hoofde van de economische groei en door de voor lastenverlichting
      beschikbaar komende ruimte. De verhoging van de woonkwaliteit, inclusief de
      omvangrijke stadsvernieuwing die in de grote steden nu ongeveer voor de helft
      is voltooid, legt aldus -achteraf -een steeds zwaardere financiele last op de pri-
      maire doelgroepen.
      Tenslotte werd de aandacht gevestigd op de toenemende betekenis van de
      immateriele belemmeringen en selecties in de sociale mobiliteit. Vanwege de
      groei van het aantal blcvend afhankelijken van sociale zekerheid ontstaan
      steeds meer sociale en psychische problemen en hindernissen voor toetreding
      op de arbeidsmarkt. Naast het materiele sociaal beleid en het arbeidsmarkt-
      beleid zal hierom een nieuwe aandacht moeten komen voor het individueel
      gerichte sociaal beleid.
 4.5  Beleidsopgaven t e r versterking van de sociale structuur
      In deze afsluitende paragraaf wordt nagegaan of de institutionele context van
      het grootstedelijk beleid adequate reacties mogelijk maakt op de ruimtelijke
      concentratie van de sociale problemen in de steden en in hoeverre hier nieuwe
      beleidsrichtingen zijn aan te bevelen. Hiertoe wordt in eerste instantie geke-
      ken naar het verband tussen de financiele en bestuurlijke verhoudingen met
      de ontwikkeling van de sociale structuur. Hoewel institutionele vraagstukken
      eerst in hoofdstuk 6 integraal worden uitgewerkt, is het nodig er hier a1 aan-
      dacht aan te schenken, omdat zij een richtinggevende betekenis hebben voor
      de beleidsmogelijkheden die in dit hoofdstuk worden behandeld.
4.5.1 De financiele en bestuurlijke mechanismen
      De afhankelijke positie van de Nederlandse steden ten opzichte van het Rijk
      leidt er toe dat de vanzelfsprekende noodzaak om te investeren in de sociale en
      economische krachten ontbreekt. Feitelijk wordt hierin door de grote steden
      sinds kort weer meer ge'investeerd,maar dit gebeurt niet omdat de institutio-
      VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 110 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 111 ======================================================================

<pre>nele verhoudingen een dergelijk gedrag logisch zouden afdwingen. Het werd
vijftien jaar lang niet gedaan en de stedelijke gemeenschappen lopen hierin
nog niet in alle opzichten voorop. Anders dan in vergelijkbare steden in het bui-
tenland, bestaat in de Nederlandse steden geen existentide drang om de dra-
gende huishoudens en bedrijven aan zich te binden. Wat betreft de ontwikke-
ling van de sociale structuur, werd a1 opgemerkt dat de voorzieningen voor de
toenemende afhankelijkheid van de stedelijke bevolking van rijkswege wor-
den betaald. Wat betreft de samenstelling van de bevolking, bestaat in de ste-
den geen grote geneigdheid om de gegroeide onevenwichtigheid in huisvesting
en ruimtelijke omgeving te verminderen.
De beleidsdilemma's naar aanleiding van de concentratie van sociale proble-
men in de steden liggen daarom niet alleen bij het ruimtelijk en het sociaal
beleid. Zij hangen nauw samen met de financiele en bestuurlijke verhoudin-
gen. De lokale financiele verantwoordelijkheden en risico's zullen vergroot
moeten worden, opdat de plaatselijke gemeenschappen uit noodzaak in hun
eigen krachten investeren. Bij de weg naar een grotere lokale rekenschap doet
zich het probleem voor dat de gegroeide afhankelijkheid eerst moet worden
ovenvonnen. Dit is voor gemeenten met een zwakke sociale structuur - zoals
hier vooral voor Amsterdam en Rotterdam werd vastgesteld - geen sinecure.
Het hoge niveau van de sociale voorzieningen (voor de bijstand, voor de sociale
huisvesting, em.) wordt grotendeels door het Rijk gesubsidieerd. Ook wanneer
de lokale gemeenschappen voor een klein deel van deze geldstromen mede-
verantwoordelijk worden gemaakt (bijvoorbeeld door een deel van de speci-
fieke uitkeringen voor bijstand of individuele huursubsidie via de algemene
uitkeringen aan de gemeenten te verstrekken), nemen de kosten voor de
gemeenten met een zwakke sociale structuur toe. De weg naar een vergroting
van de lokale verantwoordelijkheid houdt in het bijzonder voor de grote steden
risico's in; bij voorstellen in deze richting zullen de gegroeide ongelijkheden in
aanmerking genomen moeten worden. Voor lokale gemeenschappen met een
zwakke sociale structuur zullen daarom flankerende maatregelen nodig zijn
om de sprong naar een grotere eigen verantwoordelijkheid te kunnen maken.
Deze conditie is richtinggevend voor de nadere verkenning van beleidsmoge-
lijkheden in deze paragraaf en wordt tevens in hoofdstuk 6 verder uitgewerkt.
Het tweede beleidsvraagstuk dat zich hier voordoet, heeft betrekking op de
bestuurlijke schaal. Een van de opvallende bevindingen in de analyse van de
stedelijke problemen is dat de 'arme stad en de rijke rand' t e z a m n geen proble-
matisch beeld opleveren. Voor de meeste aspecten komt de score, gemiddeld
over de stedelijke regio, overeen met het landelijk gemiddelde. Men zou zich
kunnen afvragen of dan eigenlijk niet sprake is van een 'natuurlijke' verdeling
tussen de stad als woonplaats van de minder vermogende bevolking en de ste-
delijke rand voor de middenklassen en de beter gesitueerden, waarbij de ker-
nen in de 'stedelijke rand', gezien de pendel naar het centrum slechts 'verleng-
de' stadswijken zijn. Hierbij zouden door een 'verlenging' van de schaal van de
bestuurlijke organisatie tot het gewestelijk niveau de stedelijke tekorten kun-
nen worden verevend met de overschotten van 'op de stad parasiterende' voor-
steden.
Een dergelijke benadering wordt in dit rapport niet gevolgd. Er is geen 'natuur-
lijke' verdeling tussen een arme stad en een rijke rand. De suburbs zijn geen
veredelde buitenwijken van de stad. En de ongelijkheden tussen stad en rand
zijn geen uitgangspunt voor bestuurlijke schaalvergroting, maar vormen
waarschijnlijk de grootste belemmering ervoor. Hiermee is de gedachtenvor-
ming over nieuwe bestuurlijke vormen in het stedelijk gebied niet van tafel-
in hoofdstuk 6 komt deze aan de orde - maar we1 wordt afstand genomen van
vereveningsvoorstellen die uitgaan van de bestaande ongelijkheden als een
vast gegeven.
In dit rapport wordt een lans gebroken voor de weerbaarheid van lokale
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 111 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 112 ======================================================================

<pre>                    gemeenschappen met de hieruit voortvloeiende concurrentieverhoudingen,
                    niet uitsluitend maar terdege ook binnen de stedelijke regio. Meer eigen zorg
                    voor het behoud van krachten in de stad zal de Nederlandse steden geen kwaad
                    doen. Dit wil niet zeggen dat de stad en de kernen binnen en buiten de stede-
                    lijke regio elkaar in alle opzichten de loef moeten afsteken; in een aantal
                    opzichten vergen gemeenschappelijke belangen een gezamenlijk zakelijk ope-
                    reren. Een grotere eigen verantwoordelijkheid biedt meer kansen voor onder-
                    linge samenwerking. Aan de versterking van het weerbaarheidsmotief zijn
                   diverse grenzen gesteld: het lokaal bestuur blijft in veel opzichten gebonden
                   aan hoger bestuur, er mag geen ondoelmatig beleidsvacuiim ontstaan voor de
                   voortbrenging van voorzieningen en het hoger bestuur moet voorkomen dat
                   negatieve externe effecten worden afgewenteld. Deze uitgangspunten en voor-
                   waarden zijn richtinggevend voor de navolgende analyses van beleidsmogelijk-
                   heden inzake het ruimtelijk en sociaal beleid.
         4.5.2      Het ruirntelijk perspectief
                   Het ruimtelijk beleid hoort tot de gebieden waar het zwaartepunt op lokaal
                   niveau is blijven liggen. Het probleem ligt hier dan ook niet zozeer in tekort-
                   schietende plaatselijke bevoegdheden, maar in het gebruik dat hiervan door de
                   steden - zij het onderling met aanzienlijke verschillen - wordt gemaakt.
                   Een vraag is hoe ver de mogelijkheden in de praktijk kunnen reiken, wanneer
                   men de gegroeide onevenwichtigheden in aanmerking neemt en de traagheden
                   in verandering van eenmaal gegroeide patronen (bijv. in de gebouwde omge-
                   ving). Zo is in recente beleidsnota's inzake de ruimtelijke ordening en inzake de
                   volkshuisvesting de overheersende trend weliswaar om in de centrale steden
                   de totstandkoming te bevorderen van gedifferentieerde woonmilieus, maar in
                   de praktijk bevatten de recente uitbreidingswijken van de grote steden nog
                   altijd een groot aandeel sociale huunvoningen. De koerswijziging komt slechts
                   schoorvoetend op gang.
                   Het beleidsstreven om de onevenwichtige samenstelling van de bevolking in
                   de steden te verminderen door ontwikkeling van gedifferentieerde woonmi-
                   lieus is a1 oud en resulteerde aan het eind van de vorige eeuw en in de jaren '20
                   en '30 in stedelijke uitbreidingen voor het middenkader. Ook na de nYeede
                   Wereldoorlog hebben nog diverse uitbreidingen in deze sfeer plaatsgevonden.
                   Maar uiteindelijk is dit beleidsstreven toch stuk gelopen op de overheersende
                   orientatie op sociale woningbouw, die nog steeds tot uitdrukking komt in de
                   stedelijke woningbehoefte-onderzoekingen, in de wachtlijsten en in politieke
                   pressie 42. De reeel bestaande behoefte die hier ligt, moet worden onderkend.
                   Anders loopt de huidige, aarzelende koerswijzigingin de grote steden opnieuw
                   stuk.
                   De consequentie hiervan is dat voor het nijpender wordende verdelingsvraag-
                   stuk (vanwege de teruglopende bouwprogramma's in de sociale sector) een
                   zware prioriteit moet worden gelegd bij de toewijzing van nieuwe huunvonin-
                   gen in de omgeving van de steden.
                   Bij de huidige ruimtelijke beleidsvoornemens voor de inrichting van de Rand-
                   stad wordt deze consequentie vooralsnog niet gewogen. In de Vierde Nota
                   inzake de Ruimtelijke Ordening werd nog gerekend met de mogelijke nood-
                   zaak van 1miljoen nieuwe woningen voor de Randstad. Deze globale raming
                   was wellicht aan de hoge kant, maar nodigde we1 uit tot principiele keuzen
                   over de ruimtelijke spreiding. In recente beleidsnota's van de eerstbetrokken
                   provincies en van de Rijksplanologische Dienst wordt de aanvankelijke
                   raming van het aantal te bouwen woningen sterk gerelativeerd en wordt voor
"1 Een historisch overzicht in1.B. Kok. Sleutelen aan de stedelijke bevolkingssomenstelling; Amsterdam. Planologisch Demografisch
   Instituut, Universiteit van Amsterdam. 198 1.
                   VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 112 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 113 ======================================================================

<pre>                           de mogelijke lokatie van de benodigde woningen (de cijfers lopen nu van
                           650.000 tot 700.000) zoveel mogelijk aangesloten op de bestaande ruimtelijke
                           structuur, alsmede op uitbreiding van de centrale steden. In de laatstge-
                           noemde nota worden tevens mogelijkheden verkend voor uitbreiding van de
                           'stedelijke ring' onder behoud van het groene hart van de Randstad 43.
                           Voor het huidige betoog blijft echter de vraag waar het aandeel van de sociale
                           huunvoningen moet komen. In het ruimtelijk beleid van de afgelopen twintig
                           jaar konden huunvoningen buiten de centrale steden slechts in grotere aantal-
                           len worden gerealiseerd in de grotere bouwlokaties (groeikernen). In zo'n regio-
                           nale opvang van stedelijke woningzoekenden in de huursector, als complement
                           op de koerswijzigingin de centrale steden, is vooralsnog niet voorzien. Dit punt
                           speelt in de huidige beleidsvoorbereidinggeen rol van betekenis.
                           Omdat bij de keuzen in het ruimtelijk beleid veel ovenvegingen spelen die in
                           dit rapport niet worden behandeld, kan hier geen complete afweging worden
                           gemaakt. Maar het is we1 van belang dat het uitgangspunt van de bestrijding
                           van de eenzijdige ruimtelijke selecties -azowel in de steden als in de stedelijke
                           omgeving - in het ruimtelijk beleid voor de toekomst de volle aandacht krijgt.
                           Voor het volkshuisvestingsbeleid geldt dezelfde ovenveging. Vermindering
                           van de onevenwichtigheden in de grootstedelijke woningvoorraad veronder-
                           stelt een effectieve regionalisering van het beleid inzake de woningdistributie,
                           de doorstroming en de programmering van nieuwe woningen. In de samenwer-
                           kingsregelingen volgens de Wet GemeenschappelijkeRegelingen bestaat op de
                           bovengenoemde punten in de praktijk vaak een beleidsvacuiim 44. Om deze
                           reden is een provinciale richtlijn- en aanwijzingsbevoegdheid gecreeerd, die
                           echter met grote terughoudendheid dient te worden gehanteerd. De praktijk
                           moet zich op dit punt nog gaan vormen.
                           Het gaat bij deze vermindering van onevenwichtigheden om verantwoordelijk-
                           heden van hoger bestuur; uit de rivaliteit tussen plaatselijke gemeenschappen
                           valt geen herverdeling van gegroeide ongelijkheden te venvachten. De regio-
                           nalisering van de volkshuisvesting zou een belangrijke impuls kunnen krijgen
                           door het op regionale of hogere schaal laten opereren van de woningcorpora-
                           ties, die nu veelal in een beperkt (stedelijk of juist stedelijk omgevings-)gebied
                           werkzaam zijn. Men kan hierbij denken aan de verruiming van werkgebieden,
                           aan samenwerkingsverbanden of fusies tussen stedelijke en 'groeikerncorpo-
                           raties' en dergelijke. Deze functionele weg biedt goede mogelijkheden, nu de
                           beleidsverantwoordelijkheden van de woningcorporaties in een aantal opzich-
                           ten zijn verruimd. Voor het gangbare relatiesysteem (huurders, toezichthou-
                           dende gemeenten, enz.) zou deze optie bijzondere aanpassingen inhouden, die
                           hier niet zijn onderzocht. Hier is vooral de constatering van belang dat het
                           ondoelmatige regionale beleidsvacuiim een belangrijke belemmering vormt
                           voor een succesvolle ombuiging van de onevenwichtigheid in het woningbe-
                           stand van de steden en dat het uiteenlopen van de diverse lokale belangen bij
                           dit herverdelingsvraagstuk tot een nauwe betrokkenheid noopt van hoger
                           bestuur.
               4.5.3        De minimuminkomens
                           Hiervoor werd geconstateerd dat in de steden steeds meer huishoudens afhan-
                           kelijk zijn geworden van een minimuminkomen, in veel gevallen een perio-
                           dieke bijstandsuitkering. Ook als dit niet het geval is, kan de Algemene Bij-
                           standswet (ABW) via de bijzondere bijstand voor de betrokkenen van belang
    'I] De Randstadrnaakt zich op; lnterpravinciale Verstedelijkingsvisieap de Randstad; uitg. van het RandstadOverleg Ruimtelijke Orde-
        ning; z.pl.. z.n.. 1990; De Randstad op weg naar 2015; Studienota Verstedelijking Randstad 1995-2015; Rapport van een ambtelijke
        stuurgroep van de RijksplanologischeDienst en het Ministerie van Verkeer en Waterstaat; 's-Gravenhage. RPD, 1990.
    u] Memorie van Toelichting bij het ontwerp voor de Huisvestingswet. Tweede Kamer, Vergaderjaar 1987-1988. 20 520, nr. 3.
        blz. I I.
114                        WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 113 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 114 ======================================================================

<pre>zijn. Hieronder wordt nagegaan hoe de uitgangspunten van deze wet zich in de
afgelopen periode hebben ontwikkeld en of zich mogelijk nieuwe richtingen
aandienen voor het stedelijk beleid inzake de minima.
Sinds haar invoering in 1965 bepaalt de ABW dat aan iedere burger die niet in
het eigen levensonderhoud kan voorzien, bijstand wordt verleend, naar gelang
van de omstandigheden en mogelijkheden van persoon en gezin, alsmede van
het betoonde besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het
bestaan; de wet beoogt de persoon in staat te stellen voor zichzelf te zorgen. Aan
bijstand worden derhalve voorwaarden verbonden die strekken tot inschake-
ling in de arbeid, tenzij redenen van medische, sociale of andere aard zich hier-
tegen verzetten. Een aantal belangrijke uitgangspunten is hiermee gegeven:
een individuele benadering, het aanvullend karakter van de voorziening, de
tijdelijkheid, de gerichtheid op uitstroom naar werk en de eigen verantwoorde-
lijkheid van de uitkeringsgerechtigde. Bijstand wordt uitgekeerd door de
gemeente, het gemeentebestuur speelt bij de uitvoering van de wet een cen-
trale rol.
Hoewel de ABW sinds 1965 niet fundamenteel is gewijzigd, hebben de beteke-
nis en het karakter van de bijstand sindsdien we1 ingrijpende veranderingen
ondergaan. De gemeentelijke vrijheid bij de vaststelling van de hoogte van de
uitkeringen is beperkt door het Bijstandsbesluit landelijke normering (19741,
dat vergroting van de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid beoogde. Tevoren, in
1972, was de aanvankelijke 100 procent-financiering uit de algemene gemeen-
telijke middelen a1 vervangen door een regeling waarbij de gemeenten 50 pro-
cent van de kosten - afgezien van de uitvoeringskosten - bij het Rijk konden
declareren, een percentage dat een jaar later tot 90 werd verhoogd. De laatste
wijziging uit het begin van de jaren '70 betrof een aanscherping van het toe-
zicht.
In 1979 werd in de wet de verplichting opgenomen de bijstand voor een echt-
paar te bepalen op het bedrag van het netto-minimumloon. Bijstand werd hier-
mee gekoppeld aan het landelijk inkomensbeleid. Een jaar later werd ook de
mogelijkheid tot verlening van bijstand voor bijzondere bestaanskosten lande-
lijk genormeerd.
Sinds 1980 kwam de ABW onder grote druk te staan. l'benemende aanvragen-
in combinatie met de beperking van de stijgende overheidsuitgaven - hebben
geleid tot een eenmalige verlaging en een langdurige bevriezing van de hoogte
van de normbijstand. Ook heeft de herziening van het sociale zekerheidsstelsel
rond 1987 de bijstand voor nieuwe categorieen, zoals gedeeltelijk arbeidsonge-
schikten, in beeld gebracht. Voorts is de centrale regelgeving in sterke mate
verfijnd en verdicht. De vergoeding van steeds meer kosten is landelijk
bepaald, er worden meer groepen bijstandsgerechtigden onderscheiden aan de
hand van diverse leefvormen en het gemeentelijke voorwaarden- en sanctiebe-
leid wordt meer dan voorheen door rijksregels gestuurd.
Het beslag dat de uitvoering van de ABW legt op de algemene inkomsten van
de gemeenten (via het gemeentelijke aandeel van 10 procent en vooral ook via
de apparaatskosten) is de laatste jaren enorm toegenomen. De 'verfijningsfac-
tor sociale zorg' en een aanvullende compensatieregeling voor stijgende bij-
standskosten geven de grote gemeenten slechts een beperkte tegemoetkoming.
Bezuinigingen op het uitvoerend apparaat, de Gemeentelijke Sociale Dienst
(GSD), zijn onder dergelijke omstandigheden moeilijk te vermijden. Afname
van de aandacht die kan worden besteed aan maatschappelijke begeleiding en
aan maatregelen ter bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening van
bijstandsgerechtigden, is een logisch gevolg. De sociale diensten ontwikkelen
zich steeds meer tot louter administratieve uitvoeringsorganen.
Bij vele bijstandsgerechtigden die toestroomden in de jaren '80, groeide een
VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 114 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 115 ======================================================================

<pre>                           duurzame afhankelijkheid van de bijstand, zonder dat hierop door de eerst-
                           verantwoordelijke partijen adequaat werd gereageerd. Afwachtendheid ken-
                           merkte het gedrag van deze partijen gedurende een groot deel van de jaren '80.
                          Als gevolg hiervan ontstond bij vele uitkeringsgerechtigden, net als bij de
                           gemeenten, een eenzijdige gerichtheid op de financiele kant van de bijstand.
                          Als deze houding de overhand krijgt, verliezen de normatieve grondslagen van
                           de Algemene Bijstandswet (de eigen verantwoordelijkheid, het aanvullend
                           karakter, de tijdelijkheid, de gerichtheid op uitstroom en de individualisering
                           van de uitvoering) hun betekenis.
                          Voorzover het doe1 van de ABW is waar nodig te voorzien in bestaansmiddelen
                           op een minimumniveau, is dit niet in gevaar gekomen 45. Weliswaar zijn de uit-
                           keringen bevroren, maar bij verdere ingrepen heeft men de nadelige gevolgen
                           vooral trachten te beperken door meer rekening te houden met de leefvorm, de
                           leeftijd en dergelijke van de aanvragers. Doordat het minimumloon dezelfde
                          ingrepen heeft ondergaan, is de koppeling in stand gehouden. De principiele
                          uitgangspunten van de wet zijn echter veel minder tot hun recht gekomen en
                          de uitstroom naar werk is te weinig bevorderd.
                          Het gemeentelijke 'minimabeleid', dat vanaf het begin van de jaren '80 in veel
                          plaatsen is ontwikkeld, beoogt in genoemde tekortkomingen te voorzien. Deels
                          gaat het om individueel gerichte hulp (schuldregeling, nood- en waarborgfond-
                          sen, enz.), deels om generieke maatregelen zoals vrijstelling of verlaging van
                          belastingen, het hanteren van inkomensprijzen, kortingspasjes voor sportieve
                          en culturele activiteiten en dergelijke. Steeds gaat het om voorzieningen bui-
                          ten de ABW om. Reeds in 1985 heeft de rijksoverheid, op grond van het uit-
                          gangspunt dat inkomensbeleid landelijk beleid is, aangekondigd dat algemene
                          gemeentelijke besluiten van inkomenspolitieke aard niet langer getolereerd
                          zouden worden; steunfondsen werden we1 toegestaan, mits elke aanvrage indi-
                          vidueel zou worden beoordeeld 46. Niet alle algemene ondersteunende maatre-
                          gelen zijn inmiddels verdwenen; er is nog steeds een grote varieteit aan zowel
                          bijzondere als algemene voorzieningen aanwezig 4?
                          Tbch wordt de gemeenten ook we1 venveten dat zij te weinig doen op het punt
                          van aanvulling van minimuminkomens en dat zij te weinig bekendheid geven
                          aan wat zij doen 4s.
                          In april1989 heeft de regering de SER advies gevraagd inzake de herinrichting
                          van de ABW, waarin een belangrijke plaats wordt toegekend aan decentralisa-
                          tie en deregulering 49. Om het individualiseringsbeginselbeter tot zijn recht te
                          laten komen, wordt onder andere voorgesteld het passend maken van de uitke-
                          ring in het individuele geval tot een gemeentelijke verantwoordelijkheid te
                          maken 50.
                          Door verruiming van de bijzondere bijstand zou een afzonderlijk gemeentelijk
                          minimabeleid grotendeels overbodig worden, met uitzondering van de hulp bij
                          schuldsanering door gemeentelijke waarborgfondsen 51.
    45]  De discussie over de verhouding tussen inkornens-, zorg- en herintredingsvoomieningenis rnede geentarneerd door de HRWB.
         HRWB. 'Op eigen krocht, een bodempakket ols bestoanszekerheidsvoorziening' 's-Gravenhage, HRWB advies nr. 49, 1987.Voorts:
         HRWB. Bedreigde zekerheid; 's-Gravenhage. Signalernent nr. 22, 1986. HRWB. Welzijn en bestoonszekerheid; 's-Gravenhage.
         Dwarskijken nr. 9, 1986.
    '1   Circulaire van de staotssecretoris van Binnenlondse Zoken van I rnaart 1985, no. BTlU231 ('Gedoogcirculaire').
    47
       ] Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Gemeentelijkminimobeleid; 's-Gravenhage. VNG. 1989.
    48
       ] Konsurnentenkontakt, Hoe bijzonder is bijzondere bijstond?, een onderzoek noor het niet-gebruik; 's-Gravenhage. KK, septernber
          1989.
    49]  Herinrichting van de Algernene Bijstandswet,Tweede Karner,Vergaderjaar 1988- 1989,216 84, nr. 2. Onlangs ( I 7 juli 1990) is een
         wetsontwerp ingediend dat op het punt van de bijzondere bijstand t o t wijziging van de ABW rnoet leiden; op hier relevante
         onderdelen wijkt het niet wezenlijk af van de herinrichtingsnota, Tweede Karner.Vergaderjaar 1989- 1990.21 644, nrs. 1-3.
     '1  Herinrichting Algemene Bijstandswet (op. cit.), blz. 14.
     "1  Ibid., blz. 16.
116                       WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 115 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 116 ======================================================================

<pre>                        De vergroting van de beleidsruimte zou gepaard moeten gaan met een verho-
                        ging van het aandeel van de gemeenten in de kosten van de bijstand. In plaats
                        van 10procent zouden zij in de toekomst 20 procent voor hun rekening moeten
                        nemen van de algemene bijstand en 100 procent van de bijzondere bijstand, die
                        de vorm van een toeslag zou krijgen. Hiermee wordt beoogd gemeenten een
                        actiever lokaal bijstandsbeleid te laten voeren, dat leidt tot meer maatwerk en
                        een grotere uitstroom uit de ABW 52. Aanvankelijk leek het kabinet voorne-
                        mens het gemeentelijk bijstandsaandeel te verhogen tot 20 procent, maar
                        inmiddels is hier van afgezien.
                        In de discussie over deze plannen is tegengeworpen dat de voorgestelde decen-
                        tralisatie geenszins de aangekondigde vergroting van de gemeentelijke finan-
                        ciele verantwoordelijkheid zou rechtvaardigen; vanuit gemeentelijke kring
                        werd zelfs een volledige vergoeding door de centrale overheid passend
                        genoemd, zozeer wordt deze uitkering door rijksnormen bepaald 53.
                        Met name voor de grote steden ligt hier een teer punt. De toestroom naar en de
                        uitstroom uit de bijstand worden weliswaar voor een groot deel veroorzaakt
                        door macro-processen op de arbeidsmarkt, maar de lokale gemeenschappen
                        beschikken, zoals eerder opgemerkt, we1 over diverse mogelijkheden om de uit-
                        werking van deze processen te belnvloeden (ruimtelijk beleid, economisch
                        beleid, onderwijs, enz.). Een vergroting van de lokale financiele medeverant-
                        woordelijkheid is daarom voor ook de grote steden best te verdedigen, ook a1
                        worden de condities voor de bijstandsuitkeringen grotendeels nationaal
                        bepaald. Wat deze beleidsoptie op de korte termijn echter belemmert, is dat bij
                        de huidige hoge aantallen uitkeringsgerechtigden reeds het lo-procentaan-
                        deel een groot deel van de financiele bewegingsruimte opslorpt. Binnen de hui-
                        dige financiele verhouding kunnen de gemeenten niet zonder meer financieel
                        aansprakelijk worden gemaakt, omdat zij de hiermee gemoeide overschrij-
                        dingsrisico's binnen hun beperkte vrije bewegingsruimte niet kunnen dragen.
                        In het financieelhestuurlijke hoofdstuk 6 wordt een voorstel ter vergroting
                        van de lokale financiele verantwoordelijkheid uitgewerkt, waarin met de
                        gegroeide ongelijkheden rekening wordt gehouden.
                        Het uitgangspunt om aan de ene kant (in het kader van de inkomenspolitiek)
                        op centraal niveau de algemene bestaanskosten verder te objectiveren en aan
                        de andere kant de aanwllende differentiatie te doen plaatsvinden waar dit het
                        beste kan - op lokaal niveau -biedt een goed raamwerk voor beleidsaanpassin-
                        gen. Een mogelijke bedreiging van de rechtsgelijkheid kan worden voorkomen
                        door de opstelling van beleidsregels ter invulling van lokale vrijheden, waar-
                        aan het gemeentebestuur wordt gebonden. Een opvallend gemis in de herin-
                        richtingsplannen is we1 dat nauwelijks aandacht wordt besteed aan het feit dat
                        individualisering, zeker waar deze mede op uitstroom is gericht, hogere uitvoe-
                        ringskosten veroorzaakt, die in de beginfase, waarin nog geen sprake kan zijn
                        van inverdieneffecten, zwaar kunnen drukken.
                        Ook de bijzondere bijstand vereist een arbeidsintensieve, individuele beoorde-
                        ling.
                        De a1 genoemde stijging van de woonlastenquoten en de daarop volgende stabi-
                        lisering op een hoog niveau in de tweede helft van de jaren '80 (stabiliserend
                        vanwege de stijgende huurlasten en de dalende energiekosten) raken uiter-
                        aard de huishoudens met een laag inkomen het hardst. De energieprijzen bewe-
                        gen thans in opwaartse richting. Krachtens de recente beleidsnota 'Volkshuis-
                                                                  "
                        vesting in de jaren negentig' worden de jaarlijkse extra huurprijsverhogingen
    '1  Ibid., blz. IS.
    53] Raad voor de GemeentefinanciBn, Advies van 12 juli 1989, nr. 44655 RGF 16171. Sociaal-Economische Raad, Commissie Sociale
        Voorzieningen,lnterirnadvies hoofdlijnen herinrichtingAlgernene Bijstandswet; 's-Gravenhage. SER. Publikatie nr. 15. 1989.
    "1  Volkshuisvesting in de jaren negentig; Tweede Karner, Vergaderjaar 1988-1989,20 691, nrs. 2-3.
117                     VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 116 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 117 ======================================================================

<pre>                            binnen bepaalde voorwaarden gecontinueerd. Tegelijkertijd wordt uit hoofde
                            van sociale beleidsdoelstellingen vastgehouden aan het uitgangspunt dat
                            nieuwe - en dus normaal gesproken dure - woningen in de sociale huur- en
                            koopsector rechtstreeks ten goede zouden moeten komen aan de sociale doel-
                            groepen met een laag inkomen. Dit is mogelijk, mits de subsidie hiertoe strekt.
                            Het beleid is thans dat de kosten vervolgens achteraf (door jaarlijkse extra
                            huurverhogingen) in rekening worden gebracht bij de desbetreffende huishou-
                            dens. Hier is sprake van een 'ingroeiproces'. Deze werkwijze is echter proble-
                            matisch voor dat deel van de huishoudens dat geen inkomensverbetering door-
                            maakt.
                4.5.4       lndividuele hulpverlening
                            In 1979 hebben Van Dijck c.s. in een bekend rapport kritiek uitgeoefend op
                            gemeentebesturen die de GSD slechts zagen als een uitkeringskantoor en niet
                            als een element in het lokale pakket van welzijnsvoorzieningen55. De GSD zou
                            in de toekomst zijn clienten tijdens en soms ook na de aanvraagbehandeling
                            moeten begeleiden. Voorts zou de GSD meer informatie moeten verzamelen
                            over aard en omstandigheden van zijn clienten en zou hij projecten moeten
                            bevorderen die gericht zijn op de verbetering in de toestand van probleemgroe-
                            pen. Het zogeheten Bijstands Maatschappelijk Werk zou de kernfunctie van de
                            GSD moeten worden.
                            Deze aanbevelingen zijn, hoewel populair in het jaar van publikatie, niet uitge-
                            voerd. Een belangrijke reden hiervoor lag uiteraard in de explosieve groei van
                            het aantal uitkeringsgerechtigden in de jaren '80. Het personeel had en heeft
                            nog steeds zijn handen vol aan de behandeling van de aanvragen om materiele
                            hulp. Maar er zijn ook andere en meer principiele factoren waarom het maat-
                            schappelijk werk in de context van de GSD een marginale positie heeft 56. Ten
                            eerste bevat de ABW geen rechtsplicht tot het verstrekken van irnmateriele
                            hulpverlening, tenvijl die we1 is vastgelegd voor de materiele bijstand. Ten
                            tweede is de GSD een ambtelijk-juridische organisatie die sterk gericht is op
                            inpassing van clienten in het wettelijk systeem (een ander soort organisatie
                            dan van een hulpverlener die het voor zijn client soms ook moet opnemen tegen
                            overheidsdiensten). Ten derde verwachten de clienten van de GSD snelle en
                            correcte afhandeling van hun aanvragen en zijn ze veelal niet gei'nteresseerd
                            in immateriele bijstand.
                            De immateriele hulpverlening, in dit geval het maatschappelijk werk, kan der-
                            halve beter als algemene hulpverlening op zich zelf blijven staan dan bij de
                            GSD's te worden ondergebracht. In de praktijk is het maatschappelijk werk
                            vaak sarnengebracht met de gezinszorg. Daar sluit het ook historisch gezien
                            het best op aan.
                            Bij individuele hulpverlening, zoals algemeen maatschappelijk werk, zal een
                            gegeven blijven dat de uitvoering hiewan deels 10s staat van de gemeentebe-
                            sturen. Dit vloeit voort uit de aard van de vertrouwensfunctie en uit het feit dat
                            vaak ver binnen de privesfeer wordt getreden; bovendien wordt de hulp vaak
                            ingeroepen door mensen die deel uitmaken van minderheden binnen de
                            gemeenten, en die als zodanig in beginsel dienen te worden beschermd tegen
                            het bestuur van de meerderheid. Voor dergelijke gevallen blijft de volgende
                            institutionele oplossing het meest geeigend. Het gemeentebestuur zorgt voor
                            een regeling van de positie van de betreffende uitvoerende instelling, waarbij
                            een organisatorische zelfstandigheid wordt gegarandeerd. Voorts regelt het de
                            financiering ervan. Tenslotte ziet het erop toe dat het uitvoerend werk onder
                            toezicht komt van een bestuur dat is samengesteld uit burgers zonder direct
                            belang bij de activiteiten van de instelling.
    "1  J.J.J. van Dijck e.a.. Noor een gemeentelijke sociole dienst nieuwe aij1;Tilburg. IVA. 1979.
    56] A. Brand. op. cit.
118                         WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 117 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 118 ======================================================================

<pre>        De financiering van de instellingen kan blijven geschieden uit verschillende
        bronnen, zoals de AWBZ, het Gemeentefonds, de verschillende sociale wetten
        en de rijkssubsidieregelingen die gemaakt zijn voor hulp aan verschillende
        bevolkingsgroepen (minderheden, langdurig werklozen, thuislozen enz.),
        waarbij instellingen, naast een basissubsidie, de behandelingskosten van
        clienten kunnen verhalen. Door de Welzijnswet is een organiek kader gescha-
        pen, waarin de bestuurlijke bevoegdheden op welzijnsgebied aan de gemeen-
        ten zijn toegewezen. Juist door de fondsen en de subsidiering kan bimen dit
        kader door het Rijk worden gestuurd en kan door de veelzijdigheid van het
        financiele regime een eenzijdige afhankelijkheid van overheidsorganen wor-
        den tegengegaan.
  4.5.5 Bestrijding van werkloosheid
4.5.5.1 Vertmgde reacties op de werkloosheid
        De samenstelling van het werklozenbestand in de grote steden verklaart
        waarom zij minder dan overig Nederland in de tweede helft van de jaren '80
        hebben geprofiteerd van het gunstig economisch tij. Vele van deze werklozen
        zullen voor deelname aan de arbeidsmarkt een grote sprong moeten maken. In
        de afgelopen tien jaren is het antwoord op dit kwalitatieve aspect van de werk-
        loosheid lang uitgebleven. Het is nuttig om de rol van de betrokken partijen te
        bezien, omdat slechts door een gezamenlijke beleidsinspanning in de komende
        periode vooruitgang kan worden geboekt.
        De rol van de uitkerende instanties - de bedrijfsverenigingen en de sociale
        diensten - was en is voor een deel nog steeds zeer terughoudend in de actieve
        bevordering van nieuwe mogelijkheden van hun clienten op de arbeidsmarkt.
        Zij hebben Gel belang bij een vermindering van de werkloosheidsuitkeringen,
        maar zij beschouwen het niet als hun taak hierin een actief beleid te voeren.
        De sociale diensten hebben de mogelijkheden die de ABW biedt om (herhnscha-
        keling in het arbeidsproces te bevorderen, niet optimaal benut, ook vanwege de
        toenemende druk op het werkapparaat. De wettelijke mogelijkheden om clien-
        ten te bewegen zich actiever op de toetreding tot de arbeidsmarkt in te stellen,
        werden evenrnin voldoende benut.
        De traditionele arbeidsvoorzieningsorganisatie, het gewestelijk arbeids-
        bureau, was in 1985 nog pas kort overgeschakeld op een vraaggerichte benade-
        ring, die weliswaar door werkgevers werd toegejuicht maar die tevens met zich
        meebracht dat de categorie der zeer moeilijk bemiddelbaren minder aandacht
        kreeg. De aanbodgerichte bemiddeling is - nog altijd - nagenoeg non-existent.
        Hierdoor wordt met name de groep werklozen die a1 langer in het bestand zit,
        moeilijk bereikt. Via speciaal in het leven geroepen instanties (Baanvak,Werk-
        raat, SRW) wordt hier recentelijk we1 wat aan gedaan, maar het effect hiewan
        is toch relatief gering ten opzichte van de totale omvang van de problemen.
        Mede tegen deze achtergrond kwamen in toenemende mate de gemeentelijke
        overheden tot eigen activiteiten. Niet alleen was er sprake van een eigen perso-
        neelsbeleid dat kansarme groepen beoogde te bevoordelen en van een sterkere
        gerichtheid van het sociaal-cultureel werk op vergroting van de arbeidskansen
        bij zijn clienten. Ook werden tal van initiatieven ondersteund en zelf genomen
        op het vlak van scholing, werkervaring en werkverschafling. Voor een deel
        werden en worden deze activiteiten uit de algemene gemeentelijke middelen
        gefinancierd. Bijdragen van de rijksoverheid gaan echter een steeds belang-
        rijker rol spelen (PCG-gelden, art. 36 WWV-middelen). Ook overigens is het
        Rijk zich meer met de langdurige werkloosheid gaan bezighouden, onder
        andere door speciale financiele voorzieningen zoals de wet VermeendIMoor en
        de jeugdwerkgarantiemaatregelen. De gemeenten hebben hier een uitvoe-
        rende functie maar dit geldt eveneens voor de arbeidsbureaus. Een groot pro-
        bleem van de specifiekerijksregelingen is dat deze randvoonvaarden bevatten,
        die de lokale uitvoering sterk bemoeilijken, zoals de beperkingen van de
        VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 118 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 119 ======================================================================

<pre>                        arbeidsduur in het Jeugdwerkgarantieplan en de Kaderregeling Arbeids-
                        inpassing en de detacheringsformule van deze laatste regeling.
                        Het geheel overziend kan vastgesteld worden dat de nauw betrokken organisa-
                        ties gedurende de jaren '80 niet waren voorbereid op de abrupte toeneming van
                        de werkloosheid tussen 1981 en 1983. In het algemeen kwamen de reacties ver-
                        traagd op gang. Ook bij de betrokken partijen, de werklozen zelf en het bedrijfs-
                        leven, zijn de inspanningen niet altijd optimaal.
                        Nu langzamerhand het geheel van mogelijkheden is uitgebreid, wordt bij een
                         aantal werklozen een beperkte bereidheid gesignaleerd om scholing te volgen,
                        werkervaring op te doen of bepaalde vormen van arbeid te aanvaarden 57. Hoe-
                        we1 de meerderheid van de werklozen wB1 is georienteerd op een plaats op de
                        arbeidsmarkt, maar er kennelijk niet in slaagt hiertoe geschikte mogelijkhe-
                        den te vinden, is het frappant dat het bij gegeven mogelijkheden soms niet lukt
                        gegadigden hiervoor te interesseren. Hiervoor is geen eenduidige verklaring te
                        geven, maar we1 is een feit dat blijkens recent onderzoek onder langdurig werk-
                        lozen 19 procent van de onderzoeksgroep bleek te behoren tot de 'onderne-
                        mende en calculerende' werklozen - actief op de zwarte arbeidsmarkt en een
                        onjuist gebruik makend van verzorgingsarrangementen - en 10 procent tot de
                        'autonomen', die hun uitkering als een basisinkomen beschouwen 58.
                        Ook de inzet van het bedrijfsleven is vaak beperkt. De afspraken die de laatste
                       jaren op centraal niveau tot stand zijn gekomen, hebben er nog niet toe geleid
                        dat daadwerkelijk in redelijke mate werkervaringsplaatsen of andere entrees
                        voor (langdurig) werklozen worden geboden. Ook afspraken in cao's - in 1989
                        een dozijn - over het scheppen van werkervaringsplaatsen of het in dienst
                        nemen van langdurig werklozen hebben nog weinig concrete resultaten opgele-
                        verd. De deelname van vertegenwoordigers van het bedrijfsleven in lokale en
                        regionale commissies en besturen die zich (mede) op werkloosheidsbestrijding
                        richten, en meer nog het maken van afspraken over baangaranties na voltooi-
                        ing van een opleiding of het creeren van ervaringsplaatsen op lokaal niveau,
                        zijn uitzonderingen. Het enige tripartite werkgelegenheidsconvenant dat in
                        een der grote steden is gesloten, in Rotterdam, bevat nauwelijks concrete
                        afspraken die tot (her)intreding van werklozen kunnen leiden. De resultaten
                        van het Utrechtse Jaarprogramma 1990, waarbij de overheid en het bedrijfsle-
                        ven ter plaatse afspraken hebben gemaakt, moeten worden afgewacht. Na de
                        invoering van de Arbeidsvoorzieningswet komt wellicht meer vaart in deze
                        ontwikkeling.
           4.5.5.2      Mogelijkhedenvoor bestrijding van werkloosheid
                        Veel beleidssferen bieden mogelijkheden om het probleem van de werkloosheid
                        op de een of andere manier aan te pakken (het economisch beleid, de arbeids-
                        voorziening, de sociale zekerheid, het ondenvijsbeleid, sociaal-cultureel
                        beleid). Voor a1 deze beleidssferen is het algemene argument van dit rapport
                        van toepassing, dat de allocatieve beleidstaken bij voorkeur op decentraal
                        niveau uitgeoefend dienen te worden door de lokale partijen (in de meeste
                        gevallen primair door de lokale marktpartijen en in aanvulling hierop door de
                        gemeentelijke overheid). Alleen zo kan het beleid adequaat inspelen op de
                        lokale bijzonderheden en alleen zo wordt voor de eerstbetrokken lokale
    '1 J. de Koning en J.H. Gravesteijn-Ligthelm, De JOB-maatregel: Plaatsingseffecten en knelpunten; '5-Gravenhage. Ministerie van
       Sociale Zaken en Werkgelegenheid. 1989.
       R.Hoffius, Een laatste kons; Eindrapport evaluatie heroriCnteringsgesprekken; f-Gravenhage. Ministerie van Sociale Zaken en Werk-
       gelegenheid, 1989.
       W. Dercksen c.s.. op. cit.
    '1 H. Kroft e.a.. Een tijdzonder werk; LeidenlAntwerpen. Stenfert Kroese. 1989.
120                     WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 119 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 120 ======================================================================

<pre>partijen responsiviteit mogelijk. Langs deze weg kunnen bovendien plaatselijk
verbanden worden eelegd-  - tussen de verschillende beleidssferen en kan meer
onderlinge afstemming van beleid ontstaan dan bij de rijksregelingen moge-
lijk is.
%gen deze achtergrond worden de uitgangspunten van de recente herinrich-
tingsplannen voor de bijstandswet (waarin een duidelijk onderscheid wordt
aangehouden tussen centrale distributie via de bijstandsnorm en decentrale
allocatie via de uitgebreide bijzondere bijstand) en de voornemens tot decentra-
lisatie van de arbeidsvoorziening onderschreven. Deze voeren tot een grotere
lokale verantwoordelijkheid en aanspreekbaarheid. Meer in het algemeen
wordt in dit rapport bepleit om via herordening van financiele verhoudingen
bij alle partijen financiele prikkels te leggen.
Met het oog op de vele mogelijke verbindingen tussen verschillende soorten
van lokaal beleid is vooral voor het stedelijk bedrijfsleven en voor de gemeen-
ten een belangrijke rol weggelegd in de bestrijding van de plaatselijke werk-
loosheid. Deze partijen krijgen bovendien een nieuwe beleidsverantwoordelijk-
heid, doordat de bureaus voor de arbeidsvoorziening op regionaal niveau
komen te staan onder een tripartite samengesteld bestuur (RBA). Voor de
gemeenten en het lokale bedrijfsleven bieden de RBA's een belangrijke aanvul-
ling op hun eigen aanbod van voorzieningen. De gemeenten moeten een eigen
economisch en sociaal beleid voeren - bij voorkeur in aansluiting op initiatie-
ven vanuit het plaatselijk bedrijfsleven, zoals die sinds kort in de Rotterdamse
convenant en het Utrechtse jaarprogramma op gang komen - waarbij vanuit
de lokale orientatie op de sociale en economische infrastructuur van de grote
stad het aanbod wordt benut van de regionaal georganiseerde arbeidsvoorzie-
ning.
Uit het voorgaande blijkt reeds dat de bestrijding van de stedelijke werkloos-
heid in dit rapport niet wordt bezien vanuit een eenzijdige organisatie-optiek.
Hoe belangrijk de ontwikkeling naar de regionale arbeidsvoorziening ook is,
zij is niet het exclusieve of overheersende stramien voor de bestrijding van de
werkloosheid. De verschillende beleidssferen die raken aan de bestrijding van
de stedelijke werkloosheid,zijn elk op eigen wijze maatschappelijk opgebouwd.
Zij hebben een eigen mogelijke bijdrage, waarvan de potenties niet optimaal
benut zouden worden, wanneer zij vanuit een exclusieve organisatorische
invalshoek gerangschikt zouden worden. Overigens brengt de invoering van
de RBAs natuurlijk we1 mee dat de gemeenten de publieke arbeidsbemidde-
ling, die zij gedurende de afgelopen jaren noodgedwongen op eigen titel zijn
gaan verrichten, voor een deel hierin kunnen inbrengen.
Een strategische rol is weggelegd voor de gemeentebesturen, die vanuit hun
publieke en generieke invalshoek in vrijwel alle beleidssferen op een of andere
wijze zijn betrokken. De rol van de gemeenten in het achterstandsbeleid wordt
hier in vele gedaanten opgevoerd, varierend van een direct sturende rol via het
eigen personeelsbeleid, de beleidsuitvoerende rol in het zekerheidsbeleid, de
conditionerende rol in het ondernemingsbeleid, de participerende rol in de
arbeidsvoorziening en de stimulerende rol in het onderwijs tot de meer afstan-
delijke, faciliterende rol met betrekking tot het sociaal-cultureel werk. De
overstijging van de functionele afbakening tussen de verschillende betrokken
beleidsgebieden stelt de gemeenten in staat de noodzakelijke 'transfers' tussen
de verschillende takken van beleid inzake de bestrijding van werkloosheid te
bevorderen. Wezenlijk in nagenoeg alle bovengenoemde gemeentelijke rollen
is dat de lokale overheid zich niet in de positie van de stuurman laat manoeu-
vreren, omdat deze dan zou voorbijgaan aan de kracht van elke beleidssfeer die
vanuit een eigen maatschappelijke achtergrond is opgebouwd.
Met het oog op de bestrijding van de stedelijke werkloosheid worden in het ver-
VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 120 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 121 ======================================================================

<pre>   volg van dit hoofdstuk verschillende beleidssferen uitgewerkt. Het betreft
   allereerst het nauwvenvante gebied van de arbeidsvoorziening en de sociale
   zekerheid. De bespreking hiervan vangt aan met de recente samenwerkingsi-
   nitiatieven via de herorienteringsgesprekken. Tenslotte wordt de afwijkende
   institutionele setting voor de bevordering van het ondernemerschap als een
   apart beleidsgebied uitgewerkt.
   De herorienteringsgesprekken van de samenwerkingsverbanden tussen de
   sociale diensten en de arbeidsbureaus, die naar het voorbeeld van het Haagse
   'Werkraat' in 1988 landelijk werden ingevoerd, behoren tot de weinige beleidsi-
   nitiatieven die rechtstreeks zijn gericht op de 'vergeten groep' van langdurig
   werklozen. De arbeidsbureaus raakten langs deze weg weer betrokken bij de
   moeilijkst bemiddelbare groepen, tenvijl deze initiatieven (die nu door het Rijk
   apart worden bekostigd) aan de sociale diensten de mogelijkheid boden voor
   een soort inhaaloperatie, nadat de wettelijk veronderstelde individuele bege-
   leiding jarenlang op een laag pitje was gezet. De gesprekken zullen in een
   proefperiode van drie jaar worden gevoerd met alle langdurig werklozen (lan-
   ger dan drie jaar werkloos). Het doe1 is te komen tot een individueel actieplan,
   dat kan bestaan uit zulke uiteenlopende zaken als (venvijzing naar) een oplei-
   ding of cursus, arbeidsbemiddeling door het GAB of START, een beroepskeuze-
   advies, een werkervarings-, orientatie- of stageplaats, enzovoort.
   Een tussentijdse evaluatie van de herorienteringsoperatie geeft geen door-
   slaand succes te zien. Het programma werd gestart zonder dat een stelsel van
   werkervaringsplaatsen was gerealiseerd, zonder dat de toegankelijkheid van
   bedrijfsopleidingen was vergroot en zonder voldoende mogelijkheden om de
   langdurig werklozen regelmatig te begeleiden op een vaak jarenlang traject
   naar herintreding. Een en ander heeft de tendens versterkt dat de uitvoerende
   instanties hun aandacht toch weer zijn gaan concentreren op de meest kans-
   rijke groepen, onder meer door een leeftijdsgrens (naar boven) te hanteren van
   40 of 45 jaar. Het is onduidelijk in hoeverre de herorienteringsgesprekken
   werkelijk tot meer herintreding leiden. Evaluatie-onderzoek uit 1989 toont
   aan dat 13,5 procent van degenen met wie een dergelijk gesprek gevoerd is,
   hierna in een baan is geplaatst, maar laat de rol van de herorientering hierbij
   in het midden.
   Niettemin is het zeker positief dat hiermee samenwerkingsverbanden tot
   stand zijn gekomen tussen verschillende organisatieculturen. Ook hebben de
   verbanden in sommige steden zelfs een ruimer takenpakket gekregen. De
   mogelijkheden om serieuze kansen te bieden, zijn inmiddels toegenomen door
   een uitbreiding van het instrumentarium. De praktijk heeft afdoende uitgewe-
   Zen dat individuele begeleiding een conditio sine qua non is voor herintreding
   van een groot deel van de langdurig werklozen. Veelal zal hiervoor zelfs meer
   nodig zijn dan een (herlorienterend gesprek en de opstelling van een actieplan;
   bij langere trajecten zouden ook periodieke herbesprekingen gewenst zijn, die
   in veel gevallen gekoppeld kunnen worden aan de heronderzoeken in het kader
   van de uitvoering van de ABW. De uitstroommogelijkheden van de ABW en de
   arbeidsbemiddeling door de arbeidsbureaus dienen in combinatie ten volle
   benut te worden. De raad beveelt daarom aan, vanuit het oogpunt van het
   grootstedelijk beleid, de herori-enteringsgesprekken niet alleen te continue-
   ren maar ook, zo mogelijk versterkt door een regelmatige follow up, tot de alge-
   mene basis te maken voor herintreding van langdurig werklozen.
b.  Uitstroom Algemene BGstandswet
   Wat betreft de naleving van de verplichtingen van de bijstandsgerechtigden,
   werd a1 eerder opgemerkt dat bij de sociale diensten in de praktijk een grote
   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 121 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 122 ======================================================================

<pre>                     terughoudendheid bestaat in het opleggen van sancties aan werkloze uitke-
                     ringsgerechtigden die onvoldoende meewerken aan hun herintreding in het
                     arbeidsproces. Als motieven voor deze opstelling werden genoemd het ontbre-
                     ken van een duidelijk perspectief op passend werk en de arbeidsintensieve (en
                     dus dure) controle die nodig zou zijn.
                     Nu de arbeidsmarkt voor een aantal clienten nieuwe mogelijkheden biedt en
                     ook via het ge'intensiveerde arbeidsmarktbeleid geleidelijk nieuwe plaatsen
                     ontstaan, ligt het in de lijn dat sancties zonodig we1 worden toegepast. Het
                     recht op bijstand is geen onvoonvaardelijk recht, de bijstand biedt niet een
                     basisinkomen, waarvoor vrijelijk kan worden gekozen.
                     Hierbij moet we1 in aanmerking worden genomen dat sancties in de regel geen
                     instrumenten van het arbeidsmarktbeleid zijn; zij maken deel uit van het nor-
                     matieve kader van de sociale-zekerheidswetgeving.De toepassing van de sanc-
                     tie moet met inachtneming van richtlijnen berusten op individuele afweging,
                     waarin met de achtergronden van de betrokkene rekening wordt gehouden.
                     Wat betreft de inspanningsverplichting voor het uitvoerend bestuur om uit-
                     stroom uit de bijstand naar arbeid te bevorderen, voorzien de herinrichtings-
                     plannen van de bijstandswet in enige nieuwe mogelijkheden. Hierbij wordt uit-
                     gegaan van een nauwe samenwerking met de arbeidsbureaus. De meeste
                     mogelijkheden worden door actieve sociale diensten overigens reeds in prak-
                     tijk gebracht. Nieuw is de uitgebreide mogelijkheid om bijstand te verlenen in
                     specifieke kosten met het oog op de zelfstandige bestaansvoorziening: niet
                     alleen voor kosten van om- en bijscholing,maar ook voor die van kinderopvang
                     en voor venvervingskosten zal bijstand mogelijk worden, voorzover hierin niet
                     op andere wijze kan worden voorzien. Voorts krijgen gemeentebesturen de
                     bevoegdheid aanvullende voonvaarden aan de bijstand te verbinden met het
                     oog op de arbeidsinschakeling, om zo een betere afstemming mogelijk te
                     maken op specifieke kenmerken van de lokale of regionale arbeidsmarktsitua-
                     tie, alsmede een betere aansluiting op de dienstverlening van het arbeids-
                     bureau.
                     De aanvullende rol van de bijstand, ook waar het gaat om het treffen van voor-
                     zieningen, blijft gehandhaafd en wordt in de verhouding met het arbeidsbu-
                     reau zelfs aangescherpt. Men heeft kennelijk de arbeidsvoorzieningsorganisa-
                     tie niet het gras voor de voeten weg willen maaien door het gemeentebestuur
                     deels dezelfde taken toe te delen bij de uitvoering van de ABW. In grote lijnen
                     volgen de herinrichtingsplannen het SER-advies over de verhouding tussen
                     uitvoeringsinstanties van sociale-zekerheidsregelingenen de arbeidsvoorzie-
                     ningsorganisatie 59. De SER zag hierin voor de uitvoeringsorganen vooral een
                     rol bij het toestaan en eventueel bevorderen van deelname aan activiteiten met
                     behoud van uitkering ('passief of facilitair' beleid). Positieve stimulansen, bij-
                     voorbeeld premiering van geslaagde scholing, werden afgewezen, maar finan-
                     ciele drempels tot het volgen van scholing dienden we1 te worden versoepeld.
                     Overigens werd het gemeentebestuur een iets minder passieve functie toege-
                     dacht dan de bedrijfsverenigingen: de creatie van werkervaringsprojecten of
                     specifieke werkgelegenheidsprojecten in de quartaire sector, (mede) uitvoe-
                     ring van het Jeugdwerkgarantieplan en het treffen van voorzieningen op het
                     gebied van de basiseducatie werden als (aanvullende) gemeentelijke taken
                     genoemd 60.
                     Bovengenoemde maatregelen gericht op creatie van nieuwe arbeidsplaatsen,
                     komen voort uit initiatieven van de overheid en hebben betrekking op werk in
                     de collectieve sector. De algemene gedachte achter deze maatregelen is dat uit-
'1  Sociaal-Economische Raad, Advies voorzieningenbeleidwerklozen; Publikatie nr. 7; 's-Gravenhage, SER. 1989.
60] In het interim- advies dat de commissie sociale voorzieningen van de SER op 8 September 1989 uitbracht over de herinrichtings-
    plannen, wordt in grote lijnen hetzelfde standpunt ingenomen.
                     VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 122 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 123 ======================================================================

<pre>                      keringsgelden beter kunnen worden besteed aan het scheppen van werkgele-
                      genheid die de kwaliteit van het stedelijk leven verhoogt. In dit brede kader
                      passen ook het Arbeidsmarkt- en Opleidingsfonds (A+O-fonds) voor de over-
                      heid en een soortgelijk fonds voor welzijn. Het gaat hier om de creatie van tijde-
                       lijke arbeidsplaatsen van 2 tot 4 jaar bij de overheid voor personen die jonger
                      zijn dan 27 jaar en die langer dan 1 jaar werkloos zijn. Het A+O-fonds voor de
                      overheid berust op een subsidie die ontstaan is door verlaging van de jeugdsala-
                      rissen bij de overheid. In 1989 zijn 1600 mensen via deze regeling aan de slag
                      gekomen 61. Bovendien worden in sommige steden ook PCG-gelden ingezet
                      voor loonkostensubsidies van soms 100 procent en dus in feite voor het creeren
                      van arbeidsplaatsen. In West-Duitsland bestaat een langere traditie op dit ter-
                      rein 62. Dit soort regelingen van werkcreatie in de collectieve sector door de
                      overheid samen met het lokaal bedrijfsleven blijkt daar te worden uitgevoerd
                      in een coijperatieve en gedepolitiseerde sfeer. Het initiatief tot dergelijke rege-
                      lingen ligt in handen van de stadsbesturen, die hiermee kunnen voorzien in
                      publieke behoeften op het terrein van onder meer veiligheid, milieuzorg en
                      sociaal beleid. Deze voorbeelden verdienen ook voor Nederland de aandacht.
                 c.   Banenpools
                      R r bevordering van een directe uitstroom van de sociale uitkeringen naar
                      arbeid werd in het jongste regeerakkoord de invoering op mime schaal aange-
                      kondigd van een figuur die het direct scheppen van werk met behulp van uitke-
                      ringsgeld zoveel mogelijk benadert, de arbeidspools, in het onlangs gepubli-
                      ceerde Sociale vernieuwingsplan omgedoopt tot banenpools.
                      Hiermee wordt beoogd zeer moeilijk bemiddelbare werklozen, die met het hui-
                      dige arbeidsvoorzieningsinstrumentarium niet worden bereikt, werk te bie-
                      den, vooralsnog uitsluitend in de collectieve sector.
                      De vormgeving van de banenpools is een gezamenlijke verantwoordelijkheid
                      van de RBA's en de gemeenten, die een overeenkomst moeten sluiten om de des-
                      betreffende rijksbijdragen te ontvangen. De gemeenten zijn verantwoordelijk
                      voor de oprichting en instandhouding van de pools. De stimulans in de vorm
                      van extra besparing op de bijstandsuitgaven is niet van de baan, zij het dat nu
                      sprake is van een extra prikkel van bijvoorbeeld 10 of 20 procent, waardoor het
                      gemeentelijk belang bij een effectieve daling van de lokale werkloosheid zou
                      worden verdubbeld c.q. verdrievoudigd.
                      De banenpools kunnen een belangrijk middel worden om de sociale mobiliteit
                      te vergroten van groepen die overigens weinig perspectief hebben. Verkleining
                      van dit effect door een mogelijk stigrnatiserende werking van het instrument
                      zal zoveel mogelijk vermeden moeten worden. Ook hierom is het te betreuren
                      dat alle plaatsen vooralsnog in de quartaire sector gevonden zullen moeten
                      worden. Nagegaan zou dienen te worden of op termijn een uitbreiding naar de
                      particuliere sector in aanmerking komt, zeker in de steden met een structurele
                      achterstand. Maar het instrument bestaat nog maar pas, het kan op verschil-
                      lende manieren verder worden ontwikkeld, ook in de financieringswijze (inzet
                      van uitkeringsgelden). Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan een constructie
                      waarbij de gemeente wordt toegestaan om, uiteraard zonder verlies van de
                      mogelijkheid bijstandsuitgaven bij het Rijk te declareren, een grotendeels met
                      bijstandsgeld te financieren arbeidsplaats voor drie of vier jaar te 'kopen',
                      onder voonvaarde dat de betrokken uitkeringsgerechtigde vervolgens in vaste
                      dienst genomen wordt. Zo'n figuur kan in het begin een aanvulling op de
                      arbeidspools vormen. Het waken voor concurrentievervalsing kan men overla-
                      ten aan het overleg tussen de RBA-partijen binnen het grootstedelijk gebied.
    6'] C. den Ouden, 'Voorzieningen voor werklozen'; in: Hondboek lokool werkgelegenheidsbeleid: R. de Boer, R. van Bekkum,
        Th.H.E.M. Keune e.a. (red.). 's-Gravenhage. VUGA, 1988 e.v.. blz. A 4- 1-38.
    62] G. Morsinkhof,Arbeidsvoorzieningenbeleidin de BUD; Interne notitie Utrecht; Rijksuniversiteit Utrecht, 1989.
124                   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 123 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 124 ======================================================================

<pre>               d.     De rol van de bedrijfsverenigingen
                      A1 geruime tijd wordt, in veel verdergaande mate dan dit binnen de ABW het
                      geval is, geld uit werkloosheidsfondsen ingezet ter bestrijding van werkloos-
                      heid. De arbeidspool voor havenwerknemers en de Regeling werktijdverkor-
                      ting zijn de duidelijkste voorbeelden, maar ook WT-afspraken en overeenkom-
                      sten ter bestrijding van jeugdwerkloosheid zijn hier van betekenis. Een recent
                      voorbeeld vormt de financiering van premievrijstelling voor in dienst genomen
                     zeer langdurig werklozen (Wet Vermeend/Moor en opvolgers).
                     Een en ander heeft een zodanige omvang genomen dat in toenemende mate kri-
                     tiek valt te horen, onder meer vanuit kringen van fondsbestuurders, op deze
                     'inbreuken op de verzekeringsgedachte', die bovendien concurrentieverval-
                      send kunnen werken 63. Dit gevaar is uiteraard aanwezig. De verbinding die de
                      genoemde en andere maatregelen kunnen leggen tussen het werkloosheidsbe-
                     strijdingsbeleid en het sociale-zekerheidsbeleidis evenwel te waardevol om er
                     van af te zien. We1 kan men zich voorstellen dat voor de financiering van ver-
                     dere arbeidsvoorzieningsmaatregelen een beroep zal worden gedaan op de
                     mogelijkheid van afzonderlijke geldelijke bijdragen uit toeslagen op de pre-
                     mies, bedoeld in artikel79 van de werkloosheidswet. Een dergelijke mogelijk-
                     heid zou de band tussen arbeidsvoorziening en sociale verzekeringen formali-
                     seren op een manier die in meer landen is gehanteerd.
                     Binnen het kader van het facilitaire beleid ten aanzien van de arbeidsvoorzie-
                     ning hebben de bedrijfsverenigingen nog niet alle mogelijkheden benut. Ze
                     kunnen zich als platform voor de regeling van sociale voorzieningen binnen
                     hun bedrijfstakken toeleggen op het voorkomen van werkloosheid.De regering
                     heeft ineermalen de verwachting uitgesproken dat preventieve taken aan
                     belang winnen, gezien de toenemende complexiteit van de arbeidsmarkt en de
                     noodzaak om binnen de bedrijfstak te zorgen voor (om)scholingsfaciliteiten,
                     voldoende functiedifferentiatie en een dynamisch personeelsbeleid, gericht op
                     vergroting van (interne) mobiliteit. In dit verband kan ook worden verwezen
                     naar de verwachting dat de fricties tussen vraag en aanbod van arbeid door de
                     technologische ontwikkelingen zullen t ~ e n e m e nIn                 ~ ~sommige
                                                                                                 .           bedrijfstakken
                     wordt ook geexperimenteerd met een soort personeelsdiensten voor de bedrijfs-
                     tak; vooral de detailhandel heeft behoefte aan inzet van personeel op onregel-
                     matige tijden, waarbij men een beroep kan doen op een personeelsdienst van de
                     bedrijfstak.
                      Ook voor de actieve werkloosheidsbestrijding bestaat echter reden om (met het
                     oog op de langere termijn) de positie van de bedrijfsverenigingen serieus te
                     nemen. Zo wordt onder de nieuwe werkloosheidswet de duur van de werkloos-
                     heidsuitkering gekoppeld aan het arbeidsverleden van de werknemer. Hier-
                     door zullen in de toekomst ook langdurig werklozen blijven vallen onder de
                     Werkloosheidswet. Ze hebben dan te maken met de bedrijfsverenigingen als
                     uitvoerders van de wet en niet met de GSD's zoals thans het geval is. In dit ver-
                     band ligt samenwerking tussen arbeidsvoorzieningsorganisatieen bedrijfsver-
                     eniging (c.q. GAK) evenzeer voor de hand als nu tussen arbeidsbureaus en
                     GSD.
                     De noodzaak van samenwerking tussen bedrijfsvereniging en arbeidsvoorzie-
                     ningsorganisatie zou uiteraard ook toenemen als er op den duur, zoals in
                      andere landen, een beleid zou worden gevoerd waarbij de bijstandswet weer
63] W van Voorden, 'Is sociale vernieuwing ook verbetering?';Sociool Moondblod Arbeid, januari 1990. jaargang 45. nr. I, blz. 3-6.
    H.F.Heijmans. 'Inbreuken op de verzekeringsgedachte   - de kleren van de  keizer?'; Sociool Moondblod Arbeid, februari 1990.
    jaargang 45. nr. 2. blz. 7 1 dm 76.
64] G.R. de Wet en PA. Hovestadt. Technologic en werkgelegenheid; 's-Gravenhage. Organisatie voor strategisch marktonderzoek,
     1990. blz. 33.
                     VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 124 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 125 ======================================================================

<pre>                          meer haar beperkte positie zou krijgen en de betekenis van de aan arbeid
                          gekoppelde sociale-zekerheidswettenweer zou toenemen. Dit gebeurt in West-
                          Duitsland. Zodra men aan een werkverschaffingsproject deelneemt, wordt er
                          bijvoorbeeld weer werkloosheidspremiebetaald en valt men weer onder de wer-
                          king van de werkloosheidswet.
                          Een afzonderlijk punt in het contact tussen arbeidsvoorzienings- en sociale-
                          zekerheidsorganisatie betreft de meldingen van niet-adequaat gedrag van uit-
                          keringsgerechtigden aan de GSD's en aan de bedrijfsverenigingen. Uit onder-
                          zoek komt naar voren dat slechts een beperkt deel van de gevallen van venvijt-
                          baar gedrag wordt doorgegeven aan de uitkeringsinstanties 65. Er moet
                          daarom ook naar middelen worden gezocht waardoor de meldingsplicht serieu-
                          zer wordt genomen. Deze plicht zou kunnen worden uitgebreid tot een preven-
                         tieve informatieplicht wanneer de arbeidsbureaus zich (volgens plan) meer
                          gaan toeleggen op trajectbemiddeling en individuele begeleiding. Het is dan
                          zaak dat de uitkeringsinstanties op de hoogte worden gehouden van de voort-
                          gang van de individuele client door het circuit van (om)scholings-en arbeids-
                          voorzieningsinstrumenten. Dit vereist afzonderlijke afspraken tussen arbeids-
                         bureau en uitkeringsinstantie.
                  e.     Beuordering van aanbodsgericht arbeidsuoorzieningsbeleid
                          De arbeidsvoorziening is traditioneel afgestemd op de behartiging van het
                          algemeen belang, wat tot uiting komt in de dwang die het arbeidsbureau mag
                         uitoefenen om mensen aan het werk te helpen en in de inzet van extra midde-
                         len om werkloosheid als sociaal probleem te bestrijden. De ervaring leert dat
                          uitzendbureaus weliswaar zeer goed in staat zijn om capabele, gemotiveerde en
                         tot scholing bereid zijnde werklozen aan arbeid te helpen, maar dat zij met
                          andere werklozen nauwelijks succes hebben. Bij die categorie ligt de hoofdtaak
                         van de publieke arbeidsvoorziening.
                          Na het beleid van werkverruimende maatregelen vooral in de sociaal-culturele
                          sfeer van het begin van de jaren '80 en na de vraaggerichte benadering uit de
                         tweede helft van die periode wijzen, lijkt het moment nu aangebroken voor een
                         offensieve aanbodgerichte politiek. De methode die hierbij gevolgd wordt, moet
                         aansluiten op de kenmerken van het aanbod van werklozen die a1 lange tijd
                          ingeschreven staan, met name hun lage scholing.
                         In steden als Helmond en Enschede is hiervoor een op het individuele geval
                         gerichte methode van bemiddeling ontwikkeld, die past in de Angelsaksische
                         traditie van het 'casework'.
                         De kern van de methode is dat een bemiddelaar die de lokale werkgelegen-
                         heidssituatie goed kent, optreedt als vertrouwensman tussen wagers en aan-
                         bieders van arbeid. Er wordt niet gewacht totdat vacatures worden gemeld of
                         totdat een werkloze zich aandient bij het arbeidsbureau, maar de bemiddelaar
                         zoekt beide partijen afzonderlijk op en tracht die vervolgens met elkaar in con-
                         tact te brengen. De methode blijkt werkgelegenheid aan het licht te brengen
                          die (nog) niet de vorm van vacatures had gekregen. Zij is vooral succesvol voor
                         het midden- en kleinbedrijf.
                          In enkele wijken van de grote steden is het voorbeeld van Helmond en
                          Enschede overgenomen.Het zou echter op veel groter schaal nagevolgd moeten
                         worden in het kader van een offensief aanbodgericht beleid.
                          In het kader van het aanbodgerichte beleid past ook een kwalificatie-offensief.
                          Regering en arbeidsvoorzieningsorganisatie streven ernaar ongeschoolde en
                          laaggeschoolde werklozen aan bepaalde (scholings)kwalificaties te helpen.
    65] R. Hoffius, op. cit.. blz. 37.
126                       WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 125 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 126 ======================================================================

<pre>                      Een bijkomend voordeel is dat de werklozen zo ook voor de wagers herkenbaar
                      worden. Voorafgaand aan de beroepsgerichte kwalificatiecursussen worden
                      meestal ook weer allerlei toegangscursussen georganiseerd in de sfeer van
                      basiseducatie (bijv. leren van de Nederlandse taal) en van beroepsorientatie en
                      primaire beroepsoefening. Zo ontstaan de scholings- annex bemiddelingstra-
                      jecten, die soms enkele jaren in beslag nemen en vaak een hoge uitval kennen.
                      Tegen die achtergrond is een nader onderzoek van belang naar de toelatingsei-
                      sen van het leerlingwezen en de centra voor vakopleiding, de instituten die zor-
                      gen voor de kwalificaties. Het idee om voor bepaalde categorieen uitzonderin-
                      gen te maken op de algemeen geldende toelatingseisen (de klantgerichte scho-
                      ling waarmee de a s k Forces in Engeland enige furore hebben gemaakt), dient
                      ondersteund te worden. Ook zou de eindverantwoordelijkheid voor de indivi-
                      duele begeleiding van de werkloze door het scholings- en bemiddelingscircuit
                      primair in handen moeten liggen van functionarissen die zorgen voor de
                      arbeidsinpassing. Zo worden voonvaarden geschapen om te voorkomen dat de
                      scholingskwalificaties een doe1 op zich zelf gaan worden.
                      Een laatste element van een offensief aanbodbeleid van de arbeidsvoorziening
                      is een actief portefeuillebeheer. De grote steden gelden als plaatsen waar men
                      niet precies weet wie er allemaal staan ingeschreven. Er bestaat een zekere
                      sociaal-culturele anonimiteit van de ingeschrevenen. Door de herorienterings-
                      gesprekken is deze anonimiteit a1deels opgeheven. Op dit pad moet verder wor-
                      den gegaan door een behandeling van de werkloze uitkeringsgerechtigde op
                      een manier waarop bijvoorbeeld een schadeverzekeringsbedrijf in principe zijn
                      schadegevallen beheert, dat wil zeggen met zorgvuldigheid, elk individueel
                      geval afzonderlijk behandelend en met inzet van middelen om de schade (in dit
                      geval ook voor de samenleving) weg te nemen.
          4.5.6       Bevordering van ondernemerschap
                      In veel landen zijn lokale initiatieven ontwikkeld ter bevordering van het zelf-
                      standig ondernemerschap. Het gaat hierbij niet alleen om de ontwikkeling van
                      hoog gespecialiseerde toeleveringsbedrijven die een belangrijke rol vervullen
                      in de groeiende en zich vernieuwende econornie, maar ook om de bevordering
                      van een zelfstandige bestaansvoorziening van betrekkelijk laaggeschoolden,
                      die a1 dan niet in het arbeidsproces opgenomen zijn.
                      In deze paragraaf worden enige internationale ervaringen weergegeven met
                      het bevorderen van de zelfstandige vestiging van werklozen edof reeds
                      werkenden.
                      In het Verenigd Koninkrijk heeft, sinds de Anglo-American Conference on
                      Community Involvement in 1980, in kringen van het bedrijfsleven, de weten-
                      schap en de overheid een intensieve venverking van Arnerikaanse ervaringen
                      plaatsgevonden 66. De OECD startte in 1982,eveneens gei'nspireerd door Ame-
                      rikaanse voorbeelden, een internationaal vergelijkend onderzoekprogramma
                      naar lokale werkgelegenheidsinitiatieven, dat een katalyserende rol heeft ver-
                      vuld 67.
                      De resultaten die in de Verenigde Staten zijn geboekt met het terugdringen
                      van de werkloosheid, trekken a1 enige tijd de aandacht. Gedurende de laatste
                      vijftien jaar is daar 80 procent van de nieuwe banen gerealiseerd in het kleinbe-
                      drijf. Kwantitatief gezien, betreft het vooral verbijzonderingen van de laag-
66] Een voortreffelijk overzicht in de stroom van uitwisselingsrelaties kan worden gevonden in Regenerating the cities; The UK crisis
    and the US experience; Ed. M . Parkinson. B. Foley and D.]udd; Manchester, Manchester University Press. 1988.
67] O E C D . Mechanisms for job creation; lessons from the United States; Paris. O E C D . 1989. Andere publikaties van het langlopend
    onderzoekprogramma 'local initiatives for employment creation' betreffen: O E C D . Creating jobs at the local level; Paris. O E C D .
    1985; O E C D . New roles for cities and towns; Paris, O E C D , 1987; O E C D , Implementing change: entrepreneurship and local initiatives;
    Paris. O E C D . 1990. Tenslotte de jaarlijhe uitgave O E C D , lnnovationlEmployment; Paris.
                      VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 126 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 127 ======================================================================

<pre>                         geschoolde dienstverlening. Tussen 1979 en 1985 verviervoudigde het aantal
                         kleine zelfstandigen. De groei voltrekt zich vooral in de sfeer van de 'conve-
                         nience-industry' (letterlijk op te vatten als het leveren van gemakken) op het
                         gebied van onderwijs, kinderopvang, voeding, auto-onderhoud, winkelvoorzie-
                         ning, enzovoort 68. Het zijn de bekende voorbeelden van laagniveau-specialisa-
                         ties van dienstverlening die in de macro-economische en institutionele context
                         van de Verenigde Staten veel eenvoudiger kunnen ontstaan dan in de context
                         van de Europese landen.
                         'Ibch zijn door bescheiden financiele prikkels ook reeds in Europese landen op
                         deze gebieden opvallende successen geboekt. Een voorbeeld dat voor minder
                         selectieve toepassing ook in Nederland aandacht verdient, betreft het gebruik
                         van uitkeringsgelden als startkapitaal voor bedrijfjes (de 'Irish enterprise allow-
                         ance', de 'chSmeurs/entrepreneurs' in Frankrijk, vergelijkbare initiatieven in
                         zwedenI6'. In het Verenigd Koninkrijk geldt de 'enterprise allowance' als suc-
                         cesvol. Volgens dit programma kunnen werklozen die over £ 1000 eigen start-
                         kapitaal beschikken, wanneer zij zich zelfstandig vestigen een jaar lang aan-
                         spraak maken op een toelage van £ 40 per week (hetgeen minder is dan de bij-
                         standsuitkering). Het programma begon in 1983; vijf jaar later hadden reeds
                         350.000 personen gebruik gemaakt van de regeling en sindsdien komen er
                        jaarlijks ongeveer 90.000 starters bij. Volgens een evaluatie in 1988bleek twee-
                         derde van deze starters na twee jaar nog in bedrijf.
                         Overigens wordt dit succes recentelijk enigszins gerelativeerd: veel starters
                         zouden ook zonder de toelage we1 begonnen zijn; na verloop van tijd treedt een
                         zekere verdringing op van de meest gewilde initiatieven; de gesubsidieerde
                         nieuwkomers drukken de niet meer gesubsidieerden uit de markt, e n ~ o v o o r t ~ ~ .
                         Onlangs rapporteerde de Britse Rekenkamer dat van de starters na drie jaar
                         nog slechts 57 procent in bedrijf zou zijn7'. Niettemin wordt het programma als
                         succesvol beschouwd en ontwikkelen zich uit de grote groep van nieuwe
                         neringdoenden af en toe ook ondernemingen die aan anderen werk bieden.
                         In Nederland geldt voor starters het Bijstandsbesluit Zelfstandigen, de BZ-
                         regeling. In vergelijking met de bovengenoemde buitenlandse regelingen is
                         deze regeling royaal, maar vanwege de toelatingseisen (opleiding, levensvat-
                         baarheid van het bedrijf) werkt zij veel selectiever. De regeling maakt het
                         mogelijk starters een lening te verstrekken met een maximum van f 25.000,-
                         bij de oprichting van een bedrijf. (In het jongste regeerakkoord is besloten de
                         lening voor zelfstandigen die recht hebben op een bijstandsuitkering, te laten
                         verlopen via het bancaire kanaal. Voor starters bestond aanvankelijk hetzelfde
                         voornemen. Mede op grond van verzet van de grote steden is de oude regeling
                         voor de starters althans voorlopig gehandhaafd in afwachting van nader onder-
                         zoek van de mogelijkheden tot bankleningen aan starters.) Hoewel aanvanke-
                         lijk veel werd venvacht van het in de jaren '80 begonnen startersbeleid, vallen
                         de resultaten in de grote steden tegen. Het gaat meestal om niet veel meer dan
                         enkele honderden deelnemers per stad. De startersregeling in Nederland kent
                         een uitgebreide voorbereidingsfase, waarin de starters plannen moeten over-
                         leggen, die vervolgens worden getoetst op levensvatbaarheid. Ook bestaat in
                         Nederland de neiging om het startersbeleid 'uit te breiden naar ondernemers
                         die te lang bezig zijn geweest om nog starter te heten, maar nog niet lang
                         genoeg om alle kinderziektes achter zich te hebben' (ook we1 doorstarters
                         genoemd) "'. De indruk bestaat dat het Nederlandse startersbeleid in vergelij-
                         king met andere landen meer op zekerheid vooraf is gericht, selectiever is en
    "1  F! Domergues, 'The American job machine'; in: Mechanisms forjob creation; (op. cit.), blz. 27.
    69] OECD. Creatingjobs at the local level; (op. cit.). blz. I 1.
    70] J. Hirst. 'Mediocre, to say the least; New Statesman and Society, 12 augustus 1988, jaargang I, blz. 25.
    "1  Enterprise culture; New Statesman and Society; 1990, jaargang 3. nr. 84, blz. 27.
    72] Handboek lokaal werkgelegenheidsbeleid;(op. cit.). blz. A2-3-52.
128                      WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 127 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 128 ======================================================================

<pre>                           meer is gericht op diegenen die a1 in het systeem van het startersbeleid zitten
                           dan op het in de volle breedte mobiliseren van werklozen. In vergelijking met
                           andere landen krijgt de startersregeling in Nederland ook relatief weinig aan-
                           dacht in het beleid ter bestrijding van de werkloosheid.
                           Voor een meer gestructureerde ontwikkeling van het ondernemerschap is in de
                           eerder genoemde Europese landen lering getrokken uit de Amerikaanse voor-
                           beelden. Kenmerkend was daar dat het ondernemerschap zich van complete
                           stadsdelen had afgekeerd. Dit heeft aantal Amerikaanse steden ertoe bewogen
                           de ondernemingscultuur daar opnieuw te organiseren, in samenwerking met
                           het bedrijfsleven, de gemeenten, ondenvijsinstellingen en andere lokale orga-
                           nisaties. Het bedrijfsleven nam veelal het voortouw in deze 'public-private-
                           partnerships', maar ook de lokale overheden (die op het gebied van de sociale
                           voorzieningen veelal terughoudender zijn dan in Europa) legden op dit gebied
                           een grote voortvarendheid aan de dag. In het Verenigd Koninkrijk was het in
                           eerste instantie de regering die - met diep wantrouwen jegens de sociale pro-
                           gramma's van de gemeenten en de sociale plaatselijke instellingen - het vrije
                           ondernemerschap 'in partnership with the people' in de steden lanceerde.
                           Inmiddels is het zwaartepunt van deze activiteiten overigens ook daar naar het
                           lokale niveau verschoven, niet alleen omdat de gemeenten inmiddels voor deze
                           doelstelling ontvankelijker zijn geworden, maar vooral ook doordat vanuit het
                           lokale bedrijfsleven in toenemende mate een beroep wordt gedaan op een
                           actieve opstelling van de plaatselijke overheden.
                           Het organiseren van een ondernemingsklimaat waarin veel kleine bedrijven
                           kunnen opbloeien, is in de Angelsaksische voorbeelden niet primair afhanke-
                           lijk van langdurige belasting- of subsidiefaciliteiten. Zeker bestaat daar op
                           lokaal niveau een varieteit van financiele tegemoetkomingen, maar het zijn
                           vooral aanvullende stimulansen, investeringen die op den duur voor de overhe-
                           den zelf tot nieuwe inkomsten moeten leiden. Soms getuigen dergelijke prik-
                           kels van een grote inventiviteit, zoals het gebruik van publieke aanbestedin-
                           gen als hefboom voor de ontwikkeling van het midden- en kleinbedrijf, het fis-
                           caal aantrekkelijk maken van de investering van particuliere spaargelden in
                           nieuw op te richten bedrijven ('the limited partnership') of het gebruik van
                           overhevelingsmechanismen die ertoe strekken dat publieke middelen door
                           particuliere middelen worden aangevuld, zoals bij investeringsmaatschap-
                           pijen voor het kleinbedrijf 73. De varieteit vandergelijke prikkels is zeer groot.
                           Naast financiele prikkels spelen veel andere factoren een rol bij de stimulering
                           van de lokale ondernemingscultuur, zoals ruimtelijke ordening, grondbeleid,
                           ondenvijs enzovoort. Een van de rapporteurs van het bovengenoemde OECD-
                           project concludeert dat in de meeste lidstaten:
                     -     lokaal nog te weinig wordt gedaan aan scholing in bedrijfsmanagement voor
                           aspirant-ondernemers;
                     -     de samenwerking of de mogelijke koppelingen tussen bedrijven onvoldoende
                           worden aangemoedigd (subcontracting!);
                     -     institutionele investeerders onvoldoende worden betrokken bij het oprichten
                           van ondernemingen;
                     -     de bedrijfsontwikkeling en het creeren van banen meer moeten worden gericht
                           op de ruimtelijke lokaties waar zij nodig zijn 14.
                           Alle genoemde factoren zijn ook in Nederland relevant. De lokale onderne-
                           mingscultuur kan hier op veel aanvullende manieren worden bevorderd, als zij
                           tot inzet zou worden gemaakt van een gei'ntensiveerd beleid zoals sinds kort
                           gebeurt in de sfeer van het arbeidsmarktbeleid. De rol van de verschillende
    "1   H. Sibille. 'Jobcreation in the United States'; in: Mechanisms forjob creation, (op. cit.), blz. 22.
    74
       ] J.P.Pellegrin, 'Local initiativesfor enterprise'; The OECD Observer; June-July1989, nr. 158, blz. I 1.
129                        VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 128 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 129 ======================================================================

<pre>                           overheden is hierin een voorwaardenscheppendeen -op lokaal niveau - vooral
                           ook een bemiddelende, in die zin dat de gemeenten vanuit een generieke
                           invalshoek partijen bij elkaar kunnen brengen en initiatieven kunnen combi-
                           neren die anders langs elkaar heen zouden lopen. Maar de primaire verant-
                           woordelijkheid voor de ontplooiing van de lokale ondernemingscultuur ligt bij
                           het bedrijfsleven zelf. Op deze grondslag is het succes van de Amerikaanse
                          'partnerships' gebaseerd.
                           In het Verenigd Koninkrijk heeft het bedrijfsleven, als een direct uitvloeisel
                           van de eerdergenoemde Anglo-American Conference in 1980, een overkoepe-
                           lende organisatie opgericht, 'Business in the Community' (BIC), ter bevorde-
                           ring van de ondernemingscultuur in de steden. Door de ondersteuning en
                           oprichting van 250 lokale 'agencies' kon deze organisatie lokaal rechtstreeks
                           samenwerkingsverbanden aangaan met de betrokken overheden en andere
                           partijen. Onder andere via deze samenwerkingsverbanden heeft de nieuwe
                           infrastructuur van de particuliere sector een eigen dynamiek gegeven aan het
                           Britse grootstedelijk beleid in de jaren '80.
                           BIC speelt een belangrijke rol in de concretisering van de collectieve verant-
                           woordeltLjkheid van het bedrijfsleven door individuele bedrijven hierop aan te
                           spreken en in concrete beleidsinitiatieven te betrekken. Hiertoe worden op
                           nationaal en lokaal niveau veel zogenoemde 'vlaggeschipprojecten' ontwik-
                           keld. Op nationaal niveau zijn acht teams ingesteld, die initiatieven bevorde-
                          ren met betrekking tot de volgende thema's:
                  - recrutering van jonge werklozen door de aangesloten bedrijven;
                  - bevordering van startende ondernemingen;
                  - scholingsprogramma's voor vastgoed-ontwikkeling;
                  - bevordering van directe banden tussen bedrijfsleven en onderwijsinstellingen;
                  - kredietgaranties voor startende ondernemingen;
                  - ondersteuning van het midden- en kleinbedrijf door het stimuleren van lokale
                          aankopen. Op plaatselijk niveau gaat dit zover dat grote bedrijven gespeciali-
                          seerd personeel uitlenen aan plaatselijke toeleveringsbedrijven om het gewen-
                          ste kwaliteitsniveau van de produkten te bevorderen en de just-in-time leve-
                          ringen te organiseren;
                  - contacten tussen bedrijven en vrijwilligersorganisaties (de typisch Britse
                          'voluntary sector');
                  - demonstratie aan bedrijven van de betekenis en bijzondere achtergronden van
                          de vrijwilligersorganisaties 75.
                          Een aantal particuliere organisaties ter stimulering van de plaatselijke werk-
                          gelegenheidsinitiatieven is met BIC geassocieerd.
                  -       De 'Industrial Society' (400 werknemers, verspreid door het land) bevordert de
                          kwaliteit van het ondernemerschap. Een van de opvallendste activiteiten
                          betreft de ondersteuning van jongeren op de weg naar het ondernemerschap
                          ('Headstart'). Na een intensieve cursus van twee maanden wordt de aspirant-
                          ondernemer bijgestaan door een plaatselijk ondernemer die opereert als 'busi-
                          ness mate'. Dit programma heeft enige furore gemaakt nadat de regering voor
                          haar eigen 'frontlijn-initiatieven' een contract sloot met Headstart voor de
                          begeleiding van 4500jonge bewoners in achterstandsgebieden op weg naar het
                          ondernemerschap.
                  -       In het project 'Fullemploy' werken overheid en bedrijfsleven met gedeelde
                          beurs samen om jaarlijks 3000 jongeren uit minderheidsgroeperingen te
                          bekwamen in commerciele vaardigheden en zelfstandig ondernemerschap.
                  -       'Young Enterprise' betreft een zeer opmerkelijk experiment in 1500 scholen en
                          buurtcentra om groepen van tien tot vijftien jongeren van 15-19jaar voor enige
                          tijd zelf een (van een groot concern afgezonderde) onderneming te laten
    "1 Action for cities; London, HMSO. z.j.
130                       WETENSCHAPPELWKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 129 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 130 ======================================================================

<pre>                     runnen. Zij worden hierbij geadviseerd door plaatselijke bedrijven. Het experi-
                     ment wordt uitgebreid tot een deelname van 60.000jongeren per jam.
                     De 'Prince's youth business trust' is het omvangrijkste particuliere initiatief
                     voor ondersteuning van jonge starters. Er worden beurzen en leningen ver-
                     strekt om een eigen bedrijf te starten. Het ligt voorts in de bedoeling iedereen
                     die een beurs of lening ontvangt een scholingscursus aan te bieden op het
                     gebied van marketing.
                     De lokale 'agentschappen' trachten op soortgelijke wijze op lokaal niveau het
                     ondernemerschap op tal van manieren te b e ~ o r d e r e n ~ ~ .
                     De combinatie van de particuliere initiatieven met de overheidsplannen voor
                     de 'regeneration' van de steden heeft de ondernemingscultuur in een groot aan-
                    tal Britse steden gedurende de afgelopen tien jaar enorm versterkt. In dit
                     opzicht heeft het Britse model een grotere voorbeeldwaarde voor de stedelijke
                     ontwikkeling dan in Nederland soms wordt beseft. Toch is het in zijn opzet om
                     achterstandsgroepen en achterstandsgebieden te betrekken in de 'culture of
                     enterprise' maar ten dele geslaagd. Vooral de sociale revitalisering langs deze
                     weg blijkt moeilijk. Om nieuwe bruggen te slaan tussen de sociale doelgroepen
                     en de economische ontwikkelingsprogramma's zijn in 1985 de City Action
                    Teams (Cat's) ingesteld. Deze teams kregen de bevoegdheid om de geldstromen
                     van de verschillende departementen naar de steden op regionaal niveau te
                     coijrdineren. Een jaar la& werden in acht steden City %sk Forces ingesteld
                     die de sociale doelgroepen meer moesten betrekken bij de centrale beleidspro-
                    gramma's ter bevordering van de stedelijke ondernemingscultuur (in Liver-
                    pool was hiermee a1eerder ewaring opgedaan)? De'Risk Forces waren tijdelijk
                    bedoeld, maar reeds in 1987 werd hun aantal verdubbeld.
                     Deze 'Risk Forces ressorteren onder het Department o f a a d e and Industry. Het
                     zijn betrekkelijk kleine teams, gelokaliseerd in de achterstandswijken, gede-
                     concentreerd vanuit de centrale regering, met directe verbindingslijnen naar
                     de ambtelijke toppen van de diverse departementen. De Task Forces hebben
                     een katalyserende taak, met grote bevoegdheden om slagvaardig verbindin-
                     gen tussen verschillende partijen en verschillende beleidsprogramma's te kun-
                     nen leggen. Volgens de opzet zouden deze verbindingen betrekking moeten
                    hebben OD de centrale overheid, het lokale bedrijfsleven en de sociale doelgroe-
                    pen, maai in de praktijk bleek a1 snel dat de sociale doelgroepen voornamelijk
                    via de gemeenten en de lokale vrijwilligersorganisaties konden worden
                    bereikt.-om duurzame economische &twikkelingen te bevorderen werden
                    door de 'Risk Forces professionele instellingen gecontracteerd (zoals de eerder-
                     genoemde 'Industrial Society') en werd via opleidingen de veelal tekortschie-
                    tende management-bekwaamheid van de lokale vrijwilligersorganisatiesver-
                     groot.
                     Beleidsexperimenten van de Qsk Forces hebben geleid tot veel 'modelpro-
                     gramma's' en beleidsvernieuwingen, bijvoorbeeld in de sfeer van klantgerichte
                     scholing en recrutering (door 'topping-up' en 'rule-bending': het naar boven en
                    beneden aanpassen van de reguliere kwaliteitsniveaus). Een beroemd voor-
                    beeld dat inmiddels in het hele land succesvolle navolging heeft gekregen,
                    betreft het Copthorne-programma, genoemd naar een hotelketen in Birming-
                     ham die 50 langdurig werklozen in dienst nam, nadat deze gedurende twee
                     weken intensief waren geschoold in presentatie- en gesprekstechnieken. Het
                     belangrijkste effect van deze cursus was dat zowel bij de werkgevers als bij de
76] A. Pike, 'Business in the community, Co-ordinating a sharper focus and stronger voice'; FinancialTimes, July 17. 1987, Section 3.
    blz. 2.
"1  Na de rellen in Toxteth (Liverpool) in het begin van de jaren '80, werd door de toenmalige minister Heseltine de eerste Inner
    City Task Force ingesteld waarbij het lokaal bestuur nadrukkelijk werd gepasseerd.
                    VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 130 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 131 ======================================================================

<pre>                        potentiele werknemers zelf het beeld van onbekwaamheid van betrokkenen
                        werd doorgeprikt 78. Vergelijkbare initiatieven werden op het gebied van de
                        textielindustrie ontwikkeld in Glasgow.
                         De Britse Task Forces streven specifiek naar een katalyserende rol ter bevorde-
                         ring van een ondernemingscultuur bij bevolkingsgroepen en in stadsdelen
                         waar deze cultuur traditioneel ontbreekt of inmiddels is wegge-ebd. Hun rela-
                         tieve successen blijven vooralsnog afhankelijk van initiatieven van de 'ksk
                         Forces. Het zo snel mogelijk doorgeven hiervan aan de lokale organisaties stuit
                         nog vaak op het probleem dat in de taakgebieden de capaciteit van de organisa-
                        ties en de betrokkenheid van het bedrijfsleven te gering is 19. Het (weer)opbou-
                        wen van lokale capaciteiten is een langdurig proces. In de Amerikaanse steden
                         waar a1 langer volgens de bovengenoemde werkwijze wordt gei'nvesteerd in de
                         sociale structuur van de steden, werden de resultaten soms pas goed zichtbaar
                         na vijftien jaar!
                         Het gaat hier om andere doelstellingen en voor een deel ook om andere partijen
                        dan in het eigenlijke arbeidsmarktbeleid. Het is raadzaam om beide sferen
                        naast elkaar tot ontwikkeling te laten komen. Ook voor de Nederlandse grote
                         steden kan een dergelijke mobilisering van krachten ter bevordering van de
                         ondernemerscultuur een belangrijk spoor worden in het werkgelegenheidsbe-
                         leid. Voonvaarde is dan we1 dat binnen de algemene bevordering van het onder-
                         nemerschap - die in Nederland reeds actief wordt toegelegd op de kansrijke
                         starters - uitdrukkelijk aandacht wordt besteed aan de mogelijkheden voor de
                        werklozen. In dit verband is de Britse aanpak bestudering waard (met name de
                        aanwijzing van 'taakgebieden' in de steden en de toespitsing op sociale doel-
                        groepen).Anders dan in veel van onze landelijke gebieden-waar het betrekke-
                         lijk normaal wordt gevonden wanneer jonge mensen, ook zonder veel vooroplei-
                        ding, voor zich zelf beginnen - is de 'natuurlijke inbedding' van startende en
                        reeds bedrijvige ondernemers in de grote steden zeker niet optimaal. Een
                        beleid van economische stadsvernieuwing, gezamenlijk gedragen door de
                        lokale bedrijven, de gemeenten, het ministerie van Economische Zaken en de
                        diverse organisaties voor het midden- en kleinbedrijf, zou hierin de noodzake-
                        lijke verbetering kunnen brengen.
    78] V. Hausner, 'Customized training and recruitment'; in: InternalWorking Papers, by Department ofTrade and Industry, Inner Cities
        Initiative Central Unit, London, 1988, blz. 3- 1.
    79] PA Cambridge Economic Consultants. An initial assessment of the inner cities initiative; Cambridge, PA Cambridge Economic
        Consultants. 1987, blz. 30.
132                      WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 131 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 132 ======================================================================

<pre>    Allocatie van stedelijke
    voorzieningen
5.1  Inleiding
    De stedelijke voorzieningen verrijken niet alleen de stedelijke cultuur, maar
    scheppen condities voor de sociale en economische ontwikkelingen en voeden
    ook in sterke mate de specialisaties van de stedelijke bedrijvigheid en de ken-
    merken van de stedelijke bevolking. Omgekeerd wordt ook het aanbod van
    voorzieningen sterk gekleurd door de specifieke eisen van de bedrijvigheid en
    van de stedelijke bevolking. De voorzieningen bevinden zich zo in het hart van
    de grootstedelijke politiek, reden waarom er in dit rapport een belangrijke
    plaats voor wordt ingeruimd. Voorts geldt dat de stedelijke voorzieningensoms
    vatbaarder zijn voor directe beleidsbei'nvloedingdan de sociale en economische
    ontwikkelingen zelf.
    De stedelijke voorzieningen bestrijken een gebied dat zich uitstrekt van
    fysieke voorzieningen, zoals de ruimtelijke inrichting, de infrastructuur en de
    volkshuisvesting, tot diverse culturele en maatschappelijke voorzieningen. Op
    onderdelen komen zij verspreid in het hele rapport aan de orde. Echter om een
    intensievere analyse mogelijk te maken wordt in dit hoofdstuk de aandacht
    geconcentreerd op drie clusters van stedelijke voorzieningen. Het betreft
    achtereenvolgens: onderwijs, arbeidsvoorziening en gezondheid en maatschap-
    pelijke dienstverlening.
    Met deze selectie wordt geen nieuwe rangorde beoogd voor het stedelijk voor-
    zieningenbeleid. Hoewel de centrale financiele en distributieve kaders in elk
    stedelijk gebied een gemeenschappelijke basis voor de voorzieningen zullen
    blijven garanderen, kunnen plaatselijk zeer verschillende beleidscombinaties
    en -accenten worden gelegd. Zo kunnen verschillende stedelijke profielen
    ontstaan, waarbij de ene stad zich sterk maakt voor de ontwikkeling van de
    culturele voorzieningen, terwijl in de andere een zwaartepunt komt te liggen
    bij onderwijsprogramma's of bij de fysieke stadsvernieuwing.
    Bij de analyse van de drie voorzieningenclusters staat de vraag centraal of de
    institutionele context waarin het grootstedelijk voorzieningenbeleid tot stand
    komt, voldoende ruimte biedt om binnen het nationale financiele en het natio-
    nale distributieve kader een zelfstandig stedelijk beleid te ontwikkelen. Deze
    vraag krijgt extra relief nu zich vrijwel over de gehele linie van het voorzienin-
    genbkeid-ingrijpende institutionele veranderingen aftekenen. Ondanks de
    bijzondere achtergronden van elk afzonderlijk voorzieningencluster zijn er
    vie1 overeenkomsten in de institutionele ontwikkelingen op de drie geselec-
    teerde beleidsgebieden. Deze overeenkomsten zullen hier in een wat ruimer
    tijdsperspectief kortweg worden getypeerd.
    In de periode tussen de oorlogen lag het initiatief voor het voorzieningenbeleid
    nog grotendeels bij de lokale marktpartijen. De plaatselijke besturen speelden
    hierop in en vulden zonodig de lacunes in de voorziening zelf op. Met name de
    grote steden hadden in deze ontwikkeling een voortrekkersrol, bijvoorbeeld op
    het gebied van de zorg en dienstverlening, de sociale zekerheid, de volkshuis-
    vesting en de arbeidsvoorziening. De centrale wetgever beperkte de eigen
    betrokkenheid bij dit beleid in hoge mate. Na de oorlog veranderde dit institu-
    tionele patroon. De omvang en de kwaliteit van de voorzieningen expandeer-
    den in korte tijd. Kenmerkend voor de nieuwe verhoudingen was in de eerste
    plaats dat de rijksoverheid veel meer rechtstreeks ge'involveerd raakte in de
    programmering van de voorzieningen. In de tweede plaats ontpopte het Rijk
    zich binnen de sfeer van de overheid als de grote initiator.
    VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 132 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 133 ======================================================================

<pre>Zo ontstond het nationale 'instellingenbeleid', waarvan de hoofdlijnen op de
meeste gebieden in gemeen overleg tussen de centrale marktpartijen en de
rijksoverheid werden bepaald. Kenmerkend voor dit instellingenbeleid is dat
het, ondersteund door geldmiddelen van de rijksoverheid en omkleed met
centrale voonvaarden, wordt uitgevoerd door particuliere, ovenvegend non-
commerciele instellingen. Voorts is het instellingenbeleid gericht op het aan-
bod van voorzieningen. De positie van de gebruikers is in het instellingen-
beleid nauwelijks tot wasdom gekomen. De beleidsvoonvaarden inzake de toe-
gankelijkheid, de kwaliteit, het volume en zelfs de prijsvorming werden door-
gaans centraal bepaald. De lokale partijen - zowel de gemeenten als de instel-
lingen en in het bijzonder de uiteindelijke gebruikers - raakten in de uitvoe-
ring van hun beleid steeds meer gebonden aan de centrale voonvaarden van
het Rijk en in een aantal gevallen van centrale maatschappelijke organisaties,
de zogeheten koepels. Vanwege deze opzet kon het voorzieningenbeleid niet
optimaal aansluiten op lokale en regionale omstandigheden.
Vanaf de jaren '70 heeft de kritiek op het functioneren van de topzware bureau-
cratieen geleid tot een decentralisatie van beleidstaken naar lagere overheden
of naar functionele organisaties. Ook de begrotingstekorten droegen hiertoe
bij. Kenmerkend voor de operaties in Nederland is echter dat de rijksoverheid
als initiatiefnemer toch steeds de regie in eigen hand heeft gehouden. Dit is
bepalender voor de kansen van het grootstedelijk beleid dan de vraag of de
overheveling van taken langs territoriale dan we1 functionele lijn dient te
geschieden. De decentralisatiemodellen van dejaren '70 en '80 werden gedacht
vanuit de top in de rijksdienst en eindigden bij de ontvangende burger, en we1
via de hierarchisch georganiseerde planstructuren in de jaren '70 en via de
gebudgetteerde beleidsoverdrachten onder gedetailleerde centrale voorschrif-
ten in de jaren '80. Deze modellen van decentralisatie waren meer geboren uit
het motief om het rijksapparaat te ontlasten dan om de lokale aansprakelijkhe-
den te vergroten.
In de tweede helft van de jaren '80 kantelde het institutionele patroon een slag
verder als gevolg van de beleidsvoornemens om op verschillende gebieden de
markt als vertrekpunt te nemen voor de uitvoering van het voorzieningen-
beleid. Zulke ingrijpende operaties zijn thans ophanden in de gezondheidszorg
en maatschappelijke dienstverlening, de volkshuisvesting en ten dele in de
getripartiseerde arbeidsvoorziening. Voor het ondenvijs is een deregulerings-
operatie begonnen waarbij de afzonderlijke ondenvijsinstellingen meer
zeggenschap krijgen (de 'autonome school'). Hiernaast zijn er op dit terrein
inmiddels veel commerciele initiatieven en begeven ook de 'gewone' onderwijs-
instellingen zich steeds meer op dubbele markten.
Het overheersende patroon van deze recente plannen voor stelselherziening is
dat enerzijds lokale marktpartijen het voortouw krijgen in de uitvoering van
het beleid en dat anderzijds de rijksoverheid de condities voor de marktwer-
king vaststelt. Zo gaan nieuwe vormen van maatschappelijke en statelijke
invloed hand in hand. De lagere overheden, vooral de zwaarder geequipeerde
gemeentebesturen in de grote steden, bevinden zich op het kruispunt van deze
twee structurele invloeden. Maar het pikante van hun positie is dat zij door de
stelselherzieningen ogenschijnlijk langs beide kanten worden gepasseerd. Aan
de ene kant verliezen de stadsbesturen hier en daar zelfs beleidsprogram-
merende en -uitvoerende taken aan de marktpartijen. Aan de andere kant
wordt de conditionering van de marktwerking gecentraliseerd.
Bezien vanuit de ratio van de stelsels zal derhalve in het algemeen de directe
betrokkenheid van de lagere overheden in het voorzieningenbeleidbetrekke-
lijk gering zijn. De nieuwe stelsels definieren echter niet de maatschappelijke
praktijk van het grootstedelijk beleid. Zij creeren hiervoor slechts nieuwe
condities die in de praktijk van het beleid een eigen werking gaan krijgen.
WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 133 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 134 ======================================================================

<pre>      In het grootstedelijk beleid is het voor alle betrokkenen van primair belang dat
      de allocatieve beleidstaken zo optimaal mogelijk worden v e m l d . De eerste
      verantwoordelijkheid hiervoor ligt in het plaatselijk verkeer tussen burgers en
      maatschappelijke organisaties. De lagere overheden zijn op diverse manieren
      in deze lokale netwerken betrokken (stimulerend, corrigerend, aanvullend),
      niet alleen vanuit hun rol binnen de desbetreffende voorzieningensector, maar
      ook en vooral vanwege hun generieke verantwoordelijkheid voor de stedelijke
      ontwikkeling.
      Bezien vanuit deze optiek bieden de stelselherzieningen we1 degelijk aan-
      knopingspunten voor een verrijking van de stedelijke politieke cultuur, mits de
      uitvoering van de nieuwe stelsels met voldoende kracht wordt doorgevoerd.
      Kenmerkend voor de stelselherzieningen is immers dat de verantwoordelijk-
      heden van de lokale instellingen worden vergroot. Scholen, woningbouwver-
      enigingen, ziekenfondsen en arbeidsbureaus, die gedurende de laatste decen-
      nia voor vrijwel alle beleidsafwegingen waren gebonden aan centrale richtlij-
      nen, kunnen zich nu ontpoppen als competente beleidspartijen. Het ontlui-
      kende 'sociale ondernemerschap' houdt op zijn minst de mogelijkheid in van
      een betere allocatie van voorzieningen, maar biedt hiertoe op zich nog onvol-
      doende garanties. Bepalend is het spel met de andere partijen (de beoogde
      marktwerking), in het bijzonder met de relatief ondergeorganiseerde partijen
      aan de vraagzijde. Bepalend is ook de wijze waarop het geheel van nieuwe voor-
      waarden zal uitwerken in de lokale praktijk van het grootstedelijk beleid. De
      rol van het grootstedelijk bestuur zal in reactie op deze ontwikkelingen van
      gedaante venvisselen en geactiveerd worden.
      In de volgende drie paragrafen worden de nieuwe mogelijkheden van het groot-
      stedelijk beleid voor elk van de drie geselecteerde clusters verkend met inacht-
      neming van de bijzondere achtergronden op de drie beleidsterreinen. De para-
      grafen 5.2 tot en met 5.4 bevatten analyses inzake respectievelijk ondenvijs,
      arbeidsvoorziening en gezondheid en maatschappelijke dienstverlening. In
      eerste instantie wordt voor elke voorziening onderzocht welke grootstedelijke
      kenmerken onderscheiden kunnen worden. Vervolgens wordt, mede in ver-
      band met hun mogelijke betekenis voor de sociale en de economischeontwikke-
      lingen in het grootstedelijk gebied, de kwaliteit van de desbetreffende voorzie-
      ningen getypeerd. En tenslotte wordt nagegaan of de institutionele context
      waarin de voorzieningen tot stand komen, adequaat is of aanpassing behoeft.
 5.2  Onderwijs
5.2.1 lnhoudelijke plaatsbepaling
      Tussen de grote steden en het ondenvijs bestaat van oudsher een bijzondere
      relatie. Niet alleen zijn ondenvijsvoorzieningen, met name waar het gaat om
      het voortgezet, hoger en gespecialiseerd ondenvijs, geconcentreerd in de
      steden, ook de vernieuwingen van het ondenvijs hebben veelal een grootstede-
      lijke achtergrond. Dit zal naar venvachting zo blijven en zelfs toenemen. Het
      grootstedelijk ondenvijs heeft hiermee ook vanuit een nationaal oogpunt een
      meer dan gemiddelde betekenis.
      De eerste van de hierboven bedoelde vernieuwingen, die uit de jaren '60
      dateert, vindt haar oorsprong in het gegeven dat de grote steden concentratie-
      punten zijn van groepen met lagere scholings- en beroepskwalificaties.
      Centraal staan, in het kielzog van het algemene politieke en maatschappelijke
      klimaat in die tijd, het aanpassen van het ondenvijs aan deze concentraties en
      het inzetten van het ondenvijs bij de bestrijding van achterstanden. Grandria
      in Rotterdam enVan Calcar in Amsterdam zijn de belangrijke exponenten van
      VAN DE STAD E N DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 134 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 135 ======================================================================

<pre>                           dit 'onderwijs en sociaal milieu'-beleid (OSM), dat in de grote steden de vorm
                           kreeg van zogenoemde compensatieprogramma's                                '.
                           De tweede vernieuwing kwam geleidelijk naar voren in de tweede helft van de
                           jaren '70 (eerst in de Verenigde Staten en later - gei'nspireerd door dat land -
                           ook in het Verenigd Koninkrijk): het grootstedelijk ondenvijs als schakel in de
                           economisch dynamische en hoogtechnische samenleving met een gedifferen-
                           tieerd cultuurpatroon 2. In eerste aanleg heeft dit perspectief vooral betrek-
                           king op de aansluiting tussen ondenvijs en economische en technologischever-
                           nieuwing. Later komt daar in de Angelsaksische landen ook een toenemende
                           aandacht bij voor persoonlijke vorming en cultuuroverdracht. Die verbindt
                           zich dan met de orientatie op economie en technologie.
                           In Nederland beperkt de aansluiting bij deze tweede vernieuwing zich tot nu
                           toe hoofdzakelijk tot een accentverschuiving in de richting van economie en
                           technologie. In het bijzonder werden in de beleidsprogramma's voor de werk-
                           loosheidsbestrijding in de afgelopen periode de mogelijkheden voor bij-, her- en
                           omscholing versterkt. De wettelijke en beleidsmatige voorzieningen hiervoor
                           worden intussen geactualiseerd en bijgesteld 3. Vooral in de grote steden zijn de
                           voorzieningen in deze richting duidelijk in ontwikkeling, zoals blijkt uit een
                           inventariserende studie ten behoeve van dit rapport 4. 'Ibch ligt het accent niet
                           in eerste instantie op de versterking van economie en technologie. In de eind-
                           fase van het tweede kabinet-Lubbers wordt de orientatie van het ondenvijs op
                           economie en technologie zelf voor het eerst manifest in een aantal nota's,
                           waarin de daarvoor vereiste aanpassing van het ondenvijsbestel aan de orde
                           wordt gesteld 5. De huidige minister van Ondenvijs en Wetenschappen bracht
                           bij zijn eerste begrotingsbehandeling de beoogde kwaliteitsverbetering en
                           -versterking opnieuw krachtig onder woorden. De Commissie Ondenvijs-
      '1 Van Calcar begon met zijn programma in Enschede: C. van Calcal; Leren lezen, Enschedese onderzoekingen; Groningen, J.B. Wol-
         ters. 1967. Daarna zette hij zijn werk voort met een aantal projecten in Amsterdam. Grandria startte in 1969 in Rotterdam. Zie
         ook J. Slavenburg, Het project onderwijs en sociaal milieu; Rotterdam, Schooladviesdienst. 1978. In een evaluatie die in het najaar
          1989 ter discussie stond op een congres t e Rotterdam, werden de resultaten van her Onderwijs en Sociaal Milieu (OSM) pro-
         gramma tegenvallend genoemd.
     '1  In de Verenigde Staten ging een belangrijke impuls uit van: 'A Nation at Risk'. D i t invloedrijke rapportgaf in 1983 een onthutsend
         beeld van de toekomst van de Verenigde Staten, als het onderwijs niet verbeterd werd. Vanaf toen kwamen her bedrijfsleven en
         de zakenwereld in beweging voor het onderwijs. Voor een actuele benadering van het onderwijs in dit 1and:J.E. Chubb en Terry
         M. Moe, What prices democracy? Politics, markets, ond American schools; Washington D.C., The Brookings Institute. 1990. Voor de
         nieuwe aanpak in het Verenigd Koninkrijk: The LondonCompact. Londoneducation businesspartnership; London, London Enterprise
         Agency. z.j.; 'Working classes. Business and schools'; in: The Economist, October 22, 1988. jaargang 309. no. 7573, blz. 33-34.
     '1  Een overzicht en profilering van een dergelijk beleid vindt men in: WRR. Activerendarbeidsmarktbeleid;Rapporten aan de Rege-
         ring nr. 33. 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1987, in het bijzonder hoofdstuk 7 Scholing (blz. 96- 1 10).
    '1   W Dercksen. E.W. van Luijk en P. den Hoed, Werkloosheidsbestrijdingin Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht; Werkdocu-
         menten W50, 's-Gravenhage. WRR. 1990.
    '1   De school op weg naar 2000, een besturingsfilosofie voor de negentiger jaren; 's-Gravenhage. Ministerie van Onderwijs en Weten-
         schappen, SDU uitgeverij, 1988. Welke haken en ogen vastzitten aan de hier geimpliceerde regionalisering, waarbij Rijk en natio-
         nale onderwijsorganisaties aan de touwtjes blijven trekken, komt naar voren in de studie van J. van Kesteren, S. Boef-Van der Meu-
         len en N. Cachet-Oost. Regionalisatie in het ondenvijs; de Ropo-regeling; Rijswijk, Sociaal en Cultureel Planbureau, 1987 (Cahier,
         nr. 58).
         Zie verder voor recente beschouwingen:
         *  W.C.M. Lieshout e.a., Rijkdomvan het onvoltoaide. Uitdagingenvoor het Nederlandseondenvijs; (rapport in opdracht van de minis-
            ter van Onderwijs en Wetenschappenen bestemd voor de Organisatie voor Economische Samenwerking (OESO)). 's-Graven-
            hage, SDU uitgeverij, 1989.
         *  De bedrijvigeschool, Een visie op het ondenvijs van de toekomst; Amsterdam, ABOP en Meulenhoff Edinfo. 1989.
         *  In de Staotscourantvan 16 oktober 1989 (blz. 5) wordt verwezen naar het advies dat de Centraal Economische Commissie over
            onderwijs en economie/arbeidsmarkt aan de informateur bij de laatste kabineuformatie uitbracht. In de Staotscourant van 30
            mei 1990 wordt vermeld dat de intussen in her regeerakkoord in het vooruitzicht gestelde Commissie Onderwijs en Arbeids-
            markt haar eindrapport op die dag uitbracht onder de titel 'Onderwijs en Arbeidsmarkt: naar een werkzaam traject'.
136                        WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 135 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 136 ======================================================================

<pre>                    Arbeidsmarkt (de Commissie Rauwenhoff)kan gezien worden als de meest uit-
                    gesproken representant van deze herorientatie. In het op 30 mei 1990 uitge-
                    brachte rapport van deze commissie worden een groot aantal concrete aanbeve-
                    lingen gedaan die neerkomen op het versterken van de onderlinge afstemming
                    tussen ondenvijs en beroepswereld, zoals dat in de Angelsaksische landen a1
                    langer gemeengoed was. Deze verandering verkeert niettemin nog in een pril
                    stadium. Enerzijds wordt ondenvijs nog niet algemeen beschouwd als strate-
                    gisch vernieuwingsmechanisme voor economie en technologie. Anderzijds is
                    het ondenvijsveld de afgelopenjaren geconfronteerd met omvangrijke bezuini-
                    gingen, inkrimping, ingrijpende reorganisaties, fusies enzovoort. Dit laatste is
                    gepaard gegaan met een verlies aan status en motivatie van de direct betrokke-
                    nen en met een afzwakken van creativiteit en innovatie-gerichtheid in het
                    ondenvijs.
                    De in verhouding late aandacht voor de betekenis van het ondenvijs in sociaal-
                    economisch en ook in sociaal-cultureel opzicht in de Nederlandse grote steden
                    hangt voor een deel samen met de kenrnerken van het Nederlandse ondenvijs-
                    beleid. In Nederland wordt dit beleid in het algemeen op nationaal niveau
                    bepaald in een samenspel tussen het Rijk en de landelijke ondenvijsorganisa-
                    ties. De speelruimte van de direct betrokkenen in de ondenvijssector zelf en op
                    plaatselijk en regionaal niveau wordt hierdoor ingeperkt. De gemeenten
                    hebben dan ook vergeleken met het rijksaandeel in de ondenvijsbegroting een
                    relatief klein budget. De vrijheid om daarmee vervolgens beleid te voeren, is
                    overigens onbeperkt. Dit levert voorbeelden op, zoals de eerder genoemde
                    compensatieprogramma's in het programma 'ondenvijs en sociaal milieu'
                    (OSM) en later in het ondenvijs voor allochtonen waar de grote steden eerder
                    met beleidsnota's en maatregelen kwamen dan de rijksoverheid. In een latere
                    fase ontstaat dan vaak onder druk van dit lokaal initiatief aandacht op rijks-
                    niveau. De per saldo beperkte speelruimte voor een grootstedelijk ondenvijs-
                    beleid, gedragen door de grote stad zelf, blijft intussen zeker in internationaal
                    perspectief opvallend. Dat geldt zeker in vergelijking met de Angelsaksische,
                    maar ook met de Westduitse traditie 6 . De institutionele verhoudingen in het
                    Nederlandse ondenvijs gaan terug op de grondwettelijk verankerde vrijheid
                    van ondenvijs. De gemeenten mogen niet treden in de ondenvijsvrijheid van
                    het bijzonder ondenvijs en dienen in het kader van de financiele gelijkheid tus-
                    sen bijzonder en openbaar ondenvijs een evenredig deel van de gelden aan het
                    bijzonder ondenvijs toe te kennen.
                    Een invulling van de tweede vernieuwing in de grote steden zoals men die nu
                    aantreft in de Verenigde Staten en in iets mindere mate in Groot-Brittannie,
                    bevindt zich nog in een beginfase. Er is een aantal belangrijke hindernissen
                    voor een dergelijke versterking op lokaal en regionaal niveau. Rotterdam, dat
                    a1 enkele jaren uitgesproken ambities in die richting heeft, illustreert dit. In
                    het bijzonder komt daar naar voren hoe tegendraads ons nationaal ondenvijs-
                    bestel met zijn verkokerde en centraal bepaalde beleid uitpakt voor initiatie-
                    ven van een op economische en technologische vernieuwing inspelend onder-
                    wijs in grootstedelijk verband. De eerder vermelde aanbevelingen van de
                    Commissie Rauwenhoff beogen hierin verandering te brengen. Ze impliceren
                    meer eigen initiatieven van de direct betrokkenen, met name in lokaal en
                    regionaal verband.
6] Overigens is er in het Verenigd Koninkrijk op dit ogenblik sprake van een verschuiving. De nieuwe Education Act van minister
   Kenneth Baker in 1988 zwakt de relaties tussen de Local Education Authorities en het lokale bestuur en politiek af. Tegelijkertijd
   krijgt qua curricula en basisvereistenhet nationale overheidsniveau meer greep op het onderwijs.
                    VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 136 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 137 ======================================================================

<pre>                         In tweede helft van de jaren '80 tekent zich in het grootstedelijk ondenvijs-
                         beleid in de Verenigde Staten opnieuw een verschuiving af, waarbij - althans
                         in de beleidsfilosofie, krachtig gesteund en inhoud gegeven door ondenvijskun-
                         dige specialisten aldaar - in een aantal grote steden de aandacht voor een hoog-
                         waardig en gedifferentieerd ondenvijs meer gewicht krijgt. Een nieuw element
                         is dan dat ondenvijs als centrale grootstedelijk 'asset' voor de cultuur en het
                         economisch functioneren wordt gekoppeld aan ondenvijs als mobiliseringsme-
                         chanisme bij sociale achterstand. Hierbij krijgen op het breukvlak van de eco-
                         nomische en de sociale functie van het ondenvijs de persoonlijke vorming en
                         cultuuroverdracht als op zich staande waarden geleidelijk weer meer gewicht.
                         Deze wisselwerking tussen beide beleidstradities in relatie met cultuurover-
                         dracht en persoonlijke vorming vormt in de VS de grondslag van de meest
                         recente ondenvijsinitiatieven in de grote steden vanuit instellingen en bedrij-
                         ven in de particuliere sector. Het stadsbestuur verleent hierbij hand- en span-
                         diensten. Het gaat zodoende om een in de particuliere sfeer en in de overheid
                         vertakt streven, waarbij het ondenvijs zelf en de institutionele structuur wor-
                         den aangepast en afgestemd op de uitwisseling en kruisbestuiving tussen wat
                         tot dan toe ook in de Noordamerikaanse steden twee aparte werelden en cultu-
                         ren waren ? Tenvijl in ons land de herorientatie in ondenvijs op economie en
                         technologie net gestart is en dan nog voornamelijk als nationaal uitgedragen
                         strategie, is in de optiek van dit rapport deze in de VS beproefde combinatie een
                         aantrekkelijk perspectief voor de langere termijn. Het tegelijkertijd nastreven
                         van economische, sociale en culturele doeleinden is in grootstedelijk verband
                         een uitdaging, omdat juist daar veel mogelijkheden liggen. Deze combinatie
                         van orientaties zal dan ook verderop als referentiekader dienen voor de aanbe-
                         velingen ten aanzien van het ondenvijs in de grootstedelijke gebieden.
                         De uitgangssituatie kan nu als volgt worden samengevat. Het strategische
                         belangvan het ondenvijs voor de pate steden, dat is afgeleid van de betekenis
                         van de steden als schakels in regionaal en nationaal verband enerzijds en in
                         het internationale verkeer anderzijds, is duidelijk
                         De grote steden in Nederland, dat in vergelijking met andere landen over een
                         voortreffelijke infrastructuur van ondenvijs beschikt, blijven echter ondanks
                         een aantal recente initiatieven in deze richting achter op het brede front van
                         ondersteuning van economische en technologische vernieuwing, van persoon-
                         lijke vorming en cultuuroverdracht en van sociale mobilisering. A fortiori
                         geldt dit voor de wisselwerking op dit brede front. De afhankelijkheid en de
                         geringe speelruimte ten opzichte van het centraal bepaalde ondenvijsbeleid
                         vormen hierbij een belangrijke beperkende factor. Onder venvijzing naar de
                         wet van de remmende voorsprong kan echter de huidige achterstand bij een
                         investering over een langere periode in de grote steden in de komende jaren in
                         een voorsprong worden omgebogen, mits een aantal aanpassingen worden
                         doorgevoerd in de institutionele structuur in de grote steden en tussen de grote
                         steden enerzijds en het Rijk en het nationaal ondenvijsbestel anderzijds. Voor-
                         dat hierop wordt ingegaan, volgt eerst een uiteenzetting over de huidige groot-
                         stedelijke ondenvijssituatie.
    '1 'Education. Bossy businessmen (American Survey)'; in: The Economist. August 26. 1989, jaargang 312, no. 7617. blz. 39-40.
    '1  S. Maclure, 'Editorial': 'The condition of education in Europe'sgreat cities will be one of the measures by which the present phase
       of European civilisation is assessed'; in: EuropeonJournol ofEducotion, jaargang 19, no. 4, 1984, blz. 357-363.
        Zie verder: J. Baumerten H. Koehler, 'Trends and perspectives of secondary education inWest-Berlin'; in: EuropeonjournolofEdu-
        cotion, no. 4. 1984, blz. 365-384; H. van Daele en J. van Puke, 'Urban education in Belgium'; in: EuropeanJournolofEducotion, jaar-
       gang 19, no. 4, 1984, blz. 385-395; R. Mark, 'The education of adults in inner-city Britain: Findings based on a study of an inner area
        of Glasgow'; in: lnternotionol Journal of Longlife Education, jaargang 6, no. 3, JulylSept., 1987. blz. 199-213; E.M. Beck en G.S.
        Coclough, 'Schooling and capitalism: the effect of urban economic structure on the value of education'; in: Industries, firms and
       jobs: sociological ond economic opprooches; G. Farkas en R England (eds.). New York, Plenum. 1988: Centre for Educational
        Researchand Innovation (CERI). Education, urban development ond loco1initiatives; Paris. OECD. 1983.
138                      WETENSCHAPPELIJKERAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 137 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 138 ======================================================================

<pre>           5.2.2    H e t onderwijsprofiel van de steden
                    Vanuit het oogpunt van sociale ongelijkheid en van het mobiliseren van jonge-
                    ren die in achterstandssituaties verkeren, werkt een aantal essentiele kenrner-
                    ken van de stad in onderlinge samenhang in op het ondenvijs. Het eerste
                    kenmerk is de bevolkingsomvang en -dichtheid. Van de totale schoolgaande
                    populatie in ons land is ongeveer een derde in de vier grote steden geconcen-
                    treerd. Door de afname van het aantal geboorten kreeg men landelijk te maken
                    met een afnemende vraag naar ondenvijs. In de Nederlandse grote steden,
                    evenals in andere Europese steden, daalden de leerlingenaantallen relatief
                    sterker door de trek uit de stad. In de grote steden leidde dit meer dan elders tot
                    ontslagen van leerkrachten en tot sluiting, samenvoeging of concentratie van
                    scholen. Deze aanpassing aan de lagere aantallen leerlingen in de grote steden
                    is in het basisondenvijs nog steeds aan de gang en zal in de jaren '90 door-
                    gaan lo. Ook in het algemeen voortgezet ondenvijs (AVO) en het voortgezet
                    beroepsondenvijs is, naast het streven naar schaalvergroting op gronden van
                    doelmatigheid en kostenbeheersing, de verminderde instroom een belangrijke
                    impuls voor de huidige concentraties ll.
                    De forse toename van het aantal allochtone leerlingen vanaf de tweede helft
                    van de jaren '70 vormde een rem op deze teruggang in de leerlingenaantallen.
                    Het aandeel leerlingen tot 9 jaar van niet-Nederlandse afkomst is intussen (in
                    1989)in Amsterdam 47 procent, in Rotterdam 35 procent, en in Utrecht 30 pro-
                    cent. In Den Haag is dit voor de groep tot 14jaar 22 procent'2. Het cijfer voor
                    Den Haag werd later van gemeentezijde gecorrigeerd tot 37 procent. Voor de
                    komende periode wordt een zekere stabilisatie van deze instroom voorspeld,
                    maar een abrupt einde ligt niet in de rede. De teruggang in leerlingenaantal
                    wordt ook afgezwakt doordat de grote steden jongeren blijven aantrekken van
                    buiten de stad. Zowel onder allochtonen als onder jongeren van buiten de grote
                    stad blijken lage inkomens en laagwaardige scholings- en beroepskwalifica-
                    ties te ovenvegen 13. Qnslotte wordt de teruggang venacht doordat steeds
                    meer leerlingen steeds langer na de leerplichtige leeftijd ondenvijs blijven
                    volgen. Op grond van de demografischegegevens wijkt de ondenvijsvraag in de
                    grote steden zodoende in belangrijke mate af van die in de rest van het land. Er
                    wordt hier voor de komende periode zelfs rekening gehouden met een toename
                    van het leerlingenaantal, onder andere vanwege het hoge geboorteniveau van
                    allochtonen, de neveninstroom van allochtone leerlingen en ook de bouw van
                    nieuwe woningen in de stad. Die toename wordt tot 2000 geschat op ongeveer
                    15 procent.
                    Het tweede kenmerk is de structurele heterogeniteit. De grotere verscheiden-
                    heid in bevolkingsgroepen in de steden leidt er toe dat die verschillen zich hier
                    in sterkere mate manifesteren dan in de rest van het land. Bovendien vormen
                    zich groepen. De heterogeniteit is zodoende ook een groepsfenomeen.Het aan-
                    tal mensen per groep maakt het mogelijk het groepseigene en de daarmee
                    verbonden belangen te profileren. Dit vindt men terug in de organisatiegraad
 9] Dere paragraaf steunt in belangrijke mate op de voorde WRRverrichte studie naar het onderwijs in de grote steden: WH. Leeu-
    wenburgh en t?van den Eeden. Onderwijs in de vier grote steden; Voorstudies en achtergrondenV68. 's-Gravenhage. SDU uitgeve-
    rij, 1990.
''1 In Rotterdam bijvoorbeeld hebben ongeveer 100 van de 300 basisscholen minder dan het voor overheidsfinancieringvereiste aan-
    tal leerlingen.
'I] Nade fusie-operatie in het hoger beroepsonderwijs.die in de direct achterons liggende periode in de viergrotesteden totopval-
    lende reorganisaties leidde, is onlangs de reorganisatie van het middelbaar beroepsonderwijsonder de naam Sectoworming en
    Vernieuwing Middelbaar Beroepsondemijs (SVMB) gestart.
''1 Rapport van de Externe Commissie Grote Stedenbeleid. Grote steden, grote kansen; 's-Gravenhage, Ministerie van Binnenlandse
    Zaken. 1989. blz. 16.
"1  Zie: H. Kruythoff, Sociol differences between inrnigronts. outmigrontsand populationsofthe four big cities; Papervoor het Internatio-
    nal Seminar on European Gentrification. Stedelijke Netwerken. Utrecht.]anuary 26. 1990.
                    VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 138 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 139 ======================================================================

<pre>                         van de onderscheiden groepen. Die organisatiegraad is nu bij onder andere
                         etnische groepen in een aantal gevallen nog beperkt en in de gevallen waarin
                         deze groepen zich laten horen, is dit vaak in 10sof ad hoc georganiseerd verband
                         en informeel van aard. Landen met een langer verleden als multi-etnische
                         samenleving laten zien dat na verloop van tijd hierin belangrijke veranderin-
                         gen kunnen optreden.
                         Het derde kenmerk is de grootstedelyke cultuur. Die wordt voor een belangrijk
                         deel gevoed door de structurele heterogeniteit. Ze heeft ook te maken met de
                         anonimiteit en de grote aantallen mensen in de stad, met de uiteenlopendheid
                         van voorzieningen en functies, met de verbindingen van juist de grote steden
                         met datgene wat zich in nationaal en .internationaal opzicht aan nieuwe
                         ontwikkelingen en orientaties voordoet. Deze grootstedelijke cultuur
                         kenmerkt zich ook in negatieve zin: isolatie, vereenzaming, onveiligheid, ver-
                         loedering, drukte en lawaai. Problematisch geachte verschijnselen, zoals
                         criminaliteit, druggebruik, AIDS, gezins- en jeugdproblematiek en slechte
                         woon- en leefomstandigheden, behoren hier ook toe.
                         De bevolkingsomvang en -dichtheid leiden tezamen met de heterogeniteit van
                         de leerlingen tot een uitgesproken heterogeniteit van het onderwijsaanbod in
                         de stad. Hier komt bij dat de grote stad zich ook als gevolg van de ondenvijs-
                         dichtheid onderscheidt door het aantal en de schakering van ondenvijsonder-
                         steunende instanties, inclusief de hiermee verbonden deskundigheid.
                         De structurele heterogeniteit brengt met zich mee dat de leerlingen worden
                         geconfronteerd met uiteenlopende sociale milieus. Met name de leerlingen uit
                         de lagere milieus (vooral allochtonen) ervaren de afstand en spanning tussen
                         hun milieu en dat van andere leeftijdsgenoten. De effecten van de gevarieerde
                         sarnenstelling van de schoolpopulatiezijn niet eenduidig. De ene studie conclu-
                         deert dat de betere leerlingen niet ontvankelijk zijn voor de klassesamen-
                         stelling, de andere dat ze daarvan juist de meeste profijt trekken. Door de een
                         wordt geconstateerd dat het leerproces van de sociaal gedepriveerde leerlingen
                         beter verloopt in een gemengd samengestelde klas, door de ander dat dit proces
                         daar juist slechter verloopt 14. Als deze laatste constatering klopt, zouden de
                         scholen in de grote stad met hoge concentraties allochtonejongeren niet zonder
                         meer negatief hoeven te zijn voor het leerproces '5.
                         De grootstedelijke cultuur heeft grote invloed op het ondenvijs. Veel leerlingen
                         staan bloot aan remmende invloeden op hun studiebekwaamheden. Dit uit
                         zich in problemen met studiemotivatie en -concentratie, in taalachterstanden,
                         in een hoge verzuimfrequentie en dergelijke. De leerstof sluit vaker minder
                         aan op de belevingswereld van de leerlingen; confrontaties met het docerend
                         personeel zijn talrijk en hevig. Aan de andere kant ondervinden leerlingen in
                         de stad ook veel stimulerende invloeden: een groot aantal culturele voorzie-
                         ningen en instellingen, de mogelijkheid om aan allerlei manifestaties, evene-
                         menten en bijeenkomsten deel te nemen, een rijke schakering aan leefstijlen
                         enzovoort. De beschikbaarheid van en het open staan voor dit educatief poten-
                         tieel is echter weer sterk aan het sociale milieu gebonden. Ook heeft de stede-
                         lijke leefstijl een effect op de leersituatie en het schoolklimaat, leraren worden
                         minder met Bgards benaderd, leerlingen zijn in het algemeen kritischer en
                         staan vaak vrijblijvender tegenover hun leerstof.
                         De kenmerken van de grote stad hebben niet alleen invloed op het ondenvijs,
                         het ondenvijs blijkt omgekeerd een afzonderlijk en versterkend effect te
    I*] Y Dar en N. Resh, 'Classroom intellectual composition and academic achievement';American Educational Reseorchjournol, jaar-
        gang 23. no. 3, 1986, blz. 357-374.
    Is] Zie: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Allochtonenbeleid; Rapporten aan de Regering. nr. 36; 's-Gravenhage,
        SDU uitgeverij. 1989.
140                      WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 139 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 140 ======================================================================

<pre>                      hebben op de in de grote stad aanwezige sociale ongelijkheid in de betekenis
                      van ongelijke leef- en ontwikkelingskansen. Dit blijkt uit het traject van in-,
                      door- en uitstroom van leerlingen.
                     Wat betreft de instroom kan worden gewezen op de oververtegenwoordiging
                      van lage inkomens, werkloosheid en lager opgeleiden. De volgende cijfers, ont-
                      leend aan de situatie in Amsterdam, zijn illustratief. Van de vaders van de leer-
                      lingen uit het voortgezet onderwijs heeft 41 procent alleen lager ondenvijs
                      genoten (landelijk 36,4%), 4,l procent heeft een HAVO-opleiding (landelijk
                      8,0%).Van de moeders heeft 61,6 procent (landelijk 50,3%) alleen lager onder-
                     wijs gevolgd. Ook de verschillen in sociale milieus zijn aanzienlijk: 22,8 pro-
                      cent heeft een werkkring als lager employ6 en 15,9 procent als middelbaar
                     employ6 (landelijk resp. 12,9% en 20,4%)16.De achtergrondcondities van de
                     Amsterdamse leerlingen steken bij de instroom in het voortgezet ondenvijs
                     ongunstig af bij die in de rest van het land.
                     De gang door het ondenvijs blijkt de verschillen te versterken en daarmee een
                     extra bijdrage te leveren aan het verschil in leef- en ontwikkelingskansen. De
                     schoolloopbaan is in hoge mate afhankelijk van de achtergrond van de leerling:
                     status van de ouders, etniciteit, sekse en dergelijke. Dit soort factoren, waarop
                     een leerling zelf geen invloed heeft, blijkt medebepalend voor het a1 dan niet
                     vertraagd verlaten van de lagere school en de keuze van de schooltypen in het
                     voortgezet ondenvijs. In combinatie met het meritocratisch principe dat aan
                     het selectie- en keuzeproces in het ondenvijs ten grondslag ligt, leidt de interne
                     werking van het ondenvijs tot een verdere uitwaaiering van de maatschappe-
                     lijke kansen die bij de start a1 ongelijk verdeeld waren. Bovendien zullen leer-
                     lingen in de grote steden gemakkelijker en sneller van schooltype wisselen,
                     omdat de differentiatie daarvan groter is en de scholen beter bereikbaar zijn.
                     Tenslotte is het bij de uitstroom uit het ondenvijs de vraag of er in vergelijking
                     met de rest van Nederland verschillen in arbeidskansen zijn. Ook a1 is de
                     arbeidsmarkt in de grote stad en de omgeving van de grote stad gedifferen-
                     tieerd, de werkloosheidscijfersin de grote steden zijn hoger dan die in de rest
                     van het land. De kansen om direct na het verlaten van de school een baan te
                     vinden, zijn blijkens een recent onderzoek voor leerlingen uit de vier grote
                     steden beduidend kleiner dan voor die in de rest van het land 17.
                     De geschetste relatie tussen ondenvijs en sociale ongelijkheid in grootstedelijk
                     verband wordt bevestigd in empirisch onderzoek. Zo zijn schoolloopbanen
                     onderzocht van leerlingen die in 1977 in Amsterdam het voortgezet ondenvijs
                     zijn gaan volgen. De vergelijking was gericht op het niveau van het gekozen
                     type voortgezet onderwijs (LBO, MAVO, HAVO, VWO). De algemene conclusie
                     is dat de schoolloopbanen in Amsterdam duidelijk anders verlopen dan elders.
                     De initiele keuze van het schooltype, de verandering daarin op een later tijd-
                     stip, het aantal jaren dat men onderwijs genoot en de afsluitende examens
                     wijken af van datgene wat in de rest van het land gebruikelijk is. Verder
                     hangen deze specifiekeschoolloopbanen samen met het sociale milieu, de sekse
                     en de schoolvorderingen aan het eind van het basisonderwijs (gemeten via de
                     CITO-toetsen via het advies van het hoofd van de school) 18.
16] A. Rozendaal, U. de Jongen I? van den Eeden. Vergelijking von de schoolloopbanenvon leerlingenin het voortgezet ondenvijs in Amster-
    dorn en in de rest van Nederlond; Amsterdam, Vrije Universiteit. Vakgroep Methoden en Technieken. 1987.
"1  F. van de Pol en M. Meesters. Een 'Event-history'-onolysemet een toepossingop de orbeidsmorktpositievon schoolverloters;Voorburg,
    CBS. HoofdafdelingStatistische methoden. 1988. Uit deze studie blijkt ook dat de kans op werkloosheid na de eerste baan in de
    vier grote steden aanzienlijk groter is dan in de rest van her land.
"1  A. Rozendaal. U. deJongen P. van den Eeden. op. cit Er is intussen een handelseditievan het eindrapport van dit onderzoek:J. Roe-
    leveld, P. Koopman. U. de Jongen I? van den Eeden. Schoolloopbonenin Arnsterdom, Leerlingen op Arnsterdornse scholen voor alge-
    meen voortgezet onderwijs in de joren zeventig; Lisse. Sweu en Zeitlinger. 1989.
                     VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 140 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 141 ======================================================================

<pre>                       Meer in het bijzonder brengt dit onderzoek aan het licht dat in Amsterdam bij
                       de beginkeuze naar verhouding meer gekozen wordt voor hogere typen voort-
                       gezet ondenvijs (HAVO- en VWO-brugklas) en minder voor categoriaal LBO.
                       Na de eventuele brugperiode ligt de vervolgkeuze ook gemiddeld op een hoger
                       niveau. Een relatief groter aantal leerlingen komt in het VWO terecht; LBO en
                       MAVO zijn ondervertegenwoordigd. Bovendien krijgen de leerlingen die het
                       Amsterdamse voortgezet ondenvijs instromen, gemiddeld een hoger advies
                       mee dan de leerlingen in de rest van het land (40%een HAVO- of VWO-advies,
                       30%in de rest van Nederland).
                       De prestaties, gemeten in de bij de aanvang van het voortgezet ondenvijs in
                       1977 afgenomen CITO-toets, laten voor Amsterdam een lager gemiddelde zien
                       dan voor overig Nederland. Dit komt overeen met de bevindingen van het CBS
                       van de lagere CITO-prestaties bij leerlingen in de grotere steden in Noord- en
                       Midden-Nederland lg. Het verschil is terug te voeren op de lagere scores voor
                       rekenen.
                       De leerlingen die in 1977 in Amsterdam in het voortgezet ondenvijs starten,
                       zijn gemiddeld ouder dan hun landgenoten. Ook de spreiding van de leeftijd is
                       in deze stad groter. Deze verschillen zijn deels een gevolg van meer doublures
                       in het basisondenvijs. Een tweede groep oudere leerlingen wordt gevormd door
                       de kinderen van allochtonen die halvenvege hun schoolloopbaan naar Neder-
                       land zijn gekomen.
                       De gemiddeld hogere start van leerlingen in het voortgezet ondenvijs in
                       Amsterdam leidt niet tot gemiddeld hogere eindposities. Jaarlijks loopt de posi-
                       tie van deze stad ten opzichte van de rest van Nederland terug. In het vierde
                       schooljaar vindt een omslag plaats en verandert de aanvankelijke voorsprong
                       op de rest van Nederland in een achterstand.
                       De grootste verschillen tussen Amsterdam en overig Nederland zijn te vinden
                       in het schooltype waarin zowel in Amsterdam als in de rest van Nederland de
                       slechtste resultaten worden behaald: het HAVO. Hier is het rendement in
                       Amsterdam de helft kleiner! In deze stad is voor dit schooltype de verhouding
                       vertrokkenen-geslaagden zeer ongunstig. Ook bij de andere schooltypen is het
                       rendement in Amsterdam lager. Bovendien is de verblijfsduur van de vertrek-
                       kers in deze typen beduidend groter. Er slagen dus niet alleen minder leer-
                       lingen, degenen die het ondenvijs verlaten, doen dit ook korter voor het eind-
                       examen. Het is vervolgens opmerkelijk dat in het VWO de verschillen relatief
                       klein zijn 'O.
                       In het LBO blijken de meisjes in Amsterdam vergeleken met de meisjes in de
                       rest van Nederland in sterke mate een homogene groep met ongunstige achter-
                       grondkenmerken en ongunstige resultaten. Van de schoolverlaters in het
                       HAVO (40%van de leerlingen volgt in Amsterdam na vijf jaar nog dit onder-
                       wijs) stroomt een veel grotere groep dan landelijk naar MAVO en LBO. Uit-
                       gaande van de verschillen in de percentages leerlingen met het VWO als defini-
                       tieve keuze (Amsterdam 21%, Nederland 14,6%)komt voor Nederland 7,7 pro-
                       cent en voor Amsterdam 9 procent van het cohort dat in 1977 begon aan het
                       voortgezet ondenvijs, in de eindexamenklas. Dit is nog steeds een groter aan-
                       deel in Amsterdam, maar de relatief gunstige beginsituatie is vrijwel geheel
                       verdwenen.
    19] CBS, SMVO. 1982. Staten 3.8, 3.18 en 3.21.
    lo] Ook in Noordamerikaanse steden, zoals Los Angeles, New York, Chicago en Detroit, is de uitval op de high schools extreem.
        Deze varieert van 113 tot 315 van de leerlingen. Zie: 'Education. Bossy Businessmen(American Survey)', op. cit., blz. 30.
142                    WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 141 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 142 ======================================================================

<pre>                     Het voortijdig schoolverlaten is in Amsterdam voor alle schooltypen veel
                     omvangrijker dan in de rest van het land. Het betekent hier ook vaker dat men
                     het ondenvijs definitief de rug toekeert. Zoals gezegd vindt het voortijdig verla-
                     ten van de school in Amsterdam ook meestal in een later stadium plaats. Het
                     aantal doublures in het voortgezet onderwijs is, evenals bij het lager onderwijs,
                     groter dan landelijk. Ook dat geeft een grotere kans op uitval dan in de rest van
                     Nederland. De kans om te zakken voor het eindexamen is, behalve bij het LBO
                     en de MAVO, het grootst in Amsterdam.
                     De Groot en Kole (1987) deden in het kader van het onderwijsvoorrangsbeleid
                     een onderzoek naar elf scholen in Rotterdam. Het betrof acht LBO- en drie
                     MAVO-scholen. Bij de scores aan de hand van een aangepaste versie van de
                     CITO-Eindtoets Basisondenvijs komt naar voren dat de autochtone leerlingen
                     over het geheel genomen zowel voor rekenen als voor taal bijzonder laag sco-
                     ren. De allochtone leerlingen scoren nog lager en blijven eveneens beneden een
                     te venvachten minimumniveau. Uit de vergelijking van de prestaties met de
                     landelijke groep leerlingen die in 1985 dezelfde toets hebben afgelegd, blijkt
                     dat de Rotterdamse leerlingen op alle scholen ver achterblijven. De achter-
                     stand manifesteert zich vooral bij leerlingen in het LBO 21.
                     De constatering dat de patronen van de schoolloopbanen in Amsterdam en Rot-
                     terdam opvallend anders zijn dan die in de rest van Nederland roept vanzelf de
                     vraag op waarom deze verschillen zich voordoen. Uit een reeks onderzoeken in
                     diverse landen, in het kielzog van het intussen vermaarde onderzoek van Cole-
                     man c.s. naar verschillen in de Verenigde Staten tussen het katholieke onder-
                     wijs en het openbare onderwijs, komt naar voren dat de kenmerken van de
                     school er terdege toe doen bij het verklaren van output-verschillen. Zelfs
                     wanneer wordt gecorrigeerd voor kenmerken van de instroom van leerlingen
                     en voor de samenstelling van de leerlingenpopulatie, blijven de kenmerken
                     van het schoolbeleid van doorslaggevend belang. Deze bevindingen maken de
                     conclusie dat de scholen in Amsterdam een lager rendement hebben, minder
                     uitzonderlijk dan men in eerste instantie zou denken 22.
                     Van Laarhoven en Dronkers geven de verschillen weer tussen openbaar en bij-
                     zonder onderwijs voor heel Nederland en voor Amsterdam, aan de hand van de
                     eindexamens 1984 23. Ook in Nederland blijken uitgesproken verschillen tus-
                     sen scholen van uiteenlopende richting (zoals door Coleman c.s. vastgesteld).
                     Bovendien - en dit vormt een aanvullende ondersteuning van de bevinding dat
                     de rendementen van de scholen er lager zijn - zijn in Amsterdam de verschillen
                     nog eens extra groot (zie tabel 5.1).Het afwijkende patroon van slagen voor exa-
                     mens geldt overigens voor alle vier de grote steden, zoals tabel 5.2 aangeeft.
                     Bovendien blijkt ook hier dat Amsterdam het bijzonder slecht doet en dat de
                     verschillen tussen jongens en meisjes (met uitzondering van Den Haag)
"1  H.L. de Groot en S.C.A. Kole, 'Onderwijsstimulering in de gemeente Rotterdam'; in: Gemeenten en ondenvijs; onder red. van
    A.M.L. van Wieringen. S. Karsten en J. Ax; Lisse. Swets & Zeitlinger, 1988, blz. 363-380; H.L. de Groot en S.C.A. Kole, Ondenvijs-
    stimulering, Eindverslag van een onderzoek naar het functioneren van elf Ronerdamse scholen voor voortgezet ondemijs; Rotterdam,
     1987.
22] 1.5. Coleman, Th. Hoffer en S. Kilgore. 'Cognitive outcomes in public and private schools'; Sociology of Education, jaargang 55,
     1982, blz. 65-76; J.S. Coleman, Th. Hoffer en S. Kilgore. High school achievement; Public, Catholic, and private schools compared;
    New York. Basic Books. 1982; Th. Hoffer, A.M. Greeley en J.S. Coleman, 'Achievement growth in public and catholic schools'; in:
    Sociology of Educotiori. jaargang 58, 1985. blz. 74-97; I?van Laarhovenen]. Dronkers, 'Verschillen de onderwijsresultaten in open-
    baar en bijzonder onderwijs?' in: Gemeenten en ondenvijs (op. cit.), blz. 75-88.
'I] Zie: !? van Laarhoven en J. Dronkers, op. cit. De auteurs stellen overigens dat een volwaardige replicerende analyse in het ver-
    lengde van Coleman c.s. bij gebrek aan de nodige gegevens in Nederland onmogelijk was.
    Over deze verschillen in Amsterdam is ook gerapporteerd door U. deJong en]. Roeleveld. Openbaar en bijzonder ondenvijs: een
    constant verschil?, Effectiviteit en selectiviteit van Amsterdamse scholen voor voortgezet ondenvijs in de zeventigerjaren; Paper gepre-
    senteerd op de Vlaams-NederlandseStudiedagen voor sociologen en antropologen. Antwerpen. 7 en 8 april 1988.
                     VAN DE STAD E N DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 142 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 143 ======================================================================

<pre>             miniem zijn. Het ondenvijs in de grote steden blijkt minder effectief dan dat in
             de rest van het land en de sociale ongelijkheid, die tot uiting komt in een
             grotere instroom van leerlingen met ongunstige achtergrondcondities, wordt
             uiteindelijk door het onderwijs extra versterkt.
  Tabel 5.1  Percentages gezakten voor het eindexamen 1984, per richting en school-
             soort in het AVO, zowel voor heel Nederland als voor Amsterdam
Schoolsoort              Richtinge
                           Openb.             PC              RK             BN           Gem.
MAVONederland                    8              5                4             5               5
       Amsterdam                22             12                6             7              13
HAVONederfand                   24             18               17            21              20
       Amsterdam                42             20               35            23              30
V W O Nederland                 15             I2               10            19              13
       Amsterdam                30             22               12            16              21
Totaal Nederland                15             II               10            13              II
       Amsterdam                30             16               16            14              20
          "' Openb.= Openbaar onderwijs;
             PC= Protestant-Christelijkonderwijs;
             RK= Rooms-Katholiekonderwijs;
             BN= Bijzonder Neutraal onderwijs.
             Bron: P. van Laarhoven en J. Dronkers, "Verschillende ondenvijsresultatenin
             openbaar en bijzonder onderwijs?", in: Gemeenten en onderw&; onder red. van
             A.M.L. van Wieringen, S. ICarstenen J. Ax, Lisse, Swets & Zeitlinger, 1988,blz. 76.
 Tabel 5.2   Slaagpercentages in het MAVO, HAVO, VWO in de vier grote steden en
             in Nederland
                                     mannen                  vrouwen                     totaal
Amsterdam                                76,2                      753                      76.0
Rotterdam                                841                       835                      83.8
'rGravenhage                             835                       79,9                     82.1
Utrecht                                  80,s                      8 1,7                    81,l
Nederland                                87.8                      88.2                     88,O
             Bron: CBS, Scholenlijst voor het voortgezet onderwijs (MAVO-HAVO-VWO),
             schooljaar 1982-1983;diverse tabellen, 1983.
             Gegevens over de relatie tussen ondenvijs en sociale ongelijkheid zijn ruim-
             schoots voorhanden. In het algemeen ontbreken soortgelijke gegevens echter
             over de inzet van het ondenvijs voor economische en technologische vernieu-
             wing en voor persoonlijke vorming en cultuuroverdracht. Daarom wordt hier
             volstaan met een korte typering.
             Zowel in economisch als in cultureel opzicht beschikken de steden over een rijk
             en geschakeerd geheel van scholen, in de reguliere en niet-reguliere ondenvijs-
             sfeer, in part-time en volledig onderwijs, in door de overheid gefinancierd bij-
             zonder en openbaar ondenvijs en in commercieel opgezet onderwijs. In de grote
             stad vindt men een bijna complete reeks van ondenvijstypen en -vormen: van
             basisondenvijs tot en met universitaire en post-universitaire opleidingen, van
             WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 143 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 144 ======================================================================

<pre>                     ad hoc seminars tot en met bijscholingscursussen, eerste- en tweede-kans-
                     ondenvijs enzovoort. Het universitaire ondenvijs, aangevuld met hoger
                     beroepsondenvijs,is in belangrijke mate geconcentreerd in de vier grote steden
                     of in de directe omgeving daarvan: in Amsterdam de Universiteit van Amster-
                     dam en de Vrije Universiteit, in Rotterdam de Erasmus Universiteit, tussen
                     Rotterdam en Den Haag de Qchnische Universiteit Delft, tussen Amsterdam
                     en Den Haag de Rijksuniversiteit Leiden, in Utrecht tenslotte de Rijksuniver-
                     siteit Utrecht.
                     Dit geheel vormt een 'ondenvijsmassa' die door de keuzemogelijkheden relief
                     geeft aan een grootstedelijke markt van ondenvijs. Ook a1is de ondenvijssector
                     geen echte markt, toch neemt het marktelement in het ondenvijs een belang-
                     rijke plaats in. Elke afzonderlijke ondenvijsinstelling in de grootstedelijke
                     gebieden zal het effect daarvan direct of indirect ondervinden. Zo kan men stel-
                     len dat in de grote steden niet alleen de vraag het ondenvijsaanbod bepaalt,
                     maar dat het ondenvijsaanbod ook vraag naar zich toetrekt. Eveneens leidt de
                     grotere keuze tussen scholen tot meer mogelijkheden voor tussentijdse wisse-
                     ling van school.
                     Daar komt bij dat door de maatschappij, vooral bij het ondenvijs aan de wat
                     oudere leerlingen, een appel wordt gedaan op het ondenvijs voor het latere
                     beroep. Het bedrijfsleven in a1 zijn geledingen heeft belang bij een geoefend
                     werknemerspotentieel; het oefent daarom via de daarvoor beschikbare kana-
                     len invloed uit op de eindkwalificaties. Het ondenvijs in grote steden is niet
                     alleen heterogeen door de heterogeniteit van de leerlingenpopulatie, maar ook
                     door de structuur van de grootstedelijke economie, die heel intensief en geva-
                     rieerd is. Het is juist dit rijk geschakeerde aanbod, nauw gerelateerd aan het
                     profiel van economie, technologie en cultuur, dat de aanleiding vormde voor de
                     eerder genoemde belangstelling voor onderwijs in de grote steden in de
                     Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk. Een eerste indicatie van een
                     dergelike benadering van het ondenvijs op grootstedelijk niveau in ons land is
                     te vinden in rapport van de Adviescommissie Sociaal-Economische Vernieu-
                     wing Rotterdam (CommissieAlbeda) 24.
                     Intussen zijn de grote steden er we1 op uit om ondenvijs binnen te halen of te
                     versterken dat voor hun economie van strategisch belang kan zijn. Zo kan
                     worden gewezen op Europastudies aan de Universiteit van Amsterdam, de
                     Amerikaanse School en de lnformatica-universiteit in Den Haag, Japankunde
                     en de nieuwe opleiding in de logistiek in nauwe relatie met de Rotterdamse
                     haven aan de Erasmus Universiteit te Rotterdam en op de commerciele oplei-
                     dingen in de informatica in Utrecht, nauw gerelateerd ook aan computerbedrij-
                     ven, die zich in Utrecht hebben gevestigd (IBM, VOLMAC)). De sterkte-
                     zwakte-profielen van de grootstedelijke economie, zoals die naar voren
                     kwamen in hoofdstuk 3, zijn hierbij een belangrijk aanknopingspunt: de finan-
                     ciele sector in Amsterdam, de bedrijvigheid rondom Schiphol, de Rotterdamse
                     haven met handel, transport, vervoer en bijbehorende logistiek en met de
                     petrochemische industrie, de biochemische industrie, tuinbouw en bloem-
"1 Rapport van de Adviescommissie Sociaal-economische vernieuwing Rotterdam, Nieuw Rotterdam, een opdracht voor alle Roner-
   dammers; Rotterdam. 1987. Hierin staat een pleidooi voor een grootschalige alfabetiseringscampagne,strikte handhaving leer-
   plicht, instelling van huiswerkklassen,extra taallessen voor etnische minderheden,nieuwe didactische vorrnen voor kinderen uit
   non-verbale milieus, verplicht onderwijs voor voortijdige 'afhakers' in LBO en MBO, optimaliserenvan doelstelling van minimal
   diploma op het niveau van het primair leerlingwezen, meer in het algemeen niemand van school af zonder diploma. Daarnaast:
   instelling van een middelbare horecaschool, vergaande concentratie van het nautische onderwijs, inschakeling van docenten uit
   het bedrijfsleven, hechtere relatie tussen hboluniversiteit en bedrijfsleven, het centrum voor haven- en ve~oerseconomie
   betrekken bij de logistieke concepties, instelling van programma-adviescommissiesvoor bijsturing van het hoger en univenitair
   onderwijs. fondsvorrningen risicodragend kapitaal voor aan het onderwijsgelieerde starters, uitbreidingvan stageplaatsen bij het
   midden- en kleinbedrijf.
                     VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 144 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 145 ======================================================================

<pre>                         bollenteelt in de Randstad, de administratieve, management- en bestuurlijke
                         functies die kenmerkend zijn voor Den Haag en Utrecht.
                         Op de functie van het onderwijs voor de persoonlijke vorming en cultuurover-
                         dracht wordt in Nederland, evenals in de meeste andere Westerse landen,
                         alleen nog gepreludeerd in beschouwingen over de recente ontwikkelingen in
                         Europa en in mondiaal verband. In het bijzonder wordt hierbij het belang van
                         taalonderwijs beklemtoond. Deze functie is inderdaad essentieel wanneer de
                         grote steden extern steeds meer als strategische schakels in regionaal, natio-
                         naal en internationaal verband gaan fungeren en wanneer zij intern een toe-
                         nemende culturele en sociale differentiatie gaan vertonen.
              5.2.3       Kwaliteit van het aanbod van onderwijsvoorzieningen
                         De kwaliteit van het hoger onderwijs en de wetenschap en de kwaliteit van de
                         grote stad zijn op een bijzondere wijze met elkaar verbonden. De onderwijs-
                         infrastructuur is - samen met de kwaliteit van stedelijke aantrekkelijkheid,
                         cultuurvoorzieningen, hoogwaardig winkelbestand, internationale lucht-
                         havens, enzovoort - bepalend voor de plaats van de grootstedelijke regio's in de
                         internationale rangorde 25. Op dit punt zijn de grote steden in Nederland
                         (afzonderlijken gezamenlijk) goed bedeeld. De laatste tijd wordt ook meer ge'in-
                         vesteerd in de relaties tussen de hoger-onderwijsinstellingenen de grote stad
                         (bijv. in de vorm van universitaire transferpunten). Extra relief krijgt deze
                         relatie - en dan niet alleen op het vlak van economische en technologischever-
                         nieuwing - wanneer de universiteiten meer autonoom, meer gedifferentieerd
                         en minder uniform zijn. Dit betekent een wijziging van het ongedifferentieerde
                         universitaire bestel dat na de ltYeede Wereldoorlog in Nederland is ontstaan.
                         Een dergelijke institutionele ombuiging geeft meer kansen voor een gepronon-
                         ceerde nesteling - ook bestuurlijk - in de grootstedelijke regio. De Erasmus
                         Universiteit Rotterdam biedt een goed voorbeeld hoe binnen de huidige moge-
                         lijkheden een dergelijke intensievere relatie uitgebuit kan worden in nauwe
                         wisselwerking met het stadsbestuur en stedelijke instellingen. Een bijzonder
                         aandachtspunt vormt in de Randstad de losse band van de Technische Universi-
                         teit Delft met zowel de Rotterdamse als de Haagse agglomeratie. Dit potentieel
                         zou meer rechtstreeks dienen te worden betrokken bij de technologischeen eco-
                         nomische vernieuwingen in deze agglomeraties en in de Randstad in haar
                         geheel.
                         In het hoger beroepsonderwijsheeft de afgelopen jaren een concentratie plaats
                         gevonden die ook de grote steden sterk raakte. Dit geldt met name voor de tech-
                         nische opleidingen, de lerarenopleidingen, de kunstacademies enzovoort.
                         Onlangs is een dergelijk concentratie- en fusieproces in het middelbaar
                         beroepsonderwijs gestart. Dit proces zou, om de orde van grootte aan te geven,
                         in Rotterdam (uitgaande van de huidige 35 onderwijsinstellingen) uitmonden
                         in twee reusachtige regionale instellingen met in totaal15.000 leerlingen. Er
                         is nog discussie of de bundeling sectoraal (schoolcombinatiesvoor respectieve-
                         lijk techniek, economie, dienstverlening em., waarbij de voltijdse opleiding en
                         het leerlingstelsel per schoolcombinatiebij elkaar gebracht zijn) of multisecto-
                         raal (de sectoren in BBn school gebundeld) moet zijn. De betrokkenheid van de
                         vier grote steden bij deze operaties verschilt per stad. Voor alles is het een aan-
                         gelegenheid van het nationaal onderwijsbeleid geweest. Het ministerie van
                         Ondenvijs en Wetenschappen en de betreffende onderwijsinstellingen waren
                         hierbij de belangrijkste partijen.
                         In de grootstedelijke onderwijsvernieuwing en het grootstedelijk ondenvijs-
                         beleid is de schijnwerper overwegend gericht op het initiele onderwijs (basis-
    25] Cities in on global society; door R.V. Knight. G. Gappert (eds.), Series: Urban Affairs Annual Reviews, Newbury Park etc., Sage
        Publications, Vol. 35, 1989.
146                      WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 145 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 146 ======================================================================

<pre>                         school en voortgezet ondenvijs in onderling verband). Basisvorming, oplei-
                         dingskeuze en -traject in het verdere voortgezette ondenvijs zijn daarbij
                         belangrijke aandachtspunten. Het WRR-rapport 'Basisvorming in het onder-
                         wijs' (1986)zal naar venvachting binnenkort uitmonden in een nieuw wettelijk
                         regime voor de basisvorming. In afwachting hiervan hebben de grote steden
                         zich we1 a1 over deze nieuwe structuur uitgesproken. Rotterdam streeft naar
                         een meerjarige heterogene brugperiode voor alle openbare scholen. In Amster-
                         dam kwamen de aanbevelingen van een daarop gericht onderzoek neer op de
                         afwijzingvan het onderscheid in twee eindniveaus van de basisvorming, omdat
                         dit zou leiden tot een nog grotere segregatie tussen scholen en wijken.
                         In het wetsontwerp is later de constructie van twee eindniveaus komen te
                         vervallen 26.
                         Het ondenvijsvoorrangsbeleid (OVB)verschaft op dit ogenblik het kader en de
                         middelen aan de grote steden bij het afstemmen van ondenvijs op sociale
                         achterstanden. Het OVB-schoolfaciliteitenbeleid is een pure rijksaangelegen-
                         heid. Het OVB-gebiedenbeleid, waarin afstemming plaats vindt tussen
                         scholen en welzijnsinstellingen in de desbetreffende buurten, is ovenvegend
                         gemeentelijk beleid. Het rijksaandeel van het OVB-beleid vindt zijn zwaarte-
                         punt in de zogenoemde 'concentratiescholen' in de grote steden, scholen met
                         ovenvegend allochtone kinderen. In de steden en recentelijk ook bij het Rijk
                         erkent men dat het OVB ten aanzien van de faciliteiten voor de scholen (instel-
                         lingencomponent) en de schoolomgeving (de zogenaamde gebiedscomponent)
                         minder resultaten oplevert dan in redelijkheid zou mogen worden venvacht
                         In de grote steden probeert men intussen door middel van overeenkomsten met
                         schoolbesturen een gerichtere aanpak te realiseren. In deze convenanten, die
                         in het recente sociale-vernieuwingsprogramma een extra impuls krijgen,
                         wordt vastgelegd om welke activiteiten voor welke doelstelling en met welke
                         middelen het gaat Door het Rijk is recent een nieuwe Ondenvijsvoorrangs-
                         wet in het vooruitzicht gesteld, die een meer gericht voorrangsbeleid, afge-
                         stemd op de lokale situatie, mogelijk zou moeten maken ".
                         Een effectieve achterstandsbestrijding in het ondenvijs vereist de betrokken-
                         heid van het stedelijk bestuur. Deze is echter in het Nederlandse ondenvijsbe-
                         stel op dit ogenblik alleen mogelijk als alle bijzondere en openbare scholen op
    16] M. Alkan, C. Mullard en J.F. Vos. Bosisvormingin een multiculturele stod: ontwikkelingenin Amsterdam; Amsterdam, Cres Publication
        Series. 1987.
    27] Zie voor een evaluatie van het Onderwijsvoorrangsbeleid (OVB) in Rotterdam H.L. de Groot en S.C.A. Kole, op. cit. Zie voor
        Rotterdam ook C. van Orle. Onderwijsvoorrong, Afen toe dreigt het echt te goon lukken; Utrecht. Rijksuniversiteit Utrecht. Vak-
        groep Grondslagen en Technieken en Methoden van Pedagogischeen Andragogische Wetenschappen. 1988.
        Voor een evaluatie van het OVB in 's-Gravenhage: Noor een effectieve bestrijding van onderwijsochterstonden.Notitie over evoluotie
        en bijstelling von het Hoogse onderwijsvoorrongsbeleid, de verbetering van doorstroming van leerlingen en een projectvoorstel;
        Gemeente 's-Gravenhage, Afdeling Onderwijs. januari 1989.
        Voor een evaluatie van het OVB in Utrecht: A. Kramer en H. Slaats, Omgoon met verschillen, de somenwerking tussen ondenvijs en
        welzijnswerk in de Utrechtze Voorrongs-Gebieden; Utrecht. School-Advies-Centrum en de Vakgroep Sociale en Organisatiepsycho-
        logie, Rijksuniversiteit Utrecht. 1988.
        Voor een algemene notitie: J. Kloprogge. En toen wos er OVB...?, notitie betrefende het onderwijsvoorrongsbeleid1987; 's-Gravenha-
        ge, SVO. 1988; J. Kloprogge, Voorrang voor de gebieden?, notitie over het onderwijsvoorrangsbeleidin 1988; 's-Gravenhage, SVO, Lan-
        delijke Evaluatie Onderwijsvoorrangsbeleid. 1989.
        Verder: A.J. Nijssen. Onderwijs en welzijn in onderwijsvoorrongsgebieden; een beschrijvingvan de start von de uitvoeringvan het onder-
        wijsvoorrongsbeleid(gebiedenniveou); Leiden. Stichting Research voor Beleid, 1981 En: Th. Roelandt en j. Veenman. Minderheden
        in Nederlond; positie in het onderwijs; Rotterdam, lnstituut voor Sociologisch-EconomischOnderzoek. 1988. Voor een samenvat-
        tend overzicht: WRR. Allochtonenbeleid; (op. cit.), blz. 158.
    "1  Dat gaat in de richting van het advies van de WRR over het Allochtonenbeleid. De inzet van middelen zou meer moeten worden
        gerelateerd aan de output van de achterstandsbestrijding; tevens zou een premie op een doelmatige aanpak gesteld kunnen
        worden.
    '9] Ministerie van Binnenlandse Zaken, Sociole vernieuwing, Opdrocht en hondreiking; 's-Gravenhage, 1990, blz. 43-44.
147                      VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 146 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 147 ======================================================================

<pre>                           vrijwillige basis tot afspraken komen. We1 is de bestrijding van schoolverzuim
                           primair een gemeentelijke taak (gemeentelijke leerplichtambtenaren). Het
                           Rijk probeert sinds enige tijd dit gemeentelijk beleid te stimuleren. Het Rijk
                           richt zich met de voorgestelde maatregelen in het algemeen direct op de scho-
                           len en niet op de gemeenten. Dit geldt eveneens voor drop-outs en het op een te
                           laag niveau blijven van veel leerlingen, verschijnselen die vooral in de grote
                           steden geconcentreerd zijn 30.
                           Meer in het algemeen is de kwaliteitsbevordering in het initiele ondenvijs in
                           de komende periode verbonden met de vernieuwingsbeweging van de 'effec-
                           tieve school', afiomstig uit de Verenigde Staten en met name in Amsterdam en
                           Rotterdam omhelsd, krachtig gestimuleerd door ondenvijskundige centra in
                           die steden. In Den Haag werd over hetzelfde ondenverp in 1987 door de
                           gemeente een beleidsnota uitgebracht. Het bijzonder ondenvijs in deze stad
                           had echter geen boodschap aan dit beleid. Daardoor is in deze stad dit vernieu-
                           wingsbeleid alleen in het openbaar ondenvijs tot uitgangspunt genomen. Het
                           accent ligt op de kwaliteit van iedere afionderlijke school en op haar vermogen
                           elke leerling een optimale scholing te geven, afgestemd op zijn of haar vermo-
                           gens. In de beleidsprogramma's gaat het vooral om een krachtig, inspirerend
                           leiderschap op de scholen, een taakgericht leraarschap en een stimulerend
                           schoolklimaat. Een dergelijk stimuleringsbeleid vraagt een zodanige beleids-
                           vrijheid voor het grootstedelijk bestuur, dat enerzijds de elementaire onder-
                          wijsvrijheid en het primaat van de scholen onverlet blijft, maar dat anderzijds
                           in grootstedelijk verband de ondenvijsinzet en -kwaliteit door het bestuur van
                          de grote stad beter kan worden gestimuleerd en bevorderd.
                          De kwaliteit van het ondenvijs met het oog op de arbeidsmarkt wordt in Neder-
                          land voornamelijk vanuit een sociale invalshoek benaderd. Het WRR-rapport
                          'Activerend arbeidsmarktbeleid' (1987)heeft hiemoor een aantal lijnen getrok-
                          ken die nu ook in het beleid van de grote steden kunnen worden teruggevon-
                          den 31. Ook het dag- en avondondenvijs en de aanvullende beroepsopleiding,
                          onderdelen van de nieuwe infrastructuur voor volwasseneneducatie, worden
                          hierbij betrokken. Het basisidee om scholing, werkervaring en insluizing in
                          het arbeidsbestel op elkaar te betrekken en in een individueel gerichte traject-
                          benadering tot kern te maken van een activerend arbeidsmarktbeleid, is hier-
                          bij de centrale leidraad. De regering heeft in haar recente beleidsvoornemens
                          deze koppeling van ondenvijs aan de bestrijding van werkloosheid bij jongeren
                          en langdurig werklozen extra aangescherpt 32. Daarbij speelt het nieuwe
                          Regionale Bestuur Arbeidsvoorziening (RBA) een belangrijke rol. De koppe-
    '1  Zie voor een beschrijving van de ontwikkeling van het achterstandsbeleid over drie periodes: 1974- 1980: 1980- 1985 en na 1985.
        het tegenhouden van een centrale rol van de gemeenten hierbij, en de verwerping van de onderwijsvoorrangswet op 20 januari
         1987 door de Eerste Kamer (deze vond de wet t e ingewikkeld en was tegen de samenwerking tussen het onderwijs en welzijn
        en de gebiedsgewijze aanpak),].J.G.M. Rutten. 'Onderwijsvoorrangsbeleid: terug naar de gemeente'. in: Gemeentenen onderwijs
        (op. cit.), blz. 381-393. lntussen is er een tussentijdse regeling waarin de feitelijke OVB-projecten voortgang vinden t o t 1990.
        Dan moet er een nieuwe wettelijke regeling komen. Er worden twee modellen gehanteerd. Het zogenaamde centraal georign-
        teerde Groningse model. Hierbij vindt overdracht plats van bevoegdhedenvan de deelnemende scholen en instellingen aan een
        centrale projectorganisatie. Het zogenaamde decentrale Helmondse model. Hierbij vindt geen overdracht van bevoegdheden
        van scholen en instellingen plaau. Gemeenten hebben overigenssteedsaanzienlijke bedragen besteed aan de bestrijding van ach-
        terstanden in het onderwijs. De gemeente Den Haag stopt bovenop het geld dat het van het Rijk ontvangt een ongeveer gelijk
        bedrag uit eigen middelen in het onderwijsvoorrangsbeleid. De vier grote steden dienden in 1988 een gezamenlijke projectaan-
        vraag in bij het Rijk voor het versterken van het onderwijs in concentratiescholen. Dat zou verdere segmentering tussen 'witte'
        en 'zwarte' scholen moeten tegengegaan (Gezamenlijke projectaanvraag'kwaliteiuverbetering vier grote steden'; Amsterdam, Den
        Haag, Rotterdam en Utrecht. September 1988).
     "1 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.Activerend arbeidsmarktbeleid(op. cit.). in het bijzonder hoofdstuk 7 'Scholing'
        (blz. 96- 110) en W.J. Dercksen, E.W. van Luijk en P. den Hoed, Werkloosheidsbestrijding in Amsterdam. Rotterdom, Den Haag en
        Utrecht; Werkdocumenten W50, 's-Gravenhage, WRR. 1990.
     "1 Sociale vernieuwing, Opdracht en handreiking (op. cit.), blz. 6-22.
148                       WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 147 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 148 ======================================================================

<pre>                        ling met het ondenvijs moet echter nog worden uitgewerkt, nu het aanvanke-
                        lijk ovenvogen Regionaal Educatief Overleg, dat aan het RBA gekoppeld zou
                        worden, voor het huidige kabinet geen verplichte constructie meer is.
                        Hier vult de raad deze suggesties aan met de aanbeveling ondenvijs en
                        scholing in grootstedelijk verband op eigen merites te beoordelen. Zij moeten
                        afzonderlijk aandacht krijgen in het kader van economische en technologische
                        vernieuwing en in termen van persoonlijke vorming en cultuuroverdracht.
                       Hier zal - aansluitend bij de ervaringen in de grote steden in de Angelsaksi-
                        sche wereld - het beleid de komende jaren zo goed als geheel tot ontwikkeling
                       moeten worden gebracht. De pleidooien en initiatieven in deze richting in het
                       bedrijfsleven, in de steden en de laatste tijd ook bij het Rijk nemen toe. Vooral
                        de aanbevelingen van de Commissie Onderwijs-Arbeidsmarkt van de SER en
                       het recente advies van de Commissie Rauwenhoff vormen hierbij een belang-
                       rijke leidraad 33.
                       Dit pleidooi houdt in de eerste plaats een versterking in van beroepsopleidin-
                       gen in het initieel en regulier ondenvijs en in de bedrijfssector, waarbij de uit-
                       wisseling en samenwerking tussen beide in belangrijke mate wordt versterkt.
                       Afzonderlijke scholingsinitiatieven en cursussen vanuit het particulier initia-
                       tief op commerciele of op non-profit grondslag kunnen dit geheel completeren
                       en versterken zo deze gevarieerde en gedifferentieerde ondenvijsmarkt en
                       -infrastructuur. Ook de opzet en inrichting van het nieuwe stelsel van volwas-
                       senenonderwijs kan voor deze functies aangescherpt worden, zoals tot nu toe
                       het geval was ten aanzien van de inzet voor de arbeidsvoorziening.
                       Een belangrijk thema is de afstemming van de curricula en cursussen in het
                       beroepsonderwijs op de nieuwe economische en technologische ontwikkelin-
                       gen. Zo is er in de Rotterdamse regio een grote behoefte aan een betere afstem-
                       ming van MTS, MAVO en HAVO op de procestechnologie in de havens. Het
                       brede veld van opleidingen is onvoldoende ingesteld op deze vernieuwing.
                       Vooral ontbreekt de noodzakelijke dynamiek in aanpassing van cursussen,
                       vakonderdelen en onderwijsprogramma's aan nieuwe omstandigheden.
                       Tenslotte is een aanpassing van de huidige LTS vereist. Deze opleiding blijkt
                       juist in de grote steden problematisch. De instroom is er miniem en het huidige
                       opleidingsprogramma staat er meer dan elders ter discussie.
                       Ten aanzien van de relatie bedrijf en scholing erkennen de bedrijven, nadat zij
                       de afgelopen jaren de scholing zelf ten tijde van de recessie hadden ingekrom-
                       pen, dat hierbij niet meer volstaan kan worden met centraal vastgestelde
                       CAO's. Ook vinden zij een relatie met het gemeentebestuur van de grote stad
                       essentieel. lkgelijkertijd wordt vastgesteld dat deze contacten op dit ogenblik
                       beperkt zijn. Bovendien tekent men hierbij aan dat regelingen en afspraken
                       een regionaal en sectoraal karakter behoren te hebben. Niet uitsluitend de
                       grote steden zijn dan uitgangspunt, maar de grote steden en de omliggende
                       randgemeenten samen 34.
                       Een belangrijk strijdpunt bij de beoogde aanpassingen is de component alge-
                       mene vorming in de beroepsopleiding. De raad heeft in zijn rapport
                       'Basisvorming' het belang van die algemene vorming in relatie met het
                       beroepsondenvijs beklemtoond. Hij heeft echter ook laten zien dat er gediffe-
                       rentieerde oplossingen mogelijk zijn. In het algemeen wordt in Nederland
    33] Zie naast de Commissie Onderwijs-Arbeidsrnarkt en een aantal recente adviezen van de SER op dit vlak, de recente onderwijs-
        nota van het VNO. de nieuwjaarsrede 1989 van de directeur van de Kamer van Koophandel van Amsterdam, De Vilder; en de toe-
        spraakvan de directeur van de Nederlandsche Bank. Wellink, op 3 november 1988 bij gelegenheid van het tienjarig jubileum van
        de Gelderse Ontwikkelingsmaatschappij.
    "1  Gegevens. verkregen tijdens gesprekken met vertegenwoordigers van de bedrijfssectorin de Rotterdamse havens.
149                    VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 148 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 149 ======================================================================

<pre>                          strak vastgehouden aan de algemene vorming als verplicht onderdeel. Tbn gun-
                          ste van de nodige variatie, flexibiliteit en dynamiek in de beroepsopleidingen
                         zou dit principe zeker bij de concrete vormgeving losser moeten worden gehan-
                         teerd, zonder daarbij de begrenzing zoals aangegeven in 'Basisvorming', te
                          laten schieten. Op deze manier wordt bereikt dat leerlingen die een vaardig-
                         heidstraining aankunnen, maar die onoverkomelijke drempels ervaren bij
                          cognitieve leerprocessen, toch een kans hebben. Het potentieel van gespeciali-
                          seerde vakkrachten kan hiermee behoorlijk worden uitgebreid. Dit is een
                          belangrijk aandachtspunt bij de invoering van de nieuwe wet op de basis-
                         vorming. De innovatie in het beroepsondenvijs moet aan dit genuanceerde
                         beginsel verder uitwerking geven. Deze leidraad laat het belang van de twee
                          afzonderlijke componenten - algemene vorming Bn gerichte beroepstraining -
                          onverlet.
                          De relaties tussen de betrokkenen in grootstedelijk verband zijn op het vlak
                         van economische/technologischevernieuwing en ondenvijs tot nu toe weinig
                         geprofileerd. Er komt echter schot in, nu ook het initiele en reguliere beroeps-
                         ondenvijs, zoals in Rotterdam, zich inspant om zijn marktpositie te versterken
                         door contractondenvijs aan te bieden op de niet-reguliere onderwijsmarkt. Dit
                         heeft dan vooral betrekking op het midden- en kleinbedrijf, omdat tie grote
                         bedrijven hun eigen voorzieningen hebben. Ook beginnen in steeds meer
                         gemeenten scholen en bedrijven samenwerkingsrelaties aan te gaan 35.
                         Het uiteindelijk doe1 zou tenslotte een brede benadering moeten zijn, waarbij
                         sociaal achterstandsbeleid, economisch-technologische vernieuwing alsmede
                         persoonlijke vorming en cultuuroverdracht onderdelen zijn van een brede en
                         geschakeerde ondenvijsmarkt en een hierop inspelend grootstedelijk onder-
                         wijsbeleid 36. Dit vereist echter een institutionele aanpassing, waarin de
                         beleidsruimte Bn de marktwerking van ondenvijs op 1okaaVregionaal niveau
                         meer gewicht heeft dan nu het geval is. Daarover gaan de volgende paragrafen.
               5.2.4     Ontwikkelingen in de institutionele verhoudingen
                         Het Nederlandse ondenvijsbestel kenmerkt zich door de tweedeling van open-
                         baar en bijzonder ondenvijs, waarbij de overheid garant staat voor de vrijheid
                         van onderwijs voor de bijzondere scholen en daarnaast zelf openbaar ondenvijs
                         aanbiedt - onafhankelijk van het aanwezige bijzonder ondenvijs. Het laatste is
                         als het ware de tweede garantie in het systeem van ondenvijsvrijheid. Dit alles
                         gaat terug op de zogenaamde pacificatie: de beeindiging van de schoolstrijd en
                         de grondwetsherziening van 1917. Artikel23 van de Grondwet regelt het begin-
                         sel van de vrijheid van richting, de bevoegdheid van de overheid deugdelijk-
                         heidseisen te stellen en de verplichting aan de overheid om zich de zorg voor het
                         ondenvijs als publieke zaak aan te trekken. Hiermee is de gelijkberechtiging
                         en financiele gelijkstelling van het bijzonder en openbaar ondenvijs grondwet-
                         telijk verankerd. Deze constructie is een belangrijke bepalende factor voor het
                         qua differentiatie beperkte Nederlandse ondenvijsbestel.
                         Overigens wordt in recente studies geconcludeerd dat de hier samengevatte
                         principes en regelingen van ondenvijsvrijheid heel we1 in een decentraal
                         ondenvijssysteem tot hun recht kunnen komen en daarmee in overeenstem-
    '1  Voor een overzicht en voor knelpunten en aandachtspunten: Scholen en bedrijven, Hondreiking voor Samenwerking; samengesteld
        door F. Heere en A. Schoorl, Stichting Researchvoor Beleid, 's-Gravenhage, Sociaal-Economische Raad, 1989.
    36] Ook in Nederland treft men al verdwaald pleidooien aan om persoonlijke vormingen cultuuroverdracht meer central t e stellen
        als indirecte maar bepalende elementen in de kwaliteit van het onderwijs, die nauwelijks in overkoepelend overheidsbeleid mani-
        puleerbaar zijn. Zie: W.K.B. Hofstee, 'De kwadratuur van de kwaliteit: reflecties over de kwaliteit van het voortgezet onderwijs';
        in: De kwaliteit van het voortgezet onderwijs; Voordrachten gehouden op het symposium De kwaliteit van het voortgezet onder-
        wijs, Utrecht 2 juni 1984. Amsterdam. Uitgave: Vereniging voor Onderwijs Kunst en Wetenschap in samenwerking met Elseviers
        Uitgeversmaatschappij, 1984. blz. 24-36.
150                      WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 149 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 150 ======================================================================

<pre>                           ming zijn te brengen. Daarbij wordt aangetekend dat in de discussies over de
                           ondenvijsvrijheid die de grondslag vormden van de regeling in 1917, dit centra-
                           listisch stelsel niet voorondersteld werd 37.
                           Niet alleen zijn de structuur en de inhoud van het ondenvijs wettelijk in ver-
                           gaande mate vastgelegd. Ook de voonvaarden waaronder het ondenvijs plaats-
                           vindt en waaronder schoolbesturen moeten werken, zijn uitgebreid en gedetail-
                           leerd geregeld.
                           De positie van de gemeenten is door deze twee kenrnerken ten principale
                           bepaald. De gemeenten zijn primair schoolbestuur voor scholen van openbaar
                           ondenvijs. Daarnaast hebben de gemeentebesturen een verantwoordelijkheid
                           voor het gehele ondenvijs in hun bestuursgebied: 'zorg- of hoedsterfunctie'.
                           Beide functies samen worden als gemeentelijke dubbelrol omschreven. De wet
                           geeft echter voor de tweede functie nauwelijks een basis. Doorgaans geeft de
                           functie van schoolbestuur van het openbaar ondenvijs de doorslag. Het Rijk is
                           de bepalende regelaar en beleidsvoorbereider bij uitnemendheid. Het verstaat
                           zich hiervoor rechtstreeks met de schoolbesturen (van openbaar en bijzonder
                           ondenvijs). De gemeenten zijn aan deze regelingen gebonden en dienen voorts
                           de financiele gelijkstelling van openbaar en bijzonder ondenvijs te garan-
                           deren. Ook a1 heeft de gemeente een aantal bevoegdheden: (a) autonoom
                           schoolbestuur (openbaar ondenvijs); b) medebewindvoerder voor het Rijk en c)
                           autonoom beleidsvoerder): haar betrokkenheid is uiteindelijk toch voor een
                           belangrijk deel afhankelijk van en gebonden aan anderen. Zo wordt we1 gespro-
                           ken van mechanisch medebewind 38. Hierbij kan worden aangetekend dat in
                           de grote steden de tweedeling in openbaar en bijzonder ondenvijs extra geprofi-
                           leerd is vanwege het grote aantal openbare scholen naast het grote aantal
                           bijzondere scholen met even zovele schoolbesturen. Er zijn we1 overkoepelende
                           verbanden in het bijzonder ondenvijs, maar die missen de bevoegdheid van
                           schoolbesturen. De gemeentelijke overheid heeft derhalve te maken met
                           talloze schoolbesturen.
                           De discussie over een grotere betrokkenheid van de gemeente werd a1 gevoerd
                           in de jaren '70. De toenmalige Raad voor de Territoriale Decentralisatie bracht
                           het rapport 'Decentralisatie van rijkstaken Ondenvijs' uit 39. De discussie
                           laaide opnieuw op ten tijde van de formatie van het tweede kabinet-Lubbers.
                           In het desbetreffende regeerakkoord werd decentralisatie van regelgeving
                           naar lagere overheden met het oog op de positie van het bijzonder ondenvijs
                           expliciet uitgesloten. Mentink heeft hierover opgemerkt dat bij het afwegen
                           van de voor- en nadelen van een gedecentraliseerd ondenvijsbeleid in ons land
                           slechts in geringe mate een beroep wordt gedaan op argumenten in de sfeer van
                           doelmatigheid en effectiviteit. Opvattingen over en interpretaties van het
    '1  D. Mentink, Ondenvijsbeleid en ondenvijsvrijheid; 's-Gravenhage, Stichting voor Ondenoek van het Onderwijs. 1984 en D. Men-
        tink. 'De smalle marges van de gemeentelijke onderwijshuishouding. een juridische orientatie'; in: Gerneenten en ondenvijs (op.
        cit.). blz. 121- 136. Tenslotte van dezelfde auteur het recente proefschrift Orde in ondenvijsbeleid; Deventer, Kluwer, 1989. Hier
        wordt onder meer gesteld dat uit niets blijkt dat de decentrale regelgeving op het gebied van de deugdelijkheidseisenvolgensde
        grondwet uitgesloten zijn. Met decentrale regelgeving werd vanaf het begin gerekend.
        Zie v w r een algemeen historisch ovenicht: 5. Karsten. 'Lokaal onderwijsbeleid in historisch perspectief (1857-1920)'; in:
        Gerneenten en ondenvijs (op cit.), blz. 103- 1 19. Deze auteur laat zien hoe ook van 'onderop', met name vanuit de onderwijsbonden
        en vanuit de gemeenten druk werd uitgeoefend in de richting van een centralistisch onderwijsbeleid in Nederland.
    "1  D. Mentink. 'De smalle marges van de gemeentelijke onderwijshuishouding. een juridische orientatie' (op. cit.).
    39] Raad voor de Territoriale Decentralisatie, Decentralisatievan rijkstaken; 's-Gravenhage, Staauuitgeverij. 1980.
151                        VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 150 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 151 ======================================================================

<pre>                        begrip vrijheid van ondenvijs bepalen grotendeels de uitslag van het afwe-
                        gingsproces" 40.
                        Tijdens de laatste fase van het tweede kabinet-Lubbers startte men uiteinde-
                        lijk ook op het ministerie van Ondenvijs en Wetenschappen de lang uitgeble-
                        ven deregulering. De omvangrijke bureaucratie en regelgeving, verbonden
                        met het nationale ondenvijsbeleid, zouden worden teruggedrongen ten gunste
                        van eigen initiatief en inbreng van het ondenvijsveld zelf. De oplossing werd
                        gezocht in een grotere autonomie voor de schoolbesturen en scholen. In de
                        dereguleringsnota 'De school op weg naar 2000' (1988) werd dit nieuwe
                        bestuurlijke profiel tot uiting gebracht na een voorzet in de nota 'Minder
                        Regels, Meer Ruimte' (1986). De beoogde autonomie van de scholen vindt haar
                        contrapunt in eindtermen, die door de minister van Ondenvijs en Wetenschap-
                        pen worden vastgesteld en waaraan de scholen vervolgens zijn gebonden. De
                        grotere autonomie wordt geeffectueerd door de invoering van 'lump sum'-
                        financiering voor scholen. Deze voorstellen zijn gebaseerd op functionele
                        decentralisatie, waarbij de autonomie uitsluitend invulling krijgt langs de lijn
                        van scholen en schoolbesturen.
                        Hoe nauw deze nieuwe voorstellen luisteren in het Nederlandse ondenvijsbe-
                        stel, komt tot uiting in de reactie van de Commissie Hirsch Ballin op de deregu-
                        leringsnota. Voor het openbaar onderwijs is er geen bezwaar om de eindtermen
                        in de publieke besluitvorming vast te stellen. Bij het bijzonder ondenvijs is
                        terughoudendheid op zijn plaats. Het zonder meer centraal vaststellen van de
                        eindtermen acht de Commissie Hirsch Ballin in strijd met de Grondwet. De
                        overheid zou dan greep krijgen op de aard en inhoud van het bijzonder onder-
                        wijs. We1 vindt de Commissie dat de bijzondere scholen zelf eindtermen moeten
                        opstellen, die dan marginaal door de overheid kunnen worden getoetst. Het
                        tweede element - het geven van een eigen budget aan de scholen - heeft in
                        grote lijnen de instemming van de Commissie. Intussen is in het huidige kabi-
                        net een vergelijk getroffen over het strijdpunt van de eindtermen, waarin de
                        eigen speelruimte van de schoolbesturen erkend wordt. De aanbevelingen van
                        de Commissie Hirsch Ballin leidden er ook toe dat de constructie van Regio-
                        naal Educatief Overleg, gekoppeld aan de nieuwe Regionale Arbeidsbesturen,
                        sinds het laatste regeerakkoord geen verplicht onderdeel meer is in de nieuwe
                        structuur van de arbeidsvoorziening.
                        De recente vernieuwingsvoorstellen en de voorgestelde deregulering richten
                        zich in eerste instantie terecht op de scholen en de schoolbesturen. De gemeen-
                        telijke rol blijft echter ovenvegend die van schoolbestuur in het openbaar
                        ondenvijs. Het gemeentelijk onderwijsbeleid kan alleen tot stand komen op
                        basis van overeenstemming met de besturen van het bijzonder ondenvijs. Ook
                        in het regeerakkoord van het huidige kabinet wordt een principiele wijziging
                        op dit vlak uitgesloten. De enige uitzondering op dit bestuurlijk patroon vormt
                        het nieuwe stelsel van volwasseneneducatie. Hier is zowel in de beleidsvoorbe-
                        reidende, als in de beleidsbepalende en -uitvoerende sfeer aan de gemeente een
                        doorslaggevende positie toegekend.
    "1 D. Mentink, Onderwijsbeleid en onderwijsvrijheid(op. cit). Overigens is onlangs ook binnen her CDA de discussie over het bijzon-
       der onderwijs heropend. Het Wetenschappelijk lnstituut van het CDA heeft in september 1989 het rapport Ruimte voor kwoliteit
       uitgebracht. D e grote invloed van de overheid is het hete hangijzer in dit rapport. O m die reden hebben de opstellersveel moeite
       met de nieuwe Wet op de Basisvorrning, onder andere vanwege de centraal gestelde eindtermen. Ze pleiten voor een verschui-
       ving van de centrale bemoeienisvan de overheid naar de schoolbesturen. O m die verschuiving een reeel karakter t e geven. dienen
       die besturen we1 volgens de opstellers van dit rapport in regionaal verband t e fuseren. Dan kunnen ze ook strategische beslissin-
       gen nemen. Dat impliceert. aldus het rapport, de noodzaak van het verlaten van het huidige declaratiestelsel en het omarmen van
       een budgeutelsel. Overigens werd juist het declaratiestelsel indertijd gekozen voor de betrokkenen als garantie bij de inrichting
       van het onderwijs. Zie ook: H. Wansink, 'Het einde van de xhoolstrijd', in: Intermedioir; jaargang 25, nr. 38,22 september 1989,
       blz. 33, 35. 37 en 39.
152                     WETENSCHAPPELWKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 151 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 152 ======================================================================

<pre>                        Gelet op de bestaande verhoudingen en de toch voortdurende druk op meer
                        decentralisatie in het onderwijs, wordt door Van Wieringen (1988) bepleit de
                        wedemijdse afhankelijkheids- en invloedsrelaties tussen rijksoverheid, natio-
                        nale ondenvijskoepels, plaatselijke schoolbesturen, leerkrachten, hun profes-
                        sionele achterban, schoolbegeleidingsdiensten en onderwijskundigen vanuit
                        het belang van differentiatie te benutten ". Onderzoek wijst overigens uit dat
                        de feitelijke bemoeienis en invloed van de gemeenten op het ondenvijs (contro-
                        lerend, dienstbaar, beleidsinnoverend) tot nu toe zeer beperkt is. Een verband
                        met omvang en urbanisatiegraad van gemeenten wordt niet gevonden 42. Eer-
                       der blijkt politisering en geprononceerde partijpolitieke cultuur van belang.
                       De vier grote steden scoren om die reden ten aanzien van een uitgesproken
                       ondenvijsbeleid hoger dan gemiddeld.
                       Vooral zou de beleidsruimte in het vigerende stelsel zo optimaal mogelijk moe-
                       ten worden benut: a) in zijn functie van schoolbestuur is het gemeentebestuur
                       deels medebewindvoerder en deels autonoom bestuur; b) in zijn 'zorgfunctie'
                       heeft het gemeentebestuur een beleidsgebied dat zo groot is als het gemeente-
                       bestuur dat zelf wil zien. Dit geldt zeker voor zaken die niet bij wet zijn uitgeslo-
                       ten. Concreet heeft de grote stad op dit ogenblik als gemeente een eigen beleids-
                       ruimte voor volwasseneneducatie, bij het gebiedsbeleid in het ondenvijsvoor-
                       rangsprogramma, bij de schooladvies- en begeleidingsdiensten, bij de
                       leerplichthandhaving en bij nog enkele andere onderdelen, zoals bij de zoge-
                       naamde boventalligenregeling en cumifaciliteiten.
                       Dit laatste wordt ook in de praktijk gelllustreerd. Sommige gemeenten voeren
                       in het huidige bestel veel meer een eigen beleid dan andere en drukken een
                       stempel op het onderwijs. Amsterdam maakt van de bestaande beleidsruimte
                       op een andere wijze gebruik dan bijvoorbeeld Rotterdam. In Utrecht valt op hoe
                       daar over een lange periode - zeker in vergelijking met de andere drie grote
                       steden - het verschijnsel van 'witte en zwarte scholen' ingedamd is. In dezelfde
                       stad is de verhouding met het bijzonder ondenvijs redelijk. Dit geldt tot op
                       zekere hoogte ook voor Rotterdam. In Den Haag en Amsterdam is die verhou-
                       ding aanzienlijk meer beladen.
                       In de optiek van dit rapport is evenwel een extra versterking van lokaal en
                       regionaal ondenvijsbeleid in de grote steden een vereiste ten gunste van een
                       grootstedelijk ondenvijsbeleid dat de nationale economische en technologische
                       vernieuwing krachtig ondersteunt door hoogwaardige en zich steeds vernieu-
                       wende ondenvijsvoorzieningen. Persoonlijke vorming en culturele overdracht
                       dienen op zodanige wijze geboden te worden dat de geconcentreerde achter-
                       stand in stadsbuurten en bij bepaalde bevolkingsgroepen, met name alloch-
                       tonen, effectief wordt teruggedrongen. Over die beleidsopgaven gaat de vol-
                       gende paragraaf.
            5.2.5      Beleidsopgaven
                       Goed ondenvijs is nu en in de onmiddellijke toekomst bepalend voor de kwali-
                       teit van de grote steden in sociaal, economisch~technologischen cultureel
                       opzicht. Die kwaliteit - zo is eerder betoogd - is mede van nationale betekenis.
                       Zij wordt in belangrijke mate bevorderd door een ondenvijsmarkt waarop
                       vraag en aanbod elkaar snel en flexibel weten te vinden en waarop risico's en
                       verantwoordelijkheden zo direct mogelijk met elkaar verbonden zijn. Hierbij
                       behoort de overheid haar verantwoordelijkheid te nemen in termen van eisen
                       voor een minimaal te garanderen kwaliteit en toegankelijkheid. Tevens dient
                       ze de scherpe kanten van segmentering die door de selectie en niveaudifferen-
                       tiatie in het ondenvijs wordt versterkt, af te zwakken. Het grootstedelijk
    "1 A.M.L. van Wieringen, 'Gemeentelijk onderwijsbeleid en onderwijsbestuur'; in: Gemeenten en onderwijs (op. c i t ) , blz. 8- 10.
    "1 I?Detering en W. Kalkman, Besturen met beleid; Amsterdam. Universiteit van Amsterdam, 1985.
153                   VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 152 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 153 ======================================================================

<pre>                          bestuur komen meer mogelijkheden toe, zowel als het gaat om prikkels te
                          bieden voor de partijen in het ondenvijs, als om een aantal condities te waar-
                          borgen vanuit het algemeen belang. Het decentrale en gedifferentieerde
                          beleidsmodel van de Angelsaksische landen biedt hiervoor een aantrekkelijk
                          referentiepunt. In een dergelijk model kan de nationale overheid haar eigen
                          verantwoordelijkheid behouden. Deze verantwoordelijkheid is in het onder-
                          wijs verbonden met garanties voor basiskwaliteit, een gegarandeerde toegang
                          en beschikbaarheid van ondenvijs enzovoort. Die verantwoordelijkheid komt
                          het lokaal en regionaal niveau niet toe. Integendeel, in een aantal gevallen zal
                          die verantwoordelijkheid op nationaal niveau de komende periode zelfs aange-
                          scherpt worden bij een steeds meer toenemende internationale samenhang
                          van ondenvijs, economie, technologie en arbeidsmarkt.
                          Binnen een dergelijk nationaal bestel wordt voor de grote steden een verster-
                          king van een beleidsmatige betrokkenheid voorgesteld met een daarbij aan-
                          sluitende beleidsruimte. Uitgangspunt hierbij is overigens dat de in de Grond-
                          wet verankerde ondenvijsvrijheid en de garanties voor het bijzonder ondenvijs
                          niet mogen worden aangetast. Binnen deze randvoonvaarde zou echter een
                          balansverschuiving dienen plaats te vinden van het huidige ondenvijsbeleid
                          vanuit het ministerie naar het lokaal en regionaal niveau. Zo kan de bijzondere
                          situatie in Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht direct en krachtig in
                          beleid worden omgezet, iets waarvoor nu veel hindernissen en obstakels
                          bestaan, zoals het ondenvijsvoorrangsbeleidtreffend illustreert.
                          De uiteenlopende vormen van ondenvijs moeten echter niet over BBn kam
                          worden geschoren. Het nieuwe stelsel van volwasseneneducatie gaat het meest
                          in de richting van een dynamiserend en gedifferentieerd grootstedelijk onder-
                          wijsbeleid. Dit biedt verrassendenvijs aan de gemeente - in het kader van de
                          Wet Gemeenschappelijke Regelingen met andere gemeenten samen - in
                          samenspraak met de betrokken scholen en de vertegenwoordigers van de
                          ondenvijsvraag een beleidsvoorbereidendeen beleidsbepalende functie.
                          Het basisondenvijs, het algemeen vormend ondenvijs en het lager en middel-
                          baar beroepsondenvijs hebben op dit ogenblik nog met de meeste belemmerin-
                          gen te kampen. Hier manifesteert zich de tweeslag openbaar en bijzonder
                          ondenvijs meer dan bij de andere ondenvijssoorten. Deze belemmeringen
                          worden niet weggenomen door de voorgestelde functionele decentralisatie. In
                          die voorstellen blijven de scholen en schoolbesturen 10s staan van hun groot-
                          stedelijke omgeving. Gelet op enerzijds de strategische belangen voor de grote
                          steden zelf en anderzijds de nationale ondenvijsbelangen is ten aanzien van
                          het basisondenvijs, het algemeen voortgezet ondenvijs en het lager en middel-
                          baar beroepsondenvijs naar de mening van de raad in de steden een bijstelling
                          van de institutionele verhoudingen vereist. Daartoe dienen de volgende voor-
                          stellen 43.
                          In de eerste plaats dienen de functies van het gemeentebestuur als bevoegd
                          gezag voor het openbaar ondenvijs te worden ontkoppeld van die als overheid
                          die d l algemene zorg voor het ondenvijs op haar grondgebied heeft. De huidige
                          koppeling van beide functies staat een vrije en ongebonden beleidsmatige
                          betrokkenheid bij ondenvijs in de meest brede zin (algemene zorg) in de weg. In
                          de huidige situatie komt het gemeentebestuur zichzelf tegen als belang-
                          hebbende partij (bevoegd gezag van het openbaar ondenvijs).
                          Doe1 van de hier voorgestelde ontkoppeling is het creeren van een situatie
                          waarin de gemeente zich zonder extra handicap kan wijden aan het grootstede-
    '3] D e voorstellen zijn voor een belangrijk deel gebaseerd op: WH. Leeuwenburgh en k? van den Eeden, Ondenvijs in de vier grote
        steden (op. cit.)
154                       WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 153 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 154 ======================================================================

<pre>                   lijk ondenvijsbeleid in brede zin. Bij deze ontkoppeling zal de gemeentelijke
                   verantwoordelijkheid als bevoegd gezag in het openbaar ondenvijs onaan-
                   getast moeten blijven en meer in het bijzonder de publieke beheersvorm op
                   volwaardige wijze gestalte dienen te krijgen, zodat wordt gegarandeerd dat
                   voor iedereen in het land ondenvijs bereikbaar is (dit laatste is het centrale
                   motief van het openbaar ondenvijs). De huidige wetgeving biedt voor een apart
                   regelen van deze publieke beheersvorm als mogelijkheden: a) een bestuurs-
                   commissie krachtens artikel 61 van de Gemeentewet in te stellen of b) het
                   bevoegd gezag te delegeren aan een samenwerkingsorgaan tussen gemeenten
                   ingevolge de Wet Gemeenschappelijke Regelingen. Deze laatste oplossing
                   komt voor de grote steden wat betreft het basisondenvijs, het algemeen
                   vormend ondenvijs en het lager en middelbaar beroepsondenvijs niet in aan-
                   merking, omdat deze ovenvegend een aangelegenheid van de stad zelf zijn.
                   Voor de bestuurlijke vormgeving van de publieke beheersfunctie van deze
                   vormen van openbaar ondenvijs wordt voor de grote steden verwezen naar de
                   binnengemeentelijke decentralisatie, die de gelegenheid creeert de publieke
                   beheersfunctie apart te plaatsen bij de deelbesturen. Landelijk gezien hebben
                   andere mogelijke oplossingen, zoals voorgesteld door de Raad voor het Open-
                   baar Ondenvijs en recentelijk de licentie-constructie, de aandacht gekregen 44.
                   Als op deze wijze de weg is vrijgemaakt voor een actieve betrokkenheid in de
                   hier bedoelde ondenvijssectoren van de ondenvijswereld zelf en voor beleids-
                   matige impulsen van het bestuur in de grote stad, dient het Rijk v e ~ o l g e nde                        s
                   ruimte te geven voor differentiatie in de planning, inrichting, bekostiging en
                   exploitatie van scholen. Hierbij is de differentiatie in personeelsbeleid in de
                   vorm van aanstellings- en beloningsverschillen voor de grote steden een van de
                   belangrijkste hefbomen voor een meer effectieve inzet bij de concentraties van
                   achterstanden, maar ook voor verhoging van de kwaliteit en de effectiviteit
                   van het onderwijs.
                   Bij een dergelijke bijstelling van de beleidsverantwoordelijkheid blijft de
                   gelijkheidsregeling van het openbaar en bijzonder ondenvijs ook op het decen-
                   trale niveau gegarandeerd. Tegelijkertijd bevordert ze de noodzakelijke
                   beleidsdifferentiatie van de grootstedelijke context. Als men een dynamisch en
                   wendbaar bestuur op decentraal grootstedelijk niveau essentieel acht, leidt
                   het achtenvege laten van deze bijstelling tot ondoorzichtige bestuurlijke ver-
                   houdingen. De strubbelingen rond de gebiedsautoriteiten, de samenwerkings-
                   verbanden en een meer gerichte inzet van middelen en personeel in de regelin-
                   gen en wetgeving ten aanzien van het ondenvijsvoorrangsbeleid - laatst nog
                   bij de parlementaire behandeling van het programma van socialevernieuwing
                   - zijn hiewan een sprekend voorbeeld.
                   Een commissie zou moeten nagaan hoe bij deze nieuwe beleidsbalans de
                   bevoegdheden ten aanzien van bekostiging en personele formaties tussen het
                   Rijk, de afzonderlijke ondenvijsinstellingen en het grootstedelijk bestuur
                   dienen te worden bijgesteld.
                   De stimulering en afstemming in bredere zin, waarbij ook andere ondenvijssec-
                   toren dan de hiervoor genoemde betrokken zijn en waarbij de combinatie van
                   de langer bestaande orientatie in het ondenvijsbeleid ten aanzien van sociale
                   achterstand en de meer recente orientatie op de economisch/technologische
                   functie, annex persoonlijke vorming en cultuuroverdracht de leidraad vormt,
                   verwijst haast vanzelf naar een grootstedelijk uitwisselingspunt.
*] J.Wallage. 'Naar een Raad voor het Openbaar Onderwijs'; in: Het bestuur van het openboor onderwijs; R.W.C.AkkermansenJ.M.C.
   Leune (red.). Den Bosch. Malmberg. 1983; C.A.M. Tetteroo. 'Het bestuur van het openbaar onderwijs; een andere gedachte'; in:
   Gerneentelijk onderwijsbeleid op weg naar het jaar 2000; Leusden. YUGA advisering BV, 1989. blz.51-56. Hier wordt de licentie-
   constructie uiteengezet.
                   VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 154 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 155 ======================================================================

<pre>Een grootstedelijke onderwijsraad of vergelijkbaar platform kan hierin voor-
zien. Een dergelijk open beraad zou adviezen kunnen uitbrengen aan het stads-
bestuur, waarbij overigens de primaire rol van de gemeenteraad in de besluit-
vorming onaangetast blijft. Het gaat bij deze ondenvijsraad om een grootstede-
lijk klankbord, waarin de geschakeerde belangen in het ondenvijs zoveel moge-
lijk rechtstreeks tot zaakwaarneming leiden. Via het gemeentebestuur
kunnen de vertegenwoordigde instellingen en instanties zich wenden tot
welke relevante partij buiten hun bestel ook. Dit kan varieren van uiteen-
lopende overheidsinstanties, het georganiseerd bedrijfsleven, culturele instel-
lingen tot landelijke ondenvijsorganisaties of -bonden. Het gerneentebestuur
kan op zijn beurt in de ondenvijsraad de grootstedelijke ondenvijswereld con-
fronteren met vereisten en condities die de grootstedelijke omgeving aan haar
oplegt. Hiermee wordt het mogelijk om door inschakeling van deskundigheid
in en buiten het ondenvijsveld aan innovaties, aanpassingen en oplossingen
voor knelpunten snel en op grootstedelijke schaal een impuls te geven. Op dit
grootstedelijk niveau kan ook het meest adequaat worden voorzien welke
praktische problemen zich presenteren en welke oplossingen voorhanden zijn.
Of een dergelijke grootstedelijke ondenvijsraad een aangelegenheid is van de
grote stad of van de grootstedelijke agglomeratie kan aan de onderscheiden
steden overgelaten worden. In de stad Utrecht bestaat a1 over een langere
periode een succesvol onderwijsoverlegop stadsniveau. Het onderwijsoverleg
in het kader van de Rotterdamse Ontwikkelingsraad (ROTOR) is een voor-
beeld van een initiatief in de richting van de agglomeratie-variant.
Een samenvattende schets van die bredere en geschakeerde betrokkenheid
vormt de afsluiting van dit perspectief voor een grootstedelijk ondenvijsbeleid.
De volgende driedeling groepeert de verschillen in strategisch belang en de wijze
van betrokkenheid bij de betreffende ondenvijssoorten vanuit de grote stad.
Het eerste en meest strategische niveau ligt bij het hoogwaardig en specialis-
tisch ondenvijs (waaronder universiteiten en hoger ondenvijs). Eerder werd
hierover gesteld dat een meer gedifferentieerd en minder uniform universitair
ondenvijs meer kansen biedt voor optimalisering van de functie van dit onder-
wijs in grootstedelijk verband. Het vereist echter ook meer dan thans een visie
van het grootstedelijk bestuur op de uiteenlopende andere specialistische
opleidingen in de grote stad of in de grootstedelijke regio. De beleidsmatige
vrijheid voor initiatieven en stimulering zijn op dit strategisch niveau het
grootst. De competitie en dynamiek vragen hier echter meer dan elders een
grote mate van creativiteit en bundeling van inzet in de grote stad, c.q. de
grootstedelijke regio. Het bestuur van de grote stad heeft in dit verband een
eigen verantwoordelijkheid, die in de komende periode alleen maar toeneemt
als het gespecialiseerd en hoogwaardig ondenvijs steeds meer Ben van de
belangrijkste 'assets' wordt in de internationale rangorde van grote steden.
Het tweede strategische niveau is het geheel van beroepsondenvijs, de volwas-
seneneducatie daarbij inbegrepen. Op nationaal niveau zijn bij dit ondenvijs
de ministeries van Ondenvijs en Wetenschappen, van Sociale Zaken en van
Economische Zaken betrokken. Het beroe~sonderwiiszal meer in regionaal        -
perspectief moeten worden gezien dan tot nu toe vanuit de grote steden het
geval is. De concentratieprogramma's in het HBO en recentelijk in het MBO
vormen het uitgangskader. De grote steden zouden zich hierbij meer dan tot nu
toe beleidsmatig betrokken moeten voelen en daarvoor met werkgevers en
werknemers als eerste betrokkenen tot afspraken moeten komen. Gelet op de
schaal van de relaties tussen vraan     - en aanbod in dit ondenviis.
                                                                  " , zou hierbii niet
de grote stad zelf maar de grootstedelijke regio het uitgangspunt moeten zijn.
Ook is een grotere inzet van ondenvijs vereist voor economische en technologi-
sche ontwikkeling. De recente voorstellen van de Commissie Ondenvijs-
Arbeidsmarkt voor meer directe relaties tussen vraag en aanbod op plaatselijk
en regionaal niveau vormen hiervoor een bruikbaar vertrekpunt.
WETENSCHAPPELLJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 155 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 156 ======================================================================

<pre>                    Het derde strategische niveau is het geheel van het basisonderwijs, inclusief
                    het algemeen vormend ondenvijs. In vergelijking met de vorige twee niveaus
                    zijn op dit ogenblik de mogelijkheden binnen de grote stad gedifferentieerd
                    beleid te voeren, hier het geringst. Reden waarom in dit rapport het uitgangs-
                    punt van de autonome school wordt onderschreven, maar we1 wordt aangevuld
                    met een meer geprononceerde beleidsmatige betrokkenheid van het stads-
                    bestuur, binnen de strakke condities die ons Nederlands onderwijsbestel met
                    zijn vrijheid van onderwijs hiemoor stelt. De voorgestelde balansverschuiving
                    moet leiden tot een meer gedifferentieerd grootstedelijk ondenvijsbeleid in
                   relatie tot de achterstanden en specifieke knelpunten in vraag en aanbod,
                   maar ook tot de bijzondere mogelijkheden die de grote stad ook op dit niveau
                   biedt.
                   Arbeidsvoorziening
                   Algemeen kader
                   Op 1januari 1991 zal de nieuwe Arbiedsvoorzieningswet in werking treden,
                   waarmee de arbeidsvoorzieningsorganisatie wordt verzelfstandigd, getriparti-
                   seerd en geregionaliseerd 45. De wet geldt zowel voor gebieden in en rondom
                   grote steden als voor plattelandsregio's. Alvorens in de volgende paragrafen
                   wordt ingegaan op vraag en aanbod van arbeidsvoorziening in de grote steden,
                   wordt in deze paragraaf de arbeidsvoorziening(sdienst)in een historisch kader
                   belicht.
                   Voor alle duidelijkheid vooraf: de bemiddeling door het arbeidsbureau is
                   slechts een van de manieren waarop vraag en aanbod van arbeid elkaar ont-
                   moeten. Naar schatting wordt eenvijfde van de vacatures vervuld door bemid-
                   deling van het Gewestelijk Arbeidsbureau 46. Een groot deel van de contacten
                   tussen vragers en aanbieders komt rechtstreeks tot stand via personeelsadver-
                   tenties, via 'horen zeggen', en via informele netwerken die bestaan tussen
                   bepaalde groepen van bedrijven en bepaalde categorieen van werknemers. Een
                   ander deel ontstaat via de weg van uitzendarbeid en van free-lance contracten.
                   De verschillende methodes van arbeidsvoorziening sluiten vaak op elkaar aan.
                   Dit geldt ook voor de verschillende soorten van arbeidscontracten. Zo komen
                   vaste arbeidsrelaties vaak voort uit flexibele.
                   De nieuwe wet op de arbeidsvoorziening bestrijkt bovendien een breed terrein.
                   'Ibt voor kort was arbeidsbemiddeling de enige juridische aanduiding van de
                   intermediaire activiteiten op de arbeidsmarkt, activiteiten die de staat de afge-
                   lopen eeuw als een onderdeel van het algemeen belang naar zich toegetrokken
                   heeft. Aangezien deze intermediaire activiteiten echter niet alle binnen het
                  juridisch afgebakende begrip arbeidsbemiddeling vielen, is het noodzakelijk
                   geworden om in de nieuwe wetgeving te kiezen voor een opener en veelzijdiger
                   begrip. Daarom spreekt de wetgever thans ook over arbeidsvoorziening. Onder
                   arbeidsbemiddeling werd enige tijd een tweezijdige activiteit verstaan, name-
                   lijk de dienstverlening aan zowel werkzoekenden als werkgevers, maar de
                   nieuwe wet omvat zowel de een-als de tweezijdige dienstverlening op de
                   arbeidsmarkt. Het begrip arbeidsvoorziening houdt ook in die zin een verrui-
                   ming in dat er nu ook dienstverlening onder valt ten behoeve van het tot stand
                   komen van arbeidsverhoudingen, die niet een arbeidsovereenkomst zijn, zoals
                   freelance arbeid en thuisarbeid 4? Ook de gecombineerde leer-en arbeidsover-
                   eenkomsten vallen eronder, alsmede het ter beschikking stellen van arbeids-
                   krachten door uitzendbureaus en de gemeentelijke 'banenpools'.
"1 Arbeidsvoorzieningswet.Tweede Kamer, Vergaderjaar 1989- 1990.20569, nr. 101.
"1 C.G.S.H. Janssen, M. Wegerif, 'De marktpositie van de openbare arbeidsberniddeling': Economisch Stotistische Berichten,
   24 januari 1990. jaargang 75. nr. 3742, blz. 87.
"1 R van Bekkum, 'Gerneenten en arbeidsvoorziening'. in: Hondboek lokoolwerkgelegenheidsbeleid;R. de Boer e.a. (red.). 's-Graven-
   hage. Vuga. 1988 e.v.. A 3- 1-5.
                   VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 156 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 157 ======================================================================

<pre>                        De arbeidsvoorziening heeft zich ontwikkeld tot een zelfstandige bedrijfstak
                        met een ruim aanbod. Hierin kan in grote lijnen een aantal fasen worden
                        onderscheiden.
                        In de eerste fase aan het einde van de 19e eeuw, de periode waarin de sociale
                        kwestie centraal staat, maakt de publieke arbeidsberniddeling enerzijds nog
                        deel uit van de werkloosheidsverzekeringen en anderzijds van de armenzorg.
                        Deze arbeidsberniddeling wordt grotendeels uitgevoerd door verenigingen 48.
                        Zo doen vakverenigingen vanaf hun ontstaan bijna allemaal aan arbeids-
                        bemiddeling. Sommige vakverenigingen hebben eigen arbeidsbureaus opge-
                        richt. De Staatscommissie over de Werkloosheid telde in 1911 bijvoorbeeld 71
                        van dergelijke bureaus. Van werkgeverszijde bestaan er dan slechts 15. Ook
                        armbesturen en soortgelijke instellingen doen aan het einde van de 19e eeuw
                        in toenemende mate aan arbeidsbemiddeling. Een nieuw soort verenigingen
                        van armenzorg ontstaat onder invloed van een nieuwe categorie van groot-
                        stedelijke ondernemers. Zij willen zich richten op een meer progressief beheer
                        van de armenzorg. Het huidige Amsterdamse arbeidsbureau is uit zo'n soort
                        vereniging voortgekomen.
                        In de tweede fase, vooral kort na de Eerste Wereldoorlog, staat het begin van
                        een verzoening van het werkgevers- en werknemersbelang centraal. De open-
                        bare arbeidsvoorziening wordt uit de sfeer van de sociale strijd en uit die van
                        de armenzorg gehaald. Zij dient volgens de dan heersende opvatting neutraal
                        en professioneel te worden verricht 49. Het initiatief tot de openbare arbeids-
                        bemiddeling wordt daarom in handen gelegd van een derde partij: de gemeen-
                        telijke overheid. Op die manier wil men voorkomen dat deze arbeidsvoorzie-
                        ning een onderdeel wordt van de strijd tussen arbeid en kapitaal en wil men
                        een professionelere arbeidsberniddeling bevorderen. Vanaf omstreeks 1915
                        vindt een snelle groei plaats van gemeentelijke arbeidsbeurzen, meestal in de
                        vorm van een ambtelijke dienst, onder toezicht van werkgevers-en werk-
                        nemersorganisaties en soms in die van een op een gemeentelijke concessie
                        gebaseerde particuliere stichting, eveneens beheerd door werknemers en werk-
                        gevers.
                        De derde fase begint a1voor de Tkeede Wereldoorlog, als de arbeidsberniddeling
                        in feite wordt benaderd als een zelfstandig instrument van sociaal-economi-
                        sche beheersing 50. Met name de economische crisis van de jaren '30 en de
                        nieuwe opvattingen over de beheersing van economische crises vormen de ach-
                        tergrond hiervan. De 'Ibeede Wereldoorlog, wanneer de arbeidsberniddeling
                        wordt ingezet als middel voor de Duitse industriepolitiek, en vervolgens de
                        betekenis van de arbeidsberniddeling voor de wederopbouw, versterken de
                        identiteit van de arbeidsvoorziening als onderdeel van de economische organi-
                        satie van het land. Het is de fase waarin de openbare arbeidsberniddeling alge-
                        mene erkenning heeft gekregen als een staatstaak en het staatsmonopolie op
                        de arbeidsberniddeling vrijwel volledig is. De daarbij behorende organisatori-
                        sche vorm wordt die van een rijksbureau met daaronder gewestelijke diensten.
                        De minister van Sociale Zaken is de eerst verantwoordelijke.
                        De vierde fase begint aan het einde van de jaren '60.Het is de fase van de actie-
                        ve, dienstverlenende overheid. De arbeidsvoorziening wil men dan opzetten
                        vanuit een beleid van aanbod van verschillende soorten van openbare voorzie-
                        ningen die te maken hebben met arbeidsberniddeling. Dit wordt met name
    "1  B. Gewin, Arbeidsbeurzen; Utrecht, A.J.van Huffel, 1898, blz. 308-341.
    49] Staatscommissie over de werkloosheid, ingesteld bij KB van 30 juli 1909, nr. 42. Eindverslog; 's-Gravenhage, Algemeene Lands-
        drukkerij. 1914. blz. 597-687.
        W.L.P.M. de Kort, De arbeidsbemiddelingin Nederland, verhondeling naar oorzaken, ontwikkeling en behoefien; Alphen aan den Rijn,
        Samsom NV, 1940. blz. 333 e.v.
158                     WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 157 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 158 ======================================================================

<pre>                    duidelijk in het SER-advies uit 1973 over het Arbeidsbureau Nieuwe Stijl
                    (ANS) 51. De centrale gedachte van dit rapport komt er kort gezegd op neer dat
                    de arbeidsvoorziening meer service-instituut in plaats van een bureau-
                    cratisch-administratieve voorziening moet worden. Na enige herzieningen en
                    experimenten is het idee van het arbeidsbureau nieuwe stijl vanaf 1979 inge-
                    voerd. E r komen dan nieuwe voorzieningen, zoals jobcentra, vacaturebanken,
                    sollicitantenbanken, enzovoort. Het arbeidsbureau brengt bijzondere voorzie-
                    ningen voor scholing tot stand en krijgt een vrij te besteden budget voor bijzon-
                    dere regionale projecten. Voorts krijgt het de beschikking over een aantal
                    plaatsings- en scholingsbevorderende instrumenten. E r wordt een vorm van
                    organisatorisch en begrotingstechnisch zelfbeheer ingevoerd, maar de uitein-
                    delijke financiele verantwoordelijkheid blijft bij het Rijk berusten.
                               Belangrijk voor de ontwikkelingin deze fase waren de inbreuken die vanafhet
                               midden van de jaren '60 werden gemaakt op het beginsel van het monopolie
                               van de arbeidsvoorziening dat was ingevoerd bij de Arbeidsbemiddelingswet
                               van 1930. De eerste inbreuk op het monopolie werd gemaakt door de uitzend-
                               bureaus, die tijdens de krapte op de arbeidsmarkt in de jaren '60 ontstonden.
                               Het monopolie werd verder aangetast door bepalingen in collectieve arbeids-
                               overeenkomsten waarin sectorale arbeidsbemiddeling door werkgevers en
                               werknemers gezamenlijk was vastgelegd (bijv. in de metaal en in de bouw).
                    De laatste fase treedt in aan het eind van de jaren '70, als algemeen erkend
                    wordt dat de arbeidsbemiddeling bestaat uit een groot aantal verschillende
                    voorzieningen dat aan zijn oorspronkelijke monopolistische kader is ontgroeid.
                    De openbare arbeidsbemiddeling uit de jaren '30 is een economische sector
                    geworden van publieke en particuliere diensten. De wetgever wil deze verzelf-
                    standigde maar op elkaar betrokken bureaus en diensten in BBn besturingssys-
                    teem brengen. De centrale uitgangspunten van dit systeem zijn dat arbeids-
                    voorziening als produkt behalve door arbeidsbureaus ook door vele anderen
                    wordt geleverd, zoals bedrijven, bedrijfstakken en gemeenten, voorts dat mede
                    op regionale schaal met deze anderen afspraken moeten worden gemaakt over
                    de voorzieningen en de voonvaarden voor levering van die voorzieningen, en
                    tenslotte dat de financiering door de staat wordt gegarandeerd. Door a1 deze
                    kenmerken moet de wet vooral worden gei'nterpreteerd als een geheel eigen
                    vorm van functionele decentralisatie.
                               Bij de voorbereidingvan het wetsontwerp is vaak gewezen op de gelijkenis van
                               het nieuwe Nederlandse model met het Zweedse publieke arbeidsvoorzienings-
                               systeem. Die gelijkenis is ook groot, maar gaat niet veel verder dan die tussen
                               de Nederlandse traditie van functionele decentralisatie en het Zweedse
                               bestuurssysteem: een publiekrechtelijk systeem van besturen die zijn samen-
                               gesteld uit vertegenwoordigers (in Zweden parlementaire vertegenwoordi-
                               gers) van de Kroon en van organisaties van het bedrijfsleven. Het verschil is
                               dat men in Nederland niet, en in Zweden wel, een grondwettelijk onderscheid
                               kent tussen regering (collectief verantwoordelijk en belast met wetgevende
                               activiteiten) en directeuren van diensten (individueel verantwoordelijk en
                               belast met bedrijfsactiviteiten)52. De Zweedse regering mag zich op straffe van
                               schending van de grondwet niet bemoeien met het beleid van de diensten. De
                               rechterlijke controle op het functioneren van de diensten is daar essentieel. De
                               diensten worden opgevat als overheidsbedrijven en vallen onder een strikt
                               juridisch regime aangevuld met een regeling voor de openbaarheid en zorgvul-
                               digheid (ombudsman). Het Zweedse systeem is kortom formalistisch en
                               bedrijfsmatig van opzet en kent een principiele en institutioneel verankerde
''1 Raad voor de Arbeidsmarkt. Advies inzake het Arbeidsbureou Nieuwe Stijl; 's-Gravenhage. Sociaal-Economische Raad, 197 1.
'1  Neil Elder, Government in Sweden, The executive at work: Oxford. Pergamon Press. 1970, blz. 63-97; Nils Andrh. Modern Swedish
    Government; Stockholm. Alrnquist and Wicksell. 1961. blz. 99- 121.
                    VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 158 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 159 ======================================================================

<pre>                                     scheiding tussen regering en bedrijfsvoering. Het Nederlandse systeem kent
                                     die institutionele zuiverheid niet. De minister van Sociale Zaken is individueel
                                     verantwoordelijk en kan zich via zijn vertegenwoordigers in het CBA bemoeien
                                     met het beleid van de arbeidsvoorzieningsorganisatie,sterker nog: hij moet
                                     zich ermee bemoeien. Het Nederlandse systeem van de arbeidsvoorziening
                                     bevat het typisch Nederlandse compromis dat, waar publieke en particuliere
                                     belangen elkaar raken, het aan een samenwerkingsverband van beide belan-
                                     gen moet worden overgelaten om te komen tot gezamenlijke afspraken. Niet
                                     voor niets wordt de Arbeidsvoorzieningswetdan ook soms aangeduid als een
                                     contract tussen overheid en georganiseerd bedrijfsleven 53.
                           Na de fasen van de sociale kwestie, met als organisatievorm de vereniging,
                           vervolgens de verzoening van de sociale strijd met de professionele (gemeente-
                           lijke) arbeidsbeurzen, de nationale industriepolitiek met als organisatie de
                           rijksdienst, en tenslotte het actieve aanbodbeleid van de verzorgingsstaat met
                           vormen van zelfbeheer, is de arbeidsvoorziening nu in de nieuwe wet veran-
                           kerd in een vorm van functionele decentralisatie van een geheel eigen soort.
                           Door de arbeidersbeweging en door de nieuwe armenzorg is de moderne
                           arbeidsbemiddeling aan het eind van de vorige eeuw tegen weerstanden in tot
                           stand gebracht, door de gemeenten is zij vervolgens geprofessionaliseerd, door
                           het Rijk is zij gemonopoliseerd, door de verzorgingsstaat is zij geactiveerd en
                           door het Rijk en sociale partners samen wordt zij nu, via functionele decentrali-
                           satie sui generis, getripartiseerd en geregionaliseerd.
                           Tenslotte worden hieronder nog enkele aanvullende opmerkingen gemaakt.
                           Vanaf vrijwel de eerste fase zijn twee dominante functies onderscheiden aan de
                           arbeidsbemiddeling. De bevordering van de doelmatigheid van de arbeids-
                           markt, de economische functie en daarnaast een sociale functie. Zo moet de
                           arbeidsvoorziening de werkloosheid bestrijden en tegengaan dat individuen en
                           groepen die recht hebben op een zelfstandige inkomensverwerving, worden uit-
                           gesloten van de arbeidsmarkt of van delen hiervan. Op grond van de sociale
                           functie moeten individuele werkgevers en werknemers op hun rechten en
                           plichten worden gewezen en moeten soms ook sancties tegen hen worden toege-
                           past, bijvoorbeeld in een geval van ongerechtvaardigd ontslag of als er sprake
                           is van discriminatie. De beide functies van de arbeidsbemiddeling staan niet
                           10s van elkaar. Er moet voor worden gezorgd dat vraag en aanbod van arbeid
                           met elkaar geconfronteerd worden. Tegelijkertijd moet erop worden gelet dat
                           de partijen zich houden aan bepaalde regels en ook vanuit hun posities bijdra-
                           gen leveren aan de bestrijding van de werkloosheid. Juist om die combinatie
                           van de economische en sociale functie gaat het.
                           In de ons omringende landen wordt de arbeidsvoorziening momenteel gezien
                           als een belangrijk onderdeel in het grootstedelijk beleid. Zo wordt in enkele
                           Duitse steden een actief arbeidsmarktbeleid gevoerd, dat gericht is op het voor-
                           komen van een groot circuit van werklozen 54. Steden met weinig werklozen en
                           derhalve ook weinig uitkeringen voor werkloosheid en sociale hulp, bezitten in
                           de regel meer middelen om te zorgen voor gedifferentieerde voorzieningenvoor
                           beroepsscholing en voor werkervaring, dan steden met veel werklozen. In die
                           steden wordt ook getracht een zodanige samenstelling van de werkgelegen-
                           heid tot stand te laten komen dat zij plaats biedt aan de verschillende catego-
                           rieen van werknemers binnen de stad. Daartoe betreden die steden soms on-
                           orthodoxe paden, zoals het samen met particuliere investeerders bevorderen
    53] Bijvoorbeeld door Ronald van Bekkum. 'Tweede Kamer aanvaardt Arbeidsvoorrieningswet'. Sociool Bestek; nr. 2, februari 1990.
        jrg. 52, blz. 17; F.H.A.M. Kruse, '... de Arbeidsvoorrieningenwet belangrijkerals uitdrukkingvan een gezamenlijkeverantwoorde-
        lijkheid dan als instrument van regelgeving...', in: Resumee Symposium van Overheidsreguleringnoor zelfregulering; georganiseerd
        door SDUIPAO. f-Gravenhage. 21 december 1988. blz. 2.
    '1  G. Morsinkhof,Arbeidsvoorzieningenbeleid in de BRD; Interne notitie; Rijksuniversiteit Utrecht. 1989.
160                        WETENSCHAPPELWKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 159 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 160 ======================================================================

<pre>                       van experimentele werkgelegenheid, voortgekomen uit sociale en ecologische
                       motieven. Het doe1 van die stedelijke bemoeienis is een negatieve spiraalvor-
                       ming van toenemende werkloosheid, toenemende uitkeringen, toenemende
                       begrotingstekorten en afnemende beleidsmogelijkheden tegen te gaan en het
                       circuit van de bijstand zo beperkt mogelijk te houden.
                       Ook in Nederland is gedurende de afgelopenjaren veel aandacht gevraagd voor
                       de arbeidsvoorziening in de grote steden. Zo zijn er plannen ontwikkeld voor
                      gemeentelijke 'banenpools' en voor fondsen ter bestrijding van de werkloosheid
                       in de Randstad. De Arbeidsvoorzieningswetbiedt de kans aan de partijen in de
                      grote stad - zowel overheid als bedrijfsleven - om het systeem waarin voorzie-
                      ningen worden aangeboden, mede te besturen. Elke regio mag dit binnen cen-
                      traal vastgestelde hoofdlijnen op haar eigen manier doen.
                      Of het ook lukt om binnen de grote steden de arbeidsmarktproblemen op te los-
                      sen, hangt echter niet alleen van de wet af. Juist een activiteit als bemiddeling
                      is afhankelijk van vraag en aanbod. Wil de arbeidsvoorziening binnen de grote
                      steden werken, dan moet er meer zijn dan het wettelijk systeem van de arbeids-
                      voorziening alleen en moet op stedelijk niveau ook een sociaal-economische
                      infrastructuur bestaan waarin de arbeidsbemiddeling kan gedijen. De ontwik-
                      keling hiewan is vooral een taak van de sociaal-economische partijen in de
                      grote stad; de lokale werknemers- en werkgeversorganisaties en het stads-
                      bestuur.
            5.3.2     Profiel van de stedelijke arbeidsmarkt
                      De arbeidsmarkt is bij uitstek regionaal van aard, waarbij de grote steden
                      enkele bijzondere kenmerken vertonen. Zo verandert de werkgelegenheid in
                      de steden meestal eerder en intensiever dan op het platteland. Ontwikkelin-
                      gen in de economie komen vaak het eerst aan het licht in de grote steden. Door
                      de nauwe wederzijdse betrekkingen tussen de economische sectoren in de grote
                      stad, hebben ontwikkelingen in de ene bedrijfssector bovendien directe gevol-
                      gen voor de andere bedrijfssectoren. Voor de arbeidsvoorziening in de grote
                      steden houdt dit in dat ze vaak direct moet reageren bij de eerste tekenen van
                      verandering in de economische structuur.
                      Tussen 1979 en 1989 is, zoals bekend, het percentage werklozen in de grote
                      steden met sprongen gestegen, vooral door de herstructurering van de econo-
                      mie (zie hierover ook hoofdstuk 4). Zoals bekend doet de werkloosheid zich
                      vooral voor onder allochtonen en onder laaggeschoolden, twee categorieen die
                      in de grote steden zijn ovewertegenwoordigd. Een stad als Rotterdam kampt
                      ook met een aanzienlijke jeugdwerkloosheid. In de nabije toekomst zal dit iets
                      afnemen, maar dezelfde personen blijven werkloos en keren nu terug als werk-
                      lozen in een hogere leeftijdscategorie 55. Hierdoor begint de werkloosheid nu te
                      stijgen in de leeftijdscategorie 25 tot 40 jaar. Steden zoals Amsterdam en
                      Utrecht, die veel hoger ondenvijsinstellingen in hun bestuursgebied hebben,
                      worden bovendien geconfronteerd met een aanzienlijke werkloosheid onder
                      hoogopgeleiden (autochtonen en allochtonen).
                      De grootstedelijke gebieden verschillen ook van het landelijk gebied, doordat
                      zij regionale micro-kosmossen van de nationale arbeidsmarkt vormen. Vrijwel
                      alle arbeidsmarktsectoren zijn vertegenwoordigd, zij het niet in elk gebied in
                      dezelfde verhouding als nationaal. De meeste steden hebben in het laatste
                      decennium veel industriele werkgelegenheid verloren en ook bij de bouw- en
                      installatiebedrijven zijn veel arbeidsplaatsen verdwenen. Groei in de werk-
                      gelegenheid doet zich voor in de quartaire sector, bestaande uit overheidsdien-
                      sten en gepremieerde en gesubsidieerde dienstverlening. Ook de zakelijke
    "1 W. Dercksen e.a.. op. cit.. blz. 74.
161                   VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 160 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 161 ======================================================================

<pre>                            dienstverlening en de bedrijfstak transport, opslag en communicatie, weet zich
                            in de grote steden goed te handhaven. De arbeidsmarkt van de grote stad kent
                            ook een grotere mate van specialisatie dan die van het platteland, doordat
                            bepaalde ondersteunende activiteiten gemakkelijker afgestoten kunnen
                            worden. Er zijn bijvoorbeeld gespecialiseerde voorzieningen voor ondenvijs,
                            accountancy, advocatuur, marketing, automatisering, catering, enzovoort.
                           Telkens ontstaan weer nieuwe afsplitsingen en combinaties op de grensvlak-
                            ken, bijvoorbeeld op dat tussen accountancy en advocatuur. De arbeidsbemid-
                            deling in de grote steden zal dus altijd een grote verscheidenheid van bedrijfs-
                            sectoren moeten bedienen en zich telkens moeten aanpassen aan de dynamiek
                            van de bedrijvigheid.
                            De stad biedt vooral nieuwe werkgelegenheid aan hooggeschoolden, maar de
                            arbeidskrachten in de meeste steden zijn overwegend laaggeschoold 56. Hier-
                            door ontstaan grote discrepanties op de stedelijke arbeidsmarkt. Kenrnerkend
                            voor de grote steden is ook de hoge inkomende pendel van arbeidskrachten. In
                            Utrecht is bijvoorbeeld de helft van de arbeidskrachten afkomstig van buiten
                            de stad. Nadat in een aantal steden de bedrijvigheid is gaan groeien, ontstaat
                            langzamerhand het inzicht dat de economische groei in de steden op langere
                            termijn geremd zal worden door het te lage niveau van een groot deel van het
                            arbeidsaanbod. De steden staan dus voor de opgave om ervoor te zorgen dat het
                            arbeidsaanbod beter geschikt zal zijn voor de zich ontwikkelende werkgelegen-
                           heid, maar zij moeten er ook op letten dat in de stad plaats blijft voor laagwaar-
                            dige werkgelegenheid, vooral in de oude wijken.
                            De gemeenten zijn zelf grote werkgevers en zij trachten een deel van de werk-
                            loosheid op te vangen via het eigen personeelsbeleid en via tewerkstelling bin-
                           nen het, door de overheid gesubsidieerde, sociaal-cultureel werk 57. Dit laatste
                           hangt mede samen met het feit dat uitkeringen uitbetaald worden door de
                            Gemeentelijke Sociale Dienst. De grote gemeenten hebben er daarom ook als
                            eerste op aangedrongen de uitkeringen van de Gemeentelijke Sociale Dienst in
                           te zetten voor creatie van werk in de collectieve sector, en vooral in de 'eigen'
                            sfeer van collectieve dienstverlening. Ook langs de weg van overheidsopdrach-
                           ten willen enkele grote gemeenten invloed uitoefenen op de arbeidsmarkt,
                           bijvoorbeeld door ai&besteding van opdrachten voor bedri&igheid in de eigen
                            stad en door eisen te stellen aan het personeelsbeleid van de bedrijven waaraan
                           opdrachten worden verleend, de zogeheten contract compliance.
                            Een groot deel van de langdurige werkloosheid -tot 40 procent - is geconcen-
                           treerd in de oude stadscentra. Deze wijken hebben meestal een eigen problema-
                           tiek van openbare-ordehandhaving en van sociale controle in het algemeen.
                           Veelal doen zich hier concentraties voor van 'beroepswerklozen', drop-outs en
                            drugverslaafden. Men treft er echter meer nog groepen werklozen aan die in
                            een recent onderzoek zijn getypeerd als ondernemenden en calculerenden 5s.
                           Zij maken gebruik van de mogelijkheden van de informele economie en mis-
                           bruiken het stelsel van sociale zekerheid. Er is daar een eigen informele econo-
                            mie ontstaan. Tenvijl de werkgelegenheid in de stad toeneemt, stijgt tegelijker-
                            tijd de langdurige werkloosheid in de oude stadswijken. Een verklaring hier-
                            voor is dat daar huizen beschikbaar zijn voor mensen met een laag inkomen,
                            zoals een sociale uitkering. Een andere verklaring is de grotere mogelijkheid
                            om anoniem te blijven. Tenslotte ontbreekt soms voldoende controle door de
                            politie en andere overheidsdiensten (met name de Sociale Dienst).
    56] Ibid., blz. 13- 18.
    57] Ibid., blz.50,51,81,82, 118, 119, 149, 150.
    "1  H. Kroft e.a.. Een tijd zonder werk, een onderzoek naar de levenswereld van longdurig werklozen; 's-Gravenhage, SDU uitgeverij,
         1989.
162                         WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 161 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 162 ======================================================================

<pre>                          De grote steden kennen tenslotte buurten met een relatief homogene samen-
                          stelling, die men vroeger bijvoorbeeld middenstandswijken noemde. Hier kun-
                         nen andere typen van langdurig werklozen oververtegenwoordigd zijn, in het
                         voornoemde onderzoek aangeduid als conformisten, ritualisten en retraitis-
                         ten. Zij maken niet of nauwelijks misbruik van de sociale voorzieningen. De
                         mate waarin zij nog hoop hebben op de arbeidsmarkt terug te keren verschilt,
                         conformisten hebben nog hoop, retraitisten hebben alle hoop opgegeven.
                         Uit de opsomming wordt duidelijk dat er niet Ben type langdurig werkloze is.
                         De stedelijke arbeidsvoorziening zal dan ook moeten zijn afgestemd op die
                         spreiding van verschillende soorten van langdurig werklozen over verschil-
                         lende wijken, wil ze successen boeken.
              5.3.3      Arbeidsvoorzieningsaanbod
                         De openbare arbeidsvoorziening beschikt inmiddels over een ruim assortiment
                         aan diensten en middelen om de strijd aan te binden tegen de bovengenoemde
                         eenzijdigheden in de stedelijke arbeidsmarkt. Zo bieden de arbeidsbureaus
                         veel soorten van bemiddelende diensten aan (via vacaturebanken; sollicitan-
                         tenbanken; jobcentra; afdelingen voor beroepskeuze-advisering; afdelingen
                         die speciaal bemiddelen voor bepaalde sectoren van de arbeidsmarkt; en is er
                         het publieke uitzendbureau START).Deze middelen worden in de regel koste-
                         100sverstrekt en staan voor iedereen open.
                         De arbeidsvoorziening heeft naast dienstverlenende middelen ook juridische
                         middelen ter beschikking, gericht op de handhaving van de sociale-verzeke-
                         ringswetten. Zo moet een werkloze zich laten inschrijven bij het gewestelijk
                         arbeidsbureau. Gebeurt dit niet, dan zal dit leiden tot een sanctie op basis van
                         artikel 26 van de werkloosheidswet (NWW). De directeur van het arbeids-
                         bureau heeft ook de plicht de uitkerende instanties, zoals de bedrijfsvereniging
                         of de gemeente, uit eigen beweging in kennis te stellen van een vermoeden van
                         verwijtbare werkloosheid, dat wil zeggen werkloosheid die niet-onvrijwillig
                         is 59. Bovendien mag een directeur van een arbeidsbureau maatregelen tegen
                         een werkloze laten nemen als deze onvoldoende meewerkt aan GAB-activitei-
                         ten. Bnslotte is nog een onderdeel van het arbeidsrecht gekoppeld aan de
                         arbeidsbemiddeling. Zo geeft de directeur van het arbeidsbureau ontslag-
                         vergunningen af.
                         Behalve soorten van diensten en juridische middelen kent de arbeidsvoorzie-
                         ning ook allerlei middelen die haar makelaarsfunctie ondersteunen. Zo kan zij
                         werkzoekenden cursussen aanbieden voor bijvoorbeeld beroepsgerichte
                         volwasseneneducatie en voor beroepsorientatie en -uitoefening. Allochtonen
                         kunnen geholpen worden door het aanbieden van een cursus Nederlands. Voor
                         diegenen die a1 bepaalde kwalificaties hebben, staan soms nog voorzieningen
                         open van het leerlingwezen en de Centra Vakopleiding. Naast deze onderwijs-
                         en scholingsvoorzieningen zijn er ondersteunende middelen, gericht op de
                         bevordering van werkervaring en arbeidsinpassing. Hiertoe behoren het
                         Jeugdwerkgarantieplan, de Werkgelegenheidsverruimende Maatregel, de
                         Kaderregeling Arbeidsinpassing, en de Banenpools.
                         De arbeidsvoorziening kent een groot aantal methoden van bemiddeling in
                         mime en enge zin. Bij de bemiddeling in ruime zin gaat het om uitzendarbeid,
                         outplacement, headhunting, en poolen van banen voor werklozen; dit laatste
                         gebeurt bijvoorbeeld door stichtingen, waaraan door de gemeente en anderen
                         opdrachten kunnen worden verleend. Ook experimenteert een enkel arbeids-
                         bureau met nieuwe methoden van personeelsvoorziening voor bedrijven die
                         zelf geen personeelsdienst hebben, zoals veelal in het midden- en kleinbedrijf.
    59
       ] Kluwer Schets van het socioal zekerheidsrecht; jaspers en Riphagen (red.), Deventer, Kluwer, 1987, blz. I 17.
163                      VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 162 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 163 ======================================================================

<pre>                       Bij de arbeidsbemiddeling in enge zin - het zogeheten tweezijdige bemiddelen
                       - zijn methodes van 'doe-het-zelf' bemiddeling ontstaan (bijv. het computer-
                       netwerk Job-link). Ook hebben de arbeidsbureaus in 1989 intensief gewerkt
                       met de methode van herorienteringsgesprekken (zie hierover ook par. 4.4) en
                       wordt sinds kort in een aantal stadswijken de maatwerkmethode beproefd,
                       waarbij de bemiddelaar tracht een vertrouwenspositie op te bouwen ten
                       opzichte van individuele vragers en aanbieders van arbeid.
                       De bevoegdheid middelen toe te wijzen, berust in de regel bij het arbeids-
                       bureau. Toch heeft het Rijk steeds meer uitzonderingen op deze regel gemaakt.
                       Zo worden voorzieningen voor de primaire beroepsgerichte volwasseneneduca-
                       tie (PBVE) vaak toebedeeld vanuit coordinatiepunten van het GAB en het
                       ministerie van Ondenvijs en Wetenschappen gezamenlijk. Middelen op grond
                       van artikel 36 van de Wet werkloosheidsvoorzieningen (WWV) worden
                       verstrekt door de gemeenten. Voorzieningen voor beeldend kunstenaars
                       kunnen verstrekt worden door de Gemeentelijke Sociale Diensten. Kosteloze
                       beroepskeuze-advisering kan men verkrijgen van zelfstandig dienstencentra.
                       Middelen die ertoe moeten bijdragen dat langdurig werklozen weer in dienst
                       treden, mogen ook worden gehanteerd door het uitzendbureau START en sinds
                       kort in een enkel geval door particulier uitzendbureaus.
                       De arbeidsvoorziening wordt hoofdzakelijk gefinancierd uit de begroting van
                       Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Toch is ook hier sprake van een toe-
                       nemende verscheidenheid. Banenpools en werkervaringsplaatsen moeten ten
                       dele bekostigd worden uit de sociale-verzekeringsfondsen. Plaatsingsbevorde-
                       rende voorzieningen die bestaan uit ondenvijs en scholing, worden ten dele of
                       geheel vergoed uit de begroting van Ondenvijs en Wetenschappen. Verder
                       worden middelen verkregen uit het Europees Sociaal Fonds, uit de fondsen ter
                       bevordering van arbeidsmobiliteit en scholing van bepaalde bedrijfstakken, en
                       zijn er mogelijkheden om werkloosheid te bestrijden met middelen uit liefda-
                       digheidsfondsen, zoals het Koningin Julianafonds (KJF).Voorts zijn er de inte-
                       grale financieringen uit meer begrotingen tegelijkertijd, zoals de Probleem
                       Cumulatie Gebiedenregeling (onder andere de begroting van Binnenlandse
                       Zaken). Het arbeidsbureau beschikt sinds kort over de bevoegdheid voor
                       bepaalde aanvullende vormen van dienstverlening een vergoeding te vragen.
                       In principe maakt de Arbeidsvoorzieningswet het mogelijk geldelijke bijdra-
                       gen te verkrijgen van werkgevers en werknemers (toeslag op de premie werk-
                       loosheidswet)en retributies.
             5.3.4     Beleidsopgaven
                       Hoewel het aanbod van voorzieningen van de arbeidsbemiddeling groot en
                       gevarieerd is, blijkt de arbeidsvoorziening in de stedelijke omgeving Liet zo te
                       gedijen als men op grond van deze gegevens zou mogen verwachten. Zo moest
                       in 1988 a1 worden geconstateerd dat de Maatregel Langdurig Werklozen door
                       lang niet zoveel werklozen w e d gebruikt als was venvacht. Hoewel a1 meteen
                       duidelijk was dat het doe1 niet gehaald kon worden, vie1 het resultaat van
                       8.000 deelnemers in 1988 tegen Nu is dit a1 een hoog getal als men het
                       plaatst naast het aantal deelnemers aan allerlei andere voorzieningen,bijvoor-
                       beeld de primaire beroepsgerichte volwasseneneducatie. Uit de eerder ver-
                       melde studie naar de werkloosheidsbestrijding in de grote steden, blijkt dat het
                       bij veel van die voorzieningen gaat om slechts enkele honderden deelnemers 61.
                       Kenmerkend voor de arbeidsbemiddeling is dat het maatwerk is. Elke vrager
                       en elke aanbieder heeft zijn eigen kenmerken. Geconstateerd moet echter
        C. den Ouden, 'Voorzieningenvoor werklozen', in: Handboek lokaol werkgelegenheidsbeleid(op. cit.), blz. A4- 1-31.
    6'] W Dercksen e.a., op. cit.
164                    WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 163 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 164 ======================================================================

<pre>                       worden dat het maatwerk op de arbeidsmarkt van de grote steden nog groten-
                       deels op gang moet komen 62.
                       Hiervoor zijn zeker ook oorzaken aan te wijzen zoals een bureaucratische atti-
                       tude bij verschillende soorten van uitvoerders van het beleid ter bestrijding
                       van de werkloosheid, een in zijn eigen personeelsontwikkeling te veel geremd
                       arbeidsbureau, en onvoldoende toepassing van sancties bij misbruik van
                       sociale voorzieningen. Maar daarnaast zoekt de raad in lijn met het centrale
                       uitgangspunt van dit rapport de oorzaak in de neiging tot verzelfstandiging
                       van de arbeidsbemiddeling in een omvattende beleidsstructuur, met uit-
                       gebreide voorbereidingsprocedures gericht op een grote mate van beleidszeker-
                       heid vooraf en achteraf, en in de factoren die het ontstaan van een dergelijke
                       beleidsstructuur begunstigen.
                       Bij de neiging tot verzelfstandiging is het goed te bedenken dat de arbeids-
                       bemiddeling alleen a1 door de aard van haar rol telkens het gevaar loopt dat zij
                       buiten spel komt te staan. Als bemiddelaar is de arbeidsvoorziening de derde
                       partij, de vragers en aanbieders van arbeid bepalen uiteindelijk zelf of zij een
                       relatie aangaan en of er een arbeidscontract ontstaat.
                       De eerste begunstigende factor voor de neiging tot verzelfstandiging is de con-
                       centratie van beleidsaandacht voor de arbeidsvoorzieningsmaatregelen op het
                       gebied van arbeidsinpassing, scholing en dergelijke. Dit soort maatregelen
                       moet helpen om mogelijke weerstanden bij de ontmoeting tussen vraag en
                       aanbod te ovenvinnen en is in dit opzicht ook belangrijk. Aan de werkgever
                       kunnen bijvoorbeeld bepaalde subsidies worden gegeven, als deze een lang-
                       durig werkloze in dienst neemt. Aan werknemers kan scholing worden aange-
                       boden, waardoor deze wellicht hun kans op het verkrijgen van een baan vergro-
                       ten. Het zijn allemaal facilitaire instrumenten voor de arbeidsberniddeling.
                       Door een eenzijdigebestuurlijke aandacht voor de faciliteiten voor de bemidde-
                       ling ontstaat het gevaar dat deze hulpmiddelen - om zo te zeggen het 'hand-
                       geld' van de arbeidsberniddeling - als het wezen van de arbeidsberniddeling
                       worden gezien.
                       Een tweede factor ligt in de lokale institutionele setting die onvoldoende nood-
                       zaak biedt voor de arbeidsberniddeling om zich in haar meest wezenlijke taak,
                       bemiddeling, te bewijzen. Zo is er in de steden een bestuurlijk vacuiim tussen
                       het sociaal beleid enerzijds en het economische beleid anderzijds. Recht-
                       streekse confrontaties tussen beide blijven nog steeds grotendeels uit. Pas als
                       binnen de grote stad de sociale sector de economische kan aanspreken voor de
                       oplossing van zijn problemen, en omgekeerd, wordt arbeidsberniddeling een
                       doorslaggevendeschakel in dit geheel.
                       De laatste factor is dat de arbeidsberniddeling in de grote steden in de loop van
                       haar geschiedenis steeds meer afhankelijk is geraakt van de omvang van de
                       rijksmaatregelen en van het geld dat hiervoor wordt vrijgemaakt op centraal
                       niveau. Men zou kunnen zeggen dat in de loop van de tijd het aantal financiele
                       prikkels is verminderd die ertoe moeten bijdragen dat het arbeidsbureau zich
                       primair toelegt op de mogelijke vraag om bemiddeling vanuit de stedelijke
                       praktijk. Een van de mogelijke sleutels voor de verdeling door het CBA van de
                       gelden over de arbeidsbureaus in de nieuwe wet op de arbeidsvoorzieningis het
                       aantal werklozen dat bij het arbeidsbureau staat ingeschreven. Hoe meer
                       werklozen bij een arbeidsbureau staan ingeschreven, hoe ongunstiger hun
                       situatie, des te meer middelen krijgt het op grond van deze verdeelsleutel. De
                       toepassing van die sleutel houdt het gevaar in dat de grootstedelijke arbeids-
                       voorziening zich niet primair richt op een bijdrage tot versterking van het
                       sociaal-economisch draagvlak van de stad.
    "1 Inleidingenen perscommentoren; Symposium "Werk dot post"; 15 maart 1990. Helmond. gerneente Helmond. 1990.
165                    VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 164 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 165 ======================================================================

<pre>De Arbeidsvoorzieningswet behoeft niet per se te worden gewijzigd om de
genoemde factoren weg te nemen. Zo biedt de wet in principe de ruimte om
binnen landelijke kaders op regionaal niveau een beleid te voeren tot het
instellen van eigen retributies. Of men in de beleidsaandacht de methode van
bemiddeling weer centraal stelt in plaats van de ondersteunende instrumen-
ten ten behoeve van de bemiddeling, hangt uiteindelijk niet af van de wet,
maar van de houding van de partijen die haar toepassen. En tenslotte ligt het
antwoord op de vraag of het institutionele vacuiim in het sociaal en economisch
systeem van de stad wordt weggenomen, bij de actoren in de stad zelf.
Men zou kunnen tegenwerpen dat de neiging tot verzelfstandiging effectief
wordt bestreden door de tripartisering van de arbeidsvoorziening,waardoor de
partijen die de arbeidsmarkt bepalen, zelf zitting hebben in de RBA's. De tripar-
tisering van arbeidsvoorziening bevat door haar decentrale uitwerking zeker
een groot aantal voorwaarden voor een betere aansluiting van het aanbod van
voorzieningen aan de situatie van de lokale arbeidsmarkt, maar het feit blijft
dat de deelnemende partijen we1 dezelfde kunnen zijn, maar hun positie niet
per se. Een werkgever kan als lid van een RBA meehelpen een bepaalde voor-
ziening tot stand te brengen. Dit houdt echter niet in dat dezelfde werkgever,
maar nu in de rol van aanbieder van arbeid, ook van die voorziening gebruik
zal maken. De context van de aanbieders van bemiddelingsdiensten verschilt
wezenlijk met die van de concrete confrontatie tussen wagers en aanbieders
van arbeid.
Men zou ook kunnen opperen dat een simpele manier om het aanbod van
bemiddeling te binden aan het handelen van de partijen op de arbeidsmarkt, de
wettelijke verplichting zou zijn voor zowel wagers als aanbieders van arbeid
om zich te laten inschrijven bij het arbeidsbureau. Zolang de arbeidsbemidde-
ling bestaat, zijn dergelijke ideeen geopperd, maar ze zijn uiteindelijk nooit in
de praktijk gebracht, mede omdat arbeidsbureaus op deze manier zouden
verworden tot registratiekantoren.
Er zijn gegeven de uitgangspunten van dit rapport echter ook andere manieren
te bedenken om de arbeidsbemiddeling in de grote steden beter te laten functio-
neren.
Zo valt te overwegen om op lokaal niveau de ruimte te benutten die wordt gebo-
den door de sociale akkoorden tussen regering en sociale partners. Deze ont-
wikkelen zich steeds meer tot beleidskaders, dat wil zeggen een geheel van
beginseluitspraken en algemene normen. Bij een beleidskader gaat men ervan
uit dat de eigenlijke afspraken tussen werkgevers en werknemers tot stand
komen in een systeem van bedrijfstakgewijze cao's. In een aantal landen
bestaan echter ook regionale en grootstedelijke cao's, a1dan niet onderverdeeld
naar bedrijfstak. Aan deze mogelijkheid zou juist voor de grote steden in ons
land meer aandacht moeten worden geschonken.
Ook zou het bestuur van de grote steden zich meer dienen te profileren in het
arbeidsmarktbeleid en daarbij de beleidsconcurrentie moeten aangaan met
andere steden en met hun eigen omliggend gebied. Een belangrijk onderdeel
van het arbeidsmarktbeleid is het gebruik van de arbeidsbemiddeling. Het
staat gemeenten in principe vrij om gebruik te maken van arbeidsbureaus in
andere regio's. Als een arbeidsbureau van een andere regio voor een bepaald
deel van de stedelijke bevolking beter is toegerust dan het 'eigen' arbeidsbu-
reau, moet de betreffende gemeente het arbeidsbureau van de andere regio ook
feitelijk kunnen benutten.
Het bestuur van de grote steden zou vervolgens het institutionele vacuiirn tus-
sen sociaal beleid (GSD) en economisch beleid (vestigingsbeleid en produktie-
milieubeleid) moeten opvullen met een eigen sociaal-economisch beleid en dat
laten doorspelen in de openbare arbeidsvoorziening door haar participatie aan
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 165 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 166 ======================================================================

<pre> het RBA. Het stadsbestuur zou hierbij vaste procedures van advies en overleg
 moeten afspreken met de belangrijkste organisaties van werkgevers en werk-
 nemers in de grote stad. De samenstelling van een stedelijk overlegorgaan voor
 sociaal-economisch beleid dient te zijn afgestemd op de karakteristiek van de
 economie van de betreffende stad. De steden maken daarbij zelf uit welke orga-
 nisaties zij voor de werkgevers en werknemers in de stad representatief achten.
 De individuele bemiddeling, waarbij getracht wordt tegelijkertijd het vertrou-
wen te winnen van zowel een vrager als een aanbieder van arbeid, zou boven-
dien veel prioriteit moeten krijgen. De (Helmondse)maatwerkmethode blijkt
goed te werken en kan ook door de arbeidsbureaus in de grote steden worden
toegepast. De uitvoering van andere activiteiten van het arbeidsbureau, zoals
scholingsprojecten,poolprojecten, en dergelijke dienen organisatorisch zoveel
mogelijk te worden onderscheiden van het maatwerk als individuele en twee-
zijdige bemiddeling. Dat wordt vergemakkelijkt als aan de andere activiteiten
meer ruimte wordt gegeven voor verdere specialisatie en verzelfstandiging
(bijv. in stichtingen).
De openbare arbeidsvoorziening in de grote steden zou verder meer gebruik
moeten gaan maken van de diensten van het bedrijfsleven en de uitzend-
bureaus in de grote stad. Zo zouden RBA's in grootstedelijke gebieden de moge-
lijkheid kunnen onderzoeken om bevoegdheden tot het toewijzen van arbeids-
vb~rzienin~srniddelen     te delegeren a& personeelsdiensten van bedrijven,
bedrijfstakken of overheid. Het RBA stelt hierbij enkele basiscondities vast en
legt iich voorts toe op tussentijdse controles, waarbij het zich het recht voor-
behoudt om de delegatie te beeindigen op het moment dat het zijn vertrouwen
verliest in de desbetreffende personeelsdienst. Door meer gebruik te gaan
maken van de mogelijkheden van de particuliere uitzendbureaus doet de
arbeidsvoorzieningsorganisatiezichzelf bovendien bewust concurrentie aan.
Het is ook een goede methode om voeling te houden met een deel van de praktij-
ken van de arbeidsmarkt, waarmee men anders niet zo gauw geconfronteerd
wordt. Ook vanuit scholingsoogpunt is de markt van uitzendbureaus en van
andere intermedierende instellingen (bijv. particuliere en publieke scholings-
instellingen) van veel belang. Als de openbare arbeidsvoorziening deze
bureaus en (scho1ings)instellingen (meer) laat meedoen in bijvoorbeeld
scholingsprojecten, ligt het voor de hand onderling kwaliteitsgaranties af te
spreken en te verzekeren door middel van een code en keurmerk voor deze 'sub-
contracting'.
'hnslotte zou een intensiever gebruik moeten worden gemaakt van de moge-
lijkheden van terugkoppeling via beroeps- en ombudsmanprocedure.'Ikgen de
concrete besluiten tot vergunningverlening is beroep mogelijk bij het College
van Beroep voor het Bedrijfsleven. Op die manier heeft de wetgever een voor-
waarde geschapen voor een confrontatie tussen het CBA en de markt van
(particuliere) arbeidsvoorzieningsdiensten; iets dat ook van veel belang is,
omdat het CBA zelf een medespeler is op die markt. Deze beroepsmogelijkheid
bestaat niet ten aanzien van de bevoegdheid van het CBA om via regelgeving
de condities vast te stellen waaronder vergunningen worden verstrekt en
instanties aan de uitvoering van de arbeidsvoorziening kunnen deelnemen.
Overigens zou men idealiter deze regelgevende bevoegdheid moeten leggen in
de handen van een derde en onafhankelijke partij, bijvoorbeeld een regionale
overheid. Maar er zijn geen politieke organen op het niveau van de RBA-
regio's, zodat deze bevoegdheid ook niet daaraan kan worden opgedragen. Dan
blijft de mogelijkheid over deze bevoegdheid terug te geven aan het Rijk. Het is
echter uit het politieke debat over deze bevoegdheid duidelijk geworden dat de
wetgever de Arbeidsvoorzieningswethiervoorjuist niet bedoeld heeft. De enige
mogelijkheid die dan nog open blijft, is om in de praktijk via de procedure van
beroep tegen een concreet besluit ook de regels te laten toetsen waar dit besluit
op is gebaseerd. De Arbeidsvoorzieningswet bevat bovendien centrale
VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 166 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 167 ======================================================================

<pre>                          uitgangspunten die de rechter een houvast geven bij die toetsing. Hierop sluit
                         ook de aanbeveling aan om de arbeidsvoorziening meer te confronteren met
                         ewaringen die clienten opdoen bij de bemiddeling door de arbeidsvoorzienings-
                         organisatie. De regionale besturen zouden het mogelijk moeten maken dat
                         burgers zich met klachten over de kosteloze arbeidsbemiddeling kunnen
                          wenden tot een gemeentelijke ombudsman of een soortgelijkeregionale instantie.
                          Om, en dit als afrondende opmerking, te voorkomen dat individuele werk-
                          nemers en werkgevers in de toenemende complexiteit van voorzieningen van
                          het kastje naar de muur worden gestuurd, zou er in elke grote stad een centraal
                         punt moeten komen waar informatie beschikbaar is over de aanwezige voorzie-
                         ningen en uitvoerende instanties voor bemiddeling, scholing, enzovoort. In
                          overleg tussen het RBA en de stad moet worden bepaald of men deze taak in
                          handen legt van een onafhankelijk bureau van het RBA of van de gemeente.
                5.4       Gezondheid en maatschappelijke dienstverlening 63
              5.4.1       Stelselherziening
                         Het ideaal van een 'gezonde stad' roept meer associaties op met de vitaliteit
                         van de stedelijke economie dan met de lichamelijke of geestelijke toestand van
                          de stedelijke bevolking. Weliswaar is het belang van gezondheid duidelijk voor
                          iedereen, rnaar de bijzondere samenhang met het v&schijnsel stad wordt nog
                         we1 eens onderschat, a1 groeit binnen de gezondheidssector recentelijk we1 de
                         aandacht voor de invloed van gezondheidsbevorderendeomgevingscondities
                         en sociale variabelen, zoals leefstijlen of voedingsgewoonten. Een belangrijke
                         exponent van deze ontwikkeling is het gezondheidsbeleid van de Wereld-
                         gezondheidsorganisatie, dat op het niveau van de grootstedelijke gebieden een
                         bijzondere uitwerking heeft gekregen in een internationaal netwerk van 'heal-
                         thy cities'. De voorliggende tekst zoekt aansluiting bij deze initiatieven.
                         Het gezondheidsbeleid kan globaal worden onderscheiden in drie brede gebie-
                         den. Het betreft:
                         de bevordering van de gezondheid (vooral via de preventieve zorg);
                         de medische behandeling en genezing (de curatieve zorg);
                         de verpleging en verzorging (de 'care', vooral via het beleid inzake de maat-
                         schappelijke dienstverlening).
                         Wat betreR deze drie onderdelen, ligt het zwaartepunt vanaf het begin van de
                         eeuw bij de curatieve zorg. De moderne gezondheidszorg heeft zich in grote lij-
                         nen ontwikkeld vanuit de dominante positie van de artsen en de ziekenhuizen
                         in de steden. De activiteiten ter bevordering van de gezondheid zijn ovenve-
                          gend gekanaliseerd in organisaties voor de preventieve zorg. De verzorging en
                         verpleging heeft via de wereld van de instellingen en in de periode na de oorlog
                         vooral ook via de overheid een eigen ontwikkeling doorgemaakt van 'mantel-
                          zorg' naar een professioneel georganiseerde dienstverlening. Veelal lag deze
                          dienstverlening in het verlengde van de curatieve zorg. De overheersende aan-
                          dacht voor de curatieve zorg begint nu geleidelijk af te nemen. Naast de recente
                         profilering van de gezondheidsbevorderingis vooral ook van belang dat de ver-
                         pleging en verzorging voor langere duur meer aparte aandacht vragen, niet in
                          de laatste plaats tegen de maatschappelijke achtergrond van de toenemende
                          vergrijzing van de bevolking. Tegelijkertijd doet zich binnen de curatieve zorg
                          de ontwikkeling voor naar kortere opnameduur, dagbehandeling en poliklini-
                          sche behandeling. De ziekenhuizen ontwikkelen zich steeds meer tot centra
                          van poliklinische zorg, tenvijl hun oorspronkelijke verpleegtaken afnemen in
    63] In deze paragraaf wordt veelvuldig gerefereerd aan de voorstudie die in het kader van het stadsproject in opdracht van de WRR
        is verricht: H.F.L. Garretsen en H. Raat, Gezondheid in de vier grote steden; Voorstudies en achtergronden V65, 's-Gravenhage.
        SDU uitgeverij. 1989.
168                       WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 167 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 168 ======================================================================

<pre>                betekenis. De bevordering van de thuiszorg speelt steeds meer in op de
                behoefte om de voor- en nabehandeling en meer in het algemeen de verzorging
                in de eigen omgeving te laten plaatsvinden. Tenslotte wordt de substitutie van
                medische zorg bevorderd door ovenvegingen van kostenbeheersing.
                Het grootstedelijk gezondheidsbeleid zal op de bovengenoemde ontwikkelin-
                gen moeten inspelen. De centrale vraag van de voorliggende analyse is of de
                institutionele context waarin het gezondheidsbeleid tot stand komt, voldoende
                mogelijkheden biedt om op stedelijk niveau een eigen profiel te ontwikkelen.
                Deze vraag is des te dwingender nu als gevolg van structurele veranderingen
                in het systeem en de financiering van het gezondheidsbeleid op nationaal
                niveau ook het grootstedelijk beleid tot een aanzienlijke koerswijziging wordt
                gedwongen.
                In het perspectief van dit rapport wordt de stelselherziening in de gezondheids-
                zorg in beginsel als zeer kansrijk beschouwd voor een versterking van de groot-
                stedelijke beleidsontwikkeling. Vanuit de hier gebezigde optiek komt voor het
                gehele voorzieningenbeleid in beginsel het uitgangspunt te liggen bij een
                directe afstemming tussen gebruikers en aanbieders van voorzieningen,
                waarbij de overheid een ordenende en zonodig bijsturende rol op zich neemt. De
                primaire coijrdinatie van het gezondheidsbeleid door ter plaatse opererende,
                maatschappelijke organisaties maakt op lokaal niveau nieuwe beleidscompe-
                tenties vrij bij partijen die voorheen in vrijwel alle opzichten aan centrale voor-
                waarden waren gebonden. Vanuit het oogpunt van een grootstedelijk beleid
                komen echter we1 diverse achtergronden naar voren die nadere ovenveging
                nodig maken. De kernvraag in de analyse van het gezondheidsbeleid is dan ook
                welke aanvullingen op de stelselherziening nodig zijn om optimale kansen te
                creeren voor een grootstedelijk gezondheidsbeleid.
     5.4.2      Gezondheidsprofielvan de stedelijke bevolking
                Hoewel de gezondheidstoestand van de stedelijke bevolking veel overeen-
                komsten vertoont met de gemiddelde gezondheidssituatie in het land, zijn er
                toch ook opmerkelijke verschillen. Hiervoor zijn enige algemene oorzaken aan-
                wijsbaar.
                Het betreft in de eerste plaats de diverse bijzonderheden van de stadscultuur
                en de leefstijlen van de bevolkingsgroepen die het stedelijk leven niet alleen
                verrijken, maar die voor de gezondheid ook bijzondere risico's met zich mee-
                brengen. De steden zijn ontmoetingsplaatsen voor verschillende culturen en
                leefstijlen, met hierbij behorende bijzondere aanpassingsproblemen en gezond-
                heidsrisico's. Zo zijn diverse vormen van de jeugdproblematiek geconcentreerd
                in het stedelijk milieu. Voor anderen is juist het probleem dat het gelndividua-
                liseerde stadsmilieu het maatschappelijk isolement versterkt.
                In de tweede plaats wordt het gezondheidsprofiel van de stedelijke bevolking
                sterk gekleurd door demogmfische ontwikkelingen. In de vier grote steden is
                het aantal bejaarden (65 +) en vooral ook het aantal hoogbejaarden (80 +) over-
                vertegenwoordigd; met name Den Haag steekt ver uit boven het landelijk
                gemiddelde, Amsterdam daarentegen zit daar niet meer zo ver boven. Voorts
                zijn er meer twintigers in de steden, tenvijl de jongeren (20 -) juist ondewerte-
                genwoordigd zijn. En tenslotte tellen de steden in verhouding tot het landelijke
                gemiddelde veel Bhoudergezinnen en veel alleenstaanden.
                In de derde plaats bestaat er een samenhang tussen sociaal-economische status
                en de mate van g e z o n d h e i e . De in de steden oververtegenwoordigdegroepen
De ongelijke verdeling van gezondheid, Verslag van een conferentie gehouden op 16-17 maart 1987. Voorstudies en achtergronden
V58, WRFL 's-Gravenhage. Staatsuitgeverij. 1987.
                VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 168 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 169 ======================================================================

<pre>                        met de laagste inkomens, opleidingen en beroepen zijn er ook qua gezondheid
                        het slechtst aan toe. Deze ongelijkheidsfactor versterkt de bovengenoemde
                        factoren. In Amsterdam en Rotterdam worden - mede in aansluiting op de eer-
                        der genoemde initiatieven van de Wereldgezondheidsorganisatie- sinds kort
                        systematische onderzoekingen op buurtniveau verricht. Hieruit komen
                        alarmerende gegevens naar voren over de verschillen in gezondheid tussen
                        buurten, die blijkens de mortaliteitsstatistieken zelfs tot grote verschillen in
                        levensverwachting blijken te leiden (de verschillen tussen buurten blijken
                        ceteris paribus tot 5 jaar op te lopen). Uit analyses op buurtniveau in Rotter-
                        dam bleek dat vooral in de oudere centrumbuurten de sterftekans significant
                        groter is dan gemiddeld in Rotterdam; dit geldt zowel voor de totale sterfte als
                        voor specifieke doodsoorzaken als kanker en hart- en vaatziekten 65.
                        De vele plaatselijke bijzonderheden dragen ertoe bij dat voor de aanzienlijke
                        lokale verschillen in gebruik van gezondheidsvoorzieningentot dusverre geen
                        sluitende verklaringen zijn gevonden. Hier wreekt zich dat de beschikbaarheid
                        van gegevens over de gezondheidssituatie op dit schaalniveau in menig opzicht
                        tekort schiet. Een adequaat informatiesysteem is voor de stedelijke overheid
                        van elementaire belang om de verschuivingen en problemen van de lokale
                        gezondheidssituatie te kunnen signaleren en om op grond hiervan het gedrag
                        van de andere betrokken partijen te kunnen be'invloeden. In de ten behoeve
                        van dit rapport gemaakte studie 'Gezondheid in de vier grote steden' worden
                        diverse aanbevelingen gedaan om het informatiegehalte van het stedelijk
                        kennisbestand te ~ e r h o g e n ~ ~ .
                        In het voorgaande zijn drie algemene achtergronden geschetst voor de bijzon-
                        derheden in het gezondheidsprofiel van de stedelijke bevolking. Het is mede
                        tegen de achtergrond van deze oorzaken dat het gebruik van medische voorzie-
                        ningen en maatschappelijke dienstverlening in de grote steden - met een uit-
                        schieter voor Amsterdam en omgeving - ruim boven het landelijk gemiddelde
                        ligt 67.Ook wanneer rekening wordt gehouden met de specifieke bevolkingssa-
                        menstelling van de grote steden blijken de inwoners een ander consumptiepa-
                        troon te hebben dan die in de rest van Nederland.
                        Voorts vervullen veel voorzieningen in de grote steden een uitgesproken func-
                        tie ten behoeve van de bevolking in de regio of in de provincie. Voor hooggespe-
                        cialiseerde voorzieningen is zelfs sprake van een landelijke functie. Ook met
                        deze bijzonderheid zal in het nieuwe stelsel rekening moeten worden gehou-
                        den.
             5.4.3      Globale typering van het voorzieningenaanbod
                        Het volume van de zorgvoorzieningen in de grote steden staat in het algemeen
                        op een hoog niveau. Gerelateerd aan het specifieke profiel van de bevolking is
                        echter niet zonder meer sprake van een doelmatige voorzieningenstructuur.
                        Dit wordt versterkt door het gegeven dat een aantal voorzieningen niet zozeer
                        een functie heeft op het grootstedelijke schaalniveau, maar ook of veeleer op
                        bovenlokaal niveau of op stadsdeelniveau.
    "1 Buurtonderzoek in Amsterdam (GGD) en Rotterdam (REBUS). Zie:J.A.M. van Oers en1.H.M. Teeuwen. Sterfte en sociaal-econo-
       mische status in Rotterdam; GGD Rotterdam e.o., rapport nr. 66, januari 1990, blz. 72-73.
    "1 H.F.L. Garreuen en H. Raat, op. cit., blz. 214-219.
    "1 In een onderzoek van het lnstituut voor Onderzoek van Overheidsuitgavenworden verschillende kostenfactoren onderzocht.
       Naast enkele kenmerken van de bevolking is het bovenregionale karakter van de gespecialiseerdevoorzieningen van invloed op
       het consurnptieniveau. Voorts wordt gewezen op de verschillende regionale kosten van de accommodaties en op de wijze van
       afschrijving. Daarnaast zijn er nog veel witte plekken die door nader onderzoek verklaard moeten worden. Zie R. Gerritse.
        R.TJ.D. Janssenen J.D. Poelert, Noor een verdeelstelsel voor de centrole kos: verslog von een vooronderzoek; memorandum nr. 27;
       's-Gravenhage, lnstituut voor Onderzoekvan Overheidsuitgaven( l o o ) , 1989.
170                     WETENSCHAPPELUKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 169 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 170 ======================================================================

<pre>Op het vlak van de preventieve zorg (m.n. in de gezondheidszorg via basis-
gezondheidsdiensten, consultatiebureaus voor zuigelingen, bedrijfsgenees-
kundige diensten enz.) hebben de steden van oudsher een voortrekkersrol. De
basisgezondheidsdiensten van de grote steden hebben een aanzienlijk grotere
omvang en een breder takenpakket dan de gezondheidsdiensten in de rest van
het land. De effectiviteit van de preventieve zorg is moeilijk te beoordelen,
omdat de diensten in het algemeen worden aangeboden zonder zekerheid of, en
zo ja door wie, zij zullen worden afgenomen. Een eventuele verbetering in de
gezondheidssituatie in de steden kan niet zonder meer worden gekoppeld aan
preventieve programma's. Om toch adequaat te kunnen inspelen op de daad-
werkelijke gezondheidssituatie hebben de grootstedelijke basisgezondheids-
diensten recentelijk (mede in het kader van het 'healthy cities1-beleid)de
probleem- en wijkgerichtheid versterkt.
Bij voorzieningen gericht op behandeling en genezing is sprake van een grote
capaciteit. ?bpklinische specialismen zijn ruimschoots voorradig; er is een rela-
tief overschot aan ziekenhuisbedden; medische en therapeutische specialis-
men in de sfeer van de geestelijke gezondheidszorg zijn meer voorhanden dan
gemiddeld in Nederland. De aanwezigheid van academische ziekenhuizen in
drie van de vier grote steden is hier een wezenlijke factor. Uitzonderingen op
dit algemene patroon kunnen onder andere worden gevonden in de capaciteits-
tekorten bij de revalidatiecentra, bij de fysiotherapeutische hulpverlening en
bij de verloskundige hulp.
Een gemengd beeld bestaat bij de voorzieningen voor verzorging en verpleging.
Een van de opvallende tekortkomingen betreft het grote beddentekort voor
psycho-geriatrische patienten; de behoefte aan deze plaatsen zal nog verder
toenemen in het licht van de voorziene stijging van het aantal hoogbejaarden
in de steden. Afgemeten aan de spreidingscriteria van de Wet op de bejaar-
denoorden zijn de grote steden wat betreft de verzorgingstehuizen voor bejaar-
den overbedeeld. Bij capaciteitsoverschotten van duurzame accommodaties
moet we1 rekening gehouden worden met rigiditeiten in de programmering
van het aanbod. Waar nu overschotten bestaan, kunnen door veranderingen
van de vraag binnen afzienbare termijn weer tekorten optreden. Tenslotte
steekt ook het aanbod van de gezinsverzorging uit boven het landelijke gemid-
delde.
Tegen de achtergrond van het specifieke bevolkings-en gezondheidsprofiel van
de grote steden staat de doelmtigheid van de voorzieningenstructuur zowel
kwantitatief als kwalitatief onder druk. Zo is het hierboven als ruim geken-
schetste aanbod van de gezinsverzorging in de steden niet voldoende om te
voorzien in de bestaande behoeften, gezien de oververtegenwoordiging van
bejaarden en van ebnoudergezinnen. Door de bovenlokale functie van een groot
aantal voorzieningen - bijvoorbeeld de ziekenhuizen en de medische specialis-
men - kan voorts het in verhouding grote volume niet rechtstreeks worden
gerelateerd aan de grootstedelijke bevolking.
De druk op de voorzieningen komt in de eerste plaats tot uitdrukking in het
bestaan van wachtlijsten, vooral in de sfeer van de verpleging en verzorging.
Voor een deel wordt hiervoor een oplossing gevonden door een andere - meest
lichtere - vorm van zorg te bieden of door langs andere weg zorg te organiseren
en te financieren. Een tweede gevolg van de druk op het aanbod is het optreden
van verdringingsprocessen in de taakuitoefening. Zo is de betekenis van de
gezinszorg en het kruiswerk in de grote steden steeds meer identiek geworden
aan hulpverlening aan bejaarden (meer dan 70% van de gevallen, landelijk is
dit inmiddels ook a1 meer dan 50%).De klassieke taak van tijdelijke huishou-
delijke bijstand aan gezinnen in nood is in de grote steden nagenoeg volledig
verdrongen. Ook de taakuitoefening van het algemeen maatschappelijk werk
(amw) is in de stedelijke praktijk steeds meer van karakter veranderd; de oor-
VAN DE STAD E N DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 170 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 171 ======================================================================

<pre>                       spronkelijke immateriele hulpverlening maakt in toenemende mate plaats
                       voor hulp bij materiele problemen (vooral schuldsanering). Bij de bejaar-
                       denoorden heeft de relatieve toename van het aantal hoogbejaardebewoners in
                       combinatie met hun sterk verminderde validiteit tot gevolg dat deze zich van
                       huisvestingsvoorziening met een verzorgend karakter hebben ontwikkeld tot
                       zorgvoorziening sec. Mede hierdoor is momenteel de verhouding tussen verzor-
                       gings- en verpleegtehuis een belangrijk aandachtspunt geworden.
                       Op grond van deze globale typering kan met enig voorbehoud worden geconclu-
                       deerd dat het volume van de gezondheidsvoorzieningen in de grote steden in
                       het algemeen adequaat genoemd kan worden wanneer men het aanbod rela-
                       teert aan de landelijke gemiddelden. Meer problemen zijn er wanneer het voor-
                       zieningenaanbod wordt geplaatst tegen de achtergrond van het bijzondere
                       gezondheidsprofiel van de stedelijke bevolking. Vooral op het gebied van de
                       maatschappelijke dienstverlening en van de geestelijke gezondheidszorg
                       bestaan knelpunten. De preventieve zorg en de medische specialismen en voor-
                       zieningen zijn in het algemeen goed voorzien (een belangrijke uitzondering
                       betreft het psychiatrische beddentekort). Bij het aanbod van de gespeciali-
                       seerde voorzieningen moet we1 in aanmerking worden genomen dat dit in
                       belangrijke mate een bovenregionale functie heeft. Hierin is, zoals verderop
                       zal blijken, een gevoelig probleem gelegen voor de overgang naar een nieuw
                       stelsel van financiering van de gezondheidszorg.
            5.4.4      Vernieuwing van de institutionele context
          5.4.4.1      D e bevordering van de gezondheid
                       Het stedelijk beleid ter bevordering van gezondheid heeft een belangrijke
                       nieuwe impuls gekregen door het besluit van de Wereldgezondheidsorganisa-
                       tie (WHO)om een centrale plaats toe te kennen aan de Health Promotion. Voor
                       de uitwerking van dit beleid heeft de WHO een strategische positie ingeruimd
                       voor een internationaal netwerk van steden 68. Een van de opvallende uit-
                       gangspunten van deze internationale beleidsstrategie is de poging om de oude
                       betekenis van gezondheid nieuw leven in te blazen in relatie tot de fysieke en
                       sociale ontwikkelingen van de steden. De vrijwel overal dominerende aan-
                       dacht voor de curatieve zorg vormt in deze gedachtengang slechts een onder-
                       deel van het ,te voeren gezondheidsbeleid. Er zou weer meer accent moeten
                       komen te liggen op preventie.
                       Deze beleidsstrategie werd op een tweetal conferenties in Canada toegespitst
                       op het concept van de 'gezonde stad'. In lbronto werd een reeks van beleidsvoor-
                       nemens ontvouwd om actief over de grenzen van de gezondheidszorg heen te
                       kijken. Het gezondheidsbeleidwerd hier een bestanddeel in het intersectorale
                       grootstedelijk beleid 69. Mede aan de hand van dit voorbeeld zou aan de ambi-
                       tieuze voornemens voor het gezondheidsbeleid een nadere uitwerking worden
                       gegeven via een internationaal netwerk van steden. Inmiddels heeft een groot
                       aantal steden in Canada, de Verenigde Staten, Australie en Nieuw-Zeeland bij
                       dit initiatief aangehaakt. In 1986 is het 'healthy cities'-project in Europa
                       gestart op initiatief van de Europese sectie van de WHO (Lissabon 1986). In
                       Europa nemen ongeveer 30 steden deel aan het initiatief. Volgens de opzet
                       participeert de centrumstad van een nationaal netwerk in het internationale
                       netwerk, waarin beleidsprogramma's en onderzoeksgegevens worden uitge-
                       wisseld. Op deze wijze ontstaat een intensieve internationale wisselwerking.
    "1 M. Lalonde. A new perspective on the health of Canadians; 1974. Government of Canada. Ottawa. En: Ottowo chorter for heolth pro-
       motion. An internationol conference on heolth promotion; the move towords o new public heolth. November 17-21. 1986. Ottawa
       (Ont.), Canada. 1986. In Nederland: Nota 2000, over de ontwikkeling von gezondheidsbeleid: feiten, beschouwingen en beleidsvoorne-
       mens; Tweede Kamer, Vergaderjaar 1985- 1986, 19 500, nrs. I en 2, blz. 19.
       Healthy Toronto 2000, A policy conference; City ofToronto. Department of Public Health, October 1984.
172                    WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 171 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 172 ======================================================================

<pre>                     Voorts wordt een reeks van onderzoeks- en beleidsinitiatieven op buurtniveau
                     ontwikkeld teneinde zo exact mogelijk te kunnen aansluiten op de bijzondere
                     achtergronden en behoeften van de stadsbevolking. In Rotterdam en Amster-
                     dam zijn inmiddels intensieve onderzoeksprogramma's op wijkniveau gestart.
                     Ook voor de gemeenten in Nederland is een netwerk voor de bevordering van
                     gezondheid opgericht, waarin een aantal grote en kleinere gemeenten is verte-
                     genwoordigd. Eindhoven neemt voor het netwerk van de Nederlandse gemeen-
                     ten de schakelpositie met het internationale netwerk in.
                     Nieuwe initiatieven ontstonden in Amsterdam en Den Haag (in het verlengde
                     van de beleidsnota "Beter Gezond) en vooral ook in Rotterdam (Nota Gezonde
                     Stad), dat zich in de richting van de tweede centrumstad ontwikkelt, met rela-
                     ties naar het internationale netwerk van steden lo.
        5.4.4.2      Curatieve zorg en maatschappelijke dienstverlening
                     Een van de opvallende uitgangspunten van de beoogde stelselherziening is de
                     financiele en beleidsmatige coordinatie van 'cure and care' via de weg van
                     centraal geordende marktverhoudingen. De stelselherziening beoogt in hoofd-
                     lijnen de invoering van een basisverzekering voor iedereen in een markt-
                     gericht stelsel ll. Aan deze globale opzet zullen gedurende het traject veel
                     nieuwe inzichten worden toegevoegd, niet alleen van politieke maar ook van
                     technische en administratieve aard. Maar het proces is op gang gekomen en zal
                     voorlopig niet tot stilstand worden gebracht. Vanuit het oogpunt van bestuur-
                     lijke ordening worden tot dusverre alle tussentijdse beleidsvoornemens gedo-
                     mineerd door twee institutionele zwaartepunten. In de eerste plaats is er
                     sprake van een nieuw initiatief op centraal niveau: het verzekeringsstelsel en
                     de marktvoonvaarden worden door de centrale wetgever vastgesteld. In de
                     tweede plaats wordt voor de uitvoering van het nieuwe stelsel een cruciale
                     betekenis toegekend aan de overeenkomsten tussen de verzekeraars en de aan-
                     bieders van zorg. De rol van de overige partijen is in de stelselherzieningonder-
                     belicht gebleven. Het streven naar territoriale decentralisatie uit de jaren '70
                     is beeindigd en de rol van de lagere overheden wordt gemarginaliseerd. De
                     belangen van de uiteindelijke gebruiker van de voorzieningen - de patient -
                     moeten ovenvegend via de verzekeraars tot gelding komen.
                     Van de zijde van de steden is vanaf het begin van de stelselherziening, na het
                     rapport van de Commissie Dekker, terughoudend gereageerd, niet alleen
                     vanwege het verlies van een groot aantal beleidstaken maar ook vanwege het
                     risico dat aan het afwijkende gezondheidsprofiel van de stedelijke bevolking
                     met haar vele 'bijzondere' patienten in een marktgericht stelsel te weinigrecht
                     zou worden gedaan 72. Vanuit de optiek die in dit rapport wordt ontwikkeld,
                     worden we1 positieve mogelijkheden gesignaleerd voor de praktijk van het
                     grootstedelijk gezondheidsbeleid om in aansluiting op het nieuwe bestel een
                     eigen profiel te ontwikkelen. Voor een standpuntbepaling over de perspectie-
                     ven voor een grootstedelijk gezondheidsbeleid is het echter nodig eerst in te
                     gaan op de verschillende elementen. De analyse is gericht op drie onderdelen.
               1. ~ e r b i j i o n d e r i nvan
                                               ~ centrale voonvaarden
              2. De decentrale uitvoering van het stelsel
              3. Correcties van onvolkomenhedenin de stelselherziening
70] Zie bijvoorbeeld: Beter gezond, 's-Gravenhage, gemeente 's-Gravenhage, 1989; Het nieuwe Rotterdam, een gezonde stod; Rotter-
    dam. GGD. oktober 1989.
"1  Structuur en finonciering gezondheidszorg, Noto Verondering Verzekerd; Tweede Kamer,Vergaderjaar 1987- 1988. 19 945, nrs. 27 en
    28. En de recente beleidsnota Werken aon zorgvernieuwing;octieprogrammo van het beleid voor de zorgsector in de joren negentig;
    Tweede Kamer, Vergaderjaar 1989- 1990,21 545. nrs 1-2.
"1  Gezondheidszorg en grootstedelijk bestuur; 's-Gravenhage, De gemeentebesturen van Amsterdam. Rotterdam, Den Haag en
    Utrecht, februari 1988.
                     VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 172 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 173 ======================================================================

<pre> Ad 1. Verbijzondering van centrale voorwaarden
 Voor de regeling van een nieuw verzekeringsstelsel en de nieuwe ordening van
 de marktverhoudingen op centraal niveau bestaan goede gronden. In de eerste
 plaats domineert het politieke motief van de redistributie. Door 'centrale orga-
 nisatie van de solidariteit' worden de zorgvoorzieningen op een bepaald kwali-
 teitsniveau voor iedereen toegankelijk gemaakt. Op grond van dit motief
 wordt het doelmatig geacht de hoofdlijnen van de verzekeringsstelsels
 centraal vast te stellen. In de tweede plaats legt de gezondheidssector een der-
 mate groot beslag op het nationale inkomen dat hiervan een relevante invloed
 uitgaat op de collectieve uitgaven en lasten.
 Vanuit het oogpunt van een grootstedelijk gezondheidsbeleid moeten de boven-
 genoemde centrale voorwaarden als randvoorwaarden worden beschouwd.
 Hoe zij worden geformuleerd, laat het stedelijk beleid echter niet onverschillig.
 De distributieve en financiele voorwaarden slaan rechtstreeks terug op het
 decentrale beleid, bijvoorbeeld door de samenstelling van het basispakket en
 de centrale vergoedingen (de normuitkeringen) aan de verzekeraars. Het is
 daarom van groot belang om, voorzover het 'bijzondere' gezondheidsprofiel van
 de stedelijke bevolking systematisch van het 'normale' gezondheidsprofiel
 afwijkt, en voorzover het aanbod van voorzieningen bijzondere kenmerken
 vertoont (bijvoorbeeld de bovenregionale betekenis van gespecialiseerde voor-
 zieningen), op centraal niveau differentiaties aan te brengen in de voorwaar-
 den. Riskant in de opzet van het nieuwe stelsel is vooral het ontstaan van
 risicoselecties. De voorwaarden van acceptatieplicht en het verbod op premie-
 differentiatie schermen de mogelijkheden voor het selecteren van de 'betere
 risico's' weliswaar voor een groot deel af, maar hierbij wordt we1 verondersteld
 dat in de normuitkeringen een goede verevening tot stand komt van de verze-
 keringsrisico's.
 De weg van differentiatie van de centrale voorwaarden is tot dusverre niet
 actief bewandeld, hoewel de opzet van de stelselherziening hiervoor in beginsel
.een reeks van mogelijkheden biedt.
 De verzekeringssystematiek van het beoogde stelsel staat uitzonderingen toe
 op de algemene uitkeringen uit de centrale kas aan de verzekeraars. Zo zijn
 'bijzondere uitkeringen' mogelijk uit de centrale kas, buiten de normale
 verdeelsystematiek om. Hierbij wordt vooral gedacht aan de moeilijk verzeker-
 bare risico's zoals zwakzinnigenzorg of zorg voor gehandicapten. Daarnaast
 bestaat de mogelijkheid van 'rechtstreekse bekostiging' aan de aanbieders. Het
 gaat hier om voorzieningen die slecht in de functionele omschrijving van het
 basispakket passen, of die typische kenmerken van collectieve goederen
 dragen. Voor diverse 'aparte' stedelijke voorzieningen geldt dat de vraag niet
 direct vanzelf zichtbaar is, maar het aanbod niettemin gegarandeerd dient te
 worden (preventie, geestelijke gezondheid). De bewijslast is aan de in het
 stedelijk gebied opererende partijen om aan de hand van de functie-omschrij-
 ving de noodzaak aan te tonen van dergelijke correctiemechanismen.
 Een belangrijk aangrijpingspunt betreft de verevening van de verzekerings-
 risico's. In dit verband zijn vooral de consumptieverschillen voor de stedelijke
 gebieden van wezenlijk belang, omdat de consumptie van de medische voorzie-
 ningen daar structureel boven het landelijk gemiddelde ligt. Daarnaast is
 aparte aandacht nodig voor de regionale kostenverschillen die opnieuw in de
 steden (met name in Amsterdam) structureel ahijken van de landelijke
 gemiddelden. Voor dit laatste punt bestaat tot dusverre weinig aandacht,
 omdat de verzekeraars geacht worden te gaan concurreren op doelmatigheid.
 Een belangrijk aandachtspunt betreft tenslotte het aanbod van specialistische
 (met name intramurale) voorzieningen in de grote steden. Deze hebben vaak
 een bovenregionale functie en zijn als zodanig niet door de regionaal opere-
 rende verzekeraars op te brengen.
 WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 173 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 174 ======================================================================

<pre>Ad 2. De decentrale uitvoering van het stelsel
Tenvijl het grootstedelijk gezondheidsbeleid met betrekking tot de centrale
distributieve en financiele voonvaarden beperkt moet blijven tot mogelijke dif-
ferentiatie op centraal niveau van de algemene voonvaarden, vervult het een
hoofdrol bij de uitvoering van de verzekeringsstelsels. Hier gaat het om de allo-
catieve beleidsvraagstukken, die bij uitstek op het decentrale niveau doel-
matig afgewikkeld kunnen worden. In de stelselherziening wordt het uit-
gangspunt consequent gelegd bij de vrije overeenkomsten tussen ter plaatse
opererende marktpartijen. Hiertoe worden beleidsvoerende taken overgehe-
veld van de lagere overheden naar de marktpartijen. Deze keuze voor 'primaire
allocatie' houdt de belofte in van een directe versterking van de stedelijke
democratie. Hoewel vanuit bestuurlijk oogpunt gezien de gemeenten van de
grote steden veel beleidstaken verliezen, wordt vanuit maatschappelijk
oogpunt de bewegingsruimte voor lokaal en regionaal beleid sterk verruimd.
Gedurende de laatste decennia is de beleidspositie van de marktpartijen, met
name van de ziekenfondsen maar ook van een aantal aanbieders van de voor-
zieningen, structureel uitgehold door de toename van gedetailleerde, centrale
richtlijnen inzake uiteenlopende beleidsonderdelen van allocatieve aard: prij-
Zen, tarieven, honoraria, budgetten, spreiding van organisatie, organisatori-
sche samenwerking tussen instellingen, functie-uitoefening, kwaliteit, enzo-
voort. Ook de territoriaal gedecentraliseerde dienstverlening bond de gemeen-
tebesturen van de grote steden aan talrijke gedetailleerde richtlijnen die een
doelmatige uitvoering van het beleid bemoeilijkten. Wanneer in een nieuw
stelsel de ruimte wordt gecreeerd om over deze allocatieve zaken primair te
laten beschikken, in het kader van de vrije overeenkomsten tussen decentrale
marktpartijen, ontstaat een nieuwe ondernemingsgeest bij lokaal opererende
instanties die tot administratiekantoren waren gedegradeerd. De overige
lokale partijen, die niet rechtstreeks bij de overeenkomsten betrokken zijn,
krijgen nu te maken met verzekeraars en zorgaanbieders die geequipeerd zijn
voor het voeren van een zelfstandig beleid. Zij kunnen hierop vanuit hun eigen
verantwoordelijkheid inspelen. Het is daarom in het belang van de relatieve
outsiders van het nieuwe stelsel (de lagere overheden en toch ook nog altijd de
patienten) dat de bovengenoemde allocatieve beleidszaken volgens plan in
lokale en regionale overeenkomsten afgewikkeld kunnen worden en dat hier-
aan niet opnieuw een reeks van centrale richtlijnen zal worden opgelegd.
Ad 3. Correcties van onvolkomenheden in het stelsel
De constructie van een marktgericht stelsel in een marktvreemde sector
brengt onvermijdelijk een 'mismatch' mee tussen het geconstrueerde stelsel en
de meer gevarieerde werkelijkheid waarin het tot gelding moet komen. Boven-
dien wordt de beoogde marktwerking in hoge mate gecompliceerd doordat de
vraag- en aanbodpartijen in de gezondheidszorg niet ondubbelzinnig bepaald
kunnen worden. In feite is sprake van verschillende deelmarkten die elkaar
overlappen via diverse dubbelrollen van de partijen. Zo wendt de verzekeraar
zich met zijn verzekeringspakket als aanbieder tot de verzekerden, maar wordt
hij tegelijkertijd geacht in naam van de verzekerden als vragende partij de con-
tracten met de aanbieders van zorg te sluiten. De verschillende deelmarkten
zullen naadloos op elkaar moeten aansluiten om de beoogde marktwerking
met zijn zelfregulerende prikkels tot haar volle recht te laten komen. Als de
aansluitingspunten verstopt raken, hapert het hele stelsel.
Bij dergelijke complicaties zijn imperfecties en a1 dan niet systematische
fouten niet te vermijden. Voor de organisatie van zulke complexe stelsels vormt
echter niet zozeer het ontstaan van onvermijdelijke vertekeningen het groot-
ste risico, maar het gebrekkige vermogen om vertekeningen te onderkennen,
om ervan te leren en waar mogelijk te corrigeren. De structurering van dit aan-
passingsvermogen biedt een van de boeiendste aanknopingspunten voor de
aansluiting van het grootstedelijk gezondheidsbeleid op de stelselherziening.
VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 174 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 175 ======================================================================

<pre>                     De betekenis van het aanpassingsvermogen kan reeds in het huidige embryo-
                     nale stadium van de stelselherziening gei'llustreerd worden door de verhoudin-
                     gen tussen de deelmarkten te bezien 13. Onvolkomenheden van het stelsel
                     waren reeds op de tekentafel niet te vermijden. Idealiter is een marktstelsel
                     opgebouwd rondom de primaire marktpartijen, in dit geval de dokter en de
                     patient. Complicaties zijn hierbij dat de patient in menig opzicht geen echte
                     marktpartij is, dat de financiering van de zorg via derden loopt en dat langs die
                     weg de herverdeling tot stand komt. Het zwaartepunt van de beoogde markt-
                     werking is tegen deze achtergrond gelegd bij de 'zaakwaarnemers' van de
                     primaire marktpartijen, namelijk bij de verzekeraars en de georganiseerde
                     aanbieders van zorg. De verhouding tussen de twee laatstgenoemde partijen
                     vormt immers de kern van de beoogde marktwerking. Er zijn via de andere
                     deelsystemen we1 relaties met de primaire marktpartijen. Zo worden de verze-
                     keraars geacht om in onderlinge concurrentie te dingen naar de gunst van de
                     verzekerden. De verzekerde kan desgewenst een andere verzekeraar kiezen.
                     De zorgverstrekkers op hun beurt worden geacht met elkaar te concurreren om
                    de gunst van de verzekeraars. Deze kunnen desnoods kiezen voor andere aan-
                    bodpartijen. Aldus zijn de uitgangspunten sluitend. Maar door het zwaarte-
                    punt van de marktwerking te leggen bij de overeenkomsten tussen de verzeke-
                    raars en de georganiseerde aanbieders van zorg, is de verhouding van deze
                    zaakwaarnemers met de verzekerden en de individuele zorgverstrekkers zeer
                    kwetsbaar.
                    In de praktijk is deze kwetsbaarheid inmiddels groter geworden. Het Europa
                    van 1992, maar vooral ook het vooruitzicht van de marktwerking heeft name-
                    lijk een groot aantal verzekeraars (vooral ziekenfondsen) in elkaars armen
                    gedreven. Weliswaar bestaan nog steeds enige tientallen verzekeraars, maar
                    er zijn op regionaal niveau duidelijke zwaartepunten ontstaan. Met de kenne-
                    lijke bedoeling om hun marktpositie te verstevigen, is onder de verzekeraars
                    een reeks van fusies en samenwerkingsverbanden opgetreden, die in sommige
                    landsdelen trekken van een monopolie begint aan te nemen. In de grote steden
                    is het ziekenfonds ook straks in zijn nieuwe vorm de natuurlijke marktleider.
                    In drie van de vier grote steden bestaat slechts een ziekenfonds, in Den Haag is
                    de voorgenomen fusie tussen de twee plaatselijke ziekenfondsen vooralsnog
                    stuk gelopen. Overigens zijn de ziekenfondsen het vroegere monopolie van hun
                    werkgebied kwijtgeraakt. In hoeverre hierdoor feitelijk meer mededinging zal
                    ontstaan blijft een open vraag. Het gevaar van eenzijdige machtsconcentraties
                    is allerminst denkbeeldig. Concurrentie tussen verzekeraars om de gunst van
                    de verzekerden en de keuzevrijheid van de verzekerden krijgen zo een beperkte
                    reikwijdte. We1 sluiten de verzekeraars in de toekomst onder zeer grote beleids-
                    ruimte de contracten met de aanbieders van zorg.
                    Niet alleen de gebruikers van de voorzieningen kunnen in het nauw raken als
                    het front van de verzekeraars zich sluit, ook de aanbieders van zorg zullen rea-
                    geren. Inmiddels zijn er voortekenen dat deze aanbieders hun krachten gaan
                    bundelen, niet alleen vanwege het streven naar functionele zorgverbreding,
                    maar vooral ook om door machtsconcentratie te voorkomen dat zij straks door
                    de contracterende verzekeraars tegen elkaar worden uitgespeeld. De 'ketens
                    en netwerken van zorg' hebben ook het doe1 vanuit de aanbodzijde georgani-
                    seerd tegenspel te bieden aan de verzekeraars. Ook hier dreigen weer aanslui-
                    tingsproblemen tussen deelmarkten te ontstaan. Als de zorgverstrekkers hun
                    belangen bundelen verliest het concurrentiemotief aan betekenis. En hoe
                    verhouden zich dan de individuele aanbieders van zorg tot de organisaties van
                    het aanbod? Dreigen daar op den duur dezelfde aansluitingsproblemen als nu
                    tussen verzekeraars en verzekerden?
"1 Zie ook A.P.W.P. van Montfort. 'Open-einderegelingen in de gezondheidszorg'; Openbare Uitgaven, februari 1990, jaargang 22,
   nc 2. blz. 68-74.
                    WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 175 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 176 ======================================================================

<pre>       Afrondend kan worden geconcludeerd dat het stelsel in aanleg een preoccupa-
       tie heeft met de overeenkomsten tussen 'zaakwaarnemers': de verzekeraars en
       de georganiseerde zorgverstrekkers. Als gevolg hiervan zijn de schakelingen
       tussen de verschillende deelmarkten kwetsbaar voor verstoppingen. De eerste
       reacties in de praktijk hebben deze tendenties versterkt. Zo dreigt voor de
       primaire marktpartijen een nieuwe afhankelijkheid te ontstaan. De invoering
       van dit ingewikkelde stelsel kan derhalve niet onmiddellijk de graad van
       perfectie claimen. Het wordt dan ook slechts geleidelijk en met veel mogelijk-
       heden voor tussentijdse aanpassingen ingevoerd. Niettemin is aan het ont-
       staan van eenzijdige machtsconcentraties tot dusverre te weinig tegenwicht
       geboden. Het georganiseerde aanpassingsvermogen van het stelsel is gebrek-
       kig en dreigt de Achilleshiel van de operatie te worden.
       In de beleidsvoornemens wordt terecht in eerste instantie vertrouwd op de
       mogelijkheden tot zelfcorrectie van de verzekeraars en de aanbieders van zorg.
      Men heeft de kansen op marktwerking niet bij voorbaat willen frustreren door
      van overheidswege reeds op voorhand een reeks van specifieke marktvoor-
      waarden aan de partijen op te leggen. In tweede instantie worden echter alle
      mogelijkheden voor signalering van en reactie op vertekeningen gesluisd via
      de centrale overheid. Voor mogelijke correcties van de patienten, de lokale
      groeperingen en de lagere overheden wordt onvoldoenderuimte gecreeerd.Wat
      betreft de inbreng van de patienten en hun organisaties, worden recentelijk
      reeds nieuwe mogelijkheden gezocht, maar deze zullen onvermijdelijk beperkt
      blijven. Met name de lagere overheden zouden meer ingeschakeld moeten wor-
      den om een kansrijke ontwikkeling van het stelsel mogelijk te maken.
      De inbreng van de lagere overheden - in het bijzonder in de grote steden met
      hun bijzondere karakteristiek - is essentieel, omdat het stelsel veel ruimte
      laat voor gedifferentieerde lokale en regionale ontwikkelingen. Deze ontwik-
      kelingen kunnen op centraal niveau niet doelmatig gesignaleerd en zonodig
      gecorrigeerd worden, omdat zich in elk gebied andere problemen gaan voor-
      doen. Wat betreft de correctiemogelijkheden van de lagere overheden, is in de
      huidige beleidsvoornemens voor het nieuwe stelsel nog geen passende rol voor-
      zien voor de lagere overheden om, in aanvulling op en binnen het kader van de
      centrale marktvoonvaarden, plaatselijk specifieke voonvaarden te stellen
      wanneer zich in een bepaald gebied eenzijdige machtsconcentraties gaan voor-
      doen. Om deze rol te vervullen zullen de gemeenten het recht moeten hebben
      zelf de benodigde informatie te vergaren en gebruik te kunnen maken van de
      ten behoeve van het Rijk bestaande informatiestromen.
5.4.5 Beleidsopgaven
      Bij de uitwerking van een perspectief voor het grootstedelijk gezondheids-
      beleid moet een onderscheid worden gemaakt tussen de regels die de centrale
      wetgever stelt, en de maatschappelijke praktijk op een bepaald beleidsgebied.
      De praktijk rondom het stedelijk gezondheidsbeleid krijgt vorm door de par-
      tijen die hierin ieder met een eigen verantwoordelijkheid werkzaam zijn. De
      condities die van rijkswege aan deze partijen worden opgelegd en de verande-
      ringen die hierin via stelselwijziging of anderszins optreden, krijgen geldings-
      kracht in de praktijk. De betekenis van de maatschappelijke praktijk kan ech-
      ter niet worden afgeleid uit de regels of stelsels die eraan worden opgelegd. De
      stelselwijziging leidt tot een nieuwe rolverdeling inzake financiering en
      beleidsproduktie, maar de concrete uitkomst hiervan zal worden bepaald door
      de wijze waarop de partijen zullen inspelen op de nieuwe condities. Door dit
      onderscheid te hanteren tussen centrale regels en maatschappelijke praktijk is
      het mogelijk de kansen van de structuurvernieuwing in een ruimer verband te
      plaatsen.
      Een blik op de praktijk van het grootstedelijk gezondheidsbeleid leert dat de
      lokale overheden hierin een eigen verantwoordelijkheid dragen en dat de
      VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 176 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 177 ======================================================================

<pre>  inbreng van de patienten en hun organisaties een krachtige ontwikkeling
  doormaakt. Op deze waarneming is de venvachting gestoeld dat de wissel-
  werking tussen de gegroeide praktijk van het grootstedelijk gezondheidsbeleid
  en de nieuwe regels die hierin tot gelding moeten komen, de kansen voor een
  nieuw samenspel van de partijen eerder zal vergroten dan verkleinen. In het
  voorgaande werd beargumenteerd dat de rol van de lokale overheden en de
  patienten zelfs krachtiger kan worden doordat zij te maken krijgen met meer
  competente verzekeraars en zorgverstrekkers. Voor een perspectief op het
  grootstedelijk gezondheidsbeleid is het van elementair belang dat deze par-
  tijen hun betrokkenheid blijven waarmaken vanuit een eigen verantwoorde-
  lijkheid.
  Zo worden de contouren zichtbaar van de context waarin in het nieuwe bestel
  het grootstedelijk gezondheidsbeleidtot ontwikkeling kan komen. De centrale
  wetgever geeft het algemene kader aan voor de marktordening. Het belangrijk-
  ste kenmerk hiervan heeft betrekking op het karakter en de financierings-
  structuur van een nieuw verzekeringsstelsel. Gezien het distributieve ken-
  merk van het verzekeringsstelsel en de macro-economische effecten, gaat het
  hier om zaken waanran het inderdaad functioneel is dat deze centraal worden
  geregeld. De uitvoering van het verzekeringsstelsel met zijn vele allocatieve
  beleidsafwegingen wordt - weliswaar binnen algemene randvoonvaarden -
  primair op lokaal en regionaal niveau bepaald, door overeenkomsten tussen
  verzekeraars en aanbieders van zorg. Speciale aandacht is hierbij nodig voor
  de vraag op welke wijze het belang van de patienten hierin tot uitdrukking kan
  komen. De rol van de lagere overheden kan hier nader worden gespecificeerd.
  In de eerste plaats dragen de gemeenten een algemene verantwoordelijkheid
  voor de gezondheid van de plaatselijke bevolking. Uit dien hoofde hebben zij
  een direct belang bij een optimaal verkeer tussen patienten, verzekeraars,
  organisaties van het zorgaanbod en individuele zorgverstrekkers. Wanneer in
  dit toekomstige marktverkeer bepaalde onvolkomenhedenontstaan, zullen de
  lagere overheden hierop correcties moeten aanbrengen. Zo zullen de gemeen-
  ten voor de zaken van patienten moeten opkomen, voorzover deze niet op eigen
  titel kunnen worden georganiseerd. Met name in de steden met hun bijzondere
  gezondheidsprofiel is dit een gevoelig aandachtspunt.
  In de tweede plaats raakt de algemene beleidsverantwoordelijkheid van de
  gemeenten in de toekomst direct en indirect de ontwikkelingen in het gezond-
  heidsbeleid veel ingrijpender dan tot dusverre. De mate waarin de algemene
  stadspolitiek van invloed is op het gezondheidsprofiel van de stedelijke bevol-
  king en de mate waarin op het aangrenzende gebied van de gezondheidsvoor-
  zieningen stedelijk beleid wordt gevoerd (speciale woonvoorzieningen voor
  ouderen, sociaalbeleid, em.), zullen in de toekomst rechtstreeks gaan doonver-
  ken in de rendementspositie van de verzekeraars. Weliswaar zullen in het toe-
  komstige systeem van normuitkeringen aan de verzekeraars diverse bijzon-
  derheden van de steden gecompenseerd moeten worden (anders kunnen zij het
  daar niet bolwerken), deze compensaties laten echter onverlet dat de partijen
  in de stad meer op elkaar aangewezen zullen zijn en dat zij met behoud van
  gescheiden verantwoordelijkheden tot een afstemming van het gezondheidsbe-
  leid zullen geraken.
  Het perspectief voor een grootstedelijk gezondheidsbeleidkan aan de hand van
  enige aandachtspunten nader worden uitgewerkt. Het betreft:
- de bevordering van gezondheid;
- thuiszorg;
- differentiatie van normuitkeringen;
- de lokale en regionale uitvoering van het stelsel.
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 177 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 178 ======================================================================

<pre>5.4.5.1 De bevordering van gezondheid
        De actieve rol van het stedelijk bestuur bij de bevordering van gezondheid
        heeft zoals gezegd een nieuwe impuls gekregen door de initiatieven van de
        Wereldgezondheidsorganisatie. Door de gemeentelijke gezondheidsdiensten
        wordt nu veel systematische informatie vergaard over de ontwikkeling van het
        gezondheidsprofiel van de stedelijke bevolking. Hieruit vloeien programma's
        voort van preventieve zorg. Door gerichte bei'nvloeding van omgevingscondi-
        ties, leefstijlen en voedingsgewoonten kunnen de omstandigheden waaronder
        bepaalde concentraties van gezondheidsproblemenontstaan, aanzienlijk wor-
        den verbeterd. Er zijn internationale voorbeelden te noemen van steden waar
        een dergelijke actieve gezondheidspolitiek - gedragen door maatschappelijke
        groeperingen - integraal deel uitmaakt van het stedelijk beleid. In de Neder-
        landse steden overheerst nog het beeld dat weliswaar bij de omvangrijke
        gemeentelijke gezondheidsdiensten veel kennis bestaat, maar dat toch de
        effectuering van deze inzichten zou kunnen worden versterkt. Het streven
        naar een 'gezonde stad' vormt nog vrijwel nergens een actief bestanddeel van
        de intersectorale stadspolitiek.
5.4.5.2 Thuiszorg
        Een groot deel van de vroegere beleidstaken van het grootstedelijk bestuur op
        het gebied van de maatschappelijke dienstverlening (bejaardenoorden,gezins-
        verzorging, kruiswerk) zal volgens de voornemens van de stelselherziening
        gei'ntegreerdworden in het nieuwe bestel van de zorgsector. Op den duur zal de
        financiering dus via de verzekeraars gaan lopen. Langs deze weg kan met het
        oog op de gewenste substituties van de zorg een betere functionele samenhang
        tussen de voorzieningen ontstaan. Bovendien is van belang dat de afweging
        van allocatieve beleidsvraagstukken direct via de overeenkomsten van de
        marktpartijen kan plaats vinden. Voor verzekeraars en aanbodpartijen
        ontstaat meer ruimte om - ook in contact met andere plaatselijke partijen
        (gemeenten, woningbouwverenigingen,particuliere hulpdiensten) - een eigen
        beleid te voeren.
        Niettemin is voor de bevordering van het zelfstandig bestaan in de eigen omge-
        ving van hulpbehoevende ouderen of patienten een bredere infrastructuur van
        thuiszorg nodig dan binnen het kader van het zorgstelsel gegarandeerd kan
        worden. Het betreft onder meer bijzondere woonvoorzieningen, de ruimtelijke
        inrichting van de woonomgeving, speciale vervoersmogelijkheden, de organi-
        satie van hulp- en dienstverlening aan huis. Het grootstedelijk bestuur draagt
        ook in het toekomstig bestel een eigen algemene beleidsverantwoordelijkheid
        voor een adequate infrastructuur van de thuiszorg. Het hoeft hiervoor bij voor-
        keur niet de organisatie van de aangrenzende voorzieningen in eigen hand te
        nemen, maar het draagt we1 verantwoordelijkheid voor het bestaan van een
        deugdelijke infrastructuur. Het zal deze moeten waarmaken zonder in de
        financiele en beleidsmatige competenties van de marktpartijen te treden. Dit
        kan door het aanbieden van aanvullende fysieke faciliteiten, zoals de diensten-
        centra die als organisatiebasis dienen voor hulp- en dienstverlening. Het kan
        ook door organisatorische middelen. Het afsluiten van overeenkomsten tussen
        het grootstedelijk bestuur en de marktparijen vormt bijvoorbeeld een belang-
        rijk instrument om een doelmatige en adequate allocatie van de thuiszorg te
        bevorderen.
5.4.5.3 Differentiatie van normuitkeringen
        Wat betreft de invulling van het verzekeringsstelsel en de financiele kaderstel-
        ling, is het grootstedelijk gezondheidsbeleid afhankelijk van de voorwaarden
        die op centraal niveau worden bepaald. Vanuit de optiek van het grootstedelijk
        beleid kunnen op deze voorwaarden slechts centraal vast te stellen differentia-
        ties worden aangebracht op grond van de bijzonderheden van het stedelijk
        gezondheidsprofiel en op grond van de afwijkende betekenis van de voorzienin-
        gen in de steden. Gezien de opvallende afwijkingen van het gebruik van de
        VAN DE STAD E N DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 178 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 179 ======================================================================

<pre>         zorgvoorzieningen door de stedelijke bevolking en gezien de bovenregionale
         betekenis van veel zorgvoorzieningen in de steden, is aanpassing van de
         centrale normuitkeringen inderdaad wenselijk. Op grond van de nieuwe func-
         tie-omschrijvingen van de basisverzekering zullen de in de steden opererende
         instanties moeten aantonen dat het gezondheidsprofiel van hun bevolking
         dermate afwijkend is van het 'normale' profiel dat op de centrale voonvaarden
         correcties worden aangebracht. De diverse mogelijkheden die hiertoe in de stel-
         selherziening in beginsel zijn gecreeerd, worden tot dusverre onvoldoende
         benut. De volgende mogelijkheden dienen zich hiertoe aan.
         Voor moeilijk verzekerbare risico's zijn bijzondere uitkeringen mogelijk buiten
         de normale verdeelsystematiek om.
         Voor 'aparte' voorzieningen die slecht in de functionele omschrijving van het
         basispakket vallen, bestaat de mogelijkheid van rechtstreekse bekostiging
        .aan de aanbieders.
         Voor het bovengemiddelde gebruik van voorzieningen zal verevening van de
         algemene normuitkeringen moeten plaatsvinden. De discussie over de wijze
         waarop dit moet gebeuren, is nog niet afgerond; het belang van de steden met
         hun afwijkende consumptieniveau zal verduidelijkt moeten worden. Tevens zal
         aan de regionale kostenverschillen aandacht moeten worden besteed, voor-
         zover deze niet rechtstreeks tot de doelmatigheid van de bedrijfsvoering kun-
         nen worden herleid.
         Het gegeven dat veel gespecialiseerde voorzieningen een bovenregionale func-
         tie hebben, zou in de uitkeringen verrekend kunnen worden. Nu gebeurt dit
         reeds bij de financiering van de RIAGG- en GGZ-voorzieningen;in het nieuwe
         stelsel zou deze systematiek verbreed kunnen worden (bijv. voor de intramu-
         rale voorzieningen).
5.4.5.4  De lokale en regionale uitvoering van het stelsel
         Voor de uitvoering van de stelselherziening is een hoofdrol toebedacht aan de
         lokaal en regionaal opererende instanties. Veel meer dan nu het geval is,
         zullen prijs, kwaliteit, volume, spreiding enzovoort van de zorgvoorziening op
         decentraal niveau moeten worden vastgesteld. Voor alle partijen die in de
         praktijk van het grootstedelijk gezondheidsbeleid met een eigen verantwoor-
         delijkheid werkzaam zijn, houdt deze vergaande decentralisatie nieuwe moge-
         lijkheden in om tegen de achtergronden van de plaatselijke bijzonderheden een
         aangepast beleid te ontwikkelen.
         Er zijn echter ook risico's aan deze operatie verbonden. De nieuwe verhoudin-
         gen moeten zich nog gaan vormen in een praktijk die hierop niet is ingesteld.
         De belangrijkste partij - de patient c.q. de verzekerde - is als marktpartij rela-
         tief zwak. Bovendien is het beoogde stelsel ingewikkeld, vooral ook omdat het
         berust op een verzameling van deelstelsels, die perfect op elkaar moeten aan-
         sluiten om de bedoelde concurrentie en marktprikkels effectief te kunnen
         laten werken. Onvolkomenheden van een dermate ingrijpende operatie zijn
         onvermijdelijk en zullen tijdig moeten worden gesignaleerd en zoveel mogelijk
         gecorrigeerd om te voorkomen dat deze de gehele structuur scheef zullen
         trekken. Tegen deze achtergrond werd het aanpassingsvermogen van het stel-
         sel als de Achilleshiel beschouwd van de uitvoering van de operatie.
         Het aanpassingsvermogen is te eenvoudig van structuur. Mogelijkheden voor
         aanpassing worden slechts voorzien voor de dominante marktpartijen en de
                        -
         centrale wetnever. De ~ o s i t i evan de verzekerde zal voornameliik via de verze-
         keraar tot uitdrukking moeten komen. De lagere overheden staan geheel
         buiten spel. Het risico van eenzijdigemachtsconcentraties aan zowel vraag- als
         aanbodzijde onder een traag reagerende centrale marktordenaar is niet denk-
         beeldig.
         Recentelijk zijn mogelijkheden gezocht voor een versterking van de positie van
         de gebruiker van de voorzieningen. Deze zullen uiteindelijk beperkt blijven.
         WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 179 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 180 ======================================================================

<pre>In veel gevallen zal de overheid de belangen van de gebruiker moeten waarbor-
gen. De centrale overheid kan hiertoe de algemene voorwaarden creeren, maar
zij is niet bij machte op alle lokale en regionale differentiaties adequaat te rea-
geren. Niet alleen zullen zich van gebied tot gebied andere verhoudingen gaan
vormen, maar ook zal de inhoud van de zorgvoorzieningen gaan verschillen.
Alleen de lagere overheden kunnen op deze gedifferentieerde ontwikkelingen
adequaat toezien. De positie van het grootstedelijk bestuur vormt een belang-
rijke testcase voor het aanpassingsvermogen van de stelselherziening.
De raad pleit voor een passende mogelijkheid voor de lagere overheden, met
voorrang voor het grootstedelijk bestuur, om in aanvulling op de algemene
marktordening van het Rijk nadere voorwaarden op te leggen aan de markt-
partijen om de beoogde marktwerking te verbeteren. Tegelijkertijd moet voor-
komen worden dat deze bijzondere bevoegdheid aan de lagere overheden de
mogelijkheid zou bieden om de oude plannende en coordinerendetaken weer op
te pakken, die nu juist doelbewust werden ingetrokken. De lagere overheden
moeten dus niet in de beleidsmatige verantwoordelijkheden van de markt-
partijen treden, maar zij moeten we1 de spelregels kunnen aanpassen wanneer
deze bij de feitelijke ontwikkelingen in hun gebied niet meer adequaat blijken
te zijn. Om deze bevoegdheid waar te maken moeten de lagere overheden het
recht hebben zelf - bijvoorbeeld via de gemeentelijke gezondheidsdiensten- de
benodigde informatie te vergaren en om gebruik te maken van de ten behoeve
van het Rijk bestaande informatiestromen.
VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 180 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 181 ======================================================================

<pre>WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID</pre>

====================================================================== Einde pagina 181 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 182 ======================================================================

<pre>     Financiele en bestuurlijke
     verhoudingen
6.1  Inleiding
    De grootstedelijke gebieden ondergaan een ingrijpende gedaantevenvisseling.
    Na een langdurig proces van urbanisatie doet zich gedurende de laatste decen-
    nia internationaal een ontwikkeling voor van ruimtelijke deconcentratie en
    van economische en sociale herstructurering.
    De grootstedelijke gebieden staan voor de noodzaak om in reactie op deze glo-
    bale structuurveranderingen en in aansluiting op de internationale trends een
    nieuwe geprononceerde positie te ontwikkelen. In de voorgaande hoofdstuk-
    ken werden de economische en sociale ontwikkelingen van de grootstedelijke
    gebieden geanalyseerd en werden de opgaven voor het grootstedelijk beleid
    gepreciseerd.Tevens werd nagegaan in hoeverre de grootstedelijke gebieden in
    aansluiting op de nationale regelgeving een eigen profiel kunnen ontwikkelen
    op het gebied van de maatschappelijke voorzieningen (inzake ondenvijs,
    arbeid, gezondheid en maatschappelijke dienstverlening).
    In dit hoofdstuk zal worden onderzocht of de financiele en bestuurlijke verhou-
    dingen waarin de grootstedelijke ontwikkeling zich in Nederland voltrekt, vol-
    doende prikkels bevatten om de vereiste aanpassingen tot stand te brengen.
    Vanaf het midden van de jaren '70 wordt de economische en sociale structuur
    van de centrale steden gekenmerkt door een toenemende onevenwichtigheid,
    waaraan het grootstedelijk beleid tot dusverre onvoldoende tegenwicht heeft
    kunnen bieden. In dit opzicht bestaat een nauw verband met de onderliggende
    institutionele structuur van financiele en bestuurlijke verhoudingen. De insti-
    tutionele achtergronden verklaren niet zozeer het ontstaan van de stedelijke
    problematiek, als we1 het trage en ontoereikende reactievermogen van de bij de
    stedelijke ontwikkeling betrokken partijen (de burgers, de ter plaatse opere-
    rende instanties en bedrijven en de diverse overheden) om slagvaardig op
    nieuwe omstandigheden en problemen in te spelen.
    In de voorgaande hoofdstukken werd reeds beargumenteerd dat naast een
    nationale, op de steden gerichte beleidsinzet vooral ook een vergroting nodig is
    van de competenties van de lokale partijen voor beleidstaken met een alloca-
    tief karakter. Hiermee wordt niet gedoeld op louter het overhevelen van rijks-
    middelen naar lagere overheden. Louter vergroting van de financiele en
    bestuurlijke armslag van het stedelijk bestuur leidt niet vanzelfsprekend tot
    een versterking van de sociale en economische structuur van de stad. Geledin-
    gen in de stad zullen zelf meer verantwoordelijkheid moeten nemen voor het
    levensvatbaar houden van de stad en het stedelijk bestuur zal ernaar moeten
    streven deze maatschappelijke energie te versterken. Uiteraard speelt hierbij
    de kwaliteit van het lokale bestuur een belangrijke rol.
    Vanuit deze invalshoek gaat het in dit hoofdstuk bovenal om de vraag of in eer-
    ste instantie burgers, lokale instanties en lagere overheden voldoende reke-
    ning houden met en verantwoording dragen voor de sociale en economische
    ontwikkeling van de steden. Een van de opvallende bevindingen in de voor-
    gaande hoofdstukken is dat het krachtenveld waarin het stedelijk beleid tot
    stand komt, er niet automatisch toe neigt om de dragende sociale en economi-
    sche krachten aan de stad te binden. Dat de centrale steden zulke beinvloed-
    bare mogelijkheden als de huisvesting, de ruimtelijke inrichting, het onderne-
    mingsklimaat, de sociale mobiliteit, het onderwijs of de fysieke bereikbaarheid
    in veel gevallen slechts aarzelend konden mobiliseren om hun verzwakte posi-
    tie te verstevigen, is in de voorgaande hoofdstukken genoegzaam aangetoond.
    VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 182 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 183 ======================================================================

<pre>                      Het gaat er nu om of in de structurering van de financiele en bestuurlijke ver-
                      antwoordelijkheden mechanismen kunnen worden geactiveerd die meer van-
                      zelfsprekend uitnodigen tot het benutten van dergelijke kansen. Het gaat hier-
                      bij vooral om het scheppen van de voonvaarden voor een bestuurscultuur
                      waarin de maatschappelijke krachten zich bekommeren om de vitaliteit van de
                      stad en waarin omgekeerd het stedelijk bestuur zich sterk maakt om deze
                      krachten tot ontwikkeling te laten komen.
                      De navolgende analyse van de financiele en bestuurlijke verhoudingen
                      bestrijkt onvermijdelijk een terrein dat niet exclusief aan de steden is voorbe-
                      houden. In het algemeen gelden deze verhoudingen ook voor de overige lokale
                      gemeenschappen, ook a1zijn voor de grote steden diverse bijzondere omstandig-
                      heden van toepassing. Wanneer in dit hoofdstuk mogelijkheden worden
                      gezocht om in het belang van een krachtige stedelijke ontwikkeling de finan-
                      ciele en bestuurlijke verhoudingen aan te passen, zullen deze derhalve in het
                      algemeen ook voor kleinere gemeenschappen van toepassing zijn. De conse-
                      quenties daarvan worden in dit rapport niet nader onderzocht en brengen om
                      deze reden een voorbehoud mee bij de aanbevelingen. We1 moet worden bedacht
                      dat in de grote steden veelal de kansen en bedreigingen worden uitvergroot die
                      zich ook elders zullen gaan voordoen. In deze zin nemen de grote steden, waar
                      de noodzaak voor veranderingen van de algemene regelgeving het eerst zicht-
                     baar wordt, een voortrekkerspositie in.
                      De opzet van dit hoofdstuk is als volgt. Eerst wordt de financiele verhouding
                      geanalyseerd, uitmondend in enige richtinggevende aanbevelingen. Vervol-
                      gens komt de bestuurlijke verhouding aan de orde. Hierbij worden in eerste
                      instantie de mogelijkheden voor beleidsmatige decentralisatie onderzocht en
                      wordt vervolgens ingegaan op het vraagstuk van de bestuurlijke organisatie.
                      D e financiele verhouding
                      Particuliere en publieke uitgaven voor voorzieningen
                      Stedelijke voorzieningen kunnen in het algemeen naar hun aard worden
                     onderscheiden in particuliere en collectieve goederen en diensten. In het geval
                      van de particuliere goederen en diensten bestaat een directe relatie tussen de
                     koopkrachtige vraag en het aanbod. Voorbeelden treft men op het gebied van
                      de winkelvoorziening,de cultuur, de gezondheidszorg, sport en recreatie. In het
                      geval van de collectieve goederen en diensten kunnen de voorzieningen in
                      beginsel niet doelmatig door de markt worden voortgebracht (er is geen sprake
                      van uitsluitbaarheid) I. De klassieke voorbeelden treft men aan in de sfeer van
                      de politiezorg en van de rechtshandhaving.
                      De wijze van bekostiging van de goederen en diensten via particuliere of
                      publieke uitgaven valt niet samen met de aard van de voorzieningen. Collec-
                      tieve voorzieningen komen niet altijd tot stand via publieke uitgaven. Er zijn
                      voorbeelden van klassieke overheidstaken, zoals politietaken of infrastructu-
                      rele voorzieningen, die voor een deel rechtstreeks via particuliere uitgaven
                      worden bekostigd. Van sommige voorzieningen was de bekostiging voorheen
                      gecollectiviseerd,maar wordt deze nu steeds meer door particulieren gedragen
                      (huisvesting, onderwijs ofmaatschappelijke dienstverlening). Omgekeerd zijn
                      er ook voorbeelden waar de kosten van typische marktvoorzieningen geheel of
                      gedeeltelijk door publieke uitgaven worden gedekt.
                      Door de financiele tussenkomst van de overheid wordt de relatie tussen de
                      vraag naar en het aanbod van de voorzieningenindirect, een effect dat nog eens
    '1 D.J.Wolfson, Publieke sector en econornische orde; Groningen,Wolters-Noordhof. 1988, blz. 41 -73.
184                   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 183 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 184 ======================================================================

<pre>            wordt versterkt door de gelede besluitvorming. De ontmoeting tussen vraag en
           aanbod wordt immers gefilterd door verschillende beleidscircuits tussen
           de verwerving van de middelen en de toedeling aan de uiteindelijke bestem-
           ming: de fiscus, de budgettaire verdeling over de uitgevende departementen,
           de toedeling aan lagere overheden of functioneel gedecentraliseerde organen,
           de maatschappelijke bestemming. Voor de toedeling van gelden aan publieke
           voorzieningen is meestal het politieke budgetmechanisme van toepassing.
           Slechts in een enkel geval, zoals bij een aantal door gemeentebedrijven gele-
           verde goederen en diensten, speelt de directe afweging tussen kosten en baten
           een rol.
           De verhouding tussen de publieke en de particuliere bekostiging van voorzie-
           ningen verandert in de loop van de tijd voortdurend, vooral onder invloed van
           de vigerende politieke verhoudingen, meer dan door enige economische of
           financiele stelselmatigheid. Zo kan het voorkomen dat de overheid aan de ene
           kant rechtstreeks participeert in het aanbod van particuliere goederen of dien-
           sten, terwijl zij aan de andere kant terugtrekkende bewegingen maakt op het
           gebied van de typische overheidstaken. Zowel op geaggregeerde niveaus als op
           het niveau van de individuele voorziening of voorzieningensoort kan het feite-
           lijke verloop van deze veranderingen worden getraceerd.
           Achter de veranderingen in uitgavencijfers per voorziening gaan echter ver-
           schillende praktijken schuil, tenvijl ook het kwaliteitsniveau van de desbetref-
           fende produkten en diensten aan wijzigingen onderhevig is. Daarom geeft het
           kwantitatieve overzicht slechts indicatieve informatie. Op geaggregeerd
           niveau bieden de veranderingen in het niveau van de collectieve uitgaven -
           gedifferentieerd naar het bestedende overheidsorgaan - inzicht in de verschui-
           vingen die zich voordoen.
Figuur 6.1 Jaarliljkse groei van het nationaal inkomen en van de collectieve
           uitgaven, 1971 - 1990
                25
                20
                15
           2
           (3   10
           8
                  5
                  0
                -5
                     2    3     4      5 6   7   8   919801      2    3 4    5    6 7    8   91990
                         ...............
                                                         JAAR
                                         nationaal inkomen      -            collec. uitgaven
           VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 184 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 185 ======================================================================

<pre>        Tabel 6.1       Nationaal inkomen en overheidsuitgaven, 1971 - 1990, x f 1 mld.
       Jaar                Nat. Ink.                Rijk      0v.Publr.L       Soc.Verz.            Coll. uitg.
                        Bron: Miljoenennota 1990, 'Ibeede Kamer, Vergadejaar 1989-1990, 21 300,
                                nr.1, blz. 368 (tabel 17.1).
                        Het aandeel van de collectieve uitgaven in het nationaal inkomen is na de
                        Tweede Wereldoorlog sterk toegenomen (van ruim 37% in 1950 via 70,0% in
                         1983 naar 61,6% in 1990).Deze ontwikkeling kan worden verduidelijkt aan de
                        hand van de verschillen in groei. Vanaf grofweg halvenvege dejaren '70 stegen
                        de collectieve uitgaven sterker dan het nationaal inkomen; vanaf 198311984is
                        de verhouding omgekeerd (zie figuur 6.1). In absolute cijfers is het nationaal
                        inkomen in de laatste twee decennia vewiervoudigd; in diezelfde periode zijn
                        de collectieve uitgaven echter meer dan vervijfvoudigd. De uitgaven van het
                        Rijk zijn in 1990 met een factor 5,5 gestegen ten opzichte van die in 1970; die
                        van de sociale verzekeringen met een factor 6,2. De uitgaven van de lagere
                        overheden zijn bijna verviewoudigd (zie tabel 6.1) Men moet hierbij voor '.
                        ogen houden dat de uitgaven worden toegerekend aan het publiekrechtelijk
                        lichaam dat uiteindelijk de uitgaven verricht. Hieronder vallen veel rijksta-
                        ken met de uitvoering waarvan de gemeenten zijn belast. In de tweede helft
                        van de jaren '80 werd het groeitempo teruggedrongen. Met name de &ling van
                        de uitgaven van de lagere overheden ('overige publiekrechtelijke lichamen'),
                        waarvan de gemeentelijke uitgaven het grootste deel vormen, droeg hiertoe bij
                        (zie tabel 6.2).
                        De vrijheid om de omvang en bestedingsrichting van hun uitgaven te bepalen,
                        is voor de gemeenten echter sterker verminderd dan uit deze cijfers blijkt. Na
                        de Weede Wereldoorlog gingen zij immers steeds meer taken in opdracht van
                        het Rijk behartigen.
    '1 De cijfers uit de Miljoenennota 1990 (Tweede Kamer, Vergaderjaar 1989- 1990.21 300, nr. I) zijn ontleend aan CBS- en CPB-gege-
       vens. Deze rekenen de uitgaven toe aan hetoverheidsorgaan dat de gelden uiteindelijk besteedt. De cijfers kunnenzodoende niet
       eenduidig worden herleid t o t die uit de Rijksbegroting.
186                      WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 185 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 186 ======================================================================

<pre>    Tabe16.2             G r o e i v a n h e t n a t i o n a a l i n k o m e n e n v a n d e collectieve u i t g a v e n t e n
                         o p z i c h t e v a n h e t v o o r g a a n d e jaar, 1972 - 1990, in p r o c e n t e n
   bar                       Nat. Ink.                        Rijk        0v.Publr.L         Soc.Verr.           Coll. uitg.
                         Bron: Miljoenennota 1990,ltneede Kamer, Vergadej a a r 1989-1990,21 300,
                                    nr. 1,blz. 368 (tabel 17.1).
                         De ombuiging van de collectieve uitgaven is - de voorziene stijging voor 1990
                         ten spijt - nog niet tot stilstand gekomen. Vrijwel alle relevante nationale en
                         internationale taakstellingen wijzen op de noodzaak van een verdergaande
                         beteugeling van de collectieve uitgaven in de komende periode 3. Als gevolg
                         van de ombuiging van het nationale macro-financiele beleidskader komen de
                         gegroeide verhoudingen tussen het particuliere en het collectieve aandeel in de
                         bekostiging van de lokale voorzieningen onder grote druk te staan 4. Voor een
                         deel vinden de veranderingen in de bekostiging van deze voorzieningen plaats
                         buiten de invloedssfeer van het lokaal bestuur om, namelijk bij die voorzienin-
                         gen waarvoor het Rijk een ongedeelde verantwoordelijkheid draagt, zoals in
                         het geval van huursubsidies of bijstandsuitkeringen. Voor een ander deel
                         werkt de macro-financiele ombuiging direct Bn indirect door in de structuur
                         van de gemeentelijke inkomsten, doordat het Rijk hier een zwaar stempel op
                         drukt. In beide gevallen vormt de herijking van de verhouding tussen particu-
                         liere en publieke uitgaven in de komende periode een structureel vraagstuk
                         voor de bekostiging van de stedelijke voorzieningen.
                         Tenvijl dit structurele vraagstuk op nationaal niveau a1 geruime tijd centraal
                         staat in de belangstelling, krijgt het in de sfeer van de gemeentefinancien
                         eigenlijk alleen aandacht voorzover de gevolgen van de macro-financiele
                         ombuiging van collectieve naar particuliere uitgaven onevenredig op de
                         gemeentefinancien drukken. Ondanks hun aanzienlijke aandeel in de over-
                         heidsuitgaven dragen de gemeenten in dit structurele ombuigingsprocesgeen
                         grote zelfstandige verantwoordelijkheid. In de praktijk gaat de overheersende
'1 Deze trend tekende rich in de jaren '80 op international niveau af. Zie voor een overzicht hiewan de Miljoenennota 1990
   (op. c i t ) . blz. 370.
'1 Voorbeelden kunnen onder andere worden gevonden in de bekostiging van het basisonderwijs, in de aanpassing van de hoogte
   van de eigen bijdragen voor de gezinsvenorging, in de wijzigingen in de tabellen voor de individuele huursubsidie en in de
   verhoging van het huurwaardeforfait.
                         VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 186 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 187 ======================================================================

<pre>                        aandacht uit naar de financiele verhoudingen binnen de publieke sector, en
                        daarbinnen nog eens in enge zin toegespitst op de financiele verhoudingen tus-
                        sen het Rijk en de gemeenten.
                        Deze blikvernauwing is mede te verklaren door een tweede lange-termijnont-
                        wikkeling die van structurele invloed is: de gemeenten zijn geleidelijk voor het
                        grootste deel van hun inkomsten en uitgaven afhankelijk geworden van het
                        Rijk. De centrale overheid heeft de gemeenten aan de ene kant voor steeds
                        meer zaken in medebewind geroepen; aan de andere kant heeft zij gedurende
                        de gehele eeuw de mogelijkheden voor de gemeenten beperkt om in eigen
                        inkomsten te voorzien. De taakuitoefening van de gemeenten wordt groten-
                        deels door het Rijk gesubsidieerd en de gemeentelijke uitgaven zijn - zoals het
                        een subsidieverhouding betaamt - doorgaans aan nauwe condities onderwor-
                        pen. In dit opzicht zijn de positie van gemeenten en de hiermee gepaard gaande
                        bestuurscultuur vergelijkbaar met die van maatschappelijke groeperingen die
                        van overheidswege worden gesubsidieerd. De afhankelijke financiele positie
                        van de gemeenten ten opzichte van het Rijk vormt het tweede structurele
                        vraagstuk dat moet worden bezien bij een analyse van de bekostiging van
                        lokale voorzieningen.
                        De twee vraagstukken (de verhouding privaat - publiek en de verhouding
                        publiek - publiek) zijn onderling nauw venveven. De financiele verhouding
                        tussen het Rijk en de gemeenten vormt welbeschouwd een onderdeel van de
                        verhouding tussen publieke en private financiering. Om de financiele positie
                        van de steden (en die van het lokaal bestuur in het algemeen) te kunnen door-
                        gronden is het nodig om de ontwikkelingen binnen de publieke financiele ver-
                        houdingen nader te bezien.
             6.2.2      De verhouding tussen het Rijk en de gemeenten
                       Een financiele verhouding tussen publiekrechtelijke lichamen ontstaat wan-
                       neer verschillende overheidslagen zich met de produktie van diensten bezig
                       houden en de fiscale bevoegdheden niet in dezelfde verhouding zijn verdeeld
                        als de omvang van de budgetten 5. Bij wet wordt bepaald welke belastingen
                        door de besturen van provincies en gemeenten kunnen worden geheven en de
                       wet regelt hun financiele verhouding tot het Rijk. Aldus zijn de gemeentelijke
                        inkomsten door de Grondwet (art. 132, zesde lid) in een kader geplaatst. In het
                        algemeen worden drie inkomstencategorieen van de gemeenten onderschei-
                       den; in totaal ontvingen de gemeenten hieruit in 1989 ruim 48 miljard gul-
                       den 6.
                 a. Eigen inkomsten
                       De eigen inkomsten vormden aanvankelijk de belangrijkste bron van de
                       gemeentelijke inkomsten, maar zij zijn in de loop van deze eeuw stelselmatig
                       teruggedrongen. Het laagste punt lag in 1970. Sedertdien heeft weer enige ver-
                       hoging plaats gevonden door de invoering van de onroerend-goedbelastingen
                        (OGB) die thans het grootste deel van de eigen gemeentelijke inkomsten uit-
                       maken. Door toedoen van de OGB is het aandeel van de eigen inkomsten in de
                       totale inkomsten van de gemeenten weer wat gestegen tot bijna 10 procent in
                        1989 7.
    5] W Bonnema en N.F! Mol. 'Financiile verhoudingen tussen overheden'; in: Mocht en onmocht rond de rijksbegroting; Geschriften
       van de Vereniging voor Bestuurskunde; nr. 13. f-Gravenhage. VUGA. 1990. blz. 95.
    6] Bron: Miljoenennota 1990 (op. cit.), blz. 315 (tabel 8.2.1).
    '1 Berekend op grond van de Miljoenennota 1990 (op. cit.). blz. 315 (tabel 8.2.1). De 'eigen inkomsten'van de gemeenten bestaan
       uit het eigen belastinggebied (onroerend-goedbelastingen. hondenbelasting, woonforensenbelasting. toeristenbelasting, baat-
       en amlegbelasting en bouwgrondbelasting) en de heffingen en rechten (rioolrechten, reinigingsrechten, verontreinigingsheffing,
       leges, precariorechten, marktgelden, begraafrechten en parkeergelden).
188                    WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 187 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 188 ======================================================================

<pre>                 b.     Algemene uitkering uit het Gemeentefonds
                        Het Gemeentefonds, dat in 1929 werd ingesteld, is van oorsprong een egalisa-
                        tiefonds. Het beoogt de verschillende omvangs- en schaaleffecten, die gemeen-
                        ten voor zeer verschillende structurele kosten kunnen plaatsen, te verevenen
                        volgens objectieve grondslagen. De algemene uitkering uit het Gemeentefonds
                        groeide de laatste decennia veel meer dan de eigen gemeentelijke inkomsten,
                        maar minder hard dan de specifieke uitkeringen van het Rijk. Recentelijk
                        neemt het relatieve aandeel van de algemene uitkering enigszins toe (ruim
                        27% in 1989).
                 c.     Specifieke uitkeringen
                        Het kenmerkende van specifieke uitkeringen is dat het Rijk zowel de omvang
                        als de bestedingsrichting van deze uitkeringen aan lagere overheden op voor-
                        hand heeft bepaald. Reeds in 1960, toen deze uitkeringen voor het eerst wat
                        systematischer werden geregistreerd, vormden zij de belangrijkste inkomsten
                        van de gemeenten '. Sindsdien is het relatieve aandeel gegroeid tot ruim 70
                        procent van de gemeentelijke inkomsten in 1984. Momenteel ligt hun aandeel
                        in de gemeentelijke inkomsten op ongeveer 63 procent.
                        De functies van de drie inkomstencategorieen zijn zeer verschillend. Zij zijn
                        door de wetgever in zijn toelichting op de ordening van de financiele verhou-
                        ding tussen het Rijk en de lagere overheden verbonden met de gebruikelijke
                        functionele indeling van de welvaartstheorie '. Daarin wordt een onderscheid
                        gemaakt tussen de distributieve, de stabiliserende en de allocatieve functies
                        van overheidsingrepen.
                        De distributieve functie betreft de herverdeling van inkomens en valt in hoofd-
                        zaak toe aan de centrale wetgever. Binnen de geldende verhoudingen mogen de
                        gemeenten in ons land geen eigen inkomensbeleid voeren. De stabiliserende
                        functie (de macro-economische beheersing) zal in verband met de mogelijke
                        weglekeffecten eveneens voor een groot deel op centraal niveau gestalte moe-
                        ten krijgen. De derde functie daarentegen - de allocatie van de produktiemid-
                        delen - kan het best door de lagere overheden uitgeoefend worden, omdat op dit
                        schaalniveau meer bekend is over de bijzonderheden van de vraagzijde van de
                        voorzieningen en omdat zo de meest doelmatige uitvoering kan worden verkre-
                        gen.
                       Wat betreft de motivering van de verhouding tussen de inkomstenbronnen van
                        de gemeenten, heeft de wetgever zijn normatieve uitgangspunt nadrukkelijk
                        bij de decentrale allocatieve functie gelegd, waarvoor de afweging van de risi-
                        co's primair op lokaal niveau komt te liggen. Voorzover dit uitgangspunt niet
                        expliciet wordt beperkt door de bovengenoemdekenmerken met betrekking tot
                        de distributieve en macro-economische beheersingsfuncties van beleid, dient
                       bij de voortbrenging van overheidsvoorzieningen de afweging tussen nut en
                        offer zo direct mogelijk te kunnen plaatsvinden. Dit is het primaire beginsel in
                        de ordening van de financiele verhouding tussen het Rijk en de gemeenten. De
                        grenzen van de werking van dit uitgangspunt worden bepaald door het beleid
                       dat de bovengenoemde distributieve en economisch stabiliserende functies
                       dient.
                       De eigen inkomsten
                       Bezien we tegen deze normatieve achtergrond van de Financiele-verhoudings-
                       wet 1984 (FVW) de drie inkomstenbronnen van de gemeenten, dan valt de eer-
                        ste aandacht op de eigen gemeentelijke inkomsten. Het niveau hiervan kan
    '1 Een uitgebreide analyse is opgenomen in een publikatie van de Raad voor de Gemeentefinanciln. No een collier de misdre: gelijk-
       waardigheid; 's-Gravenhage.VNG. 1986. Ook het verslag van het gelijknamige symposium van 5 november 1986 is hierin opgeno-
       men.
    9] Memorie van Toelichting bij de Financiele-Verhoudingswet 1984, Wet van 22 december 1983, Stb. 1983.650.
189                    VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 188 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 189 ======================================================================

<pre>                        door de gemeenten binnen wettelijke beperkingen zelf worden bepaald, zodat
                        het hieruit voortvloeiende aanbod van voorzieningen plaatselijk kan varieren.
                        Bij de gemeentelijke heffingen - gering van omvang in ons land maar interna-
                        tionaal sterk in opmars - kan in beginsel een direct verband bestaan tussen het
                        niveau van de voorziening en de kosten die hiervoor aan burgers en bedrijven
                        in rekening worden gebracht. Bij lokale belastingen die naar de algemene
                        gemeentebegroting toevloeien, is de directe afweging tussen nut en offer reeds
                        geringer. Met name op de omvangrijke begrotingen van grote gemeenten
                        bestaat geen rechtstreeks verband meer tussen de bekostiging van afzonder-
                        lijke additionele voorzieningen en de lokale belastingheffingen. Niettemin
                        moet het plaatselijk bestuur ook in deze gevallen rekenschap geven voor even-
                        tuele aanvullende heffingen. Naast dit allocatieve kenmerk is van wezenlijk
                        belang dat de categorie van de 'eigen inkomsten' aan het lokaal bestuur en aan
                        de lokale partijen een direct belang geeft om de bronnen waaruit belasting kan
                        worden geheven, op peil te houden.
                        De algemene uitkering
                        Bij de algemene uitkering uit het Gemeentefonds raakt de directe afweging
                        van nut en offer verder uit het zicht. Dit geldt niet zozeer voor de beleidsafwe-
                        gingen die bij de bestemming van deze geldmiddelen gemaakt moeten worden,
                        maar voor de wijze waarop de gemeenten deze omvangrijke categorie van
                        inkomsten verwerven. Zij hoeven zich hierbij niet rechtstreeks te verantwoor-
                        den tegenover de belastingbetalers, maar zij krijgen deze geldmiddelen vol-
                        gens een bepaalde verdelingssystematiek van het Rijk. Het Rijk bepaalt de
                        omvang van deze geldmiddelen en ook de bestemmingsmogelijkheden zijn
                        minder vrij dan die van de eigen inkomsten. Het egalisatiemotief van het
                        Gemeentefondsdient ter compensatie voor gemeenten die met niet te bei'nvloe-
                        den kostenfactoren te kampen hebben. Deze verevening kan de allocatie nog
                        we1 in die zin ten goede komen, dat de gemeenten niet door onbei'nvloedbare
                        omstandigheden tot zeer verschillende heffingen en voorzieningen worden
                        gedwongen. Omdat de ongelijkheden tussen de gemeenten bijzonder groot
                        waren geworden, was dit destijds een van de belangrijke gronden voor de invoe-
                        ring van het Gemeentefonds.
                        Dit egalisatiemotief is nog steeds springlevend en is in de loop van de tijd zelfs
                        veel zwaarder gaan wegen dan de motivering voor de eigen gemeentelijke
                        inkomsten. Het totale volume van de algemene uitkering is inmiddels ruim
                        tweemaal zo groot als het totaal van de eigen gemeentelijke inkomsten. Als
                        belangrijkste reden werd hiervoor (naast de bovengenoemde ongelijkheid)
                        voortdurend aangevoerd dat in een klein land geen grote lokale verschillen in
                        heffingen en voorzieningen kunnen worden getolereerd, omdat het bestaan
                        van plaatselijke 'belastingoases' a1 snel tot ongewenste ruimtelijke effecten
                        zou voeren lo. In de verhouding tussen de grote steden en de kernen in de stede-
                        lijke omgeving met hun contrasterende bevolkingskenmerken en behoeftepa-
                        tronen zijn zulke ruimtelijke verschillen a1 gauw zichtbaar (met de zoge-
                        naamde 'spill-overs' waardoor de bewoners en bedrijven uit de omgeving profi-
                        teren van de voorzieningen van de centrale stad). Om deze reden wordt de cen-
                        trumfunctie van de steden verrekend in de verdelingssystematiek van de alge-
                        mene uitkering aan de gemeenten.
                        Vanuit allocatief oogpunt zijn de nadelen van de algemene uitkering ten
                        opzichte van de eigen inkomsten echter niet minder manifest. In de eerste
                        plaats verzwakt de verhouding tussen omvangrijke algemene uitkering en
    '1 Zie bijvoorbeeld het rapport van de Cornmissie Oud, Ropport betreffende een regeling von de finonciEle verhouding tussen het
       Rijk en de gemeenten voor 1958 en volgende jaren; 's-Gravenhage, Staatsdrukkerij, 1956. Zie ook: C. Goedhart, 'Naar een
       algernene theorie van de financiele verhouding'; opgenomen in: Openbore finoncien in drievoud, opstellen aangeboden oan
       prof.dr.Th.A. Stevers; Zutphen. Thieme, 1989.
190                     WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 189 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 190 ======================================================================

<pre>                    geringe eigen inkomsten de gemeentelijke verantwoordelijkheid en dyna-
                    miek. Het bestaan van algemene uitkering is op zichzelf uiteraard te billijken
                    met het oog op de verevening van niet te bei'nvloeden plaatselijke verschillen
                    in belastingcapaciteit, maar er zijn ook verschillen in belastingcapaciteit tus-
                    sen gemeenten die we1 zijn te bei'nvloeden en die juist een prikkel zouden moe-
                    ten inhouden voor het voeren van plaatselijk beleid gericht op het op peil te
                    houden van de belastingcapaciteit (i.c. de sterkte van bedrijven en inwoners).
                    Bij de huidige verhoudingen, volgens welke het niveau van de algemene uitke-
                    ring ver uitstijgt boven de eigen gemeentelijke inkomsten, hoeven de gemeen-
                    ten zich voor hun inkomstenbronnen slechts weinig waar te maken en hoeven
                    de partijen in de stad die werven om de besteding van de algemene gemeente-
                    lijke geldrniddelen, zich - voorzover het deze bron van inkomsten betreft - niet
                    te bekommeren om de hand die hen uiteindelijk voedt. De primaire zorg voor
                    de gemeenten is hierbij slechts dat het Rijk de algemene uitkering op peil
                    houdt en voor de aanwending van deze geldmiddelen zo weinig mogelijk nadere
                    richtlijnen stelt.
                    Voor de verhouding tussen de gemeenten onderling (niet onbetekenend voor de
                    afwijkende positie van de grote steden) komt hier nog de permanente aandacht
                    bij voor de verdelingsmaatstaven van de algemene uitkering. Aldus zijn voor
                    het op peil houden van de algemene uitkering de ogen gericht op het Rijk in
                    plaats van op de ontwikkeling van de plaatselijke economische en sociale struc-
                    turen.
                    Een tweede nadeel van voornoemde afhankelijkheid is dat het Rijk het volume
                    en het jaarlijkse accres bepaalt van de algemene uitkering en hierdoor een
                    belangrijke invloed heeft op het algemene niveau van de lokale voorzieningen.
                    (Het Gemeentefonds is weliswaar een zelfstandig fonds en oorspronkelijk wer-
                    den de middelen van dit fonds zelfs beschouwd als gemeentemiddelen, waarbij
                    het Rijk alleen als intermediair optrad om een egalisatie tussen gemeenten te
                    bevorderen, maar tegenwoordig wordt de algemene uitkering uit dit fonds
                    beschouwd als reguliere rijksuitgaven.) Sinds op de algemene uitkering van
                    het Gemeentefonds bezuinigingen werden doorgevoerd, trachten de gemeen-
                    ten via bestuursakkoorden tegenspel te bieden. Voorts gaan stemmen op om de
                    groei van het Gemeentefonds aan een vaste ratio te verbinden, zoals bijvoor-
                    beeld de groei van het nationale inkomen l1 .Niettemin werden op het Gemeen-
                    tefonds in de jaren '80 aanzienlijke bezuinigingen doorgevoerd. In 1990 reikt
                    het accres voor het eerst in acht jaar weer uit boven de ombuigingen die op het
                    Gemeentefondswerden doorgevoerd.
                    lbnslotte wordt ook de versleuteling van de algemene uitkeringen over de
                    gemeenten door de wetgever bepaald. Volgens de FVW 1984 worden de grote
                    steden in dit opzicht overigens relatief gunstig behandeld met een uitschieter
                    naar boven voor Amsterdam 12. Niettemin rekent de hoofdstad op de algemene
                    uitkering een cumulatieve bezuiniging voor van ongeveer 180 miljoen gulden
                    in de periode van 1982 tot 1989.
"1 A.G.J. Haselbekke en A.P. Ros. Een nieuwe norm voor het gemeentefonds; Rotterdam, Erasmus Universiteit. 1989. Hierover heeft
   een verdergaande discussie plaats gevonden in het tijdschrift Openbare Uitgovengedurende 1989 en 1990. laatstelijk in het maart-
   nummer van 1990.
"1 Door een versterking van de maatstaf 'woonruimte' en de terugdringing van de maatstaf 'aantal inwoners' kwam een herverdeling
   van de algemene uitkeringen t o t stand, die zeer gunstig is voor de grotere steden (de vier grote steden samen hadden in tien
   jaar tijd 400.000 inwoners verloren). Tevens werden twee nieuwe bebouwingsmaatstaveningevoerd die ook gunstig zijn voor de
   steden. Tenslotte werden de vier grote steden bij de zwaarwegende verdeelmaatstaf 'woonruimten' op aparte wijze
   ingeschaald. Wanneer de herverdelingsoperatie in 1993 is afgerond, zullen volgens deze opzet de vier grote steden structureel
   3.65 procent meer inkomsten krijgen. lnmiddels is in 1985 weer een nuancering in deze opzet aangebracht. Amsterdam valt nu
   in een aparte schaal die het hoogst is. De andere drie grote steden vallen gezamenlijk in een andere schaal die hoger is
   dan de schaal van de overige gemeenten, maar aanzienlijk lager dan de schaal voor Amsterdam. Deze drie steden ontvangen
   nog een extra compensatie voor het verschil met Amsterdam. Voor Rotterdam loopt deze op t o t f 33 miljoen in 1993.
                    VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 190 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 191 ======================================================================

<pre>                         In de derde plaats zijn de gemeenten niet geheel vrij om de middelen uit het
                         Gemeentefonds naar eigen inzicht te besteden, a1 bestaat in beginsel we1 een
                         grote bewegingsruimte. De algemene uitkering is bedoeld als tegemoetkoming
                         in de kosten van de gemeentelijke huishouding, teneinde deze 'in redelijkheid'
                         te kunnen voeren. Daarnaast stelt het fonds de gemeenten in staat om uitga-
                          ven te verrichten in het landsbelang. De algemene uitkering komt derhalve
                          tegemoet zowel aan de autonome gemeentetaken als aan de taken in opdracht
                         van hoger bestuur. Het gaat hier om een fragiele verhouding waarvan de feite-
                          lijke ontwikkeling in de jaren '80 hierna aan de orde komt.
                         De specifieke uitkeringen
                         Bij de specifieke uitkeringen bestaat geen verband meer met de allocatiefunc-
                         tie. Er is geen ruimte voor afweging tegenover andere gemeentelijke uitgaven
                         - zowel de herkomst van deze middelen, als de omvang en de bestedingsrich-
                         ting worden vooraf bepaald door het Rijk. Het grote aandeel van de specifieke
                         uitkeringen in de inkomsten van de gemeenten kan slechts ten dele verklaard
                         worden uit de distributieve en de macro-economische beheersingsfuncties van
                         deze uitkeringen. De groei hiervan verliep ongeordend; zij werd voortgestuwd
                         door doelgerichte beleidsactiviteiten uit alle hoeken van de rijksdienst. De
                         Financiele-Verhoudingswet van 1960 betrof niet de specifieke uitkeringen en
                         besloeg derhalve slechts een derde van de geldstromen van het Rijk naar de
                         gemeenten 13. In de FVW 1984 en in de Gemeentewet zijn nu enige bepalingen
                         opgenomen die beogen het aantal en de omvang van de specifieke uitkeringen
                         te beperken.
                         Terugblikkend op het patroon van de gemeentelijke inkomsten kan geconsta-
                         teerd worden dat de financiele verhouding tussen het Rijk en de gemeenten in
                         de praktijk aanzienlijk afwijkt van de normatieve uitgangspunten die de wet-
                         gever bij de herziening van de FVW 1984 heeft gesteld. Weliswaar bieden de
                         distributieve en macro-economische beheersingskenrnerken van het beleid
                         een zekere verklaringsgrond, maar de tegenstelling is we1 erg groot. Slechts
                         voor 10 procent van de gemeentelijke inkomsten wordt het principiele belang
                         dat de wetgever aan de decentrale allocatiefunctie toekende, in de praktijk
                         gebracht.
                         De uitgangspunten die bij de herziening van de Financiele-Verhoudingswet in
                         1984 werden gekozen, houden derhalve een opdracht in waarop beleid moet
                         worden gevoerd. De precieze afbakening tussen de verschillende bronnen van
                         gemeentelijke inkomsten zal altijd arbitrair blijven, ook wanneer de wetgever
                         zulke duidelijke uitgangspunten heeft bepaald als in de FVW 1984, omdat bij
                         de vele bronnen van inkomsten bijzondere ovenvegingen in aanmerking moe-
                         ten worden genomen. Maar wanneer de verschillen tussen de beoogde en de fei-
                         telijke ontwikkeling van de financiele verhouding tussen het Rijk en de
                         gemeenten zo groot zijn, kan over de te volgen koers geen misverstand bestaan.
                         In dit verband zijn twee beleidsoperaties vermeldenswaard.
                         De eerste operatie heeft betrekking op de sanering van specifiekeuitkeringen.
                         Deze operatie kwam op gang nadat de Raad voor de Gemeentefinancien (RGF)
                         in een geruchtmakende publikatie de dominantie van de specifieke uitkerin-
                         gen in de gemeentelijke inkomsten aan de kaak had gesteld 14. Sinds 1982 is
                         het aantal specifieke uitkeringen ruimschoots gehalveerd van 514 tot slechts
                         243 in 1989. In 1990 zou dit aantal tot 202 moeten zijn teruggebracht E.Maar
                         in dezelfde periode is het totale bedrag dat met deze uitkeringen is gemoeid,
    13] J.W.van der Dussen, 'Vijfenzeventig jaar financi5le verhouding rijk - gemeenten'; EconomischeStotistische Berichten, 27 mei 1987.
        jaargang 72, nr. 3607. blz. 497-500.
    "1  Raad voor de Gemeentefinancih. Heiligt het doe1alle middelen?'s-Gravenhage, VNG. 198 1.
    15] Miljoenennota 1990 (op. cit). blz. 321.
192                      WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 191 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 192 ======================================================================

<pre>                        niet navenant gedaald 16. De reden voor deze ogenschijnlijke tegenspraak is
                        dat het massieve gewicht van de specifiekeuitkeringen wordt veroorzaakt door
                        een klein aantal uitkeringen van bijzonder grote omvang. Reeds wanneer men
                        de bijstandsuitkeringen niet zou meerekenen, komt het totaalbedrag van de
                        specifieke uitkeringen in de buurt van het bedrag van de algemene uitkerin-
                        gen. Hoewel veel kleine specifieke uitkeringen zijn verdwenen, is vooralsnog
                        vanuit het oogpunt van de financiele verhouding dan ook geen sprake van een
                        majeure operatie.
                        Het is opmerkelijk dat de RGF - de inspirator van de saneringsoperatie - geen
                        grote ruimte ziet voor een overheveling van de dertig grootste specifiekeuitke-
                        ringen (die samen 90%van het totaalbedrag van de specifiekeuitkeringen vor-
                        men) en adviseert om de energie van de operatie te richten op de resterende
                        kleine uitkeringen. Een belangrijke overweging is hierbij dat overheveling
                        van de grote specifieke uitkeringen naar het Gemeentefonds (in de meeste
                        gevallen de door het Rijk gekozen route) de gemeenten voor onbei'nvloedbare
                        uitgaven zou kunnen plaatsen, waardoor onafwendbare kostenontwikkelin-
                        gen niet meer binnen een sluitende begroting kunnen worden opgevangen 17.
                        Hoewel de algemene uitkering in beginsel een grotere bestemmingsvrijheid
                        aan de gemeenten laten dan de specifieke uitkeringen, leidt overheveling van
                        specifieke uitkeringen naar het Gemeentefonds niet vanzelf tot een grotere
                        bestemmingsvrijheid. Het hangt ervan af of de gemeenten de betreffende uit-
                        gaven kunnen be'invloeden. In de praktijk kunnen de beleidsmarges zelfs klei-
                        ner worden, wanneer de gemeenten niet zelf voorwaarden kunnen stellen voor
                        de desbetreffende voorzieningen. Als het gaat om uitgaven die de gemeenten
                        moeten doen voor de uitvoering van rijksbeleid, kan de financiering daarom
                        beter via specifieke uitkeringen van het Rijk blijven lopen. Maar als het
                        gebruik van voorzieningen we1 van gemeentewege beleidsmatig bei'nvloed en
                        gedifferentieerd kan worden, is het wenselijk hen tenminste voor een deel ook
                        in financiele zin verantwoordelijkheid te laten dragen. In dit verband kan wor-
                        den venvezen naar de opmerkingen die in hoofdstuk 4 zijn gemaakt over het
                        eigen aandeel van 10 procent in de bekostiging van de bijstandsuitkeringen en
                        over een eventueel aandeel van de gemeenten in de bekostiging van de indivi-
                        duele huursubsidies (IHS). Het betreft hier weliswaar centrale regelingen,
                        waarvan het uitkeringsniveau op nationaal niveau wordt bepaald, maar op
                        grond van andere beleidscompetenties (huisvesting, ruimtelijke ordening,
                        sociaal en economisch beleid, voorzieningenbeleid, em.) kan het lokaal
                        bestuur het aantal mensen dat voor zulke uitkeringen in aanmerking komt
                        (het aantal in- en uitstromers), terdege bei'nvloeden. In het toerekenen van
                        (een deel van) deze specifieke uitkeringen aan het lokaal bestuur - of zonodig
                        een verhoging hiervan - ligt derhalve een prikkel besloten om de sociale struc-
                        tuur van de gemeente niet te onevenwichtig te laten worden en vanuit de eigen
                        beleidsverantwoordelijkheden te bevorderen dat binnen het eigen gebied min-
                        der mensen van de socialeuitkeringen en subsidies afhankelijk zijn. De samen-
                        hang tussen de beleidsinhoudelijke en de financiele marges van het beleid kan
                        nauwelijks treffender worden gei'llustreerd.
                        De tweede beleidsoperatie die hier aandacht verdient, heeft betrekking op de
                        verruiming van de eigen inkomsten van de gemeenten. In dit verband is het
                        beleid van belang dat in het verlengde ligt van de aanbevelingen van de Com-
                        missie Christiaanse uit 1983 la. Deze commissie zag af van de mogelijkheden
    16] Beheerscommissie Gegevensbestand specifieke uitkeringen, Overzicht specifieke uitkeringen 1989; 's-Gravenhage. Minisrerie
        van Binnenlandse Zaken. 1989. blz. 6-7.
    '1  Brief van 10 februari 1988 (nr. 1341100) van de Raad voor de Gemeentefinancien aan de Staatssecretarissen van Binnenlandse
        Zaken en van FinanciBn over de sanering van de specifieke uitkeringen.
    ''1 Rapport inmke de herziening von het belastinggebiedvan provincies en gemeenten; 's-Gravenhage, Staatsuitgeverii, 1983.
193                     VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 192 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 193 ======================================================================

<pre>                         om de profijtheffingen van de gemeenten te verhogen (prijzen en bijdragen
                         voor gemeentevoorzieningen) vanwege de druk die op dat moment reeds werd
                         uitgeoefend op deze categorie van gemeentelijke inkomsten. Het aandeel van
                         de lokale belastingen zou volgens de commissie we1 kunnen groeien (in begin-
                         sel zelfs tot boven het aandeel van de algemene uitkering!). Voorshands
                         beperkte de commissie haar aanbevelingen tot een verdubbeling van de lokale
                         belastingen door verhoging van de onroerend-goedbelasting (voor de lokale
                         inkomsten te neutraliseren door verlaging van de algemene uitkeringen). Voor
                         de gemeenten kwam dit voorstel neer op een vermindering van de algemene
                         uitkeringen die gecompenseerd moest worden door extra eigen fiscale inspan-
                         ningen. Van gemeentewege werd aangetekend dat de lokale beleidsvrijheid
                         door de beoogde verschuiving van inkomstencategorieen nauwelijks zou wor-
                         den vergroot. In het kader van dit advies wordt hierbij aangetekend dat de
                         betekenis van dit beleidsperspectief niet alleen beoordeeld moet worden naar
                         de mate van een grotere beleidsvrijheid van de gemeenten om geldmiddelen te
                         besteden, maar ook naar een grotere lokale verantwoordelijkheid voor de afwe-
                         ging tussen heffingen en voorzieningen. Overigens is de profijtgedachte enige
                        jaren later door het Rijk opnieuw gei'ntroduceerd, in de zogenaamde profijtkor-
                         tingen op de algemene uitkering uit het Gemeentefonds,waarop de gemeenten
                         met enige vertraging hebben gereageerd.
                         Bij de beleidsoperatie ter vergroting van het lokale belastinggebied is als
                         gezegd de aandacht geconcentreerd op de verruiming van de OGB. De onroe-
                         rend-goedbelasting is een impopulaire belasting waarvan de inning veel onbe-
                         grip wekt. Het aantal beroepsproceduresis bij de relatief kleine OGB tienmaal
                         groter dan bij de zware inkomstenbelasting. De OGB bestaan uit de zakelijk-
                         gerechtigdenbelasting en uit de gebruikersbelasting. Met name de laatste
                        belasting kan volgens de grote steden beter worden afgeschaft, want zij leidt in
                        de praktijk tot grote (innings)problemen 19. Na de recente wetswijziging is de
                         OGB niet meer aan een wettelijke limiet gebonden, maar zijn het zakelijk
                        tarief en de gebruikersheffing aan elkaar gekoppeld 'O. Vanaf 1993 mag het
                        zakelijke tarief slechts 25 procent boven de gebruikersheffing uitstijgen; tot
                        dat moment krijgen de gemeenten de gelegenheid de geldende tarieven in over-
                        eenstemming met deze norm te brengen. In Amsterdam was het zakelijk tarief
                        de afgelopen jaren ongeveer 200 procent hoger dan het gebruikerstarief 'I. Voor
                        gemeenten die de weinig draagkrachtige gebruikers tot dusverre hebben ont-
                        zien door middel van een laag gebruikerstarief, zou aan een eventuele verho-
                         ging van de eigen inkomsten uit OGB een zeer ingrijpende inhaaloperatie
                        jegens deze bewoners vooraf moeten gaan. Op grond hiervan kan worden ver-
                        wacht dat het verwijderen van de OGB-limiet niet snel tot excessieve belas-
                        tingverhogingen zal leiden. Zo laat men in Amsterdam vooralsnog niet het
                        gebruikerstarief stijgen, maar het zakelijke tarief dalen.
                        Uit het voorgaande kan de conclusie worden getrokken dat de in de praktijk
                        gegroeide financiele verhouding tussen het Rijk en de gemeenten afwijkt van
                        de leidraad die in dit advies ten aanzien van de financiele verhoudin~wordt               u
                         gehanteerd. Verder is gebleken dat de beleidsoperaties die zijn opgezet om deze
                         afstand te verkleinen (waaronder de sanering van de specifiekeuitkeringen en
                        de verruiming van de eigen gemeentelijke inkomsten), op zware barrihres zijn
                         gestoten. Deze kloof is in de afgelopen periode niet structureel kleiner gewor-
                        den.
    ''1 Gemeente Amsterdam. 'Commentaar op het rapport van de commissie Christiaanse inzake uitbreiding van het gemeenteliik
        belastinggebied';Gemeenteblad 1984. bijlage D.
    lo] Wet van 3 juli 1989; Stb. 1989. 302.
    "1  Bron: Amsterdam in cijfers; jaarboek 1989; Amsterdam, Amsterdam Bureau voor Onderzoek en Statistiek, 1990. blz. 190
        (tabel 11.4.2). Afgemeten aan de voorheen geldende limieten had de gemeente Amsterdam door her lage gebruikerstarief
        een inkomsten'derving' van ongeveer 1 10 milioen.
194                     WETENSCHAPPELIJKE RAADVOORHETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 193 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 194 ======================================================================

<pre>             6.2.3   Trends in gemeentelijke uitgaven
                     De beteugeling van de collectieve uitgaven in het macro-financiele kader heeft
                     een grote invloed uitgeoefend op het financieel beleid van de gemeenten. Voor
                     een inzicht in het feitelijk verloop van de gemeentelijke inkomsten en uitgaven
                     is het niet alleen nodig om de omvang en de herkomst van de verschillende
                     inkomstenbronnen te kennen, maar is het ook weer van belang na te gaan in
                     hoeverre de gemeenten zelf de bestemming van de geldmiddelen kunnen bepa-
                     len. Een groot deel van de uitgaven van de gemeenten is immers autonoom in
                     die zin dat de gemeente de desbetreffende eigen uitgaven niet of nauwelijks
                     kan bei'nvloeden.
                     Het gemeentelijke uitgavenpatroon ligt niet zonder meer in het verlengde van
                     de principiele functies die hierboven bij de gemeentelijke inkomstenstructuur
                     werden aangegeven. Feitelijk zijn ook hier beginsel en praktijk in de jaren '80
                     zelfs verder uit elkaar gegroeid.
                     In beginsel kunnen de gemeenten de eigen inkomsten vrij besteden. Ook de
                     algemene uitkeringen kunnen in principe grotendeels naar bevind van zaken
                     worden besteed. Slechts de specifieke uitkeringen van het Rijk zijn vooraf
                     gekoppeld aan een bepaald doel. Als gevolg van de macro-financiele ombuigin-
                     gen in de jaren '80 pakten deze beginselen in de praktijk echter anders uit.
                a.   De groei van de omvang van de specifieke uitkeringen werd beteugeld. De dis-
                     cussie over de vraag of de gekorte specifieke uitkeringen nog we1 toereikend
                     waren voor de effectuering van de voorzieningen die door het Rijk van de
                     gemeenten werden verlangd, dan we1 - andersom - dat de gemeenten een
                     hoger niveau van voorzieningen nastreefden dan binnen het kader van de spe-
                     cifieke uitkeringen mogelijk was, heeft menige onderhandeling tussen het
                     Rijk en de gemeenten gevoed. Wat hiewan zij, in de praktijk bleken de speci-
                     fieke uitkeringen in toenemende mate ontoereikend om de kosten van de
                     bedoelde voorzieningen te dekken.
                b.   De algemene uitkering moest hierdoor in hogere mate de tekorten van de speci-
                     fieke uitkeringen opvangen. Maar ook op de algemene uitkering drukten de
                     budgettaire heroverwegingen. Nadat op het accres van het Gemeente- en het
                     Provinciefonds een aantal keren naar verhouding meer was omgebogen dan op
                     de eigen uitgaven van het Rijk, moesten tussen het Rijk en de lagere overheden
                     afspraken worden gemaakt over de 'evenredigheid' van de ombuigingen.
                     Voorts werden door het Rijk van 1983 tot en met 1986 profijtkortingen op het
                     Gemeentefonds toegepast. De gemeenten moesten hiervoor compensatie zien
                     te vinden door de verhoging van de tarieven van de plaatselijke voorzieningen.
                     Voor de vier grote steden samen waren deze kortingen in 1986 opgelopen tot
                     100 miljoen gulden ". Bij de inkomsten uit het tariefbeleid van de gemeente-
                     lijke bedrijven speelden in sommige gevallen problemen met de invordering,
                     die de financiele weerbaarheid hebben uitgehold. Inmiddels lijken de grootste
                     problemen hiermee opgelost te zijn. Verder werd de bestemmingsvrijheid van
                     de algemene uitkeringen feitelijk beperkt doordat medebewindstaken gedeel-
                     telijk of geheel uit de algemene uitkering moesten worden bekostigd. Een
                     bekend voorbeeld is het gemeentelijk aandeel van 10procent in de bijstandsuit-
                     keringen. Tenslottevinden veel toevoegingen en onttrekkingen aan de omvang
                     van het Gemeentefonds plaats door wijzigingen van het Rijk in het gemeente-
                     lijk takenpakket. In de praktijk raakte de vrije bestemming van de algemene
                     uitkering derhalve steeds verder ingesnoerd.
                c.   Door de ontwikkelingen van de specifieke en de algemene uitkering nam ten-
                     slotte ook de druk toe op de bestemmingsmogelijkheden van de eigen inkom-
                     sten van de gemeenten. Zelfs van deze inkomstenbron werden de vrije bestem-
                     mingsmogelijkheden voor de gemeenten beperkt.
    "1 Bron: gemeente Amsterdam.
195                  VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 194 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 195 ======================================================================

<pre>                     Aldus schoven de verschillende gemeentelijke inkomstenbronnen (in tegen-
                     stelling tot de beginselen) in elkaar. Het aandeel van de verplichte gemeente-
                     lijke uitgaven nam toe, de bewegingsruimte voor zelfstandig gemeentelijk
                     beleid versmalde. Doordat de gemeenten nauwelijks bezuinigingen konden
                     doorvoeren op de medebewindstaken, drukten de kortingen extra op de aanvul-
                     lende of zelfstandige taken. Tegen deze achtergrond wordt duidelijk waarom de
                     herallocaties binnen de gemeentebegrotingen in de jaren '80 soms zo'n onwaar-
                     schijnlijk verloop kregen. De ombuigingen van de gemeenten raakten immers
                     geconcentreerd op de resterende 'vrije' beleidsruimte.
                     De bovengenoemde ontwikkelingen worden bevestigd door empirisch onder-
                     zoek. Zo komt uit een onderzoek van de Vereniging van Nederlandse Gemeen-
                     ten naar voren dat de ombuigingstaken in het algemeen zwaarder blijken te
                     wegen naarmate de gemeenten groter zijn 23. In het algemeen hebben de
                     gemeenten vooral de uitgaven verlaagd en niet zozeer de eigen inkomsten ver-
                     hoogd. Opvallend is dat ondanks de druk op de gemeentefinanci~nde theoreti-
                     sche 'profijtruimte' aanvankelijk niet optimaal werd benut. Hiervoor wordt in
                     de VNG-studie als argument aangevoerd dat bij de gemeenten kennelijk een
                     grote aarzeling bestaat voor tariefverhogingen in verband met de inkomensef-
                     fecten. Uit herhalingsonderzoek vier jaar later is gebleken dat de 'profijtruim-
                     te' inmiddels is afgenomen doordat de gemeenten geleidelijk tariefverhogin-
                     gen hebben doorgevoerd en in veel gevallen de kosten van de voorzieningen
                     hebben gedrukt door efficiency-maatregelen 24. Ook uit de recente evaluatie
                     blijkt echter dat de gemeenten eerder geneigd zijn om de druk op hun begroting
                     op te vangen in de sfeer van uitgavenvermindering dan door de venverving van
                     extra inkomsten uit hefingen of lokale belastingen. Hierin ligt een expliciete
                     keuze besloten voor een bepaalde vorm van sociaal beleid. Kennelijk laat men
                     de inkomenseffecten zo zwaar wegen dat het achterblijven van de benodigde
                     gemeentelijke investeringen op de koop toe wordt genomen.
                     De ombuigingen werden in de periode 1982-1986 vooral gerealiseerd door
                     besparingen op het eigen gemeentelijk apparaat, door algemene kortingen op
                     de bei'nvloedbare uitgaven, door personeelsvermindering en door het afzien
                     van investeringen. Nader onderzoek van de VNG en het Instituut voor Onder-
                     zoek van Overheidsuitgaven (100) biedt een meer naar uitgaven gespecifi-
                     ceerd beeld van de gemeentelijke ombuigingen in het midden van de jaren '80.
                     De opvallendste bezuinigingen vinden plaats op het gebied van cultuur en
                     recreatie, de financieringsmiddelen, het algemeen beheer, ondenvijs en infra-
                     structuur. Veelal werd bezuinigd op de kwaliteit en op de exploitatie (bijvoor-
                     beeld in de sfeer van het onderhoud) van gemeentelijke diensten en voorzienin-
                     gen. Beeindiging van gemeentetaken heeft niet op grote schaal plaats gevon-
                     den. Uit deze gegevens blijkt hoezeer de herallocatie van de gemeentelijke uit-
                     gaven wordt bei'nvloed door de mate waarin de gemeenten over een vrije
                     bestemmingsruimte beschikken. De mogelijke verhoging van de eigen inkom-
                     sten wordt slechts aarzelend in deze afwegingen betrokken. De gemeentelijke
                     ombuigingen moeten hierdoor vooral gerealiseerd worden in uitgaven die in
                     het totaal van de gemeentelijke uitgaven van relatief geringe omvang zijn,
                     maar binnen de beperkte ruimte van de door de gemeente te bei'nvloeden uitga-
                     ven we1 een zwaar gewicht dragen! Op het onderhoud van wegen, straten en
                     pleinen, op groenbeheer, op cultuur en recreatie, maar ook op de apparaatskos-
                     ten, de investeringen en de overige zelfstandige uitgaven is meer omgebogen
                     dan men op grond van de relatieve positie van deze uitgaven binnen de gemeen-
                     tebegroting zou venvachten. Ook uit andere publikaties blijkt hoezeer de
 "1 Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Gemeentelijke heroverwegingen; f-Gravenhage. VNG. 1986. Zie ook Bank voor
    NederlandscheGemeenten. Gevolgen van gemeentelijke ornbuigingen; 's-Gravenhage. VNG. 1986.
1'  Vereniging van Nederlandse Gemeenten. sectie SGBO, Gerneentelijke heraverwegingen, een evaluatie van de grote operaties
    op lakaal niveau; VNG. 's-Gravenhage. 1990, blz. 100.
                     WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 195 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 196 ======================================================================

<pre>                     netto-uitgaven van het Rijk en de gemeente verschillen. De vrije bestedings-
                     ruimte van de gemeente zou voornamelijk betrekking hebben op de 'zachte'
                     voorzieningen (cultuur en recreatie, algemeen bestuur en sociale voorzienin-
                     gen). Hierbinnen is onevenredig veel omgebogen 25. Uit recenter materiaal
                     blijkt dat de financiele positie van de gemeenten door de opleving van de econo-
                     mische conjunctuur minder nijpend is geworden. In het patroon van de plaatse-
                     lijke herallocaties wordt echter in het algemeen geen grote afwijking gesigna-
                     leerd van het bovengeschetste beeld.
                     De evolutie van de Gemeentelijke Sociale Diensten gee&een illustratie van de
                     metamorfose van de lokale dienstverlening als gevolg van de financiele ombui-
                     gingen in de jaren '80. Doordat de hoogte van de bijstandsuitkeringen centraal
                     wordt vastg&teld (met als gezegd een eigen financiele verantwoordelijkheid
                     van de gemeenten van 10%via de middelen uit het Gemeentefonds) kon niet
                     worden bezuinigd op het niveau hiervan. Slechts de apparaatskosten (vooralde
                     personeelsformatie) bieden in theorie financiele manoeuvreerruimte. In de
                     praktijk moest het personeel echter worden uitgebreid vanwege de toename
                     van het aantal uitkeringsgerechtigden (vooraltussen 1980 en 1983; in de grote
                     steden is het aantal sindsdien ongeveer op dit zeer hoge niveau blijven steken)
                     en vanwege de bewerkelijke stelselaanpassingen. De uitvoeringskosten van de
                     Gemeentelijke Sociale Diensten vormden in deze periode dan ook vrijwel
                     overal de enige echte groeier in het gemeente-apparaat, hetgeen echter niet
                     voorkwam dat, bij een explosief toegenomen werkdruk, achterstanden ontston-
                     den, ad-hoc verbanden werden gelegd en de kwaliteit van de dienstverlening
                     zienderogen daalde. De volgende stap voerde onvermijdelijk naar een vervan-
                     ging van de vakinhoudelijke dienstverlening door produkt-georienteerd mana-
                     gement. Als gevolg hiervan werden de uitkeringen we1 efficienter verstrekt,
                     maar raakte de (arbeidsintensieve) bevordering van de uitstroom van de uitke-
                     ringsgerechtigden achterop. Eerst onlangs is in deze situatie door sarnenwer-
                     king met de arbeidsbureaus en - afzonderlijk door het Rijk gefinancierde -her-
                     orienteringsgesprekken enige verbetering gekomen, maar van een omvang-
                     rijke uitstroom is in de grote steden nog geen sprake.
                     Deze ontwikkeling van de Gemeentelijke Sociale Diensten is illustratief voor
                     de wijze waarop meer in het algemeen de dienstverlening van het gemeentelijk
                     beleidsapparaat onder druk kwam te staan van de verschuivingen in het
                     patroon van de overheidsuitgaven. Onder invloed van de heroverwegingen van
                     het macro-financiele kader heeft op rijksniveau een aanzienlijke herschikking
                     van beleidstaken plaatsgevonden, maar de herschikkingen van beleid op
                     lokaal niveau moesten, vanwege de toegenomen druk op de gemeentebegro-
                     ting, worden opgevangen binnen het relatief kleine beleidsgebied waarvoor de
                     gemeenten een eigen financiele en beleidsmatige verantwoordelijkheid dra-
                     gen. De verhoging van de eigen gemeentelijke inkomsten stuitte in de plaatse-
                     lijke politiek op barrieres vanuit het sociaal beleid. Binnen deze financiele ver-
                     houding zijn de herschikkingen op de gemeentebegroting grotendeels door het
                     Rijk voorgestructureerd. Aldus moet worden geconcludeerd dat in het feitelijk
                     verloop van de gemeentelijke uitgaven gedurende de jaren '80 een nog grotere
                     afiankelijkheid van het Rijk is opgetreden dan uit de structuur van de gemeen-
                     telijke inkomsten en uitgaven reeds kon worden opgemaakt.
          6.2.4      De financiele positie van de grote steden
                     Het patroon van inkomsten en uitgaven van de grote steden wijkt niet structu-
                     reel af van dat van de andere gemeenten. We1 zijn er tal van bijzondere condi-
                     ties die de positie van de grote steden nader bepalen. Zo is in de sfeer van
'1 H. de Groot. 'De rol van gemeentelijke uitgaven in de collectieve sector, Een analyse van de periode 1965-1985': Econornische
   Stotistische Berichten, 27 mei 1987, jaargang 72. nr. 3607, blz. 497-500.
                     VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 196 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 197 ======================================================================

<pre>                         eigen inkomsten een meer dan gemiddelde omvang gegroeid van de afdrachten
                        van de gemeentebedrijven. Met name in Rotterdam zijn deze inkomsten van-
                        wege de havenactiviteiten (via het havenbedrijf en het energiebedrijfl van
                         gewicht. Daar evenaren de winstafdrachten van de bedrijven soms het niveau
                         van de inkomsten uit de OGB. In de andere steden zijn deze winstafdrachten
                         van veel geringere omvang. Het betreft hier overigens een sterk fluctuerende
                         bron van inkomsten (in de jaren '70 traden bij de gemeentebedrijven frequent
                         tekorten op). Ook voor de specifiekeen de algemene uitkeringen zijn talloze bij-
                         zondere condities voor de grote steden van toepassing, waarvan de belangrijk-
                         ste hierboven werden gememoreerd.
                         Op de geld- en kapitaalmarkt nemen de grote steden eveneens een aparte posi-
                         tie in. In tegenstelling tot de meeste andere gemeenten, die veelal zijn aange-
                         wezen op bemiddeling door de Bank voor Nederlandsche Gemeenten, kunnen
                         de vier grote steden zelfstandig middelen aantrekken op de geld- en kapitaal-
                         markt. Met hun 'commercial paper7-programma'shebben zij snel ingespeeld op
                         de deregulering van de financiele markten. Eind 1987 hadden deze program-
                         ma's een gezamenlijke omvang van zo'n 925 miljoen gulden (zie tabel 6.3) 26.
          Tabel 6.3      Omvang van de "Commercial Paper Programma's" van de vier grote
                         steden per 31 december 1987
        Rotterdam                                         f 400 mln.
        Amsterdam                                         f 300 mln.
        's-Gravenhage                                     f 100 mln.
        Utrecht                                           f 125 mln.
                         Bron: Bureau voor Economische Argumentatie.
                        Wat betreft de uitgaven moesten de vier grote steden in vergelijking tot de
                         gemiddelde ontwikkeling van de gemeentelijke uitgaven eerder en vooral ook
                         dieper buigen dan de meeste andere gemeenten. Zo werd Amsterdam reeds in
                         1982 tot een - 6 procent-operatie genoodzaakt, - 4 procent in 1984, en dan tot
                         1987 de - 17 procent-operatie en in 1987 en 1988 weer tweemaal - 4 procent.
                         De voor de grote steden gunstige wijziging van de verdelingsmaatstaven voor
                         de algemene uitkering volgens de FVW 1984 kon de stijgende uitgaven onvol-
                         doende compenseren. Nadat de grote steden in het midden van de jaren '70 de
                         grote financiele problemen uit de eerste helft van dat decennium hadden over-
                         wonnen, raakten zij vanaf het begin van de jaren '80 opnieuw in financiele pro-
                         blemen. Deze ontwikkeling blijkt uit tabel 6.42?
                         Het oplopende rekeningtekort en de verslechterende reservepositie geven een
                         indruk van de begrotingsproblematiek. De grootste financiele druk wordt ver-
                         oorzaakt door het onevenredig grote beroep op de bijstandsuitkeringen in de
                         grote steden. Eerst in 1984 werd voor het gemeentelijke aandeel in de kosten
                         van de bijstand een zekere compensatie geboden voor de stijging daarvan (een
                         vergoeding van tweederde via het Gemeentefonds).Zo rekent Amsterdam met
                         een ongecompenseerde groei van 70 miljoen gulden (cumulatief van 1982 tot en
                         met 1989) 28. Later werden specifieke vergoedingen toegevoegd voor additio-
                         nele apparaatskosten.
                         De oplopende kosten voor de stadsvernieuwing vormen een ander financieel
                         knelpunt. De vier grote steden gaven voor en na de invoering van het stadsver-
                         nieuwingsfonds in 1985 meer uit dan de desbetreffende specifiekeuitkeringen
    lb]  Bureau voor Economische Argumentatie, FinonciCn von de vier grote steden, Inventariserendvooronderzoek in opdrocht van de WRR
         (interne publikatie 1988).
    17]  Ibid.
    "1   Gegevens verstrekt door gemeente Amsterdam.
198                      WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 197 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 198 ======================================================================

<pre>                         toelieten. Deze tekorten werden enige tijd geactiveerd ten koste van het grond-
                         bedrijf (dat wil zeggen dat het desbetreffende onroerend goed op de balans tot
                         de activa wordt gerekend). Slechts Amsterdam slaagde erin deze tekorten op
                         het Rijk te verhalen (via een beroep op de oude artikel12-status van 1985tot en
                         met 1989).
         Tabel 6.4       Enkele financiele kengetallen van de grote steden (xf 1 mln.)
        Amsterdam
          uitgaven
          rekeningsaldi
          vrije reserves *
          OGB-benutting**
        Rotterdam
          uitgaven
          rekeningsaldi
          vrije reserves *
          OGB-benutting**
        Den Haag
          uitgaven
          rekeningsaldi
          vrije reserves *
          OGB-benutting**
        Utrecht
          uitgaven
          rekeningsaldi
          vrije reserves *
          OGB-benutting**
                         Bron: Bureau voor EconomischeArgumentatie.
                         *    exclusief bestemmingsreserves,fondsen, reserves van bedrijven.
                         **   gemiddelde voor gebmikers en eigenaren.
                         ***  inclusief boekwinst op privatiseringvan GEB.
                         Het is niet mogelijk gebleken om een accuraat overzicht te verkrijgen van de
                         herallocaties waartoe de ombuigingen in de vier grote steden hebben geleid.
                         Achter de cijfers gaat bovendien niet steeds dezelfde inhoud schuil en zij geven
                         dus slechts een globale indicatie. Bij de afdeling Financien van de gemeente
                         Amsterdam wordt de schatting gehanteerd dat van het relevante bedrag
                         waarop in theorie bezuinigd kan worden - ongeveer 1,8miljard gulden -uitein-
                         delijk zo'n 30 tot 40 procent wordt omgebogen op de variabele begrotingspos-
                         ten. Hierbij heeft het op peil houden van de 'onrendabele' investeringen en de
                         sociale zorg prioriteit ". De saneringen bij de gemeentebedrijven (grondbe-
                         drijf, havenbedrijf) leidden tot grotere afdrachten aan de gewone dienst. De
                         gemeente Amsterdam heeft ernaar gestreefd om zoveel mogelijk te besparen
                         door efficiencyverbetering, teneinde het niveau van de dienstverlening te
                         behouden. Ook de binnengemeentelijke decentralisatie zou hiertoe bijdragen.
                         Van Amsterdam werd het volgende overzicht verkregen (zie tabel 6.5).
    29] Aldus het vooronderzoek van het BEA (op. cit.).
199                      VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 198 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 199 ======================================================================

<pre>     Tabel 6.5      Doorgevoerde bezuinigingen en volume van nieuw beleid in de
                    gemeente Amsterdam, 1982-1989(xf 1 mln.)
                       Bezuinigingen               Waarvan          Nieuw beleid        Waarvan
                                                  efficiency-       (structureel)       kapitaal-
                                                besparingen                        lasten nieuwe
                                                                                   investeringen
                    Bron: Gemeente Amsterdam.
                    Uit het overzicht blijkt dat de hoofdstad ondanks de aanzienlijke bezuinigings-
                    druk erin is geslaagd om middelen voor nieuw beleid te bestemmen, waarvan
                    een groot deel voor nieuwe investeringen. Het overzicht laat echter niet zien in
                    hoeverre de efficiencyverbetering ten koste gaat van de kwaliteit van de
                    dienstverlening en ook niet of de nieuwe investeringen ten koste gaan van
                    exploitatie en onderhoud van de bestaande voorzieningen. Dergelijke trends
                    kwamen immers uit het landelijk onderzoek naar de begrotingsuitgaven van
                    de gemeenten duidelijk naar voren. Niettemin is Amsterdam erin geslaagd om
                    bescheiden extra middelen voor kapitaallasten te reserveren in een periode
                    waarin de Bank voor Nederlandsche Gemeenten het ene naoorlogse diepte-
                    punt na het andere signaleerde in het investeringsgedragvan de gemeenten 30.
                    Met investeringen in de onrendabele top van grote stedelijke projecten kunnen
                   particuliere investeringen worden ge'induceerd, die blijkens verschillende
                    onderzoekingen het vijf- tot tienvoudige bedragen. Ook bij de andere grote ste-
                    den bestaat de neiging om naar uiterste kunnen te investeren in nieuwe infra-
                    structurele voorzieningen (men vergelijke het aandeel van de steden in het
                    mobiliteitsscenario) en in plannen voor stedelijke vernieuwing.
                    Ook in Rotterdam is de financiele positie van de gemeente in de eerste helft van
                    de jaren '80 aanzienlijk verslechterd, a1 begint zich nu geleidelijk een verbete-
                    ring af te tekenen. Net als de andere grote steden streeft de havenstad naar een
                    sluitende begroting in 1990. Dit perspectief komt overeen met de landelijke
                   trend vanwege het aantrekken van de economische conjunctuur, waardoor de
                    rendabele investeringen toenemen (zo is het algemene beeld dat de grondbe-
                    drijven na de aanzienlijke renteverliezen in de jaren '70 nu weer winsten gaan
                    boeken). Voor de financiele positie van Rotterdam geldt als bijzonderheid dat
                    de algemene uitkeringen uit het Gemeentefonds laag zijn in vergelijking met
                   Amsterdam, tenvijl anderzijds de afdrachten van de gemeentebedrijven hoog
                    zijn. Hierdoor is een deel van de inkomsten afhankelijk van de conjuncturele
                    ontwikkeling van de bedrijfswinsten.
                    In Rotterdam wordt als vuistregel gehanteerd dat in beginsel ongeveer 1,2mil-
                   jard gulden voor lokale ombuigingen in aanmerking komt. In termen van
                    bekostiging is dit bedrag te herleiden tot ruim 800 miljoen gulden uit de alge-
                    mene uitkeringen, 300 miljoen uit de lokale belastingen en 100 miljoen winst-
                    afdrachten van de gemeentebedrijven. In de praktijk is van deze 1,2 miljard
                    ongeveer 300 miljoen gulden werkelijk flexibel te maken vanwege de druk van
                    de onbei'nvloedbare uitgaven voor de bijstandsuitkeringen (f 200 mln.) en
                    voor de bejaardenoorden (ook bijna f 200 mln.) en andere verplichtingen.
    Zie achtereerivolgende iaarverslagen van de Bank voor Nederlandsche Gemeenten.
200                 WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 199 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 200 ======================================================================

<pre>                     Van de flexibele beleidsruimte wordt met veel moeite ongeveer 25 miljoen gul-
                     den voor investeringen opzij gelegd 31. Zoals eerder voor Amsterdam werd
                     geconstateerd, gaat het derhalve nog altijd om relatief bescheiden injecties.
                     Utrecht en Den Haag volgen op enige afstand het patroon van de twee grotere
                     steden. Opvallend is het verloop van de reservepositie in Den Haag. De ople-
                     ving in 1988 is geheel en a1 te danken aan de privatisering van het gemeente-
                     lijk energiebedrijf, waarmee eenmalig een bedrag van 139 miljoen gulden aan
                     de reservepositie w e d toegevoegd (maar structureel inkomsten worden
                     gederfd). Utrecht verkeert momenteel in zeer grote problemen, onder meer
                     vanwege de oude gecumuleerde stadsvernieuwingstekorten van 200 miljoen
                     gulden. Voor de rente en afschrijving van deze schuldenlast moet Utrecht reeds
                     10 procent van de algemene uitkering reserveren. Deze stad balanceert
                     ondanks de presentatie van een sluitende begroting voor 1990 op de rand van
                     de artikel12-status.
           6.2.5     D e steden in de context van Europa
                     De financiele verhoudingen tussen de bestuurslagen in Nederland zijn in een
                     internationaal-vergelijkend perspectief uniek. Nergens zijn de inkomsten van
                     de gemeenten zo gecentraliseerd als in ons land. Nergens is het relatieve aan-
                     deel van de specifieke uitkeringen zo hoog en het aandeel van de eigen inkom-
                     sten zo laag. Bij deze constatering past weliswaar de nodige nuancering en
                     relativering, maar dit maakt deze bevinding niet ongedaan.
                     Nuancering van de bovenstaande constatering is nodig omdat bij een interna-
                     tionale vergelijking tal van bijzondere omstandigheden in aanmerking geno-
                     men moeten worden. Zo is het van belang te signaleren dat het aandeel van de
                     lokale inkomsten naar rat0 van het bruto nationaal produkt van land tot land
                     verschilt (zie tabel 6.6).
                     In de tabel wordt aangegeven dat de gemeenten in de drie Scandinavische lan-
                     den naar verhouding het hoogste inkomen hebben. De Nederlandse gemeenten
                     scoren hoog in de middengroep 32. De grote omvang van de inkomsten van de
                     Nederlandse gemeenten is niet zo verrassend gezien de hoge welvaart in ons
                     land en de omvang van de collectieve sector. Bovendien zijn de uitgaven van de
                     Nederlandse gemeenten bijna even groot als de uitgaven van het Rijk, zoals
                     reeds in paragraaf6.2.1 werd gesignaleerd. Bij zulke verhoudingen valt we1 te
                     venvachten dat het Rijk een grote invloed wenst te behouden op de inkomsten
                     en uitgaven van de gemeenten.
                     %be1 6.7 geeR een inzicht in de verdeling van de gemeentelijke inkomsten.
 "1 lndicatieve opgave van de gemeente Rotterdam.
1'  Voor de internationale vergelijking is gebruik gemaakt van:
    * 'Gemeentelijke financign: verschillen en overeenkomsten in Europa'; De EuropeseGerneente, 1987,jaargang 22. nr. I,blz. 5-22.
    *  G.J.S. Uhl. 'Het gemeentelijk belastinggebied in international perspectief; Bonk en Gerneente, april 1989. jaargang nr. 4.
       blz. Ill-115.
    *  Raad van Europa. Steering Committee on local and regional authorities. Study of the types of financial control exercised by
      central or regional government over loco1 government; Droft study on control exercised in relotion to specific grants; Strasbourg.
       Council of Europe. 1988.
                     VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 200 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 201 ======================================================================

<pre>  Tabel 6.6   Inkomsten van de lokale overheid in een aantal Europese gemeenten in
              procenten van het bmto nationaal produkt
                                                 1981                1985                1987
 Belgii5                                           4,7                 5.0
Bondsrepubliek Duitsland                           5,6                 5,3                 5.2
Denernarken                                       31.0               29.8                27.6
Frankrijk                                          5.8
Griekenland                                        1.7                 1.7                 3.1
lerland                                            4.5                 5.1                 4,8
ltalii5                                            5,9                 4.1
Luxemburg                                          6.6                 4.6                 3.3 "
Nederland                                        11,3                12.4                11,8
Nwrwegen                                          15.2                14.0                19.0
Oostenrijk                                         6.7                 6.6                 6,7
Portugal                                           3.0                 2.4                 2.6
Spanje                                             2.7                 5.2                 5.0
Verenigd Koninkrijk                               10.5                 9.7                 9.6
Zweden                                           228                 20.9                20.9
Zwitserland                                        7.0                 6.8                 7.0 '
              Bron: Council of Europe, Dpes offinancial control exercised by centml or regio-
              nal government over local government; Study Series Local and Regional Autho-
              rities in Europe; N. 45; Strasbourg, Council of Europe, 1990,blz. 40-44.
             " Gegevensover 1986.
             b'   Exclusief Noord-Ierland.
                                                       *'
                                                       e'
                                                           Gegevens over 1985/1986.
                                                          Gegevens over 1987/1988.
             " Gegevens over 198111982.
  Tabel 6.7   Samenstelling van de inkomsten van gemeenten in een aantal Europese landen naar bron,
              1981 - 1985 (in procenten van de totale inkomsten)
                                                                                     Lopende
Land                                        Lokale             Algernene            specifieke      Investerings-
                                        belastingen             uitkering         uitkeringen        uitkeringen
                                    1981        1985      1981       1985     1981        1985    1981       1985
Belgi6
Bondsrepubliek Duitsland
Denernarken
Frankrijk
Griekenland
lerland
ltalii5
Luxemburg
Nederland
Noomegen
Oostenrijk
Portugal
Spanje
Verenigd Koninkrijk
Zweden
Zwitserland
              Bron: Raad van Europa.
             "    De Woningwetleningen zijn in 1981als lopende specifieke uitkering geboekt, in 1985 als
                  investeringsuitkering.
             WETENSCHAPPELUKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 201 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 202 ======================================================================

<pre>                           Uit dit overzicht blijkt dat de inkomsten van de Nederlandse gemeenten veel
                           sterker door de nationale overheid worden beheerst dan de gemeentelijke
                           inkomsten in de andere landen. Ook in combinatie met de vorige tabel blijken
                           de eigen inkomsten van de Nederlandse gemeenten nog zeer gering te zijn. Het
                           beeld wordt iets genuanceerder wanneer men de algemene uitkeringen optelt
                           bij de eigen inkomsten van de gemeenten. (Hiervoorzou kunnen pleiten dat de
                           hoge eigen inkomsten van gemeenten in andere landen - waaronder die in de
                           Scandinavische landen en in de Bondsrepubliek -ook voor een deel worden ver-
                           evend teneinde a1 te grote onbei'nvloedbare verschillen tussen gemeenten te
                           voorkomen; in Nederland komt deze egalisatie van bovenaf tot stand via de
                           algemene pitkeringen van het Gemeentefonds.)Maar zelfs na deze kunstgreep
                           bevinden de Nederlandse gemeenten zich nog in de staartgroep, in gezelschap
                           van de gemeenten uit Griekenland en Belgie 33.
                           Hoewel de ontwikkelingen in de financiele verhouding niet in alle Europese
                           landen in dezelfde richting wijzen, tekenen zich internationaal enige opval-
                           lende trends af. Zo'n ontwikkeling betreft de invoering en de verhoging van
                           prijzen en tarieven als middel om de lokale uitgaven te bekostigen. Deze ont-
                           wikkeling wordt nader gemotiveerd door de behoefte om de lokale belasting-
                           druk te verminderen en ook we1 om de vraag naar gemeentelijke diensten te
                           reguleren en om de efficiency van het aanbod te verhogen 34. Ook in een recente
                           internationaal vergelijkende studie van Clarke wordt gewezen op de vernieu-
                           wingsdrang in de systematiek van de lokale heffingen onder de toegenomen
                          'fiscal stress'. De terughoudendheid van de Nederlandse gemeenten in dit
                           opzicht wordt als uitzondering getypeerd, des te opvallender omdat de eigen
                           inkomsten van deze gemeenten zo'n klein gebied bestrijken 35.
                           De zorgvuldigheid van de Nederlandse gemeenten inzake de lastenverhogin-
                           gen kan op zichzelf we1 positief worden gewaardeerd, maar de combinatie met
                           achterblijvende gemeentelijke investeringen wekt vanuit de invalshoek van
                           dit rapport verontrusting. In de internationale voorbeelden ligt doorgaans
                          juist in de noodzaak tot investering in de lokale structuur de prikkel besloten
                           om - ook daar impopulaire - lastenverhogingen door te voeren. In de Neder-
                           landse steden (met hun grotere varieteit van inkomsten, vooral uit de gemeen-
                          tebedrijven) werd - zeker in vergelijking met het gemiddelde investerings-
                           patroon in dit land - nog we1 enige ruimte voor nieuwe investeringen vrij-
                           gemaakt. Maar het gaat hier om relatief bescheiden bedragen en er bestaan
                           grote aarzelingen om voor dit doe1 de plaatselijke heffingen te verhogen.
                           Overigens bestaan in de Nederlandse lokale en stedelijke cultuur in dit opzicht
                           we1 g&te verschillen tussen gemeenten. Zo voert otterd dam binnen de *Lnzen
                           van de gemeentelijke mogelijkheden een actieve structuurpolitiek, waarbij de
                           profijtruimte van heffingen en zelfs van de impopulaire gebruikerstarieven
                           van de OGB in veel ruimere mate worden aangewend voor een versterking van
                           de sociale en economische structuur dan bijvoorbeeld in Amsterdam.
                           Een tweede opvallende internationale trend betreft de pogingen om het aan-
                           deel van de specifieke uitkeringen in de gemeentelijke inkomsten terug te
                           dringen. Zo werd in F'rankrijk in 1983 ongeveer de helft van het fonds dat geoor-
                           merkt was voor specifieke uitkeringen, ondergebracht in de 'dotation globale
                           d'kquipement', een soort algemene investeringsregeling. In Noonvegen heeft
                           onlangs een vergelijkbare hervorming plaats gevonden. Hier werden 50 speci-
                           fieke uitkeringen overgeheveld naar een algemene uitkering die nu 85 procent
                           van de landelijke uitkeringen aan de gemeenten omvat. In Portugal en Spanje
    33
       ] G.J.S. Uhl. op. cit.. blz. 112.
         Raad van Europa. Finonciol Resources for local ond region01 authorities; Study series on local and regional authorities in Europe,
         nr. 34; Strasbourg. Council of Europe, 1985.
    "1   Urbon innovotion ond autonomy; Ed. by S. Clarke, Newbury Park, Sage Publications, 1989, blz. 244.
203                       VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 202 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 203 ======================================================================

<pre>      is de gemeentelijke autonomie op het vlak van de financiele verhouding het
      meest principieel doorgevoerd. Hier zijn de specifieke uitkeringen voorbehou-
      den voor uitzonderingssituaties. Denemarken en Nederland voeren a1 enige
      tijd een beleid gericht op de sanering van specifieke uitkeringen, maar boeken
      hiermee - althans vanuit financieel gezichtspunt - tot dusverre weinig resul-
      taat. Er zijn echter ook omgekeerde ontwikkelingen, zoals in Oostenrijk, het
      Verenigd Koninkrijk of Belgie, waar het relatieve aandeel van de specifieke
      uitkeringen gedurende de jaren '80 bewust is verhoogd. Zeer recent volgt ech-
      ter ook het Verenigd Koninkrijk de overheersende trend naar verdergaande
      financiele decentralisatie.
      Op geen van de bovengenoemde gebieden loopt Nederland voorop om de uitzon-
      derlijke financiele afhankelijkkheid van de grote steden te verminderen. Inte-
      gendeel, in een periode waarin de overheidsuitgaven onder scherpe druk staan
      (zoals in de achterliggende periode) neemt de eenzijdige afhankelijkheid van
      de gemeenten binnen de gangbare financiele verhoudingen zelfs aanzienlijk
      toe. Op zichzelf is het natuurlijk we1 begrijpelijk dat in een klein land grote
      lokale verschillen moeilijk worden verdragen, maar voor de grote steden, die in
      toenemende mate moeten samenwerken en rivaliseren met internationale ste-
      den die over een veel grotere beleidsmatige en financiele autonomie beschik-
      ken, worden de ons vertrouwde schaalniveaus en beleidspotenties rechtstreeks
      op de proef gesteld.
6.2.6 Sarnenvatting en perspectief
      In het voorgaande werd nagegaan of de structurering van de financiele verant-
      woordelijkheden voldoende veerkracht geeft aan de grote steden in Nederland
      om tegen de achtergrond van de internationale verschuivingen van de positie
      van de grootstedelijke gebieden een nieuwe sterke positie te ontwikkelen.
      Hierbij ging het vooral om de vraag of de partijen in de stad zelf bij de huidige
      financiele verhouding voldoende rekenschap dragen voor de instandhouding
      van een solide stedelijke structuur. Eerder was immers gebleken dat de context
      waarin de grootstedelijke ontwikkeling tot stand komt, niet automatisch de
      krachten oproept om de verzwakking van de economischeen sociale positie van
      de laatste vijftien jaar tegen te gaan. Eerst in de loop van de jaren '80 is het ste-
      delijk herstelbeleid op gang gekomen en het is nog niet in alle opzichten opti-
      maal. Mogelijk ligt in de financiele verhouding een van de oorzaken besloten
      voor dit gebrekkige reactievermogen.
      In de analyse van de financiele verhouding - met speciale aandacht voor de
      positie van de grote steden - werd vastgesteld dat de gemeenten voor hun
      inkomsten en uitgaven in hoge mate afiankelik zijn van het Rijk. Voor 90 pro-
      cent van hun inkomsten worden de gemeenten door het Rijk gesubsidieerd. Dit
      aandeel bestaat voor 63 procent uit specifieke uitkeringen en voor 27 procent
      uit de algemene uitkering uit het Gemeentefonds.Voor de verwerving van de
      bovengenoemde inkomsten hoeven de gemeenten zich niet te bekommeren
      over de sociale en economischeontwikkelingen binnen hun grondgebied;maat-
      gevend voor het verkrijgen van deze geldmiddelen zijn de criteria die het Rijk
      bij de toedeling hanteert. Voor de resterende 10 procent (eigen inkomsten uit
      belastingen en heffingen) bestaat we1 een directe relatie met de situatie ter
      plaatse. De mogelijkheden tot het vaststellen van de aard en het volume van de
      eigen inkomsten zijn door de wetgever bepaald.
      WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 203 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 204 ======================================================================

<pre> Wat betreft de bestemmingsmogelijkheden van de gemeentelijke middelen
 wordt door het Rijk aan de specifieke uitkeringen een meer of minder gedetail-
 leerde doelspecificatiemeegegeven. De algemene uitkering uit het Gemeente-
 fonds geeft aan de gemeenten in beginsel meer bewegingsruimte. Deze uitke-
 ring is bedoeld als tegemoetkoming in de gemeentelijke huishouding teneinde
 deze 'in redelijkheid' te kunnen voeren, alsmede om beleidstaken te kunnen
 uitvoeren in het landsbelang. In de praktijk blijkt de aldus verleende beleids-
vrijheid echter beperkt door allerlei door het Rijk opgelegde bestedingsver-
plichtingen. Een belangrijk kenmerk van de algemene uitkering is het egalisa-
tiemotief. De algemene uitkering wordt aan de hand van een sleutel onder de
gemeenten verdeeld om de verschillen in onbei'nvloedbare plaatselijke kosten-
factoren te verevenen. De eigen inkomsten tenslotte zijn in beginsel volledig
volgens de inzichten van het plaatselijk beleid te bestemmen. Aldus bestaat
ook in de sfeer van de gemeentelijke uitgaven een grote afhankelijkheid van
het Rijk, zij het dat deze minder groot is dan bij het patroon van de gemeente-
lijke inkomsten.
Onder invloed van de ombuigingen van het nationale macro-financiele kader
zijn de gemeenten in hun inkomsten en uitgaven steeds sterker afhankelijk
geworden van het Rijk. De taakstelling van het Rijk in de jaren '80, om de col-
lectieve uitgaven te beteugelen, heeft in de praktijk op nationaal niveau geleid
tot een andere verhouding tussen het collectieve en het particuliere aandeel in
de bekostiging van de voorzieningen. Deze trend zal in de komende periode -
mede gezien de samenhang met de internationale ontwikkelingen - zeer waar-
schijnlijk nog verder doorzetten.
Hoewel een groot deel van de collectieve uitgaven uiteindelijk via de gemeente-
begroting loopt (exclusief de sociale verzekeringen ongeveer 40 procent) dra-
gen de gemeenten geen eigen verantwoordelijkheid voor dit structurele ombui-
gingsproces. Hiemoor hebben zij te weinig greep op de geldstromen die via hun
begroting lopen. De financiele positie van de gemeenten wordt derhalve pri-
mair bepaald door de verhouding met het Rijk. De gevolgen van de macro-
financiele ombuiging werken door in de bekostiging van de lokale voorzienin-
gen. Dit gebeurt rechtstreeks via alle beleid waarop het lokaal bestuur geen
nadere invloed kan uitoefenen en indirect via de structuur van de gemeente-
lijke inkomsten en uitgaven. Zo hebben de kortingen op de specifieke en de
algemene uitkeringen de mogelijkheden van de gemeenten om hun inkomsten
zelf te bestemmen aanzienlijk ingesnoerd. Dat aan financiele bijdragen van
het Rijk een keerzijde van afhankelijkheid kleeft wordt vaak eerst goed zicht-
baar wanneer op deze bijdragen wordt gekort. Ook de vroegere 'gouden koor-
den' worden knelbanden wanneer zij worden aangetrokken.
De herallocaties van de gemeentelijke beleidstaken zijn grotendeels voorge-
structureerd door het Rijk. Door het grotere beslag van de verplichte uitgaven
op de gemeentebegroting vonden onevenredig veel ombuigingen plaats in het
resterende, lokaal te bestemmen deel van de begroting: de apparaatskosten,
onderhoud en exploitatie van infrastructuur en andere voorzieningen, uitstel
van investeringen, cultuur, recreatie, ruimtelijke inrichting en dergelijke. In
het algemeen waren de ombuigingstaken zwaarder bij de grotere gemeenten.
Overigens aarzelden de meeste gemeenten aanvankelijk om hun financiele
problemen te verlichten door de maximaal toegestane ruimte voor eigen heffin-
gen en belastingen te benutten, vanwege de hieruit voortkomendeinkomensef-
fecten. Zo hanteerde Amsterdam tot voor kort een zodanig gebruikerstarief in
de onroerend-goedbelasting, dat ongeveer 100 miljoen gulden minder werd
gei'nd dan wettelijk mogelijk was.
In afwijking van de meeste andere gemeenten zijn de grote steden er in de loop
van de jaren '80 we1 in geslaagd om extra middelen vrij te maken voor investe-
ringen. Terwijl het investeringspeil van de Nederlandse gemeenten in deze
VAN DE STAD EN DE R A N D
</pre>

====================================================================== Einde pagina 204 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 205 ======================================================================

<pre>      periode een naoorlogs dieptepunt bereikte, zagen de grote steden kans om deze
      kwetsbare uitgavenpost in het kader van hun economisch herstelbeleid te ver-
      sterken. Overigens gaat het om relatief bescheiden injecties, die in de twee
      grootste steden varieren van 15tot 25 miljoen gulden opjaarbasis. De accentue-
      ring van de nieuwe beleidsprioriteit voor de economische revitalisering van de
      grote steden, zoals die in de plannen van de steden vanaf 1983 wordt uitgedra-
      gen (en die recentelijk weer wordt aangevuld met het sociale-vernieuwingsbe-
      leid), heeft derhalve in de sfeer van de uitgaven niet tot een reusachtige koers-
      wending geleid.
      Bij de herziening van de Financiele-Verhoudingswet in 1984heeft de wetgever
      zijn uitgangspunt in de financiele verhouding tussen het Rijk en de gemeenten
      gelegd bij de allocatiefunctie op decentraal niveau. Deze zou begrensd moeten
      worden door de distributiefunctie en de functie van macro-economischebeheer-
      sing, waarvoor de verantwoordelijkheid op centraal niveau ligt. Het norma-
      tieve kader van de FVW 1984 houdt aldus de beleidsopdracht in voor een aan-
      passing van de huidige samenstelling van de gemeentelijke inkomstenbron-
      nen. Met dit oogmerk zijn twee beleidsoperaties gestart.
    - De operatie 'sanering specifieke uitkeringen' heeft weliswaar het aantal speci-
      fieke uitkeringen sterk teruggedrongen - een bestuurlijk succes - maar heeft
      vrijwel alle grote uitkeringen ongemoeid gelaten. In financieel opzicht heeft
      geen majeure wijziging plaatsgevonden.
    - De tweede operatie betreft de vergroting van het lokale belastinggebied. Ook
      deze operatie - die in feite de verruiming van de OGB betreft - komt slechts
      aarzelend op gang en is aan stringente condities gebonden. Door de koppeling
      van de twee onroerend-goedbelastingen(de zakelijke en de gebruikerstarieven
      mogen niet teveel van elkaar verschillen) werd de beleidsruimte van het voor-
      naamste lokale belastinginstrument meer dan nodig beperkt. De conclusie is
      dat de allocatieve grondslag in de bestaande financiele verhouding niet struc-
      tureel is verbeterd sinds de wetgever zijn uitgangspunten terzake heeft
      bepaald.
      In het laatste deel van de analyse werd de financiele verhouding belicht in de
      context van Europa. De structuur van de inkomsten en uitgaven van de Neder-
      landse gemeenten is uniek in de internationale vergelijking. Nergens is de
      financiele verhouding tussen het Rijk en de gemeenten zo gecentraliseerd.
      Hoewel de Nederlandse gemeenten naar verhouding veel uitgeven, is voor de
      allocatieve functie van het gemeentelijk beleid in de andere landen meer
      ruimte gecreeerd. Aan de internationale trend naar vergroting van de lokale
      inkomsten uit prijzen en heffingen doen de Nederlandse gemeenten niet mee.
      In de sanering van specifieke uitkeringen loopt Nederland evenmin voorop.
      Voor de Nederlandse steden die in toenemende mate in het internationale ver-
      keer betrokken raken, zal de gebrekkige financiele en beleidsmatige autono-
      mie een steeds grotere handicap worden.
6.2.7 Beleidsopgaven
      Op grond van de voorgaande bevindingen adviseert de raad tot een verder-
      gaande decentralisatie van de financiele verhouding Rijk-grote steden. Dit
      bevordert in het financiele beleid een zo direct mogelijke afweging tussen nut
      en offer, binnen de grenzen van wat de doelmatigheid van het macro-econo-
      misch beleid en de centrale verdelingspolitiek eisen.
      De voortzetting van de sanering en overheveling van de specifiekeuitkeringen
      ligt in de lijn van dit advies. We1 zal de aandacht in de komende periode toch
      meer moeten gaan naar de relatief kleine groep van ongeveer dertig omvang-
      rijke doeluitkeringen, die tot dusverre buiten schot is gebleven. Daarnaast is
      de bestedingsvrijheid van de algemene uitkering een belangrijk uitgangspunt.
      De kern van de aanbeveling is dat de verschuiving van de gemeentelijke
      WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 205 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 206 ======================================================================

<pre> inkomstenbronnen vanuit de specifieke uitkeringen weliswaar als tussemta-
 tion via de algemene uitkering van het Gemeentefondskan lopen, maar uitein-
delijk toch vooral tot een versterking en verbreding van de bron van de eigen
gemeentelijke inkomsten zal moeten leiden. Op den duur zal het totaal van de
eigen gemeentelijke inkomsten meer in evenwicht kunnen komen met het
totaal van de algemene uitkeringen uit het Gemeentefonds. Kort en goed is
'doordecentralisatie' de kern van het advies. De cijfermatige uitwerking ligt
buiten de orde van dit rapport, maar te denken is aan een toekomst waarin het
aandeel van de eigen inkomsten van het lokaal bestuur uit heffingen en belas-
tingen zal oplopen tot 20 a 25 procent van de totale gemeentelijke inkomsten.
In het patroon van de gemeentelijke inkomsten wordt derhalve een verschui-
ving bepleit van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds (feitelijk een
rijksfonds) naar de eigen inkomsten van de gemeenten. De betekenis van de
algemene uitkeringen wordt geenszins onderschat. De verevening van de
onbeznvloedbare plaatselijke verschillen in belastingcapaciteit is een princi-
pieel en behoudenswaardig motief van de algemene uitkering uit het Gemeen-
tefonds, maar hiervoor is het niet nodig het totaal van de algemene uitkerin-
gen twee- tot driemaal boven het geheel van de eigen gemeentelijke inkomsten
te laten uitstijgen. De verevening van de algemene uitkeringen is het reken-
schapsmotief van verantwoordelijk lokaal bestuur gaan overschaduwenen ver-
klaart in belangrijke mate de gebrekkige weerbaarheid van het grootstedelijk
bestuur die in de voorgaande hoofdstukken op een aantal strategische beleids-
gebieden werd gesignaleerd. Voor alle partijen die verantwoordelijkheid dra-
gen en nemen in de lokale bestuurscultuur dient de ordening van de financiele
verhouding een zelfregulerend mechanisme te bevatten om de stedelijke struc-
tuur op niveau te houden. Vanuit de optiek die in dit rapport wordt ontwikkeld,
vormt het motief om het risico en de verantwoordelijkheid van het lokaal
bestuur voor de beznvloedbare plaatselijke verschillen in inkomstencapaciteit
te vergroten, het belangrijkste argument om te adviseren tot een verhoging
van het aandeel van de eigen inkomsten van de gemeenten.
Een dergelijke beleidskeuze zal uiteindelijk de positie van de gemeenten meer
in het algemeen aangaan. Dit gegeven brengt een zeker voorbehoud mee bij de
aanbevelingen, omdat het object van deze studie alleen de grote steden omvat
en niet alle gemeenten. Evenwel doen de problemen die de aanleiding vormen
tot dit advies zich doorgaans we1 intensiever voor in de grote steden, maar zij
zijn in veel opzichten een verdichting van zaken die elders in minder geconcen-
treerde en gecurnuleerde mate ook aan de orde zijn. In dit opzicht is de financi-
ele verhouding een goede 'testcase'.
Het heeft geen zin de financiele verantwoordelijkheden te decentraliseren
wanneer de uitgaven voor het beleid niet op lokaal niveau bei'nvloed kunnen
worden. In dit rapport is als uitgangspunt genomen dat de inhoudelijke en
financiele verantwoordelijkheid voor beleid zoveel mogelijk op plaatselijk
niveau dient te liggen wanneer het beleidstaken betreft met een uitgesproken
allocatief karakter. Ook dit uitgangspunt sluit nauw aan bij de normatieve
beginselen die de wetgever bij de herziening van de Financiele-verhoudings-
wet in 1984 reeds zelf heeft bepaald. De consequentie van deze keuze is dat op
lokaal niveau naar gelang de omstandigheden en de plaatselijke prioriteiten
verschillende beleidsafivegingen gemaakt zullen worden. Lokale beleidsdiffe-
rentiatie is derhalve geen weeffout van gedecentraliseerde verhoudingen,
maar doelbewuste opzet.
Het beleidsperspectief van financiele decentralisatie is niet nieuw. In feite
wordt a1 geruime tijd van vele kanten - niet in de laatste plaats van de zijde
van de gemeenten - aangedrongen op meer armslag voor het lokaal bestuur.
Meestal wordt hiermee echter gedoeld op de vergroting van de beleidsruimte
van de gemeenten bij de bestemming van de uitgaven. Vanuit zo'n invalshoek
VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 206 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 207 ======================================================================

<pre> kan de overheveling van specifieke uitkeringen naar de algemene uitkeringen
 beschouwd worden als financiele decentralisatie, voorzover tenminste deze
 geldmiddelen door het lokaal bestuur naar eigen behoeRen aangewend kun-
 nen worden. Gemeentelijke allocatie van de uitgaven is zelfs mogelijk bij speci-
 fieke uitkeringen van het Rijk, wanneer de bestemming van deze geldstromen
 door de centrale wetgever zo globaal is gehouden, dat de uitgaven in feite plaat-
 selijk worden gespecificeerd. Dit is bijvoorbeeld het geval bij enige verbrede
 doeluitkeringen, zoals het populaire en als succesvol beschouwde stadsver-
 nieuwingsfonds, bij de nieuwe 'decentralisatie' van de volkshuisvestingssubsi-
 dies en bij de sociale vernieuwing. Mooier kan het op het eerste gezicht, bezien
 vanuit het lokaal bestuur, niet. De inkomsten van rijkswege worden vooron-
 dersteld (ook de algemene uitkering uit het Gemeentefonds is een tegemoetko-
 ming van rGkswege) en de beleidsbepaling wordt bij voorkeur zoveel mogelijk
 aan het lokaal bestuur overgelaten. Maar het is op zijn best slechts 'halve'
 financiele decentralisatie.
 De raad is van oordeel dat dit vertrouwde patroon van financiele decentralisa-
 tie aan duidelijke grenzen is gebonden. Financiele decentralisatie vereist voor-
 eerst ook de zorg en verantwdordelijkheid, het risico voor de venverving van de
 inkomsten. Bij nader inzien is het ook niet zo zeker dat het voeren van gemeen-
telijk beleid onder tegemoetkoming van het Rijk we1 altijd zo rooskleurig is
voor het lokaal bestuur. In de jaren '80 voerde deze situatie tot een grotere
afhankelijkheid van de herallocaties die op rijksniveau werden bepaald.
Bovendien, en dat is de kern van de argumentatie, is het de vraag of de gemeen-
ten hetzelfde uitgavenpatroon zouden verkiezen wanneer zij zelf voor een gro-
ter deel van de inkomsten moeten zorgen. Voor een deel wel, maar in elk geval
zouden zij faciliteiten moeten creeren om te verhoeden dat hun belastingcapa-
citeit weglekt. Maar ook zouden plaatselijke groeperingen, bijvoorbeeld huur-
derscomit6's een direct belang krijgen bij de vestiging van bedrijven of bij
woningbouwprojecten voor bewoners met een hoog inkomen. In de bestuurscul-
tuur van de Nederlandse steden komen dergelijke coalities zelden voor. In de
Arnerikaanse steden is de financiele decentralisatie veelal zover doorgescho-
ten, dat daar de omgekeerde situatie problematisch wordt geacht. Daar is de
lokale bestuurspraktijk in veel gevallen eenzijdig afhankelijk van de plaatse-
lijke belastingcapaciteit en wordt de verhoging van vereveningssubsidies van
hoger bestuur urgent geacht.
De plaatselijke verantwoordelijkheid voor het tegengaan van de groei van one-
venwichtigheden in de ontwikkeling van de stedelijke structuur kan ook wor-
den vergroot door aan het lokaal bestuur een financiele medeverantwoordelijk-
heid te geven voor sociale uitkeringen met een distributief karakter, zoals bij-
standsuitkeringen en individuele huursubsidies. Vanwege het distributieve
kenmerk van deze specifieke uitkeringen wordt het niveau van de uitkering
centraal bepaald. In zoverre als ook allocatieve aspecten aan de orde zijn, komt
de verantwoordelijkheid in beginsel financieel en beleidsmatig toe aan het
lokaal bestuur. De toe- en uitstroom van het aantal uitkeringsgerechtigden
van bijstandsuitkeringen en van individuele huursubsidies is vatbaar voor
velerlei lokale beleidsbelnvloeding en het is derhalve functioneel deze alloca-
tieve mogelijkheden in beleidsmatige en financiele zin te prikkelen.
Op de bovengenoemde gronden kan de verantwoordelijkheid van het lokaal
bestuur uitkomen boven het huidige 10-procentsaandeel in de bijstandsuitke-
ringen. Met structurele onvermijdelijke ongelijkheden tussen 'sterke' en
'zwakke' gemeenten moet echter rekening worden gehouden. Een vergroting
van de 'financiele' medeverantwoordelijkheid van het lokaal bestuur dient
niet via de algemene uitkeringen gestalte te krijgen, maar bijvoorbeeld via
'lump sum' bedragen. Bij wijze van experiment zou in enkele grote steden tijde-
lijk een bedrag ter hoogte van het extra gemeentelijk aandeel beschikbaar
moeten worden gesteld. Wordt de uitstroom met succes bevorderd, dan houdt de
WETENSCHAPPELLIKE RAADVOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 207 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 208 ======================================================================

<pre>gemeente geld over. Tegen het risico van een toename boven het landelijk
gemiddelde kan een waarborg worden gegeven. Uitstroom van uitkeringsge-
rechtigden wordt aldus gepremieerd in financiele en beleidsmatige zin.
Om de eigen inkomsten te verhogen, dient de gemeentelijke belastingcapaci-
teit te worden uitgebreid. Hiervoor komt in de eerste plaats de onroerend-goed-
belasting in aanmerking. De geldende koppeling tussen het zakelijk en gebrui-
kerstarief is vooral bedoeld als rem op de gemeentelijke belastinginkomsten.
Conform de hoofdlijn van dit rapport adviseert de raad de centrale vaststelling
van de verhouding tussen zakelijke en gebruikerstarieven ongedaan te
maken. Ter verbreding van de lokale belastinginkomsten kan voorts de aan-
dacht uitgaan naar bestaande belastingen als de baat- en aanlegbelasting en
de bouwgrondbelasting en naar nieuwe lokale belastingbronnen. Ook tarieven
en heffingen, internationaal veel gehanteerd, dienen voor verhoging van eigen
inkomsten te worden gebruikt.
De lokale overheid moet meer gaan verdienen aan de plaatselijke groei van het
bedrcfsleven en aan draagkrachtige huishoudens. Deze inkomstenbronnen
moeten zo gevoelig zijn dat voor het lokaal bestuur een logische impuls bestaat
om deze krachten aan de stad te binden. Nu is het nog zo dat investeringen in
de infrastructuur en meer in het algemeen de stimulering van het onderne-
mingsklimaat de gemeentebegroting voornamelijk raakt in de sfeer van de uit-
gaven. De terugkerende inkomsten uit deze investeringen vloeien grotendeels
naar het Rijk. Ook voor het op peil houden van de sociale structuur bestaan
thans te weinig directe relaties. Bijvoorbeeld op het gebied van de huisvesting
is het voor het verloop van de inkomsten en uitgaven van de gemeentebegro-
ting betrekkelijk indifferent of de bestaande woningvoorraad wordt uitgebreid
met woningwetwoningen dan we1 met koopwoningen, zelfs wanneer 90 pro-
cent van de bestaande woningen zich in de sociale huursector bevindt, zoals in
de twee grootste steden het geval is. Een vergroting van de eigen inkomsten
van de gemeenten op dit gebied zou hun gevoeligheid voor het ontstaan van
eenzijdigheden in de sociale structuur vergroten.
Wanneer een groter beroep op de lokale belastingcapaciteit wordt gedaan, ont-
staat het probleem dat deze lokale bronnen verschillend verdeeld zijn. Maar in
veel gevallen is de lokale belastingcapaciteit zeer we1 vatbaar voor beleidsbeln-
vloeding. De sociale en economische structuur van lokale gemeenschappen
wordt gekenmerkt door grote plaatselijke verschillen, maar deze verschillen
zijn niet gedetermineerd. Het motief voor financiele decentralisatie is in dit
rapport juist de partijen in de stad en elders een direct belang te geven om te
investeren in de plaatselijke belastingcapaciteit.
Dat bij financiele decentralisatie gemeenten met een zwakke lokale belasting-
capaciteit worden benadeeld en die met een sterke belastingcapaciteit bevoor-
deeld, berust niet op een ongelukkige speling van het lot, maar vloeit voort uit
de welovenvogen opzet om deze allocatieve prikkel (binnen redelijke grenzen)
te activeren. Het gevolg is echter we1 averechts wanneer deze verhouding
wordt ingevoerd in een situatie die wordt gekenmerkt door een grote ongelijk-
matigheid. De beoogde ordeningsstructuur van de financiele verhouding
schept veel meer levenskracht dan de huidige organisatie van afhankelijk-
heid, maar het proces om daar vanuit de bestaande ongelijkheid te komen,
vraagt veel bijsturing. Deze bijsturing moet er niet op gericht zijn om de ver-
schillen in belastingcapaciteit toe te dekken (dan wordt de nieuwe verhouding
nooit bereikt), maar dient - terugredenerend vanuit de beoogde ordening -
stap voor stap de benodigde middelen aan te reiken om tot versterking te
komen. Voor de weg naar financiele decentralisatie is dit een conditio sine qua
non.
VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 208 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 209 ======================================================================

<pre>                  6.3       De bestuurlijke verhouding
                 6.3.1     Uitgangssituatie
                           De bestuurlijke verhouding, meer in het bijzonder de bestuurlijke organisatie
                           van de grootstedelijke gebieden, staat op dit ogenblik volop in de belangstel-
                           ling. In 1989 hebben de Externe Commissie Grote Stedenbeleid (Commissie
                           Montijn) met haar voorstellen voor vier agglomeratiegemeenten en de Raad
                           voor het Binnenlands Bestuur met een reeks van voorstellen, onder meer voor
                           agglomeratie-autoriteiten met provinciale bevoegdheden, de discussie
                           opnieuw aangewakkerd 36. Voordat in de volgende paragrafen aansluitend bij
                           de uitgangspunten en de optiek van het hier voorliggende rapport de ovenve-
                           gingen en conclusies over de bestuurlijke verhouding c.q organisatie in de
                           grootstedelijke gebieden worden gepresenteerd, volgt eerst een overzicht van
                           de uitgangssituatie.
                           Evenals in andere landen houdt de aanpassing van het bestuur van de grote
                           steden c.q. de grootstedelijke gebieden, parallel aan de voortgaande schaalver-
                           groting, samenhang en onderlinge verstrengeling van bebouwing, infrastruc-
                           tuur en functies, ook in ons land de gemoederen bezig over een lange periode.
                           In alle westerse landen kan men a1 vanaf het begin van deze eeuw voorstellen
                           tot aanpassing registreren. In Nederland geldt Struycken (1912)met zijn publi-
                           katie "De gemeenten en haar gebied; Eene studie over de vrijwillige en onvrij-
                           willige samenwerking der gemeenten en de verandering der gemeentegren-
                           Zen" als de start in een reeks die tot deze tijd voortduurt 37. Voor de Tkeede
                           Wereldoorlog zijn voorts M.J.W. Roegholt (19251, G.A. van Poelje (1924, 1928,
                           1933,1935) en J . in 't Veld (1929) belangrijke woordvoerders in het kader van
                           de toen steeds meer internationaal gepropageerde gewestelijke plannen voor
                           grootstedelijke gebieden (Internationaal Stedebouwkundig Congres te
                          Amsterdam in 1924) 38.
                           Direct na de 'Ibeede Wereldoorlog kregen deze aanzetten een bekrachtiging in
                           de voorstellen van de Commissie Koelma (1947) voor districten: een geweste-
                           lijke bestuursvorm voor grootstedelijke gebieden 39. Tenvijl voor de Tweede
                          Wereldoorlog het accent in de bestuurlijke praktijk - ondanks de bijdragen van
                          Van Poelje en anderen - steeds was blijven liggen bij grenswijzigingen,zette de
                           Commissie Koelma de wissel om naar een aangepaste bestuurlijke organisatie
                           in grootstedelijke gebieden. 'Iben a1 werd deze, evenals later bij diverse gele-
                           genheden en tot op de dag van vandaag, afgewezen, omdat men er een vierde
                           bestuurslaag in zag. Dat werd in het algemeen binnen de Nederlandse bestuur-
    36]  Grote steden, grote konsen; Rapport van de Externe Commissie Grote Stedenbeleid (Commissie Montijn); f-Gravenhage,
         Ministerie van Binnenlandse Zaken. 1989: Raad voor het Binnenlands Bestuur,Advies over het bestuur in grootstedelijkegebieden;
         's-Gravenhage, Raad voor het Binnenlands Bestuur, 1989.
    '7]  A.A.H. Struycken. De gemeenten en haar gebied, Eene studie over de vrijwillige en onvrijwillige somenwerking der gemeenten en de
         verondering von gemeentegrenzen; Arnhem. S. Gouda Quint. 19 12.
    '1    M.J.W. Roegholt. Het stadsgewest, eene studie over de trek naar de steden en zijn gemeentelijke gevolgen, Wassenaar, 1925.
          In deze publikatie wordt voor het eerst het stadsgewest als fenomeen en begrip uitgewerkt. G.A. van Poelje, Preadvies voor het
         lnternationoal StedebouwkundigCongres Amsterdam, 1924. G.A. van Poelje, Wilde groei oforganisotie; (oratie) Alphen aan den Rijn.
         Samsom. 1928. G.A. van Poelie. De moderne grote stad; voordracht 1933. herdrukt in: Vereniging van Nederlandse Gemeenten
          (red.). Wet en Wezen; Samsom. Alphen aan den Rijn. 1954. G.A. van Poelje. De eisch von zelfstondigheid in verband met de
         ontwikkeling der grote steden; Preadvies voor het Congrbs RCgional des Sciences Administratives. 1935, gedeeltelijk herdrukt in:
         Vereniging van Nederlandse Gemeenten (red.), Wet en Wezen; Alphen aan den Rijn, Samsom, 1954. J. in 't Veld. Nieuwe vormen
          van decentrolisotie; Alphen aan den Rijn. Samsom, 1929. D i t overzicht is ontleend am de bibliografie in: 1A.J.Toonen. Denken over
         binnenlands bestuur, TheorieCn van de gedecentroliseerde eenheidsstoot bestuurskundige beschouwd; 's-Gravenhage. Vuga, 1987.
          Latere werken van G.A. van Poelje zijn: G.A. van Poelje. Hedendoogs gemeentewezen; Alphen aan den Rijn. Samsom. 1963 en
          G.A. van Poelje. Metropolitani6; Alphen aan den Rijn. Samsom, 1966.
     39]  Rapport van de Commissie Koelma, 's-Gravenhage. Landsdrukkerij. 1947.
210                        WETENSCHAPPELLIKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 209 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 210 ======================================================================

<pre>                      lijke verhoudingen niet wenselijk geacht. De oplossing werd uiteindelijk
                      gevonden in de Wet gemeenschappelijke regelingen van 1950, waarmee voor
                      grootstedelijke gebieden in eerste instantie door vrijwillige samenwerking een
                      aansluiting bij schaalvergroting en samenhang tot stand moest komen. Een
                      aantal pre-gewesten dat in de jaren '60 en '70 werd gevormd, was op deze Wet
                      gebaseerd. De ironie wil dat deze voorziening die in de jaren '50 primair
                      bedoeld was als oplossing voor grootstedelijke gebieden, vooral na de laatste
                      wetswijziging in 1985 in het gehele land breed en doorgaans met succes wordt
                      toegepast, behalve nu juist in de grootstedelijke gebieden.
                      De Commissie De Quay (1955) was de volgende schakel in de Nederlandse
                      pogingen te komen tot een aangepast grootstedelijk bestuur 40.In deze door
                      zich bedreigd voelende randgemeenten (Contact Randgemeenten) gedragen
                      commissie stond het probleem centraal hoe bij grote steden, in het bijzonder
                      Amsterdam, omgesprongen moest worden met het bestuur bij het steeds maar
                      verder groeien, omvattender en complexer worden van de stad. Was er niet zo
                      iets als een,optimale grootte in een dergelijk ontwikkelingsperspectief? Deze
                      commissie - dat is geen verrassing - kwam dan ook niet met voorstellen voor
                      bovengemeentelijk bestuur, maar beval een uiteenlegging aan van het bestuur
                      binnen de grote stad, respectievelijk het grootstedelijk gebied, door binnenge-
                      meentelijke territoriale en functionele decentralisatie. Deze aanbevelingen
                      vormen de tweede meest algemene variant naast die van de bovengemeente-
                      lijke bestuursvormen voor aangepast grootstedelijk bestuur, als men samen-
                      voeging of annexatie buiten beschouwing laat. Ook deze oplossingsrichting,
                      waarbij het bestuur van de grote stad werd opgerekt naar dat van de agglome-
                      ratie door grenswijziginglannexatie in combinatie met binnengemeentelijke
                      decentralisatie, w e d a1 aan het begin van deze eeuw benut (in de jaren '20 in
                      Berlijn en Londen) 41.Later, in de jaren '80, zou Amsterdam op deze formule
                      teruggrijpen in een gecombineerd voorstel van binnengemeentelijke decentra-
                      lisatie en stadsprovincie.
                      In 1959 verschijnen van de hand van respectievelijk S.O. van Poelje en Kolf-
                      schoten bij de Nederlandse Juristenvereniging twee preadviezen over de
                      bovengemeentelijke be~tuursorganisatie~~.                    Deze preadviezen munten uit door
                      een genuanceerde behandeling van de voors en tegens van de uiteenlopende
                      varianten, door een beargumenteerde keuze, uitwerking en invulling van een
                      bovengemeentelijke bestuursvorm voor grootstedelijke gebieden en een dege-
                      lijke vergelijkende analyse, bij Kolfschoten, van lokalelregionale bestuursvor-
                      men in de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en West-Duitsland.
                      Opvallend genoeg blijken deze adviezen daarna zo goed als vergeten, terwijl
                      toch de latere discussies en voorstellen zich uiteindelijk blijven bewegen bin-
                      nen de daar geschetste dilemma's en oplossingsvarianten en er uiteindelijk
                      geen nieuwe elementen aan worden toegevoegd.
                      In de jaren '60 tekent zich een intermezzo af, waarin vooral geografen en plano-
                      logen belangrijke bijdragen leveren over de uiteenlopende varianten en vor-
                      men van verstedelijking in Nederland. Hierbij werden begrippen als agglome-
                      ratie, stadsgewest en conurbatie geijkt. Daarnaast werden de ruimtelijke ver-
"1 Verslag van de Staatscornmissie Bestuursvorm Grote Gerneenten (Cornmissie D e Quay); 's-Gravenhage. Staatsuitgeverij. 1955.
"1 1. in 't Veld, Nieuwe vorrnen van decentrolisotie; Alphen aan den Rijn, Samsom. 1929 verwijst al naar deze voorbeelden. Zie voor
   een algemeen historisch overzicht, vooral v66r de Tweede Wereldoorlog: F.M. van der Meer,J.C.N. Raadschelders. 'Urbane pro-
   blematiek in Nederland'; Bestuurswetenschoppen, novernberldecember 1988. jaargang 42. nurnmer 7. blz.487-498.
"1 S.O. van Poelje. 'Preadvies: Hoe behoort, anders dan door annexatie. het bestuur van een stedelijke concentratie. die de grenzen
   van &en gemeente te buiten gaat. wettelijk te worden geregeld?';Hondelingen van de NederlondseJuristen Vereniging 1. 1959.
   89e jaargang, blz. 1-75. H.A.M.T. Kolfschoten. 'Preadvies: Hoe behoort, anders dan door annexatie. het bestuur van een
   stedelijke concentratie, die de grenzen van hen gemeente te buiten gaat. wettelijk te worden geregeld?';Hondelingen van de
   NederlandseJuristenverenigingI, 89e jaargang. blz. 77- 1 38.
                     VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 210 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 211 ======================================================================

<pre>                         schijningsvormen van urbanisatie en suburbanisatie, de hierarchie van centra
                         en de bundeling van steden in agglomeraties, gewesten en conurbaties
                         beschreven en benoemd (Van den Berg, 1957; Bours, Lambooy, 1970) 43. Dit
                         gedachtengoed vond snel zijn weg naar diegenen die betrokken waren bij de
                         bestuurlijke aanpassing van de grootstedelijke gebieden en betekende een
                         belangrijke steun en ook stimulans om de ontwikkelingen genuanceerd te
                         benaderen (Brasz, Bours, Bulthuis, 1966;Van Ruller, 1972; Ruiter, 1976) 44.
                         In dejaren '60 mondden a1deze voorstellen uiteindelijk alleen uit in een bijzon-
                         dere voorziening voor het grootstedelijk gebied van Rotterdam: het Openbaar
                         Lichaam Rijnmond (1965), later aangevuld met een soortgelijke constructie
                         voor de agglomeratie Eindhoven (1976). De voorstellen voor een dergelijke con-
                         structie ten aanzien van Groot-Amsterdam haalden het tenslotte niet, a1 was
                         de bestuurlijke inzet daamoor uitgesproken (de Commissie Kranenburg,
                         1967) 45. De algemene terughoudendheid ten aanzien van een vierde bestuurs-
                         laag kwam tot uiting in het onthouden van daadwerkelijke bestuurskracht
                         aan de nieuwe openbare lichamen, vooral ten opzichte van de centnunstad. Op
                         de achtergrond speelde hierbij ook een belangrijke rol dat de toenmalige minis-
                         ter van Binnenlandse Zaken l'bxopeus (1959-1965) het zwaartepunt van aan-
                         passing legde bij een algemene gemeentelijke herindeling, die feitelijk gecon-
                         centreerd was op het terugbrengen van het grote aantal gemeenten door een
                         streeksgewijze herindeling van vooral kleine gemeenten. Uiteindelijk bleken
                         deze inzet en oplossingen van de jaren '60 niet bestand tegen uitholling en ver-
                         zwakking door interne (vooralde centrumstad) en externe (vooralde provincie)
                         krachten. Het openbaar lichaam Rijnmond en de agglomeratie Eindhoven wer-
                         den dan ook beide opgeheven aan het begin van de jaren '80.
                         In de jaren '70 start de operatie Reorganisatie Binnenlands Bestuur. Het ken-
                         merkende van de operatie was dat deze het gehele land bestreek. Een alge-
    43] G.J. van den Berg. 'Algernene Inleiding: O p zoek naar een kader'; Nieuwe steden in Nederlond?Pre-odviezen oon het Nederlonds
        lnstituut voor Volkshuisvesting en Stedebouw, Publikatie no. MII. Alphen aan den Rijn. Samsom. 1957. Onder red. van A. Bours
        en J. Lambooy, Stod en stodsgewest in de ruirntelijke orde, Moderne geogrofie ten dienste von de plonologische en bestuurlijke
        ontwikkeling; Assen. Van Gorcum. 1970. Deze publikatie bundelt de bijdragen van onder andere Steigenga, Van den Berg,
        Van Paassen. Wissink, Hoekveld, Bours en Kouwe, ingebracht in opeenvolgende congressen in die tijd. Te noemen zijn:
        het congres van het Nederlands lnstituut voor Volkshuisvesting en Stedebouw 'Nieuwe Steden in Nederland', waarin de
        bovenvermelde in 1957 gepubliceerde preadviezen werden ingebracht, het lustrumcongres van de Vereniging van Utrechtse
        Geografische Studenten 'Regionale struktuur en interregionale functie' in 1957, het door dezelfde vereniging georganiseerde
        congres 'De stad in nieuwe vormen' in 1962, de Woudschotendagen van de Vereniging van Sociaal Wetenschappelijk
        Onderzoekers met als thema 'De stad als organisatiekader' in 1966. Tussen de begrippen: agglomeratie (aaneengesloten
        bebouwd gebied en conurbatie (een bundeling van grootstedelijke agglomeraties) wordt door Wissink opnieuw het begrip:
        stadsgewest geintroduceerd (eerder in 1925 door Roegholt al gehanteerd) voorgesteld om het ruimere functioneel samen-
        hangend grootstedelijk gebied tussen agglomeratie en conurbatie mee aan t e geven. Daarnaast werden nog de begrippen:
        conurbo-provincie (een groep conurbaties die naar ligging en functie een sociaal-geografischeeenheid vormen) en megalopolis
        (een national en international samenhangende vemedelijkte clustering) onderscheiden.
        Zie bijvoorbeeld: H.A. Brasz. A. Bours, J. Bulthuis. Drie ospecten von de ogglomerotieproblemotiek; Serie Bestuurskundige
        Bouwstenen; Alphen aan den Rijn. Samsom, 1966 en later: H. van Ruller, Agglomerotieproblemotiekin Nederlond; Alphen aan den
        Rijn, Samsom, 1972. D.W.C Ruiter, Gewest en territoriole decentrolisotie; Alphen aan den Riin, Samsom, 1976.
    "1  Een duidelijk vernieuwingsgeluid klinkt door in het rapport van het Centrum voor StaatkundigeVorming van de KVP: Commissie
        S.F.L van Wijnbergen en anderen. Bestuunvoorzieningenvoor stedelijke concentroties; 's-Gravenhage. Centrum voor Staatkundige
        Vorming, 1963. Hierin komt een krachtig pleidooi naar voren voor grote bestuurseenheden(districten). Tegenover de suggestie
        van de Commissie De Quay van onbestuurbaarheid stelt deze comrnissie kort en bondig: 'Voor een wegens haar grootte
        onbestuurbare stad behoefc men in Nederland niet bevreesd t e zijn'.
212                      WETENSCHAPPELLJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 211 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 212 ======================================================================

<pre>                     mene bestuurlijke reorganisatie werd nu beoogd 46. Het eerste uitgangspunt
                     lag hierbij in de gebundelde voorzet van de Rijksplanologische Dienst en het
                     ministerie van Binnenlandse Zaken, in 1975 resulterend in een stmctuur-
                     schets voor de bestuurlijke indeling van Nederland met een indeling in 44
                     gewesten. Deze operatie onder de opeenvolgende ministers Beernink, Geertse-
                     ma, De Gaay Fortman en Wiegel fluctueerde van de eerder genoemde 44 gewes-
                     ten tot 26/24 en tenslotte 17 provincies (zo bleef men steeds binnen het vereiste
                     geen nieuw bestuursniveau toe te voegen). Men kon niet tot een keuze komen
                     en na meer dan tien jaar algemene bestuurlijke reorganisatievoorstellenvoor
                     geheel Nederland zorgde de volgende minister van Binnenlandse Zaken, Riet-
                     kerk, ervoor dat men weer terug keerde tot de orde van de dag onder de reeds
                    langer beschikbare en voor dat doe1 in 1985 geactualiseerde Wet gemeenschap-
                    pelijke regelingen in 1984.
                    Vanaf die tijd wrong de bestuurlijke situatie voor alles in de grote steden. De
                    Wet gemeenschappelijke regelingen, gebaseerd op vrijwillige samenwerking,
                    bleek een te vrijblijvende en onvoldoende dwingende bestuurlijke voorziening
                    in de grootstedelijke gebieden. Tegen deze achtergrond begon Amsterdam met
                    zijn bestuurlijk model, waarin de binnengemeentelijke decentralisatie (stads-
                    deelraden) complementair werd gezien aan een agglomeratiebestuur met pro-
                    vinciale status (het idee van de stadsprovincie, dat Amsterdam in 1982 zonder
                    succes had voorgesteld 47. De toenemende sociale problematiek in de grote ste-
                    den, de noodzaak zich voortvarend economisch en cultureel te ontwikkelen en
                    zich te meten met vergelijkbare metropolen in andere landen, maakten in de
                    jaren '80 steeds meer manifest dat de bestuurskracht in de Nederlandse groot-
                    stedelijke gebieden ernstig tekort schoot. Tegen deze achtergrond waren in
                    1989 de gemoederen rijp voor de voorstellen van .de Commissie Montijn en de
                    Raad voor het Binnenlands Bestuur om het bestuur in de grootstedelijke gebie-
                    den te versterken.
                    Bij dit overzicht valt het volgende op.
                    Ten eerste kan worden vastgesteld dat in de loop van de tijd de inzet en voorstel-
                    len voor bestuurlijke aanpassingen steeds parallel lopen aan de bijzondere
                    dynamiek in de verstedelijking. V66r de Weede Wereldoorlog blijkt de aan-
                    dacht voor de bestuurlijke organisatie van de grootstedelijke gebieden het
                    grootst in de periode 1910-1935 en na de Tbeede Wereldoorlog in de periode
                    i955-1968. it weerspiegelt precies de piekperiodes in het verstedelijkingspro-
                    ces in ons land. In de periode 1955-1968is de druk door een groeiende bevolking
                    en economisch functioneren niet meer beperkt tot de grote steden. Ze raakt nu
                    ook het direct bij die grote steden aansluitende gebied. Men spreekt dan van
                    het 'vollopen' van de grote steden en over de noodzaak om de 'overloop' in de
                    Randstad en van de Randstad naar buiten in goede banen te leiden.
"1 In 1969 verscheen een nota van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten 'Bestuurlijke organisatie'. Daarin wordt de bestuun-
   kracht van de gemeenten voorop gesteld. Daarnaast venchijnt in hetzelfde jaar 'Streekgemeenten en stodsgewesten', een rapport
   van de Wiardi Beckmanstichting, het wetenschappelijk bureau van de F!v.d.A. In dit laaute rapport werd een lansgebroken voor
   een codrdinerend bestuur voor die taken die samenhang en ontwikkeling van het gehele grootstedelijke gebied betreffen. Daar-
   naast - en dat is uniek te noemen in de Nederlandse bestuumraditie, beheem door het uniformiteitsbeginsel van Thorbecke -
   was dit het eerste rapport waar een differentiatie voor landelijke en stedelijke gebieden werd uitgewerkt: streekgemeenten en
   stadsgewesten. Deze aantekening is ontleend aan H.J.Th. Wilmer, Grote steden en hun bestuur. Besturen von 8 grootstedelijkegebie-
   den vergelekenoon de handvan literatour en gesprekken; Scriptie Rijksuniversiteit Utrecht; Utrecht,Vakgroep Stadsstudies. 1989.
"1 Een uitgebreid overzicht van de binnengemeentelijke decentralisatie in Amsterdam. alsmede van de binnengemeentelijke
   constructies die in de andere drie grote steden t o t ontwikkeling zijn gekomen. is opgenomen inJ.G.B.M. van de Goor, Binnen-
   gemeentelijke decentrolisotie en deconcentratie in Amsterdam, Rotterdam, Den Hoog en Utrecht; Werkdocumenten W39;
   's-Gravenhage, WRR, 1989.
                    VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 212 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 213 ======================================================================

<pre>De bestuurlijke problematiek wordt opnieuw actueel als in de jaren '80 de ver-
stedelijking een nieuwe dynamische ontwikkeling doormaakt. Dan is de aard
van de problemen echter veranderd. In de jaren '70 tekende zich immers voor
het eerst een snelle en opvallende terugloop af van de grootstedelijke bevol-
king en een duidelijke verzwakking van de economische functie. Tegelijkertijd
bleek het proces van stedelijke verspreiding te zijn doorgezet in omvang en ter-
ritoriaal bereik. Vanaf de eerste inzet voor versterking van de grote steden aan
het eind van dejaren '70 als reactie hierop, komt vervolgens naar voren dat hun
ontwikkelingskansen verbonden zijn met hun positie in internationaal ver-
band. Daarbij is niet meer de kwaliteit van de grote stad alleen, maar van de
grote stad en zijn directe omgeving doorslaggevend. Tegen deze achtergrond
moet men de huidige aandacht voor de bestuurlijke problematiek van de grote
steden plaatsen.
In de tweede plaats komt uit het overzichtnaar voren dat in Nederland a1vanaf
het begin van deze eeuw het nodige is verkend en voorbereid met betrekking
tot een aangepast bestuurlijk kader voor grootstedelijke gebieden. De bijdra-
gen tot en met de jaren '50 sporen in het algemeen met wat in andere landen
aan gedachtengoed tot ontwikkeling kwam. Vanaf de jaren '50 worden in
wezen geen nieuwe elementen meer toegevoegd aan de kenmerken, de naar
voren gebrachte voors en tegens en de voorkeuren ten aanzien van de drie
hoofdvarianten (naast samenwerking), te weten: a) samenvoeging/annexatie;
b) de bovengemeentelijke bestuursvorm; c) territoriale en functionele decen-
tralisatie in de grote stad en de grootstedelijke regio. Het gaat vanafdie tijd tot
heden slechts om variaties op de vaste thema's. De voorkeur van de deskundi-
gen, met uiteenlopende politieke achtergrond, blijkt overwegend uit te gaan
naar een bovengemeentelijke bestuursvo&n die een duidelijke eigen autoriteit
heeft en die democratisch kan worden aangesproken. Doordat men de
bestaande gemeente-, provincie- en rijksindeling intact laat en de bovenge-
meentelijke bestuursvorm vooral ziet als een bundeling en afgeleide van een
groep gemeenten, wordt in een aantal gevallen verdedigd dat het niet om een
vierde bestuurslaag gaat (bijvoorbeeldde Commissie Van Wijnbergen en ande-
ren in een advies van het Centrum voor Staatkundige Vorming van de KVP,
1963). In andere gevallen wordt deze bovengemeentelijke bestuursvorm we1
als vierde bestuursvorm gezien en met argumenten verdedigd (bijvoorbeeld de
Commissie Kranenburg met voorstellen voor Groot-Amsterdam, 1968). De
politieke en bestuurlijke wereld blijft zich echter overwegend met succes ver-
zetten tegen een invoering van een bovengemeentelijke bestuursvorm met
echte bestuurskracht. Met uitzondering van de lichte bovengemeentelijke
varianten van het openbaar lichaam Rijnmond en de agglomeratie Eindhoven
is dan ook in Nederland - als men samenwerkingsvormen op overwegend vrij-
willige basis buiten beschouwing laat - de grenswijziging/samenvoeging of
annexatie van gemeenten in Amsterdam, Den Haag en Utrecht het enige echt
benutte instrument geweest voor aanpassing van het bestuurlijk kader in
grootstedelijke gebieden.
In de derde plaats moet worden vastgesteld dat Nederland in vergelijking met
andere westerse landen - en dit sluit aan bij het vorige punt - in de loop van de
tijd achterblijft bij het beproeven of invoeren van specifieke varianten van
bestuurlijke organisatie voor grootstedelijke gebieden. In de meeste andere
landen zijn diverse constructies bedacht, ingevoerd, vernieuwd en soms ook
weer ingetrokken. Doordat in Nederland de vele varianten op de tekentafel ble-
ven liggen, is te weinig ervaring opgebouwd met bijzondere mogelijkheden in
de praktijk en zijn de regionale bestuurlijke mogelijkheden voor het hele land
eenvormig gebleven.
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 213 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 214 ======================================================================

<pre>  B r illustratie volgt hier een kort overzicht.
* In F'rankrijk bestaan sinds kort negen communautt5s urbaines. Hierin zijn voor
  de gezamenlijke gemeenten in het grootstedelijk gebied taken, bevoegdheden,
  financiering en democratisch toezicht wettelijk geregeld.
* In West-Duitsland is het lokale en regionale bestuur een aangelegenheid van
  de deelstaten. Dat betekent dat er tussen de deelstaten verschillen zijn in de
  vorm en inrichting van onder andere het gemeentelijk bestuur. In de diverse
  grootstedelijke gebieden zijn uiteenlopende bestuursvormen tot stand geko-
  men. Hamburg, Bremen en Berlijn hebben als deelstaten eigen afspraken met
  het omringend grootstedelijk gebied, dat de deelstaatgrens overschrijdt.
  Frankfort en Hannover hebben een eigen agglomeratiebestuur in de vorm van
  een zogenaamd Zweckverband. Dat geldt ook voor Mannheim, Ludwigshaven
  en Heidelberg. Hier zijn naast de genoemde steden een groot aantal Kreise en
  ook de deelstaten Baden-Wiirttemberg en Rheinland-Pfalz in de Zweck-
  verbande betrokken. Daartegenover hebben de grootstedelijke gebieden
  Miinchen, Neurenberg, Ruhrgebied, Rhein-Sieg (Keulen-Bonn) de vorm van
  een Regierungsbezirk. Dit is een constructie waarin respectievelijk de deelsta-
  ten Beieren, Nordrhein-Westfalen en Baden-Wiirttemberg ruimte bieden voor
  bestuurlijke deconcentratie in het desbetreffende gebied. In de Zweckverbande
  is overigens de coijrdinatie ovenvegend verticaal per beleidssector georgani-
  seerd, wat vaak een onderlinge afstemming bemoeilijkt binnen en tussen sec-
  toren.
* Groot-Brittannie voerde in de jaren '70 naast de bijzondere voorziening voor
  Londen (de Greater London Council) zes metropolitan counties in. Aanvanke-
  lijk was het de bedoeling deze besturen strak omschreven eigen bevoegdheden
  te geven. Uiteindelijk werden die bevoegdheden minder strak geregeld, waar-
  door de nodige wrijvingen in het 'two tier' stelsel met de inliggende gemeenten
  ontstonden. Door de huidige premier Thatcher werden deze 'met-counties'
  opgeheven, evenals de Greater London Council.
* Denemarken sluit aan bij de Britse formule. Er is daar een onderscheid tussen
  gewone gemeenten 'f~lleskommun'(ongeveer275 in totaal) en de grotere func-
  tionele gemeente 'amtskommun' (15 in totaal). De gewone gemeenten hebben
  een algemene bevoegdheid. De amtskommuner hebben een omschreven
  bevoegdheid. De gewone gemeenten mogen echter niet in de bevoegdheden van
  de amtskommuner treden. Voor het gebied van Groot-Kopenhagen(het hoofd-
  stedelijk gebied) werd een apart bestuurslichaam ingesteld de zogeheten
  Hovestadtsraad (HR).Hierin werden 3 amter en 48 fselleskommuner en 2 cen-
  tralkommuner Kopenhagen en Frederiksberg (tegelijkertijd amts- en fdles-
  kommun) gebundeld. Deze constructie heeft onlangs schipbreuk geleden.
* In Belgie werd als onderdeel van de federalisatie van de staatsstructuur het
  Brusselse grootstedelijke gebied een apart gewest. De stad Brussel bestaat uit
  19 gemeenten. Deze 19 gemeenten en het gewest zijn onderling beleidsmatig
  verbonden door een uitgebreid netwerk van formele regelingen en informele
  betrekkingen. Het gewest Brussel staat onder de bijzondere protectie van de
  nationale staat om daar de tweetaligheid te garanderen en vanwege de status
  als nationale hoofdstad en zetel van de Europese Gemeenschap. Buiten het
  grootstedelijke gebied Brussel werd bij andere grote steden een gemeentelijke
  herindeling doorgevoerd: Antwerpen, Charleroi, Gent en Luik.
* In Canada berust de bevoegdheid voor het lokaal bestuur bij de besturen van
  de provincies. Per provincie heeft men op uiteenlopende wijze vorm gegeven
  aan het bestuur van grootstedelijke gebieden. Internationaal trekt het bestuur
  van het grootstedelijk gebied van lbronto a1 langer de aandacht. Het gaat hier
  om een gebiedscorporatie van een uit 6 gemeenten bestaand grootstedelijk
  gebied: de metropolitan municipality of lbronto. Daardoor is een afstemming
  VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 214 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 215 ======================================================================

<pre>                     tussen beleidssectoren onderling vergemakkelijkt. De beleidsondenverpen,
                     die voor het grootstedelijke gebied van bijzonder belang zijn, zijn als zodanig
                     benoemd en de bevoegdheden hiervoor zijn onttrokken aan de individuele
                     gemeenten. Er is echter een grote terughoudendheid om beleidsonderwerpen
                     deze status, zoals bij het verkeers- en vervoersbeleid, te geven. Daar komt bij
                     dat het bestuur van het grootstedelijk gebied opgebouwd is uit de delegaties
                     van de deelnemende gemeenten, zodat deze een stem blijven behouden. De
                     bestuursraad voor het grootstedelijk gebied functioneert overwegend door mid-
                     del van raadscommissies, zoals de Tbronto'Ikansit Commission, die het bestuur
                     vormt van het metropolitane vervoersbedrijf.
               * In de Verenigde Staten zijn er weer verschillende constructies per staat. Over-
                     heersend is de keuze voor functionele bestuurslichamen (Chicago kent onge-
                     veer 1400 van deze besturen). Een aantal van deze bestuurslichamen wordt
                     rechtstreeks uit en door de bevolking gekozen. Er bestaat in de meeste grootste-
                     delijke gebieden een zekere mate (de verhoudingen zijn ook hier labiel) van
                     'checks and balances' tussen het bestuur van de grote stad zelf (Pittsburg, Chi-
                     cago, Baltimore) en het bestuur van de county waarin deze steden gelegen zijn.
                     In het geval van New York City geldt dit voor het bestuur van deze stad en dat
                     van de State of New York. In Minnesota heeft de gouverneur onlangs een open-
                     baar lichaam in het leven geroepen om de 'Twin Cities' Minneapolis en Saint
                     Paul bestuurlijk te coordineren. Dit bestuurslichaam heeft de bevoegdheid
                     gekregen over een aantal taken die onder verantwoordelijkheid van de gouver-
                     neur worden uitgeoefend 48.
                     In ons land bestaat tegenover deze waaier van bestuurlijke differentiatie als
                     gezegd slechts een bescheiden ervaring met verbijzonderingen voor het
                     bestuur in de grootstedelijke gebieden. Als men samenvoeging en annexatie in
                     de loop der tijd buiten beschouwing laat, kan alleen verwezen worden naar de
                     tijdelijke constructies van het openbaar lichaam Rijnmond en de agglomeratie
                     Eindhoven (lichte vormen van bovengemeentelijk bestuur) 49.
          6.3.2      Uitgangspunten en algemene optiek
                     Welke keuzen dienen zich nu aan voor de bestuurlijke organisatie in de vier
                     grootstedelijke gebieden?
                     De belangrijkste leidraad voor de institutionele verhoudingen is dat de gele-
                     dingen in de lokale gemeenschap - zonder deze gelsoleerd te zien van de vele
                     ruimere verbanden waarin zij zijn opgenomen - een elementaire eigen verant-
                     woordelijkheid (met het hiermee gepaard gaande risico) dienen te dragen voor
                     het maatschappelijk functioneren van die gemeenschap. In de stad is dit niet
                      anders dan in de kleinere gemeenschappen in het grootstedelijk gebied. Het
                     feit dat deze verantwoordelijkheden in de stad en in de randgemeenten onder
                      zeer uiteenlopende omstandigheden genomen moeten worden, neemt niet weg
                      dat slechts op deze wijze in financiele en bestuurlijke mechanismen een 'exis-
                      tentiele drang' kan worden bepaald -zoals het eerder werd geformuleerd-voor
                      plaatselijke partijen om in de structuur van de lokale gemeenschap te investe-
                      ren. Omgekeerd moeten deze mechanismen de lokale partijen wakker houden
                      als zij dreigen in te slapen.
   D i t overzicht is ontleend aan de eerder vermelde inventariserende studie van grootstedelijke bestuursvormen: H.J.Th. Wilmer,
   op. cit. Zie ook: de bijdrage van H.J.Th. Wilmer, '(Groot)stedelijk bestuur: bestuurlijke eenheid en afstemming; ervaringen in het
   buitenland', Studiedag 'Grensverleggend besturen: draagvlak en bestuurskracht in stadsregio's'. Nijmegen, 7 juni 1990.
1' Voor een nadere analyse van de positie die Nederland in international verband inneemt, zie: A.M.]. Kreukels en H.J.Th. Wilmer,
   'Metropolitan Government in the Netherlands'; Tijdschrifi voor Econornische en Sociole Geografie; ter perse.
                      WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 215 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 216 ======================================================================

<pre>Voor de vraag naar de inrichting van bijzondere bestuurlijke voorzieningen
voor de grootstedelijke gebieden heeft dit uitgangspunt grote consequenties.
De dynamiek die zo kenmerkend is voor het nemen van lokale verantwoorde-
lijkheden, en voor de aanspreekbaarheid daarop door andere partijen, zoals het
hoger bestuur, kan niet zo maar verstoord worden wanneer de vraag aan de
orde is, hoe bestuurlijke voorzieningen ingericht moeten worden voor een
conglomeraat van lokale gemeenschappen. Er bestaat we1 reden voor een ver-
sterkt functioneren van dit conglomeraat met het oog op het intern functione-
ren en het functioneren naar buiten toe in zijn diverse verbanden op hogere
schaalniveaus, zoals in het bestuurlijk circuit met 'het' Rijk. Maar voor de ver-
houdingen binnen het grootstedelijk gebied zou het onjuist zijn om uit te gaan
van een onverdeelde constellatie.
Een dergelijke leidraad impliceert in principe een grote mate van beleidscon-
currentie, niet alleen tussen de grote steden onderling en met andere gemeen-
ten in het land, maar ook binnen het grootstedelijk gebied (tussen de kernstad
en de randgemeenten en tussen de randgemeenten onderling en alle partijen
die hierin hun rol spelen). Behalve om concurrentie gaat het echter ook om
samenwerking. Juist omdat de weerbaarheid van de diverse partijen als uit-
gangspunt wordt genomen, bestaat een degelijke basis voor samenwerking.
Concurrentie en cooperatie sluiten elkaar niet uit, de concurrerende partijen
hebben elkaar iets te vragen en te bieden. In de Angelsaksische literatuur
spreekt men in dit verband van antagonistic cooperation. Voor de bestuurlijke
inrichting van grootstedelijke gebieden houdt dit uitgangspunt een grote
terughoudendheid in ten aanzien van grote ongelede bestuurlijke eenheden in
grootstedelijke gebieden.
Er zijn echter grenzen aan deze elementaire uitgangspunten gesteld. In de eer-
ste plaats is geen sprake van autonomie van lokale gemeenschappen in het
grootstedelijk gebied. Ze maken onverbrekelijk deel uit van de nationale en
daarbinnen van de provinciale samenleving en zijn als zodanig gebonden aan
de algemene beleidsnormen en -condities die op uiteenlopende beleidstemei-
nen zijn vastgesteld.
De tweede inperking is nauw met de eerste verbonden. Daar waar gebiedseen-
heden in een vrije beleidsconcumentienaar een optimalisering van hun belan-
gen streven, ligt een afschuiven van negatieve externe effecten of lasten naar
buiten toe voor de hand. Dit kan in de directe vorm van milieubelasting, ver-
keers-, huisvestings- en recreatiedruk, maar ook meer indirecte vormen zijn
denkbaar. Daarnaast moet worden bedacht dat ook de landelijke gebieden
vaak hun (negatieve) effecten en lasten naar de grootstedelijke gebieden trans-
poneren. B denken valt aan de trek naar de stad van jongeren zonder werk,
van marginale groepen, van criminelen enzovoort uit stedelijke randgemeen-
ten en ook uit landelijke gebieden of de periferie van het land. Naast deze
externe effecten en lasten is er ook sprake van een patroon waarin op basis van
een eenmaal ontstane asymmetrische verhouding tussen sterke en zwakke,
rijke en arme, aantrekkelijke en achterop geraakte gemeenten, grote steden
bijna vastgeklonken kunnen zijn aan grote concentraties van sociale achter-
stand, omvangrijke milieuvervuiling, verkeerscongestie enzovoort. Aldus ont-
staat een bijna onontkoombare neenvaartse spiraal waarmee de grote steden
in de vrije uitwisselings- en marktprocessen in een structureel nadeel verke-
ren. Op veel temeinen kan dan zonder correctie nauwelijks sprake zijn van een
normale beleidsconcumentie van de grote steden met er goed uitspringende
dichtbij of verderaf gelegen groeigemeenten, forenzenplaatsen en de duurdere
exclusieve woongemeenten. Ook in dit gegeven van een op bepaalde plaatsen
eenmaal tot stand gekomen extreme scheefgroei kan een belangrijke reden
gelegen zijn voor een a1 dan niet tijdelijke conditionering en inperking van
vrije beleidsruimte en de bestuurlijke autonomie van lokale en regionale
besturen in nationaal verband. Hierdoor kunnen voor deze structurele oneven-
VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 216 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 217 ======================================================================

<pre>WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID</pre>

====================================================================== Einde pagina 217 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 218 ======================================================================

<pre>Slotbeschouwing
Uitgangsstelling en optiek
Aan dit rapport ligt de vraag ten grondslag naar de zin en noodzaak van een
extra beleidsinzet voor onze grote steden. Op basis van een internationale
plaatsbepaling van stedelijke ontwikkelingen en op grond van onderzoek naar
veranderingen in de economische en sociale structuur werd vastgesteld dat de
grote steden in de komende periode een wezenlijke rol vervullen in de natio-
nale economische en sociale structuur en om die reden extra aandacht behoe-
ven. Ondanks de toenemende spreiding van stedelijkheid blijven de grootstede-
lijke gebieden
  -    -           als de communicatieve zenuwcentra van centraal belang; in de
internationale economische en maatschappelijke ontwikkelingen ontstaan
steeds meer rechtstreekse contacten tussen grootstedelijke gebieden. Het is in
het belang van het hele land dat de grote steden als kern van voornoemde
gebieden hun 'schakelfunctie' naar behoren kunnen vervullen. Daarnaast vra-
gen de grote steden extra zorg en inzet vanwege de concentratie van sociale pro-
blemen, waaronder een toenemende desintegratie.
In de meeste westerse landen zijn de grootstedelijke centra venvikkeld in een
proces van herpositionering. De westerse economieen maken een ingrijpend
omschakelingsproces door dat overal leidt tot verplaatsingen en veranderin-
gen in de aard van de bedrijvigheid. Rvens zijn omvangrijke internationale
verhuisbewegingen gaande van de bevolking. Voor de stedelijke gebieden heb-
ben deze exogene ontwikkelingen tot gevolg dat a1 tientallen jaren bestaande
patronen van stedelijkheid structureel gaan veranderen, binnen en tussen lan-
den en zelfs tussen werelddelen.
Deze ruimtelijke en functionele hergroeperingen lenen zich slechts ten dele
voor be'invloeding op stedelijk edof nationaal niveau. Het gaat er nu om die
processen te onderscheiden die wB1 te be'invloeden zijn, om zodoende aanslui-
ting te vinden op de externe bewegingen. De belangrijkste vraag voor het
grootstedelijk beleid is derhalve hoe de stedelijke gebieden in dit proces van
ruimtelijke herorientatie in het internationale perspectief een nieuwe,
markante positie kunnen ontwikkelen.
Een sterke nationale betrokkenheid bij de grootstedelijke economie wordt
gerechtvaardigd door het relatief grote aandeel hiervan in de nationale econo-
mie, ondanks achterblijven van de grootstedelijke groei, alsmede door de cen-
trale functie als oversl&daats van goederen, diensten en informatie. Stagna-
tie of achteruitgang van de stedelijke economie schaadt de nationale economie
en leidt tot v&raagde aanpassingen aan de internationale concurrentie.
Sociale stagnatie in bevolkingsrijke gebieden kan zich tot een zware last
ontwikkelen.
In dit rapport worden de economische en de sociale ontwikkelingen in de stede-
lijke gebieden, alsmede de stedelijke voorzieningen, afzonderlijk en in onder-
linge samenhang geanalyseerd. De sociale ontwikkelingen in de stedelijke
gebieden zijn niet slechts een resultante van de economie. Zij hebben een eigen
betekenis en dynamiek, die beperkingen maar ook mogelijkheden inhouden
voor economische ontwikkeling. De ontwikkelingen in de sociale structuur
van de Nederlandse grote steden hebben gedurende de afgelopen vijftien jaar
de kansen voor economischeontplooiing verkleind. Weliswaar biedt de huidige
sociale structuur meer mogelijkheden dan thans worden benut - daarover
straks - maar uiteindelijk verdraagt geen enkele lokale gemeenschap dat het
dragende kader van economische en maatschappelijke activiteit jaren achter-
een wordt uitgedund. De steden (zij het onderling verschillend) hebben een
VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 218 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 219 ======================================================================

<pre>'eliteprobleem', in de zin dat zij er niet in slagen bepaalde groepen van 'profes-
sionals' en ondernemende geesten aan zich te binden die in een samenleving
het dragende kader vormen.
Ook voor de stedelijke voorzieningen (waarvan het onderwijs, de arbeidsvoor-
ziening en de gezondheidszorg en maatschappelijke dienstverlening apart wor-
den geanalyseerd) geldt dat deze vanuit hun eigen dynamiek hun invloed uit-
oefenen op het sociaal en economisch proces. Dit biedt overigens kansen om de
moeilijk grijpbare economischeen sociale processen toch te bei'nvloeden in een
meer gewenste richting.
Zowel met betrekking tot de sociale en economischeontwikkelingen als voor de
stedelijke voorzieningen wordt in dit rapport geconcludeerd dat ons land, in
vergelijking met andere westerse landen, laat inspeelde op de internationale
herpositionering, namelijk pas omstreeks 198311984.Het besef van het strate-
gisch belang van onze grote steden komt nu op, maar een nationaal beleid ter-
zake dient verder te worden ontwikkeld.
De raad beoogt met het hier voorliggende rapport hieraan bij te dragen en aan
te geven en uit te werken hoe een wijziging in de verhoudingen en werkwijzen
het bereiken van de eerder genoemde markante positie door de grote steden
kan bevorderen. In het verlengde van de aanbevelingen voor een structuurver-
betering, zijn hierbij op onderdelen voorstellen uitgewerkt die de beoogde
beleidsrichting aangeven.
H e t huidige profiel van onze grote steden
Uit de analyses in dit rapport van de economischeontwikkelingen en de sociale
problemen blijkt dat, anders dan menigeen denkt, de positieverslechtering van
de grote steden ten opzichte van hun omgeving en de rest van Nederland van
relatief recente datum is. De omslag ligt globaal gesproken pas in de jaren '70.
Voor die tijd deden de grote steden het goed en was er geen sprake van overver-
tegenwoordigingvan armoede en werkloosheid en van achterop lopen in de eco-
nomische ontwikkeling.
De minder gunstige ontwikkeling in economisch en sociaal opzicht van de
grote steden sinds de jaren '70 blijkt uit vrijwel alle cijfers. Ook a1 scoren onze
grootstedelijke regio's per saldo niet negatief bij een internationale vergelij-
king, op het schaalniveau van de centrale steden is het beeld minder gunstig.
De achterstand op de rest van het land neemt verder toe. Verontrustend is
vooral dat de grote steden niet alleen - zoals wellicht te verwachten - achter-
blijven in de industriele bedrijvigheid, maar ook in de dienstverlening, waar zij
toch de troeven in handen lijken te hebben. Er blijkt ook geen wijziging op te
treden in de relatief zwakke economische positie bij een extrapolatie van de
ontwikkelingen tot het jaar 2000, zelfs niet bij een veronderstelde maximale
nationale groei. Een uitzondering zijn de relatief hoge investeringen. Hiervoor
is nog geen bevredigende verklaring gevonden. Het kan te maken hebben met
een afwijkende sectorstructuur, een meer uitgesproken economische inhaal-
operatie na de dramatische terugval in de jaren '70 of een afwijkend afschrij-
vings- en vervangingsregime van bedrijvigheid, omdat in de grote steden
vaker vernieuwingen en experimenten voorkomen. De gegevens wijzen verder
uit dat de relatief minder gunstige ontwikkelingen in de grote steden nog
steeds aanhouden en dat hier niet vanzelf een omslag ten goede mag worden
venvacht. Voorzover sprake is van een pril economisch herstel, blijft dit kwets-
baar.
Wat betreft het sociaal profiel, valt internationaal gezien op dat achter de rela-
tief goede sociale voorzieningen (waardoor de armoede relatief minder nijpend
is) een verslechterende sociale structuur schuil gaat (eenzijdige bevolkings-
samenstelling en een hoge non-activiteit). Ook ten aanzien van de sociale
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 219 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 220 ======================================================================

<pre>structuur zijn er geen aanwijzingen voor een duidelijke verbetering. De extra-
polaties van de demografische trends wijzen op een geringere toeneming van
het aantal bejaarden dan in de rest van het land, maar het aantal hoogbejaar-
den blijR voorlopig nog stijgen. Er komen wellicht minder Benoudergezinnen
doordat het aantal echtscheidingen daalt. Maar voorspellingenomtrent de ste-
delijke demografie zijn moeilijk, aangezien de (onbekende)migratiefactor zeer
zwaar weegt. Aanwijzingen voor een afzwakking van de omvangrijke concen-
traties van lage inkomens en werkloosheid in de grote steden zijn niet gevon-
den. Het sociaal profiel van de steden wordt pas positiever wanneer men de
positie van de randgemeenten in de beschouwing betrekt.
Toch zit in economisch en sociaal opzicht ook veel potentieel in de grote steden
besloten. De verkenning in dit rapport van de ontwikkelingsprofielen van een
aantal grootstedelijke bedrijfsklassen venvijst naar 'verborgen kansen', in bij-
voorbeeld de grafische industrie, de metaalnijverheid en de zakelijke dienst-
verlening. Ook bij de omvangrijke groep inkomensafhankelijken bestaat een
onbenut potentieel: werklozen en bijstandsgerechtigden, die in een aantal
gevallen en onder bepaalde condities kunnen worden losgehaald uit hun
afhankelijkheid. Er blijkt ook een reservoir aan ondernemerschap. Voorts ver-
blijven grote groepen afgestudeerde academici na hun afstuderen vaak kortere
of langere tijd werkloos in de grote stad, tenvijl bij de huidige behoefte aan
hoog-gekwalificeerd personeel van deze groep profijt zou kunnen worden
getrokken, onder andere door aanvullend en aanpassend ondenvijs. De 'spin
OFvan bestaande bedrijvigheid en voorzieningen kan beter worden benut,
door verbetering van ruimtegebruik, van de bereikbaarheid, van de werk- en
leefomgeving edof van het imago.
Het onbevredigendebeeld van de grote steden komt opnieuw naar voren bij een
analyse van maatschappelijke voorzieningen.Het ondenvijs en de arbeidsvoor-
ziening blijven qua output achter bij de rest van het land, en zijn geen 'motoren'
voor nieuwe dynamiek en ontwikkelingen. Dit achterblijven geldt te meer als
men de desbetreffende budgetten en menskracht in aanmerking neemt. De
gezondheid van de stedelijke bevolking steekt in een aantal opzichten ongun-
stig af bij die van de gemiddelde bevolking van Nederland, wat nauw samen-
hangt met het sociale profiel (eenzijdige bevolkingssamenstelling, oververte-
genwoordiging van lage inkomensgroepen, riskante leefstijlen) en niet direct
is terug te voeren op slecht functionerende voorzieningen.We1 worden hier aan-
sluitingsproblemen tussen vraag en aanbod gesignaleerd die zich bij de stelsel-
herziening kunnen verscherpen.
Samenvattend en met het oog op de toekomst moet worden geconcludeerd dat
de grote steden het in het algemeen minder goed doen dan gewenst is. Het
grootstedelijk gebied als geheel (stad en randgemeenten) is er beter aan toe,
doordat de meer welvarende randgemeenten het gemiddelde niveau optrekken
naar het landelijk gemiddelde. De rest van het land steekt in het algemeen
gunstig af, zeker ten aanzien van de situatie van de grote steden en op het vlak
van de economie in een aantal gevallen zelfs bij de ruimere grootstedelijke
gebieden. We1 moet in aanmerking worden genomen dat hier wordt gesproken
over ontwikkelingsprocessen. Ook a1 scoren de steden in de groeiprocessen
laag, hun relatieve gewicht is nog altijd groot.
De grote verschillen tussen de grote steden en de grootstedelijke gebieden vor-
men zelf een aandachtspunt bij de aanbevelingen en dwingen ertoe om bij de
overige aanbevelingen de schaal steeds te benoemen.
VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 220 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 221 ======================================================================

<pre>D e achterliggende verhoudingen en condities als aanknopingspunt voor
een herstel
De achterblijvende reacties op het grootstedelijk 'tekort' zijn vooral te wijten
aan eengeleidelyk ontstane scheefgroei in de institutionele verhoudingen. Dit is
de belangrijkste vaststelling van de raad. De uiteenlopende suggesties voor
beleidsinzet en beleidsaanbevelingen sluiten hierbij aan.
Met institutionele scheefgroei wordt het volgende bedoeld. In de verzorgings-
staat zoals die in de loop van de periode 1950-1990 in Nederland is gegroeid,
zijn de grote steden een eigen positie gaan innemen, waarbij zij meer dan de ste-
den in andere landen worden geconfronteerd met 'afstanden' binnen en tussen
uiteenlopende beleidssectoren. De verschillende betrokken belangen zijn niet
rechtstreeks van elkaar afhankelijk, maar spelen hun partij in het in hun
beleidssector nationaal georganiseerd arrangement. Alleen getrapt via dat
bestel kunnen in de meeste gevallen aangelegenheden die in de grote stad met
elkaar in samenhang staan, worden afgehandeld.
Een verdienste van dit bestel is ongetwijfeld dat, ook ten tijde van de economi-
sche recessie en bezuinigingen in de jaren '80, extreme vormen van verarming
en gebrek aan elementaire zorg zijn voorkomen. De positie van onze grote ste-
den is in dit opzicht gunstig in vergelijking met een groot aantal grote steden
in andere landen.
Tbgelijkertijd - en dat is met het oog op een toekomstige krachtige grootstede-
lijke ontwikkeling van doorslaggevend belang - is een zekere uitholling waar
te nemen van de veerkracht, de alertheid en het actief worden van de partijen
in de grote stad in de sociale en economische sfeer. De sociale en economische
structuren van de grote steden zijn geleidelijk verzwakt en in enkele gevallen
zelfs verkalkt, onder meer doordat een aantal categorieen inwoners in de grote
stad ondervertegenwoordigdzijn of er een geringe binding mee hebben.
Waar in het verzorgingsbestel het Rijk garant staat voor de uiteindelijke rege-
lingen en betalingen, blijkt de noodzaak weggevallen zelf rechtstreeks verant-
woordelijkheid te dragen, risico's te lopen en te investeren in datgene wat de
stad sociaal en economisch sterk houdt en hiertoe de vereiste voorzieningen
beschikbaar te stellen. Nu op centraal niveau een grondige herallocatie van
overheidsuitgaven heeft plaats gevonden, is de vrije bewegingsruimte op de
lagere overheidsniveaus nog verder ingesnoerd. Zowel de opbouw als de gelei-
delijke beperking van de verzorgingsarrangementen krijgen op centraal
niveau gestalte en maken het steeds moeilijker voor de overige bestuursni-
veaus hun eigen prioriteiten tot gelding te brengen.
lkgen deze achtergrond wordt in dit advies de remedie niet gezocht in het los-
maken van de grote steden uit hun bestuurlijke omgeving en het vrijmaken
van de grote stad uit het nationale bestel. In de westerse landen maken de
grote steden onlosmakelijk deel uit van het nationaal bestel en hierin zal, naar
het zich laat aanzien, voorlopig geen verandering komen. De raad bepleit ech-
ter we1 meer eigen ruimte voor de grote steden binnen dit nationaal bestel, con-
form de situatie in vergelijkbare landen. Op deze wijze wordt de gelegenheid
geboden voor meer rechtstreekse financiele en bestuurlijke aanspreekbaar-
heid en ook voor bestuurlijke concurrentie die meer energie kan losmaken dan
nu het geval is.
Bij dit primaire uitgangspunt van een weerbaar en aanspreekbaar grootstede-
lijk beleid, dat de betrokkenen in de grote steden raakt en tevens betrekking
heeft op de bestuurlijke verhoudingen tussen de grote stad en de hogere
bestuursniveaus, sluit onmiddellijk een tweede uitgangspunt aan, namelijk
een erkenning van de specifieke positie en functie van de grote steden, c.q. de
grootstedelijke gebieden, in nationaal en internationaal verband. Dit kan
neerkomen op het toekennen van een uitzonderingspositie, hetgeen - zoals
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 221 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 222 ======================================================================

<pre>      steeds bij uitzonderingsposities - niet gemakkelijk ligt in de bestuurlijke en
      politieke cultuur van ons land. (Een 'ongemakkelijke' verhouding tussen de
      besturen van de grote steden en de nationale overheid komt in veel westerse
      landen voor. Ons land wijkt echter af door een beperkte bestuurs- en beleidsdif-
      ferentiatie ten aanzien van de grootstedelijke gebieden, wat terug te voeren
      lijkt op het eerder aangestipte gebrek aan besef van het nationaal belang dat
      de grote steden vertegenwoordigen.)
      Voor een uitwerking van noodzakelijke differentiaties kan worden aangeslo-
      ten bij de enkele beleidsmaatregelen waar dit nu reeds het geval is, zoals in het
      algemene financiele regime van het Gemeentefondsvia de verdeelsleutel voor
      de algemene uitkering.
      Wanneer de combinatie tot leidraad wordt genomen van enerzijds meer beleids-
      ruimte voor de grote steden en anderzijds een gedifferentieerd beleid, aanslui-
      tend bij het nationaal belang dat de grote steden, c.q. grootstedelijke gebieden,
      vertegenwoordigen, zal het rollenspel tussen de rijksoverheid en de besturen
      van de grote steden bij een grote reeks losse en steeds weer nieuwe claims tot
      het verleden kunnen gaan behoren. Belangrijk is echter vooral dat op deze
      wijze energie en middelen vrijkomen voor de beleidsopgaven in de grote ste-
      den, die in de komende periode alleen nog maar zwaarder zullen worden dan
      nu.
      Het derde uitgangspunt voor een adequaat grote-stedenbeleid is dat het pri-
      maat moet worden gelegd bij de krachten die in de vorm van een groot aantal
      instellingen en organisaties en individuele initiatiefnemers in de steden zelf
      aanwezig zijn. Er moet meer ruimte komen voor concurrentie en competitie
      tussen de betrokkenen onderling. Het bestuur van de grote steden zal zich met
      die wereld moeten verstaan en daarop aansluitend, -nu eens ondersteunend
      dan weer grensstellend - zijn eigen verantwoordelijkheid steeds opnieuw moe-
      ten bepalen. Ook tussen de besturen binnen de grootstedelijke gebieden zal
      meer sprake moeten zijn van beleidsconcurrentie (bedoeld is hier concurrentie
      tussen uiteenlopende organisaties en instellingen in de particuliere sector,
      maar ook van onderscheiden gemeenten en functionele bestuursorganen in de
      huisvestingssfeer, de gezondheidssector, het onderwijs, het openbaar vervoer
      enz.). Deze concurrentie is niet alleen een vereiste in de internationale positie-
      strijd tussen grootstedelijke gebieden, maar bevordert ook een dynamische
      ontwikkeling op regionaal niveau.
      Deze drie uitgangspunten ten aanzien van de maatschappelijke en bestuur-
      lijke verhoudingen in de grote steden vormen de grondslag voor de nu volgende
      onderdeelsgewijze uitwerking van de beleidsombuiging en beleidsontwikke-
      ling die de raad vereist acht. Bij deze uitwerking wordt de indeling van het rap-
      port aangehouden. Achtereenvolgens komen de economische ontwikkelingen,
      de sociale problemen, een aantal maatschappelijke voorzieningen en tenslotte
      de hierbij aansluitende financiele verhoudingen en bestuurlijke kaders aan de
      orde.
 7.4  Aanbevelingen
7.4.1 Economische ontwikkelingen
      Als gezegd, is de economische positie van de grote steden nog steeds niet sterk:
      niet in vergelijking met de rest van het land en evenmin in vergelijking met
      succesvolle grote steden in het buitenland.
      Een versterking van de economie in de grote steden vraagt in eerste instantie
      een bestuurlijk stelsel waarin de winsten en verliezen direct ondergaan wor-
      den en daarmee de impuls vormen om tot snelle en alerte reacties te komen.
      VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 222 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 223 ======================================================================

<pre>   De raad beveelt dan ook als eerste beleidsspoor bij dit onderdeel aan het belas-
   tingstelsel zodanig aan te passen dat in elk geval de grote steden door een gro-
   ter aandeel van zelfstandig te bepalen inkomsten gevoeliger worden voor het
   floreren dan we1 inzakken van de grootstedelijke economie.Voor de uitwerking
   van deze aanbeveling wordt verwezen naar hoofdstuk 6 .
   Het tweede beleidsspoor heeft betrekking op de versterking van zowel concur-
   rentie als coijperatie in de grootstedelijke gebieden. Door de gemeenten (zoals
   hierboven werd aanbevolen) een direct belang te geven bij economischeontwik-
   keling, ontstaat een goede stimulans voor de activering van de economie in
   deze gebieden. Naast versterking van concurrentie tussen lokale gemeen-
   schappen bestaat tegelijkertijd in de stedelijke gebieden ook een belang bij
   goede onderlinge samenwerking. Het gaat dan om gemeenschappelijke belan-
   gen en om de gezamenlijke presentatie naar buiten. Dergelijke samenwerking
   kan alleen ontstaan wanneer de grote stad en de kerngemeenten er beide baat
   bij hebben; samenwerkingsverbanden gedirigeerd vanuit de grote stad zijn
   gedoemd te mislukken. Een van de beste illustraties van de meerwaarde die de
   combinatie van concurrentie en competitie kan bieden en van de innovaties die
   hieruit voortkomen, biedt in Nederland de samenwerking in het Westland.
   Het derde beleidsspoor betreft het infrastructuurbeleid. Hiervoor is met de
   Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening een goede basis gelegd. Het Bereik-
   baarheidsplan Randstad en het Tbeede Structuurschema Verkeer en Vervoer
   trekken deze lijn verder door. Er is echter meer nodig. Naar de opvatting van
   de raad dient het Rijk zich verantwoordelijk te stellen voor een infrastructuur
   in de grote steden en de Randstad, die zich kan meten met grootstedelijke
   gebieden in andere westerse landen en dit, waar nodig, als een nationaal
   belang voor zijn rekening te nemen, zoals dit ook in andere westerse landen
   gebeurt. Hiervoor is een geconcentreerde inzet vereist, met het ministerie van
   Verkeer en Waterstaat als spil. lbegankelijkheid van de grote steden kan een
   nadere regulering vereisen van met name het particuliere woon-werkverkeer,
   maar voorkomen moet worden dat door een concentratie bij de grote steden van
   tolheffing, spitsvignetten, rekeningrijden enzovoort hun concurrentiepositie
   verder wordt uitgehold.
   Tot de infrastructuur die met voorrang en met het Rijk als belangrijkste ver-
   antwoordelijke en initiator tot stand moet komen om de internationale en
   nationale schakelfuncties van de grootstedelijke economie te versterken, beho-
   ren de volgende onderdelen.
a. De versterking van de zeehavens in Rotterdam en de luchthaven Schiphol-
   onze twee mainports - is essentieel voor de aansluiting van de nationale econo-
   mie en van het aandeel van de grootstedelijke gebieden daarin. Met name
   Schiphol vraagt een snelle uitbreiding van capaciteit en optimalisering van de
   toegankelijkheid. Een snelle en doortastende uitvoering van de hiervoor klaar-
   liggende plannen wordt door de raad krachtig bepleit. De gevolgen voor het
   milieu dienen hierbij een zorgvuldige behandeling te krijgen, zoals thans
   gebeurt bij de voorbereiding van het Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving.
   Met het oog op milieubelasting en verkeerscongestie dient het nieuwe zaken-
   gebied rondom Schiphol ruimer te worden gespreid dan nu in de plannen het
   geval is. We1 moet binnen dit gebied de bebouwing zoveel mogelijk bij de ver-
   keersassen worden geconcentreerd.
b. Er dient een als zodanig herkenbare snelle en rechtstreekse interstedelijke
   railverbinding tussen de vier grote steden onderling en met Schiphol tot stand
   gebracht te worden, met op een klein aantal plaatsen een directe overstap op de
   internationale aantakking van de TGV of varianten daarvan (in elk geval bij
   Schiphol). Een dergelijke infrastructuur brengt de internationale snelle-rail-
   verbinding op het niveau waarvoor deze bedoeld is. Een snelle en rechtstreekse
   interstedelijke railverbinding brengt onze grote steden in dit opzicht op het
   niveau van het San Francisco Bay Area RapidTkansport-systeem(BART)en de
   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 223 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 224 ======================================================================

<pre>   combinatie van metro- en treinnet van Parijs en de Parijse stadsregio (Ile de
   France). Deze Randstadrail verbindt de vier grote steden onderling en Schip-
   hol met elkaar en maakt het mogelijk optimaal te profiteren van de uiteenge-
   legde stedelijke structuur in de Randstad. Ook de aansluiting op de internatio-
   nale verbindingen wordt er aanzienlijk door verbeterd. Het huidige net kan als
   grondslag worden gebruikt voor een dergelijke directe railverbinding. Een
   aparte concessie voor een dergelijke verbinding zou tussen het Rijk en de NS
   een versnelde ontwikkeling, uitvoering en exploitatie kunnen bevorderen.
c. Op de kortst mogelijke termijn is een uitbreiding en optimalisering nodig van
   het openbaar vervoer in elk van de vier grootstedelijke gebieden, waarbij bus-,
   sneltram- en treinverbindingen dienen te worden afgestemd op elkaar en op de
   weginfrastructuur. De investering hierin is ook goed voor het milieu. Een en
   ander vergt in de grootstedelijke gebieden een organisatie van verantwoorde-
   lijkheden en van financiering voor de ontwikkeling en de exploitatie van de
   onderscheiden infrastructuur; de verschillende gebieden zullen bovendien
   goed op elkaar moeten aansluiten.
d. Tenslotte zal het niveau van de telematica-voorzieningen in de grootstedelijke
   gebieden moeten 'bijblijven' in Westeuropees verband door een gecombineerd
   ontwikkelingsbeleid vanuit het bedrijfsleven, de twee mainports en de PTT.
   Dit vraagt vooral in de bedrijfsorganisatie en de facilitaire sfeer een steeds
   opnieuw investeren en vernieuwen. Hierbij kan meer dan tot nu toe profijt wor-
   den getrokken van de kennis en ervaring in het bedrijfsleven. De rijksoverheid
   kan op dit vlak vanuit het ministerie van Economische Zaken het nodige sti-
   muleren en bevorderen.
   Het vierde beleidsspoor betreft het ondenvijs. In veel grote steden in het bui-
   tenland wordt ondenvijs benut voor de vernieuwing en verdere ontwikkeling
   van de grootstedelijke economie. Nederland bezit een goede basisinfrastruc-
   tuur van ondenvijs. Toch zijn het juist de grote steden die in het voortgezette
   ondenvijs en het beroepsondenvijs laag scoren. Een intensieve investering in
   deze ondenvijscategorieen kan langs een aantal lijnen plaatsvinden. In de eer-
   ste plaats kan het door de overheid gefinancierde ondenvijs meer dan tot nu toe
   op de specifieke situatie en vraag in de grote steden worden afgestemd. In
   hoofdstuk 5 (voorzieningenondenvijs) wordt hiervoor een aanbeveling gedaan.
   De raad onderschrijft de aanbeveling tot grotere inzet van scholen en bedrijfs-
   leven in onderling verband zoals is bepleit door de Commissie Ondenvijs-
   Arbeidsmarkt (Commissie Rauwenhoff).In de tweede plaats zou grotere vrij-
   heid kunnen worden gelaten aan de commerciele ondenvijssector en aan onder-
   wijsvoorzieningen die vanuit of samen met het bedrijfsleven worden ontwik-
   keld en aangeboden. Tenslotte zou meer dan tot nu toe het gespecialiseerd en
   hoger ondenvijs zich in nauwe samenhang met de economie en technologievan
   de vier grootstedelijke gebieden moeten kunnen specialiseren en differentie-
   ren. Dit komt voor deze ondenvijscategorieen neer op minder uniformiteit en
   binding aan nationaal nauw omschreven onderwijsstatuten. Het voorstel van
   de raad de banden tussen de universiteiten en de grootstedelijke regio's nau-
   wer aan te halen, moet ook in dit licht worden beschouwd.
   Het vijfde beleidsspoor betreft het economisch ontwikkelingsbeleid. Een
   hierop gerichte verkenning leert dat het economischontwikkelingsbeleid in de
   grote steden zelf, maar ook in de grootstedelijke regio's, niet goed uit de verf
   komt in vergelijking met middelgrote steden, bijvoorbeeld in Gelderland en
   Noord-Brabant. De beleidsinfrastructuur blijkt versnipperd en weinig gericht.
   Voor alles is vereist dat in de grote steden het bedrijfsleven en de zakenwereld
   zelf zich verantwoordelijk voelen en stellen voor dit beleid. Het is dan ook van
   het grootste belang dat de stedelijke besturen aansluiting zoeken bij initiatie-
   ven en netwerken en deze stimuleren in plaats van ze te vervangen door of te
   compenseren met ovenvegend bestuurlijke voorzieningen. Rotterdam vormt
   met de Rotterdamse Ontwikkelingsraad (ROTOR) een aardig experiment op
   dit vlak.
   VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 224 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 225 ======================================================================

<pre>      Voor het economisch ontwikkelingsbeleid in de grootstedelijke gebieden is
      daarnaast en in relatie met de inzet op lokaal en regionaal niveau de betrok-
      kenheid van het Rijk onmisbaar. Ook hier staat voorop dat het beleid niet de
      marktkrachten verzwakt, laat staan ervoor in de plaats treedt. Een accommo-
      derend beleid in deze zin dient langs twee sporen te worden ontwikkeld. Het
      ene spoor komt neer op een krachtig en aangescherpt regionaal sociaal-econo-
      misch beleid. De eerste aanzet hiertoe in de recente nota voor regionaal sociaal-
      economisch beleid 1991-1994:'Regio's zonder grenzen' zou zo spoedig mogelijk
      moeten worden versterkt. Het andere spoor is dat van het structuurbeleid.
      Hier zou infrastructurele ondersteuning moeten worden geboden aan die
      bedrijven of bedrijfsinitiatieven die vooral in internationaal verband gezien
      doorslaggevend zijn voor de grootstedelijke economie.
      Bij beide sporen dient bijzondere aandacht te worden besteed aan de vraag hoe
      dit beleid in de komende periode te profileren zonder overtreding van de voor-
      schriften van de Europese Gemeenschap die concurrentieverstoring moeten
      tegengaan. Naast financiele steun is hierbij vooral te denken aan expertise en
      andere beleidsmatige ondersteuning. De aanzet in de nota 'Regio's zonder gren-
      zen' is a1 genoemd. Voor het accommoderend beleid volgens het spoor van het
      grootstedelijk regionaal sociaal-economisch beleid kan voorts veel geleerd wor-
      den van West-Duitsland.Voor het accommoderend beleid volgens het spoor van
      het structuurbeleid valt te leren van projecten en programma's in Groot-Brit-
      tannie en Frankrijk.
      Een belangrijk onderdeel van dit economisch ontwikkelingsbeleid betreft de
      bedrijfsvestigingen. Door onbereikbaarheid, onaantrekkelijkheid van de
      directe omgeving, maar vooral door ruimtegebrek zijn meer economische acti-
      viteiten uit onze grote steden vertrokken dan strikt nodig en dit proces zet zich
      voort. Ruimtegebrek - vooral een kwestie van extra reserves in de grote steden
      zelf - is voor een belangrijk deel veroorzaakt door een jarenlang overaccentue-
      ren van woningbouw en door de neiging om binnensteden en omringende
      gebieden bijna absoluut te conserveren in de huidige vorm. Op beide punten
      zou men in onze grote steden selectiever kunnen zijn en meer dynamiek verto-
      nen, zonder dat historisch erfgoed wordt aangetast. Planologische ovenvegin-
      gen, die in de grote steden en in grootstedelijke regio's onontbeerlijk zijn, blij-
      ven hierbij gelden. Rotterdam, waar na het bombardement in de laatste
      Wereldoorlog veel reserveruimte bleef en waar deze recentelijk in belangrijke
      mate werd vrijgegeven voor binnenstedelijke ontwikkeling, illustreert een
      aanpak die ook in de andere grote steden, zelfs in Amsterdam, economische ver-
      nieuwing en ontwikkeling meer kansen kan geven.
7.4.2 lnvestering in de sociale structuur
      In dit rapport gaat de aandacht uit naar twee kernproblemen, armoede en
      werkloosheid, die met veel andere achterstandsindicatoren gepaard plegen te
      gaan. Gesignaleerd wordt dat deze problematiek zich gedurende de laatste vijf-
      tien jaar heeft verscherpt bij bepaalde bevolkingsgroepen in de Nederlandse
      grote steden en vaak ook in bepaalde wijken. De sociale structuur van de grote
      steden is zeer verzwakt en de bevolking is eenzijdig samengesteld (veel alleen-
      staanden, ouderen en BBnoudergezinnen).
      Met de eerste twee beleidssporen voor de verbetering van de sociale structuur
      wordt beoogd, conform de algemene gedachtengang van dit rapport, meer ver-
      antwoordelijkheden bij de steden zelf te leggen. Dit correspondeert met de lij-
      nen die voor het economisch beleid werden uitgezet. Het eerste spoor heeft
      betrekking op de vergroting van de financiele verantwoordelijkheid. Finan-
      ciele verantwoordelijkheid houdt een 'aansprakelijkheid' in als de sociale
      structuur van de stad zich in ongunstige richting ontwikkelt. De financiele
      mechanismen in de verhoudingen tussen inkomsten en uitgaven moeten vol-
      doende prikkels bevatten voor het lokaal bestuur om in de socialekrachten van
      WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 225 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 226 ======================================================================

<pre>de stad te investeren. Vanuit de internationale typering wordt met een zekere
venvondering vastgesteld dat bij de gangbare financiele verhouding de steden
in Nederland weinig existentiele drang ondervinden om de middengroepen aan
de stad te binden, of om huishoudens die vanwege de overheid bijstand ontvan-
gen of anderszins worden ondersteund, te helpen op eigen benen te staan.
Over de richting van de door hem gewenste verandering wil de raad geen mis-
verstand laten bestaan. Het is van belang dat mogelijkheden voor verder-
gaande decentralisatie van de financiele verhouding worden geconcretiseerd
en dat het eigen belastinggebied van de gemeenten, in het bijzonder van de
grote steden, op zodanige wijze wordt vergroot dat het lokaal bestuur er een 'na-
tuurlijk' belang bij krijgt om in de eigen sociale en economische krachten (be-
lastingbronnen) te investeren.
Het tweede beleidsspoor sluit nauw hierop aan. De stad bevindt zich in een con-
currentiepositie ten opzichte van de randgemeenten binnen en buiten het ste-
delijk gebied, waar het gaat om het vasthouden van de dragende bevolkings-
groepen. Wanneer bepaalde bevolkingscategorieen uit de stad wegtrekken (a1
dan niet met eigen voorkeur), is dit een signaal waarop beleidsreacties behoren
te volgen. De steden dragen primair een eigen verantwoordelijkheid om hun
attractiewaarde te vergroten. Wanneer deze primaire verantwoordelijlrheids-
mechanismen niet voldoende functioneren, moeten zij worden aangepast. Ook
daarom is voor onze steden meer beleidsconcurrentie functioneel. Het lijkt niet
verstandig om beloningen te verstrekken voor ongelijkheden die zich zowel in
de kern als in de rand van de stedelijke gebieden voordoen, door verevenings-
maatregelen zoals een forenzenbelasting. Overigens kan het uitgangspunt van
meer beleidsconcurrentie opnieuw goed samengaan met samenwerking. Maar
partijen moeten elkaar we1 iets te bieden hebben.
Het advies om de lokale gemeenschappen meer op eigen verantwoordelijkhe-
den aan te spreken, brengt voor de partijen in de stad meer dan gemiddelde risi-
co's mee vanwege de positieverslechtering van de stedelijke sociale en economi-
sche structuren. Een groter beroep op eigen mogelijkheden pleegt in eerste
instantie de zwakken te verzwakken en de sterken te versterken. De ongun-
stige aanvangsomstandigheden mogen vergroting van de lokale autonomie
niet in de weg staan, maar zij nopen het hoger bestuur we1 tot aanvullende
maatregelen. De raad denkt hierbij niet aan de volledige compensatie van ste-
delijke achterstanden omdat deze de eigen risico's van de steden ten onrechte
zou afdekken. Het gaat vooral om maatregelen die de steden met hun oneven-
wichtige structuur in de gelegenheid moeten stellen om meer eigen verant-
woordelijkheden te dragen. Bij het ruimtelijk beleid en het bijstandsbeleid
worden voorbeelden van zulke flankerende maatregelen gegeven.
De eigen verantwoordelijkheid komt ook tot uiting in het uitgangspunt achter
dit en de andere beleidssporen. Er kan geen sprake zijn van een confrontatie
van de sociale problemen vanuit BBn hoofdspoor, of dit nu werkloosheidsbestrij-
ding, bijstandsverstrekking, of algemeen maatschappelijk werk betreft. De
onderscheiden werksoorten en tradities in de grote steden kunnen en moeten
we1 meer op lokaal en regionaal niveau op elkaar worden afgestemd (zoals ook
met het sociale vernieuwingsprogramma wordt beoogd). Een zodanige prikkel
hiertoe dat organisaties worden samengevoegd onder BBn vlag, die van de
arbeidsvoorzieningof bijvoorbeeld die van de sociale dienst, of die van een alles
integrerende eenheid, is echter ongewenst.
Het derde beleidsspoor betreft het ruimtelijk beleid en de huisvesting. Gecon-
stateerd wordt dat de steden -zij het in wisselende mate -kansen hebben laten
liggen om de attractiewaarde van de stedelijke ruimte te verhogen, met name
in de centra (achteruitgang kernwinkelgebieden, weinig vernieuwende archi-
tectuur, vernal van openbare ruimten) en in de buitenwijken. De belangrijkste
VAN DE STAD EN DE R A N D
</pre>

====================================================================== Einde pagina 226 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 227 ======================================================================

<pre>aanbeveling op dit vlak is de eenzijdige verdeling van woningwetwoningen
(grote steden) en premie- en vrije-sectorbouw(grootstedelijke randgemeenten)
om te buigen. Gezien het feit dat de woningvoorraad in Amsterdam en Rotter-
dam voor nagenoeg 90 procent uit sociale huurwoningen bestaat, adviseert de
raad in de uitbreidingswijken van deze steden geen grote aantallen sociale
huunvoningen meer te bouwen.
Dit advies brengt als aanvullend vereiste de noodzaak mee om op stadsregio-
naal niveau voor de reeel bestaande behoeften voldoende sociale huunvonin-
gen te realiseren. Voor de volkshuisvesting is de regionale voorziening inzake
programmering en verdeling van woonruimte allerminst optimaal. Hiervoor is
een aparte bestuurlijke voorziening nodig, waarvoor een mogelijkheid wordt
aangegeven in paragraaf 74.4.2. De raad adviseert voorts de werkgebieden
van de woningbouwverenigingente verruimen. Ook het ruimtelijk beleid voor
de inrichting van de Randstad zal, meer dan bij de huidige beleidsvoorberei-
ding het geval is, oog moeten hebben voor de ruimtelijke consequenties van
herstructurering van zowel de steden als de omliggende gebieden op het gebied
van de huisvesting. De raad wijst er - overigens in het besef dat bij ruimtelijk
beleid ook andere ovenvegingen een rol spelen - op dat gedurende de afgelopen
decennia buiten de centrale steden slechts sociale huunvoningen van enige
omvang gerealiseerd konden worden in de grotere groeilokaties.
Het vierde beleidsspoor betreft de minimuminkomens. In de steden zijn steeds
meer huishoudens afhankelijk geworden van een minimuminkomen, in veel
gevallen een periodieke bijstandsuitkering. Ook als dit niet geval is kan de
Algemene Bijstandswet (ABW)via de voorziening van bijzondere bijstand voor
de betrokkenen van belang zijn.
De ABW is sinds 1974 aan strakke landelijke normen gebonden. In de tijd van
economische recessie en bezuiniging in de jaren '80 is de voorziening overeind
gebleven, a1werden toen de uitkeringen bevroren en de koppeling met de mini-
murnlonen losgelaten. De flexibilisering en differentiatie die worden beoogd
met de recent voorgestelde herinrichting van de ABW, worden in dit rapport
toegejuicht met het oog op de concentraties van minima in de grote steden.
Hieraan kan het volgende aandachtspunt worden toegevoegd. Gelet ook op het
individualiseringsprincipe dat aan de ABW ten grondslag ligt dient opnieuw
mogelijk te worden gemaakt dat de Gemeentelijke Sociale Diensten indivi-
duele achterstanden beoordelen, de normatieve uitgangspunten van de wet
bewaken en zich niet beperken tot het uitsluitend verstrekken van financiele
bijstand. Dit krijgt nog meer betekenis als straks het huidige gemeentelijke
minimabeleid in de bijzondere bijstand wordt opgenomen. De 'verfijningsfactor
sociale zorg' geeft de grote steden slechts een beperkte tegemoetkoming voor de
uitvoeringskosten. De bezuinigingen hebben vooral het uitvoerend apparaat
getroffen. Daarom wordt een financieringsregeling bepleit van de uitvoerings-
kosten die een minimum aan dienstverlening, conform het individualiserings-
principe, bij de verlening van de bijstand en van de bijzondere bijstand, moge-
lijk maakt.
Het lokaal bestuur dient een grotere financiele medeverantwoordelijkheid te
krijgen voor bijstandsuitkeringen. Met structureel onvermijdelijke ongelijkhe-
den tussen 'sterke' en 'zwakke' gemeenten moet rekening worden gehouden.
Een vergroting van de financieie medeverantwoordelijkheid van het lokaal
bestuur dient niet via de algemene uitkeringen gestalte te krijgen, maar bij-
voorbeeld via 'lump sum' bedragen. Bij wijze van experiment zou in enkele
grote steden tijdelijk een bedrag ter hoogte van het extra gemeentelijk aandeel
beschikbaar moeten worden gesteld. Wordt de uitstroom met succes bevorderd,
dan houdt de gemeente geld over. Bgen het risico van een toename boven het
landelijk gemiddelde kan een waarborg worden gegeven.Uitstroom van uitke-
ringsgerechtigden wordt aldus gepremieerd in financiele en beleidsmatige zin.
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 227 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 228 ======================================================================

<pre>       Een volgend aandachtspunt is het woonlastenprobleem,juist in de grote ste-
       den een steeds belangrijker component van de minimaproblematiek. In de nota
      'Volkshuisvesting in de jaren negentig' wordt ervoor gekozen het nieuwe
       woningaanbod meteen bereikbaar te maken voor de lage inkomensgroepen.
       Dit is mogelijk, mits de subsidie daartoe strekt. Het beleid is thans dat de kos-
       ten vervolgens achteraf (door jaarlijkse extra huurverhogingen) in rekening
       worden gebracht bij de desbetreffende huishoudens. Hier is sprake van een 'in-
       groeiproces'. Deze werkwijze is echter problematisch voor dat deel van de huis-
      houdens dat geen inkomensverbetering doormaakt.
      Het vijfde beleidsspoor betreft de bestrijding van werkloosheid.In de grote stad
      is de discrepantie tussen werkgelegenheid (vooral gekwalificeerd werk) en
      werkloosheid (vooralvan niet of laag geschoolden) een bepalende factor. Daar-
      naast vormt ook de a1 dan niet vermeende geringe gemotiveerdheid van groe-
      pen werklozen juist bij de concentratie in grote steden een bijzonder probleem.
       Beide aspecten maken een individuele benadering wenselijk. De sociale en
      ruimtelijke mobiliteit van de betrokkenen verdienen in de grote steden bijzon-
      dere aandacht, omdat het gebrek aan mobiliteit een belangrijke oorzaak is van
      vooral de langdurige werkloosheid.
      Aansluitend bij de huidige versterking van de werkloosheidsbestrijding in de
      grote steden in het kader van het sociale-vernieuwings- en het allochtonenbe-
      leid, wordt in dit rapport een lans gebroken voor het meer tot gericht beleid
      komen vanuit de individuele bedrijven en de bedrijfssector zelf. Dit komt neer
      op een sterkere wisselwerking tussen werkgelegenheidsbeleid, scholing,
      arbeidsvoorziening en de betrokkenheid van commerciele bemiddelingsbu-
      reaus. Het vereist in de grote steden meer open relaties tussen deze onderschei-
      den blokken dan nu het geval is. In het kader van dit rapport ligt tenslotte een
      ondersteuning voor de hand van de formule die in de grote steden (Utrecht),
      maar ook daar buiten (Helmond, Enschede) w e d ontwikkeld, waarbij de con-
      crete werkzoekende en het concrete bedrijf tezamen het bemiddelings- en toe-
      geleidingstraject bepalen. Deze aanpak is venvant met een grote reeks van pro-
      jecten en programma's in de Britse steden, die daar over het algemeen succes-
      vol bleken.
      Het zesde en laatste beleidsspoor bevat een aanvullende benadering om de
      werkloosheidsproblematiek in de steden met kracht ter hand te nemen.
      De raad is van mening dat, naast de bovengenoemde intensivering van het
      arbeidsmarktbeleid, de ondernemingscultuur dient te worden bevorderd.
      Binnen dit kader dient ook uitdrukkelijk aandacht te worden besteed aan de
      werklozen in de steden. In een hiertoe strekkende studie kwam naar voren dat
      vooral in de Angelsaksische landen op dit vlak het nodige tot ontwikkeling is
      gekomen en dat daarmee de werkloosheid kon worden teruggebracht.
      Programma's waarvan lering kan worden getrokken, betreffen bijvoorbeeld de
      mogelijkheden voor starters om onder minder stringente beperkingen dan nu
      het geval is, zelf een bedrijfiete beginnen met behoud van uitkeringen (de zoge-
      heten 'enterprise allowances'), de 'public-private partnerships' in de Ameri-
      kaanse steden en de gerichte inzet van de Thsk Forces die in de Britse steden
      voor specifieke doelgroepen de weg naar het ondernemerschap moeten bevor-
      deren. In Nederland zijn voor 'starters' relatief royale faciliteiten beschikbaar,
      maar de drempels voor gebruik hiervan zijn hoger dan in de genoemde voor-
      beelden.
7.4.3 Allocatie van maatschappelijke voorzieningen
      Door middel van maatschappelijke voorzieningen kunnen economische en
      sociale ontwikkelingen worden bei'nvloed die niet of moeilijk rechtstreeks te
      sturen zijn. Het niveau van de maatschappelijke voorzieningen in Nederland
      is hoog en kan de toets van de internationale vergelijking in het algemeen goed
      VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 228 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 229 ======================================================================

<pre>        doorstaan. ?bch blijft het strategisch gebruik van deze voorzieningen in de ste-
        delijke ontwikkeling achter bij wat in buitenlandse steden wordt gedaan. Een
        dergelijk gebruik is in Nederland tot dusverre voornamelijk beperkt gebleven
        tot de fysieke voorzieningen (infrastructuur, ruimtelijke inrichting, volkshuis-
        vesting).
        In dit rapport wordt de mogelijkheid onderzocht om de maatschappelijke voor-
        zieningen nadrukkelijker te situeren in het kader van het grootstedelijk
        beleid. Hierbij vie1 de keuze op onderwijs, arbeidsvoorzieninggezondheidszorg
        en maatschappelijke dienstverlening. De vraag waarom deze voorzieningenzo
        weinig benut worden om aan het sociale en economischeontwikkelingspad van
        de steden richting te geven, wordt in dit rapport beantwoord met een venvij-
        zing naar het centrale institutionele motief. Op stedelijk niveau kan geen bij-
        zondere inhoud gegeven worden aan de maatschappelijke voorzieningen,
        omdat de beleidsbepaling daaromtrent in hoge mate is gecentraliseerd. Mede
        doordat zoveel beleidsaspecten van deze voorzieningen een allocatief karakter
        hebben, kan in het huidige bestel onvoldoende worden ingespeeld op de lokale
        en in het bijzonder op de stedelijke dynamiek.
        Op de drie genoemde gebieden zijn onlangs voorstellen tot stelselwijziging
        ingediend die een fundamentele decentralisatietendens inhouden. Bij onder-
        wijs en arbeidsvoorziening betreft het vomen van functionele decentralisatie,
        bij gezondheid en maatschappelijke dienstverlening gaat het om een combina-
        tie van functionele decentralisatie en marktwerking. In alle drie gevallen
        wordt weliswaar de positie van de lokale marktpartijen verstevigd maar blijft
        de centrale overheid tot dusverre de regisseur van de decentraliseringsopera-
        ties. Op stedelijk niveau dient er ook ruimte te zijn voor allocatieve beleidsaf-
        wegingen om de plaatselijke dynamiek tussen de lokale marktpartijen en de
        lokale overheden tot haar recht te laten komen.
7.4.3.1 Onderwijs
        In het buitenland en in het bijzonder in de Angelsaksische wereld wordt juist
        in de grote steden op dit ogenblik veel gei'nvesteerd in het ondenvijs, als sleutel-
        mechanisme voor economische vernieuwing en ontwikkeling. Venvezen kan
        worden naar steden, zoals Boston, Chicago, Los Angeles, Londen, Newcastle.
        De desbetreffende vernieuwingen, met een meer geprononceerde bijdrage van
        de particuliere sector, blijken tevens mogelijkheden te bieden voor het bestrij-
        den van sociale achterstanden in het ondenvijs. Steeds belangrijker zijn voorts
        - juist in de grote steden als hoofdwissels in het internationale en nationale
        verkeer - de functies van het algemeen vormend ondenvijs (cultuuroverdracht
        en talen) en het hoger en zeer gespecialiseerd ondenvijs (wetenschapsontwik-
        keling en geavanceerde technologie).
        In Nederland wordt met de 'autonome school' ook meer ruimte gegeven voor
        lokaal en regionaal gedifferentieerde ontwikkelingen en initiatieven, in het
        bijzonder in het basisondenvijs en het voortgezet ondenvijs. De decentralisatie
        is hier echter zodanig aan de scholen zelf opgehangen - en daarmee aan het
        nationaal georganiseerde ondenvijsveld - dat maar beperkt sprake kan zijn
        van een beleid waarbij het stadsbestuur impulsen kan geven aan een op
        interne en externe krachten afgestemde ontwikkeling.
        Het rendement van het basisondenvijs en het voortgezet ondenvijs in de grote
        steden springt er negatief uit, zo toont een vergelijking met de rest van het land
        aan. Ook de inzet van het beroepsondenvijs (lager, middelbaar en hoger) voor
        werkgelegenheid en werkloosheidsbestrijding blijkt teleurstellend. Tenslotte
        zijn in de grote steden de laatste jaren we1 de banden aangehaald met het
        wetenschappelijk ondenvijs en met hooggespecialiseerd ondenvijs, maar de
        bestuurlijke verbindingen blijven beperkt en een door de desbetreffende instel-
        lingen en de grote stad tezamen ontwikkeld gericht beleid ontbreekt, op Ben
        uitzondering na.
        WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 229 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 230 ======================================================================

<pre>        De raad acht het noodzakelijk het grootstedelijk basisondenvijs en algemeen
        vormend voortgezet ondenvijs meer af te stemmen op de grootstedelijke ont-
        wikkeling. Hiertoe zou de rol van de gemeente als vertegenwoordiger van het
        openbaar ondenvijs moeten worden ontkoppeld van die van stimulator van het
        basis- en algemeen vormend ondenvijs (waarbij de status van het openbaar
        ondenvijs als een vanuit het openbaar bestuur gegarandeerd open onder-
        wijsaanbod voor iedereen onverlet moet blijven). Het gemeentebestuur kan
        dan vrijer impulsen geven aan het ondenvijs.
        Daarnaast pleit de raad voor een krachtiger afstemming van het voortgezet
        beroepsondenvijs op de grote stad en de grootstedelijke regio, alsmede voor een
        bijbehorende differentiatie. Een grootstedelijke onderwijsraad, bestaande uit
        de belangrijkste betrokken partijen en adviserend ten aanzien van uiteenlo-
        pende ondenvijszaken, zou een belangrijke impuls kunnen geven aan zowel
        basis- als meer gespecialiseerd onderwijs, zoals uit ervaringen in Utrecht en
        Rotterdam is gebleken.
        Voor het gespecialiseerd en wetenschappelijk ondenvijs adviseert de raad ten-
        slotte meer ruimte te bieden voor een gedifferentieerd beleid per wetenschap-
        pelijke instelling door de bestuurlijke betrokkenheid van de desbetreffende
        instellingen en de grootstedelijke regio's te versterken.
7.4.3.2 Arbeidsvoorziening
        De raad constateert dat de arbeidsvoorziening nog onvoldoende leeft in de con-
        text van de grote stad. Aannemelijk is dat de neiging tot verzelfstandiging, die
        zich in de loop van de tijd bij de arbeidsvoorziening heeft voorgedaan, hieraan
        (mede)debet is.
        Er zijn verschillende manieren om de arbeidsvoorziening - zonder wijziging
        van de nieuwe Arbeidsvoorzieningswet,dus in aansluiting op de tripartisering
        en regionalisatie - responsiever te maken. Een mogelijkheid is op grootstede-
        lijk niveau de ruimte te benutten die wordt geboden door de sociale akkoorden
        tussen regering en sociale partners. Ook zouden de steden onderling meer moe-
        ten concurreren op het punt van hun arbeidsmarktbeleid en zelf zonodig
        gebruik moeten maken van de diensten van de arbeidsbureaus, ook in andere
        regio's. Voorts zouden de steden tot vaste procedures moeten komen van advies
        en overleg over sociaal-economisch beleid met de organisaties van werkgevers
        en werknemers die voor de stad representatief zijn.
        De arbeidsbureaus moeten hun hoofdtaak leggen bij de directe interventie op
        de arbeidsmarkt en bij de levering van 'maatwerk'. Activiteiten die hier deels
        10s van staan, zoals de levering van scholingsprogramma's en van subsidies,
        moeten organisatorisch de kans krijgen om zich verder te specialiseren en te
        verzelfstandigen. Bovendien moet worden nagegaan of er niet meer mogelijk-
        heden zijn voor het RBA om gebruik te maken van uitvoerende diensten van
        het bedrijfsleven, zoals personeelsafdelingen van grote bedrijven en van uit-
        zendbureaus. nnslotte verdient intensivering van de mogelijkheden tot terug-
        koppeling ovenveging.
7.4.3.3 Gezondheidszorg en rnaatschappel~kedienstverlening
        De raad constateert dat, mede in aansluiting op initiatieven van de Wereldge-
        zondheidsorganisatie, bij de gemeentelijke gezondheidsdiensten veel informa-
        tie wordt vergaard over het gezondheidsprofiel van de stedelijke bevolking.
        Hierop kan - intersectoraal - een actieve stedelijke gezondheidspolitiek wor-
        den gebaseerd. Voor het overige kan het grootstedelijk gezondheidsbeleid aan-
        knopen bij de stelselhervorming in de zorgsector. Het betreft hier een decentra-
        lisatie die tot betere functionele samenhang tussen voorzieningen moet leiden
        en moet bevorderen dat de allocatie van voorzieningen plaatsvindt in het licht
        van lokale omstandigheden met directe betrokkenheid van de marktpartijen.
        VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 230 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 231 ======================================================================

<pre>      Met betrekking tot de infrastructuur van het nieuwe zorgstelsel acht de raad
      een verbreding nodig ten aanzien van de thuiszorg. Te denken is aan aanvul-
      lende voorzieningen voor een zelfstandig bestaan in de eigen omgeving van
      hulpbehoevende ouderen of patienten, zoals bijzondere woonvoorzieningen, de
      ruimtelijke inrichting van de woonomgeving, speciale vervoersmogelijkheden
      en de organisatie van hulp- en dienstverlening aan huis. Gemeentebesturen
      kunnen hun eigen verantwoordelijkheid hiervoor waarmaken door het aanbie-
      den van aanvullende fysieke faciliteiten, zoals de dienstencentra, die als orga-
      nisatiebasis dienen voor hulp- en dienstverlening. Het afsluiten van overeen-
      komsten tussen het grootstedelijk bestuur en de marktparijen vormt een
      belangrijk instrument voor een doelmatige en adequate allocatie van de thuis-
      zorg.
      Wat betreft de invulling van het verzekeringsstelsel en de financiele kaderstel-
      ling, is het grootstedelijk gezondheidsbeleid afhankelijk van de voonvaarden
      die op centraal niveau worden bepaald. Hierop kunnen evenwel door het Rijk
      differentiaties worden aangebracht op grond van de bijzonderheden van het
      stedelijk gezondheidsprofiel en op grond van de afwijkende betekenis van de
      voorzieningen in de steden.
      Gezien de opvallende afwijkingen van het gebruik van de zorgvoorzieningen
      door de stedelijke bevolking en mede gezien de bovenregionale betekenis van
      veel zorgvoorzieningen in de steden, acht de raad aanpassing van de centrale
      normuitkeringen inderdaad wenselijk. Hiertoe zijn in de stelselherziening
      diverse mogelijkheden gecreeerd.
      Bij de uitvoering van de stelselherziening zullen veel meer dan nu prijs, kwali-
      teit, volume en spreiding van de zorgvoorziening decentraal worden vastge-
      steld. De raad wijst op het risico dat de belangen van de relatief zwakste partij
      - de patient c.q. de verzekerde - onvoldoende worden veiliggesteld, doordat
      thans vooral aanpassingsmogelijkheden worden voorzien voor de dominante
      marktpartijen en de centrale wetgever. De positie van de verzekerde zal voor-
      namelijk via de verzekeraar tot uitdrukking komen. In veel gevallen zal de
      centrale overheid de belangen van de verzekerde moeten waarborgen (de
      lokale overheden staan hier buiten spell. De centrale overheid is echter niet bij
      machte op alle lokale en regionale differentiaties adequaat te reageren. De
      raad meent derhalve dat de positie van het grootstedelijk bestuur hier meer
      aandacht verdient dan er tot dusver aan is gegeven.
      De raad bepleit een passende mogelijkheid voor de lagere overheden, met voor-
      rang in te voeren voor het grootstedelijk bestuur, om in aanvulling op de alge-
      mene marktordening van het Rijk nadere voonvaarden op te leggen aan de
      marktpartijen, teneinde de beoogde marktwerking te verbeteren. Tegelijker-
      tijd moet voorkomen worden dat deze bevoegdheid aan de lagere overheden de
      mogelijkheid zou bieden de oude plannende en coordinerende taken weer op te
      pakken, die nu juist doelbewust werden ingetrokken. De lagere overheden
      moeten dus niet in de beleidsmatige verantwoordelijkheden van de marktpar-
      tijen treden, maar zij moeten we1 de spelregels kunnen aanpassen wanneer
      deze bij de feitelijke ontwikkelingen in hun gebied niet meer adequaat blijken
      te zijn. Om deze bevoegdheid waar te maken moeten de lagere overheden het
      recht hebben zelf -bijvoorbeeld via de gemeentelijke gezondheidsdiensten-de
      benodigde informatie te vergaren en gebruik te maken van de ten behoeve van
      het Rijk bestaande informatiestromen.
7.4.4 Financiele en bestuurlijke verhoudingen
      Het streven van dit rapport de partijen in de grote stad zelf verantwoordelijk te
      maken voor de instandhouding van een solide stedelijke structuur, komt vooral
      aan de orde bij de financiele en bestuurlijke verhoudingen.
      WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 231 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 232 ======================================================================

<pre>        Met betrekking tot de financiele verhoudingen wordt vastgesteld dat, hoewel
        een groot deel van de collectieve uitgaven via de gemeentebegroting loopt (ex-
        clusief de sociale verzekeringen ongeveer 40 procent), de stadsbesturen weinig
        greep op deze geldstromen hebben. De financiele positie van de gemeenten
        wordt primair bepaald door het Rijk. Bij de herziening van de Financiele- Ver-
        houdingswet in 1984 heeft de wetgever weliswaar de gemeentebesturen meer
        allocatieve functies toegedacht, maar in de praktijk blijft dit beperkt tot het
        geringe aandeel van de eigen gemeentelijke inkomsten. Hierbij aansluitend
        zijn ook de bestuurlijke mogelijkheden beperkt.
        Naar in het rapport wordt vastgesteld, zijn de Nederlandse financiele en
        bestuurlijke structuren tamelijk uniek in de internationale vergelijking. Ner-
        gens is de financiele verhouding tussen het Rijk en de gemeenten zo gecentrali-
        seerd. Hoewel de Nederlandse gemeenten relatief veel uitgeven, is voor de allo-
        catieve functie van het gemeentelijk beleid in de andere landen meer ruimte
        gecreeerd. Aan de internationale trend naar vergroting van de lokale inkom-
        sten uit prijzen en heffingen doen de Nederlandse gemeenten niet mee. In de
        sanering van specifieke uitkeringen loopt Nederland evenmin voorop.
        Wat het bestuur betreft, heeft Nederland we1 een lange traditie van discussie
        over bestuurlijke organisatie, maar tenvijl in de meeste andere landen diverse
        constructies zijn bedacht, ingevoerd, vernieuwd en soms ook weer ingetrokken,
        is bij ons geen ervaring opgedaan met vormen van bestuurlijke differentiatie.
        Ook nu staat dit ondenverp overigens weer volop in de belangstelling, in ver-
        band met de suburbanisatieproblematiek en mede dankzij de recente rappor-
        ten van de Externe Commissie Grote Stedenbeleid (Commissie Montijn) en
        van de Raad voor het Binnenlands Bestuur.
        Voor de Nederlandse steden die in toenemende mate in het internationale ver-
        keer betrokken raken, zal de beperkte financiele en beleidsmatige autonomie
        naar de mening van de raad een steeds grotere handicap worden. De raad
        bepleit derhalve een reorganisatie met drie uitgangspunten, namelijk het pri-
        maire uitgangspunt van lokale weerbaarheid, gepaard gaande met concurren-
        tie en cooperatie, het uitgangspunt van de hiertoe vereiste beleidsdecentralisa-
        tie in uiteenlopende beleidsvelden en tenslotte de bijzondere bestuurlijke
        inrichtingsvereisten in grootstedelijke gebieden.
        Dat er drie uitgangspunten zijn betekent dat het accent voor de bestuurlijke
        aanpassingen van de grootstedelijke gebieden in dit rapport niet uitsluitend
        ligt op een bestuurlijke reorganisatie van de grootstedelijke gebieden. De eer-
        ste twee uitgangspunten raken, naast de algemene financiele en bestuurlijke
        verhoudingen, uiteenlopende beleidsvelden en op nationaal niveau uiteenlo-
        pende ministeries. Ze komen vooral neer op aanpassingen binnen die beleids-
        velden en nopen in het algemeen niet tot aanpassing van de bestuurlijke orga-
        nisatie van de grote stad of het grootstedelijk gebied.
7.4.4.1 Perspectief: rekenschap voor het lokaal bestuur
        De raad adviseert tot een verdergaande decentralisatie van de financiele ver-
        houding Rijk-grote steden, om een zo direct mogelijke afweging tussen nut en
        offer te bevorderen. Hiertoe zal de huidige verhouding (63%specifieke uitke-
        ringen, 27% algemene uitkering en 10%eigen gemeentelijke inkomsten) moe-
        ten veranderen.
        Op den duur zal het totaal van de eigen gemeentelijke inkomsten, ook door uit-
        breiding van de eigen belastingcapaciteit, meer in evenwicht moeten komen
        met het totaal van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds.De raad acht
        het voorstelbaar dat de eigen inkomsten uit heffingen en belastingen zullen
        oplopen tot 20 a 25 procent van het totaal. Op die manier zal de aandacht van
        het lokaal bestuur voor de bei'nvloedbare plaatselijke verschillen in belasting-
        VAN DE STAD E N D E RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 232 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 233 ======================================================================

<pre>        capaciteit worden vergroot, tenvijl de vereveningsfunctie van de algemene uit-
        kering gehandhaafd blijft.
        Voortzetting van de sanering en overheveling van de specifieke uitkeringen
        ligt in de lijn van dit advies. Meer dan tot dusver zal hierbij de aandacht moe-
        ten gaan naar de relatief kleine groep van omvangrijke specifiekeuitkeringen.
        De bestedingsvrijheid van de algemene uitkering is een belangrijk aandachts-
        punt. De verschuiving van de gemeentelijke inkomstenbronnen zal weliswaar
        veelal via de algemene uitkeringen van het Gemeentefonds lopen (als tussen-
        station), maar uiteindelijk toch vooral moeten bijdragen aan een versterking
        en verbreding van de eigen gemeentelijke inkomsten.
        Om de eigen inkomsten te verhogen, dient de gemeentelijke belastingcapaci-
        teit te worden uitgebreid. Hiervoor komt in de eerste plaats de onroerend-goed-
        belasting in aanmerking. De geldende koppeling tussen het zakelijk en gebrui-
        kerstarief is vooral bedoeld als rem op de gemeentelijke belastinginkomsten.
        Conform de hoofdlijn van dit rapport adviseert de raad de centrale vaststelling
        van de verhouding tussen zakelijke en gebruikerstarieven ongedaan te
        maken. Ter verbreding van de lokale belastinginkomsten kan voorts de aan-
        dacht uitgaan naar bestaande belastingen als de baat- en aanlegbelasting en
        de bouwgrondbelasting en naar nieuwe lokale belastingbronnen. Ook tarieven
        en heffingen, internationaal veel gehanteerd, dienen voor verhoging van eigen
        inkomsten te worden gebruikt.
        Het proces dat naar meer onafhankelijkheid leidt, vraagt veel zorgvuldigheid
        en zonodig flankerende beleidsmaatregelen. Het beleid moet er uiteraard niet
        op gericht zijn de verschillen in belastingcapaciteit toe te dekken (dan wordt de
        nieuwe verhouding nooit bereikt), maar dient - terugredenerend vanuit de
        beoogde ordening - stap voor stap de benodigde middelen aan te reiken om de
        overgang naar grotere eigen verantwoordelijkheid te kunnen maken. Voor de
        weg naar financiele decentralisatie is dit een conditio sine qua non.
        Een beleidskeuze als hier bepleit zal de positie van de gemeenten meer in het
        algemeen aangaan. Dit brengt een zeker voorbehoud met zich mee bij de aanbe-
        velingen, omdat dit rapport alleen gaat over de grote steden en niet over alle
        gemeenten. Evenwel doen de problemen die de aanleiding vormen tot dit rap-
        port zich doorgaans we1 intensiever voor in de grote steden (deze lopen hierdoor
        ook grotere risico's bij doorvoeringvan financiele decentralisatie), maar zij zijn
        in veel opzichten een verdichting van zaken die elders in minder geconcen-
        treerde en gecumuleerde mate ook aan de orde zijn. In dit opzicht is de finan-
        ciele verhouding een goede 'testcase'.
7.4.4.2 Naar gedifferentieerd bestuur in het grootstedelijk gebied
        De mate waarin de eenheden binnen de grootstedelijke gebieden (kern- en
        randgemeenten) hun eigen bijdrage leveren en kunnen leveren binnen de cen-
        tralistische beleidskaders, is in de loop van de jaren '60 en '70 zodanig uitge-
        hold, dat het weer meer rekenschap dragen en aanspreekbaar zijn voor de
        situatie en ontwikkeling binnen de eigen jurisdictie, versterking behoeft. Dit
        geldt vooral voor de kernsteden.
        Aanscherping van de eigen rekenschap in relatie met de financiele verhouding
        zal tevens leiden tot een meer uitgesproken differentiatie tussen de gebied-
        seenheden. iets wat in het kader van de beleidsconcurrentie ~ositief   te beoorde-
        len valt. 1n dit verband kan worden geleerd van west-~uitsiand,waar tussen
        de grote steden en grootstedelijke gebieden in dit opzicht uitgesproken ver-
        schillen bestaan.
        Een aanpassing van de institutionele verhoudingen waardoor met name de
        band tussen de markt- en uitwisselingsprocessen wordt versterkt, zal naar ver-
        wachting van de raad leiden tot een alertere en minder receptieve bestuurs-
        WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 233 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 234 ======================================================================

<pre>cultuur. Ook de kwaliteit van het bestuur hangt mede af van de belangen die
aan de orde zijn.
In hoofdstuk 5 werd een aanpassing van de institutionele verhoudingen uitge-
werkt voor de grote steden, c.q. de grootstedelijke gebieden, voor drie strategi-
sche beleidssectoren: ondenvijs, arbeidsvoorziening en de gezondheidszorg en
maatschappelijke dienstverlening. In a1 deze beleidssectoren wordt een eigen
profiel voorgesteld, in aansluiting op de huidige stelselherzieningen. In de
ondenvijssector wordt het zwaartepunt van decentralisatie naar de direct bij
het ondenvijs betrokkenen (de scholen en de vraag naar opgeleiden)aangevuld
met een versterking van de beleidsmatige betrokkenheid van het grootstede-
lijk bestuur. Ook in de arbeidsvoorziening ligt bij de stelselherziening het
zwaartepunt bij de direct bij deze voorziening betrokkenen, maar ook in dit
geval adviseert de raad tot aanvullingen voor een grotere betrokkenheid van
het bestuur van de grote stad en voor meer relaties met de vraag naar arbeid.
Bij de gezondheidszorg en de maatschappelijke dienstverlening zou het zwaar-
tepunt van decentralisatie, verbonden met vraag, aanbod en financiering, die-
nen te worden aangevuld door bijsturing (door het lokaal bestuur) op lokaal en
regionaal niveau.
In elk van deze uitwerkingen is ook aangegeven hoe steeds het basisprincipe
van beleidsconcurrentie wordt geconditioneerddoor de eerder genoemde inper-
kingsgronden: nationale basisnormen en -condities, het tegengaan van moge-
lijke externe effecten en lasten en tenslotte het compenseren voor structurele
onevenwichtigheden.
In aanvulling op de bepleite beleidsdecentralisatie is voor een snel en op vol-
doende niveau tot stand komen en functioneren van strategische infrastruc-
tuur en voorzieningen een aanpassing nodig, waardoor de lokale besturen in
het grootstedelijke gebied nauwer worden samengebonden dan nu het geval is.
Uitgaande van de in Nederland bestaande terughoudendheid ten aanzien van
een nieuwe bestuurslaag, adviseert de raad niet over te gaan tot de vorming
van grootstedelijke gewesten tussen gemeenten en provincie, maar beperkt hij
zich tot een aantal mogelijkheden om verder te gaan dan de vrijwillige samen-
werking die de Wet GemeenschappelijkeRegelingen kent.
De eerste en meest voor de hand liggende aanpassing is om daar waar de gren-
Zen van gemeenten in de grootstedelijke gebieden aan de kernstad onvol-
doende soelaas bieden voor de eigen ontwikkeling, tot wijziging van deze gren-
Zen te komen. Deze situatie lijkt zich op dit ogenblik, bij de in dit rapport behan-
delde steden, alleen voor te doen ten aanzien van Den Haag en Utrecht.
In deze en de andere grote steden is vervolgens een aanpassing vereist op het
schaalniveau van het grootstedelijk gebied. Dit kan gebeuren door een bunde-
ling van de kernstad en randgemeenten in een regioverband, dat voor een
beperkt aantal strategische taken binnen beleidsgebieden, zoals verkeer en
openbaar vervoer, volkshuisvesting en milieubeheer een eigen verantwoorde-
lijkheid draagt, die aan de onderscheiden gemeenten is onttrokken. Dit
regioverband dient hiervoor een eigen bestuur en eigen diensten te krijgen. De
democratische verantwoordelijkstelling blijft in deze constructie geconcen-
treerd bij de gemeenten die deel uitmaken van het regioverband. Gelet op het
beperkt aantal functies is dit getrapte bestuursmodel verdedigbaar vanuit
democratisch oogpunt en qua bestuurlijke afstemming optimaal aange-
scherpt. De betrokken grote steden komt in dit bestuur een eigen stem toe. Om
enerzijds een te grote vrijblijvendheid te voorkomen en anderzijds toch wel-
ovenvogen deze bestuurlijke aanpassing aan te brengen, stelt de raad voor de
Gemeentewet zo aan te passen dat voor die gemeenten die tot deze grootstede-
lijke gebieden in Nederland gerekend kunnen worden, de uiteenlegging van
taken tussen gemeenten en regioverband mogelijk wordt gemaakt en in over-
leg met de desbetreffende grootstedelijke gebieden bij afzonderlijke wet
VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 234 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 235 ======================================================================

<pre>(lex specialis) wordt gesanctioneerd.
Een dergelijke constructie maakt een specifiek grootstedelijk bestuur in
Nederland mogelijk, zonder het basisstramien van de drie bestuurslagen
geweld aan te doen. Het biedt tevens mogelijkheden om in de loop van de tijd
mee te groeien met de nieuwe formaties van grote steden en grootstedelijke
gebieden en per gebied te differentieren. Deze aanpassing zou op korte termijn
moeten worden gerealiseerd. Tezijnertijd zou deze nieuwe grootstedelijke con-
structie aangevuld kunnen worden met een aanpassing van de provincies aan
een bestuursniveau dat zich meer concentreert op interregionale afstemming
en op beleid tussen grootstedelijke gebieden onderling en landelijke gebieden.
WETENSCHAPPELIJKE RAADVOORHETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 235 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 236 ======================================================================

<pre>  Zakenregister
  Accountancy 62,65-66.68, 162
 Activerend arbeidsrnarktbeleid (WRR-rapport nr: 33) 136, 148
 Afhankelijkheid
 - op economisch terrein 17,24,26,29, 37,64,80
 - op financieel terrein (van gemeenten t.0.v. Rijk) 19 1, 197,204,205,208,209
 - in sociaal opzicht 24, par: 4.3.3-4.4, 1 16,225
 - overigens 138.21 1
 Agglomeratie 41,47,54,59,73,78, 100, 146, 156, par. 6.3
 Algemene Arbeidsongeschiktheidswet(AAW) 103, 106
 Algemene Bijstandswet (ABW) 106. 121, par. 4.5.3-4.5.5,232
 Alleenstaanden 9 1,202,230
 Allocatieve functie (van beleid) 29, 189, 192,206,237
 Allochtone(n)93,96, 106, 110, 137, par: 5.2.2, 153, 161, 163
 - beleid 233
 Allochtonenbeleid (WRR-rapport nr: 36) 22.93, 140, 174
 Annexatie, zie onder: Samenvoeging
 Arbeid(s)
 - aanbod 39,67,74, par. 4.3.2, 1 I 1, I62
 - bemiddeling 34, 121- 122, par. 5.3
 - beurzen 158, 160
 - bureau par. 4.3.2,4.5.5 en 5.3
 - passende I23
 - aanvullende -plaatsen I I I
 - pool (voor havenwerknemers) 125
 Arbeidsrnarkt, passim (zie in het bijzonder: par: 4.3,4.5.5 en 5.3)
 - Rapportage- 95, 101 - 102
 - regio 102- 103
 Arbeidsvoorziening(s), passim (zie in het bijzonder: par:,4.5.5.2,5.3 en 14.3.2)
 - Centraal Bestuur (CBA) 160, par. 5.3.4
 - Regional Bestuur (RBA) 121, 124, 148, par. 5.3.4,235
 - wet 120, par. 5.3
 Arrnenzorg 158- 160
Armoede 1 5,22,89,93,96, 108-109,224-225.2 30
 Baltimore 26, 32,216
 Banenpool 108, 124, 157, 161, 163
 Bankwezen 62,64,68
 Basiseducatie 123, 127
 Basisverzekering 207215
 Basisvorming 147, 150, 152
 Basisvorming i n h e t onderwijs (WRR-rapport nr: 27) 147, 149
 Bedrijfs
- georganiseerd -leven 87, 156, 160
- huisvesting 62,78,87-88
- opleidingen 122
- vereniging 125, 163
Bejaarden 23.91, 106,202,204-205,213,215,225,230,236
- hoog- 169, 17 1,225
- oorden 17 1 - 172, 179,200
Belasting(en) 25, 1 16. 129, par. 6.2,238
- gemeentelijk -gebied 188, 193- 194,202,206,231
- gemeentelijke -capaciteit 37, 191,207,208-209,237
- onroerend goed- (OGB) 188, 194,209, par: 6.2.4-6.2.6,238
Bereikbaarheidsplan Randstad 228
VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 236 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 237 ======================================================================

<pre> Beroeps
 -  bevolking 34.40.78, 101-104, 109
            potentiele 90-9 1,95, 102- 103
 - gerichte kwalificatiecursussen 127
            volwasseneneducatie 163- 164
 - keuze-advisering 163- I64
 - ondemijs 85, 103- 104, par. 5.2,229,234-235
            hoger 139, 145, 146
            lager 85, 103- 104
           middelbaar 139, 146, 154- 155
           voortgezet 139,234-235
 - opleiding 103- 104, 148- 150
 - orientatie 127, 163
 Bestuurlijke differentiatie, zie onder: Agglomeratie, (bovengemeentelijke) Bestuun-
 vorrnen en SamenvoegingIAnnexatie van gemeenten
 Bestuurs
 - cornmissie krachtens artikel 6 l van de Gemeentewet 184
 - cultuur (politieke-) 25, 35, 36-37, 135, 140, 153, 184, 188,207,208,219,227,238-239
 - vierde-laag210,212,214
 - vorrnen, bovengerneentelijke21 I
 Bevolking(s)
 - groei 4 1,90,97
 - leeftijdsopbouwvan de 90-9 1
 - omvang 40-41, par. 4.2.1.1, 1 39, 140
 - opbouw/sarnenste11ing 23,2740-41, par. 4.2.1,94,96, 100, 139, 140,224-225
 Bijstand(s) 108, 1 12, par. 4.5.3-4.5.4,  121, 123, 161, 197, 198,231 -232
- bijzondere par. 4.5.3, 121,232
 - gerechtigde(n) 34,93, 106, 1 15, 122,225
- besluit Zelfstandigen 128
 Birmingham 30, 13 1
 Boston 22.29, 32,95,234
 Boventalligenregeling 153
Brume126.55-56.70.215
Burgercultuur, zie onder Civic culture
CAO's (regionale) 149, 166
Centraal Bestuur Arbeidsvoorziening (CBA), zie onder Arbeidsvoorziening
C e n t r u m voor Vakopleiding 127, 163
Chicago 29,78, 142,216,234
'Civic culture'lburgercultuur 3 1,36,37,79
Commissie
- Albeda 75, 17 1
- Christiaanse 193- 194
- Dekker 173
- Hinch Ballin 152
- Montijn 26.75, 139,210,213,237
- Rauwenhoff 137
Computerdienstverlening 62,66-6x73
Concentratie/cumulatie van problemen 96, 108- 109
Consumptie (van medische voorzieningen) 170, 174, 180
C u l t u u r 1772, 145, 184, 196,205
- overdracht 136, 138, 146, 149, 150, 155,234
- voorzieningen 33, 133, 140, 146
Decentralisatie, passim (zie in het bijzonder par: 6.3)
- functionele 152, 154, 159-160.21 1,214,234
- territoriale I S I.212
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 237 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 238 ======================================================================

<pre>  Deconcentratie
  - bestuurlijke 215
  - ruirntelijke 29,41,69-70,97-98, 1 10, 183
  Demografixhe
  - ontwikkelingenlprocessenltrends1789-90,94, l 10,202
  - samenstelling, zie onder bevolkingsopbouw
  Distributiecentra 98
  Distributieve functie (van beleid) 29, 189
  Drop-outs 148, 162
  Duale economie 22
  Economisch(e)
 - non-activiteit 102-103, 109
 - ontwikkelingsbeleidl-programma's 85-88, 130- 1 31
 - stadsvernieuwing 132
 - Zaken, Mininerie van 68,80-8 1,86-8788, 132, 156,229
 Eenoudergezinnen 92-93, 106
 Egalisatie (-rnotief) 208-209,216, 190- 19 1,203,207
 Eigen inkomsten (van gerneenten) par. 6.2,237
 Eindhoven 1 3,24,26, 173.21 2,2 14,216
 'Enterprise allowance' 128
 Etnische minderheden, zie onder: Allochtonen
 Europees Sociaal Fonds 164
 E x p o r t 40,48-49,58-6 1,656785-86
 Financiele verhouding(en) 25, 31, 35,79, 1 17, I 2 I, hfd. 6 passim, 22723 1,236-238
 Financiele-Verhoudingswet (1984) (FVW) par. 6.2.2, 198,206,207
 Geboortenoverschot/-saldo 90
 Gemeentefonds 76, 1 19, par. 6.2,227,237
 Gerneentelijke Sociale Dienst (GSD) 93, 106, 1 15, 1 18, 125- 126, 162, 166
 Gewestelijk arbeidsbureau, zie onder: Arbeidsbureau
Gezondheids
- bevordering 168, 172, 179
- diensten 171, 179, 181,235-236
- grootstedelijk -beleid 169, par. 5.4.4.235
- profiell -toestand van de stedelijke bevolking 169- 170
- zorg 24,60,72,79, 106, 134, par. 5.4,218,220,224,234,235,239
Glasgow 19,56, 1 32
Grafische industrie 62,67225
'Health Promotion'/'healthy cities project' 172
Herorienteringsgesprekken 120, 122, 127, 164, 197
Huishoudensstructuur 91-93, 100, 108
Huisvesting (van de stedelijke bevolking) 33,93, par: 4.3.1, 108, 1 I 1 - 1 12, 183
(zie ook onder: Volkshuisvestingen Woning)
Huur
- sector 99, 1 I I, 1 14,209
- subsidie, individuele (IHS) 187, 193
- woningen 99, 1 I I, 1 13- 1 14,232
Immigratie, zie onder: Migratie
lndividuele
- begeleiding (van werkzoekenden) 1 17, 122, 126- 127, 148
- hulpverlening 109, 1 16, 1I8
lnfrastructuur 82-84
Ingenieurs- en architectenbureaus 62,65
VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 238 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 239 ======================================================================

<pre>lnkomens (zie ook bij Minima)
-  beleidl-politiek 1 15- 1 17, 189
-  cijfersl-patroon/-verdeling 24, par. 4.2.2,96
- prijzen 107, 1 16
- subsidies 107
lnnovatie 58,78,85-86, 137 150
lntersectoraal grootstedelijk beleid (gezondheidszorg) 172
lnvesteringspeil
- van de Nederlandse gemeenten 205-206
- van regio's 49-5 1
Jeugdwerkgarantieplan 120, 123, I63
Jobcentra 159, 163
Kaderregeling Arbeidsinpassing 120, 163
Kamer(s) van Koophandel51-53,80,86, 149
Laaggeschwld(e)(n) 103- 104, 127, 16 1
- dienstverlening 127- 128
Leer- en arbeidsovereenkomsten 157
Leerlingwezen 127, 171, 163
Liverpool 19, 1 3 1
Logistiek 15, 70,72-73,78,80-83, 145
Londen 18.20.25, 32, 33,55,56,64,70,85,86,          110.21 1,215,234
Loonkostensubsidie(s) 95, 124
Los Angeles 29,97, 142,234
Luchthaven 21,43,73,82-83,218,228
Maatregel Langdurig Werklozen (MLW) 164
Maatschappelijk(e)
- dienstverlening72,79, 107, 133, 135, par. 5.4,218,220,220,224,234-236
- werk 15, 16.89, 109, 118, 171,231
- bijstands - l I 8
Maatwerk (bij werkloosheidsbestrijding)29, 1 17, 164- 165, 167, 235
Mainports 55,63,68,74,82-83,218-228
Mantelzorg 168
Metaal-elektro-industrie 62,67
Midden- en kleinbedrijf 2785, 126, par: 4.5.6, 145, 149, 163
Migranten 15,22,90,93,96, 1 10
Migratie 17,40-41,54,90,93, 1 10
- saldo 90
Milieu 37, 39,59,62,80-8 1,98,228
- beheer 221,239
- lasten 98
M i n i m a (minimuminkomens) 106- 108, l 11, par. 4.5.3, 134,232
- beleid (gemeentelijk) 106, 116-117,232
- zonder marge 107
Minneapolis 2 16
Mobiliteit 89, par. 4.3-4.4
-. geografischelruimtelijke 32, 35,80, par. 4.3.1,233
- sociale 23,28-29,32,89,96-97, 1 10-1 I 1, 124- 125,219
N e w York 18, 19.29.70, 142.2 16
Newcastle 30,56,85,234
Normuitkeringen (gezondheidszorg) 174, 178- 180,236
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 239 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 240 ======================================================================

<pre>  Onderklasse 108
  Ondernemer(s)
 - cultuur 132
 - schap 27,63,71,78,89,97, 122, par. 4.5.6,225,233
 - startende par. 4.5.6
 Ondernemingsbeleid 121
 Onderwijs, passim (zie in het bijzonder par: 5.2 en par: Z4.3.1)
 - achtentandsbestrijdingin het - 147
 - algemeen vormend 103- 105, 139, 144
 - basis-llager- 103, 105, par. 5.2.2 en 5.2.5, 187,234-235
 - bestel 95, par: 5.2.1, 148, 150, 152, 1 57
 - bijzonder 137, 143, 148, par: 5.2.4 en 5.2.5
 - contract- 150
 - gespecialiseerd 135,234-235
 - grootstedelijk -beleid 137, 138, 146, 150, par: 5.2.5
 - grootstedelijke -raad 156,235
 - hoger 85.96, 103, 105, 146, 156,229
 - markt 149- 150, 153
 - openbaar 137, 144, 148, par: 5.2.4 en 5.2.5.235
 - univenitair85, 144-145, 156
 - voorrangsbeleid (OVB) 143, 147-148, 153, 154
 - voortgezet paca5.2.2, 147, 154,234-235
 - vrijheid 137 148, 150-151, 154, 157
 Openbare r u i m t e 98-99
 Ouderen, zie onder: Bejaarden
 Pendel 104, 1 12, 193
 Personeelsbeleid 1 19, 121, 125, 155, I62
 Post-universitaire opleidingen 144
 Poverty trap 107
 Preventie (gezondheidszorg) 168, 17 1 - 172, 174, 179
'Public entrepreneurship' 37
'Public-private partnerships' 37,233
Quartaire sector 46-47, 123- 124, 16 1
 Raad voor de Gemeentefinancien (RGF) 192- 193
 Railinfrastructuur 83,218
 Regio Overleg Amsterdam (ROA) 2 19,221
Regionaal Bestuur Arbeidsvoorziening (RBA), zie onder: Arbeidsvoorziening
Regioverband 221,239
'Rekenschap' (van bestuur) 1 12,226,244.2 19,237-238
'Responsiviteit' 36, 121
Rotterdams(e)
- convenant (inzake werkgelegenheid) 121
- Ontwikkelingsraad(ROTOR) 78-80, 156,221,229
Ruhrgebied 19,215
Ruimtelijke ordening 13, 17,27,34,41,75,81, 1 13-114, 129, 193,228
RijksgroepsregelingWerkloze Werknemers (RWW) 106
Rijnmond 26,40-41,47,50,58,59,73,90,93, 100,212,214,216
SamenvoegingIAnnexatie van gemeenten par. 6.3.1
Sanctie(s) (voor uitkeringsgerechtigden) 1 15, 123, 160, 163, I65
San Francisco 26,78,83,228
Schiphol 15, 17,29.41,43,48,50,63,68,73,82-83, 145,218,228
Scholing(s)67,85, 103-104, 119-120,par.4.5.5.2,         129, 131, 136, 148-149, 159, 163, 165,
 168,233
- faciliteitenl-programma'sl-projecten 125, 130, 167, 235
VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 240 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 241 ======================================================================

<pre>School
- advies- en begeleidingsdiensten 153
- autonome 1 34, 15728 1
- bestuur 151, 152-153
- De - op weg naar 2000 1 36, 152
- effectieve 148
- populatie 140
- prestaties 93
- verzuim 148
Socia(a)l(e)
- ongelijkheid 139, 141, 144
- problematiek/problemen 13, 14, 16, 17, 21-23, 29-30,78-79, hfd. 4 passim, 213,223-
224,22723 1
- profiellstructuur 14, 21-23, 26, 27-29, 30-31, 35.89, 96, par. 4.4-4.5.1, 132, 183, 193,
209,223-224,230
- vernieuwing 31-32, 147, 148, 155,208
Spitsvignetten 8 1,228
Stadscultuurlstedelijke cultuur 17,36, 133, 169,203
Stadsprovincie 21 1,213
Stadsvernieuwing 31,88,98- 100, 107, 1 10- I I 1, 132, 133, 198- 199
- fonds/-gelden 88,98- 100, 1 I 1, 1 32, 198- 199,208
Stelselherziening (gezondheidszorg) 169, 173, 176, 177, 179- 18 1,225,234,236,239
Structuurscherna Verkeer e n Vervoer (Tweede-) 75,228
Suburbanisatie 20-21,41-42,54,211
'Task Forces' 127, 131- 132,233
Technologie 55-58,73-74
Telernatica 64,66,82-83,84,229
T G V 84,228
Thuiszorg 169, 179,236
Toegevoegde waarde (naar regio's) 42-48'6 1
Toerisme 62-63'67
Tolheffing 8 1,228
Toronto 25, 172.21 5-2 I6
Transport(sector) 18,43,46-4748-49,50,54,6 1,63-64,68,80-8 1, 145, 162,228
Uitkering(en) (am gemeenten)
- algemene 28.76, 115,208, par. 6.2,227,232,237
- bijzondereldoel-Ispecifieke 1 12, par. 6.2, 174, 180,206-207,237
Uitkeringsgerechtigde(n) 28, 106, par 4.5.3-4.5.5, 192 208,232
Uitzendbureaus 105, 126, par. 5.3,233,235
'Urban field' 21,74,82
Vacature(s)
- banken 159, 163
- moeilijk vervulbare 103- 105
- verborgen 67, 103- 104
Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) 196
Verevening, zie onder: Egalisatie
Vergrijzing 9 1, 168
Verhuisbewegingen 14,22-23,223
Vewoer(s)
- infrastructuur 55,78,82-84
- openbaar 54.83-84,98,218,221,227,229,239
Vestigings
- beleid 166
- klimaat 98-99
- plaats 42,46,53-54,68,74
Vierde N o t a inzake d e Ruimtelijke Ordening 13,75,8 1, 1 13,228
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 241 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 242 ======================================================================

<pre>Volkshuisvesting 1724, 107, 113-114, 117, 133,220, 193,209,212.232-234.239
Volwasseneneducatie 148, 153, 154, 156, 163- I64
Welzijnswet 119
Werkervaringsplaatsen 1 1 1, 120, 122, I64
Werkgelegenheid(s) 20, par: 3.2.3-3.3, 101- 103, par: 4.5.5.2,4.5.6 en 5.3.2,233-234
- beleid 132, 233
- projecten in de quartaire sector 123
- verruimende Maatregel ( W M ) 126, I63
Werkloosheid(s) 14,22,77,87, hfd. 4 passim, 148, par: 5.3,224-225,230,233
- bestrijding 15, 104-105, 125-126, 129, 136, 148, 165,231,233-234
- cijfen 141
- duurzame 96
- jeugd- 125, 161
Werklozen passim
- duurzaam 107
- geregistreerde 101, 104
- hooggeschoolde 104
- jeugdige 104
- langdurig 104, par: 4.5.5, 131, 148, 162- I64
- part-time 102
Werkraat 1 19, 122
Werving 55, 105
Westland 4 1.43.46.73.228
Wet op de Arbeidsongeschiktheidsvenekering(WAO) 102- 103, 106
Wet op de bejaardenoorden 17 1
Wet Gerneenschappelijke Regelingen (WGR) 26, 114, 154-155,211,213,221,239
Wet werkloosheidsvoonieningen (WWV) 106, 1 19, 164
Woning(en)
- bouw 27,32,87, 1 13- 1 14,221,230
- bouwcorporaties/-verenigingen 1 14, 135, 179,232
- huur-, zie onder: Huur
- k o o k 99- 101, 1 1 1,209
- markt 97, 101
- voorraad 99-101, 1 I I, 1 14,209,232
- wetwoningen 209,232
Woon
- carriere 101
- lasten(quote) 107, 1 17
- milieu/-omgeving 96.98-99, 1 13, 179,236
Zakelijke dienstverlening 19,21,40,43,54-55,62,64-65,68-69,86, 161, 162,225
Zeehaven 83.218
VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 242 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 243 ======================================================================

<pre>   Rapporten aan de Regering
  Eerste raadsperiode:
  Europese Unie*
  Structuur van de Nederlandse economie*
  Energiebeleid
  Gebundeldnini &    publikatie (l974)*
  Milieubeleid (l974)*
  Bevolkingsgroei(1974)*
  De organisatie van het openbaar bestuur (1975)*
  Buitenlandse invloedenop Nederland: Internationale migratie (1976)*
  Buitenlandse invloedenop Nederland:
  Beschikbaarheidvan wetenschappeiijke en technische kennis (1976)*
  Commentaar op de DiscussienotaSectorraden (1976)*
  Commentaar op de nota Contouren van een toekomstig ondemijsbestel(1976)*
  Overzicht externe adviesorganen van de centrale overheid (1976)*
  Externe adviesorganenvan de centrale overheid (1 976)*
  Maken wij er werk van?
  Verkenningen omtrent de verhouding tussen actieven en niet-actieven (1977)*
  Interne adviesorganenvan de centrale overheid (1 977)*
  De komende vijfentwintig jaar - Een toekomstverkenning voor Nederland (1 977)*
  Over sociale ongelilkheid - Een beleidsgerichteprobleemverkenning(1977)*
  Tweede raadsperiode:
  Etnische minderheden (l979)*
  A. Rapport aan de Regering
  B. Naar een algemeen etnixh minderhedenbeleid?
  Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)*
  Beleidsgerichte toekomstverkenning
  Deel I: Een poging tot uitlokking (1980)*
  Democratic en geweld
  Probleemanalyse naar aanleidingvan de gebeurtenissen in Amsterdam op 30 april 1980*
  Vernieuwingen in het arbeidsbestel(1981)*
  Herwaardering van welzijnsbeleid (1982)*
  Onder invloed van Duitsland
  Een ondemek naar gevoeligheid en kwetsbaarheid in de betrekkingen tussen Nederland en de Bondsrepubliek
  ( i982)*
  Samenhangend mediabeleid (l982)*
  Derde raadsperiode:
  Beleidsgerichte toekomstverkenning
  Deel2: Een verruiming van perspectief (1983)*
  Waarborgen voor zekerheid
  Een nieuw stelsel van sociale zekerheid in hoofdlijnen (1985)
  Basisvormingin het ondemijs (1986)
  De onvoltooide Europese integratie (1986)
  Ruimte voor groei; kansen en bedreigingenvoor de Nederlandse economie in de komende tien jaar (1987)
  Op maat van her midden- en kleinbedrijf (1987)
  Deel I: Rapport aan de Regering; Deel2: Pre-adviezen
  Cultuur zonder grenzen (1987)*
  De financieringvan de Europese Gemeenschap; een interimrapport (I 987)
  Activerend arbeidsmarktbeleid(1987)
  Overheid en toekornstondemek; een inventarisatie( 1 988)
* Uitverkocht
  VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 243 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 244 ======================================================================

<pre>   Vierde raadsperiode:
35  Rechtshandhaving(1988)
36 Allochtonenbeleid (1989)
37 Van de stad en de rand (1990)
   Rapporten a m de Regering en publikaties in de reeks 'Voomudies en achtergronden'zijn verkrijgbaar in de boek-
   handel of via de SDU uitgeverij, Christoffel Plantijnstraat2. Postbus 20014,2500 €A f-Gravenhage, tel. 070-378991 1.
   WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 244 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 245 ======================================================================

<pre>      'Voorstudies en achtergronden'
     Eerste raadsperiode:
     WA.W. van Walstijn e.a: Kansen op onderwijs; een literatuurstudie over ongelijkheid in het Nederlandse onderwijs
     (1975)*
     I.].Schwnenbwm en H.M. In 't Veld-Langeveld: De emancipatie van de vrouw (1 976)*
     G.R Musterc Van dubbeltjes en kwartjes: een literatuumudie over ongelijkheid in de Nederlandse inkornensverde-
     ling (1976)*
     IVNlnstituut voor Sociaal-WetenschappelijkOndenoek van de Katholieke Hogexhwl Tilburg: De verdeling en de
     waardering van arbeid; een studie over ongelijkheid in het arbeidsbestel(1976)*
     Adviseren aan de overheid'. met bijdragenvan economische, juridische en politicologixhe bestuurskundigen (1977)*
     Verslag Eeme Raadsperiode: 1972-1977*
     Tweede raadsperiode:
    J.J.C. Voorhoeve: Internationale macht en interne autonomic - Een verkenning van de Nederlandse situatie (1 978)*
     W.M. de long: Techniek en wetenschap als basis v w r industri6le innovatie - Verslag van een reeks van interviews
     (1978)*
     R Gerritsellnstituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven: De publieke sector: ontwikkeling en waardevorming
    - Een vwronderzoek (l979)*
VIO  Vakgroep Planning en Beleid/Sociologi~hlnstituut Rijksuniversiteit Utrechc
     Konsumptieveranderingin maatschappelijkperspectief (1979)'
     R Penninx: Naar een algemeen etnisch minderhedenbeleid?Opgenomen in rapport nr. 17 (1979)*
     De quartaire sector    - Maatxhappelijke behoeften en werkgelegenheid-Verslag van een werkconferentie (1979)*
    W Driehuis en P.J.van den N w r d : Produktie, werkgelegenheiden sectomructuur in Nederland 1960-1985
     Modelstudie bij het rapport Plaats en toekomn van de Nederlandse industrie (1980)*
    S.K. Kuipers,]. Muysken, D.J. van den Berg en A.H. van Zon: Sectomructuur en economische groei: een eenvoudig
    groeimodel met zes sectoren van de Nederlandse econornie in de periode na de tweede wereldoorlog. Modelstudie
    bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)*
    F. Muller, P.J.J.Lesuis en N.M. Boxhoorn: Een multisectormodel v w r de Nederlandse econornie in 23 bedrijfstakken
    F. Muller: Veranderingen in de sectorstructuur van de Nederlandse industrie (1980)*
    A.B.TM. van Schaik Arbeidsplaatsen, bezettingsgraad en werkgelegenheid in dertien bedrijfstakken
    Modelnudie bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)*
    A.]. Basoski. A. Budd. A. Kalff, LB.M. Mennes, F. Rack4 en1.C. Ramaer: Exportbeleid en sectomructuurbeleid
    Pre-adviezen bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandseindustrie (1980)*
    1.). van Duijn. M.J. Ellman, C.A. de Feyter, C. lnja H.W. de Jong, M.L Mogendorffen P. VerLoren vanThemaat: Sector-
    structuurbeleid: mogelijkhedenen beperkingen
    Pre-adviezen bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (l980)*
    C.P.A. Bartels: Regio's aan het werk: ontwikkelingen in de ruimtelijke spreiding van economische activiteiten in
    Nederland
    Studie bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandseindustrie (1980)*
    Uitverkocht
    VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 245 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 246 ======================================================================

<pre>   M.Th. Brouwer,W Driehuis. K.A. Koekoek J. Kol. L.B.M. Mennes, RJ. van den Noord, D. Sinke. K. Vijlbrief en J.C. van
   Ours: Raming van de finale bestedingen en enkele andere grootheden in Nederland in 1985
   Technische nota's bij het rapport Plaau en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)*
   J.A.H. Bron: Arbeidsaanbod-projecties1980-2000(1980)*
   RThoenes, RJ. In 't Veld, 1.Th.M. Snellen. A. Faludi: Benaderingenvan planning
   Vier pre-adviezen over beleidsvormingin het openbaar bestuur (l980)*
   Beleid en toekomst
   Verslag van een symposiumover het rapport Beleidsgerichte toekomstverkenning deel 1 (198 I)*
   LJ.van den Boxh. G. van Enckevort, Ria Jaarsma, D.B.P. Kallen. PN. Karstanje. K.B. Koster: Educatie en welzijn
   (1981)'
  J.C. van Ours. D. Hamersma, G. Hupkes, RH. Admiraal: Consumptiebeleidvoor de werkgelegenheid
   Pre-adviezen bij het rapport Vernieuwingen in het arbeidsbestel(1982)*
  J.C. van Ours, C. Molenaar,J.A.M. Heijke: De wisselwerking tussen schaameverhoudingenen beloningsstmctuur
   Pre-adviezen bij het rapport Vernieuwingen in het arbeidsbestel(1982)*
  A.A. van Duijn, WH.C. Kerkhoff. L.U. de Sitter, Ch.1. De Wolff, F. Sturmans:
   Kwaliteit van de arbeid
   Pre-adviezen bij het rapport Vernieuwingen in her arbeidsbe~tel(I982)~
  J.G. Lambooy. F!C.M. Huigsloot en RE. van de Lustgraaf: Greep op de stad?
   Een institutionele visie op stedelijke ontwikkeling en de beinvloedbaarheidd a m (l982)*
  J.C. He- F. Wielenga: Duiuland in de Nederlandse pers - altijd een probleem?
   Drie dagbladen over de Bondsrepubliek 1969- 1980 (1982)*
  C.W.A.M. van Paridon. E.K. Greup. A. Kerning: De handelsbetrekkingen tussen Nederland en de Bondsrepubliek
  Duiuland (l982)*
  WA. Smit, G.WM. Tiemessen. R Geerts: Ahaus, Lingen en Kalkar; D u i w nucleaire installaties en de gevolgen voor
  Nederland (l983)*
  J.H. von Eije: Geldstromen en inkomensverdelingin de verrorgingsxaat (l982)*
  Verslag van de tweede Raadsperiode 1978- 1982*
   F! den Hoed. WG.M. Salet en H. van der Sluijs: Planning als onderneming (1983)*
   H.F. Munneke e.a: Organen en rechrspersonen rondom de centrale overheid (1983); 2 delen*
   M.C. Brands, H.J.G. Beunders. H.H. Selier: Denkend a m Duitsland; Een essay over moderne Duitse geschiedenis en
  enige hoofdstukken over de Nederlands-Duitsebetrekkingen in de jaren zeventig (1983)'
   LG. Gerrichhauzen: Woningcorporaties; Een beleidsanalyse (1983)'
  j. Kassies: Notities over een herorihtatie van het kunstbeleid (1983)*
   LeoJansen: Sociocratixhe tendenties in West-Europa (l983)*
*  Uitverkocht
  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REOERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 246 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 247 ======================================================================

<pre>      'Vwrstudies en achtergronden mediabeleid'
M I  J.M. de Meij: Overheid en uitingsvrijheid (l982)*
M 2   E.H. Hollander. Kleinschaligemassacommunicatie: lokale omroepvormen in West-Europa (l982)*
M 3   LJ.HeinsmanINOS: De kulturele betekenis van de instroom van buitenlandse televisieprograrnma's in Nederland -
      Een literatuumudie (l982)*
M 4  LCH. Schoonderwoerd.WC KnulsdSociaalen Cultureel Planbureau:
     Mediagebmik bij vermiming van het aanbod (1982)*
M 5  N. Boerma J.J. van Cuilenburg. E. Diemec].). Oostenbrink]. van Putten: De omroep: wet en beleid; een juridisch-poli-
     ticologixhe evaluatie van de omroepwet (l982)*
M 6  lntomart b.v.: Etherpiraten in Nederland (1982)*
M 7  4.Kalffllnstituut voor Grafixhe TechniekTNO: Nieuwe technieken voor produktie en distributie van dagbladen en
     tiidschriften (l982)*
M 8  J.J. van Cuilenburg, D. McQuail: Media en pluriformiteit; Een beoordeling van de stand van zaken (1982)*
M 9  K.J. Alsern, M.A. Boonma G.J. van Helden, J.C. Hoekstra, CS.H. Leeflang. H.H.M. Visser: De aanbodstmctuurvan de
     periodiek venchijnende p e n in Nederland (1982)*
MI0  WF! KnulstfSociaalen Cultureel Planbureau: Mediabeleid en cultuurbeleid; Een studie over de samenhang t u w n de
     twee beleidsvelden (l982)*
MII  A.C Bolle: Her gebmik van glasvezelkabel in lokale telecomrnunicatienetten (1982)*
M 12 C t e Nuyl: Stmctuur en ontwikkeling van vraag en aanbod op de markt voor televisiepmdukties (1982)*
M 13 CJ.M. Wilmdlnstituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven: Horen. zien en betalen; Een inventariserendestudie
     Mar de toekomstige kosten en bekostigingvan de omroep (1982)*
M 14 W.M. de Jong: lnformatietechniek in beweging; consequentiesen mogelijkhedenvoor Nederland (1982)*
MIS  J.C. van Ours: Mediaconsumptie; Een analyse van het verleden. een verkenning van de toekomst (1982)*
M 16 J.G. Stappers, A.D. Reijnden, WA.]. Mbller: De werking van massa-media;
     Een overzicht van inzichten (1983)*
M 17 F.J. Schrijver: De invoering van kabeltelevisiein Nederland (1983)*
   * Uitverkocht
     VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 247 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 248 ======================================================================

<pre>  Derde raadsperiode:
  G.J. van Driel. C. van Ravenzwaaij.j. Spronk en F.R Veeneklaas: Grenzen en mogelijkhedenvan het economischstelsel
  in Nederland (1983)*
  Adviesorganen in de politieke besluitvorming.Symposiumverslag onder redactie van A.Th. van Delden en J. Kooirnan
   (1983)*
   E.W van Luijk, RJ. de 8 ~ i j nVrijwilligerswerk
                                   :                tussen betaald en huishoudelijk werk; een verkennende studie op basis
  van een enquCte ( 1984)
   Planning en beleid; verslag van een symposium over de studie Planning als onderneming (1984)
  WJ. van der Weijden. H. van der Wal, H.J. de Graaf, N.A. van Bmssel, WJ. ter Keurs: Bouwstenen voor een geinte-
  greerde landbouw (1984)*
  J.F. Vos. F! de Koning. S. Elom: Onderwijs op de tweesprong; over de inrichting van basisvorming in de eerste fase van
  het voortgezet onderwijs (1985)*
  G. Meester. D. Strijker: Het Europese landbouwbeleidvoorbij de scheidslijn van zelkoorziening (1985)
  J. Pelkmans: De interne EG-markt voor industriCle produkten (1985)
  J.J. Feenstra, K.J.M. Mortelmans: Gedifferentieerde integratie en Gemeenschapsrecht: institutioneel- en materieel-
  rechtelijke aspecten (1985)
  1H.A. van dervoort, M. Beishuizen: Massamediaen basisvorming (1986)
  C.A. Adriaansens. H. Priemus: Marges van volkshuisvestingsbeleid(1986)
  E.F.L Smeets, Th.J.N.N. Buis: Lenren over de eerste fase van het voortgezet onderwijs (1986)
  J. Mwnen: Toepassing van computersystemenin her onderwijs (1986)
  A.L. Heinink (red.). H. Riddenma. J. Braaksma: Basisvormingin het buitenland (l986)*
  Zelfstandigebestuursorganen;verslag van de studiedag op 12 november 1985 (1986)
  Europese integratie in beweging; verslag van een conferentie, gehouden op 16 mei 1986 (1986)
  C. de Klein. j. Collaris: Sociale ziektekostenverzekeringen in Europees perspectief (1987)
   RM.A.Jansweijer: Private leekormen, publieke gevolgen; naar een overheidsbeleidmet betrekking t o t individualise-
   ring ( 1987)
   De ongelijke verdeling van gezondheid; verslag van een conferentie gehouden op 16- 17 maart 1987 (1987)
  W.G.M. Salec Ordening en sturing in het volkshuisvestingsbeleid(1987)
   H.G. Eiigenhuijsen, J. Kwlewijn, H. Visser: lnvesteringenen de financiBle infrastmctuur (1987)
   H. van der Sluijs: Ordening en sturing in de ouderenzorg (1988)
   Verslag van de derde Raadsperiode 1983- 1987*
*  Uitverkocht
   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 248 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 249 ======================================================================

<pre>    Vierde raadsperiode:
V63 Milieu en groei; Verslag van een studiedag op I I februari 1988 (1988)
V64 De rnaatschappelijkegevolgen van erfelijkheidsonderrwk; Verslag van een conferentie op 16- 17 juni 1988 (1988)
V65 H.F.L. Garretsen, H. Raat: Gezondheid in de vier grote steden (1989)
V66 i? de Grauwe e.a: De Europese Monetaire Integratie: vier visies (1989)
V67 Th. Roelandt.]. Veenman: Allochtonen van school naar werk (1990)
V68 WH. Leeuwenburgh. F? van den Eeden: Onderwijs in de vier grote steden (1990)
V69 M.W. de Jong. PA. de Ruijter (red.): Logistiek, infrastructuur en de grote stad (1990)
V70 C.i?A. Bartels. E.J.J. Roos: Sociaal-econornische vernieuwing in grootstedelijke gebieden (1990)
    VAN DE STAD EN DE RAND
</pre>

====================================================================== Einde pagina 249 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 250 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 250 =================================================================

<br><br>