<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>Rapporten aan de Regering
   Ruimtelijke
   ontwikkelingspolitiek         53
   Sdu Uitgevers, Den Haag, 1998
   Wetenschappelijke Raad
   voor het Regeringsbeleid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>ISBN 90 399 14 885</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>                  Wetenschappelijke Raad
                  voor het Regeringsbeleid
Aan de Minister-President                                                   Kantooradres: Plein 1813, nr. 2
Minister van Algemene Zaken                                                 Postbus 20004
De heer W. Kok                                                              2500 EA Den Haag
Postbus 2000 1                                                              Telefoon 0 7 0 356 46 0 0
2500 EA 's-Gravenhage                                                       Telefax 0 7 0 356 4 6 85
                                                                            Internet http:llwww.wrr.nl
Ons kenmerk                           Doorkiesnummer                        Datum
9800 10/FB/SW                         070 3564451                           20 februari 1998
Onderwerp                             E-mail
rapport 53                            postmaster@wrr.d
Ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek
Hierbij zenden wij u het rapport 'Ruimtelijke~ntwikkelingspolitiek'.Dit rapport, waartoe de raad zelf
het initiatief heefi genomen, is inhoudelijk nog in de vijfde raadsperiode tot stand gekomen.
In het rapport gaat de raadin op de vraag aan welke eisen van effectiviteit en legitimiteit het ruimtelijk
beleid de komende jaren zal moeten voldoen. De analyse van de veranderende context van het
ruimtelijk beleid maakt duidelijk dat het vigerende stelsel niet kan beantwoorden aan de opgaven die
zich aandienen. Op grond hiervan spreekt de de raad zich uit voor een stelsel van ruimtelijke-
ontwikkelingspolitiek. Daarin ligt de nadruk op integrerende planvorming op het regionale niveau
teneinde zo goed mogelijk aan te sluiten bij in de samenleving bestaande eisen, wensen en
doelstellingen ten aanzien van ruimtelijke ontwikkeling. De rol van de rijksoverheid zal hierbij worden
gekenmerkt door terughoudendheid waar mogelijk en daadkracht waar nodig.
Het rapport zal worden gepubliceerd na kennisneming door de Ministerraad. Vervolgens ziet de raad
graag, overeenkomstig de Instellingswet WRR,de inhoudelijke bevindingen van de Ministerraad
tegemoet.
Mr. M. Scheltema                                                         Mr. J.C.F.Bletz
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>         lnhoudsopgave
Samenvatting
Ten geleide
         Ruimtelijk beleid, legitimiteit en effectiviteit
         Aanleiding
         Ruimtelijke ordening en de ruimtelijke inrichting
         Ruirntelijke ordening in een veranderende samenleving
         Vraagstelling en opzet van het rapport
         Ontwikkeling van de ruimtelijke ordening
         Weer dan afweging alleen
         Principes van ruimtelijke orde
         Concentratie van verstedelijking
         Ruirntelijke sarnenhang
         Ruirntelijke differentiatie
          Hierarchie
          Ruirntelijke rechtvaardigheid
         Organisatie en instrumenten
         Voorgeschiedenis van de W R O
          De W R O
          De afhankelijkheid van de nationale ruimtelijke ordening
          D e forrnulering van het beleid
          D e doorwerking en uitvoering van het beleid
          Ernstige slijtage?
          De veranderende context van het ruimtelijk beleid
          Inleiding
          Ruimtelijke trends i n het verleden
          D e uitgangspunten van de ruirntelijke ordening
          Ruirntelijke ontwikkeling van de bevolking
          Ruirntelijke ontwikkeling van de productie en werkgelegenheid
         Werkgelegenheid
          Ontwikkeling van mobiliteit en forensisrne
          Ontwikkelingen in ruirntegebruik en ruirnte-efficientie
          Toekomstige veranderingen in de ruimtelijke context
          Ruirntelijk-econornische veranderingen
          Over de toekornstige rnobiliteit
          Ruirntelijk-culturele veranderingen
          De 'netwerksamenleving' als nieuwe context voor het ruimtelijk beleid
          Econornische eenwording van Europa
          Van nabijheid naar bereikbaarheid
          H e t wegvallen van landbouw als 'rneekoppelend belang'
          Stijgende individuele consurnptie van ruirnte
          Toenernende rnobiliteit
          Naar een netwerksamenleving
         RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>Veranderende institutionele verhoudingen in en rond de ruirntelijke
ordening
Inleiding
Bestuurlijke ontwikkelingen
Nieuwe ruimtelijke concepten
Bovensectorale afweging en afstemming van beleid
Conclusies
Maatschappelijke afweging
Toenemende controversialiteit
Veranderende verhouding tussen kennis, politiek en beleid
Problemen rond de reguliere inspraakprocedures
Nieuwe vormen van maatschappelijke betrokkenheid
Valkuilen
Eisen aan de nieuwe institutionele vormgeving
Selectie van betrokken partijen
Actieve organisatie van betrokkenheid
Bereidheid o m t e komen t o t integrerende planning
Conclusies
Ruirntelijke-ontwikkelingspolitiek als perspectief
Uitdagingen aan het afwegingskader
Uitdagingen aan de afwegingsstructuur
Herorientatie van het ruimtelijke beleid
Algemene uitgangspunten van een ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek
Verdere uitwerking van de afwegingsstructuur
Verdere uitwerking van het afwegingskader
Ruimtelijkeontwikkelingspolitiek als pluralistisch antwoord
 WETENSCWPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre> Samenvatting
 Ruimtelijk beleid staat hoog op de politieke agenda. De komende jaren zullen
 belangrijke beslissingen over de ruimtelijke organisatie worden genomen,
 waardoor zowel het inhoudelijke afwegingskader dls de bestuurlijk-institutio-
 nele afwegingsstructuur onder druk komen te staan. Hierbij gaat het om con-
 cepten als de compacte stad, het compacte stadsgewest of het beschermen van
het Groene Hart, alsmede om de vigerende planologische procedures met de
karakteristieke nadruk op decentraliteit. De dynamiek van maatschappelijke
veranderingen is zodanig dat deze niet langer is op te vangen door het systeem
op onderdelen aan te passen. Derhalve wordt in dit rapport een herorientatie
van de ruimtelijke ordening bepleit.
Ruimtelijke ordening als overheidsbeleid
Het Nederlandse systeem van ruimtelijke ordening is voortgekomen uit het
streven de verstedelijking in goede banen te leiden; dit verklaart de nog altijd
 sterk decentrale opzet. Kenrnerkend voor het stelsel is het ontbreken van
machtsmiddelen en 'eigen' uitvoeringsinstrumenten. Afstemming vindt plaats
via overleg, overtuiging en samenwerking, vastgelegd in uitvoerige procedu-
res. De inhoudelijke kern van het ruimtelijk beleid kan in vijf basisprincipes
worden samengevat: concentratie van verstedelijking en openhouden van het
buitengebied, ruimtelijke samenhang, ruimtelijke differentiatie, hierarchie in
de mate van verstedelijking en ruimtelijke rechtvaardigheid. Deze basis-
principes werden de afgelopen decennia steeds opnieuw geconcretiseerd door
een schil van generieke concepten zoals groeikernen of de compacte stad.
Doordat deze concepten regelmatig geactualiseerd worden, wordt de afstem-
ming op maatschappelijke veranderingen mogelijk. De ruimtelijke ordening
sluit hier aan bij beleidsvoornemens van - steeds weer andere - prominente
sectoren teneinde de beperkte sturingsmogelijkheden te compenseren.
Het meest sprekende voorbeeld van dergelijke 'meekoppelende belangen' is de
rol van volkshuisvesting en landbouw bij het streven naar concentratie van
verstedelijking in de jaren zestig: de volkshuisvesting realiseerde grote aan-
tallen woningen op via de ruimtelijke ordening geselecteerde bouwlocaties; de
landbouwsector hielp bij het openhouden van gebieden tussen steden en stads-
gewesten.
Ontwikkelingen en knelpunten
Op een breed terrein zijn nu ontwikkelingen gaande die de uitgangspunten
van het stelsel onder druk zetten. Doordat de maatschappij steeds meer het
karakter van een 'netwerksamenleving' krijgt, zijn de samenhangende activi-
teiten van burgers en bedrijven niet langer op Ben plaats in de ruimte gecon-
centreerd. Specifieke wensen leiden nu tot specifieke vestigingsvoorkeuren.
Als gevolg van technologische ontwikkelingen en een voortgaande economische
groei 'explodeert' de mobiliteit en neemt het beslag op ruimte toe.
Doordat maatschappelijke ontwikkelingen steeds minder in overeenstemming
te brengen zijn met de concepten van de ruimtelijke ordening, komen ook de
onderliggende basisprincipes van het afwegingskader onder druk te staan:
concentratie van verstedelzjking: de compacte verstedelijking was bedoeld om
de ruimtelijke kwaliteit van de open groene ruimte te garanderen, maar leldt
tot verminderde ruimtelijke kwaliteit in de stad;
ruimtelijke samenhang: stedelijke functies komen steeds verder uit elkaar te
liggen met als gevolg congestie op het wegennet en een verminderende kwali-
teit van de bedrijfsomgeving. Tevens neemt de ruimtelijke segregatie naar
inkomen toe;
RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>- ruimtelijke differentiatie: sluipende verstedelijking holt geleidelijk de ruimte-
  lijke kwaliteit uit van zowel de stedelijke leefomgeving als het landelijk gebied;
- ruimtelijke hierarchie: doordat hoogwaardige stedelijke functies wegtrekken
  naar nieuwe centra aan de randen van stedelijke regio's, treedt een 'vervlak-
  king' van het economisch landschap op;
- ruimtelijke rechtuaardigheid: de achterstandspositie van de bepaalde gebieden
  is moeilijk te doorbreken. Dit speelt vooral bij de verscherping van de groot-
  stedelijke problematiek als gevolg van de trek naar suburbane milieus.
  Waar het gaat om de afwegingsstructuur, om de middelen en de organisatie,
  blijken zich de volgende ontwikkelingen voor te doen:
- 'meekoppelende belangen' verdwijnen, hetgeen de sector-facetsystematiek pro-
  blematisch maakt. Daarnaast krijgt het sectoraal beleid facetmatige elemen-
  ten doordat de vakdepartementen hun kernopgaven in een veranderende
  maatschappelijke omgeving opnieuw definieren. De nadruk op projecten
  groeit, waardoor de brede bovensectorale afweging in de knel komt;
- de decentrale opzet bemoeilijkt een effectieve aanpak van regionale en natio-
  nale opgaven. Dit gebeurt op een moment dat de behoefte aan bovengemeen-
  telijke afweging met het oog op doelstellingen als landschappelijke verscheide-
  nheid en regionale/nationale samenhang juist toeneemt. Verticale coordinatie'
  - waar nationale doelstellingen lokaal moeten worden gerealiseerd - was van-
  ouds a1 lastig, maar verliest verder aan effectiviteit door veranderende gezags-
  verhoudingen tussen bestuursniveaus;
- de scheiding tussen bestuurlijke afstemming en de organisatie van maat-
  schappelijk draagvlak wordt minder effectief door een veranderde verhouding
  tussen burger en overheid.
  Deze toenemende druk op doelstellingen, effectiviteit en legitimiteit van het
  beleid heeft geleid tot reacties waarbij de overheid het accent legt op de ont-
  wikkeling van additionele instrumenten. Hiernaast wordt een investeringsbe-
  leid benadrukt die vooral is gericht op de ontwikkeling van infrastructuur.
  Dit beleid gaat echter voorbij aan de kern van de problematiek, die gelegen is
  in de configuratie van het stelsel zelf.
  Aanbevelingen
  Op grond van de analyse van de maatschappelijke context meent de raad dat
  een ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek nodig is die meer mogelijkheden biedt
  voor regionale coordinatie via actieve betrokkenheid van een veelheid van
  actoren, de zogenoemde 'stakeholders'. Juist in de erkenning van dynamiek lig-
  gen goede mogelijkheden 'zwakke functies' te beschermen en sterke verder te
  ontwikkelen. Ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek duidt met name op planvor-
  ming op het regionale niveau. Een effectief en legitiem ruimtelijk beleid is
  ermee gediend wanneer het zwaartepunt van planvorming verschuift van
  overheidsinterne afstemming naar maatschappelijke coalitievorming.
  Differentiatie en selectiviteit vormen de sleutelbegrippen van deze ruimtelijke-
  ontwikkelingspolitiek.
  De meest fundamentele inhoudelijke breuk met het bestaande stelsel is het
  afscheid van generieke ruimtelijk concepten: specifieke lokale situaties vragen
  om verschillende oplossingen. Als voorbeeld van een gebeidsspecifiek plan
  noemt de raad een bereikbaarheidsplan voor de Randstad.
  Het nationale strategisch beleid dient zich nadrukkelijker te concentreren op
  de hoofdstructuur en een beperkt aantal projecten, neergelegd in een plan voor
  de ruimtelijke hoofdstructuur. De nationale overheid kan zich voor de meeste
  andere gebieden beperken tot het definieren van een aantal basiskwaliteits-
  eisen. Integraliteit op nationaal niveau wordt vervangen door een meer
  gebiedsspecifiek integrerend ontwerp. Daarbij moeten de verschillende eisen,
  wensen en doelstellingen tijdens het planningsproces zoveel mogelijk worden
   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>  geaccommodeerd en moet een uitvoeringsplicht voor overheden die een ont-
  wikkelingsvisie hebben geformuleerd, worden gekoppeld aan financiering.
  Hiermee wordt de bestaande scheiding tussen conceptuele planvorming en
  financiering opgeheven. Dit heeft tevens tot gevolg dat investeringen met grote
  ruimtelijke consequenties aanleiding geven tot bredere planvorming. Sectorale
  investeringen kunnen zo een veel groter ruimtelijk effect genereren. Naar de
  mening van de raad impliceert dit een verdere integratie van de taken van
  Rijksplanologische Commissie (RPC) en de Interdepartementale Commissie
  voor de Economische Structuur (ICES). De ICES-investeringen dienen aan de
  planvorming te worden gekoppeld.
  Het integrerend ontwerp poogt de inzichten en argumenten van betrokkenen
  in de planvorming te ontwikkelen en onderling af te stemmen. Het is daarom
  van groot belang alle 'stakeholders' die belang hebben bij inhoud en uitvoering
  van de plannen in een zo vroeg mogelijk stadium bij de voorbereidingte betrek-
  ken. Dit noopt tot duidelijke verantwoordelijkheidsstructuren, onafhankelijke
  controle op de afwikkeling van de planvorming en een pennanente onafhan-
  kelijke kwaliteitsdiscussie.
  Nadere uitwerking van de uitgangspunten differentiatie en selectiviteit resul-
  teert in een variabele verdeling van planologische verantwoordelijkheden.
  Afhankelijk van de inhoudelijke doelstelling levert dit drie verschillende regi-
  mes op:
- basisgebieden
  Hier zijn geen concrete nationale beleidsbeslissingennodig en kan zo nodig met
  het definieren van basiskwaliteitseisen worden volstaan. Voor een verplichte
  koppeling tussen plan, financiering en uitvoeringsplicht is hier weinig reden.
- ontwikkelingsgebieden
  In de ontwikkelingsgebieden zal de ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek. het
  meest pregnant tot uitdrukking moeten worden gebracht. Hier zijn boven-
  lokale belangen in het geding, zoals bijvoorbeeld bij gebieden waar de aanleg
  van een HSL-station of van een gedeelte van de Ecologische Hoofdstructuur
  zulke consequenties zal hebben dat een meeromvattende herontwikkeling in
  de rede ligt. Naast basiskwaliteitseisen wordt hier een specifieke orientatie
  geformuleerd voor de toekomstige ruimtelijke inrichting. Nadat het rijk een
  gebied als ontwikkelingsgebied heeft aangewezen en de desbetreffende doel-
  stellingen heeft bepaald, ligt het initiatief verder bij samenwerkende gemeen-
  ten. Het provinciaal bestuur voert de regie en kan financien en goedkeuring als
  voornaamste coordinatiemiddelen inzetten. Indien gemeenten of provincie in
  gebreke blijven, is overgang van bevoegdheden - ook in het uitvoerende vlak -
  naar het hogere bestuursniveau mogelijk.
- nationale projecten
  Hierbij gaat het om gebieden waar, gezien vanuit de ruimtelijke hoofdstruc-
  tuur, bescherming van nationaal belang noodzakelijk wordt geacht of waar
  ruimtelijke ingrepen van nationaal belang dienen plaats te vinden. Het rijk zal
  daarbij de beslissende stem hebben, gepaard aan een uitvoeringsplicht.
  Met name de ontwikkelingsgebieden en de nationale projecten betekenen een
  breuk met de bestaande systematiek uit de Wet op de Ruimtelijke Ordening en
  vragen om de ontwikkeling van nieuwe instrumenten.
  Afsluitend
  De analyse van de veranderende context van het ruimtelijk beleid maakt
  duidelijk dat het vigerende stelsel niet kan beantwoorden aan de uitdagingen
  die zich aandienen. Op grond hiervan is de raad van mening dat vorm en
  inhoud van het ruimtelijk beleid ingrijpend dienen te veranderen. De stu-
  ringsmogelijkheden van infrastructuurbeleid moeten nadrukkelijk worden uit-
  gebreid. Er is behoefte aan open vormen van planvorming, waarbij de samen-
  leving in een zo vroeg mogelijk stadium dient te worden betrokken.
  RUlMTELlJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>Een bredere afweging van belangen kan worden gerealiseerd door middel van
integrerende planning op regionaal niveau. Nationale belangen kunnen dui-
delijker worden gearticuleerd in nationale projecten die tevens tot uitvoering
dwingen. In deze opzet wordt ruimtelijke ordening onderdeel van politieke
besluitvonning op het relevante schaalniveau.
 WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>Ten geleide
Dit rapport is tot stand gekomen in de vijfde zittingsperiode van de WRR
(1993-1997). Hoewel het rapport aan het begin van de zesde zittingsperiode is
aangeboden aan de regering, berust de verantwoordelijkheid voor de inhoud
ervan bij de raad in de samenstelling zoals deze gold bij het einde van de vijfde
periode. Een interne projectgroep van de WRR bereidde het rapport voor.
Hiervan maakten de volgende personen deel uit: prof.dr.ir. R. Rabbinge
(projectvoorzitter), prof.dr. W. Derksen (raadlid), en drs. H.C. van Latesteijn,
adjunct-secretaris van de raad, alsmede de stafmedewerkers dr. M.A. Hajer
(projectsecretaris), prof.dr. C.W.A.M. van Paridon, mr. J.C.1 de Pree, prof.drs.
I.J. Schoonenboom. Voorts waren ook mew. drs. C. Schutte en dr. W.A.M.
Zonneveld (NWOJStichting ESR) lid van de projectgroep.
Voor de totstandkoming van dit rapport is gebruik gemaakt van de resultaten
van een drietal studies die in opdracht van de raad zijn verricht. De eindrap-
portages van deze studies zijn beschikbaar als:
W.A.M. Zomeveld en A. Faludi, Europese integratie en de Nederlandse ruim-
telijke ordening; WRR, Voorstudies en achtergronden nr. V102, Den Haag, Sdu
uitgevers, 1998.
A. Reijndorp et.al, De kern van het ruimtelijlz beleid - een onderzoek naar het
begrip ruimtelijke kwaliteit; Werkdocumenten nr. W99, Den Haag, 1998.
P.W.M. Smit, P.J. Stallen en G.F.W. Herngreen, Ruimte als forum; Werk-
documenten nr. W100, Den Haag, WRR, 1998.
Voorts zijn vele personen en instellingen geconsulteerd tijdens de voorberei-
ding van dit rapport. In het bijzonder dienen te worden venneld prof.dr. H. van
der Cammen, prof.dr. A. Faludi, dr. H. Hetsen, prof.dr. A.M.J. Kreukels en
prof.dr. W.G.M. Salet. De WRR dankt allen voor de geleverde bijdragen.
RUIMTELlJKE ONTWIWLINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERlNGSBELElD</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>                  Ruimtelijk beleid,
                  legitimiteit en effectiviteit
         I. I    Aanleiding
                 Ruimtelijke ordening staat hoog op de politieke agenda. Politiek en samen-
                 leving zijn doordrongen van het feit dat in de komende periode een aantal
                 belangrijke beslissingen aangaande de ruimtelijke organisatie van Nederland
                 genomen moet worden. Het Nederlandse economisch succes manifesteert zich
                 in nieuwe ruimteclaims, of het nu gaat om de vraag naar betere verbindingen,
                 ruimere woonmilieus, nieuwe bedrijventerreinen, meer waardevolle natuur of
                 meer 'vrijetijdslandschappen', zoals golfterreinen of wandelbossen. Ruimte-
                 lijke politiek staat niet alleen hoog op de agenda, het roept ook veel debat op.
                 Soms betreft dit activiteiten die de overheid zelf ter hand neemt (bijv. de
                 trace's voor de Betuwelijn of de HSL), soms is de onrust een reactie op het
                 vermeende falen van de overheid om effectief te beschermen wat ruimtelijk
                 waardevol is (de bouwactiviteit in de zgn. 'restrictieve gebieden') en soms is het
                 onvrede met een overheid die te weinig doet (de fileproblematiek en het 'dicht-
                 slibben' van de Randstad). Een debat over de toekomst van de ruimte is op
                 zichzelf geen probleem, maar we1 wanneer meningsvorming en besluitvonning
                 uit elkaar gaan lopen en wanneer er geen brede overeenstemmingbestaat over
                 de wijze waarop over de zich aandienende vraagstukken dient te worden beslo-
                 ten. Juist wanneer men het inhoudelijk niet eens is, is het van het grootste
                 belang dat men het ten minste eens is over de wijze waarop besluiten op legi-
                 tieme wijze kunnen worden genomen. De breed gedragen zorg om de toekomst
                 van de ruimte vertaalt zich thans politiek in een roep om een nieuwe nota over
                 de ruimtelijke ordening: de Vijfde nota. Het voorliggende rapport houdt iets
                 meer afstand en onderzoekt de institutionele en inhoudelijke basis van de
                 ruimtelijke ordening als overheidsactiviteit. Het stelsel van ruimtelijke orde-
                 ning kent eigen procedures en regels en een eigen inhoudelijke orientatie. Via
                 een analyse van de contextuele, institutionele en inhoudelijke dimensies van
                 het ruimtelijk beleid beoogt dit rapport een bijdrage te leveren aan de discus-
                 sie over de vraag welke eisen in de komende tijd aan een effectief en legitiem
                 ruimtelijk beleid moeten worden gesteld.
                 Deze vraag komt mede voort uit de observatie dat het ruimtelijk beleid in tal
                 van opzichten voor een andere opgave staat dan een aantal jaren geleden.
                 Tot begin jaren tachtig weerspiegelde het ruimtelijk beleid de meer algemene
                 taakopvatting van een overheid die primair streefde naar het vormgeven van
                 een verzorgingsstaat. Dit uitte zich in een nationaal spreidingsbeleid en een
                 verdelende rechtvaardigheid ten aanzien van voorzieningen en het opwaarde-
                 ren van achterstandswijken en achtergebleven regio's. Na een periode gete-
                 kend door het streven naar efficiency-verbetering, legt de overheid nu nadruk
                 op activering. Ook in het ruimtelijk beleid manifesteert een pro-actieve over-
                 heid zich steeds meer: investeringen in infrastructuur hebben een grote ruim-
                 testructurerende werking 1. Sinds de inwerkingtreding van de Wet op de
                 Ruimtelijke Ordening (WRO) in 1965 - waarvan de hoofdlijnen eind jaren vijf-
                 tig en begin jaren zestig werden ontwikkeld - is ook de samenleving veran-
                 derd. Sindsdien is het stelsel regelmatig aangepast - het meest ingrijpend in
                 1985-om aan maatschappelijke veranderingen tegemoet te komen. Gezien de
I] D e zogenaamde 'ICES' - de Interdepartementale Commissie voor de Economische Structuur - is de meest in het oog sprin-
   gende uitdrukking van deze pro-actieve opstelling van de overheid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>                   huidige dynamiek lijkt de tijd opnieuw rijp voor een reflectie op de bestaande
                   systematiek.
        1.2        Ruimtelijke ordening en de ruimtelijke inrichting
                   Nederland kent een uitgewerkt stelsel van 'ruimtelijke ordening'. In interna-
                   tionaal vergelijkend perspectief valt dit stelsel op als bijzonder omvattend en
                   gedetailleerd 2. Hiermee is echter nog niets gezegd over de functionaliteit
                   ervan. Het is een empirische vraag in hoeverre dit stelsel ook daadwerkelijk
                   de ruimtelijke inrichting in de door de overheid gewenste zin bepaalt. Van
                   groot belang hierbij is de mate waarin het ruimtelijke-ordeningsbeleid te
                   maken heeft met overwegingen en afwegingen in een groot aantal verschil-
                   lende beleidsvelden zoals milieu, v o l k s h u i ~ ~ e s t ieconomische      n~,                zaken, ver-
                   keer en waterstaat of landbouw. Dit maakt een grote inspanning ten aanzien
                   van de coordinatie noodzakelijk. Dat is a1 ingewikkeld op momenten dat de
                   verschillende sectorale agenda's helder zijn, maar wordt een enorme opgave op
                   het moment dat deze sectoren - zoals n u - zelf in beweging raken en onzeker
                   zijn over hun beleid. Het aantal beleidsverkenningen dat de rijksoverheid
                   thans uitvoert, loopt in de tientallen en een groot aantal hiervan werkt door
                   naar het ruimtelijk beleid: of het nu gaat om de milieuverkenning van het
                   RIVM, de woonverkenning van het Directoraat-Generaal voor de Volkshuis-
                   vesting van VROM, de studie Economie en fysieke omgeuing van het CPB,
                   Nederland 2030 van de Rijksplanologische Dienst, de Natuurverkenning van
                   het ministerie van LNV, de ICES-structuurverkenning en Ruimte voor econo-
                   mische dvnamiek van het Ministerie van Economische Zaken 3. De verbanden
                   tussen de diverse toekomstverkenningen zijn veelal dermate ondoorzichtig dat
                   deze inmiddels zelf object van studie zijn 4. De uitkomsten van deze sectorale
                   dynamiek zullen gevolgen hebben voor de wijze waarop het ruimtelijk beleid
                   in de toekomst moet worden georganiseerd.
                   Wat is ruimtelijke ordening? Hierover bestaan veel misverstanden en het is
                   dan ook van belang hier direct bij stil te staan 5. In de allereerste plaats moet
                   ruimtelijke ordening worden onderscheiden van ruimtelijke inrichting.
                   Ruimtelijke inrichting refereed aan het maatschappelijk proces van het voort-
                   durend veranderende gebruik van de ruimte, tenvijl ruimtelijke ordening
                   allereerst betrekking heeft op de ouerheidsactiuiteit, c.q. de bewuste beleids-
                   matige pogingen het gebruik van de ruimte te be'invloeden De inrichting van
                   de ruimte wordt uiteraard door meer bepaald dan beleid: hoe graag de over-
                   heid het ook zou willen, de feitelijke inrichting van de ruimte is niet te redu-
                   ceren tot het resultaat van alleen haar doelbewuste handelen. Inrichting en
                   ordening worden echter vaak als synoniemen gebruikt, wat venvaning in de
                   hand werkt. Maar ruimtelijke ordening moet ook niet gebruikt worden als ver-
                   zamelbegrip voor alle overheidsactiviteit ten aanzien van de ruimtelijke
21 European Commission, The EU Compendium of Spatial Planning Systems ond Policies: Regional Development Studies 28.
"  Luxembourg. Office for Omcial Publications of the European Communities. 1997.
   Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu. Nationole Milieuverkenning 4: 1997-2020; Alphen aan den Rijn. Samsorn H.D.
   Tjeenk Willink, 1997. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Woonverkenningen MMXXX:
   wonen in 2030; Den Haag. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubheer, Centrale Directie Voorlichting
   en Bibliotheek. 1997. Centraal Planbureau. Economie en fisieke omgeving: beleidsopgoven en oplossingsrichtingen 1995-2020; Den
   Haag. Sdu Uitgevers. 1997. Rijksplanologische D i e n s ~Discussiescenorio's Nederland 2030: Den Haag. Rijksplanologische D i e n s ~
    1996. Werkgroep ICES-structuurverkenning. Houtskoolschets; Den Haag. Ministerie van Economische Zaken, 1995. ICES.
   Venterking rumtelijk-economischstructuur; Tweede Kamer 199611997. 25 0 17, nr. I. Ministerie van Economische Zaken, Ruimte
   voor economische dynomiek een verkennende anolyse van ruimteljk-economische ontwikkelingen tot 2020; Den Haag, Ministerie van
   Economische Zaken. 1997.
41 Zie A.W. Koers en T.P.J. Konijn. Verkenningen Verkend: de betekenis van toekomstverkenningen voor V&W; Den Haag.
   D G Rijkswaterstaat, 1997.
s] In hoofdstuk 2 wordt hier uitvoeriger bij stil gestaan.
                    WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>                    inrichting. Het is beter om ruimtelijke ordening op te vatten als de specifieke
                    uitwerking van de wijze waarop de overheid haar ruimtelijk beleid heeft geor-
                    ganiseerd. Nederland heeft een enorme traditie waar het gaat om de actieve
                    bemoeienis met de ruimtelijke inrichting: het is een cliche, maar de ruimte is
                    hier ten slotte deels zelf op het water veroverd. De waterhuishouding bepaalt
                    die inrichting in niet geringe mate. In Nederland is de ruimte ook meer dan
                    waar ook ter wereld 'in cultuur gebracht'. Er bestaat dus weliswaar een tradi-
                    tie van actieve ruimtelijke inrichting, maar het is weinig zinvol om deze hele
                    traditie op te vatten als 'ruimtelijke ordening' 6.
                    De term ruimtelijke ordening wordt hier gereseneerd voor het ruimtelijk
                    beleid van de overheid zoals dat zich sinds het begin van deze eeuw heeft
                    ontwikkeld. De inhoudelijke orientatie (in Nederland maar ook in de ons
                    omringende landen, inclusief het Verenigd Koninkrijk) is verbonden met de
                    opkomst van de 'sociale kwestie7en komt voort uit de zorg om de sociaal-hygie-
                    nische problemen ten tijde van het ontstaan van de industriele stad. Niet voor
                    niets wordt de Woningwet van 1901 aangehouden als startpunt van de ruim-
                    telijke ordening. Dit beleid is altijd vooral gericht geweest op de sturing en
                    regulering van de verstedelijking in het land. Ruimtelijke ordening kan op
                    deze manier worden onderscheiden van de overheidsactiviteit op het gebied
                    van utiliteitswerken, zoals de organisatie van de waterstaat, de ontwikkeling
                    van de infrastructuur alsmede van de activiteiten bij de ontginning en later
                    landinrichting van het buitengebied. Die activiteiten gaan veel verder terug in
                    de tijd. Het is dan ook op zijn plaats om de ruimtelijke ordening op te vatten
                    als een correctie op de ruimtelijke inrichting die zich aftekende onder invloed
                    van de snelle industrialisering. Deze historische wortels in de stedelijke pro-
                    blematiek en de accommodatie van de verstedelijking werken nog steeds door
                    in de inhoudelijke orientatie van het nationale ruimtelijke-ordeningsbeleid.
                   De organisatie van de ruimtelijke ordening
                    Nederland valt in vergelijkend Europees perspectief eveneens op door de pro-
                    minente positie van het nationaal ruimtelijk beleid 7. Juist op dit nationale
                    niveau is de ruimtelijke ordening uitgegroeid tot een complex beleidsveld met
                    een ingewikkelde afstemmingssystematiek. Dit laatste is niet venvonderlijk.
                   Vele activiteiten slaan neer in ruimtelijk gedrag of in ruimtelijke claims, waar-
                    door ruimtelijke ordening a1 gauw allerlei sectorale beleidsvelden doorsnijdt.
                    Ruimtelijke ordening is 'facetbeleid': ruimtelijkheid is een relevant 'aspect' van
                    vele verschillende soorten beleid. Zo is ruimtelijke ordening ook institutioneel
                    uitgewerkt in de Planologische Kernbeslissingsprocedure (pkb): het beleid is
                    bovenal een coordinerende activiteit, en de minister voor Ruimtelijke
                    Ordening is coordinerend bewindspersoon bij 'ruimtelijk relevante beleidsvor-
                    ming'. Omdat ruimtelijk beleid logischenvijze ook de bevoegdheden van alle
                    drie de bestuurslagen doorsnijdt, dient ruimtelijk beleid bovendien ook 'verti-
                    caal' tussen de bestuurslagen te worden afgestemd. Een element van de
                    beleidstheorie achter het vigerende stelsel is dat de nationale overheid plan-
                    nen opstelt die op lagere bestuursniveaus door moeten werken zonder bin-
                    dende werking. De plannen van rijk en provincie zijn indicatief: niet in de laat-
                    ste plaats om een zekere flexibiliteit te waarborgen. De minister voor
                    Ruimtelijke Ordening heeft zelf weinig directieve macht en moet het zowel
                    naar de sectorministeries als naar de lagere overheden hebben van overtui-
                    ging. In de dagelijkse praktijk zet de nationale overheid daarbij natuurlijk tal
                    van financiele middelen (van buiten de RO) in om anderen over te halen haar
                    beleid op te volgen. Aan de formele opzet van het stelsel doet dit niets af.
   61 Zie hiervoor bijv. A.M. Lambert, The Making of the Dutch Londscope; An Historic01 Geography of the Netherlands; London.
      Academic Press, 1985. maar ook A. van der Woud; Het lege land - de ruimteloke orde van Nederlond 1798-1848; Amsterdam.
      Meulenhoff, 1987.
   7  Zie European Commission, op.cit.
15                 RUIMTELIJKEONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>                          Deze opzet wekt bij de buitenstaander weleens venvondering maar is histo-
                          risch zeer verklaarbaar. De origine van de Nederlandse ruimtelijke ordening
                          heeft zijn sporen nagelaten in de vigerende bestuurlijk-institutionele struc-
                          tuur. De orientatie op de verstedelijkingsproblematiek komt tot uitdrukking
                          in de sterk decentrale gerichtheid van het stelsel en de centrale rol voor het
                          gemeentelijk bestemmingsplan, het enige voor de burger en andere rechtsper-
                          sonen bindende plan. De verstedelijkingsproblematiek was primair een lokale
                          aangelegenheid en daar lag dan ook het institutionele zwaartepunt.
                          Ruimtelijk beleid kan echter niet tot de accommodatie van de verstedelijking
                          worden gereduceerd. Er is steeds meer oog gekomen voor opgaven die juist het
                          lokale niveau overstijgen. De zorg voor het openhouden van grootschalige open
                          ruimten, de zorg voor de spreiding van welvaart of later de zorg om de inter-
                          nationale verbindingen, zijn uitdrukking van de toenemende betekenis van
                          het nationaal ruimtelijk beleid.
                          In het bovenstaande zijn achtereenvolgens de inhoudelijke en de bestuurlijk-
                          institutionele dimensie van ruimtelijke ordening ge'introduceerd. Deze twee
                          aspecten dienen analytisch uit elkaar te worden gehouden. De inhoudelijke
                          dimensie van de ruimtelijke ordening wordt in dit rapport benoemd als afwe-
                          gingskader en de bestuurlijk-institutionele dimensie als afwegingsstructuur.
                          In een schema kunnen de belangrijkste onderscheidingen nog eens worden
                          samengevat (tabel 1.1).
       Tabel 1.1          Belangrijke begripsmatige onderscheidingen
   Ruimtelijke ordening vs ruimtelijke inrichting      - Ruimtelijke ordening als overheidsactiviteit c.q. de thans vigerende beleidsmatige
                                                         poging tot be'invloedingvan het gebruik van de ruimte
                                                       - Ruimtelijke inrichting als het vooqaande maatschappelijkeproces van indeling en
                                                         gebruik van de ruimte
   Ruimtelijke ordening als afwegingskader vs          - Als afwegingskader: inhoudelijke ideeen over de gewenste inrichting van de ruimte
   ruimtelijke ordening als afwegingsstructuur         - Als afwegingsstructuur: de bestuurlijk-institutionele organisatie van overheids-
                                                         activiteiten aangaande de ruimte
                          De relatie tussen afwegingskader en afwegingsstructuur
                          Hoewel plannen en plankaarten een sleutelrol vervullen in de ruimtelijke
                          ordening, is dit zeker niet de essentie: ruimtelijke ordening is een kwestie van
                          actieve coalitievorming waarbij planologen proberen allianties te formeren
                          rond overtuigende visies op de toekomst 8. Ruimtelijke ordening als over-
                          heidsactiviteit behoeft echter een formeel-juridischebasis. In dat opzicht krijgt
                          een plan of nota met name betekenis wanneer de ruimtelijke ordening de uit-
                          voering van een planlnota kan garanderen. Juist op dit aspect van de effecti-
                          viteit van beleid is het stelsel vaak bekritiseerd. Zowel de horizontale afstem-
                          ming (tussen ministeries) als de verticale afstemming (tussen bestuurslagen)
                          is niet gebaseerd op hierarchie en de daarbij horende krachtige instrumenten,
                          maar op communicatie en overtuiging. Ook het stelsel van ruimtelijke orde-
                          ning draagt dus de kenmerken van een op consensus georienteerde samenle-
                          ving. In deze karakteristiek ligt zowel haar kracht als haar zwakte besloten 9.
   81   Zie J. A. Throgmorton, 'Planning as Persuasive Story-telling about the Future: Negotiating an Electric Power Rate Settlement
        in Illinois'; Journal of Planning Education and Research, nr. 12. 1992, blz. 17-31.
   9]   Vgl. bijvoorbeeld J. Witsen. 'Ruimtelijke samenhang: beleid in samenspel'; in C.P.M. Bevers en P.G.A. Noordanus (red.).
        Continuiieit en vernieuwing, Den Haag. RARO. 1996, blz. 13-22. N.A. de Boer. 'Stagnerende Ruimtelijke Ordening'; Wonen TAIBK.
        nr. 23124. 1976. F.W.           Scharpf   en F. Schnabel, 'Durchseuungsprobleme der Raumordnung im offentlichen Sektor';
        Informotionen zur Raurnentwicklung, nr. 1. 1978, blz. 29-47. J.B.D. Simonis. 'Ruimtelijke ordening: de overspanning van een plan-
        congestie": in: P.C. Groen (red.). Stedebouw in Nederland; Zutphen. De Walburg Pers, 1985, blz. 78-83. P. Lukkes. 'Ruimtelijke
        Ordening leidend of lijdend!'; Stedebouw en Volkshuisvesting, nr. I 1. 1990.
16                        WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERXNGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>                      Evaluatie van het bestaande stelsel dient daarom in het teken te staan van de
                      wijze waarop afweging gekoppeld wordt aan effectiviteit van beleid. Om daar-
                      bij tot beleidsrelevante uitspraken te kunnen komen, wordt de evaluatie in dit
                      rapport geplaatst tegen de achtergrond van de veranderende context van de
                      ruimtelijke ordening.
                      Het feit dat ruimtelijke ordening zich sterk richt op de coordinatie van beleid
                      met ruimtelijke effecten betekent niet dat ruimtelijke ordening geen inhoude-
                      lijke component heeft. De ruimtelijke ordening heeft een min of meer vast-
                      staand afwegingskader dat wordt geschraagd door een beperkt aantal basis-
                      principes' zoals concentratie van verstedelijking, ruimtelijke hierarchie,
                      ruimtelijke samenhang, ruimtelijke differentiatie en ruimtelijke rechtvaardig-
                      heid 10.
                      De ruimtelijke ordening veronderstelt te beschikken over de mogelijkheden
                      om, via een vakinhoudelijke bijdrage, de ruimte beter in dienst te stellen van
                      het algemeen belang. Dit komt tot uitdrukking in een van de klassieke en nog
                      regelmatig aangehaalde definities van ruimtelijke ordening waar deze wordt
                      omschreven als "het zoeken naar en het tot stand brengen van de best denk-
                      bare wederkerige aanpassing van ruimte en samenleving, zulks ter wille van
                      die samenleving" 11. Een dergelijke definitie maakt duidelijk dat ruimtelijke
                      ordening meer wil bereiken dan efficient ruimtegebruik alleen. Ze heeft een
                      algemeen bestuurlijke en maatschappelijke opdracht om een afineging te
                      maken tussen ruimtelijke claims. Daarbij zoekt de ruimtelijke ordening naar
                      een evenwicht tussen het juridisch vastleggen van ruimtegebruik en de taak
                      om, in het licht van bepaalde maatschappelijke veranderingen, eventueel tot
                      een andere indeling of een ander ordeningsprincipe te komen.
                      Naast het opstellen van plannen richt ruimtelijke ordening zich op het reali-
                      seren van een visie of het uitvoeren van plannen. Wanneer het feitelijk ruim-
                     tegebruik in overeenstemming is met het gewenste gebruik is de ruimtelijke
                      ordening consoliderend en passief en worden bestemmingen slechts juridisch
                     vastgelegd. Waar het ruimtegebruik moet worden aangepast, is actief ingrij-
                     pen vereist en heeft de ruimtelijke ordening andere instrumenten nodig. De
                     wijze waarop dit geschiedt, is gecompliceerd omdat het Nederlandse ruimte-
                     lijke-ordeningsstelselis gebaseerd op het decentraliteitsprincipe. De gemeente
                     beschikt over het enige juridisch bindende plan, narnelijk het bestemmings-
                     plan. Zoals hierboven a1 werd gememoreerd, heeft de ruimtelijke ordening op
                     het nationale niveau we1 een coordinerende bevoegdheid maar zij ontbeert
                     eigen instrumenten om haar plannen tot uitvoer te brengen. In principe is die
                     mogelijkheid er we1 via de aanwijzingsbevoegdheid, maar om voor de hand lig-
                     gende redenen wordt die met terughoudendheid gehanteerd.
                     Een oppervlakkige evaluatie van de functionaliteit van de ruimtelijke-
                     ordeningssystematiek ontaardt maar a1 te gauw in een analyse dat de keizer
                     geen kleren aanheeft. In feite is de ruimtelijke ordening echter opmerkelijk
                     succesvol gebleken in het formeren van coalities met sectoren of maatschap-
                      pelijke groeperingen om haar doelstellingen te realiseren. Het is alleen de
                     vraag of zij in de toekomst met evenveel succes zal kunnen optreden, gezien de
                     hierna te bespreken maatschappelijke ontwikkelingen.
lo] Zie hoofdstuk 2 voor een uitgebreide beschouwing.
1'1 Laatstelijk bij J. de Ridder & D. Schut, De WRO in de steigers. De gevolgen van recente wetgeving voor het planningstelsel van de
    ruimtelijke ordening; Deventer, Kluwer. 1995, daarvoor oorspronkelijk in Commissie Interdepartementale Taakverdeling en
    Coordinatie (Cie Van Veen) en vervolgens geciteerd in 0.a. A.M.]. Kreukels. Planning en planningproces. Een verkenning van
    sociaol-wetenschappelijke theorievorming op bosis van ruimtelgke planning; 's-Gravenhage. VUGA, 1980, en J.B.D.Simonis, op.cit..
    blz. 78-83.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>             1.3      Ruimtelijke ordening in een veranderende samenleving
                      De toekomst van het ruimtelijk beleid moet worden geplaatst tegen de achter-
                      grond van ingrijpende ontwikkelingen. De reorganisatie van de verzorgings-
                      staat, de Europese eenwording, de internationalisering van de economie en de
                      technologische en organisatorische innovatie van bedrijvigheid, maar ook de
                      veranderende verhouding tussen burger en overheid stellen belangrijke uitda-
                      gingen aan het ruimtelijk beleid. In dit rapport wordt een aantal van deze ont-
                      wikkelingen met elkaar in verband gebracht en wordt de uitdaging voor het
                      ruimtelijk beleid gezien als het vinden van een legitieme en effectieve omgang
                      met de ruimtelijke consequenties van deze veranderingen.
                      Ruimtelijke modernisering wordt thans politiek bij uitstek als een uitdaging
                      gezien, getuige de brede aandacht voor infrastructuurbeleid en grbotschalige
                      ruimtelijke projecten als de Ecologische Hoofdstructuur (EHS), de uitbreiding
                      van Schiphol of de Tweede Maasvlakte. Het ruimtelijk beleid staat in het
                      teken van 'Nederland klaarmaken voor de 21. eeuw' en bij deze wenselijkheid
                      spelen internationaal-economische accenten een belangrjke rol. Natuurlijk
                      gaat het niet alleen gaat om het faciliteren van perspectiefrijke ruimtelijke
                      ontwikkelingen, maar ook om het behoud van waardevolle ruimtelijke kwali-
                      teiten 12. Dat zich daarbij fricties voordoen tussen oude en nieuwe wensen en
                      claims ligt voor de hand. Een goed ruimtelijk beleid kan niet puur consolide-
                      rend zijn maar moet ook nieuwe initiatieven tot wasdom laten komen, bij voor-
                      keur op de plek waar deze het beste gedijen en het minste hinder voor andere
                      activiteiten veroorzaken. Gegeven de omvang van de projecten die thans
                      onderhanden zijn, zullen zich hier nog vele discussies voordoen: ruimtelijke
                      modernisering is bij uitstek een controversieel thema. Het ligt voor de hand
                      dat de veranderende sociale, politieke en economische context daarmee eigen
                      randvoonvaarden aan de institutionele vormgeving van het ruimtelijk beleid
                      stelt. De overheid kan zich voor haar beleid minder dan voorheen verlaten op
                      uitsluitend politieke legitimatie en overleg met vaste aanspreekpartners in de
                      vorm van beroepsorganisaties en dergelijke. Die corporatistische arrangemen-
                      ten zijn steeds minder representatief en functioneel geworden. De mondige
                      samenleving van nu stelt andere eisen aan de koppeling tussen maatschappe-
                      lijke meningsvorming en politieke besluitvorming en roept nieuwe vragen op
                      over de legitimiteit.
            1.4       Vraagstelling en opzet van het rapport
                      In dit rapport wordt het ruimtelijke-ordeningsstelselallereerst bezien met het
                      oog op de ruimtelijke effecten van de maatschappelijke ontwikkelingen die in
                      de komende jaren te venvachten zijn. Gekeken wordt hoe de politieke afwe-
                      ging over ruimtelijke vraagstukken thans plaatsvindt, in hoeverre het stelsel
                      tot implementatie van beleid komt, welke problemen zich hierbij eventueel
                      manifesteren en welke oorzaken in dat geval voor de problemen kunnen wor-
                      den aangewezen. Het rapport probeert zicht te krijgen op de aard en omvang
                      van de uitdaging aan het ruimtelijk beleid en komt van daaruit tot een aantal
                      aanbevelingen. De vraagstelling luidt daarbij: Hoe kan de overheid de
                      komende decennia een effectief en legitiem ruimtelijk beleid beter gestalte
                     geven? In hoeverre moet het vigerend stelsel van ruimtelijke ordening (met de
                      daarbij te onderscheiden doeleinden en methoden) worden aangepast?
                      Vanuit de gedachte dat politieke afweging alleen betekenis heeR wanneer
                      deze tot uitvoering van beleid leidt, wordt de legitimiteitsvraag rond de
                      politieke afweging direct verbonden aan de vraag naar de effectiviteit van het
                      stelsel. De vraag naar de gewenste vormgeving van de politieke afweging in
   '21 Vgl. bijvoorbeeld de voornoemde ICES voortgangsrapportage.
18                    WETENSCHAPPELLIKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>               1   het ruimtelijk beleid krijgt hierbij veel nadruk, omdat veel burgers juist via
                   ruimtelijke ingrepen nadrukkelijk met de schaduwzijden van veranderingen
                   worden geconfronteerd 13. In een tijd waarin tal van maatschappelijke pro-
                   blemen naar de achtergrond zijn gedrongen door het economisch succes,
                   manifesteren de 'kosten' van dit succes zich in de ogen van sommigen met
                   name ruimtelijk: de toenemende bedrijvigheid langs de snelwegen, de eenge-
                   zinswoning die voor steeds meer mensen een bereikbaar ideaal wordt, en de
                   consequenties van de massale beleving van de vrijheid van de automobiliteit
                   zijn evenzovele uitdagingen aan het ruimtelijk beleid.
                   Opzet uan het rapport
                   In hoofdstuk 2 wordt allereerst ingegaan op de kenmerken van het vigerende
                   stelsel van ruimtelijke ordening. Het inhoudelijk afivegingskader wordt uit-
                   eengezet, evenals de wisselwerking met de afivegingsstructuur. Bekeken
                   wordt in hoeverre de ruimtelijke ordening in het verleden haar doeleinden
                   realiseerde en welke verklaring voor deze effectiviteit kan worden gegeven.
                   In hoofdstuk 3 wordt de veranderende context van het ruimtelijk beleid
                   geanalyseerd: voor welke maatschappelijke uitdagingen zal het ruimtelijk
                   beleid zich de komende decemia geplaatst zien? In hoeverre zijn deze
                   ontwikkelingen exogeen? Waar liggen mogelijke aanknopingspunten voor het
                   beleid? In hoeverre zijn hier de komende tijd relevante veranderingen te
                   venvachten? Hoofdstuk 4 gaat vervolgens in op de veranderende institu-
                   tionele verhoudingen rond het ruimtelijk beleid. Op basis van een aantal
                   ontwikkelingen van de laatste tien jaar worden uitspraken gedaan over de
                   nieuwe institutionele werkelijkheid die zich rond het ruimtelijk beleid heeR
                   geformeerd. Hoofdstuk 5 begint met een samenvattende analyse van de posi-
                   tie waarin het ruimtelijk beleid zich thans bevindt. Gekeken wordt voor welke
                   concrete uitdagingen het ruimtelijke-ordeningsstelsel zich geplaatst ziet.
                   Vervolgens wordt vanuit deze analyse onder de noemer van een 'ruimtelijke-
                   ontwikkelingspolitiek' een perspectief geschetst om in de komende tijd een
                   effectief en legitiem ruimtelijk beleid mogelijk te maken.
131 Zie bijvoorbeeld de RPD enquete als weergegeven in de Ruirntelijke Verkenningen 1997 en de discussies op de opiniepagina's
    van de dagbladen.
                  RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>                         Ontwikkeling van de
                         ruimtelijke ordening
                        Dit hoofdstuk karakteriseert de inhoudelijke en institutionele basis waarop de
                        ruimtelijke ordening als overheidsactiviteit plaatsvindt, en schetst de ontwik-
                        keling ervan. Deze basis bestaat uit een stelsel van procedures (de afwegings-
                        structuur) en omvat ook een aantal inhoudelijke doelstellingen (het afwe-
                        gingskader). Beide worden verondersteld een meerwaarde op te leveren, maar
                        de opvattingen over het gewicht hiervan blijken niet constant te zijn (par. 2.1).
                        Het inhoudelijke afwegingskader van de nationale ruimtelijke ordening is
                        eveneens in de loop van de tijd veranderd, maar hier kunnen we1 bepaalde
                        'basisprincipes' als constanten worden herkend (par. 2.2). De procedures waar-
                        langs de afweging plaatsvindt en de hierbij behorende instrumenten zijn her-
                        haaldelijk aan de wensen en eisen der tijd aangepast. De uitgangspunten die
                        ten grondslag werden gelegd aan de Wet op de Ruimtelijke Ordening zijn ech-
                        ter evenmin volledig losgelaten (par. 2.3). Vervolgens wordt ordening aan de
                        hand van de kenmerken van het Nederlandse stelsel ingegaan op de positie en
                        het karakter van de ruimtelijke ordening: ruimtelijke ordening is een primair
                        communicatieve activiteit. De Nederlandse ruimtelijke ordening draagt
                        daarbij nog de kenmerken van een ge'institutionaliseerde overlegcultuur.
                        Deze combinatie heeft een vertaling gekregen in overwegend communicatieve
                        instrumenten, als plannen, nota's met wervende concepten en overleg-
                        structuren. De ruimtelijke ordening is bewust nooit opgetuigd geweest met
                        eigen instrumenten en heeft daarom steeds allianties met andere beleids-
                        sectoren moeten aangaan wanneer het krachtige (financiele) instrumenten
                       wilde inzetten om beleidsconform gedrag te bevorderen 1.
                        Ook het ontbreken van een formele 'planhierarchie' (tussen de overheden
                        onderling) was functioneel in het stimuleren van overleg. Dit impliceert dat de
                        ruimtelijke ordening door de tijd heen altijd getekend is geweest door de
                        machtsverhoudingen van dat moment. De kunst van de ruimtelijke ordening
                        bestaat in die zin uit het steeds weer inhoud geven aan haar constante inhou-
                        delijke uitgangspunten (de 'basisprincipes') en het overtuigen van anderen
                        binnen de bestaande institutionele structuur. Paragraaf 2.5 gaat ten slotte
                        kort in op de vraag hoe afwegingsstructuur en afwegingskader thans (kunnen)
                        worden gewaardeerd.
                        Meer dan afweging alleen
                       Wat is nu het karakter van ruimtelijke ordening als overheidsactiviteit, de toe-
                        gevoegde waarde en de positie ervan in het totale overheidsbeleid 2? Sinds de
                        Eerste nota 3 wordt ruimtelijke ordening gezien als meer dan het coordineren
                        en afwegen van sectorale voornemens, als meer dan politieke strijd tussen
                        deelbelangen. Er wordt ten minste een synthese beoogd die meer is dan de som
                        der delen, een optimaal resultaat voor ruimte en samenleving, of hoe men de
                        meenvaarde ook wil formuleren. Over de vraag of er zelfstandige ruimtelijke
                        belangen zijn die naast sectorale belangen in het afwegingsproces een rol
                        (mogen of moeten) spelen, bestond we1 verschil van inzicht. In de praktijk
    '1 J. Witsen. 'Ruirntelijke sarnenhang: beleid in sarnenspel'; in: C.P.M. Bevers en P.G.A. Noordanus (red.). Continuiieit en vernieu-
       wing, Den Haag, RARO. 1996, blz. 13-22.
   1'  Het gaat hier allerminst om specifiek Nederlandse vragen. Men zie biiv. D.L. Foley. 'British town planning: One ideology o r
       three?'; BritishJournal of Sociology, nr. I I. 1960, blz. 2 I 1-23 I.
    31 (Eerste) Noto inzake de ruimtelijke ordening in Nederlond; 's-Gravenhage, Staatsdrukkerij en -uitgeverij, 1960.
21                     RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>22

4

blijkt dit verschil van inzicht echter nauwelijks van invloed te zijn: om diverse
redenen heeft het ruimtelijke facet een duidelijke inhoudelijke inbreng.

Niet onbelangrijk in dit verband is dat er al ten minste sinds de klassieke oud-
heid opvattingen bestaan over het optimale stratenverloop en de plaats van
openbare gebouwen in steden. En ten minste sinds de jaren dertig van deze
eeuw zijn er planologen die volgens eigen methoden opvattingen over de ruim-
telijke inrichting op regionale en nationale schaal ontwikkelen. In ieder geval
over de vraag hoe een synthese wordt bereikt die meer is dan de som der delen
of hoe men tot het beste resultaat voor ruimte en samenleving komt, en tot op
zekere hoogte ook over de vraag wat een goede synthese of het beste resultaat
is, zijn ook ‘technische’ oordelen te geven. Het is voorts niet verrassend, in
zekere zin zelfs onvermijdelijk, dat als een coérdinerend minister voor de
ruimtelijke ordening wordt aangewezen en hem een ondersteunende dienst
wordt toebedeeld die voor een belangrijk deel uit planologen bestaat, deze
minister zich niet alleen als scheidsrechter maar ook als medespeler ontpopt;
de technische inzichten leiden als vanzelf tot (facet’belangen’.

Er kan een vijftal basisprincipes — deze worden in de volgende paragraaf nader
besproken — worden onderscheiden aan de hand waarvan men ruimtelijke ont-
wikkelingen tracht te sturen. Deze basisprincipes vinden een eerste uitwer-
king in ruimtelijke concepten zoals de compacte stad, groeikernen, en derge-
like. Hoewel basisprincipes en concepten onderdeel uitmaken van het
algemene regeringsbeleid, ligt hun basis toch onmiskenbaar in de plano-
logische hoek. Dit is nog duidelijker het geval bij het begrip ruimtelijke
kwaliteit, dat sinds het midden van de jaren tachtig als belangrijke doel-
stelling van de nationale ruimtelijke ordening is toegevoegd 4. Zo is, in samen-
hang met de Kroonjurisprudentie van de afgelopen drie decennia, steeds
duidelijker geworden wat de betrokken minister onder het lege wettelijke
begrip ‘een goede ruimtelijke ordening’ verstaat.

Naast deze inhoudelijke uitwerkingen van het ruimtelijke facet zijn er proce-
durele waarborgen, die van wellicht groter belang zijn. De hoofdlijnen van het
toekomstig ruimtelijk beleid en de ruimtelijke consequenties van het voorge-
nomen beleid van de in dit opzicht voornaamste sectoren worden tegenwoor-
dig aangegeven in kabinetsbesluiten (planologische kernbeslissingen, pkb’s),
waarbi de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu-
beheer het voortouw, respectievelijk een belangrijke stem heeft. Het is ook
deze positie die het ruimtelijk facet de mogelijkheid biedt de al genoemde
eigen basisprincipes en concepten in te brengen, een eigen beleidsprogramma
op te stellen.

Het zijn tegelijk vooral de grote ruimtelijke-ordeningsnota’s die aanleiding
moeten vormen voor sterke relativeringen van de invloed van zowel het ruim-
telijk facet in het rijksbeleid als van die nota’s, van het centrale ruimtelijke-
ordeningsbeleid, zelf. Omdat deze nota’s het voorgenomen rijksbeleid voor de
(middel)lange termijn aangeven, mag, mede gezien de uitvoerige interdepar-
tementale besluitvormingsprocedures, verwacht worden dat althans het ruim-
telijk relevante rijksbeleid ‘notaconform’ zal zijn. De nota’s zelf bieden hiervoor
echter weinig waarborgen. Weliswaar kent de jurisprudentie zelfbinding van
het rijk toe aan concrete beleidsbeslissingen in pkb’s, maar uitspraken die als
zodanig gekwalificeerd kunnen worden, zijn schaars. In hoofdzaak gaat het bij
de nota’s om voorgenomen beleid in hoofdlijnen. Rechtstreekse juridische
invloed op het ruimte-/grondgebruik hebben de nota’s in het geheel niet.

Het gaat hier om een vrij gecompliceerd begrip dat niet eenvoudig hanteerbaar is en bovendien nog altijd in nadere ontwik-
keling is. Men zie: A. Reijndorp etal, De kern van het ruimtelijk beleid; een onderzoek naar het begrip ruimtelijke kwaliteit; WRR,
Werkdocumenten nr. W99, Den Haag,!998.

WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>    Voorzover beoogd wordt bepaalde veranderingen van ruimtegebruik tegen te
    houden of, waar ingrepen nodig zijn, die veranderingen juist teweeg te bren-
    gen, is vereist dat gemeentelijke bestemmingsplannen, de enige ruimtelijke
    plannen die de burger rechtstreeks binden, overeenkomstige beperkingen of
    mogelijkheden inhouden. Sectorale rijksbesluiten kennen voorts gewoonlijk
    hun eigen besluitvormingsprocedures, tal van ontwikkelingslijnen vereisen,
    mede, actief optreden van andere overheden, die zich niet of nauwelijks voor
    beslissende centrale bei'nvloeding lenen, en ten slotte zijn er burgers en bedrij-
    ven voor wie dit nog sterker geldt. Inspraak, overleg en ook gezamenlijke
    besluitvorming kunnen het bestaan van divergerende belangen niet opheffen.
    Zelfs voor het rijksniveau is het weinig realistisch te hopen op meer dan com-
    promissen; daarvoor is bij de verschillende beleidssectoren te zeer sprake van
    eigen belangen en rationaliteiten.
    Al deze factoren hebben een dubbele invloed. In de eerste plaats dwingen zij
    de 'facetminister' om rekening te houden met wat haalbaar is, concreter, om
    'mee te liften' met de relevante, invloedrijke sector(en)van het moment, of dit
    nu volkshuisvesting, milieu of economie is; de politieke conjunctuur en de door
    deze sector(en)beschikbaar te stellen beleidsinstrumenten zijn hierbij de voor-
    naamste criteria. In de tweede plaats noodzaken zij tot overleg: wie men niet
    (snelleenvoudig)kan dwingen, moet men overreden, overhalen, overtuigen.
    Rest de vraag of dit soort beperkingen erg is. Het is opvallend dat juist vanuit
    de kant van het ruimtelijk facet, in het bijzonder vanuit de Rijksplanologische
    Dienst, overleg met instemming als de kern van de ruimtelijke ordening is
    aangeduid (zie ook par. 2.5). Dat overleg werd als noodzakelijk gezien omdat
    er een veelheid van belangen in het geding is, waarbij steeds het ruimtelijke
    element slechts Ben van de relevante aspecten is. Hierbij kan echter direct
    worden aangetekend dat men zonder een zekere machtsbasis geen serieuze
    overlegpartner kan zijn. Het is die machtsbasis, die op rijksniveau vooral
    bestaat uit procedurele waarborgen, die tegenwoordig onder een zekere druk
    staat. Economische ontwikkeling, infrastructuur en snelheid van besluitvor-
    ming zijn factoren die de ruimtelijke inbreng dreigen te overvleugelen.
    Sectordepartementen brengen in toenemende mate nota's en rapporten uit,
    waarin niet alleen een relatie wordt gelegd tussen ruimtelijke ontwikkelingen
    en de (veranderende) kerntaken van deze departementen, maar waarin ook
    andere ruimtelijke strategieen en concepten worden voorgesteld dan de (for-
    meel) thans vigerende. Als verdedigingslinie tegen sectorale overheersing was
    'tweesporigheid' bedacht, maar dit dreigt, via de figuur van de Gerplichte aan-
    wijzing', de gelijkwaardige positie van het ruimtelijk facet te marginaliseren.
    Weegt tegen dit soort ontwikkelingen op dat de vakdepartementen de ruimte-
    lijke aspecten zouden hebben 'gei'nternaliseerd', of dreigt ruimtelijke ordening
    als afweging van sectoren en facet ten onder te gaan omdat het onderscheid
    tussen sectoren en (ruimtelijk) niet meer bestaat? Deze vraag zal in paragraaf
    4.2 nader aan de orde komen.
2.2 Principes van ruimtelijke orde
    In de huidige Vierde nota over de ruimtelijke ordening (Extra) is een promi-
    nente plaats weggelegd voor ruimtelijke concepten die betrekking hebben op
    de ruimtelijk-economische hoofdstructuur. Stedelijke knooppunten, hoofd-
    transportassen, mainports, Randstad Internationaal, Stedenring Centraal
    Nederland, het zijn alle concepten die in de ruimtelijke ordening zijn ontwik-
    keld om aan te geven waar voor Nederland, ruimtelijk gesproken, de beste
    kansen liggen om succesvol mee te doen in de internationale concurrentie-
    strijd. Wie de Derde nota erop naslaat, zal tevergeefs zoeken naar dit soort
    ruimtelijke concepten. In deze nota wordt daarentegen het belang benadrukt
    van een goed woon- en leefklimaat in de steden, van een adequaat voorzienin-
    genniveau op het platteland, van een landelijk gebied waar landbouw, natuur,
    RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>recreatie en landschappelijke waarden harmonieus samengaan. Opvallend is
dat in deze nota, net als in de voorgaande, een lans wordt gebroken voor een
beperking van de ruimtelijke schaal waarop de dagelijkse relaties op het vlak
van wonen, werken en recreeren zich afspelen. Kleine, compacte stadsgewes-
ten moeten het kader vormen voor de dagelijkse ruimtelijke beslissingen van
de burger. Het nationale en internationale schaalniveau ontbreekt in de Derde
nota en ook het thema van een competitief sterk bedrijfsleven is er onzicht-
baar. Nochtans heerste ten tijde van de Derde nota (het grootste deel van de
jaren zeventig en de vroege jaren tachtig) een economische recessie, vooral na
de tweede oliecrisis van 1976.
Het afwegingskader van de nationale ruimtelijke ordening is dus selectief:
bepaalde thema's en problemen maken hier deel van uit, andere niet. In de tijd
gezien kan dit afwegingskader ingrijpend van kleur veranderen. Het beeld van
in de tijd wisselende ruimtelijke concepten lijkt, op het eerste gezicht, een
tamelijk ongestructureerd proces. De talloze gehanteerde concepten blijken
echter gestoeld te zijn op een beperkt aantal basisprincipes. Deze principes
geven aan welke percepties er in de nationale ruimtelijke ordening bestaan
ten aanzien van ruimtelijke ontwikkelingen. Afzonderlijke ruimtelijke concep-
ten vormen de tijdspecifieke uitdrukking van deze principes. Deze principes
bepalen het afwegingskader en laten zien dat ruimtelijke ordening meer
omvat dan alleen een afwegingsstructuur. Hieronder worden de vele tientallen
na-oorlogse planconcepten van de nationale ruimtelijke ordening herleid tot
deze, vijf, basisprincipes.
Concentratie van verstedelijking
De twintigste eeuw wordt gekenmerkt door een enorme stijging van de ver-
plaatsingsmogelijkheden. Voor de Tweede Wereldoorlog waren het vooral de
fiets en de regionale tram- en spoonvegnetten die zorgden voor een explosie
van de mobiliteit, na de oorlog was dat aanvankelijk de bromfiets en vooral de
personenauto. Illustratief is hier ook de wijziging van de uitgangspunten die
een rol hebben gespeeld bij de inrichting van de IJsselmeerpolders. Het idee
om in Oostelijk Flevoland, net als in de Noordoostpolder, een fijnmazig
patroon van dorpen te realiseren moest worden losgelaten. Niet alleen bleek
de zich moderniserende landbouw met veel minder arbeiders toe te kunnen, de
gestegen mobiliteit, in samenhang met de schaalvergroting aan de kant van
de voorzieningen, zorgde voor een sterk gecentraliseerde stedelijke structuur,
met slechts een handvol stedelijke centra.
Op het vlak van het goederenvervoer heeft de komst van de vrachtauto ervoor
gezorgd dat het bedrijfsleven niet langer exclusief gebonden is aan rail en
water. De noodzaak van een onderlinge nabijheid van stedelijke functies is
drastisch afgenomen. Hierdoor wordt een gespreid verstedelijkingspatroon
mogelijk. Sinds sprake is van nationale ruimtelijke ordening wordt getracht
dit continu doorgaande proces van stedelijke verdunning in bepaalde banen te
leiden. Tal van argumenten worden hierbij ingezet, zoals het tegengaan van
verlies aan landbouwgronden. In de jaren zeventig wordt, onder invloed van
de opkomende aandacht voor het leefmilieu, gewezen op de noodzaak van zui-
nig ruimtegebruik. De open ruimte wordt beschouwd als een voorraad die, ver-
gelijkbaar met voorraden als mineralen, olie en gas, met uitputting zou wor-
den bedreigd. De doelstelling om de mobiliteitsgroei een halt toe te roepen
wordt ongeveer tegelijkertijd aan het principe van concentratie gekoppeld.
Eveneens in de jaren zeventig wordt de notie van stedelijk draagvlak gei'ntro-
duceerd. Door een selectief wegtrekken van bevolkingsgroepen en bepaalde
typen van economische activiteiten wordt het sociale en economische funda-
ment onder de stad weggehaald. Bovendien zou meer aandacht moeten
worden geschonken aan die groepen in de stedelijke samenleving die minder
ruimtelijke keuzen hebben, die, vanwege hun inkomenspositie, niet kumen
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>                   besluiten naar een andere woning en woonomgeving te vertrekken. Niet de
                   gespreide stad, maar de compacte stad zou dan ook het te volgen verstedelij-
                  kingsconcept moeten zijn. Tot op de dag van vandaag wordt hieraan in de
                   nationale ruimtelijke ordening vastgehouden. Mobiliteitsgeleiding vormt op
                   dit moment de allesoverheersende doelstelling. Door nieuw stedelijk gebied
                  volgens het nabijheidsprincipe te lokaliseren zou een betere modal split en een
                   gunstiger autokilometrage bereikt worden dan bij andere verstedelijkingsmo-
                   dellen. Daarnaast spant het ministerie van VROM zich in hoge mate in voor
                  een beleid om bedrijven en voorzieningen, afhankelijk van hun mobiliteits-
                  kenmerken, 'op de juiste plaats' te lokaliseren, het zogeheten locatiebeleid of
                  ABC-beleid. Wat de juiste plaats is, wordt bepaald door de wijze van ontslui-
                  ting: goed ontsloten met openbaar vervoer, goed ontsloten voor de auto, dan.
                  we1 beide 5. Het ruimtelijk beleid staat dus bepaald niet indifferent tegenover
                  de locatie van activiteiten binnen een stadsgewest, vooral als het gaat om func-
                  ties die bijzonder veel mobiliteit oproepen.
                  Aldus blijft, in de tijd gezien, het concentratieprincipe gehandhaafd, maar ver-
                   anderen de beweegredenen. Telkens wordt dit concentratieprincipe met
                   anders gerichte ruimtelijke concepten ingevuld. In de jaren veertig en vijftig
                   overheerste een anti-urbane attitude. Grote steden als Amsterdam en
                   Rotterdam zouden in omvang niet groter mogen worden dan 8 kilometer, zodat
                  de stadsbewoner in slechts 30 minuten het buitengebied kon bereiken om daar
                  te recreeren. Toen in de jaren zestig het 'buiten wonen' in zwang raakte, werd
                   dit bepaald niet vijandig bejegend. Om een zekere hierarchische opbouw van
                   de Nederlandse stedelijke structuur in stand te houden zou de deconcentratie
                  we1 gebundeld moeten worden. Het is mede hierdoor dat de Nederlandse ste-
                   delijke structuur, die toch al niet erg gecentraliseerd was, verder terdunde',
                   ook geholpen door het infrastructuurbeleid dat erop gericht was een zo hoog
                  mogelijke bereikbaarheid van alle onderdelen van het nationale territoir te
                  bieden. Pas later is de nationale ruimtelijke ordening 'bekeerd' tot bundeling.
        2.2.2      Ruimtelijke samenhang
                   Is concentratie vooral gericht op het spreidingspatroon van stedelijke activi-
                   teiten, bij ruimtelijke samenhang gaat het om de onderlinge relaties tussen
                   deze activiteiten. Vanouds heeft de ruimtelijke ordening zich sterk gemaakt
                  voor het ruimtelijk bijeen houden van functies die sterk met elkaar samen-
                  hangen. Sinds de Vierde nota van 1988 zet de nationale ruimtelijke ordening
                   zich ook in voor een samenhangende ruimtelijke structuur van economisch
                  kansrijke gebieden, die worden ontsloten via een adequaat functionerende
                  hoofdinfrastructuur. Voor wat betreft de samenhang tussen stedelijke functies
                  wordt gestreefd "naar een zodanige ruimtelijke ontwikkeling dat de (dage-
                   lijkse) functionele relaties op het gebied van wonen, werken en verzorging zich
                   op de schaal van het stadsgewest kunnen afspelen" 6. De behoefie aan huis-
                  vesting, werkgelegenheid en voorzieningen moet binnen dit ruimtelijk kader
                   worden opgevangen. Hierdoor moet de steeds grotere fragmentatie van stede-
                  lijke gebieden een halt toe worden geroepen.
                   Terugkijkend naar de jaren vijftig is sprake van een dramatisch veranderd
                  perspectief. Toen ging de ruimtelijke ordening nog uit van een ruimtelijke
                   samenhang op het schaalniveau van de stad. Enige deconcentratie werd we1
                  waargenomen, maar het idee bestond dat dit kwantitatief niet erg belangrijk
                   zou worden. Steden werden gezien als functioneel en morfologisch nog her-
S] D i t vormt het bereikbaarheidsprofiel van respectievelijk A-, C-en B-locaties.
61 Ministerie van Volkshuisvesting. Ruirntelijke Ordening en Milieubeheer. Anuolisering Vierde noto over de Ruimtel~keOrdening
   Extra; Deel 3: Kabinetsstandpunt partiele herziening planologische kernbeslissing nationaal ruimtelijk beleid; Den Haag.
   Ministerie van VROM. 1996, blz. 9
                   RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLlTIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>                 kenbare grootheden. In luttele jaren veranderde deze perceptie en werd het
                 'buiten wonen' w d een belangrijke ontwikkeling, de stad begon 'uit elkaar te
                 vallen'. Als reactie adopteerde men in de ruimtelijke ordening het in de
                 geografie en planologie ontwikkelde concept van het stadsgewest. In 1966
                 introduceerde de Tweede nota deze noviteit in de nationale ruimtelijke orde-
                 ning: 'Verstedelijking is ... geen 'stadwording' meer, maar de spreiding over
                 een streek van wat tot dusverre bijeengelegen stedelijke elementen waren" 7.
                 Men zag geen dwingende redenen om deze ontwikkeling om te buigen.
                 Nederland werd gezien als een volledig gemotoriseerd land, met de daarbij
                 behorende keuzevrijheid voor de burger. Als gevolg zouden stadsgewesten
                 gaan samenklonteren tot stedelijke structuren van nog groter formaat (de ste-
                 delijke zones).
                 In de Verstedelijkingsnota van 1976 werd afstand genomen van dit soort
                 ideeen. Het stadsgewest diende een herkenbare grootheid te blijven. Over het
                 land uitwaaierende conurbaties werden taboe. De suggestie uit de
                 Orienteringsnota van 1973 om het stadsgewest te laten aansluiten bij de
                 schaal waarop de feitelijke stadsgewestelijke relaties zich afspelen, werd
                 bewust genegeerd. Het stadsgewest diende kleiner te zijn, gekoppeld aan
                 normen ten aanzien van reistijd van woning tot stadscentrum. Ter onder-
                 bouwing van deze keuze werd een geheel nieuw jargon in de ruimtelijke orde-
                 ning ge'introduceerd, dat blijk gaf van een grote maatschappelijke bevlogen-
                 heid en hoge sturingsvenvachtingen. Zo zou de ruimtelijke ordening zich
                 moeten keren tegen de 'desintegratie' van het stedelijk milieu, die werd
                 veroorzaakt door wegtrekkende werkgelegenheid en selectieve migratie.
                 Ook de milieuproblematiek werd deel van het ruimtelijk probleem: mobiliteit
                 diende, heel anders dan in de jaren zestig, bestreden en groene en open ruimten
                 dienden verdedigd te worden.
                 Vooral via de locatie van nieuwe woongebieden werd geprobeerd invulling te
                 geven aan compacte stadsgewesten. Hinderlijk was dat op dat moment (medio
                jaren zeventig) het groeikernenbeleid, na jarenlange discussies en ruzies met
                 lagere overheden, eindelijk van de grond begon te komen, maar met een aan-
                 tal groeikernen (Alkmaar, Hoorn, Lelystad) waarvan de locatie beter paste
                binnen de grootschalige verstedelijkingsconcepten van de Tweede nota dan
                 binnen de kleinschaligheid van de Derde nota. Binnen het terstandshuwelijk'
                van de ruimtelijke ordening en de volkshuisvesting bleek de laatste de domi-
                 nante partner te zijn.
                 In de jaren tachtig werden in de nationale ruimtelijke ordening de banden met
                 de feitelijke stadsgewestelijke relaties volledig doorgesneden 8. De anomalie
                van groeikernen die niet meer in het stadsgewest 'passen', werd opgeruimd,
                 evenals het gioeikernenbeleid tout court. De norm van maximale reistijden ter
                 afbakening van het stadsgewestconceptwerd geschrapt. Hiervoor in de plaats
                 kwam een stelsel van normeringen ten aanzien van de maximale absolute
                 afstand tot het stadscentrum. Anders gezegd: een bereikbaarheidsbeginsel
                 (reistijden met openbaar vervoer) werd ingeruild voor een nabijheidsbeginsel.
                 De sociaal getinte argumenten van de jaren zeventig schoven hierbij naar de
                 achtergrond. Zakelijke motieven die te maken hebben met de financiele posi-
                 tie van overheid en particulieren, traden in deze periode van recessie op de
                 voorgrond. De ruimtelijke ordening (i.c. het verstedelijkingsbeleid) diende
                 'goedkoper' te worden. Gebruik maken van reeds bestaande voorzieningen en
                 infrastructuur werd het nieuwe motto. De kostbare openeinderegelingen van
                 het groeikernenbeleid werden vervangen door de lump-sum-benadering van
7  Tweede nota over de ruimtelijke ordening in Nederland; 's-Gravenhage. Staatsuitgeverij. 1967, blz. 124
81 Ministerie van Volkhuisvesting.      Ruirntelijke Ordening en Milieubeheer, Structuurschets stedelijke gebieden; Deel a:
   Beleidsvoornemen. Tweede Karner 1982- 1983, 18 048.
                  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>                  de Vierde nota Extra, en de financiele risico's werden bij lagere overheden en
                  private investeerders neergelegd. Van het eertijds indrukwekkende volks-
                  huisvestingsinstrumentarium resteert nu nog maar een bescheiden aantal
                  regelingen. Vooral in het westen van het land moet het stadsgewestconcept
                  gestalte krijgen door een drastisch aangescherpt restrictief beleid voor de open
                  ruiniten, waarbij een maximaal beroep wordt gedaan op het instrumentarium
                  van de Wet op de Ruimtelijke Ordening.
                  De basisprincipes doen vooral uitspraken over de gewenste ruimtelijke inrich-
                                                                                                                               f
                  ting op regionaal niveau (zie tabel 2.1). Het meest grootschalig waren de con-
                  cepten Randstad en Groene Hart, die lange tijd mede aanleiding zijn geweest
                  voor een beleid gericht op een nationale spreiding van bevolking en bestaans-
                  bronnen. Bij de voorbereiding van de Vierde nota in de tweede helR van de jaren
                  tachtig'is diepgaand nagedacht over de ruimtelijke organisatie van het natio-
                  nale tenitoir. Om de op dat moment wankele positie van de ruimtelijke orde-
                  ning te verstevigen werd, naast ruimtelijke kwaliteit, economische ontwikkeling
                  van Nederland in internationaal verband als thema geidentificeerd. Dit thema
                  werd ge'integreerd met infrastructuur, een thema dat binnen de Rijks-
                  planologische Dienst a1 enige jaren in de belangstelling stond 9. Een en ander
                  leidde tot een nieuw aandachtspunt, namelijk welke bijdrage vanuit de ruimte-
                  lijke ordening kan worden geleverd aan economische ontwikkeling en economi-
                  sche groei en een sterke internationale concurrentiepositie van Nederland.
                  Dit resulteerde in een geheel nieuw ruimtelijk concept, een nationale ruimte-
                  lijk-economische hoofdstructuur, dat werd uitgewerkt in een groot aantal deel-
                  concepten. De nationale ruimtelijk-economische hoofdstructuur bestaat vol-
                  gens de Vierde nota namelijk uit het internationaal concurrerende
                  vestigingsmilieu van de Randstad, een (groot) aantal stedelijke knooppunten,
                  een tweetal mainports en een stelsel van hoofdtransportassen. Dit geheel
                  nieuwe jargon werd verenigd met een vrij klassieke benadering van het ver-
                  stedelijkingsproces, die uitgaat van compacte verstedelijking volgens een con-
                  centrisch model, mobiliteitsreductie en stadsgewesten als kaders voor de dage-
                  lijkse ruimtelijke beslissingen van burgers. Niet alleen telde de nationale
                  ruimtelijke ordening vanaf dat moment (1988) een zeer hoge dichtheid aan
                  ruimtelijke concepten, wat niet zelden aanleiding gaf tot venvaning (stadsge-
                  westen versus stedelijke knooppunten). Gaandeweg bleek het idee van een
                  nationale economische hoofdstructuur ook steeds moeilijker te combineren
                  met de klassieke opvattingen over het te voeren verstedelijkingsbeleid.
                  Dit spitst zich vooral toe op de rol en betekenis van infrastructuur. Sinds de
                  Vierde notaNierde nota Extra wordt erkend dat (hoofd)infrastructuur sterk
                  bepalend is voor economische ontwikkeling. Infrastructuur als drager van eco-
                  nomische Bn stedelijke ontwikkeling, inbegrepen de toekomstige locaties voor
                  economische activiteiten, zou een wending zijn die de nationale ruimtelijke
                  ordening met de vigerende ruimtelijke concepten (nog) niet kan nemen.
                  Vanuit andere beleidskaders wordt daar momenteel op zijn minst we1 op
                  gezinspeeld. In hoofdstuk 4 wordt dit nader bezien.
       2.2.3      Ruimtelijke differentiatie
                  Het derde basisprincipe dat in de nationale ruimtelijke ordening een hoofdrol
                  vervult, is ruimtelijke differentiatie. Ook dit basisprincipe is 'tegendraads'.
                  De ruimtelijke ordening probeert tegenstand te bieden aan trends die gaan in
                  de richting van eenvormigheid, monofunctionaliteit, monotonie en 'overal het-
                  zelfde'. Open ruimten, karakteristieke, cultuurhistorisch waardevolle land-
                  schappen en natuurgebieden worden aangemerkt als zwakke functies. De ruim-
                  telijke ordening moet zich inzetten voor behoud en beheer van deze
9] Rijksplanologische Dienst Ruirnrelijke verkenningen hoofdinfrastruauur (RUVEIN); RPD Studierapporten 33. Den Haag. Ministerie
   van Volkshuisvesting. Ruirntelijke Ordening en Milieubeheer, 1986.
                  RUIMTELIJKE ONTWlKKELINGSPOLlTlEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>                   gebiedscategorieen. Instrumenteel is dit vertaald in de hantering van zone-
                   ringsprincipes: normen ten aanzien van de locatie van activiteiten en het
                   gebruik van de ruimte.
                   Gezien de werking van het eigen instrumentarium van de ruimtelijke orde-
                   ning strekten de beleidsclaims zich vooral uit naar open ruimten. In de vorm
                   van het Groene Hart en de bufferzones (sinds 1958) en de Centrale Open
                   Ruimte (sinds 1966) zijn deze gedefinieerd en afgebakend. Voor wat betreft de
                   veiligstelling van deze open ruimten is altijd zwaar geleund op een door-
                   werking richting provincies en gemeenten, in het bijzonder via "nauw
                   omschreven en zorgvuldig gehandhaafde bestemmingsplanbepalingen" lo.
                   Deze doonverking vond echter niet altijd plaats (zie par. 2.4.). Uiteindelijk,
                   vele jaren later (Vierde nota Extra) is het rijk zelf, via het rijksrestrictieve
                   beleid, actief gaan toezien op een beleidsconforme doonverking. Alleen de
                   bufferzone is door het rijk in een vroeg stadium omgevormd tot een instru-
                   menteel concept door op de (VRO-)begroting vanaf 1964 middelen te reser-
                   veren voor de inrichting en veiligstelling.
                   Tenvijl het principe van ruimtelijke differentiatie sloeg op het gehele buiten-
                   gebied, is het landelijk gebied, afgezien van het openruimtebeleid, sinds de
                   opkomst van de nationale ruimtelijke ordening in de jaren vijftig het beleids-
                   domein gebleven van het ministerie van (toen) Voedselvoorziening en
                   Landbouw, nu LNV. Het meest pregnant komt dit naar voren in de
                   Ruilverkavelingswet van 1954 (later Landinrichtingswet van 19851, die zich
                   voltrok volgens een geheel eigen systematiek, met een zeer beperkte invloed
                   van de (nationale) ruimtelijke ordening. Net als in de vooroorlogse periode, bij
                   de ontginning van woeste gronden, stond de ruimtelijke ordening aan de zij-
                   lijn. Het gevolg is dat het principe van ruimtelijke differentiatie het meest
                   geprononceerd uitgewerkt is in de vorm van een beoogd helder onderscheid
                   tussen stad en land. Hierbij is het Groene Hart steeds meer het piBce de resi-
                   stance gaan vormen, wat het gevaar in zich draagt dat de effectiviteit van het
                   complete ruimtelijke-ordeningsstelsel wordt afgemeten aan de mate waarin
                   het gelukt is dit gebied daadwerkelijk open te houden.
                   Toch zijn vanuit de nationale ruimtelijke ordening pogingen ondernomen het
                   principe van ruimtelijke differentiatie breder in te vullen. Zo'n poging is de
                   zonering van het landelijk gebied in de Nota Landelijke Gebieden (NLG) uit
                   1977. Met de concepten scheiding en venveving als ingang werd getracht de
                   onderlinge krachtsverhoudingen tussen landbouw, natuur, landschap en
                   recreatie voor heel Nederland uit te werken. Het sterk toegenomen maat-
                   schappelijk belang dat werd gehecht aan de bescherming van milieu en
                   natuur, zou een steun in de rug moeten vormen voor de nationale ruimtelijke
                   ordening. De makers van de NLG kregen echter als opdracht mee zich zo min
                   mogelijk te begeven op sectoraal terrein, waar op dat moment gewerkt werd
                   aan de opstelling van drie zogeheten groene structuurschema's, die alle vielen
                   onder de primaire verantwoordelijkheid van het ministerie van Landbouw en
                   Visserij 11. Het lukte echter nauwelijks om de als abstract ervaren concepten
                   scheiding en venveving operationeel te maken, behoudens in die gebieden
                  waar het instrumentarium van de zogeheten Relatienota werd ingezet 12.
                   In de Vierde nota werd een nieuwe zonering gei'ntroduceerd, dit maal aange-
                   duid als koersenbeleid. Dit beleid is minder omstreden, maar als leidraad voor
lo] Tweede noto over de ruirntelijke ordening in Nederlond, op.cit, blz. 122
"1  H.A. van der Cammen, L.A. de Klerk. Ruimtelqke ordening; Van plonnen kornen plannen; Utrecht. Het Spectrum. 1986, blz. 298.
    Deze structuurschema's betreffen: landinrichting, natuur- en landschapsbehoud en openluchtrecreatie.
'21 In de Relatienota (voluit: 'Nota betreffende de relatie landbouw en natuur- en landschapsbehoud',in 1975 uitgebracht door
    het toenmalige ministerie van Cultuur. Recreatie en Maaachappeliik Werk) is een instrumentarium aangegeven, gericht op de
    onderlinge afstemrning van de belangen van de landbouw en bescherming van landschappelijkeen ecologische waarden.
                   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>                      de instandhouding van ruimtelijke differentiatie is het onduidelijk en, behou-
                     dens Voorbeeldplannen, concrete instrumenten ontbreken. Hiermee is overi-
                      gens niet gezegd dat het beleid van de decentrale overheden op gespannen voet
                      staat met het koersenbeleid 13. Het feit dat het rijk in de Vierde nota concreet
                     heeft aangegeven waar welke koers gevolgd zou moeten worden, bleek bij
                     velen we1 een steen des aanstoots te zijn 14. Bovendien is de doonverking in het
                     plankader van het ministerie van LNV, het Structuurschema Groene Ruimte,
                     en de talloze hierin voorkomende beleidsconcepten zeer beperkt 15.
                     Als de afgelopen decennia worden overzien, heeft het principe van ruimtelijke
                     differentiatie voor de feitelijke ontwikkelingen in het landelijk gebied niet veel
                     betekend. Voor wat betreft de stad-landverhoudingen is het principe meer
                     betekenisvol geweest, hoewel een hoofddoelstelling, het behoud van een
                     markant verschil tussen 'rood' en 'groen', steeds verder af is komen te staan
                     van de fysieke werkelijkheid. Hoewel de stedenbouwkundige Van Eesteren
                     reeds in 1948 stelde dat in Nederland sprake is van 'stadslandschappen', gaat
                     de nationale ruimtelijke ordening nog altijd uit van een ruimtelijke differen-
                     tiatie in termen van stad versus land.
                     Het basisprincipe van ruimtelijke differentiatie kent ook een 'lijn' die meer te
                     maken heeft met de vorrngeving en inrichting van stedelijke gebieden, c.q. van
                     woongebieden. Deze benadering werd in de Tweede nota gei'ntroduceerd als
                     woonmilieudifferentiatie. De woonwensen die leven in de samenleving vormen
                     het uitgangspunt. De ruimtelijke ordening dient te zorgen voor een passend
                     aanbod van woonmilieus. In de Derde nota verdwijnt het concept van de woon-
                     milieudifferentiatie (tijdelijk) uit beeld, doordat deze nota, conform de tijd-
                     geest, de kwaliteit van de bestaande woningvoorraad voor de huidige bewo-
                     ners ('bouwen voor de buurt') een centralere plaats toekent. De Vierde nota
                     Extra omarmt weer het idee van een breed palet aan woonwensen en leefstij-
                     len, waarvoor diverse milieutypen beschikbaar moeten zijn. De uitwerking is
                     vooral een zaak van gemeenten, maar het rijk benadrukt we1 de noodzaak van
                     zuinig ruimtegebruik, hierbij een voorkeur uitsprekend voor gestapeld bou-
                     wen. Dat met deze bouwvorm gedifferentieerdewoonmilieus gerealiseerd kun-
                     nen worden, zal geen ruimtelijk ontwerper betwisten. Dit is echter niet de per-
                     ceptie van de overheden, particuliere ontwikkelaars en beleggers die, als direct
                     risicodragende partij, nieuwe bouwlocaties dienen te ontwikkelen.
          2.2.4      Hibrarchie
                     Zoals het basisprincipe van ruimtelijke differentiatie het antwoord moet vor-
                     men op trends die in de richting gaan van een meer eenvormige ruimtelijke
                     inrichting, zo keert het principe van hierarchie zich tegen vervlakking.
                     Dit principe werd ongeveer gelijktijdig met het stadsgewestconcept in de
                     nationale ruimtelijke ordening geintroduceerd. Achter de Tweede nota gaat
                     een aantal wetenschappelijke inzichten schuil, waaronder de rank-size rule, de
                     gedachte dat er sprake is van een herkenbare wetmatigheid tussen het aantal
                     en de grootte van de kernen bimen een samenhangend urbanisatiepatroon.
                     Grotere kernen vertonen een hogere mate van ruimtelijke complexiteit en zijn
                     hierdoor meer gedifferentieerd ingericht dan kleinere kernen. Dit leidde
                     uiteindelijk tot de gedachte, zoals die in de Tweede nota kan worden aan-
                     getroffen, dat de bestaande hierarchie in het stedelijk patroon door suburba-
                     nisatie niet te scherp mocht afvlakken. Het resultaat zou namelijk een veel
   131 H. Katteler. M. Borghoua. Doonverking VINEX-koersenbeleid in rijksnota's; Niimegen, lnstituut voor Toegepaste Sociale
       Wetenschappen. 1993; P.P.J. Driessen. M.A. de Lange, P. Glasbergen. Koersen tussen rijk en provincie. Evaluatie van de doonver-
       king van het koersenbeleid voor het landelijk gebied naar het provinciaal ruirntelijk beleid; Utrecht, Faculteit der Ruimtelijke
       Wetenschappen. 1995.
   '41 A.F. van de Klundert. 'Koersgebieden: dirigeren of faciliteren!'; Stedebouw & Volkshuisvesting, jrg.75, nr.9110, 1994, blz. 3-6
   151 Dit geldt zowel voor het beleidsvoornemen, uitgebracht in 1992, als het een jaar later gepubliceerde kabinetsstandpunt.
29                   RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>                     minder gedifferentieerde inrichting van Nederland zijn. De ruimtelijke orde-
                     ning zou echter als taak moeten hebben een zo groot mogelijke keuzevrijheid
                     te bieden ten aanzien van het gebruik van de omgeving. Dit werd vertaald in
                     een systeem van ruimtelijke eenheden, lopende van A tot D, van gee1 tot bruin.
                     In deze systematiek bood het D-type het hoogste voorzieningenniveau dat bin-
                     nen Nederland mogelijk werd geacht 16.
                     Aangezwengeld door onder meer de toenmalige Raad van Advies voor de
                     Ruimtelijke Ordening (RARO), ontstond in de eerste helft van de jaren zeven-
                     tig een heus debat over 'metropoolvorming'. Bestonden er in Nederland geen
                     kansen voor een E-milieu, een milieu dat gelijkwaardig is aan en kan concur-
                     reren met dat van de metropolen in Noordwest-Europa, zoals Londen, Parijs
                     en - dichter bij huis - Brussel? Volgens de voorstanders bestonden hiervoor
                     alleen in de Randstad kansen, maar dan moest de functionele samenhang
                     binnen de Randstad worden vergroot. Een dergelijke hierarchie ging naar de
                     politieke smaak van de jaren zeventig echter te hoog. Economische ontwik-
                     kelingen dienden in een meer gespreid patroon over Nederland verdeeld te
                     worden. Groei moest selectief zijn. 'Cityvorming' en verkantoring van binnen-
                     steden, toen gezien als de uitdrukkingsvorm van een metropolitaan milieu,
                     zouden volgens de Verstedelijkingsnota ten koste kunnen gaan van de leef-
                     situatie van de stadsbewoners.
                     Het principe van hierarchie verdween hiermee achter de schermen om ruim
                     10jaar later in de Vierde nota weer op te duiken, gekoppeld aan een sterk eco-
                     nomisch getint 'vertoog', waarin het idee van een ruimtelijk-economische
                     hoofdstructuur een voorname plaats inneemt. Volgens de Vierde nota bestaat
                     de huidige 'hierarchie' in Nederland uit de Randstad, met de beide mainports,
                     en, verdeeld over drie niveaus, de stedelijke knooppunten. Langs twee kanten
                     wordt echter geknaagd aan het principe van hierarchie, namelijk de kant van
                     de beleidspraktijk en de kant van feitelijke ruimtelijke ontwikkelingen.
                     Voor wat betreft de beleidspraktijk blijkt het in Nederland schier onmogelijk
                     beleidsinstrumenten (waaronder geldstromen) met voorrang te richten op een
                     beperkt aantal stedelijke gebieden. De beoogde selectiviteit wordt a1 gauw
                     uitgehold door de beslissing om het (in het vooruitzicht gestelde) instrumen-
                     tarium beschikbaar te stellen voor een grotere groep van ontvangers. Dit gold
                     recentelijk voor het grotestedenbeleid, dit gold enige jaren geleden voor het
                     beleid rond de stedelijke knooppunten.
         2.2.5       Ruimtelijke rechtvaardigheid
                     De spreiding en verdeling van economische activiteiten is altijd primair
                     object van aandacht geweest van het ministerie van Economische Zaken.
                     Niettemin zijn over deze thematiek binnen de nationale ruimtelijke ordening
                     ook altijd visies en ruimtelijke concepten ontwikkeld. Momenteel is
                     sprake van overeenstemming over de gedachte dat binnen Nederland niet
                     gestreefd moet worden naar een herverdeling van economische activiteiten.
                     Groeibevordering staat centraal, niet groeiverdeling, een streven dat wordt
                     aangeduid als 'regio's op eigen kracht'. Binnen dit concept is in het kader van
                     de nationale ruimtelijke ordening een eigen accent aangebracht via het concept
                     van de stedelijke knooppunten. Dergelijke knooppunten, waarvan de centrum-
                     functie door het rijk ondersteund zou worden, moeten, vanuit de optiek van
                     nationale ruimtelijke ordening, evenwichtig over het land gespreid zijn. De
                     hoogwaardige voorzieningen die in deze knooppunten aanwezig zijn (en die het
                     rijk graag verder zou versterken), dienden overal in het land bereikbaar te zijn.
                     Hoewel het ministerie van Economische Zaken niet veel zag in een sturing van
                     marktontwikkelingen via een selectief werkend concept is het uiteindelijk we1
                     door dit ministerie onderschreven. Er werd zelfs, onder de noemer van
   '61 Een D-type is een ruimtelijke eenheid van om en nabij de 250.000 inwoners (bijvoorbeeld Amsterdam-Centrum of Utrecht).
30                   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>Basisprincipes   Ruimtelijk         Object van beleid        Belangrijkste actuele ruimtelijke               D o o m e r k i n g i n beleid
('kerntaken')    schaalniveau                                concepten
concentratie van lokaal en          spreidingspatroon van    VINEX-locaties; ABC-beleid; open-ruimtecon-     WRO (pkb-stelsel en inhoud plannen decentrale
verstedelijking  regionaal          stedelijke functies      cepten c.q. restrictieve gebieden (bufferzones; overheden);
                                    compacte stad m.b.v.     Groene Hart; Centrale Open Ruimte)              ontwikkeling VINEX-locaties via departementale begrotin-
                                                                                                             gen (m.n.: hoofdontsluiting te verzorgen door V&W)
ruimtelijke      lokaal, regionaal  relaties tussen          compacte stadsgewesten; nationale ruimtelijk-   WRO (m.n. inhoud plannen decentrale overheden):
samenhang        en nationaal       stedeiijke (incl.        economische hoofdstructuur: Nederland-          volkshuisvestingsbeleid; begroting LNV (recreatieve
                                    economische)             Distributieland (mainports, hoofdtransportas-   voomieningen; grote groenprojecten). V.w.b. ruimtelijk-
                                    activiteiten; econo-     sen); Stedenring Centraal NederlandlRandstad    econ. hoofdstructuur: ruimtelijk-economischbeleid EZ;
                                    misch meest kansrijke    Internationaal;stedelijke knooppunten;          infrastructuur- en vervoerbeleid V&W; beslissingen over
                                    gebieden, incl.          toplocaties                                     locaties hoogwaardige rijksvoorrieningen
                                    ontsiuitings~tructuur                                                    (alle departementen)
ruimtelijke      lokaal, regionaal, verschijningsvorm van    tiatie; open-ruimteconcepten c.q. restrictieve  WRO (m.n. inhoud piannen decentrale overheden): overig
differentiatie   landsdelig.        stad en land             gebieden (bufferrones; Groene Hart; Centrale    beleid t.a.v. DALO (dagelijkse leefomgeving) van decentrale
                 nationaal          (woon)milieudifferen-    Open Ruimte); EHS                               overheden; inrichtingsbeleid LNV
ruimtelijke      lokaal, regionaal  patroon van ('hoog-      toplocaties; stedelijke knooppunten (3 catego-  beslissingen over locaties hoogwaardige rijksvoorrieningen
hierarchie       landsdelig.        waardige') voorrienin-   rieen); Randstad lnternationaal (=top van       (alle departementen); stimuleringsinstrumentariurnEZ;
                 nationaal.         gen en economische       Nederland)                                      WRO (m.n. toetsende rol provincies t.a.v. beleid gemeen-
                 internationaal     activiteiten                                                             ten)
ruimtelijke      nationaal          activiteitenregio's op   knooppunten die op grond van spreidingsmotie-   beslissingen over locaties hoogwaardige rijksvoorrieningen
rechtvaardigheid spreidingverde-    eigen kracht; stedelijke ven zijn aangewezen); aandachtsgebieden         (aile departementen); stimuleringsinstrumentariumEZ;
regionaal en     ling economische   knooppunten (m.n.        (plattelandsontwikkeling)                       beleid EU-structuurfondsen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>               Bedrijfsomgevingsbeleid, een stimuleringsregeling ge'introduceerd die alleen
               voor de stedelijke knooppunten gold. Deze regeling is echter ingetrokken en
               vervangen door een regeling die voor het hele land van toepassing is (Stirea).
               Organisatie en instrumenten
               De WRO wordt geacht het skelet te bieden voor de ruimtelijke ordening in
               Nederland. De vervulling van deze centrale rol staat evenwel a1 geruime tijd
               onder druk. Reden om iets nader in te gaan op de achtergrond en ontwikke-
               ling van de wet 17. Dat de ruimtelijke ordening in praktijk (veel) meer omvat
               dan uitvoering van de WRO, spreekt vanzelf en zal ook uit het vervolg blijken.
               Dit neemt niet weg dat de wet, a1 is het soms in eerste instantie op de achter-
               grond, steeds van betekenis is.
               Voorgeschiedenis van de WRO
               De totstandkoming van de Woningwet in 1901 wordt algemeen als begin van
               de geschiedenis van de ruimtelijke ordening in Nederland aangehouden.
               Deze wet introduceerde het gemeentelijke uitbreidingsplan,waarbij de grond
               werd aangewezen, die voor de aanleg van straten, grachten en pleinen was
               bestemd. Het plan was deel van een pakket maatregelen, waaronder de bouw-
               verordening, ter verbetering van de volkshuisvesting. Tot het einde van de
               jaren dertig ontwikkelde het uitbreidingsplan, dat in eerste aanleg niet meer
               dan een stratenplan was, zich via de tussenstap van het bredere stadsuitbrei-
               dingsplan tot een plan dat qua strekking weinig voor het latere bestemmings-
               plan behoefde onder te doen. De opkomst van stedenbouw als zelfstandige dis-
               cipline, en later ook van de behoefte de ontwikkeling van de gemeente op
               langere termijn aan te geven en waardevolle elementen in het buitengebied te
               beschermen, vormde de achtergrond van deze verbreding. Er kunnen aldus
               verschillende basisprincipes onderscheiden worden, waarbij gereguleerde ver-
               stedelijking steeds voorop stond. Toen in de loop van de jaren dertig, onder
               invloed van steeds intensiever ruimtegebruik en de opkomst van de sociale
               geografie, behoefte ontstond aan streekplannen die meer zouden inhouden dan
               afstemming tussen gemeentelijke voornemens 18, en vervolgens ook aan een
               nationaal ruimtelijk plan 19, werd de vraag naar afzonderlijke wetgeving
               steeds duidelijker.
               De in 1938 ingestelde staatscommissie(-Frederiks), die de noodzaak tot aan-
               passing van de Woningwet diende te onderzoeken, kwam in haar rapport tege-
               moet aan de tendensen bij de ruimtelijke planning naar verbreding en schaal-
               vergroting 20. Beheersing van de ruimtelijke ontwikkeling werd nodig geacht
               om (a) wilde bebouwing tegen te gaan, ten behoeve van het verkeer, ter
               bescherming van natuurschoon, ter bevordering van lokale culturele activitei-
               ten, enzovoort, en (b) een zo doelmatig mogelijk grondgebruik te bevorderen.
               Om dit brede doe1 te bereiken zou, eventueel gefaseerd, voor het hele gebied
               van de gemeente een ontwikkelingsplan moeten worden vastgesteld. De hierin
               aan te geven bestemmingen zouden behalve door de a1 bestaande eis van
               bouwvergunning ook kunnen worden beschermd via een vergunningenstelsel
               voor andere werkzaamheden. Door gedeputeerde staten vast te stellen streek-
               plannen zouden, voorzover de belangen van de streek dat vereisten, de
               bestemming (!) regelen van de in het plan begrepen gronden. Zolang nog geen
Hierbij diem verder te worden teruggegaan dan in de vorige paragraaf. De nationale ruimtelijke ordening dateert vrijwel vol-
ledig van na 1945, maar de wortels van de WRO, die een samenhangend stelsel oplevert waarin niet alleen de centrale over-
heid een rol speelt, zijn aanzienlijk ouder.
Sinds 1931 voorzag de Woningwet in de mogelijkheid van intergemeentelijke streekplannen.
In het bijzonder: W.B. Kloos. Het notionoal plan; Alphen aan den Rijn, 1938.
Verslag van de staatscommissie, ingesteld bij K.b van 16 februari 1938, nr. 25. 's-Gravenhage, 1940.
               WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>                      gemeentelijk plan was vastgesteld, zou het streekplan als ontwikkelingsplan
                      kunnen gelden. Zelfs op nationaal niveau zou, door de Kroon, een soort
                      besternmingsplan kunnen worden vastgesteld: het nationale plan waarbij "ter
                      behartiging van nationale belangen algemene lijnen worden aangegeven met
                      betrekking tot bestemming van de bodem". Ook hier zou 'planhierarchie'
                      bestaan, nu ten opzichte van de streekplannen of, waar deze ontbraken, ont-
                      wikkelingsplannen. De voorstellen van de commissie-Frederiks werden als
                      gevolg van de enkele weken later begonnen bezetting niet verder behandeld,
                      maar onder meer de voorstellen inzake streekplannen, een nationaal plan en
                      planhierarchie werden we1 door de bezetter overgenomen. In de Wet houdende
                      voorlopige regeling inzake het nationale plan en de streekplannen (19501, die
                      in hoofdlijnen de bezettingsregelingen volgde, bleef de hierarchische opzet
                      gehandhaafd.
                      Intussen was het onderzoek naar herziening van de Woningwet weer opgeno-
                      men. De in 1947 ingestelde staatscommissie-Van den Bergh adviseerde tot
                      afzonderlijke wetten voor de volkshuisvesting en de ruimtelijke ordening
                      (Ruimtewet), "ten einde principieel te doen uitkomen, dat de ruimtelijke orde-
                      ning een eigen doe1 heeR, namelijk alle bij de bestemming en het gebruik van
                      de grond betrokken belangen gelijkwaardige behandeling te doen bekomen" 21.
                      Om de eigenstandige afwegingstaak goed te kunnen vervullen, zou de ruimte-
                      lijke ordening over een eigen instrumentarium moeten beschikken. Er werd,
                      wederom, een veelomvattend, hierarchisch planstelsel voorgesteld, nu met op
                      drie niveaus plannen met bindende regels inzake bestemming en gebruik van
                      onroerend goed. De voorbereiding van het, door de Kroon vast te stellen, natio-
                      nale plan 22 zou worden opgedragen aan de minister van Wederopbouw en
                     Volkshuisvesting,het noodzakelijke ambtelijke overleg zou worden gevoerd in
                      een Ruimtekundige Raad.
                      Het zou nog 15 jaar duren voordat de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de
                      nieuwe Woningwet in werking traden. De instrumentenkeuze en in het bij-
                      zonder de verhoudingen op rijksniveau bij het betrekkelijk nieuwe beleidster-
                      rein ruimtelijke ordening waren struikelblokken. Op dit laatste punt sloten de
                      voorstellen van de commissie-Van den Bergh niet goed aan bij de vooralsnog
                      zwakke positie van het 'ruimtelijk facet', van de in 1941 ingestelde Rijksdienst
                     voor het Nationale Plan (RNP) 23. Door het sterke accent dat binnen het eigen
                      departement vooralsnog moest worden gelegd op de wederopbouw, liet de
                     beoogde emancipatie van de ruimtelijke ordening ten opzichte van de volks-
                     huisvesting nog op zich wachten. Bovendien namen de andere departementen
                      de ruimtelijke ordening op hun vakgebied inmiddels zelf ter hand. Voor brede
                      afwegingen vond men nauwelijks gehoor, en de zeer bewerkelijke opstelling
                     van een algemeen nationaal plan bleek een illusie; het werd bovendien in toe-
                      nemende mate als een te statisch instrument gezien. De vrees voor een te
                      sterke invloed van de ruimtelijke ordening 24 kon niet worden weggenomen
211 Zie paragraaf 2.1 voor de beperkte definitie van ruimtelijke ordening.
221 Partiele plannen en 'facetplannen' inzake bepaalde aspecten van de ruimtelijke ordening (de comrnissie-De Wolff had de term
    facet nog niet zijn nieuwe betekenis toegekend) waren eveneens mogelijk.
231 Zie H.T. Siraa. Een miljoen nieuwe woningen; de rol van de rijksoverheid bij wederopbouw, volkshuisvesting, bouwnijverheid en ruimte-
    lijke ordening; 's-Gravenhage. Sdu uitgeverij. 1989, blz. 168 e.v.
2'1 Men zie de eerste reacties op de voorstellen van de kant van andere departementen, die niet bij de voorbereiding ervan
    betrokken waren geweest. 'Waterstaat: De Rijkswaterstaat heeft honderd jaar ervaring met het afwegen van belangen. W i j
    hebben geen behoefte aan een nieuwe wet. Landbouw: Ruimtelijke ordening is een goede zaak, mits de agrarische produktie
    niet wordt belemmerd.' (S.F.L. Baron van Wijnbergen. 'Terugblik op de ontstaansgeschiedenis van de WRO'; in: P.J.J. van
    Buuren e.a. (red.), 25 jaar WRO; Deventer. Kluwer, blz. 4). Economische Zaken waarschuwde verder voor versrarring door
    bindende plannen op drie niveaus, die bij nieuwe inzichten alle gewijzigd zouden moeten worden; planologische studies en
    schetsplannen als richnnoer bij de beoordeling van gemeentelijke plannen werden voldoende geacht (Siraa, op. cit.. blz. 199).
    Ook de 'eigen' directie voor wederopbouw en volkshuisvestingbleek deze mening toegedaan (ibid.. blz. 200).
                     RUlMTELlJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>                     door verheldering van de kant van de RNP over de coordinerende rol.
                     Coordinatie op e6n punt werd essentieel genoemd, maar toegevoegd werd dat
                          het zeker niet de bedoeling (...I was om de vakdiensten terrein te ontnemen. De
                          ruimtekundige ordening had zelfs geen eigen terrein: "Zij gaat op in de creatieve
                          synthese van de tegenstrijdige belangen, die zij alle tot de hoogste mate moet trach-
                          ten te dienen." De ruimtekundige ordening moest (...I dan ook niet als een hinder-
                          lijke macht van buiten worden beschouwd, maar als een gezamenlijk apparaat dat
                          diensten bewees. 25
                     Deze beschrijving ging eraan voorbij dat de RNP inmiddels we1 degelijk a1 een
                     duidelijk gearticuleerd programma had voor een 'goede ruimtelijke ontwikke-
                     ling'. Het was dan ook niet venvonderlijk dat in het wetsvoorstel, dat in 1956
                     werd ingediend, in belangrijke mate aan de bezwaren van andere departe-
                     menten tegemoet gekomen werd: bindende plannen op nationaal en provinci-
                     aal niveau werden geschrapt, de afnemende invloed van hogerhand werd
                     gecompenseerd door een systeem van 'aanwijzingen', en venvijzingen naar een
                     coordinerende rol van de minister werden vermeden. Tijdens de parlementaire
                     behandeling werden op de zojuist bedoelde punten geen fundamentele veran-
                     deringen aangebracht. We1 maakte de Tweede Kamer via amendementen dui-
                     delijk iets minder gevoelig te zijn voor interdepartementale belangentegen-
                     stellingen, bijvoorbeeld door alsnog een bepaalde minister met de zorg voor de
                     ruimtelijke ordening te (doen) belasten. Men sloot hiermee in zekere zin aan
                     bij de geleidelijke versteviging van de positie van de ruimtelijke ordening die,
                     vooral door enkele beleidsgerichte onderzoeksrapporten, in de loop van de
                    jaren vijftig was opgetreden 26. De eerste algemene Nota inzake de ruimtelijke
                     ordening, waarom overigens bij motie was gevraagd, bevestigde deze verstevi-
                     ging en markeert het einde van het tijdperk van (uitsluitend) 'toelatings-
                     planologie' - het streven de ruimtelijke ontwikkeling in goede banen te leiden
                     ongewenste ontwikkelingen - en het begin van de 'ontwikkelingsplanologie'
                     - met aandacht op een actieve interventie van de (rijks)overheid door investe-
                     ringen af te stemmen 27 28.
                     Men kan deze verschuiving beschouwen als het afwijzen van de gedachte van
                     een nationaal plan, dat te gedetailleerd en te statisch zou zijn. In de praktijk
                     was dit a1 eerder gebeurd ter wille van een flexibeler stelsel: procesplanning in
                     plaats van 'eindbeeldplanning' met een actievere overheid. Men kan echter ook
                     stellen dat het facet 'horizontaal' een stap terug deed, om zich althans van
                     enige rol te verzekeren. Kennelijk bestond verder 'verticaal' inmiddels een
                     groot geloof in de wervende kracht van het beleid. Aanvulling van de a1
                     bescheiden geworden mogelijkheden van het ontwerp-WRO om de lagere over-
                     heden te sturen, werd althans niet nodig geacht, tenvijl toch werd onderkend
                     dat veel zou afhangen van de gemeentebesturen, die over het enige de burger
                     bindende plan zouden beschikken. Meer algemeen werd verder gesteld dat de
                     ruimtelijke ordening zich alleen op goede wijze zou kunnen voltrekken in een
                     wisselwerking tussen activiteiten van de overheid en de krachten die in de
251 Ibid.; citaat van de toenmalige directeur van de RNP, J. Vink.
261 In het bijzonder de rapporten van de Werkcommissie Westen des Lands (1951-1958) en de Plancommissie-Zuidwest
    (1954- 1960); hierover wordt uitvoerig ingegaan in Siraa, opxit, blz. 177- 197.
27  H.T. Siraa. A.J. van der Valk en W.L. Wissink. Met het oog op de omgeving: een geschiedenis van de zorg voor de kwoliteit van de
    leefomgeving; 's-Gravenhage, Sdu uitgeverij. 1995, blz. 29.
2q  Deze twee benaderingen vallen min of meer samen met de twee basistypen van ruimtelijke ordeningsstelsels die in de ver-
    schillende EU-lidstaten kunnen worden onderscheiden. Enerzijds gaat het hier om gebiedsdekkende, preventief werkende sys-
    temen, anderziids om stelsels met een in eerste aanleg terughoudende overheid die echter actief intervenieert waar dit nodig
    wordt geoordeeld en daarbij sterk gericht is op, nationale en regionale, economische ontwikkeling. Men zie uitvoeriger:
    W . Zonneveld en A. Faludi. Europese integratie en de Nederlandse ruimtel~keordening; WRR. Voorstudies en achtergronden
     nr. VIO2, Den Haag. Sdu uitgevers. 1998, hoofdstuk 3.
                      WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>                    maatschappij zelf leven. Een en ander leidde ertoe dat het accent van de maat-
                    regelen werd gelegd op eigen activiteiten van het rijk (bijv. op het gebied van
                    infrastructuur) en op financiele prikkels. Rechtstreeks ingrijpen van rijks-
                    wege, bijvoorbeeld door middel van een vergunningenstelsel voor bedrijfsves-
                    tiging teneinde een evenwichtigerverdeling van economische activiteiten over
                    het land te bereiken, werd in het algemeen principieel en als niet noodzakelijk
                    achtenvege gelaten.
        2.3.2       De WRO
                    Bij de wet kan een viertal uitgangspunten worden onderscheiden, te weten
                    planmatige beleidsuoering, decentralisatie, samenwerking tussen bestuurs-
                    niveaus en rechtszekerheid 29. Hieraan kunnen, in navolging van Brussaard,
                    twee kenmerken worden toegevoegd: de WRO is een procedurewet, (vrijwel)
                    zonder inhoudelijke normen en zonder uitvoeringsinstrumenten, en een facet-
                    wet, dat wil zeggen dat het (in de plannen) niet alleen gaat om de belichaming
                    van een ruimtelijk-integrale visie, maar doorgaans ook van een zorgvuldig
                    evenwicht, op basis van afwegingvan vaak botsende sectorbelangen 30.
                    De introductie van het gemeentelijke bestemmingsplan als enige planologi-
                    sche maatregel die de burger rechtstreeks bindt, brengt het decentralisatie-
                    uitgangspunt het duidelijkst tot uitdrukking. Voor het gebied buiten de
                    bebouwde kom is het plan verplicht; daarbinnen is het facultatief. Bij het, door
                    de gemeenteraad vast te stellen, plan wordt "voor zover dit ten behoeve van
                    een goede ruimtelijke ordening - de enige positieve inhoudelijke norm 31 -
                    nodig is, de bestemming van de in het plan begrepen grond aangewezen, en
                    [worden] zo nodig, in verband met de bestemming, voorschriften gegeven
                    omtrent het gebruik van de in het plan begrepen grond en de zich daarop
                    bevindende opstallen." Verplicht breed vooronderzoek en een met veel waar-
                    borgen omringde procedure van totstandkoming dienden een goede afweging
                    van alle betrokken belangen te waarborgen 32. Voor handhaving van het plan
                    en de voorschriften bleef het in de eerste plaats van belang aanvragen voor
                    bouwvergunning te toetsen (voor bouwwerken van enige betekenis vereist
                    0.g.v. de Woningwet) 33; hiernaast werd de mogelijkheid geopend voor een stel-
                    sel van aanlegvergunningen (te eisen bij een bestemmingsplan voor andere
                    werken of werkzaamheden 34).
                    Rechtszekerheid
                    Bestemmingsplannen kunnen gericht zijn op ontwikkeling, een beoogde situ-
                    atie aangeven, maar zij kunnen ook bescherming van de bestaande situatie
191 Aldus bijvoorbeeld H.J.M. van Geest. 'Plannen als brug tussen wet en besluit'; PIN Nieuws 1914, themanummer 'Het ruimtelijk
    planningstelsel op de schop!',     1995: en 'Plannen in de Wet op de Ruimtelijke Ordening: een verstoord stelsel":
    De Gemeentestem. 19 juli 1996.
301 W . Brussaard, Nieuwe juridisch-bestuurlijke ontwikkelingen in de ruimtelijke ordening, in het bqzonder in de relotie tussen de bestuurs-
    niveous: Geschriften van de Vereniging voor Adrninistratief Recht LXXVlll, Groningen. H.D. Tjeenk Willink. 1976, blz. 12-13.
1'1 Hiernaast noemt de wet negatieve grenzen: de voorschriften mogen slechts om dringende redenen een beperking van het
    meest doelmatige gebruik inhouden en mogen geen eisen bevatten met betrekking tot de structuur van agrarische bedrijven.
321 De procedure is inmiddels herhaaldelijk gewijzigd maar niet in de kern aangetast: zo is sinds 1985 @engemeentelijke inspraak-
    verordening voorgeschreven en heeft ook de Algemene wet bestuursrecht tot aanpassingen geleid, waarvan de vervanging van
    de Kroon als beroepsinstantie door de Afdeling bestuursrechtspraakvan de Raad van State (1994) de opvallendste is. Ter com-
    pensatie werd de minister de bevoegdheid verleend een besluit van Gedeputeerde Staten inzake goedkeuring te vervangen
    'wegens kennelijke strijd met het nationaal ruimtelijk beleid' te vervangen door een eigen besluit (art. 29)
331 De Woningwet noernt strijd met het plan bij de verplichte weigeringsgronden en verklaart bouwen zonder vereiste vergun-
    ning strafbaar.
37  Voorzover zulks noodzakelijk is 'om te voorkomen, dat een terrein minder geschikt wordt voor de verwerkelijking van de
    daaraan bij het plan gegeven besternming' of 'ter handhaving en ter bescherming van een verwerkelijkte besternming', zo voegt
    de wet toe.
                    RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>                   beogen (conserverende plannen), eventueel na uitvoering van een 'ontwikke-
                   lingsplan'. In beide gevallen wordt de grondeigenaarl-gebruiker in zijn
                   beschikkingsvrijheid beknot. Bij een conserverend plan gebeurt dit doordat
                   aanpassing van bestaand gebruik impliciet is uitgesloten. Bij een ontwikke-
                   lingsplan, waar a1 sprake is van afwijkend gebruik, bestaat geen verplichting
                   voor de burger om de werkelijkheid in overeenstemming te brengen met het
                   plan; gewoonlijk mag het bestaande gebruik op grond van overgangsbepalin-
                   gen worden voortgezet, maar het mag niet worden veranderd, zodat ook hier
                   sprake is van een bevriezing. Het zijn deze vergaande beperkingen die de voor-
                   naamste achtergrond vormen van de waarborgen waarmee de totstandkoming
                   en wijziging van het bestemmingsplan zijn omgeven; de rechtszekerheid is
                  hiermee gediend. Men weet wat men zelf mag, maar ook wat men van ande-
                   ren, inclusief de overheid, we1 en niet kan venvachten.
                  Planmatige beleidsvoering
                   Deze impliceert enerzijds een gedegen voorbereiding en afweging, anderzijds,
                   als een plan eenmaal is vastgesteld, handelen overeenkomstighet plan. Dat is
                  goed voor de rechtszekerheid, maar kan het lastig maken rekening te houden
                  met de aanvankelijk niet voorziene ontwikkelingen en wensen, die tijdens de
                   geldingsduur van het plan onvermijdelijk opkomen. Met deze behoefte aan
                   actualisering en flexibiliteit is vanaf het begin rekening gehouden door te
                  bepalen dat een bestemmingsplan ten minste eens in de tien jaar moet worden
                  herzien, respectievelijk door in een aantal situaties vrijstelling mogelijk te
                  maken. De bekendsteheruchtste vrijstellingsmogelijkheid was ongetwijfeld
                  die van artikel 19.
                       Artikel 19. Achtergrond van deze bepaling is de gedachte dat bouwplannen die niet
                       passen in een geldend bestemmingsplan niettemin gerealiseerd moeten k u m e n
                       worden als een nieuw plan in voorbereiding is waarmee zij niet strijdig zijn. B. en w.
                       waren dan bevoegd om, na ontvangst van een verklaring van geen bezwaar van
                       gedeputeerde staten, vrijstelling te verlenen van het geldende plan (en tevens de
                       vereiste bouwvergunning te verlenen; art. 50, achtste lid, oude Woningwet) 35. Het
                       is het zeer grootschalige gebruik dat in eerste instantie deze anticipatiemogelijkheid
                       haar slechte naam heeft bezorgd: de mimhartige praktijk van de oude
                       Wederopbouwwet werd voortgezet, waardoor soms meer dan de helR van alle bouw-
                       activiteiten in een gemeente bij anticipatie werd uitgevoerd en colleges van gedepu-
                       teerde staten de stroom aanvragen voor verklaringen van geen bezwaar slechts aan-
                       konden door een algemene verklaring af te geven. Later spitste de kritiek zich vooral
                       toe op het oneigenlijk gebruik, waarbij nieuwe plannen in voorbereiding werden ver-
                       klaard met als hoofddoel een bouwvergunning te k u m e n verlenen; aansluitende
                       aanpassing van het plan bleef dan achtenvege en had veelal zelfs nooit in de bedoe-
                       ling gelegen. Het is duidelijk dat aldus zowel het uitgangspunt van planmatig beleid
                       en integrale afweging als dat van rechtszekerheid ondergraven werd
                  De flexibiliteit bleek in de praktijk te gering te zijn, en anderzijds tot bezwa-
                  ren te leiden (art. 19). Bij wijziging van de WRO in 1985 is getracht aan beide
                  bezwaren tegemoet te komen. De bestemmingsplanprocedure werd enigszins
                  versneld en versoepeld, het systeem van uitwerkings-, wijzigings-, en
                  vrijstellingsmogelijkheden in het plan zelf werd verfijnd, de meer beleids-
                  gerichte beschrijving in hoofdlijnen werd ge'introduceerd, en de waarborgen
                  rond artikel 19 werden vergroot 36. Zeer onlangs is een meer principiele stap
351 Deze anticipatiemogelijkheid kan gezien worden als een tegenhanger van de voorbereidingsbescherrning: verplichte aanhouding
    van bouwvergunningaanvragenwaar een plan in voorbereiding is temijl het bouwwerk met het geldende plan in overeen-
    stemming is.
361 Tot een grote verandering in omvang of aard van de toepassing van artikel 19 heeft dit overigens niet geleid, aldus het advies
    van de EvaluatiecommissieWROIBR, Van plannen en projecten; 's-Gravenhage, juni 1994, blz. 22.
                   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERlNGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>                    aangekondigd in het wetsvoorstel tot invoering van een gemeentelijke project-
                    procedure 37.
                         Gemeentelyke projectprocedure. Kort gezegd zal voor van het geldende plan afivij-
                         kende ondernemingen nog we1 vrijstelling nodig zijn, maar wordt de eis dat een
                         planaanpassing in voorbereiding is, vervangen door het inhoudelijke criterium dat
                         sprake is van een goede ruimtelijke onderbouwing. Doordat de invulling van dit cri-
                         terium vormvrij is, zal, aldus de toelichting, het formuleren van het door de
                         gemeente gewenste ruimtelijk beleid niet meer voorbehouden zijn aan het bestem-
                         mingsplan. 'Dit zal er naar venvachting toe (kunnen) leiden dat het bestemmings-
                         plan in de toekomst minder dan tot nu toe het geval is, zal worden gebruikt als
                         instrument ten behoeve van de ontwikkeling van het gemeentelijk ruimtelijk beleid,
                         maar meer het karakter zal krijgen van gebruiks- en beheersinstmment ' 38. Over
                         de invoering van een gemeentelijke projectprocedure in het algemeen lopen de
                         meningen nogal uiteen. Enerzijds wordt gesteld dat het waarborgkarakter van het
                         bestemmingsplan wordt ondermijnd en dat ten onrechte niet langer de ruimtelijke
                         structuur van een gebied maar de effecten van het nieuwe project centraal komen te
                         staan 39. Anderzijds wordt gewezen op de parallel met de praktijk, waarin een
                         beleidscyclus meestal begint met het signaleren van een lastig probleem of met een
                         concept of initiatief (publiek of privaat) om een project te ontwikkelen, dat als het
                         gaat om een ingreep van enige omvang zelden in het vigerende plan zal passen, hoe
                         globaal of flexibel dit ook is, omdat het gewoonweg niet voldoende vie1 te voorzien 40.
                    Uitvoering e n handhaving
                   Dat de burger niet verplicht is tot u i t v o e r i n g , tot het in overeenstemming bren-
                   gen van de werkelijkheid met het plan, betekent niet dat uitvoering primair
                   een zaak is van de overheid: zowel de kroonjurisprudentie inzake onteigening
                   als de regeling van de zogenoemde exploitatieverordening maakt duidelijk dat
                   de burger 'een kans moet krijgen' voordat van overheidswege tot actie kan
                   worden overgegaan 41. De Onteigeningswet bevat een afzonderlijke titel 'Over
                   onteigening in het belang van de ruimtelijke ontwikkeling en van de volks-
                   huisvesting', op grond waarvan onteigening mogelijk is zonder voorafgaande
                   verklaring bij wet dat het algemeen nut deze vordert ten behoeve van onder
                   meer de uitvoering van een bestemmingsplan. Dit middel is ook van betekenis
                   voor conserverende plannen. De onteigeningsprocedure was zeker ten tijde
                   van de totstandkoming van de WRO echter buitengewoon moeizaam, zodat het
                   in de praktijk slechts om een ultimum remedium ging. Een gemeente met
                   haast is derhalve aangewezen op privaatrechtelijke overeenkomsten (bijv. bij
                   gronduitgifie of bij een ontwikkelingsovereenkomst in het kader van publiek-
                   private samenwerking), of op aankoop van de grond.
                   Ook de handhaving van besternmingsplan en voorschriften verloopt vanouds
                   moeizaam (zie kader). Het is duidelijk dat dit ook voor de effectiviteit van het
                   rijksbeleid, dat het voor een belangrijk deel van doonverking in de gemeente-
                   lijke maatregelen moet hebben, nadelig is. De aandacht van de centrale over-
                   heid is de laatste jaren gegroeid, maar de kleine inspectie (45 fte) moet zich
                   vooral beperken tot signaleren, voorlichten en aansporen, en aanscherping
37  Tweede Kamer 1996- 1997, 25 3 1 I , nr. 2.
381 Tweede Kamer 1996- 1997.23 5 1 1 . nr. 3. blz. 1 1.
391 P. van der Ree en P.J.J.van Buuren, 'De zelfstandige projectprocedure; een Paard van Troje binnen de W e t op de Ruimtelijke
    Ordening'; NederlandsJuristenblad, 17 mei 1996. blz. 757 e.v.
401 E.C. Drexhage en M.H.B. Pen-Soetermeer, 'Het omgekeerde planningstelsel, kiezen of samenwerken'; Stedebouw & Ruirntelijke
    Ordening, nr.3, 1996. blz. 7.
4'1 Zie respectievelijk P.J.J.van Buuren. Ch. Backes en A.A.J. de Gier. Hoofdlijnen van her ruirntelijk bestuunrecht; Deventer. Kluwer,
    1996, blz. 107 e.v.. en J.C.L. Beks. 'Juridische problemen rond het in exploitatie brengen van bouwgrond'; De Gemeentestem.
    18 juli 1997. 147e jrg.. nr. 7075, blz. 389. Zie voorts de recente pogingen om grondspeculatie door wetgeving in te dammen
    (Wet voorkeursrecht gemeenten van 4 juli 1996. Stb. 389). waarvan de effecten nog moeten worden afgewacht.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>                   van het handhavingsinstrumentarium biedt we1 mogelijkheden maar geen
                   garanties. Andersoortige acties (grondaankoop, convenanten, subsidies, e.d.)
                   om centrale basisprincipes te realiseren krijgen logischenvijs steeds meer
                   aandacht (zie par. 2.4).
                          Handhauingsproblemen. Vrij recent onderzoek wees uit dat ca. 30% van de gecon-
                          stateerde veranderingen in het onderzochte buitengebied een 'bestemmingsovertre-
                          ding' opleverde 42; er zijn geen aanwijzingen dat de situatie elders wezenlijk anders
                          is. De betrokken gemeentebesturen verklaarden dat 90 % van de overtredingen hen
                          niet bekend was.
                          De vele publicaties over de achtergronden van het probleem leveren de volgende
                          verklaringen op:
                   -      gebrek aan kwaliteit (onduidelijkheid, te grote detaillering) en actualiteit van plan-
                          nen werkt overtreding in de hand;
                   -      lastige controle (zie het vorige punt; het buitengebied is groot; er zijn andere priori-
                          teiten);
                   -      beperkt animo bij het gemeentebestuur (zie de vorige punten; door veel rijks- en pro-
                          vinciale voorschriften zijn het slechts ten dele 'eigen' plannen; goede interne ver-
                          houdingen maken actie soms minder opportuun);
                   -      beperkte wettelijke mogelijkheden tot optreden: op strafrechtelijke vervolging heeft
                          de gemeente geen invloed en de strafmaxima zijn vrij bescheiden, en de toepas-
                          singsmogelijkheid van bestuursdwang is door de jurisprudentie nogal beperkt 43.
                   Op provinciaal niveau bleef het streekplan gehandhaafd. Dit plan, door provin-
                   ciale staten vast te stellen voor de hele provincie of gedeelten ervan, geeft de
                   toekomstige ontwikkeling van het in het plan begrepen gebied in hoofdlijnen
                   aan. De rechtstreekse binding van het plan verviel, tenvijl de vaststelling
                   ervan facultatief werd gesteld. Ter compensatie voor het vervallen van de
                   planhierarchie kreeg het provinciaal bestuur de bevoegdheid het gemeente-
                   bestuur op te dragen een bestemmingsplan vast te stellen of te herzien en, op
                   basis van het streekplan, aanwijzingen te geven over de inhoud van het
                   bestemmingsplan. Verder was het streekplan mede het kader voor het beleid
                   inzake toezicht op en medewerking aan het gemeentelijke planologisch optre-
                   den, waaronder de goedkeuring van het bestemmingsplan en de verlening van
                   verklaringen van geen bezwaar (in het bijzonder die 0.g.v. art. 19).
                   In eerste instantie ontwikkelde het streekplan zich tot een centraal provinci-
                   aal beleidsdocument: de ruim aangegeven inhoud gaf het een beleidsvormende
                   functie, waarbij het niet alleen andere beleidsvelden structureerde maar ook
                   kaders aangaf voor het gemeentelijke ruimtelijke-ordeningsbeleid. Door de
                   opkomst van afzonderlijke regelgeving en planning op andere terreinen (in het
                   bijzonder milieubeleid en waterhuishoudingsbeleid) is deze %orizontale
                   integratierol' inmiddels afgezwakt. Ook de a1 aangeduide toetsingsfunctie is
                   verzwakt sinds in 1985 de koppeling plan-aanwijzing is losgelaten 44.
                   Ten slotte zou het provinciaal planologisch beleid, vooral het streekplan, een
                   rol vervullen bij de coordinatie van rijksbeleid, een min of meer natuurlijke rol,
                   die voortvloeit uit de positie van de provincie op het middelste bestuursniveau
                   en uit het feit dat het zich bevindt op het eerste en hoogste niveau waarop
                   "integrale afweging van een project in een concrete ruimtelijke context dient
                   plaats te vinden" 45. Ook deze laatste functie van het streekplan heeft aan
421 B & A Groep. Hondhovingen noleving bestemmingsplonnen in het buitengebied in de provincie Zurd-Holland: Den Haag, B & A Groep.
    1992.
4 3 Kort gezegd is een consistent, kenbaar beleid vereist.
*] Sindsdien is voldoende dat aanwijzingen hun grondslag vinden in 'of redelijkerwijs voortvloeien uit een streekplan of het
    provinciaal beleid, voor zover dit is neergelegd in een besluit van Provinciale Staten.' (art. 37, vijfde lid).
451 Siraa. Van der Valk en Wissink, op. cit.. blz. 96. T e r versterking hiervan heeft in de provinciale planologische comrnissie, die
    vooraf gehoord rnoet worden over alle maatregelen en plannen die van belang zijn voor het provinciale ruimtelijk ordenings-
    beleid, een aantal 'rijksheren' zitting (art. 38 Besluit RO).
                    WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>                   betekenis ingeboet, door de concurrentie van andere beleidsterreinen en door
                   de opkomst van bijzondere besluitvormingsprocedures voor ruimtelijk rele-
                   vante (rijks)projecten.
                   Zoals a1 opgemerkt was de WRO zeer terughoudend ten aanzien van het
                   regeringsbeleid inzake de ruimtelijke ordening, zowel waar het ging om de
                   voorbereiding als om de uitvoering. De bescheiden regels inzake horizontale
                   coordinatie waren slechts van procedurele aard, de mogelijkheden om het
                   beleid in het bindende bestemmingsplan te laten doonverken waren beperkt,
                   en over de inzet van middelen van sectordepartementen werd geheel gezwe-
                   gen. De ervaringen met een nationaal plan waren zodanig dat het oor-
                   spronkelijke voorstel slechts bepaalde dat de minister het nodige moest doen
                   ter voorbereiding van het regeringsbeleid inzake de ruimtelijke ordening.
                   Bij amendement werden alsnog een jaarlijkse rapportageplicht aan de Tweede
                   Kamer en de mogelijkheid van door de Kroon vast te stellen (indicatieve)
                   'facetplannen' toegevoegd 46. De strekking van deze wijzigingen was vooral de
                   Kamer meer greep op het beleid te geven. De regering was overigens van
                   mening dat het in wezen aankomt op een samenhangend en met vaste lijn
                   gevoerd nationaal planologisch beleid. Collectieve besluitvorming na overleg
                   was de methode om te komen tot horizontale coordinatie. Door een speciale
                   onderraad van de ministerraad, de Raad voor de Ruimtelijke Ordening 47, in
                   te stellen en vooral de interdepartementale Rijksplanologische Commissie
                   (RPC, voortzetting van de Vaste Commissie, die onder meer als 'voorportaal'
                   zou fungeren), zou het ruimtelijk aspect uitdrukkelijk en stelselmatig aan-
                   dacht krijgen. Het zou hierbij niet alleen gaan om de formulering van het rege-
                   ringsbeleid in de grote nota's over de ruimtelijke ordening, maar om alle ruim-
                   telijk relevante maatregelen 48. Belangrijk voorwerk voor de RPC zou worden
                   verricht door de Rijksplanologische Dienst (RPD, de voortzetting van de RNP).
                   De wet droeg deze dienst op de minister bij te staan bij zijn taken inzake de
                   voorbereiding van het regeringsbeleid, opstelling van facetplannen en jaar-
                   lijkse verslaggeving. Ook moest de dienst onderzoeken verrichten en adviezen
                   verstrekken ten behoeve van de ruimtelijke ordening, en werkzaam zijn ten
                   behoeve van het algemene toezicht op de naleving van de wet. Met het oog op
                   deze laatste taak werd bepaald dat inspecteurs tot de dienst zouden behoren.
                   Aan de 'maatschappelijke inbedding' van het rijksbeleid ten slotte zou moeten
                   worden bijgedragen door de Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening
                   (RARO).
                   In het 'verticale vlak' kreeg de minister de bevoegdheid het provinciaal
                   bestuur te verplichten een streekplan vast te stellen of te herzien. Ook kreeg
                   hij de bevoegdheid aanwijzingen te geven omtrent de inhoud van zo'n plan en
                   hierbij tevens, voorzover bovengemeentelijke belangen dat zouden vragen,
                   voorschriften te geven over de inhoud van door het provinciaal bestuur aan
                   gemeenten te geven aanwijzingen, een indirecte be'invloedingsmogelijkheid
                   dus 49. Een andere omweg vormde het optreden van de Kroon als beroeps-
461 Na de rapportage van de commissie-De Wolff een verwarrende term, aangezien gedoeld werd op de ruimtelijke aspecten van
    beleid in bepaalde sectoren. Ook voor de, eerst buitenwettelijke, invoering van de vergelijkbare structuurschema's, is nooit
    een facetplan vastgesteld.
'71 Deze wordt niet in de wet zelf genoemd.
481 Artikel 3, eerste lid WRO: 'Over maatregelen en plannen, die van betekenis zijn voor het Regeringsbeleid inzake de ruimtelijke
    ordening, horen Onze Ministers, onder wier verantwoordelijkheid die maatregelen en plannen tot stand komen, vooraf de Rijks-
    planologische Commissie.' De al aangeduide mogelijkheid om bij amvb uiaonderingen te maken is zeer bescheiden toegepast.
491 De aanwijzingsbevoegdheden van provincie en minister konden ook het nemen van voorbereidingsbesluiten betreffen, zodat
    voorlopige bescherming van de bestaande situatie of vooruitlopen op de nieuwe planologische situatie mogelijkheid was.
    Voorts konden de opdrachtgevers, als hun opdracht niet binnen de gestelde termijn werden uitgevoerd, zelf t o t het nemen
    van de beoogde besluiten, op naam (en kosten) van de 'opdrachtnemer'. Ten slotte moet gewezen worden op het ontbreken
    van beroepsmogelijkheden tegen de verschillende opdrachten; tegen de gemeentelijke uitvoeringsbesluiten stond echter we1
    beroep op de Kroon open, met sterk vertragende schorsende werking.
                   RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>                      orgaan tegen provinciale besluiten inzake goedkeuring van bestemmingsplan-
                      nen; de inspecteur kreeg hiervoor mogelijkheden om zelfstandig beroep in te
                      stellen tegen provinciale besluiten inzake goedkeuring van bestemmings-
                      plamen en aanwijzingen, om 'contrair te gaan' en om de beroepsbeslissingook
                      te voorzien van 'ambtshalve ovenvegingen' 50.
                      Vrij snel bleek behoefte te bestaan aan een beter gecoordineerd en ge'inte-
                      greerd, en zorgvuldiger voorbereid nationaal beleid. De eerste aanleiding
                      vormde het feit dat in een aantal gevallen bijzondere belangen voorrang
                      kregen boven hoofdlijnen van het beleid zoals neergelegd in de Tweede nota;
                      Shell-Moerdijk in 1968 was hiervan ongetwijfeld het meest spraakmakende
                      voorbeeld. In 1970 suggereerde het Tweede-Kamerlid Nypels in een notitie
                      'nationale bestemmingen' in te voeren die voor de burger direct bindend zijn 51,
                      en in datzelfde jaar verscheen het rapport van de commissie-De Wolff 52 met
                      zijn toen verhelderende onderscheid tussen sectorale, facet- en integrale plan-
                      ning. In 1971 stelde de commissie-Van Veen voor de rechtstreekse aan-
                     wijzingsbevoegdheidvan de minister van VRO uit te breiden tot gemeentelijke
                     planologische maatregelen 53. De Nota over openbaarheid bij de voorbereiding
                     van het ruimtelijk beleid (1972) deed een aantal principiele uitspraken over
                      het belang van overleg, inspraak en openbaarheid bij beslissingen die relevant
                      zijn voor de ruimtelijke structuur en de kwaliteit van de omgeving; in deze
                     nota werd tevens de, vooralsnog buitenwettelijke, figuur van de planologische
                     kernbeslissing aangekondigd 54. In de Orienteringsnota, het eerste deel van de
                     Derde nota over de ruimtelijke ordening 55, die a1 de pkb-procedure doorliep,
                     werd een uitgewerkt stelsel van pkb's aangekondigd. Het vooralsnog experi-
                     mentele systeem zou zo spoedig mogelijk in wetsvoorstellen worden vertaald
                     met als sluitstuk de rechtstreekse ministeriele aanwijzing. Zowel de recht-
                     streekse aanwijzing als de pkb bereikte pas in 1985 de WRO. De strekking van
                     de eerste maatregel was uiteraard een snelle doonverking van het rijksbeleid
                     te bevorderen; de pkb heeft verschillende doelstellingen, zoals het vergroten
                     van inspraak en politieke controle en het verbeteren van de horizontale en
                     verticale coordinatie.
                           Planologische kernbeslissing. De wettelijke regeling, die weinig a h i j k t van de experi-
                           mentele, bevat een zeer uitvoerige procedure die voorziet in inschakeling van burgers,
                           organen van en andere overheden en het parlement. Zij onderscheidt tussen s t r - c -
                           tuurschetsen, die inzicht geven in "mogelijke ontwikkelingen die van belang kunnen
                           zijn voor het nationaal ruimtelijk beleid op de lange termijn, de middellange termijn
                           daarbij tevens in beschouwing genomen, en de hoofdlijnen en beginselen bevatten]
                           voor BBn of meer aspecten van dit beleid", structuurschema's die "met betrekking tot
                           een bepaalde sector van het rijksbeleid hoofdlijnen en beginselen van algemeen voor
                           het nationaal ruimtelijk beleid bevatten] en in het bijzonder inzicht [geven] in de
                           ruimtelijke aspecten van die sector op de lange termijn, de middellange termijn daar-
                           bij tevens in beschouwing genomen" en concrete beleidsbeslissingen die van kunnen
                           zijn voor het nationaal ruimtelijk beleid 56. "Het beleid dat in een structuurschema tot
                           uitdrukking wordt gebracht zal moeten passen binnen de ontwikkelingsrichting, die
                           in de structuurschetsen wordt aangegeven", zo was a1 in de Orienteringsnota gesteld.
   501 Aldus konden ook correcties worden aangebracht op onderdelen waarop het beroep geen betrekking had.
   5'1 Noto over de openboorheidbij de voorbereiding van het ruimtelijk beleid; Tweede Kamer, 1972. 12 006. Bill. 11-2.
   521 Roppott van de commissie voorbereiding onderzoek toekomstige mootschoppij-struuu Tweede Kamer 1 970- 1 97 1 . 10 9 14.
       Den Haag, Staatsuitgeverij, 1970.
   531 Bestuunorgonisatie bij de Kobinetsformotie 1971; rapport van de Commissie Interdepartementale Taakverdeling en Coordinatie,
       blz. 7 1.
   541 Tweede Kamer 1972. 12 006, op. cit.
   551 Tweede Kamer 1973- 1974. 12757. nr. I. (Achtergronden. uitgangspunten en beleidsvoornemens van de regering). en ook
       Tweede Kamer 1974-1975. nrs. 5-7 (regeringsbeslissing. nota van wijzigingen. toelichting).
   561 Artikelen 2a W R O en 4 BRO.
40                    WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>                           De pkb zelf gee&aan welke betekenis moet worden gehecht aan de daarin opgeno-
                           men beslissingen en plaatsaanduidingen, en in welke mate deze zijn afgewogen 57.
                           Deze aanduidingen zijn van betekenis om te bepalen of en in welke mate pkb's bin-
                           dend zijn, en zo voor de verticale en horizontale coordinatie die ervan uitgaat.
                           Hoewel de pkb algemeen als indicatief plan wordt aangeduid, en dus in elk geval de
                           burger niet rechtstreeks bindt, kan zij naar de jurisprudentie is gaan uitwijzen voor
                           overheidsorganen we1 degelijk rechtsgevolgen inhouden, afhankelijk van de formu-
                           lering en de 'zelfkwalificatie' van een uitspraak. Zo zijn organen van de centrale
                           overheid bij latere planologische besluiten gebonden aan volledig afgewogen beslis-
                           singen en kunnen besturen van gemeenten en provincies, zoals algemeen geldt ten
                           aanzien van beleidsregels, slechts met een deugdelijke motivering afwijken.
                           Planhierarchie is hiermee nog niet (her)ingevoerd:om doonverking in bijvoorbeeld
                           bestemmingsplannen of anderszins in het gemeentelijk beleid te verzekeren zal de
                           centrale overheid moeten terugvallen op de aanwijzingsbevoegdheid 58, bestuurs-
                           overeenkomsten,de mogelijkheid een goedkeuringsbesluitvan gedeputeerde staten
                           te vervangen, enz. 59.
                           Het a1 dan niet indicatieve karakter van pkb-uitsprakenis inmiddels ook van belang
                           uit een oogpunt van rechtsbescherming: tegen onderdelen ervan, en ook van een
                           streekplan, die zijn aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 Algemene
                           wet bestuursrecht staat beroep open op de bestuursrechter. Het voornemen bestaat
                           de rechter te ontlasten van de lastige taak vast te stellen of van zo'n besluit sprake
                           is: beslissend zal worden of het plan zelf een onderdeel als concrete beleidsbeslissing
                           aanmerkt 60.
                      Een van de aspecten waarop het pkb-stelsel betrekking heeft, is de verhouding
                      tussen ruimtelijke ordening en sectoren (structuurschema's). Het bestem-
                      mingsplan bleek eveneens aandacht voor deze relatie te vragen. Het werd nu
                      mogelijk om, behalve op het punt van het bouwen, ook regelend op te treden
                      ten aanzien van het uitvoeren van andere werkzaamheden en het gebruik van
                      gronden en opstallen. Deze nieuwe mogelijkheid, tezamen met de verplichte
                      vaststelling van plannen voor het buitengebied, maakte dat activiteiten die tot
                      dan toe uitsluitend door sectorale wetgeving bestreken werden, met eisen uit
                      een oogpunt van ruimtelijke ordening geconfronteerd konden worden
                      (ontgrondingen, herverkaveling, waterstaatswerken). Activiteiten die tot dan
                      'buiten wetgeving vielen' (natuur en landschap, trace's), werden nu door
                      bestemmingsvoorschriften beschermd of moesten daarin worden ingepast.
                      In eerste aanleg werden de problemen beperkt door terughoudend optreden
                      van gemeentebesturen, het goedkeuringsbeleid van gedeputeerde staten en
                      beroepsbeslissingen van de Kroon, waarin terreinen met een eigen wettelijke
                      regeling voor het bestemmingsplan taboe werden verklaard. Na een aantal
                     jaren werd echter ook voor deze gevallen alsnog regeling bij een bestem-
                      mingsplan toegestaan, voorzover noodzakelijk uit oogpunt van ruimtelijke
                      ordening. Naarmate in de loop van de jaren zeventig meer nieuwe sectorale
                      wetten, met zorgvuldige eigen procedures, werden voorbereid, spitsten de
                      tegenstellingen zich toe. Het 'gevecht' verplaatste zich naar rijksniveau, naar
                      de departementen waar de wetgeving werd ontworpen. Het ministerie van
                      VRO beriep zich hierbij op het kort tevoren 'ontdekte' facetkarakter van de
                      WRO: sectoraal beleid dat niet in een ruimtelijk plan paste, moest worden
                      afgeblazen. De sectordepartementen stelden dat hun plannen de laatste
   57  Artikel 3 BRO. Enige rangorde, waarbij de structuurschema'szich zouden moeten richten naar de algemene scheuen, is uit de
       wet niet op te maken.
   581 D e binding van bestuursorganen van het rijk aan de pkb blijkt overigens hier bij uitstek: aanwijzingen die niet op een pkb zijn
       gebaseerd mogen slechu gegeven worden nadat uitdrukkelijke instemmingvan de Tweede Kamer is verkregen (art. 37, tweede
       lid W R O ) .
   591 Men zie echter ook hierna voor de inmiddels via de 'nimby-wetgeving' ge.introduceerde 'passieve planhierarchie' (art. 39).
   601 Tweede Kamer 1996- 1997, 23 5 1 1, nr. 2.
41                    RUIMTELIJKE ONTWIKKELlNGSPOLITlEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>                    inzichten vertegenwoordigden e n voorrang moesten krijgen boven d e v a a k
                    verouderde ruimtelijke-ordeningsplannen. Uiteindelijk werd m e n h e t e e n s
                    over e e n bij d e RPD ontwikkeld compromis, de tweesporigheid.
                          Tweesporigheid. Basisgedachte is "dat het zin heeft de besluiten over ruimtelijk rele-
                          vante ondenverpen zowel in het kader van de ruimtelijke ordening. als in het kader
                          van de voor die sector geldende regelingen te laten plaatsvinden, omdat elk van
                          beide lijnen op een eigen doe1 gericht is. In het kader van de ruimtelijke ordening
                          gaat het erom binnen een bepaald gebied a1 die ruimtelijk relevante ondenverpen
                          onderling af te wegen en tot een evenwichtige ruimteverdeling te laten leiden; in het
                          kader van de sector gaat het erom een bepaalde door de sector gewenste voorziening
                          in de ruimte ingepast te krijgen en daarbij het belang van (bestaande of gewenste)
                          voorzieningen van andere sectoren die eveneens claims leggen op die ruimte. Bij die
                          afweging zal in het kader van de ruimtelijke ordening een bepaald ruimtelijk rele-
                          vant besluit in zijn samenhang met ruimtelijke aspecten en effecten van andere
                          beleidssectoren worden bezien", tenvijl in het kader van de sector dat besluit in zijn
                          samenhang met andere besluiten binnen die sector - waarbij ook niet-ruimtelijke
                          aspecten aan de orde zullen komen - wordt bezien.' Bij de uitwerking van het con-
                          cept is een nauwe wisselwerking tussen beide besluitvormingslijnen min of meer
                          vanzelfsprekend (dwarsverbindingen via overleg, toetsing, enz.), alsmede een rege-
                          ling inzake conflicten. De nota 'Afstemming op maat', waarin de minister van VRO
                          zijn standpunt uitwerkte, introduceerde de gedachte van de 'gecoordineerde aanwij-
                          zing' 61. Deze is gebaseerd op het idee dat de sectorautoriteit er als eerste voor ver-
                          antwoordelijk is dat de verschillende bij een project betrokken belangen voldoende
                          tegen elkaar worden afgewogen, onder meer door overleg met lagere overheden.
                          Vervolgens beslissen de minister van VRO dan we1 de provincie op grond van alle
                          gegevens en opvattingen of zij met het project instemmen en zo nodig een aanwij-
                          zing zullen geven. Voordelen zouden zijn een tijdige integrale afweging, versnelling
                          en duidelijke verantwoordelijkheden bij een conflict. Hier lijkt een zekere verschui-
                          ving naar de sectoren plaats te vinden, immers minister of provincie moet we1 erg
                          sterke argumenten hebben om aan het eind van de procedure alsnog nee te zeggen.
                          De uitwerking zou primair moeten plaatsvinden in de sectonvet in kwestie (de
                          Landinrichtingswet uit 1985 was hiervan het eerste voorbeeld), maar hiernaast
                          moest verzekerd worden dat eenmaal genomen besluiten vlot in een bestemmings-
                          plan worden ingepast; de directe ministeriele aanwijzing c.a. was dus tevens het
                          noodzakelijke sluitstuk van dit systeem.
                    D e uitwerking varieert 62. Ook uitzonderingen komen voor, zoals i n d e
                    Luchtvaartwet w a a r d e gelijkwaardigheid is doorbroken t e n g u n s t e v a n het
                    sectorspoor, e n in d e Kampeerwet, w a a r h e t sectorbesluit h e t facetbeleid
                    (bestemmingsplan) juist volgt. Soms ook zijn speciale coordinatievoorzienin-
                    g e n getroffen, bijvoorbeeld w a a r voor e e n bouwwerk zowel e e n bouw- a l s e e n
                    milieuvergunning vereist is. Gelijkwaardigheid is h i e r weer we1 uitgangspunt,
                    e n dit geldt ook, in beginsel, bij d e verhouding t u s s e n indicatieve p l a n n e n op
                    e6n bestuursniveau; m e n zie bijvoorbeeld d e 'haasje-over-constructie' voor
                    afstemming t u s s e n h e t provinciale streek-, milieubeleids- e n waterhuishou-
                    dingsplan: h e t meest recente plan geeft steeds a a n i n hoeverre d e twee a n d e r e
611 Tweede Kamer 1985- 1986, 19 725, nrs. 1-2. Hierop, en op alternatieven als de operationele gebiedsaanwijzing(OGA) en de
    bindende projectbeslissing (BPB), is de raad al eerder ingegaan in zijn rapport Besluiten over grote projecten; Rapporten aan de
    Regering nr. 44, D e n Haag. Sdu uitgeverij Plantijnstraat. 1994.
67  D e Landinrichtingswet bijvoorbeeld voorriet in bestuurlijke afstemming in het bijzonder door het landinrichtingsprogramma
    net als het streekplan t e laten vaststellen door provinciale staten. D e verplichte toetsing van het ontwerp-programma aan het
    provinciaal planologisch beleid lijkt de ruimtelijke ordening. voorrang re geven. Tegelijk echter maakt de wet (art. 82) her zeer
    lastig bij de vaststelling af te wijken van het ontwerp dat is vastgesteld door een landinrichtingscommissie waarin, ondanks het
    feit dat de wet zich ook richt op natuur- en landschap, infrastructuur, openluchtrecreatie en cultuurhistorie, veelal vooral agra-
    rische belangen vertegenwoordigd zijn. Men zie hierover: W. Brussaard e.a (red.), Milieurecht; Zwolle. W.E.J. Tjeenk Willink.
     1993. blz. 424-425.
                     WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>                    moeten worden aangepast. Overigens staat hier ter discussie in hoeverre, van-
                    wege de zelfbinding die dergelijke beleidsregels in de jurisprudentie wordt toe-
                    gekend, ook als essentieel aangeduide streekplanuitspraken aldus opzij gezet
                    kumen worden 63. Een vergelijkbare voorrang hebben zulke beleidsuitspraken
                    ook als zij op rijksniveau zijn neergelegd in pkb's: de rijksplannen met betrek-
                    king tot milieubeheer, waterhuishouding en natuur- en landschap springen
                    we1 onderling haasje over, maar de pkb, met zijn bijzondere in de WRO vast-
                    gelegde wijzigingsprocedure, is hierbuiten gelaten 64.
                    De laatste jaren is in enkele gevallen, waar een snelle(re) besluitvorming over
                    grote, sectorale, projecten van belang wordt geacht, bij wet een speciale rol aan
                    de pkb gegeven. Bij de Tracewet is het algemeen geformuleerde artikel 39 in
                    de WRO ingevoegd. Dit artikel houdt in dat voorzover een pkb concrete
                    beleidsbeslissingen bevat over grote projecten van nationaal belang, de bij die
                    beleidsbeslissingen te bepalen grenzen of beperkingen in acht genomen wor-
                    den bij de nadere besluitvorming over zodanige projecten. Deze bepaling bindt
                    rijk en lagere overheden, maar alleen 'negatief ('passieve planhierarchie'):
                    als andere planologische besluiten genomen worden, moet de pkb worden
                    gevolgd. Het verplicht echter niet tot het nemen van zulke besluiten, bijvoor-
                    beeld de vaststelling van een aangepast bestemmingsplan, net zo min trou-
                    wens als tot de feitelijke uitvoering van het project. Om planologische inpas-
                    sing af te dwingen zal men zijn toevlucht moeten zoeken bij, aangescherpte,
                    algemene aanwijzingsbevoegdheid, en in bijzondere gevallen - als het overleg
                    over inpassing van een 'panklaar' project in een impasse is geraakt - tot de
                    Nimby-bevoegdheden, op grond waarvan zelfs zonder voorafgaande planaan-
                    passing de nodige bouw- en aanlegvergunningen kunnen worden venvorven
                    (art. 40 WRO) 65. Het gebruik van de aanwijzingsbevoegdheid is in een aantal
                    gevallen door bijzondere wetten verplicht gesteld 66: de Tracewet en de
                    Ontgrondingenwet voorzien in een dergelijke verplichting voor de minister
                    van VROM, respectievelijk gedeputeerde staten, op een moment in de bijzon-
                    dere procedure van deze wetten waarop verondersteld wordt dat ook de plano-
                    logische aspecten voldoende zijn meegewogen. Een algemene projectenwet is
                    inmiddels afgewezen, maar we1 zijn wijzigingen in de WRO aangekondigd die,
                    naast de genoemde bijzondere wetten, projectbesluitvorming beter moeten
                    structureren 67.
                    De aandacht voor sectorale projecten mag niet uit het oog doen verliezen dat
                    in het verticale spoor de positie van de minister van Ruimtelijke Ordening is
                    versterkt: men zie de rechtstreekse aanwijzing, de verkorting van diverse
                    procedures en de 'juridificering' van pkb-uitspraken, tenvijl grote sectorale
                    projecten ook voor het algemene ruimtelijke-ordeningsbeleid van belang
                    kunnen zijn. Niettemin zijn de doonverking en uitvoering van het ruimtelijke-
                    ordeningsbeleid van de centrale overheid punten van bijzondere aandacht
                    (zie par. 2.4).
631 Niet alleen provinciale aanwijzingen ten aanzien waarvan de WRO dit bepaalt kunnen hiervan niet afwijken, maar ook bijv. het
    goedkeuringsbeleid t.a.v. bestemmingsplannen moet 'streekplanconform zijn' (Van Buuren. Backes en De Gier, op. cit..
    blz. 366).
M]  Deze bijzondere binding van pkb's moet uiteraard we1 onderscheiden worden van de speciale effecten die de WRO expliciet
    in artikel aan bepaalde pkb's (grote projecten van nationaal belang) verbindt.
651 De Nimby-bevoegdheden komen onder omstandigheden ook aan gedeputeerde staten toe.
661 Het is duidelijk dat men zich aldus op de rand van de tweesporigheid beweegt.
671 Kabinetsstandpunt n.a.v. het WRR-rapport 'Besluitvorming over grote projecten'; Tweede Kamer 1995- 1996, 24 690, nrs. 1-2.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>          2.4      De afhankelijkheid van de nationale ruimtelijke ordening
                   "De RPD is voor de totstandkoming van het ruimtelijk ordeningsbeleid groten-
                   deels aangewezen op de medewerking van departementen en doelgroepen",
                   aldus de slotbeschouwing van de RPD over het programma 'Evaluatie
                   VINOMNEX' Ms.              Het eigen stelsel van de ruimtelijke ordening, in hoofdzaak
                   gevormd door het stelsel van toelatingsplanologie, is lang niet voldoende om
                   het ruimtelijke-ordeningsbeleiddaadwerkelijk gestalte te geven. De nationale
                   ruimtelijke ordening is nauwelijks in staat om zelf ruimtelijk te intervenieren.
                   Er worden dan ook voortdurend pogingen ondernomen om de ruimtelijke
                   interventies van anderen te be'invloeden. De ruimtelijke ordening is, anders
                   gezegd, gedwongen om de grenzen van de eigen handelingsruimte te overstij-
                   gen, door anderen te committeren aan het beleid. Communicatieve sturing is
                   hierbij essentieel. Ruimtelijke concepten, structuurbeelden, vormgegeven via
                   kaartmateriaal en metaforen, worden ingezet als 'verleidingsinstrumenten' en
                   er zijn specifieke gremia gecreeerd waarbimen de nationale ruimtelijke orde-
                   ning beslissingen van anderen tracbt te bei'nvloeden. Zo is vanaf de Tweede
                   nota over de ruimtelijke ordening de voorbereiding van elke grote rijksnota
                   toevertrouwd aan de RPC, waarin alle departementen die ruimtelijk relevant
                   beleid voeren, zijn vertegenwoordigd. Het overleg is erop gericht de 'sectoren'
                   politiek te binden aan de uitgangspunten, concepten en uitvoeringsprogram-
                   ma's van de nationale ruimtelijke ordening 69. Opvallend hierbij is dat de
                   inhoud van de grote nota's telkens gemodelleerd wordt naar op dat moment
                   dominante politiek-maatschappelijke thema's (par. 2.4.1). In paragraaf 2.4.2
                   komt de afhankelijkheid bij de uitvoering van het beleid aan de orde.
       2.4.1       De formulering van het beleid
                   Het inhoudelijk programma dat in de nationale ruimtelijke ordening wordt
                   voorgestaan, berust weliswaar op een aantal basisprincipes maar is, de
                   afgelopen decemia overziend, tevens gemodelleerd naar hoekstenen van het
                   algemene beleid van de nationale overheid en naar overkoepelende politiek-
                   maatschappelijke thema's. Het inhoudelijk programma kwam voor het eerst
                   naar voren in de nota 'De Ontwikkeling van het Westen des Lands' uit 1958,
                   officieel geen regeringsnota, maar een studierapport opgesteld onder de
                   verantwoordelijkheid van de Vaste Commissie voor het Nationale Plan. In dit
                   rapport werd een plan voor de Randstad gepresenteerd dat gemodelleerd was
                   naar een aantal belangrijke hoofdthema's in het nationale economische beleid
                   van dat moment. Zo diende Nederland te industrialiseren ('industrialisatie of
                   emigratie') en qua schaal van de industriele complexen lagen de grootste
                   kansen hiervoor in het westen van het land, waar immers 'diep vaanvater'
                   aanwezig was. Het voorgestelde structuurmodel van een Randstad met een
                   open gebied in het midden zou ervoor zorgen dat deze economische missie ver-
                   vuld zou kunnen worden. Het concept van het middengebied, aangeduid met
                   de communicatief krachtige metafoor van het Groene Hart, werd (onder meer)
                   beargumenteerd met de stelling dat zo agrarische productieruimte behouden
                   zou blijven. Dit beeld van de toekomstige inrichting van West-Nederland werd
                   in de Eerste nota van 1960 politiek aanvaard. Naar het idee van de regering
                   en het parlement was een ruimtelijk gezien kwalitatief goede oplossing aange-
                   dragen voor de economische ontwikkeling en de industrialisatie van het Westen.
                   Nationale ruimtelijke ordening kreeg hiermee een brevet van vermogen.
681 Rijksplanologische Dienst. A1 doende leen men: Slotbeschouwing programmo Evaluatie VINOIVIND(: Den Haag. Rijksplanologische
    Dienst. 1997. blz. I
671 A.J. van der Valk en J. de Vries. 'De Rijksplanologische Commissie: In de,schernerzone tussen planning en politiek Stedebouw
    & Ruimtelvke Ordening. jrg.77. nr.5. 1996. blz. 24-3 1
                   WETENSCHAPPELlJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>Enige jaren later entte de nationale ruimtelijke ordening een aangepast struc-
tuurbeeld, dit maal voor het gehele land, op nieuwe maatschappelijke ontwik-
kelingen en op nieuwe politieke prioriteiten. Na een periode van opbouw,
 schaarste en geleide loonpolitiek brak in de jaren zestig een tijdperk aan van
sterk stijgende welvaart. Tal van reguleringen vielen weg en schaarste hoefde
niet meer te worden verdeeld. Geleidelijk aan kreeg de nationale ruimtelijke
ordening niet zozeer de taak om te zorgen voor een goede ruimtelijke boven-
bouw op een economische onderbouw (jaren vijftig), maar om een ruimtelijk
toekomstbeeld te geven, uitgaande van toenemende mobiliteit, toegenomen
(financiele) mogelijkheden om woonwensen te honoreren en een toenemende
behoefte aan mogelijkheden voor de besteding van steeds meer vrije tijd.
Omdat tevens venvacht werd dat het bevolkingsaantal nog (dramatisch) zou
toenemen, werd uitgegaan van een explosief stijgende ruimteconsumptie.
Ook a1 was we1 degelijk sprake van bezorgdheid ten aanzien van de richting
van bepaalde trends, restrictief beleid, zoals we dat thans kennen, zou niet
gepast hebben bij de jaren zestig. Het zou politiek gesproken onaanvaardbaar
zijn geweest om de restricties op economisch vlak van de jaren vijftig te 'ver-
vangen' door nieuwe restricties, nu van ruimtelijke aard, gericht op principes
als concentratie van verstedelijking en instandhouding van ruimtelijke
samenhang. Daarmee liet de nationale ruimtelijke ordening sturingspreten-
ties niet los, integendeel. Zo zou de nationale overheid moeten bijdragen aan
het ontwikkelen van nieuwe stedelijke gebieden voor het buiten wonen, de
overloopcentra. Omdat de beleidssectoren weigerden mee te werken aan een
dergelijk a1 te expansief ruimtelijk programma, werden de uitvoerings-
paragrafen in de Tweede nota uiteindelijk in danig uitgeklede vorm gepubli-
ceerd. Kon de nationale ruimtelijke ordening nog een optimistisch getoonzet
verhaal over de toekomstige stedelijke structuur van Nederland presenteren,
ontwikkelingen op het vlak van infrastructuur en de herinrichting van het
landelijk gebied verliepen nog altijd via sectorale kaders. A1 maakte het
schema hoofdverkeerswegen fonneel deel uit van de Tweede nota, inhoudelijk
stond het helemaal 10s van hierin figurerende denkbeelden als de zich ont-
wikkelende stedelijke zones en een open Groen Hart.
Ruimteconsumptie en mobiliteit zijn twee treffende steekwoorden om de natio-
nale ruimtelijke ordening van het midden van de jaren zestig te typeren. Aan
het einde van de jaren zestig begint de maatschappelijke context echter sterk
te veranderen: de ingrijpende reconstructie van zowel de stad als het buiten-
gebied wordt niet langer aanvaard en de kleine schaal, het leefdomein van de
individuele burger, is favoriet. Hierbij past ook niet langer een overheid die
eenzijdig de karakteristieken van de inrichting van dit leefdomein bepaalt. Dit
alles brengt vrij ingrijpende veranderingen van de nationale ruimtelijke orde-
ning met zich mee. De Orienteringsnota uit 1973 bekritiseert het tot dan toe
gevoerde nationale ruimtelijke-ordeningsbeleid en pleit voor meer aandacht
voor de problemen van lokale gemeenschappen op het niveau van buurten,
wijken en kleine kernen. De grootscheepse verandering van de bestaande stad
moet een halt worden toegeroepen. De besturen en ambtelijke diensten van de
grote steden moeten hun ambities loslaten om ook in de oudere stadsdelen fris
opgezette tuinsteden te bouwen.
De nationale ruimtelijke ordening verandert in de jaren zeventig inderdaad
ingrijpend van koers, maar wordt in zekere zin ook enigszins onzichtbaar.
Bijna alle beleidsuitspraken hebben betrekking op de lagere ruimtelijke
schaalniveaus. De grootschalige ruimtelijke concepten van de Tweede nota
zijn immers taboe geworden. Zo is het Randstad-concept in dit decennium
vooral een plaatsnaam geworden en geen aanduiding voor een samenhan-
gende ruimtelijke structuur; integendeel zelfs, het beeld wordt gepropageerd
van in zichzelf gesloten stadsgewesten. Een enkel grootschalig concept, zoals
het Groene Hart en de Centrale Open Ruimte, wordt nog maatschappelijk
RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>                 gedragen, maar slechts uit een perspectief van behoud van de bestaande land-
                 schappelijke structuur.
                 Was het maatschappelijk getij in de grote steden het nationale ruimtelijke-
                 ordeningsbeleid van de Derde nota welgezind, dit gold niet het economisch
                 getij. Op het moment dat venvachtingen ten aanzien van sturing van de maat-
                 schappij en de ruimtelijke orde hooggespannen waren, belandde de
                 Nederlandse economie vanaf 1976 in een dal, respectievelijk in een diepe
                 recessie (eerste helft jaren tachtig). Welke rol de ruimtelijke ordening zou kun-
                 nen spelen in het behouden dan we1 vergroten van werkgelegenheid,was in de
                 Derde nota niet diepgaand gethematiseerd, en evenmin in de Structuurschets
                 Stedelijke Gebieden 198311985, formeel een onderdeel van de Derde nota.
                 Dat het voorgestane, goede woon- en leefklimaat in de grote steden een
                 gezonde economische onderbouw veronderstelt, was weliswaar een algemeen
                 aanvaarde gedachte, maar wat te doen als deze onderbouw afbrokkelde, bleef
                 een vraagteken. Het bedrijfsleven voelde zich onheus bejegend door een stede-
                 lijk beleid waarin alleen maar waardering leek te bestaan voor ambachtelijk
                 producerende bedrijven. In de nationale ruimtelijke ordening trad, mede door
                 dit soort kritiek, een gevoel van malaise op. Bovendien werd de nationale
                 ruimtelijke ordening een permanent hergebruik van oude concepten venveten.
                 In de Vierde nota werd daarom geprobeerd een antwoord te geven op de vraag
                 naar de legitimiteit van de nationale ruimtelijke ordening, in de vorm van een
                 ingrijpende nieuwe benadering van de ruimtelijke structuur van het land: de
                 nationale ruimtelijke ordening zou zich vooral moeten richten op de ruimte-
                 lijk-economischehoofdstructuur van het land.
                 'Meekoppelende belangen'
                 De nationale ruimtelijke ordening is voor de doonverking van het beleid in
                 veel opzichten aangewezen op beslissingen van anderen, zoals in dit hoofdstuk
                 a1 meerdere malen is vastgesteld. ,.           Dit is niet vanzelfs~rekend.Denkbeelden
                 over een goede ruimtelijke ordening hoeven immers niet samen te vallen met
                 de feitelijke ruimtelijke inrichting. De nationale ruimtelijke ordening wint aan
                 effectiviteit indien sprake is van een coalitie met actoren die, via hun hande-
                 len, concreet invloed uitoefenen op die inrichting. Gedurende het grootste deel
                 van de afgelopen decennia had de nationale ruimtelijke ordening vooral mach-
                 tige bondgenoten in twee zwaanvegende maatschappelijke belangen: het
                 belang van een goede volkshuisvesting, ten aanzien waarvan de overheidszorg
                 zelfs in de grondwet is opgenomen, en het belang van een goed functionerende
                 agrarische sector. De belangen van deze twee sectoren vielen in sommige
                 opzichten zo goed samen met doeleinden van nationale ruimtelijke ordening
                 dat, hoewel van tijd tot tijd we1 degelijk sprake was van strubbelingen binnen
                 deze twee 'verstandshuwelijken', kan worden gesproken van 'meekoppelende
                 belangen'.
                 In het algemeen krijgt vooral de relatie tussen ruimtelijke ordening en volks-
                 huisvesting het predikaat van verstandshuwelijk 70. De 'belangen' van beide
                 beleidsterreinen zijn aan het begin van deze eeuw vastgelegd in dezelfde wet,
                 de Woningwet van 1901. Met deze wet werd aangegeven dat sociaal aan-
                 vaardbare volkshuisvesting alleen kon worden aangeboden via een goed ste-
                 denbouwkundig beleid, vastgelegd in (uitbreidingslplannen. De mogelijkheid
                 een zelfstandig ruimtelijk beleid te voeren ging hierbij decennia lang niet ver-
                 der dan de marges die een primair op volkshuisvesting gerichte wet hiervoor
                 bood. Vanaf het moment dat gediscussieerd werd over een eigen Wet op de
                 Ruimtelijke Ordening (vastgesteld in 1962),wordt in dit licht dan ook gespro-
                 ken over een emancipatie van de ruimtelijke ordening ten opzichte van de
701 Zie bijvoorbeeld: A. Faludi en A. van der Valk. Rule and Order; Dutch Planning Doctrine in the Twentieth Century;
    DordrechtlBostonlLondon. Kluwer Academic Publishers. 1994, blz. 3 1 .
                  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>                         volkshuisvesting. Dat de belangen van de ruimtelijke ordening niet altijd even
                         harmonieus koppelden met die van de volkshuisvesting laten de daaraan voor-
                         afgaande jaren zien. In de periode van de na-oorlogse wederopbouw, toen het
                         inhalen van het woningtekort de allerhoogste politieke prioriteit genoot,
                         bestond er weinig oor voor de denkbeelden bimen de nationale ruimtelijke
                         ordening over de gewenste ruimtelijke inrichting van het land 7l. Hoewel er
                         dus geen duidelijke institutionele koppeling bestond tussen de nationale ruim-
                         telijke ordening en het volkshuisvestingsbeleid, werden niettemin grote na-
                         oorlogse stadsuitbreidingen gerealiseerd die goed pasten binnen de ideeen
                         over 'verantwoorde' ruimtelijke inrichting. Het is echter pas rond 1960, met de
                         politieke acceptatie van concepten als spreiding en RandstadIGroene Hart, dat
                         de (nationale) ruimtelijke ordening voet aan de grond kreeg, ook binnen het
                         eigen ministerie, waar tot dan toe de Wederopbouwdienst oppermachtig was.
                        Niettemin ontbeerde de Tweede nota over de ruimtelijke ordening uit 1966,
                         ook nu nog gezien als een belangrijke mijlpaal in de ontwikkeling van de natio-
                         nale ruimtelijke ordening, een uitvoeringsprogramma. Vooral de doelstelling
                         om de overloop uit de grote steden te concentreren in enkele overloopcentra,
                        misschien we1 de belangrijkste doelstelling uit deze nota, werd hierdoor de
                        eerste jaren niet gei'mplementeerd. Doordat vooralsnog geen sprake was van
                        ruimtelijk geconcentreerde bouwstromen, werden de benodigde woningen in
                        een sterk gedeconcentreerd patroon gebouwd. Een van de gevolgen was dat
                        het anti-suburbanisatiebeleid voor het Groene Hart faalde. De betrokken
                        provincies, die hier een sleutelrol te vervullen hadden, konden of wilden niet
                        toezien op gemeentelijke uitbreidingen 72. Pas onder het groeikernen- en stads-
                        vernieuwingsbeleid van de jaren zeventig en tachtig ging het verstandshuwe-
                        lijk tussen ruimtelijke ordening en volkshuisvesting zijn meest harmonieuze
                        fase in. "Het ging niet meer, zoals in het verleden, uitsluitend om aantallen
                        woningen, maar vooral ook om de plaats waar de nieuwe woningen moesten
                        worden gebouwd 73. ZOzijn in de periode 1972-1988, de hoogtijdagen van het
                        groeikernenbeleid, bijna 225.000 woningen gebouwd in groeigemeenten.
                        Omgerekend betekent dit dat in deze periode bijna een half miljoen mensen
                        'beleidsconform' zijn verhuisd 74. Tevens is hierdoor de ongebreidelde sub-
                        urbanisatie goeddeels een halt toegeroepen.
                        Rond 1990 raakt de ruimtelijke ordening het meekoppelende belang van de
                        volkshuisvesting kwijt 75. Een ware omwenteling van het volkshuisvestings-
                        beleid is hiervan de oorzaak. Het zijn vooral de lagere overheden, woning-
                        bouwcorporaties en de marktsector die in de woningbouw sindsdien het
                        primaat hebben gekregen. In vrijwel alle rijkssubsidies is het mes gezet.
                        Nog altijd is de locatie van de toekomstige woningbouw een van de zwaarte-
                        punten in het nationaal ruimtelijke-ordeningsbeleid. Hiertoe heeft het rijk
                        convenanten gesloten met decentrale overheden en is voor gewilde gebieden,
                        zoals het Groene Hart, een restrictief beleid van toepassing. De uiteindelijke
                        uitkomst van dit beleid is echter vooral afhankelijk van de blijvende interesse
                        van private actoren voor de ontwikkeling van de zogenoemde VINEX-locatie.
                        Er is echter geen sprake meer van een uitgebreid volkshuisvestings-
                        instrumentarium om deze interesse als het ware af te dwingen.
   7'] Siraa, op.cit., blz. 215 e.v.; Faludi en Van der Valk (1994), op.cit..blz. 31
   72] Glasbergen. J.B.D. Simonis, Ruimteluke ordening in de verzorgmgsstaot: onderzoek naar en beschouwing over de (0n)mogelijkheid van
       een nationaal ruirntelvk beleid in Nederland; Amsterdam. Kobra, 1979.
   731 Siraa. Van der Valk. Wissink. op.cit., blz. 88
   741 Cijfers ontleend aan: A. Faludi. A. van der Valk. De groeikernen als hoekstenen van de Nederlandse ruirntelijke planningdoctrine;
       AssenIMaastricht. Van Gorcum, 1990.
   77  Siraa. Van der Valk. Wissing. op.cit, blz. 334.
47                      RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>                   Het tweede, maar minder imige, verstandshuwelijk is dat tussen ruimtelijke
                   ordening en landbouw. Behoud van landschappelijke openheid door een
                   concentratie van verstedelijking is, zoals hierboven aangegeven, altijd een
                   basisprincipe geweest van de (nationale) ruimtelijke ordening. Dit sloot een
                   groot aantal jaren zeer goed aan bij het landbouwbeleid. Een zorgvuldige loca-
                   tiekeuze voor stedelijke activiteiten zou de functie van het landelijk gebied als
                   agrarische productieruimte immers veel minder aantasten dan in een situatie
                   waarbij woningbouw en de ontwikkeling van bedrijfsterreinen op zijn beloop
                   werden gelaten. Zeker in de eerste na-oorlogse decennia was een verhoogde
                   voedselproductie,na de oprichting van de EEG ook ondersteund door een com-
                   munautair landbouwbeleid, een belangrijke doelstelling in het regeringsbe-
                   leid. Bij de pogingen, eind jaren vijftig, om de doelstelling een Groen Hart open
                   te houden geaccepteerd te krijgen, appelleerde de nationale ruimtelijke orde-
                   ning aan de functie van dit gebied voor de agrarische sector, en dus voor de
                   voedselproductie 76. Zonder dit meekoppelende belang van de landbouw zou de
                   ruimtelijke ordening veel zwakker hebben gestaan. Andere argumenten, meer
                   ingegeven door opvattingen over wat nu aangeduid zou worden als ruimtelijke
                   kwaliteit (zoals opvattingen over ruimtelijke differentiatie) zouden, vanwege
                   hun wat 'zachtere' karakter, veel minder snel geaccepteerd zijn. In het zoveel
                   mogelijk vrijwaren van het buitengebied voor versnipperde verstedelijking
                   vond de ruimtelijke ordening dan ook altijd de landbouw aan haar zijde. Het
                   is echter nooit geaccepteerd dat de ruimtelijke ordening, vanuit opvattingen
                   over gewenste ruimtelijke inrichting, uitspraken zou doen over agrarisch
                   grondgebruik, bijvoorbeeld met het oog op de bescherming van ecologische en
                   landschappelijke waarden. Dit is zelfs terug te vinden in de formulering van
                   de Wet op de Ruimte Ordening. Pogingen daartoe, zoals de zonering van het
                   landelijk gebied in de Derde nota over de ruimtelijke ordening en het koer-
                   senbeleid uit de Vierde nota, zijn door de landbouwsector in zijn algemeen-
                   heid, en ook door het betrokken ministerie, nooit onderschreven.
                   Het verstandshuwelijk tussen de nationale ruimtelijke ordening en de land-
                   bouw, c.q. het ministerie, is dan ook een voorbeeld van een geclausuleerde
                   relatie, waarbij de ene partij, namelijk ruimtelijke ordening, meer venvacht
                  van de andere partij dan omgekeerd. Niettemin kan tot op grote hoogte gespro-
                  ken worden van meekoppelende belangen. Echter, ook hier zijn deze geero-
                   deerd. Anders dan in het geval van het volkshuisvestingsbeleid is dit niet
                  primair het gevolg van een ingrijpende verandering van de beleidsstrategie,
                   maar meer door allerlei trendmatige ontwikkelingen binnen de landbouw-
                   sector. Weliswaar houdt de landbouwsector nog steeds vast aan de instand-
                  houding van het bestaande landbouwareaal, de sterk stijgende productiviteit
                   in de sector maakt het mogelijk dat delen van het areaal niet langer meer voor
                   landbouwkundige doeleinden benut hoeven worden, zoals de raad in een eer-
                   der rapport heeft vastgesteld 77. In de gebieden waar deze ontwikkeling zich
                  vooral manifesteert, dreigt, bij ontstentenis van alternatieve 'dragers' voor de
                  ruimtelijke inrichting, een verlies aan ruimtelijke kwaliteit. Bovendien krijgt
                   de landbouw door de toenemende intensivering steeds meer industriele
                  trekken, waardoor de openheid, een centrale doelstelling van de ruimtelijke
                   ordening, geleidelijk verdwijnt (zie verder hfdst. 3) en het aanzien van gebie-
                   den, zelfs bij een op zich beperkt ruimtebeslag van deze 'landbouw zonder
                   grond', hierdoor sterk verandert.
76] Rijksdienst voor het Nationale Plan. Werkcornrnissie Westen des Lands. De Ontwikkeling van het Westen des Lands: Rapport;
    Den Haag. Staatsuitgeverij, 1958.
771 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Grond voor keuzen; Vier perspectievenvoor de landelgke gebieden in de Europese
    Gerneenschap; 's-Gravenhage. Sdu uitgeverij Plantijnstraat. 1992.
                   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>           2.4.2         De doorwerking en uitvoering van het beleid
                        Als men de pretenties van de ruimtelijke ordening afmeet aan de grote nota's
                        die vanaf 1960 zijn verschenen, dan valt op dat de basisprincipes opvallend
                        constant zijn, maar dat de aangekondigde en ingezette instrumenten een
                        gestage verandering en uitbreiding vertonen. De bescheiden rol die de centrale
                        overheid in de Eerste nota werd toegedacht, is a1 genoemd. De Tweede nota
                        ontwikkelde weliswaar vergezichten op een breed terrein, maar werd niette-
                        min getroffen door venvijten over een tekortschietende financiele onderbou-
                        wing en instrumentering. Dat interdepartementale meningsverschillen de
                        achtergrond vormden, doet hierbij niet ter zake 78, maar verklaart we1 dat de
                        RPD de kritiek kon onderschrijven:
                             Wil men ernst maken met de gebundelde deconcentratie, dan zal een instrumenta-
                             rium moeten worden gesmeed van een geheel andere orde dan thans voorhanden is.
                             (...I Het is met name 'weinig consequent en op den duur ook voor ieder frustrerend
                             we1 een conceptie te kiezen, doch daaraan niet het instrumentarium te verbinden
                             dat voor haar realisering noodzakelijk is. 79
                        Vanaf circa 1970 is er sprake van een permanent proces gericht op versterking
                        van de nationale ruimtelijke ordening in het 'facetspoor', zowel verticaal als
                        horizontaal tegenover de sectoren. Vooral het laatste decennium zijn sommige
                        aanpassingen van de regelgeving mede of zelfs primair gericht op vlottere ver-
                        wezenlijking van uit de sectoren voortkomende initiatieven: tweesporigheid en
                        projectwetgeving kunnen tot op zekere hoogte als aantasting van de positie
                        van de ruimtelijke ordening worden beschouwd. Tot op zekere hoogte, want
                        om de ideeen uit de grote nota's te realiseren is de ruimtelijke ordening in
                        sterke mate aangewezen op sectorale maatregelen, zodat men bij snelheid ook
                        gediend kan zijn. Het WRO-instrumentarium is op zichzelf immers niet
                        uitvoeringsgericht: bestemmingsregelingen zijn primair een basis om onge-
                        wenste ontwikkelingen tegen te houden en hierdoor bij wijziging een nood-
                        zakelijk middel om ruimte te scheppen voor nieuwe ontwikkelingen.
                        Lange tijd heeft de volkshuisvesting gefunctioneerd als het meest effectieve
                        'actieve' ruimtelijke-ordeningsinstrument. Vooral vanaf de Orienteringsnota
                        is er sprake van inzet, en soms zelf ontwikkeling, van een scala aan sectorale
                        instrumenten (mede) ten behoeve van de ruimtelijke doelstellingen uit die
                        nota's. Het sluiten van dergelijke coalities verschaft geen zekerheid, want de
                        sectoren hebben en houden, ondanks alle theorieen over coordinatie of zelfs
                        integrale planning, hun eigen programma's en doelstellingen, maar dergelijke
                        coalities zijn we1 onvermijdelijk om succes te kunnen boeken. Dit geldt even-
                        zeer, en wellicht nog sterker, waar men zich van de medewerking van andere
                        overheden en particulieren wil verzekeren. Niettemin wordt ook hiertoe de
                        noodzaak steeds sterker gevoeld. Deels is hierbij sprake van een objectieve
                        noodzaak: decentralisatie, terugtred van de overheid (bijv. volkshuisvesting)
                        en het wegvallen van 'koppelende belangen' (zie par. 4.3) noodzaken tot
                        VINEX-convenanten en publiek-private samenwerking als compensatie.
                        Deels echter is ook s ~ r a k van     e beleidsintensiverinn:            - men zie de verschillende
                        vormen van 'diagonale planning' die bedoeld zijn als meer geavanceerde
                        middelen om beleidsdoelstellingen te bereiken (zie kader). Hun succes is nog
                        onduidelijk 80, maar dat zij gevolg zijn van een toegenomen uitvoerings-
                        gerichtheid is onbetwistbaar.
   781 Siraa. Van der Valk. Wissink, op. cit.. blz. 42 e.v.
   791 Ibid.. blz. 43, een uitspraak van het toenmalige hoofd van de dienst citerend.
   801 Hiernaast bestaac het risico dat een (mogelijke) vergroting van de effectiviteit ten koste gaat van de legitimiteit, dat (te) voort-
       varende afspraken de waarborgen van de wet de facto bedreigen doordat zij derden voor voldongen feiten plaatsen.
49                      RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>                            Diagonale planning. Hoewel de Vierde Nota in.het algemeen een zekere terugtred
                            van de rijksoverheid aankondigde bij de planologische beleidsvoering ten gunste van
                            de lagere overheden en de marktsector, zou zij tegelijk ten aanzien van een beperkt
                            aantal ondenverpen 'haar instrumentarium doelgericht en selectief gaan gebruiken.
                            In de Vierde nota Extra (VINEX) werd vervolgens uitvoerbaarheid als een van de
                            aanvullingspunten opgenomen. Hoewel van oordeel dat beslissingen over ruimte-
                            lijke ordening zo dicht mogelijk bij de burger genomen moeten worden, zou de rege-
                            ring we1 in een aantal strategische situaties een extra inspanning leveren om het
                            VINEX-beleid ten uitvoer te brengen. Samenwerking was hierbij een centraal
                            begrip. Het zou dan gaan om samenwerking tussen gemeenten op regionaal niveau,
                            tenvijl verder zou worden gezocht naar "een mengvorm van enerzijds de horizontale
                            coijrdinatie tussen beleidssectoren van het rijk en anderzijds de verticale coordina-
                            tie van beleid van de drie overheidsniveaus, de zogenaamde diagonaal" 81.
                            Men bedenke hierbij dat het in VINO en VINEX gaat om strategisch beleid, waar-
                            bij een aantal tussenstappen nodig is voordat feitelijke veranderingen in het ruimte-
                            gebruik aan de orde zijn.
                            De uitkomsten van de vele evaluatie-onderzoeken die met name in opdracht van de
                            RPD naar verschillende onderdelen van het diagonale beleid zijn uitgevoerd,
                            kunnen hier moeilijk worden samengevat. Algemene indruk is echter dat de 'strate-
                            gische doonverking', de venverking in streek- en bestemmingsplannen, succesvoller
                            verloopt dan de doonverking bij operationele beslissingen, de concrete besluit-
                            vorming over bedrijfsvestiging (bijv. in het ABC-locatiebeleid) of woningbouw (bijv.
                            in het restrictief beleid). Bij sommige beleidsdoelstellingen is de tegendruk van de
                            praktijkbehoeften kennelijk zo sterk dat meer flankerend beleid nodig is. In andere
                            gevallen zijn het vooral de vele randvoonvaarden die voor complicaties zorgen.
                            Men zie bijvoorbeeld de bouw op VINEX-locaties, die onder meer bestuurlijke reor-
                            ganisatie (afspraken met regionale besturen), een succesvol restrictief beleid (beper-
                            ken van concurrentie op de woningmarkt) en dito grondbeleid veronderstelt.
                            Overigens is het voor een eindoordeel over het diagonaal beleid nog (veel) te vroeg.
                      Terugblikkend k a n worden gesteld d a t d e WRO i n 1965 e e n stelsel bracht d a t
                      aanzienlijk flexibeler w a s d a n h e t voorafgaande systeem met zijn planhierar-
                      chie. In het gemeentelijke bestemmingsplan, d a t als enige d e burgers bindt,
                      "kwamen (...) d e ruimtelijke consequenties v a n a1 het overheidsbeleid bij
                      elkaar. In d e praktijk leidde d i t t o t een omvangrijk onderhandelingscircuit.
                      Het ontbreken v a n planhierarchie noodzaakte t o t overleg" 82. N a a s t overleg
                      langs d e 'facetlijn' was, op centraal niveau, ook overleg t u s s e n facet e n sectoren
                      kenmerkend. Ook a l s m e n ruimtelijke ordening beschouwt a l s m e e r d a n
                      coijrdinatie, is zowel bij de beleidsbepaling als bij d e uitvoering interdeparte-
                      mentale samenwerking noodzakelijk. De 'ruimtelijke ordening' heeft hier de
                      invloed binnen d e facetlijn en 'wervende concepten' als middel, de andere
                      departementen beschikken over h u n sectorale bevoegdheden. H e t overleg
                      kreeg vrij snel na invoering v a n de WRO s t r u c t u u r via de, indicatieve, pkb, het
                      systeem v a n structuurschetsen, structuurschema's e n concrete beslissingen.
                      Men k a n v a n opvatting zijn d a t herinvoering "van planhierarchie (...I e e n a a n -
                      s l a g [zou] betekenen op deze vruchtbare wisselwerking e n d a a r m e e op d e
                      ruimtelijke s a m e n h a n g v a n het beleid v a n d e verschillende overheden, m e t
                      n a m e v a n het rijk" en: "Geen enkel beleidsveld k a n de pretentie hebben een
                      voldoende integraal beleid t e maken, ook d e ruimtelijke ordening niet.
                      Uiteenlopende deskundigheden e n belangen moeten 'langs e l k a a r h e e n
                      schuren"' 83. Dit heeR niet i n d e weg g e s t a a n d a t d e afgelopen decennia zowel
                      op het p u n t v a n decentralisatie als w a a r h e t evenwicht t u s s e n facet e n secto-
                      ren in het geding is, verschuivingen zijn opgetreden. D e nadere uitwerking
811 Tweede Kamer 1990- 199 1 . 2 1 879, nr. 4, blz. 6
811 Witsen. op.cit. biz. 16.
831 Ibid... blz. 16, resp. blz. 19.
                       WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>    v a n d e tweesporigheidsidee t o t en m e t d e 'verplichte aanwijzing', e n d e ver-
    korting en aanscherping v a n de verticale lijnen binnen d e WRO zijn hiervan
    de voornaamste voorbeelden. O p d e v r a a g hoe deze verschuivingen gewaar-
    deerd moeten worden, wordt nog teruggekomen. A a n d e achterliggende oor-
    zaken valt i n elk geval weinig te doen: ontwikkelingen als schaalvergroting
    (zie kader), behoefte a a n snellere besluitvorming, enzovoort hebben het karak-
    ter v a n een natuumerschijnsel. Spanningen t u s s e n centralisatie e n decentra-
    lisatie e n t u s s e n facet e n sector zijn i n h e r e n t a a n e e n terrein a l s d e ruimtelijke
    ordening; zij zijn onoplosbaar en k u n n e n slechts door e e n adequate bevoegd-
    heidsverdeling e n procedures h a n t e e r b a a r g e m a a k t worden.
         Regionale schaal. Veranderingen in de politiek, in het bestuur en in de maatschap-
         pelijke omgeving van het bestuur nopen om te komen tot een grotere aandacht voor
         bestuur op 'regionale' schaal. Tegelijkertijd nopen deze veranderingen tot een
         andere benadering van het regionaal bestuur dan tot op heden gangbaar is.
         Het gaat om drie samenhangende veranderingen, die ieder weer naar twee aspec-
         ten te onderscheiden zijn.
    -    Veranderingen in de mimtelijke samenhang van de maatschappelijke omgeving
         E r is niet alleen sprake van schaalvergroting (maatschappelijke activiteiten vinden
         op grotere schaal plaats, waardoor gemeenten worden gedwongen om meer met
         elkaar samen te werken), maar toch bovenal van schaaldifferentiatie (elke maat-
         schappelijke functie kent steeds meer zijn eigen schaal, waardoor gemeenten in
         steeds andere samenstelling met bepaalde maatschappelijke problemen worden
         geconfronteerd). Voorts is met het wegvallen van monocentrische stadsgewesten de
         hierarchie in ruimtelijke samenhangen steeds verder vervaagd.
    -    Veranderingen in het bestuur
         Het bestuur met schaalvergroting en regionale samenwerking op bovenstaande pro-
         cessen gereageerd. Gemeenten zijn heringedeeld (samengevoegd) en in het kader
         van de Wet gemeenschappelijke regelingen zijn gemeenten, zij het vrijblijvend, gaan
         samenwerken. Voor elke taak werd afzonderlijk een samenwerking aangegaan.
         Dit leidde tot een grote differentiatie in schalen en tot een vergaande functionalise-
         ring van het bestuur. Het streven naar bundeling en integratie van dergelijke
         samenwerkingsverbanden vanaf 1985 en met name het streven naar de vorming
         van stadsprovincies moest aan beide 'afkeurenswaardige' ontwikkelingen een einde
         maken, vanuit de onjuiste gedachte dat eenduidig een schaal zou zijn te bepalen
         voor de nieuwe bestuurlijke autoriteit. [Ook de WRO heeft in dit kader een aanvul-
         ling ondergaan: zie de invoering, bij de Kadenvet bestuur in verandering, van het
         regionale structuurplan, vast t e stellen door de besturen van in een zevental groot-
         stedelijke gebieden ingestelde regionale openbare lichamenl.
    -    Hierarchische relaties
         De hierarchische relaties in het binnenlands bestuur zijn de laatste decennia gro-
         tendeels verdwenen (er is in toenemende mate sprake van 'horizontalisering' van
         het bestuur). Niet alleen bieden wettelijke middelen 'lagere' overheden mogelijk-
         heden om tegen besluiten van 'hogere' overheden in beroep te gaan. In het algemeen
         is gewoon de cultuur verdwenen dat beleid van hogere organen zonder meer moet
         worden uitgevoerd. Beide ontwikkelingen zorgen vooral op de vele schaalniveaus
         tussen provincies en gemeenten voor veel bestuurlijke drukte.
2.5 Ernstige slijtage?
    Hiemoor bleek d a t zowel instrumenteel e n organisatorisch als inhoudelijk d e
    ruimtelijke ordening i n d e laatste decennia nogal w a t wijzigingen heeft onder-
    gaan. Dergelijke wijzigingen k u n n e n wellicht a l s 'normaal onderhoud' worden
    gekwalificeerd, als aanpassingen binnen e e n systeem a a n verander(en)de
    maatschappelijke omstandigheden e n doelstellingen, die d e uitgangspunten
    e n basisprincipes intact laten. Het k a n echter ook zijn d a t e e n of meer v a n
    deze l a a t s t e praktisch zijn losgelaten. Belanfijker is d e v r a a g of d e a a n -
    passingen a d e q u a a t zijn: g a a n zij te ver of juist n i e t ver genoeg? Zijn waarde-
    volle uitgangspunten of concepten t e n onrechte of onnodig prijsgegeven, wordt
    RUlhlTELlJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>                  er tegen beter weten in aan vastgehouden of zijn er nog onvoldoende
                  onderkende ontwikkelingen gaande die principes (zullen) ondergraven?
                  Deze vragen kunnen natuurlijk niet alleen vanuit de historische optiek van dit
                  hoofdstuk worden beantwoord; nog afgezien van de normatieve kanten is
                  daartoe immers ook informatie over toekomstige ontwikkelingen van belang.
                  We1 kan hier a1 het volgende worden geconstateerd.
                  De zes traditionele uitgangspunten van de WRO (zie par. 2.3.21, en vooral hun
                  uitwerking, zijn bei'nvloed door de veranderingen die de laatste decennia
                  hebben plaatsgevonden 84. De mate van decentralisatie is afgenomen door de
                  invoering van de rechtstreekse ministeriele aanwijzing aan gemeenten, en
                  vervolgens door verschillende procedures - veelal gekoppeld aan oorspronke-
                  lijk zuiver indicatieve plannen - gericht op versnelde realisering van boven-
                  gemeentelijke projecten. Het beginsel van tweesporigheid dat de coordinatie
                  toekent aan het hoogste betrokken bestuursniveau, heeft een centraliserende
                  uitwerking. Planmatige beleidsuoering stond vanaf het begin onder druk (art.
                  191, maar is door de zojuist bedoelde bijzondere procedures verder in de knel
                  gekomen; de invoering van de gemeentelijke projectprocedure als volwaardig
                  alternatief zal de rol van het bestemmingsplan verder doen afnemen.
                  Rechtszekerheid is als uitgangspunt niet losgelaten, maar een belangrijk
                  aspect, het kunnen afgaan op een redelijk bestendig bestemmingsplan, komt
                  door projectbesluiten en door de vergrote mogelijkheden tot uitwerking en
                  afwijking van het plan minder naar voren. Samenwerking tussen bestuurs-
                  niveaus, 'ingebakken' door de zeer beperkte mate van hierarchie, is ondanks
                  de opgetreden centralisatie nog steeds een noodzaak, maar ook hier is veran-
                  dering troef. Het meest opvallend zijn de nieuwe, buitenwettelijke vormen die
                  men, vooral onder invloed van een uitvoeringsgerichter rijksbeleid, heeft
                  ge'introduceerd (zie naast de inmiddels vertrouwde convenanten de varianten
                  in het kader van de 'diagonale planning'). De WRO is nog altijd een procedu-
                  rewet, met accenten op democratische besluitvorming en coordinatie tussen
                  overheidsorganen. Inhoudelijke normen ontbreken ook nu nog; we1 zijn de
                  grenzen van de mogelijkheden van met name het bestemmingsplan afgeba-
                  kend door de jurisprudentie (en bijzondere wetten). Of de WRO nog altijd een
                  facetwet is, in die zin dat het in de plannen gaat om een ruimtelijk-integrale
                  visie en zorgvuldig evenwicht, is minder duidelijk. Hoewel nog steeds de ruim-
                  telijke ingrepen in een bestemmingsplan venverkt moeten worden en het
                  tweesporigheidsconcept steeds in een ruimtelijke beoordeling voorziet, is
                  moeilijk vol te houden dat elke ingreep die nog niet in een ruimtelijk plan was
                  voorzien, aanleiding geeft tot het zoeken naar een nieuw, op een omvattende
                  afweging gebaseerd, evenwicht. Bij veel projecten levert het ruimtelijk aspect
                  niet meer op dan een ovenveging tussen vele andere.
                  Een aantal recente evaluaties van de WRO verschaft enige duidelijkheid over
                  de opvattingen die in het veld bestaan over de toekomstwaarde van de hoofd-
                  lijnen van de wet. In een enkele jaren geleden gepubliceerd onderzoek naar de
                  betekenis van een aantal recente wetten voor het planningstelsel werd gecon-
                  cludeerd dat bij die projecten "geen argumentaties zijn aangetroffen die het
                  ideaalmodel van het ruimtelijk planningstelsel in twijfel trekken" 85.
                  De geanalyseerde vernieuwingen en veranderingen leveren volgens de auteurs
                  geen aanwijzingen op dat de vereisten van het stelsel geen maatschappelijk of
                  politiek draagvlak meer hebben. Zij vormen geen breuk met de vereisten van
"1 Niet zonder reden werden zij als 'uitgangspunten' aangeduid: het gaat bij begrippen als decentralisatie, planmatige beleidsvoe-
   ring of rechtszekerheid om (sterke) accenten, niet om zuivere kenmerken van het systeem. Anders gezegd, de uitgangspunten
   waren niet meer dan de favoriete kant van een paar regenstellingen zoals decentralisatie-centralisatie, plan-project en rechts-
   zekerheid-flexibiliteit.
   J. de Ridder en D . Schut. De WRO in de steigen; Deventer, Kluwer. 1995, blz. 228. Onderzocht werden de Nimby-. Trace- en
   Ontgrondingenwet, de Pkb-plus, de Kaderwet bestuur in verandering en de Algemene wet bestuursrecht.
                   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>                     het planningstelsel, maar zijn een voortzetting van de discussies die de afge-
                     lopen dertig jaar over de inrichting van het stelsel zijn gevoerd en die er
                     vrijwel over steeds gingen, en gaan, hoe de vereisten van het ideale plaming-
                     stelsel via regelgeving om te zetten in het ideale planninggedrag. Accepteert
                     men deze conclusies als maat~evend,dan zou het behoud van de functies van
                     het ideaaltypische planningst&el het uitgangspunt moeten zijn bij de verdere
                     ontwikkeling en uitbouw van de ruimtelijk relevante wetgeving, zo vervolgen
                     de auteurs. Bij die functies, de vereisten die het stelsel volgens de dominante
                     mening van de laatste dertig jaar diende te vervullen, kunnen echter we1 dege-
                     lijk vraagtekens worden gezet: kan de integrale gebiedsgerichte afweging, de
                     facetlogica, niet beter vervangen worden door de doelgerichte redeneringen
                     van de projectmatige aanpak? Verdient een soort planologische driekringen-
                     leer, waarin elk bestuursniveau zijn eigen planologisch domein beheert, niet
                     de voorkeur boven de bestaande complementariteit? Kan tweesporigheid met
                     haar bestuurlijke drukte niet beter worden ingeruild voor een eigentijdse
                     managementbenadering? Enzovoorts. Zo bezien is er reden voor kanttekenin-
                     gen bij de veranderingen van de afgelopen decennia, niet omdat zij uitgangs-
                     punten te zeer aantasten, maar juist omdat zij dat wellicht te weinig hebben
                     gedaan, lijkt de conclusie van de auteurs te zijn.
                     De zojuist besproken analyse maakte deel uit van een door de RPD onder-
                     nomen breder project 'Het ruimtelijk planningstelsel - een bestuurlijk
                     perspectief (PIBP). Het resultaat van een aantal onderzoeken in dit verband
                     ondersteunde de hoofdconclusie die in het a1 genoemde onderzoek werd getrok-
                     ken: 'men7vindt dat het stelsel in de kern klopt, maar dat de uitwerking een
                     aantal gebreken heeR. In de samenvatting werd dit als vier 'hardnekkige
                     kwesties' aangeduid:
            -        tekort aan uitvoeringsgerichtheid;
            -        complexe en tijdrovende besluitvorming;
            -        gebrekkig conflictoplossend vermogen;
            -        het 'regionale gat' (zwakke regionale coijrdinatie) 86.
                     De afsluitende conferentie van het project, waaraan een groot aantal deskun-
                     digen en belanghebbenden deelnam, gaf eenzelfde beeld te zien: in hoofdlijnen
                    voldoet het stelsel, maar er moet we1 het een en ander aan de uitwerking
                    veranderen. Die veranderingen worden als gering gezien:
                          een drastische vermindering van het aantal plannen, gecombineerd met het herstel
                          van strategisch karakter ervan en met een herschikking van de verantwoordelijk-
                          heden tussen de bestuurslagen; meer hierarchie tussen de bestuurslagen via
                          bindende projectbeslissingen, zelfstandige projectprocedures op elk bestuursniveau
                          met de mogelijkheid om af te wijken van plannen; vroegtijdige en open publieke
                          debatten over projecten, uitmondend in duidelijk gemarkeerde en bindende
                          principebesluiten; bundeling of integratie van vergunningen met eenmalig bezwaar
                          en beroep; het bestemmingsplan moet gerelativeerd worden; het is niet meer dan
                          een (overigens onmisbaar) beheersinstrument.87
                    Tevredenheid met het stelsel bij kritiek op zoveel onderdelen is verrassend.
                    Het lijkt meer de vraag wanneer men aanpassingen we1 of niet fundamenteel
                    wil noemen. Zo wordt in de nabeschouwing bij een bundel commentaren naar
                    aanleiding van het PIPB-project een fundamentele herbezinning onont-
                    koombaar genoemd 88. Van een andere orde dan de hiervoor aangehaalde
                    kanttekeningen zijn de punten van herziening bij deze commentaren echter
                    niet. Weer worden relativering van de planmatige grondslag van de beleids-
"1  D. Hanemaayer. Het ruimtelijk planningstelsel; hardnekkige kwesties; Den Haag, ministerie van VROM. 1995, blz. 15.
87  Aldus een samenvatthg bij     EL. Drexhage en M.H.B. Pen-Soetermeer,op.cit, blz. 4-5.
88] H. Mastop, 'Permanent sleutelen aan de institutionele structuur'; PIN Nieuws, themanummer 'Het ruimtelijk planningstelsel op
    de schop!'. jrg. 19. nr. 4. 1995. blz. 83.
                    RUIMTELIJKE ONTWIKKELlNGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>voering en een versterking van de projectaanpak genoemd; de juridificering
van indicatieve plannen staat hier haaks op, aldus de auteur, die verder de
rechtszekerheid vooral aan projecten en concrete besluiten in plaats van aan
planfiguren gekoppeld wil zien. Ook hij pleit voor de afstemming en samen-
werking tussen overheidsniveaus en voor complementariteit en subsidiariteit
in plaats van de huidige neiging tot ubiquiteit als uitgangspunten voor taak-
verdeling. In de herziening zouden ook aanpalende terreinen als milieu, maar
ook infrastructuur, verkeer en vervoer, landinrichting en economische ont-
wikkeling betrokken moeten worden. De veelheid van beleidsinstrumenten
ten slotte zou drastisch moeten worden gereduceerd.
Verdere aanpassing van het stelsel, van de afwegingsstructuur,wordt dus in
brede kring noodzakelijk geacht. Of men die noodzaak aanwezig acht omdat
uitgangspunten ten onrechte niet of juist we1 zijn losgelaten, en of men de
beoogde herziening nu we1 of niet fundamenteel noemt, is hierbij niet van
belang. Andere hoofdstukken van dit rapport, in het bijzonder hoofdstuk 4,
zullen de noodzaak van herovenveging blijken te ondersteunen; de aanpas-
singen die sinds 1995 zijn doorgevoerd of in procedure zijn gebracht, doen
daaraan niet af.
Tussen de nationale ruimtelijke ordening als afwegingsstructuur en de natio-
nale ruimtelijke ordening als inhoudelijk afulegingskaderten slotte bestaan
nauwe relaties. Vanwege de vormgeving van de afwegingsstructuur, die zwaar
leunt op uitgangspunten als decentraliteit en tweesporigheid, heeft de natio-
nale ruimtelijke ordening weinig eigen handelingsruimte om direct ruimtelijk
te intervenieren. In dit hoofdstuk is er ter verklaring op gewezen dat twee
meekoppelende belangen, die het programma van de nationale ruimtelijke
ordening lange tijd mede hebben ondersteund, in het huidige tijdsgewricht zijn
weggevallen. Tien jaar geleden, toen de hoofdlijnen van het huidige inhoude-
lijke programma werden ontwikkeld, gold deze situatie nog niet, althans niet
in die mate. De nationale overheid staat hiermee voor de opgave om nieuwe
'meekoppelende belangen' te identificeren of het stelsel te herzien. Of het zal
lukken nieuwe meekoppelende belangen te identificeren, zal sterk afhangen
van de mate waarin vigerende basisprincipes en ruimtelijke concepten aan-
sluiten bij de huidige maatschappelijke dynamiek. De essentie van alle basis-
principes is afkomstig uit een ander tijdsgewricht. Dit hoeft niet zonder meer
te betekenen dat deze principes op zichzelf als versleten moeten worden
beschouwd. In hoofdstuk 5 zal hierop nader worden ingegaan.
Dit ligt anders voor wat betreft bestaande ruimtelijke concepten. Veel meer
dan dat dit met basisprincipes het geval is, doen dergelijke concepten tamelijk
concrete uitspraken over de gewenste ruimtelijke inrichting van de samen-
leving. De spanning die altijd bestaat tussen dit soort uitspraken en de feite-
lijke situatie, vormt in hoge mate de ratio van ruimtelijke ordening.
Deze spanning kan echter dusdanig groot zijn dat de realiteitswaarde van
beleid te gering is om beleidsinspanningen te rechtvaardigen. Voor een aantal
belangrijke ruimtelijke concepten is dit het geval. Zo sluit de nadruk die wordt
gelegd op compacte, concentrische verstedelijking, een hoeksteen in het hui-
dige beleid, eerder aan bij de feitelijk bestaande ruimtelijke inrichting van
enige decennia geleden dan bij de diffuse verstedelijkingsstructuur van dit
moment. Op dergelijke ontwikkelingen, en meer in het algemeen op de veran-
derende feitelijke context van het ruimtelijk beleid, wordt in het volgende
hoofdstuk nader ingegaan.
 WETENSCHAPPELLIKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>       De veranderende context
      van het ruimtelijk beleid
 3.1  Inleiding
      In steeds grotere mate wordt de ruimtelijke ordening geconfronteerd met de
      toegenomen vluchtigheid en onberekenbaarheid van ruimtelijke ontwikkelin-
      gen. Deze hangen nauw samen met de steeds dynamischer verschuivingen in
      ruimtelijke preferenties voor alle belangrijke activiteiten: wonen, werken,
      recreeren en vervoer. Tegelijkertijd raakt de ruimtelijke ordening ook in een
      kwetsbaarder positie. Dit hoofdstuk gaat over die veranderende context van
      het ruimtelijk beleid. Nagegaan wordt welke ruimtelijke ontwikkelingen zich
      in Nederland voltrokken hebben, mede gelet op de hieraan gerelateerde
      beleidsuitgangspunten, en welke veranderingen in de maatschappelijke
      context gaande zijn dan we1 de komende jaren van belang zullen worden voor
      de ruimtelijke ontwikkelingen en hiermee voor het ruimtelijk beleid van ons
      land.
 3.2  Ruimtelijke trends in het verleden
3.2.1 D e uitgangspunten van de ruirntelijke ordening
      In de na-oorlogse periode heeft de ruimtelijke ordening globaal geformuleerd
      de volgende doelstellingen nagestreefd:
    - ordening van de verstedelijking, met name via uitbreiding van bestaande ste-
      den en later via het concept van gebundelde deconcentratie;
    - behoud van openheid van het landelijk gebied;
    - bundeling van de economische activiteiten, in de Vierde nota aangescherpt tot
      de ontwikkeling van een ruimtelijk-economische structuur, met nadruk op de
      ontwikkeling van twee mainports, een aansluitend stelsel van hoofdtransport-
      assen, een aantal stedelijke knooppunten, en een in internationaal opzicht
      aantrekkelijk vestigingsmilieu, met name in de Randstad; en
    - de ontwikkeling van een adequate transportinfrastructuur.
      Deze opsomming maakt duidelijk dat maatschappelijk-economische vraag-
      stukken belangrijke ruimtelijke gevolgen met zich mee kunnen brengen.
      Technologische ontwikkelingen, economische veranderingen en verschuivende
      sociaal-economische en culturele preferenties zijn hierbij belangrijke sturende
      variabelen. Deze processen zijn van doorslaggevend belang voor de talloze
      microbeslissingen die een ruimtelijke doonverking hebben. Waar het om gaat,
      is na te gaan wat de macrogevolgen zijn van die beslissingen, namelijk waar
      te wonen, waar te werken, waar te recreeren, waar het bedrijf te vestigen, en
      hoe zichzelf of de producten te verplaatsen.
3.2.2 Ruimtelijke ontwikkeling van de bevolking
      In de nu nagenoeg afgelopen eeuw is de bevolking in Nederlands sterk in aan-
      tal toegenomen. Momenteel zijn er ongeveer 15,5 miljoen mensen, drie maal
      zoveel als in 1900. Woonden er toen gemiddeld 157 inwoners per km2, in 1996
      waren dat er 457, een toename die zich over het hele land heeft voorgedaan,
      maar in sommige regio's sterker dan in andere. Tabel 3.1 laat zien hoe de
      ruimtelijke spreiding van de bevolking sterk veranderd is. Rond 1900 hadden
      Noord-, Oost- en Zuid-Nederland een min of meer gelijk aandeel in de totale
      bevolking, namelijk een zesde, en de vier westelijke provincies, Utrecht,
      Noord- en Zuid-Holland en Zeeland, hadden gezamenlijk net iets meer dan 50
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>                    procent van de totale bevolking. In de periode tot aan de Tweede Wereldoorlog
                    liep het aandeel van Noord-Nederland terug, van 15,4 naar 12,4 procent, ter-
                    wijl dat van Zuid-Nederland juist steeg, van 16,4 naar 18,6 procent. Na de
                    Tweede Wereldoorlog begon ook het bevolkingsaandeel van Oost-Nederland
                    toe te nemen, tenvijl het aandeel van de Randstad in de totale bevolking
                    afnam. Het bevolkingsaandeel van Oost-Nederland groeit nog steeds, tenvijl
                    de daling in het Westen na 1980 nagenoeg tot stilstand is gekomen 1.
   T a b e l 3.1    O m v a n g e n s p r e i d i n g v a n d e Nederlandse b e v o l k i n g o v e r lands-
                    delen, 1900-1996
                    Omvang                                      Noord                  Oost                West      Zuid
                    (miljoen                                                        Aandeel i n procenten
                    B r o n : CBS
                    De afname van het aandeel van de Randstad in de totale bevolking na 1950
                    was het sterkst in de vier grote steden. Daar daalde het bevolkingsaandeelvan
                    ruim 22 procent in 1956 via 17 procent in 1973 naar ruim 13 procent in 1996.
                    Aanvankelijk steeg het aandeel van de omringende gemeenten sterk, maar
                    ook dat loopt de laatste jaren terug. Dit proces beperkt zich overigens niet tot
                    de vier grote steden. Figuur 3.1 en tabel 3.2 laten zien dat voor de periode
                    1973-1993 de bevolkingsgroei van de grotere steden achterblijft bij die van de
                    omliggende gebieden en van de landelijke gebieden, waarbij tegelijkertijd de
                    bevolkingstoename in de Randstad achterblijft bij die van verder weg gelegen
                    regio's. Per saldo heeft zich in de genoemde periode een proces van nationale
                    deconcentratie en regionale suburbanisatie voorgedaan. De groei van de bevol-
                    king is juist in gebieden met een restrictief beleid, zoals op de Utrechtse
                    Heuvelrug, in het Groene Hart en op de Zeeuwse en Zuid-Hollandse eilanden,
                    tussen 1972 en 1994 bijna twee keer zo sterk geweest als het nationaal
   T a b e l 3.2    Omvang van d e b e v o l k i n g in 1993, x 1000, n a a r r e g i o e n naar m a t e van v e r s t e d e l i j k i n g , e n
                    ( t u s s e n h a a k j e s ) d e p r o c e n t u e l e v e r a n d e r i n g s i n d s 1973
                              4 grote steden            Overige steden Suburbane plaatsen                        Landelijk gebied       Totaal
Randstad                            1996 (- 10.9)                   780 ( 1.8)                    2801 (35.8)           627 (26,7)   6204 (1 1.5)
Oost-Nederland                                                      885 (7,l)                       785 ( 19,8)        1573 (2 1.7)  3243 (16.9)
Zuidoost Nederland                                                  717 (6.1)                       805 (26.2)          9 12 (23,4)  2434 (1 8,6)
Overig Nederland                                                    644 (6.8)                       754 (13.4)         I959 (13.4)   3357 (12.1)
Totaal                              1996 (- 10,9)                 3026 (5,4)                      5 145 (28.0)        5071 (19.2)   15238 (13.8)
                   Toelichting:
                    Randstad: Zuid-Holland, Noord-Holland (m.u.v. Noord-Noord-Holland) en Utrecht
                    Oost-Nederland: Gelderland. Overijssel en Flevoland
                    Zuidoost Nederland: Noord-Brabant en Noord-Limburg
                    Overig Nederland: Groningen. Friesland, Drente, N o o r d Noord-Holland. Zeeland en Zuid-Limburg
                    B r o n : TNO-INRO
'1   Zie Rijksplanologische Dienst. Ruimtelijke verkenningen 1997; Den Haag. Ministerie van Volkshuisvesting. Ruimtelijke Ordening
     en Milieubeheer. 1997, par. 3.2.2.
                    WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>     Figuur 3.1       Ontwikkeling van het aantal inwoners voor 76 regio's, 1973-1993
                      Gemiddelde procentuele groei per jaar
     Procentuele verandering per jaar
               Minder dan -0.66
               -0.66 t o t 0.00
               0.00 t o t 0.19
               0.19 tot 0.6 1
               0.6 1 t o t 0.9 1
               0.9 1 t o t 1.22
                1.22 t o t 1.5 1
               Meer dan 1.5 1
    O      TNO Inro, 1997
            Onderzoek verricht in opdracht van de WRR
                       gemiddelde 2. Een ander voorbeeld van meer recente datum biedt de regio
                       Eindhoven. Tenvijl gestreefd werd naar een evenwichtige ontwikkeling van de
                       stadsregio en het landelijk gebied rondom Eindhoven, nam de woningvoorraad
                       in de stadsregio tussen 1985 en 1994 met 21 procent toe, in het landelijk
                       gebied met 31 procent 3.
   21   Zie Rijksplanologische Dienst. Ruimtelijke Verkenningen 1995; Den Haag. Ministerie van Volkshuisvesting. Ruimtelijke Ordening
        en Milieubeheer, 1995, paagraaf 3.5.
   31   Zie Samenwerkingsverband regio Eindhoven. Regionool Structuurplon voor de regio Eindhoven; Eindhoven. 1997, blz. 25.
57                     RUIMTELIJKE ONTWlKKELINGSPOLlTlEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>                    De conclusie is duidelijk. De bevolking nam sterk toe, en hiermee de bevol-
                    kingsdichtheid. Nog altijd is er een concentratie in de westelijke provincies,
                    maar die nam vooral tussen 1950 en 1980 enigszins af. Zuid- en in recente
                   jaren vooral Oost-Nederland hebben hun bevolkingsomvang belangrijk zien
                    toenemen. Daarnaast is het bevolkingsaandeel van de grote steden belangrijk
                    afgenomen, in eerste instantie ten gunste van de suburbane gebieden en meer
                    recent ten gunste van verder weg gelegen gebieden. Waar men bundeling
                    nastreefde, lijkt spreiding in toenemende mate de praktijk te zijn. We1 lijkt het
                    beleid vanaf de jaren '70 die tendens tot spreiding te hebben vertraagd.
        3.2.3       Ruimtelijke ontwikkeling van de productie en werkgelegenheid
                    De Nederlandse economie heeft zich in de achter ons liggende jaren verder
                    ontwikkeld in de richting van een diensteneconomie. Tenvijl in 1950 nog bijna
                    55 procent van het BNP werd voortgebracht in de sectoren landbouw, indus-
                    trie en bouwnijverheid, en de diensten verantwoordelijk waren voor de res-
                    terende 45 procent, nam het aandeel van de diensten sindsdien gestaag toe,
                   via 54 procent in 1970 tot bijna 68 procent in 1995. Bij de werkgelegenheid
                   voltrok zich een overeenkomstigproces: het aandeel van de diensten nam hier
                    toe van 45 procent in 1950 via 55 procent in 1970 naar 71 procent in 1995 4.
                    Deze relatieve veranderingen hingen samen met sectorale verschillen in tech-
                    nologische ontwikkeling, in arbeidsproductiviteit, in internationalisering, en
                    daarmee in de groei van de afzet.
                   Deze veranderingen in de economische structuur leidden ook tot ruimtelijke
                    aanpassingen. Van oudsher werd en wordt de Randstad beschouwd als de
                    motor van de Nederlandse economie. Daar concentreren zich in belangrijke
                    mate de industrie en vooral de diensten, daar zijn de twee voornaamste main-
                   ports, daar is het financiele centrum in Amsterdam en daar opereert ook de
                   centrale overheid in Den Haag. In 1970 was het aandeel van de Randstad
                    zowel bij de toegevoegde waarde als de werkgelegenheid ongeveer 51 procent
                   van het totaal5. Ondanks alle beleidsintenties is het de Randstad de afgelopen
                   jaren echter niet gelukt om in dezelfde mate als vroeger de voortrekker van de
                   Nederlandse economie te blijven 6. De economische groei van de Randstad, en
                   daarbinnen vooral van de grote steden, bleef achter bij de rest van het land,
                   met als gevolg een relatief hoge werkloosheid in die grote steden 7 . In toe-
                   nemende mate verplaatsten ondernemingen hun bedrijf uit de grote stad en,
                   in tweede instantie, ook uit de Randstad. Hierdoor zakte het aandeel van de
                   Randstad in de toegevoegde waarde en de werkgelegenheid terug naar 48 pro-
                   cent in 1993. Daartegenover nam het aandeel van met name Gelderland en
                   Noord-Brabant toe 8. Ook in de recente jaren lijkt in dit proces geen verande-
                   ring te zijn gekomen; het aandeel van de Randstad in de toegevoegde waarde
                   en de werkgelegenheid blijft nog altijd langzaam achteruitgaan 9.
41 Deze percentages slaan op nominale aandelen. Zoals recentelijk de Vaal nog eens duidelijk heeft gernaakt, zijn de reele veran-
   deringen veel geringer geweest. Zie A. de Vaal. 'Wie is er bang voor een diensteneconomie?';Economisch-Stotistische Berichten.
   jrg. 82, no. 4 122, 1997, blz. 748-750.
51 Met de volgende indeling:
    I. Noord: Groningen, Friesland en Drente,
   2. Oost: Overijssel. Flevoland en Gelderland.
   3. West: Utrecht, Noord- Holland. Zuid-Holland en Zeeland, en
   4. Zuid: Noord-Brabant en Limburg
61 Zie E. Wever. 'Ruirntelijk ordenen in een veranderend economisch landschap'; in: M.C. Oude Veldhuis en P.P. Kohnstamm
   (red.), Nederlond 2030. Bezinning op beleid; Voorburg, Neprom, 1996, blz. 3 1-47.
7] Zie Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Van de stod en de rand; Rapporten aan de Regering nr. 37.
   's-Gravenhage, Sdu uitgeverij Plantijnstraat, 1990. speciaal hoofdstuk 3.
81 Zie Rijksplanologische Dienst (1997). op.cit.. par. 3.2.2.
91 Zie Finoncieel Dogblod, september 1997, waarin melding wordt gemaakt van een onderzoek van prof. Wever, waaruit blijkt dat
    de groei van Noord- en Zuid-Holland achterbleef bij die van de andere provincies in Midden- en Zuid-Oost Nederland.
                    WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>                     De per saldo verplaatsing van bedrijvigheid vanuit de steden naar suburbane
                     gebieden en vanuit de Randstad naar andere gebieden is de afgelopen jaren
                     goed gedocumenteerd in een aantal publicaties van Kemper en Pellenbarg lo.
                     De voornaamste conclusies van deze onderzoekers zijn dat het saldo van inko-
                     mende en vertrekkende bedrijven voor de Randstad steeds negatiever wordt,
                    dat na Noord- en Zuid-Holland nu ook de positie van Utrecht onder druk staat,
                     en dat vooral Noord-Brabant, maar ook Flevoland en in mindere mate
                    Gelderland juist een steeds positiever saldo laten zien. Dit kan erop wijzen dat
                    deze provincies aantrekkelijke vestigingsgebieden zijn. A1 deze ontwikkelin-
                    gen gelden voor het totaal, alsmede voor de industrie, de groothandel en de
                    zakelijke dienstverlening. Ter relativering dient we1 te worden opgemerkt dat
                    de bijdrage van deze migrerende bedrijven aan de werkgelegenheidsgroei rela-
                    tief beperkt is. Een voorbeeld is de situatie in Noord-Brabant, waar de werk-
                    gelegenheid tussen 1992 en 1996 met 50.000 banen toenam, naar 904.000.
                    Van die 50.000 nieuwe banen ontstonden er 26.000 in bestaande bedrijven,
                    9.000 als saldo van nieuwe en opgeheven bedrijven, 10.000 in verplaatste
                    bedrijven binnen de provincie en slechts 6.000 (dus 12 procent van het totaal)
                    als gevolg van interprovinciale bedrijfsmigratie 11.
                    Waar vroeger vooral de Randstad beschouwd werd als het economisch kern-
                    gebied van ons land, heeft zich geleidelijk een uitgebreider concentratiegebied
                    gevormd, dat bestaat uit het kerngebied van de Randstad en daaraan gren-
                    zende regio's, alsmede uit een aantal regio's in het zuidoosten van Nederland.
                    Dit gebied beslaat 40 procent van de totale oppervlakte, hier woont 75 procent
                    van de bevolking, werkt 80 procent van de beroepsbevolking, en vindt ook 80
                    procent van het vervoer plaats. Tegelijkertijd kent dit gebied ook de belang-
                    rijkste sociaal-economische problemen van ons land: een hoge werkloosheid en
                    inactiviteit, vooral van lagergeschoolden en geconcentreerd in de grote steden,
                    een overbelaste infrastructuur, een problematische bereikbaarheid, een
                    gebrek aan ruimte voor nieuwbouw en bedrijfsterreinen, een opeenhoping van
                    milieuproblemen, en een dreigende aantasting van de nog beschikbare natuur-
                    lijke gebieden 12.
                    Aanvankelijk was het regionaal-economisch beleid vooral gericht op de
                    zwakkere economische regio's, met name om er de relatief hoge werkloosheid
                    te verminderen. De Randstad behoefde in die visie geen extra aandacht.
                    Integendeel, de zorg over de toenemende congestie werd zo groot dat ernaar
                    werd gestreefd economische activiteiten meer te spreiden, met name naar de
                    gebieden rondom de Randstad. Toen men in de jaren '80 echter moest consta-
                    teren dat de economische positie van de Randstad niet meer zo sterk was, is in
                    het beleid meer nadruk komen te liggen op de economische ontwikkeling van
                    dat gebied.
        3.2.4       Werkgelegenheid
                    De werkgelegenheid heeft de afgelopen jaren in Nederland een opvallende
                    ontwikkeling te zien gegeven. Tenvijl tot 1983 het aantal banen min of meer
                    constant bleef - wat bij een groeiende beroepsbevolking onvermijdelijk moest
                    leiden tot werkloosheid en andere vormen van non-participatie -, is het aan-
                    tal banen sinds 1983 met ongeveer 1,3 miljoen toegenomen 13. Over de periode
                    1973-1993 nam de werkgelegenheid in alle regio's toe, maar buiten de
101 Het meest recente artikel is N.J.Kemper en P.H. Pellenbarg. 'De Randstad een hogedrukpan'; Economisch-Stotistische Berichten,
    jrg. 82. 1997, blz. 508-5 12.
"1  Zie Ministerie van Economische Zaken. Ruimte voor Economische Dynamiek; 's-Gravenhage, 1997, kader 4.1.
12] Zie Ministerie van Economische Zaken. Voortgongsropportage missiebrief: Den Haag. 1997, hoofdstuk 3.
"1  Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Tweedeling in perspectief; Rapporten aan de Regering nr. SO. 's-Gravenhage.
    Sdu uitgevers. 1996, hoofdstuk 2.
                    RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>                  Randstad was die toename hoger dan erbinnen. Als gevolg daalde het aandeel
                  van West-Nederland in de totale werkgelegenheid, een daling die niet alleen
                  voor het totaal gold, maar ook voor de industrie, de distributie-intensieve
                  dienstverlening en - verrassend genoeg - de kennisintensieve dienstverlening.
                  Naast West-Nederland kende ook Noord-Nederland een lichte daling van het
                  aandeel in de totale werkgelegenheid. Hiertegenover stond een toename van
                  het werkgelegenheidsaandeel in Oost- en Zuid-Nederland.
                  Wordt gedetailleerder naar de ontwikkelingen gekeken, dan blijkt dat de ste-
                  delijke gebieden over het algemeen een relatieve achteruitgang hebben door-
                  gemaakt wat betreft de werkgelegenheid, tenvijl de omringende gebieden hun
                  aandeel juist zagen stijgen. Figuur 3.2 laat de ruimtelijke veranderingen in de
                  werkgelegenheid tussen 1973 en 1993 zien op het niveau van de a1 eerder aan-
                  gegeven 76 regio's. Het ontwikkelingspatroon spoort nauw met dat van de
                  bevolking. Tabel 3.3 geeft dezelfde veranderingen op een geaggregeerder
                  niveau weer, naar regio en naar mate van verstedelijking.
   Tabel 3.3      Omvang van de totale werkgelegenheid in 1993, x 1000, naar regio en naar mate van ver-
                  stedelijking, en (tussen haakjes) de procentuele verandering sinds 1973
                     4 grote steden     Overige steden    Suburbane plaatsen   Landelijk gebied      Totaal
Randstad                  I I 16 (-9,5)       375 (10.0)           1021 (56.1)        238 (56,6)  2750 (1 5.5)
00%-Nederland                                 454 ( 16.7)           222 (28.3)        556 (28.7)  1232 (23,9)
Zuidoost Nederland                            410 (18,2)            256 (438)         345 (40,2)  101 I (31.1)
Overig Nederland                              349 ( 18.7)           I89 (23.5)        670 (22.5)  1208 (2 1,5)
Totaal                    I I 16 (-9.5)      I588 (1 5,8)          I688 (458)        I809 (3 1,4) 620 1 (20.7)
                  Toelichting:
                  Randstad: Zuid-Holland, Noord-Holland (m.u.v. Noord-Noord-Holland) en Utrecht
                  Oost-Nederland: Gelderland, Overijssel en Flevoland
                  Zuidoost Nederland: Noord-Brabant en Noord-Limburg
                  Overig Nederland: Groningen, Friesland, Drente, Noord Noord-Holland, Zeeland en Zuid-
                          Limburg
                  Bron: TNO-INRO
                  Uit de werkgelegenheidsontwikkeling binnen sectoren blijkt dat in de indus-
                  triesector de werkgelegenheid overal daalt, in de Randstad sterker dan daar-
                  buiten en binnen de Randstad weer het sterkst in de grote steden. In de dis-
                  tributiesector laten de grote steden een absolute daling zien, tenvijl het
                  werkgelegenheidsaandeel voor deze sector in de rest van de Randstad toe-
                  neemt. Een overeenkomstige toename valt ook in Zuidoost-Nederlandwaar te
                  nemen. Hoewel de werkgelegenheid bij de kennisintensieve diensten - bank-
                  en verzekeringswezen, zakelijke diensten, enzovoort - in de grote steden wel-
                  iswaar, en in beduidende mate, toenam tussen 1973 en 1993, was die toename
                  in de rest van de Randstad groter. Buiten de Randstad nam de werkgelegen-
                  heid in deze sector zelfs nog meer toe. Ondanks een sterke groei van de werk-
                  gelegenheid in de kennisintensieve sector - meer dan een verdubbeling in 20
                 jaar en nu een aandeel in de totale werkgelegenheid innemend van ongeveer
                  14 procent -, hebben de grote steden, en meer in het algemeen de Randstad,
                  hun aandeel in de werkgelegenheid hier zien afnemen. Tabel 3.4 bevat de
                  voornaamste uitkomsten voor de sectorale werkgelegenheidsontwikkeling,
                  gerangschikt naar regio en naar de mate van verstedelijking. Voor alle secto-
                  ren is de groei van de werkgelegenheid in de Randstad geringer dan we1 de
                  afname groter dan in de rest van het land.
                   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre> Figuur3.2   Ontwikkeling van de totale werkgelegenheid voor 76 regio's, 1973-1993
             Gemiddelde procentuele groei per j a m
 Procentuele verandering per jaar
                    -
       Minder dan 1.32
63   TNO Inro, 1997
     Onderzoek verricht in opdracht van de M R
             RUIMTELIJKE ONTWlKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>    Tabel 3.4       Omvang van de werkgelegenheid voor 3 sectoren in 1993, x 1000, naar regio, en (tussen
                    haakjes) de procentuele verandering sinds 1973
                                lndustrie       Distributie-activiteiten   Kennisintensieve activiteiten               Overig
Randstad                       289 (-34.5)                    371 (8.8)                        492 (86.4)           1598 (198)
Oost-Nederland                 208 (-20.3)                     I 14 (50,O)                       139 (148.2)         771 (28,3)
Zuidoost Nederland             21 1 (-16.6)                    103 (66.1)                       I 12 (1 94,7)        585 (40.0)
Overig Nederland               195 (-15.2)                      95 (2 13)                       125 (131.5)          793 (25,s)
Totaal                         903 (-23.8)                    683 (22.6)                        868 ( 1 10.7)      3747 (255)
                    Toelichting: Zie voor regionale indeling tabel 2.2
                    Industrie: industrie
                    Distributie activiteiten: groothandel en transport
                    Kernisintensieve diensten: zakelijke dienstverlening en bank- en verzekeringswezen
                    Overig: totale werkgelegenheid minus de voorafgaande drie groepen
                    Bron: TNO-INRO
                    Naast de ontwikkeling van de werkgelegenheid is ook nagegaan hoe het
                    opleidingsniveau van de werkenden zich in de verschillende regio's ontwikkeld
                   heeft 14. Per regio is de 'kennisintensiteit bedrijvigheid' berekend, op basis van
                    een gewogen gemiddelde van de sectorspecifieke opleidingsindex. Nog altijd is
                    de kennisintensiteit van de grote steden bovengemiddeld, maar de verschillen
                    met de rest van het land zijn we1 afgenomen. Ten opzichte van het landelijk
                    gemiddelde is de kennisintensiteit van de grote steden niet veranderd, tenvijl
                    die van de middelgrote steden beduidend is afgenomen. De overige regio's
                   hebben hun achterstand ten opzichte van het nationaal gemiddelde in belang-
                   rijke mate weten te verkleinen. Tenvijl de grote en middelgrote steden nog
                    altijd een veel hogere kennisintensiteit laten zien, is hun voorsprong ten
                    opzichte van de suburbane gebieden en het landelijk gebied sterk terug-
                   gelopen. Met name in de regio's in Oost- en Zuidoost-Nederland is een sterke
                   toename van de kennisintensiteit van de daar aanwezige werkgelegenheid
                   waarneembaar.
                   In 1995 was de arbeidsdeelname in de grote steden voor de totale bevolking
                   iets minder dan het landelijk gemiddelde, maar de werkloosheid was met bijna
                    11procent beduidend hoger. Naarmate de opleiding lager was, was de arbeids-
                   deelname geringer en de werkloosheid hoger. Het aantal laaggeschoolden nam
                   in Nederland overal af, maar buiten de grote steden was die afname sterker.
                   Hiertegenover staat echter dat juist in de vier grote steden tussen 1981 en
                    1996 het opleidingsniveau van de potentiele beroepsbevolking (i.e. de mensen
                   tussen 15 en 65 jaar) sneller groeide dan in de rest van het land 15. Dit blijkt
                   uit CBS-gegevens 16. Het gemiddelde opleidingsniveau is het hoogst voor
                   Utrecht, daarna volgt Amsterdam, Den Haag zit nog net boven het nationaal
                   gemiddelde, maar Rotterdam zit hier ruim onder.
                   De gangbare opvatting over migratie is dat de laaggeschoolden in de grote ste-
                   den achterbleven dan we1 naar de stad trokken (met name allochtonen) en dat
                   hogeropgeleiden (en daardoor ook beter verdienenden), door het ontbreken
                   van adequate huisvesting in de steden, door meer welvaart en door de toege-
                   nomen mobiliteit, hun heil in de omringende regio zochten. Deze summiere
                   verkenning laat echter zien dat het beeld genuanceerder is. Ook in de grote
                    steden neemt het absolute aantal laaggeschoolden af, maar het relatieve
141  Zie TNO-INRO, Onderzoek economische ontwikkeling 1973-1993; Delft. 1998.
Is]  Ook hier is een gewogen gemiddelde berekend, waarbij het basisonderwijs het gewicht I kreeg, lbolmavo gewicht 2,
     vwolhavolmbo het gewicht 3, hbo gewicht 4 en wo gewicht 5.
'61  D e gegevens zijn door het CBS verstrekt aan de WRR. Deels zijn ze gebaseerd op de verschillende EBB-enquktes.
                    WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>                   aandeel ten opzichte van andere gebieden neemt toe doordat de afname elders
                   nog sterker is. Tegelijkertijd neemt in de grote steden het opleidingsniveau
                   van de potentiele beroepsbevolking bovengemiddeld toe. Een mogelijke ver-
                   klaring zou kunnen zijn dat hogeropgeleiden in de eerste jaren na hun studie
                   in sterke mate georienteerd blijven op hun oorspronkelijke studiestad, en dat
                   de verhuisbewegingen eerder betrekking hebben op de brede middenlaag dan
                   op het relatief beperkte aantal universitair opgeleiden.
                   Conclusie
                   Uit deze paragraaf blijkt dat ook bij de economische ontwikkeling steeds meer
                   signalen duiden op een proces van ruimtelijke deconcentratie, waarbij het aan-
                   deel van de Randstad, en hierbinnen van de grote steden, in de toegevoegde
                   waarde en de werkgelegenheid afheemt, en het netto-vertreksaldo van
                   bedrijfsverplaatsingen uit de Randstad naar Zuidoost-Nederland steeds meer
                   toeneemt. Weliswaar was een gematigde deconcentratie van economische acti-
                   viteiten doelstelling van beleid, maar daarbij ging men ervan uit dat de
                   Randstad onverminderd economisch sterk zou blijven. Dat blijkt echter in
                   ahemende mate het geval te zijn geweest, met alle nadelige gevolgen van
                   dien, vooral voor de grote steden.
        3.2.5      Ontwikkeling van mobiliteit en forensisme
                   Mobiliteit
                   De veranderingen in omvang en ruimtelijke spreiding van wonen en werken
                   zijn, in samenhang met de doorbraak van de auto, van grote invloed geweest
                   op de ontwikkeling van de (woon-werk)mobiliteit. De toegenomen mobiliteit is
                   een belangrijke motor achter de suburbanisatie van Nederland geweest.
                   Vanaf de jaren '60 komt de auto in het bereik van steeds grotere groepen in de
                   Nederlandse samenleving en neemt het autobezit explosief toe 17. Welvaarts-
                   groei, emancipatie en relatieve prijsdalingen hebben hierbij een belangrijke
                   rol gespeeld, tenvijl in tweede instantie ook de grotere afstand tot het werk en
                   tot andere faciliteiten mensen noopten tot de aanschaf van een eigen auto.
                   Waren er in 1960 ruim een half miljoen personenauto's, in 1970 was dit aan-
                   tal bijna vervijfvoudigd (2,4 miljoen) en inmiddels rijden er in Nederland ruim
                   5,6 miljoen personenauto's rond 18, een aantal dat nog ieder jaar toeneemt 19.
                   A1 v06r 1960 moest de trein zijn plaats als meest gebruikte vervoermiddel
                   afstaan aan de auto, zowel bij het reizigersverkeer als bij het goederenverkeer.
                   Het verschil is sindsdien steeds verder toegenomen. Doordat het startniveau
                   van het autobezit in Nederland in vergelijking met de meeste andere Europese
                   landen vrij laag was, was de groei van de automobiliteit vanaf de jaren '60 veel
                   hoger dan in andere landen van Europa 20. In de periode '65-'70kwam de jaar-
                   lijkse groei uit op 13 procent, waarna geleidelijk een daling optrad tot onge-
                   veer 2,5 procent in de laatste jaren 21.
                   De toegenomen automobiliteit had grote gevolgen voor de ruimtelijke struc-
                   tuur van ons land. Niet alleen werden tal van -                        gebieden doorsneden door de
                   aanleg van de vele kilometers weginfrastructuur, ook de ruimtelijke orientatie
                   van mensen en bedrijven veranderde sterk. Van vervoer afhankelijke
17  Zie in dit verband L. Steg e.a.. Maatschappeljke en individuele determinanten van autogebruik; Cahier 144. Rijswijk. SCP. 1997.
    hoofdstuk 3.
'81 Zie Centraal Bureau voor de Statistiek (1995). In 1995 bedroeg het aantal personenauto's 5.63 miljoen.
191 Er treed we1 verzadiging op. De groei van het aantal auto's neemt af. Toch is de verwachting dat het autobezit verder zal toe-
    nemen door allerlei sociaal-maatschappelijke en demografische factoren
201 G.J.Koopman. Het Nederlandse personenvervoer op de lange termijn; CPB Ondenoeksmemorandum nr. 96. 1992, blz.14.
2'1 Ibid. Uiaondering vormt de laatste periode waarin de groei in Nederland ongeveer gelijk was aan her Europese gemiddeld. Dit
    hangt waarschijnlijk samen met het feit dat de recessie uit het begin van de jaren tachtig in Nederland aanzienliik scherper was
    dan gemiddeld waardoor de automobiliteitsgroei in de periode 1980-1982 niet meer bedroeg dan 1.2 % per jaar.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>                         bedrijven moesten zich vroeger noodzakelijkenvijs vestigen aan een spoor- of
                         watenveg, hetgeen hun locatiekeuze beperkte. Met het vervoer over de weg
                         werd het spectrum van mogelijke vestigingslocaties sterk uitgebreid. Tegelijk
                         opende datzelfde wegvervoer ook nieuwe markten, verder weg of niet dan we1
                         moeilijk per rail of schip bereikbaar. Ook kwamen voor de bevolking nu andere
                         woonlocaties in aanmerking. Men hoefde niet meer in de directe nabijheid van
                         het werk te wonen, want met de auto was de afstand naar het verder weg gele-
                         gen werk in korte tijd te overbruggen. Omdat de ruimte om de grotere steden
                         steeds schaarser werd, kwamen nu ook andere locaties voor grootschalige
                         woningbouw in aanmerking. Deze aaneenschakeling van elkaar versterkende
                         processen is uitgemond in een steeds hogere mobiliteit.
                         Het aantal reizigerskilometers door het autoverkeer nam in de periode 1960-
                         1995 toe van 15,9 miljard reizigerskilometers tot 146,8 miljard. Het aantal rei-
                         zigerskilometers met het openbaar vervoer nam echter nauwelijks toe 22.
                         In 1994 werden er per treinverplaatsing 16,5 verplaatsingen met de auto
                         gemaakt 23. De auto blijkt vooral voor korte ritten te worden gebruikt, de trein
                         daarentegen voor grotere afstanden: de afgelegde afstand per autobestuurder
                         is 14,3 km per verplaatsing, per trein is dit 54,7 km 24.
                         De toegenomen mobiliteit per auto uitte zich niet alleen in een sterke groei van
                         het totale aantal reizigerskilometers, maar ook in de toename van het aantal
                         verplaatsingen en de afstand waarover men zich verplaatst. Beide zijn ook de
                         afgelopen 10 jaar verder toegenomen. Het aantal verplaatsingen per auto per
                         persoon groeide in de periode 1985-1994 met bijna 10 procent (van 404
                         verplaatsingen per persoon in 1985 naar 444 verplaatsingen per persoon in
                         19941, tenvijl de gemiddeld afgelegde afstand per verplaatsing in diezelfde
                         periode toenam met 8 procent (van 13,3 km in 1985 naar 14,3 krn in 1994).
                         Bij het gebruik van de auto is het aandeel van het zakelijk verkeer beduidend
                         afgenomen, dat van het woon-werkverkeer tamelijk constant gebleven en het
                         aandeel van het overig, vooral sociaal-recreatieve, gebruik toegenomen.
                         De ontwikkeling van de verkeersintensiteit, gemeten aan het aantal voertui-
                         gen, is tussen 1986 en 1996 met 47 procent, en op de autosnelwegen zelfs met
                         55 procent, toegenomen. Opmerkelijk is dat in de periode 1986-1996 de ver-
                         keersintensiteit in Oost-Nederland beduidend sneller is toegenomen (met
                         59%)dan in de rest van het land, tenvijl West-Nederland een geringere toe-
                         name (42%)liet zien 25.
                         Nederland blijkt in de mobiliteitsontwikkeling niet uit de pas te lopen met
                         andere Europese landen. In alle landen nam, vanwege de welvaartsgroei en
                         het daarmee toegenomen utobezit per hoofd van de bevolking, de mobiliteit per
                         hoofd van de bevolking enorm toe 26. We1 is het aandeel van de auto in de totale
                         mobiliteit in Nederland hoog. Dit wordt niet veroorzaakt door een hoog auto-
                         bezit - met 383 auto's per 1000 inwoners zit Nederland rond het Europees
                         gemiddelde -, maar door het hoge aantal kilometers dat per jaar per auto
                         wordt verreden 27. Wanneer een aantal kerncijfers gerelateerd wordt aan de
                         lengte van het wegennet of aan de oppervlakte van het land, dan blijkt
   221  De belangrijkste verandering in het gebruik van het openbaar vervoer was de introductie van de OV-jaarkaart voor studeren-
        den, waardoor het aantal reizigerskilometers in 1991 met maar liefst 37 procent steeg. Zie Centraal Bureau voor de Statistiek.
        Vijfennegentig joar stotistiek in tijdreeksen; Voorburg. CBS, 1994.
   '3 ] In 1994 werden er 444 verplaatsingen per persoon per jaar per auto gemaakt, per trein werden er slechts 27 verplaatsingen
        gemaakt. Zie Centraal Bureau voor de Statistiek, Onderzoek Verploatsingsgedrog 1994; Voorburg. 1994.
   241  Ibid.
   251  Gegevens verstrekt door her CBS.
   261  Zie Koopman, op.cit.. blz. 13
    27  De vemachting is dat bij een toename van het aandeel van de tweede auto het gemiddelde aantal kilometers per auto per jaar
        zal afnemen. Het kan zijn dat in andere landen deze ontwikkeling la verder is voortgeschreden.
64                       WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>                    Nederland het grootste aantal personenauto's per k m 2 te hebben, wordt er per
                    km2 de meeste autokilometers in Europa gereden, ligt er, op Belgie na, het
                    grootste aantal kilometers weg per k m 2 en worden er samen met West-
                    Duitsland, Italie en het Verenigd Koninkrijk per kilometer weg de meeste
                    personenautokilometers gereden 28. Nederland neemt een uitzonderlijke posi-
                    tie in door de combinatie van een hoge bevolkingsdichtheid en een gemiddeld
                    autobezit. Ook a1 is de mobiliteit in Nederland per inwoner in verhouding tot
                    andere Europese landen niet ongekend hoog, er ontstaan toch problemen door-
                    dat alle activiteiten op een veel kleiner oppervlak plaatsvinden. De 'beperkte
                   ruimte' in Nederland doet het ervaren alsof de problemen op het gebied van de
                    mobiliteit in ons land erger zijn. Nederland kent een zeer hoge infrastruc-
                    tuurdichtheid per k m 2 . Dat geldt zowel ten opzichte van kleine als van grote
                    landen 29. Per kmz kent ons land ruim twee keer zo veel autowegen, 10 a 20
                    procent meer spoonvegen en ongeveer 10 keer zo veel vaanvegen. Bezien van-
                    uit een concept als 'Nederland Distributieland' bezit Nederland hiermee een
                   belangrijk concurrentievoordeel, maar daartegenover staat een aanzienlijke
                   prijs, in de vorm van beslag op schaarse ruimte en andere schaarse milieu-
                   goederen zoals stilte.
                   Tenvijl aanvankelijk vooral het personenvervoer per auto sterk toenam, is in
                   de laatste jaren de groei van het vrachtautovervoer beduidend groter geweest.
                   Tussen 1980 en 1996 nam het aantal personenauto's met 27 procent toe, het
                    aantal bedrijfswagens met 82 procent. Het aantal reizigerskilometer per auto
                    steeg in diezelfde periode met 29 procent, dat van het binnenlands goederen-
                   vervoer op basis van ladingtonkilometers met 53 procent. De groei van het
                   internationaal goederentransport was nog beduidend groter; in gewicht nam
                   dit toe met 103 procent 30. Die sterke toename van transport in en voor het
                   bedrijfsleven hangt samen met een groot aantal factoren, zoals schaalvergro-
                   ting van productie, marktvergroting, meer uitbesteding van productie-onder-
                   delen, binnen en buiten het eigen bedrijf, een ruimere keuze in locatie-
                   mogelijkheden voor productie dan vroeger, de sterke groei van ruimte-
                   intensieve sectoren als logistiek, transport en distributie enzovoort.
                   De conclusie van deze paragraaf is duidelijk. In Nederland is de omvang en
                   wijze van mobiliteit de afgelopen veertig jaar dramatisch veranderd. Het auto-
                   bezit en het autogebruik zijn daarbij de cruciale factoren geweest. Hiermee
                   werden mensen in staat gesteld te wonen, werken of recreeren op plaatsen
                   waar men vroeger niet kon komen. Tezelfdertijd hebben die processen echter
                   tot een zodanige herschikking van activiteiten geleid dat het bezit van een auto
                   steeds meer voonvaarde voor maatschappelijke participatie werd. Deze ont-
                   wikkeling van de mobiliteit heeEt de bereikbaarheid, ondanks alle investerin-
                   gen in infrastructuur, steeds meer onder druk gezet. Het beleid bejegende de
                   groei van de mobiliteit aanvankelijk positief, maar a1 vrij snel kwam men
                   daarop terug. Geleidelijk is de discrepantie tussen beleid en praktijk steeds
                   verder toegenomen. Geconstateerd moet worden dat nog relatief weinig terecht
                   is gekomen van het streven de mobiliteit te beperken dan we1 aan te passen.
                   Forensisme
                   Het meest duidelijk komt de sterk toegenomen vraag naar mobiliteit, en daar-
                   mee de overbelasting van de beschikbare transportinfrastructuur, tot uiting in
                   de nog steeds groeiende stroom van filemeldingen en vertragingen, die met
28] Deze gegevens zijn mede gebaseerd op OESO. OECD EnvironmentalPerformance Review, Parijs, OESO. 199 1 .
29] Zie het artikel over Europese infrastructuur in IW Dienst. I I september 1997, blz. 8. Voor de kleine landen is een gewogen
    gerniddelde berekend van Belgie. Denemarken en Oostenriik, voor de grote landen een gewogen gerniddelde van Duitsland,
    Frankrijk en Groot-Brittannie.
'1  Deze gegevens zijn afkomstig uit Centraal Bureau voor de Statistiek. Vofennegentig jaar statistiek in tijdreeksen, op.cit.. en
    Centraal Bureau voor de Statistiek. Statistisch Zokboek 1997; Voorburg. 1997.
                   RUIMTELLKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>                    name het woon-werkverkeer betreffen. Dit hangt nauw samen met het gege-
                    ven dat het woon-werkverkeer zich concentreert op een beperkt aantal uren
                    van de dag 31. Buiten deze uren neemt het aantal files ook toe, maar toch ligt
                    de benuttingsgraad dan lager. Aantal en omvang van de files zijn de afgelopen
                   jaren dramatisch toegenomen. Wordt het aantal files in 1983 op 100 gesteld,
                    dan kwam dat aantal in 1990 uit op 123 en in 1996 op 301. Wordt gekeken
                    naar de omvang van de files, met 1983 opnieuw op 100 gesteld, dan was de uit-
                    komst, in 1990 166 en in 1996 325 32.
                    Het woon-werkverkeer is de afgelopen jaren verder toegenomen. In de
                    Ruimtelijke Verkenningen 1997 merkt de Rijksplanologische Dienst (RPD) op
                    dat het percentage mensen dat buiten het eigen stadsgewest werkt, bij de
                    uitgaande pendel opliep van 17,6 naar 21,3 procent, bij de inkomende
                    pendel van 25,3 naar 29 procent. De RPD concludeert dan ook dat er een aan-
                    zienlijke groei is opgetreden bij de uitwisseling tussen stadsgewesten 33.
                    Daarnaast blijkt er sprake te zijn van een gestage toename van de afstand en
                    de tijdsduur in het woon-werkverkeer, voor alle onderscheidenvervoerswijzen.
                   Tussen 1986 en 1996 nam de gemiddelde woon-werkafstand toe van 14 naar
                    16,5 kilometer, de gemiddelde tijdsduur van 21 naar 24 minuten 34.
                    De raad heeft laten nagaan hoe tussen 1980 en 1994 de ontwikkeling van de
                    forensenstroom is geweest, binnen en buiten de Randstad, binnen en tussen
                    grote steden, suburbane gebieden en landelijke gebieden 35. Tevens is daarbij
                   het opleidingsniveau van de forens betrokken, om na te gaan of de eerder
                   genoemde hypothese - hogergeschoolden wonen meer suburbaan en werken in
                   de grote stad, lagergeschoolden wonen meer in de stad en forensen in toe-
                   nemende mate naar buiten - zich ook in de praktijk blijkt voor te doen.
   Tabel 3.5       Forensisme binnen de Randstad naar opleidingsniveau, als percentage van het totale
                   woon-werkverkeer, 1980 en 1994
                         Totaal         Van rand             Van stad              Tussen              Tussen Tussen platteland
                                        naar stad           naar rand  randgemeenten          stadsgewesten       e n stadsgewesten
Totaal              1980      39
                    1994      55
Laag opgeleid       1980      37
                    1994      49
Gem. opgeleid       1980      42
                    1994      60
Hoogopgeleid        1980      53
                    1994      57
                   Toelichting: De uitkomst voor het totaal is groter dan de som van de vier hier genoemde
                    subcategorieen, vanwege de migratie vanuithaar de Randstad.
                   Bron: Uitbesteding WRR aan TNO-INRO
                   Voor heel Nederland en in nog sterkere mate voor de Randstad blijkt het
                   woon-werkverkeer over de gemeentegrenzen heen in de beschouwde periode
                    sterk te zijn toegenomen. Tenvijl in 1980 in Nederland 40 procent van de
     Ongeveer 60 procent van de files wordt veroorzaakt door ochtend- en avondknelpunten. Adviesdienst Verkeer en Vervoer,
     Verkeersgegevens,Jaarrapport 1996; 1997, tabel 13.
     Deze gegevens zijn afkomstig uit CBS. Vvfennegentig jaar statistiek in tijdreeksen, op. cit.. en CBS, Statistisch Zakboek 1997.
     op. cit.
     Zie Rijksplanologische Dienst (1997). op.cit.. par. 3.2.3.
     Gegevens uit CBS, Resohaten onderzoek verplaatsingsgedrag 1996; oktober 1997.
     TNO-INRO. Ondetzoek ontwikkeling forensisme 1980-1994; Delft. 1998.
                    WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>                   werkenden forensde, liep dat percentage op tot 53 procent in 1994. Voor de
                   Randstad (zie tabel 3.5) was dit 39 ~ r o c e n tin 1980 en 55 arocent in 1994.
                   Die toename was vooral groot bij de gemiddeldgeschoolden, en het geringst bij
                   de hooggeschoolden. We1 is het niveau van forensisme van deze laatste groep
                   nog altijd tamelijk hoog, maar het verschil met de andere groepen is bedui-
                   dend afgenomen. Het forensisme neemt vooral toe tussen de verschillende
                   stadsgewesten. De toename van andere forensenstromen is geringer; dat geldt
                   voor de stroom van de rand naar de stad, en nog sterker tussen randgemeen-
                   ten, en vanuit de stad naar de rand. Lagergeschoolden forensen vooral tussen
                   randgemeenten en van de rand naar de stad, hogergeschoolden vooral tussen
                   de stadsgewesten en eveneens van de rand naar de stad. Tabel 3.5 geeft de uit-
                   komsten weer voor de Randstad. Het hier uitgekristalliseerde patroon komt
                   overeen met dat voor heel Nederland.
                   Deze kode beschouwing over de ontwikkeling van het forensenverkeer beves-
                   tigt eerdere waarnemingen. De ruimtelijke deconcentratie van wonen en
                   werken, in samenhang met de ontwikkeling van de automobiliteit, heeft tot
                   een aanzienlijke vergroting van het forensisme geleid, met duidelijke ver-
                   schillen naar opleidingsniveau. Voorzover de indicaties dat toelaten, lijken die
                   verschillen deels af te nemen, deels ook een ander karakter te krijgen.
                   Gegeven de voortgaande stijging van het opleidingsniveau van de Nederlandse
                   bevolking, ligt het in de lijn der venvachting dat omvang en reikwijdte van het
                   forensisme nog verder zal toenemen. Er zijn geen redenen om te veronder-
                   stellen dat deze ontwikkelingen in de nabije toekomst belangrijk zullen
                   veranderen. De druk op de aanwezige infrastructuur, en daarmee ook op de
                   beschikbare ruimte, zal nog verder toenemen.
        3.2.6      Ontwikkelingen inwimtegebruik en ruimte-efficientie
                   Er zijn meer mensen gekomen in dit land, hun economische activiteiten zijn
                   verder toegenomen en hun mobiliteit is dramatisch gestegen. Tegelijkertijd is de
                   beschikbare ruimte nauwelijks toegenomen. De IJsselmeerpolders zijn droogge-
                   legd; hoe opvallend deze landwinning ook is, de toename van de landoppervlakte
                   was beperkt. Niet zelden wordt de indruk gewekt dat Nederland volgebouwd
                   raakt. Het is geen verrassing te moeten constateren dat er nu veel minder
                   ruimte per inwoner (ca. 2300 m2)beschikbaar is dan vroeger (in 1900 ongeveer
                   6000 m2). Daarbij is de ruimte per inwoner met een urbane bestemming, i.e.
                   voor wonen, werken en infrastructuur, licht toegenomen, maar is de oppervlakte
                   bos en natuur en die voor landbouw per inwoner beduidend afgenomen 36.
                   Op het meest geaggregeerde niveau, namelijk grondgebruik voor land- en
                   tuinbouw, voor bos en natuur en voor stedelijke activiteiten, zijn de verande-
                   ringen op landelijk niveau tamelijk beperkt. De land- en tuinbouw nam en
                   neemt veruit de meeste ruimte in beslag, ongeveer 70 procent van het totaal.
                   Hoewel het grondgebruik door de land- en tuinbouw tussen 1900 en 1950
                   enigszins toenam, hetgeen vooral werd veroorzaakt door de drooglegging van
                   de IJsselmeerpolders en het in cultuur brengen van bos en natuurgebieden 37,
                   is het aandeel in het grondgebruik voor deze activiteiten nu weer terug op het
                   niveau van 70 procent. De a h a m e na 1950 hing nauw samen met de toegeno-
                   men behoefte aan ruimte voor stedelijke activiteiten, zoals wonen, werken en
361 Zie Rijksplanologische Dienst (1995), op.cit.. blz. 106. Zie ook Rijksplanologische Dienst, Ruimteljke verkenningen 1996;
    Den Haag. Ministerie van Volkshuisvesting. Ruirntelijke Ordening en Milieubeheer. 1996. blz. 38-40. Daar wordt aangegeven
    dat verandering van rneetmethode van het grondgebruik tot enige voorzichtigheid noopt bij het interpreteren van ontwikke-
    lingen.
3q  Ondanks de beschikbaarheid van een groot aantal gegevens over een reeks van jaren, blijkt de constructie van tijdreeksen over
    een langere termijn problematisch te zijn, vanwege veranderingen in definities en in meetmethoden. Zie J. Brouwer e.a..
    Tijdreeks grondgebruik in Nederland; Rapportage voor de RPD. Delft. AB Onderzoek. 1997.
                   RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>                      verkeer. Het aandeel van deze activiteiten in het grondgebruik nam toe van
                      ongeveer 8 procent in 1950 tot ongeveer 13 procent in 1993. Voor woningbouw
                      is het aandeel momenteel ongeveer 7 procent, voor bedrijfsterreinen 2 procent,
                      en voor verkeersinfrastructuur bijna 4 procent. Voor de derde categorie, die
                      van bos en natuur inclusief voor recreatie bestemde gebieden, liep het aandeel
                      in het totale grondgebruik terug van bijna 30 procent rond 1900 tot ongeveer
                      15 procent in 1950, waarna er sprake was van een stabilisatie. Momenteel ligt
                      het aandeel op ongeveer 16 procent 38.
                      Uitsplitsing van de gegevens naar provincie laat duidelijk de regionale ver-
                      schillen uitkomen. Zo heeft in Groningen in 1993 83 procent van de beschik-
                      bare grond een agrarische bestemming, tenvijl dat percentage voor Utrecht
                      ruim 62 is. Tenvijl in Flevoland in 1993 nog geen 4 procent van de grond
                      bebouwd is, bedraagt dat percentage voor Zuid-Holland bijna 17. Voor natuur
                      en bos staat Gelderland met ruim 22 procent ver aan kop, en vormt Groningen
                      met 4 procent de hekkensluiter. Tabel 3.6 geeR een overzicht van het grond-
                      gebruik voor de 4 landsdelen. De urbanisatie van de Randstad, en in mindere
                      mate Zuid-Nederland, komt hierin duidelijk naar voren.
   Tabel 3.6          Grondgebmik in Nederland, als aandeel van h e t totaal, 1993
                   Woongebied            Bedrijfsterrein        Verkeer        Bos en natuur            Overig         Landbouw
Nederland
Noord
Oost
West
Zuid
                      Bron: CBS, opxit.
                      Wat betreft het ruimtebeslag voor wonen, is niet alleen van belang dat er meer
                      mensen gekomen zijn, maar ook dat ze ruimer wonen, met minder mensen in
                      een groter huis. Tenvijl in 1900 nog 4,5 mensen per woning geteld werden, nam
                      dat aantal door de sterk toegenomen welvaart vooral na 1950 sterk af.
                      Momenteel bedraagt dat aantal ongeveer 2,4 mensen per woning. Daarenboven
                      geldt dat de woningen in de beschouwde periode ook veel groter geworden zijn,
                      zeker tot aan begin jaren zeventig. Daarna is onder invloed van de energiecri-
                      sis, de verdere daling in gezinsgrootte, de stijgende kosten, de toenemende
                      ruimte-intensiteit en een toenemend natuur- en milieubesef, de woninggrootte
                      weer afgenomen. De woonoppervlakte per inwoner nu is ruwweg vergelijkbaar
                      met de situatie rond 1968 39. Er blijken vrij grote regionale verschillen te
                      bestaan wat betreft het aantal woningen per hectare woongebied. Tenvijl grote
                      delen van Noord-Nederland,en ook we1 Zuid-Nederland, minder dan 15 huizen
                      per hectare tellen, komt het gemiddelde aantal in de zuidelijke Randstad boven
                      de 30 uit 40. Een recente studie van McKinsey geeft aan dat de gemiddelde per-
                      ceelgrootte voor een nieuwbouwwoning in Nederland ver achterblijft bij die in
                      andere landen 41: in Nederland bedroeg de gemiddelde perceelgrootte in 1990
                      320 mz, in Duitsland 700, in Frankrijk 1230 en in de Verenigde Staten zelfs
                      1580 m2. Deze vergelijking, hoe informatief ook 42, doet echter geen recht aan
     Zie Rijksplanologische Dienst (1995). opxit.. blz. 106, en Centraal Bureau voor de Statistiek, Persbericht PB96-I75. Bebouwd
     terrein wint terrein. Bodemgebruik in 1993;-1996
     Zie Rijksplanologische Dienst (1995), opxit., blz. 107 en 108. Voor de periode voor 1950 zijn geen statistische gegevens
     bekend.
     Zie Rijksplanologische Dienst (1996). op.cit.. blz. 39-40.
     Zie McKinsey Global Institute. Boosting Dutch Economic Performance; Amsterdam. 1997.
     Zelfs in her Noorden van Nederland ligt de gemiddelde perceelgrootte, met 15 woningen per ha, nog onder die van Duicsland.
                      WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>                    de verschillen in oppervlakte en in bevolkingsdruk tussen de verschillende
                    landen. Een vergelijking van de Randstad met bijvoorbeeld NordRhein
                   Westfalen, Ile-de-Paris dan we1 grootstedelijke gebieden in het oosten van de
                   Verenigde Staten zou relevanter zijn geweest.
                    In de visie van McKinsey wordt te veel land beschikbaar gehouden voor
                   agrarische activiteiten. Het gevolg is een te restrictieve allocatie van het
                   beschikbare land voor andere activiteiten, zoals wonen en winkelen. De belem-
                   mering van grootschalige detailhandel buiten de stedelijke gebieden heeR,
                   volgens McKinsey, nadelige gevolgen voor de werkgelegenheid, het aanbod
                   van goederen en diensten en het prijsniveau 43. Door relatief weinig extra
                   grond aan de landbouw te onttrekken zou deze kunstmatige schaarste kunnen
                   worden opgeheven, met belangrijke positieve gevolgen. De suggestie wordt
                   gewekt dat onvoldoende ruimte vrij wordt gemaakt voor nieuwe activiteiten.
                   Tal van signalen duiden er echter op dat maatschappelijke ontwikkelingen
                   juist we1 tot nieuwe, vrijkomende gronden zullen leiden.
                   Een aantal studies hebben duidelijk gemaakt dat de grondbehoefte in de land-
                   bouw sterk zal afnemen. Van oudsher is de landbouw beschouwd als een
                   grondgebonden bedrijfstak. Geleidelijk aan is het karakter van de landbouw
                   echter veranderd. Niet-grondgebonden activiteiten zijn steeds belangrijker
                   geworden, met name wat betreft de toegevoegde waarde en werkgelegenheid
                   in de glastuinbouw en de intensieve veehouderij 44. De glastuinbouw beslaat
                   momenteel 10.000 hectare, de intensieve veehouderij ongeveer 30.000; bij
                   elkaar 2 procent van het totale landbouwareaal45. Ook op bedrijfsniveau gaat
                   het om betrekkelijk kleinschalige, weinig ruimte vragende activiteiten 46.
                   De toegevoegde waarde per hectare in kassen is vele malen hoger dan die van
                   akkerbouwgewassen. Tenvijl rond 1960 nog eenderde van de activiteiten in de
                   landbouw als niet-grondgebonden mocht worden beschouwd, is dit aandeel
                   sindsdien fors toegenomen. Ruwweg werd in 1995 zestig procent van de in de
                   landbouwsector gegenereerde productiewaarde voortgebracht in de tuinbouw
                   en de niet-grondgebonden veeteelt, op ongeveer 6 procent van de door de
                   agrarische sector benutte grond. De ruimtelijke productiviteit per hectare van
                   dit gedeelte van de landbouw, gemeten als productiewaarde per hectare, is
                   daarmee ruim 25 maal die van de overige, grondgebonden activiteiten 47.
                   In toenemende mate zal de Nederlandse landbouw gedomineerd gaan worden
                   door niet-grondgebonden agrarische activiteiten 48.
                   Deze gegevens maken het meer dan aannemelijk dat in de nabije toekomst een
                   aanzienlijke hoeveelheid ruimte beschikbaar zou k u m e n komen voor andere
                   activiteiten dan de landbouw. Die visie is ook terug te vinden in het onlangs
                   verschenen jaarboek van het Staringcentrum, waarin aannemelijk gemaakt
                   wordt dat de agrarische sector, op grond van ruimte-ovenvegingen, mate van
                   verstedelijking en milieu-aspecten, geconcentreerd zou moeten worden in het
                   noorden van het land, inclusief het noordelijk deel van Noord-Holland, in
                   Flevoland, in Zeeland en in de Betuwe, terwijl hiernaast agrarische activiteiten
 "1 Zie McKinsey Global Institute. op.cit.
 *] Zie Rijksplanologische Dienst. Londelijke Gebieden en Europo; Den Haag. Ministerie van Volkshuisvesting. Ruimtelijke Ordening
    en Milieu. 1997.
45] Zie LEI-DLO, Londbouw-economisch Bericht; 's-Gravenhage, 1997; en CBS, Lond- en tuinbouwcijfers 1997; 's-Gravenhage, 1997,
    tabellen 22-c en 22-d.
'61 Zie LEI-DLO, op.cit.
'7  Eigen berekeningen WRR op basis van LEI-DL0 en CBS, Lond- en tuinbouwcijfen 1997; op.cit.
'81 Dat betekent niet dat men dergelijke bedrijven zonder meer kan verplaatsen, zeker niet op individuele basis. Daarvoor zijn de
    relaties met de veiling en andere afnemers, en met toeleveranciers te essentieel. D a t houdt in dat men we1 over de verplaat-
    sing van hele clusters kan nadenken.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>                  ook nog zouden kunnen plaatsvinden in Drenthe, Overijssel, de Achterhoek en
                  oostelijk Brabant. In de overige gebieden - de Randstad, Utrecht, westelijk
                  Gelderland, westelijk Brabant en Limburg - is de landbouw slechts volgend 49.
                  In zijn rapport 'Grond voor Keuzen' heeft de raad overeenkomstige conclusies
                  getrokken 50. In dit rapport werd naar voren gebracht dat door tal van ont-
                  wikkelingen veel minder grond voor de landbouw nodig is, op Europees niveau
                  en hierbinnen ook in Nederland. De Nederlandse landbouw zou zich juist moe-
                  ten concentreren op niet-grondgebonden activiteiten dan we1 zeer hoogwaar-
                  dige grondgebonden landbouwactiviteiten.
                  De conclusie van beide rapporten blijft onverminderd van toepassing: er zal in
                  de overzienbare toekomst veel landbouwgrond vrij komen, die voor andere
                  activiteiten, dus ook voor wonen, gebruikt zou kunnen worden. In die zin is de
                  landbouw veel minder dan vroeger een 'meekoppelend' belang voor de ruimte-
                  lijke ordening, in de zin dat in het verleden een voorkeur bestond voor een
                  concentratie van activiteiten om daarmee op andere plekken voldoende open-
                  heid te kunnen handhaven. Het probleem is dan ook niet, zoals McKinsey
                  suggereert, het gebrek aan beschikbare grond, maar veel meer de locaties
                  waar die grond beschikbaar komt en de planologische invulling die daar zou
                  kunnen worden gerealiseerd.
                  Aanvullend dient hierbij we1 te worden opgemerkt dat de hier weergegeven
                  conclusies het nationale of macroperspectief betreffen. Op dat niveau zal de
                  behoefte aan grond afnemen. Op het mesoniveau zijn zowel tendenties tot toe-
                  name - met name voor niet-grondgebonden landbouwactiviteiten - en tegelijk
                  tot afname van de behoefte aan grond - voor de akkerbouw bijvoorbeeld -
                  waarneembaar. Op het microniveau ten slotte zien we dat voor nagenoeg alle
                  vormen van land- en tuinbouw de individuele agrarier ernaar streeft zijn
                  areaal uit te breiden. Binnen iedere agrarische subsector neemt de grond-
                  productiviteit relatief weinig toe en om op een bestaand bedrijf voldoende
                  inkomen te genereren is vaak meer grond nodig. Dit wordt nog versterkt
                  doordat bepaalde quota's gekoppeld worden aan de beschikbare bedrijfs-
                  oppervlakte. Kortom, terwijl op het individuele niveau voortdurend vraag
                  blijft bestaan naar meer grond, neemt de vraag naar grond in de agrarische
                  sector als totaal juist af.
                  Een tweede opmerking heeft betrekking op de eerder gememoreerde 'ontkop-
                  peling'. Niet alleen fungeert de landbouw steeds minder als buffer voor ruim-
                  telijke spreiding van andere activiteiten, de wijze waarop de landbouw zichzelf
                  heeft ontwikkeld, maakt het ook tot een bedreiging van het platteland.
                  De landbouwsector is immers meer en meer een industriele bedrijfstak gewor-
                  den, in de zin van toegepaste bebouwing en productiemethoden en in de mate
                  waarin de sector het milieu belast. Ook in die zin moet men zich de vraag
                  stellen onder welke voorwaarden in de toekomst de grondbehoefte van de land-
                  bouw kan blijven sporen met de kwaliteitsdoelstellingen van het ruimtelijk
                  beleid.
        3.3       Toekomstige veranderingen in de ruimtelijke context
                  Wat staat ons de komende jaren aan veranderingen in de ruimtelijke context
                  te wachten? Zal er voldoende ruimte zijn voor alle activiteiten of is er nauwe-
                  lijks meer ruimte te verdelen? Waar zullen economische activiteiten plaats-
                  vinden, waar willen, zullen dan we1 kunnen mensen wonen, wat kan er gezegd
491 Zie Staringcentrum, loarboek 1997; DLO-Staring Centrum, lnstituut voor Onderzoek van het Landelijk Gebied, Wageningen.
    1997, met name de inleiding, getiteld 'De landbouw op de kaart: een visie op de toekornstige ruimtelijke ontwikkeling'.
so] Zie Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Grond voor keuzen. Vier penpectieven.voor de landel~kegebieden in de
    Europese Gemeenschap; Rapporten aan de Regering nr. 42. 's-Gravenhage. Sdu uitgeverij Plantijnstraat. 1994.
                   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERlNGSBELElD
</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 71 ======================================================================

<pre>                          worden over de mobiliteit en de behoefie aan transportmogelijkheden, kortom,
                          hoe zal de beschikbare ruimte worden ingericht en welke conflictsituaties
                          zouden hierbij kunnen optreden? De veronderstelling hierbij is dat deze ver-
                          anderingen in de ruimtelijke context van invloed zullen zijn op de vormgeving
                          van en de mogelijkheden voor een ruimtelijke-ordeningsbeleid. Eerst komen
                          ruimtelijk-economische ontwikkelingen aan bod, vervolgens de ruimtelijk-
                          culturele.
          3.3.1           Ruimtelijk-economische veranderingen
                         Econornie en fysieke omgeving
                          Nederland is altijd a1 een economie geweest die is blootgesteld aan internatio-
                          nale invloed. De komende jaren zal deze economie steeds sterker de tempo-
                          versnelling gaan ondervinden die waarneembaar is bij het grensoverschrij-
                          dend verkeer van goederen, diensten, kapitaal, investeringsprojecten, en
                          kennis, bij allerlei vormen van technologische ontwikkeling, schaalvergroting
                          en ruimtelijke herschikking van productie en distributie, en niet in de laatste
                          plaats bij de doonverking van institutionele veranderingen zoals de World
                          Trade Organisation en de verdere integratie en uitbreiding van de Europese
                          Unie 51. Deze ontwikkelingen k u m e n ook aanzienlijke gevolgen met zich mee-
                          brengen voor de ruimtelijk-economische ontwikkeling van Nederland.
                          Zeer onlangs heeft het Centraal Planbureau hierover een omvangrijke studie
                          uitgebracht 52. Op basis van de scenario's 'Divided Europe' (tegenvallende
                          groei voor Nederland), 'European Coordination' (redelijke groei in Europa en
                          daarmee ook in Nederland) en 'Global Competition' (sterke groei, met forse
                          aanpassingen in samenleving en economie) wordt nagegaan wat de gevolgen
                          zijn voor vraag en aanbod op de arbeidsmarkt en voor de economische struc-
                          tuur op de langere termijn, namelijk tot 2020. In beide gevallen wordt speciale
                          aandacht geschonken aan de ruimtelijke component. Volgens het CPB loopt de
                         bevolkingsgroei, en hiermee ook de groei van de potentiele beroepsbevolking,
                          slechts in beperkte mate uiteen, met Utrecht, Gelderland en Flevoland als
                         relatief sterke groeiers, Noord- en Zuid-Holland en Noord-Brabant in een mid-
                          denpositie en de overige provincies op lichte achterstand 53. Ten aanzien van
                          de vraag naar arbeid verwacht het CPB een sterke groei voor de noordvleugel
                         van de Randstad (Noord-Holland en Utrecht) vanwege de daar gevestigde
                         diensten, en mogelijk ook voor Gelderland, Noord-Brabant en Limburg.
                         De hiervoor reeds opgemerkte deconcentratie van bedrijvigheid, vooral uit de
                          zuidvleugel van de Randstad, zet door. De noordoostelijke provincies blijven in
                          alle scenario's achter.
                         Op grond van deze bevolkings- en werkgelegenheidsontwikkeling is vervol-
                         gens nagegaan wat de gevolgen zijn voor de vraag naar en het aanbod van
                         ruimte 54. In alle gevallen stijgt de vraag naar ruimte voor woningbouw,
                         bedrijfsterreinen en kantoorlocaties, voor infrastructuur, voor de ecologische
                         hoofdstructuur en voor bosbouw. Aan deze vraag kan worden voldaan door de
                          grondgebonden landbouw te verminderen. Het CPB heeft nagegaan wat de
                         invloed is van verschillende varianten, zoals een intensiever gebruik van de
                         ruimte voor wonen en werken, een versoepeling van de huidige ruimtelijke-
  511 Over de ruimtelijke gevolgen en de mogelijke repercussies voor (regionaal) beleid, zie P. Dicken en S. Oberg. 'The global con-
      text: Europe in a world of dynamic economic and population change'; European Urban and Regional Studies, vol. 3, no. 2. 1996.
      blz. I 0 I - 120; J.M. de Vet, 'Globalisation and local & regional competitiveness'; OECD STI review, no. 13, 1996, blz. 89- 122; en
      P. Hirst. 'The global economy - myths and realities'; International Affairs. vol. 73, no. 3. 1997. blz. 409-426.
  521 Zie Centraal Planbureau, Econornie en fysieke orngeving. Beleidsopgaven en oplossingsrichtingen 1995-2020; Den Haag. Sdu
      Uitgevers, 1997.
  5x1 Ibid., hoofdstuk 4.
1'5   Ibid., hoofdstuk 6, alsook G.J.van Bork. 'De strijd om de ruimte'; Ecanornisch-Statistische Berichten, jrg. 82. 1997, blz. 896-900.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 71 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 72 ======================================================================

<pre>ordeningskaders en de toepassing van meer marktconforme instrumenten om
de verschillende ruimtelijke claims met elkaar te verzoenen. Iedere oplossings-
variant heeft zijn positieve en negatieve kanten. Intensiever ruimtegebruik
doet de beleidsopgave voldoende ruimte te genereren voor alle activiteiten tot
2020 belangrijk verminderen, maar woonpreferenties en bedrijfseisen worden
in deze variant veel minder vervuld. Wanneer de ruimtelijke-ordeningskaders
worden versoepeld, dan nemen de kwantitatieve ruimtelijke knelpunten sterk
af en verbetert het vestigingsklimaat in Nederland aanzienlijk. De prijs wordt
dan betaald via een afname van de kwaliteit van het niet-verstedelijkte
gebied, een hogere (pendel)mobiliteit, en wellicht ook in een verdere verslech-
tering van het economisch potentieel van de grote steden. Toepassing van
marktconforme instrumenten ten slotte zorgt voor hogere grondprijzen, en
kan hierdoor juist negatief uitwerken op de aantrekkelijkheid van Nederland
als vestigingsplaats. Het CPB concludeert dan ook dat er niet zozeer absolute
ruimtetekorten zijn, maar dat het probleem veel meer is in welke mate moet
worden toegegeven aan ruimtewensen van individuen en bedrijven. Wordt toe-
gegeven aan die ruimtewensen, dan lijkt een aantasting van de kwaliteit van
de leefomgeving onvermijdelijk. Gebeurt dit niet, dan zouden individuele
welvaartsverliezen kunnen optreden, dan we1 mogelijk ongewenste verande-
ringen in het investeringsgedrag van ondernemingen.
De studie van het CPB werkt verhelderend bij het in kaart brengen van de
venvachte ruimtelijke ontwikkeling van ons land, en van de daarbij
mogelijkenvijs te venvachten problemen, de denkbare oplossingen en de hier-
voor beschikbare dan we1 benodigde instrumenten. Het belang daarvan hoeft
geen nadere toelichting. Toch rijst de vraag of bij de in deze studie geschetste
patronen van ruimtelijk gedrag van individuen en bedrijven voldoende reke-
ning is gehouden met mogelijke alternatieven. Daarom wordt in dit hoofdstuk
nader ingegaan op de ovenvegingen van bedrijven bij de keuze van hun loca-
ties, en daarmee op de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van productie en
werkgelegenheid.
Van concentratie naar spreiding, wan nabijheid naar bereikbaarheid
Tot voor kort gold nabijheid als een van de meest cruciale vestigingsvoor-
waarden voor bedrijven. Nabijheid leidde tot een concentratie van activiteiten,
waarbij schaalvergroting de aantrekkelijkheid van een stedelijke kern of een
stedelijk gebied alleen nog maar verder zou doen toenemen. In stedelijke
gebieden woonden de consumenten, zaten de afnemers, toeleveranciers, de
beroepsbevolking, de kennisinstituten, en daar waren de knooppunten van
regionaal, nationaal en internationaal vervoer.
Het lijkt erop dat dit axioma steeds meer aan geldigheid inboet.
Schaalvergroting, technologische ontwikkelingen, toegenomen mobiliteit, een
toenemende schaarste aan ruimte en een voortdurend verder aangescherpte
concurrentie tussen bedrijven zijn afzonderlijk en in combinatie debet aan het
toegenomen belang van bereikbaarheid ten opzichte van nabijheid. Niet dat
nabijheid niet meer telt - de ovenvegingen die spelen bij investerings-
beslissingen rondom de Amsterdamse Zuidas maken dit maar a1 te duidelijk -,
maar ontegenzeggelijk hebben de genoemde aspecten de betekenis van bereik-
baarheid aangescherpt. Allereerst de schaalvergroting. Vroeger vond de pro-
ductie voor het overgrote deel nog plaats op een, ook geografisch, beperkte
schaal. In de moderne tijd, met zijn voortgaande internationalisering en globali-
sering, heeft de voortgaande druk tot schaalvergroting geleid tot een situatie
waarin ondernemingen in toenemende mate te maken hebben met een multi-
polaire en tegelijk ook internationale afnemersmarkt. In een dergelijke situatie
is de nabijheid tot het centrum van Ben bepaalde stad of regio niet meer door-
slaggevend. De keuzemogelijkheden hebben zich aanzienlijk vermimd. In
plaats van nabijheid zijn toegang tot infrastructuur en, meer in het algemeen,
bereikbaarheid doorslaggevende factoren geworden in de locatie-afweging.
 WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 72 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 73 ======================================================================

<pre>                    De technologische ontwikkeling heeft er eveneens toe bijgedragen dat bedrij-
                    ven in toenemende mate 'footloose' ziin       "    -
                                                                       neworden. met andere woorden uit een
                    groter domein aan potentiele vestigingsplaatsen kunnen kiezen dan vroeger
                    mogelijk was. De toegenomen mogelijkheden voor transport en communicatie,
                    van goederen, diensten, personen en ideeen, alsmede het afnemend belang van
                    landsgrenzen als gevolg van de liberalisering van de wereldhandel en de
                    Europese integratie, hebben dat proces nog versterkt. Niet alleen is hierdoor
                    de noodzaak om dicht bij een stedelijk centrum een locatie te zoeken vermin-
                    derd, met name de toegenomen automobiliteit heeft vaak voor een zodanige
                    congestie in verstedelijkte gebieden gezorgd dat bereikbaarheid het nieuwe
                   vestigingsplaatsmotief is geworden. In een multipolaire wereld met congestie
                    gaat het immers veel meer om de toegankelijkheid van een locatie ten opzichte
                   van een aantal belangrijke infrastructuurmodaliteiten dan om aanwezigheid
                    in een grootstedelijk centrum. Deze ontwikkeling wordt nog eens versterkt
                    door de veranderingen in de informatie- en communicatietechnologie, waar-
                   door nabijheid verder aan belang inboet. De doorgevoerde schaalvergroting en
                    de toegenomen mobiliteit zijn hiernaast ook mede verantwoordelijk voor een
                   toenemend ruimtebeslag. Aangezien in een grootstedelijke omgeving ruimte
                    een uiterst schaarse factor is, kan dit ook een reden zijn voor bedrijven om
                   buiten de stad naar locatiemogelijkheden te kijken.
                   Ten slotte draagt ook de steeds scherpere concurrentie tussen bedrijven bij
                   aan een afnemend belang van nabijheid. Nog meer dan vroeger zijn onder-
                   nemingen op straffe van ondergang of marginalisering gedwongen te streven
                   naar marktspecialisatie, marktvergroting en kostenminimalisatie. Dit heeft
                   geleid tot een proces van schaalvergroting, in productie, in contacten met toe-
                   leveranciers en afnemers, in de ruimtelijke omvang van de afzetmarkt en, in
                   samenhang met de steeds hoogwaardiger productiemethoden, in een steeds
                   groter ruimtelijk domein waaruit medewerkers gerekruteerd kunnen worden.
                    Om concurrerend te kunnen blijven, zijn bedrijven in toenemende mate
                   genoodzaakt zich te concentreren op hun kernactiviteiten. Niet alleen kan
                   hierdoor de productiviteit worden verhoogd en de winstmarges verbeterd, men
                   kan ook profiteren van het feit dat de afgestoten activiteiten eveneens een
                   schaalvergroting kunnen realiseren, met alle positieve gevolgen van dien voor
                   productiviteit en prijs. A1 deze ontwikkelingen impliceren echter we1 dat men
                   steeds verder venvijderd raakt van de situatie waarin men met slechts enkele
                   toeleveranciers dan we1 afnemers te maken heeft. Naarmate de productieko-
                   lom verder opgerekt en verbreed wordt en men voor een steeds kleiner deel
                   verantwoordelijk is, neemt de kans toe dat men met een groter aantal toele-
                   veranciers dan we1 afnemers te maken heeft, die ruimtelijk veel gespreider
                   gelokaliseerd kunnen zijn.
                   A1 deze factoren zijn, afzonderlijk maar bovenal in combinatie, verantwoorde-
                   lijk voor een geleidelijk verschuiving in de vestigingsvoorkeuren van onderne-
                   mingen. Kortweg is dit een verschuiving van nabijheid naar bereikbaarheid,
                   van concentratie naar spreiding. Dit wordt nog eens versterkt door het proces
                   van deregulering op nationaal niveau en, als gevolg van de liberalisering van
                   de handel, van voortgaande marktintegratie op internationaal niveau.
                   Natuurlijk zijn er sectorale verschillen aan te wijzen. Voor de ruimtevragende
                   industrie of de transport- en distributiesector is die verschuiving verder opge-
                   schoven in de richting van bereikbaarheid, tenvijl voor tal van kennisinten-
                   sieve diensten nabijheid nog altijd doorslaggevender is 55. Voor de overheid
                   betekent deze ontwikkeling een grotere gev&ligheid voor de eisen die onder-
                   nemingen aan bedrijfsvestigingen stellen. Kon men er in het verleden van uit-
                   gaan dat bedrijven we1 voor bepaalde locaties moesten kiezen, vanwege de
551 Zie in dat verband Nederlands Economisch lnstituu~Ruimtelijk vestigingsplootspotroon van stuwende bedrijven in Noord-West
    Europa: trends en dynomiek; Rotterdam, 1997.
                   RUlMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 73 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 74 ======================================================================

<pre>                   noodzakelijke ligging aan vaanvegen of spoonvegen of vanwege de noodzaak
                    om voor personeel dan we1 afzet dicht bij grootstedelijke gebieden te blijven,
                   vooral de technologische ontwikkelingen hebben het aantal vrijheidgraden
                   voor bedrijven sterk doen toenemen. Om een bepaald bedrijf of een bepaalde
                    sector tot investeringen in een bepaalde regio over te halen, is het d m ook van
                    cruciaal belang dat de juiste vestigingsvoonvaarden worden gegenereerd.
                    Deze kunnen per sector uiteenlopen, maar over het algemeen gaat het om de
                    beschikbaarheid van een representatief ruimtelijk gebied (voor productie,
                    opslag en parkeren), de beschikbaarheid van kwalitatief en kwantitatief vol-
                    doende personeel, en bovenal een goede bereikbaarheid voor toeleveranciers,
                    personeel en afnemers. Uit tal van onderzoekingen 56 komt naar voren dat
                    bereikbaarheid voor ondernemingen van doorslaggevend belang is.
                   Voor alle duidelijkheid zij opgemerkt dat ook nabijheid nog altijd belangrijk is.
                   Nabijheid tot de afnemers, nabijheid tot universiteiten en onderzoeksinstel-
                    lingen, nabijheid tot een grootstedelijk cultureel en recreatief milieu, nabijheid
                   tot een aantrekkelijke woonomgeving zijn nog altijd relevante vestigings-
                   plaatsvoonvaarden 57. De ontwikkeling van de Zuidas in Amsterdam en de
                   keuze van Philips om het hoofdkantoor naar deze stad, en wellicht ook naar
                   deze locatie, te verhuizen, maken dit duidelijk. Maar waar men vroeger geko-
                    Zen zou hebben voor de binnenstad, daar kiest men nu een locatie met een zeer
                   hoogwaardige infrastructuur, met internationale verbindingen, en op geringe
                    afstand van Schiphol. In de weging tussen nabijheid en bereikbaarheid lijkt
                   deze laatste factor aan belang te hebben gewonnen, met alle gevolgen van dien
                   voor het ruimtelijk-economisch ontwikkelingspatroon. De 'pull'-factoren van
                   de stedelijke economie wegen in steeds mindere mate op tegen de 'push'-
                   factoren, zoals congestie, stijgende grondprijzen en te weinig ruimte. Doordat
                   hierdoor economische activiteiten uit grootstedelijke gebieden verschuiven,
                   ontstaat meer mobiliteit en ontstaan schaarstes aan ruimte en infrastructuur
                   elders. Het ligt dan voor de hand die schaarstes op te heffen. Indien dit
                   gebeurt, dan wordt daarmee de aantrekkelijkheid van grootstedelijke gebie-
                   den als vestigingsplaatsfactor nog verder ondergraven.
                   Veranderende vestigingsplaatspatronen in West-Europees perspectief
                   Wanneer de schijnwerper gericht wordt op vestigingsplaatspatronen, dan is
                   het zinvol om twee niveaus te onderscheiden, namelijk de West-Europese
                   omgeving, waarin Nederland figureert, en de nationale omgeving. Beide
                   niveaus verschillen in bepalende factoren en ontwikkelingen, en hiermee ook
                   in perspectieven.
                   Op internationaal niveau maakt Nederland deel uit van het kerngebied in de
                   Europese Unie, ruwweg gevormd door het gebied tussen Londen, Parijs,
                   Frankfurt, en de Randstad. Dit kerngebied beslaat 11 procent van de opper-
                   vlakte van de Europese Unie, er woont 27 procent van de bevolking en er
                   wordt 35 procent van de toegevoegde waarde gegenereerd. In dit gebied zijn
                   een aantal belangrijke grootstedelijke gebieden, alsmede de voornaamste
                   mainports. Het gemiddelde inkomen per hoofd en ook de productiviteit is er
                   hoger dan in de rest van de Unie. Sinds een aantal jaren treedt in dit gebied
                   een deconcentratie van werkgelegenheid op vanuit de grote steden, deels naar
                   de rand van de grootstedelijke gebieden, zoals bij de zakelijke dienstverlening,
                   deels ook langs de voornaamste transportassen, zoals vooral bij de sector
                   transport en logistiek. Tevens blijkt dat de industriele werkgelegenheid zich
                   veel amorfer over dit gebied verspreidt. De economische toekomstvooruit-
561 Zie bijvoorbeeld Ministerie van Economische Zaken, Eisen aan de bedrijfsorngevingin en rond de stedelijke knooppunten; Den Haag,
    B&A groep. 1992; Nederlands Economisch lnstituut, Econornisch-technologischeontwikkelingen en veranderende eisen in de bedrijfs-
    orngeving; Rotterdam. 1990; en Price Waterhouse, Locationol Requirements of lnternationolly Operating Companies; 1992.
57  Zie R.E. Smit, 'De Randstad in het centrum'; Stedebouw & Ruirntelijke Ordening, jrg. 78, nr. 6. 1996, blz. 7-1 1
                    WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINCSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 74 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 75 ======================================================================

<pre>                      zichten voor dit gebied hangen voor een belangrijk deel af van de mate waarin
                      West-Europa in staat is te reageren op de veranderende concurrentievoor-
                      waarden, in vergelijking met andere regio's als de Verenigde Staten, Zuidoost-
                      Azie en ook Oost-Europa. Zo moet men bijvoorbeeld rekening houden met de
                      mogelijkheid dat de vergroting van de Europese Unie met een aantal landen
                      uit Midden- en Oost-Europa, in combinatie met een relatief sterke economi-
                      sche groei, tot een verschuiving dan we1 een uitbreiding van het Europees
                      kerngebied in oostelijke richting zou kunnen leiden. Ongeacht welk scenario
                      wordt bewandeld, de positie van het Europese kerngebied wordt bepaald door
                      de vraag in hoeverre men in staat is de bereikbaarheid en meer algemeen de
                      aantrekkelijkheid voor potentiele investeerders op niveau te houden dan we1
                      te verbeteren, en in welke mate perifere regio's erin slagen nieuwe activiteiten
                      tot ontwikkeling te brengen 5s. Binnen het kerngebied zijn overigens ook diver-
                      gerende ontwikkelingen waarneembaar. Tegenover de van oudsher sterke
                      orientatie in Frankrijk op Parijs staat de multipolaire spreiding van activitei-
                      ten in Belgie, het Roergebied en de Randstad. Gebieden met een duidelijke
                      monocultuur, met name in industrie of mijnbouw, bleven achter in groei bij
                      regio's met een gevarieerdere economische structuur. Ten slotte zijn er ook
                      duidelijke verschillen in de mate waarin de overheid invloed uitoefent op de
                      bestemming van gronden. Met name Nederland en Duitsland gelden hier als
                      restrictief.
                      Het is onvermijdelijk dat de verschillende landen in het kerngebied, maar ook
                      de verschillende regio's binnen die landen, uiteenlopen in hun aantrekkelijk-
                      heid voor potentiele investeerders 59. Cruciaal is de positionering binnen dat
                      kerngebied, en daarmee de positie binnen het mondiale en Europese handels-
                      en vervoerssysteem. Het Nederlands Economisch Instituut (NEI) merkt op dat
                      mainports niet alleen voor de direct betrokken regio, maar voor een veel gro-
                      ter gebied van doorslaggevend belang zijn 60, een conclusie die ook elders naar
                      voren komt 61. Steeds duidelijker is de beleidsconcurrentie tussen landen en
                      regio's waarneembaar. In dit kader kan bijvoorbeeld gewezen worden op
                      majeure ruimtelijke en infrastructurele operaties. Uit een inmiddels enigszins
                      gedateerd onderzoek van het NEI komt naar voren dat Nederland weliswaar
                      veel plannen op stapel heeft staan, maar dat tamelijk onzeker is welke plan-
                      nen gerealiseerd zullen worden tenvijl ook de onderlinge afstemming behoor-
                      lijke gebreken vertoont 62. Recenter onderzoek geeft aan dat vooral in
                      Nederland en NordRhein Westfalen een omvangrijke maatschappelijke weer-
                      stand bestaat tegen ruimtelijk-economischeprojecten, met name tegen inves-
                      teringen in infrastructuur 63. Het gevolg is niet zelden een aanzienlijke
                      vertraging in aanbesteding en realisatie van die projecten 64. Al met a1 lijken
                      andere regio's in Europa, met name de Duitse agglomeraties en Ile de France,
                      beter te scoren op het punt van infrastructuurontwikkeling. Recentere verge-
                      lijkingen wijzen hier niet op een duidelijke verbetering 65.
   581 Zie Ministerie van Economische Zaken, Ruimte voor Economische Dynamiek, op.cit. Zie ook European Commission. European
       Spatiol Development Perspective; First official draft, presented at the meeting of ministers responsible for spatial planning of the
       member states of the European Union. Noordwijk. june 1997.
   591 Zie A. Jacquemin and D. Wright (eds). The European Challenges Post-1992. Shaping Factors, Shoping Actors; London. Edward Elgar.
   601 Zie Nederlands Economisch lnstituut (1997). op.cit.. paragraaf 3.4.
   611 Zie AVBB, Een volk dot leeff .... investeert in zijn toekomst Het belang van mainportontwikkeling voor Nederland; 's-Gravenhage. 1997.
   621 Zie Nederlands Economisch lnstituu~Majeure ruimtelijke en infrostructureleoperotles in grootstedelijke agglorneroties in Noord-West
       Europo; Rapport in opdracht van het ministerie van Economische Zaken. Rotterdam, 1991.
   631 Die weerstand komt ook voort uit de observatie dat wetenschappelijk economisch onderzoek slecha beperkt steun geeft aan
       de opvatting dat investeringen in infrastructuur essentieel zijn voor economische ontwikkeling. Zie in dat verband de bijdragen
       van Van Ewijk, Sturm en De Haan en Bomhoff in Socialisme & Democratic, jrg. 54, nr. I I.Overigens moet daarbij ook opge-
       merkt worden dat soortgelijke onderzoeken in het buitenland niet of nauwelijks plaats vinden.
   "1  Zie Nederlands Economisch lnstituut (1997), op.cit.
   651 Zie Ministerie van Economische Zaken. Toets op het concurrentievermogen 1997. Kloar voor de Toekomst; 's-Gravenhage. 1997.
75                    RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 75 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 76 ======================================================================

<pre>                       Een meer algemene beschouwing van de aantrekkelijkheid van Nederland als
                       vestigingsplaats is terug te vinden in studies van Buck 66. In een vergelijking
                       tussen verschillende grootstedelijke agglomeraties in West-Europa komt de
                       Randstad goed uit de bus, met name op de kwaliteit van de mainports, de atti-
                       tude ten opzichte van buitenlandse investeerders, de internationale orientatie
                       van bedrijven en personeel, de logistieke diensten en de lage huurprijs van
                       kantoren. Minder positieve punten in deze internationale vergelijking zijn de
                       omvang van de nationale markt, het bedrijfsklimaat (het relatief beperkte
                       aantal toeleveranciers), de grondprijs van bedrijfslocaties, de congestie in de
                       Randstad en de arbeidsmarkt (arbeidskosten laaggeschoolden, aanbod
                       technisch personeel). A1 met a1 kan geconcludeerd worden dat de locatie-
                       perspectieven voor Nederland, en meer in het bijzonder de Randstad, niet
                       ongunstig zijn. Buck concludeert dat het huidige marktaandeel in de inko-
                       mende investeringen beter is dan op pond van de concurrentie-analyse zou
                       mogen worden venvacht. Een soortgelijke conclusie wordt getrokken in een
                       recenter onderzoek naar het investeringspatroon van buitenlandse onderne-
                       mingen in West-Europa 67. Hieruit blijkt dat Nederland bij de productie- en
                       R&D-vestigingen weliswaar niet goed uit de bus komt, maar bij de hoofdkan-
                       toren en vooral bij de distributiecentra en call-centers we1 een opmerkelijk
                       hoge score laat zien. Bij deze laatste twee activiteiten haalde Nederland in de
                       periode 1991-1994 ongeveer de helft van het totaal aantal nieuwe arbeids-
                       plaatsen in de onderzochte groep landen binnen 68. Tegelijk is duidelijk dat
                       deze resultaten niet inhouden dat ook voor de toekomst op een dergelijke
                       investeringsstroom gerekend mag worden. Daarvoor zijn de onderlinge ver-
                       schillen tussen de landen te gering, zijn de mogelijkheden voor positiewisse-
                       ling - door investeringen in infrastructuur, ondenvijs, ruimtelijk beleid,
                       arbeidsmarktpolitiek, enzovoort - volop aanwezig, en kan de voortgaande
                       internationalisatie, schaalvergroting en technologische ontwikkeling zelfs bij
                       ongewijzigde verhoudingen toch tot andere beslissingen ten aanzien van
                       locatiekeuze van ondernemingen leiden. Hoe dominant de trend naar schaal-
                       vergroting is, kan worden afgelezen uit figuur 4.2 in de nota Ruimte voor
                       Economische Dynamiek 69. Voor de vijf onderscheiden activiteiten, marketing,
                       distributie, R&D, back-offices en productie, gaat de geografische reikwijdte
                       van locatiebeslissingen het nationale en in een aantal gevallen zelfs a1 het
                       West-Europese niveau te boven.
                       De Europese eenwording
                       Ook in institutionele zin zijn veranderingen in de Europese ruimtelijke con-
                       text steeds belangrijker geworden voor het Nederlandse beleid 70. De Europese
                       Unie, en daarvoor de Europese (Economische)Gemeenschap, zijn zich terdege
                       bewust van de ruimtelijk-economische dimensie van integratie, met name in
                       het kader van het regionale beleid. Reeds in het Verdrag tot oprichting van de
                       Europese Gemeenschap' van 1957, in het artikel dat de instelling van de
                       Europese Investeringsbank (EIB) regelt (artikel 1301, werd geconstateerd dat
                       er tussen de Europese regio's aanzienlijke verschillen bestonden in welvaarts-
                       niveau en dat de EIB projecten in de 'minst begunstigde regio's' kon
   661 Zie Buck Consultants International, De oontrekkingskrocht van de Rondstod in internotionool perspectiet morkt- en concurrentie-
       onolyse; Rapport in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken. Nijmegen. 1991; en Buck Consultants International,
       Monitor Buitenlondse Investeringen: Onderzoek in opdracht van de RPD, Nijmegen, 1997.
   671 Zie Buck Consultants International. Buitenlondse investeringen in West-Europo. Morktonolyse: Nijmegen, 1995.
   "1  Hiervoor werden de inkomende investeringen uit de Verenigde Staten, Japan en de Scandinavische landen getraceerd in de
       volgend landen: Nederland. Belgie. Luxemburg. Frankrijk. Duitsland. Groot-Brittannie en lerland. Het totale aantal nieuwe
       arbeidsplaatsen bedroeg in de periode 1991- 1994 5920, wat neerkomt op ongeveer 12 procent van het totale aantal nieuwe
       arbeidsplaatsen op basis van inkomende directe investeringen in de hierboven genoemde landen. Zie Buck (1995), op.cit.
   691 Zie Ministerie van Economische Zaken, Ruimte voor Econornische Dynorniek, op.cit.
   701 Zie voor een uitgebreide bespreking van dit onderwerp W. Zonneveld en A. Faludi. Europese integrotie en de Nederlondse ruim-
       teluke ordening; WRR. Voorstudies en achtergronden nr. V102. Den Haag, Sdu uitgevers, 1998.
76                      WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 76 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 77 ======================================================================

<pre>                    ondersteunen om die verschillen te verkleinen 71. Vanaf het begin is getracht
                    ruimtelijke ongelijkheden binnen de Gemeenschap dan we1 Unie tegen te
                                                                                                                               ,
                    gaan. Het werd als een conditio sine qua non beschouwd om een level playing
                    field tot stand te brengen, i.e. een Europese ruimte waar dezelfde concurren-
                    tie- en vestigingsvoonvaarden gelden en waar alle vormen van 'oneerlijke' con-
                    currentie zouden zijn uitgebannen. Tegelijkertijd was duidelijk dat die gelijk-
                    waardigheid nooit volledig zou kunnen worden gerealiseerd. Naast snel
                    groeiende regio's zouden er ook gebieden zijn waarin de economische ontwik-
                    keling zou achterblijven bij de rest. Via het Gemeenschappelijk Landbouw-
                    beleid (GLB) en vooral via het regionaal beleid (structuurfondsen) werd
                    getracht de gewenste sociale en economische cohesie alsnog te realiseren.
                    De Europese integratie heeft geleid tot belangrijke veranderingen in ruimte-
                    lijk-economische structuren, en een veel sterkere orientatie op netwerken en
                    infrastructuur. Overigens is die ruimtelijke herschikking van economische
                    activiteiten pas laat op gang gekomen. Tot het midden van de jaren '80 voltrok
                    de Europese integratie zich vooral via een toename van de interne handel.
                    Daarna werden verdergaande veranderingen zichtbaar. Vier drijvende krach-
                    ten kunnen worden onderscheiden, namelijk
            1.      de deregulering die rond 1990 in veel Europese staten werd gerealiseerd;
            2.      de realisatie van de gei'ntegreerde Europese markt als gevolg van het door-
                    voeren van het EG'92-project;
            3.      de hiermee samenhangende toegenomen invloed van de Europese Commissie
                    ten opzichte van nationale overheden; en
            4.      de invloed van de economische transformatie van Oost-Europa en de vergro-
                    ting van de invloedssfeer van de Europese Unie 72.
                    Geleidelijk aan worden daarmee ook binnen de Europese Unie de contouren
                    zichtbaar van een netwerkeconomie. Strategisch gedrag, samenwerking,
                    onderlinge contacten winnen aan belang, ten koste van overheidsinvloed en
                    zelfs van het prijsmechanisme. Nationale entiteiten raken op de achtergrond,
                    geintegreerde markten en een mondiale orientatie worden steeds belangrijker.
                    Die krachten zijn zo sterk dat accommodatie, ook van het nationale ruimte-
                    lijke beleid, onvermijdelijk is, wil men althans geen bij voorbaat verloren strijd
                    voeren 73. De kansen daarop zijn we1 degelijk aanwezig. Paradoxalenvijze is de
                    ontwikkeling dat bedrijven in toenemende mate footloose, ruimtelijk ongebon-
                    den, raken er verantwoordelijk voor dat juist daardoor overheden meer
                    discretionaire ruimte hebben gekregen om via de realisatie van specifieke
                    vestigingsplaatsvoonvaarden de voorkeuren van bedrijven te belnvloeden.
                    Het gaat dan om vestigingsplaatsfactoren die betrekking hebben op de
                    bedrijfsomgeving in de meest brede zin. Een dergelijk beleid kan alleen effec-
                    tief zijn als wordt aangesloten bij ruimtelijke trends die voor het bedrijfsleven
                    van belang zijn. In de zich ontwikkelende nieuwe netwerkeconomie is infra-
                    structuur een constituerend element van de eerste orde. Daarnaast is en blijft
                    Nederland in de Europese context de meest aangewezen plaats voor activitei-
                    ten in de sfeer van transport, distributie en logistiek. Het is dan ook een
                    gemeenschappelijk Europees en Nederlands belang dat op Europees niveau de
                    ontwikkeling van een adequate, multimodale en een aan het milieu aan-
                    gepaste infrastructuur met kracht ter hand wordt genomen. Juist daar laat
                    het ontbreken van een adequaat ruimtelijk Europees beleid zich danig voelen.
                    Er zijn signalen dat een dergelijk beleid langzamerhand we1 van de grond lijkt
                    te komen. Gewezen kan worden op het beleid gericht op de totstandkoming
711 Zie R.H. Williams. European Union Spatial Policy and Plannings; Londen. Paul Chapham Publishing. 1996.
711 Zie 1.-E. Nilsson and E.W. Schamp, 'Restructuring of the European production system'; European Urban and Regional Studies,
    vol. 3, no. 2. 1996, blz. 121-1 32
731 Zie Zonneveld en Faludi, op.cit.. hoofdstuk 2.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 77 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 78 ======================================================================

<pre>                   van Transeuropese Netwerken. Tegelijk is duidelijk dat dit beleid veelal als
                    een optelsom van afzonderlijke nationale initiatieven moet worden
                   beschouwd. Gegeven de zeer onderscheiden nationale tradities op dit terrein,
                   is duidelijk dat de voonvaarden voor een eenduidig Europees beleid niet
                   gunstig zijn 74. Waar in Nederland gewerkt wordt met ruimtelijke plamen,
                    met het primaat bij de nationale overheid, geldt in veel andere landen dat deze
                    plannen juist op regionaal niveau ontwikkeld worden. Frankrijk is hiervan de
                    meest uitgesproken representant. Ook op het niveau van de Europese Unie is
                   gekozen voor de regionaal-economische beleidslijn. Ondanks tal van initiatie-
                   ven van vooral Nederlandse kant is slechts langzaam voortgang geboekt bij
                   het integreren van deze twee visies. Vooral vanwege de noodzakelijke verster-
                   king van de ruimtelijk-economische hoofdstructuur, met veel meer nadruk op
                   het infrastructuurbeleid, lijkt hierin de laatste jaren echter verandering te
                   komen Op Europees niveau wordt steeds meer dan vroeger rekening gehouden
                   met grensoverschrijdende externaliteiten van ruimtelijke beslissingen, en
                   wordt beseft dat een Europees ruimtelijk beleid een waardevolle optie kan
                   betekenen.
                   Veranderende vestigingseisen binnen Nederland
                   Tot nu toe werd vooral gekeken naar veranderende vestigingseisen op inter-
                   nationaal niveau. Voor veel van de hiervoor genoemde factoren geldt dat ze
                   bimen Nederland niet onderscheidend zijn en dat ook niet zullen worden.
                   Loonverschillen zijn er niet of nauwelijks, evenmin als verschillen in arbeids-
                   en bedrijfsklimaat. We1 loopt de regionale beschikbaarheid van infrastructuur
                   uiteen, alsmede de mate van congestie op die infrastructuur, en de regionale
                   beschikbaarheid van ruimte voor bedrijfslocaties en woningbouw. Gegeven de
                   eerder weergegeven verschuiving van nabijheid naar bereikbaarheid alsmede
                   de behoefte aan meer ruimte; is het geen verrassing dat ondernemingen een
                   steeds grotere voorkeur hebben voor bedrijfslocaties buiten de Randstad, ook
                   a1 is dat strijdig met het vigerende overheidsbeleid. Onderzoek van
                   TNO/INRO bevestigt de trend: ligging aan het hoofdwegennet is gunstig en
                   concentratie van activiteiten is juist ongunstig voor de economische dynamiek
                   75. De overheid heeft steeds moeilijker greep op het vestigingsgedrag van deze
                   bedrijven. In navolging van Atzema en Wever kan worden gesteld dat een
                   overheid steeds meer rekening zal moeten houden met die verschuivende pre-
                   ferenties 76.
                   Onlangs heeft het CPB nagegaan hoe de toekomstige ruimtepreferenties van
                   bedrijven zich zullen ontwikkelen 77. Voor de toekomst venvacht het CPB een
                   toename van de terreincoeficient, i.e. de hoeveelheid ruimte per werkende,
                   met name doordat de arbeidsproductiviteit meer toeneemt dan de ruimte-
                   productiviteit. Dit geldt vooral voor industriele bedrijvigheid. Bij de diensten
                   is deze toename, zo a1 aanwezig, veel geringer. Voor dit onderzoek is door Buck
                   nagegaan hoe het zit met de locatievoorkeuren en het ruimtegebruik van
                   verhuisde bedrijven 78. Hieruit komt naar voren dat ondernemingen sterk
                   georienteerd zijn op bedrijventerreinen, vooral gemengde, en kantorenlocaties,
                   daar waar men vroeger vooral buiten deze locaties verbleef. Mede omdat
                   bedrijven rekening houden met een toename van het ruimtegebruik per werk-
                   nemer en van een toename van het aantal werknemers, streven ze ernaar hier
                   een grote marge in acht te nemen om niet direct weer met ruimteproblemen
741 Ibid.. hoofdstuk 3.
751 Zie de uitkomsten van een onderzoek van TNO-INRO, als geciteerd in Ministerie van Economische Zaken. Ruimte voor
    Economische Dynamiek, op.cit.. paragraaf 3.4.
7 7 Zie O.A.L.C. Auema en E. Wever. 'Ruimtelijk ordenen van bedriivigheid: overtuigingskracht gevraagd'; Stedebouw en Ruimtelvke
    Ordening, nr. 2. 1996, blz. 18-24.
77  Zie Centraal Planbureau, Bedrij~locatiemonitor.Terreinverkenning; 's-Gravenhage, 1997.
781 Zie Buck Consultants International, Locatievoorkeur en ruimtegebruik von verhuisde bedrijven; Nijmegen, 1997.
                    WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERlNGSBELElD
</pre>

====================================================================== Einde pagina 78 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 79 ======================================================================

<pre>                      geconfronteerd te worden. Handhaving van een goede bereikbaarheid, in de
                      vorm van weginfrastructuur en parkeerruimte, wordt gezien als de bepalende
                      factor voor het toekomstig locatiebeleid, in samenhang met een voldoende
                      aanbod van ruimte. Daarnaast zijn onvoldoende flexibiliteit bij de (herlinrich-
                      ting, vroegtijdige veroudering, verminderde efficientie en achteruitgang van
                      de representativiteit van belang.
                      Het Ministerie van Economische Zaken venvacht dat bereikbaarheid een
                      steeds bepalender factor in de locatie-afweging zal worden 79. In deze visie zijn
                      investeringen in infrastructuur dan we1 andere maatregelen om congestie
                      tegen te gaan van cruciaal belang 80. Daarnaast blijft van belang dat bedrijfs-
                      locaties voldoende uitbreidingsmogelijkheden hebben. Dit betekent niet dat de
                      nabijheid tot de belangrijkste economische centra en mainports geen rol meer
                      speelt, maar we1 dat maatregelen elders evenzeer nodig zijn om die centra en
                      mainports hun rol beter te laten vervullen. Recentelijk is benadrukt dat de lig-
                      ging van Nederland in Noordwest-Europa, in samenhang met de aanwezig-
                      heid van twee grote mainports, gunstige perspectieven biedt voor de
                      Nederlandse concurrentiepositie 81.
                      De betekenis van een adequate infrastructuur wordt ook benadrukt in een
                      recente studie voor de vier grote steden van ons land 82. Hierin wordt gepleit
                      voor een investeringsinspanning om de Randstad beter te doen aansluiten bij
                      de Europese vervoersinfrastructuur, en voor de uitbouw van een goed open-
                      baar-vervoernetwerk binnen de Randstad. Hierdoor zou het mogelijk worden
                      de potentiele voordelen van de ligging van dit gebied in Noordwest-Europa
                      beter uit te buiten, en dit zou een uitstraling hebben naar tal van sectoren,
                      waarvan ook de regio's buiten de Randstad ten volle kunnen profiteren.
                      Geen spreiding, maar juist een bundeling van krachten, gericht op de
                      Randstad, wordt in deze studie als de meest wenselijke strategie aanbevolen.
                      Zowel voor de industrie als voor de dienstensector liikt bereikbaarheid. in
                      vergelijking tot nabijheid, een steeds belangrijkere factor te zijn bij de locatie-
                      ovenvegingen. Voorbeelden als zeehavengebonden activiteiten in Noord-
                      Limburg en zakelijke diensten in Gelderland maken aannemelijk dat het saldo
                      van voor- en nadelen van een bedrijfslocatie in grootstedelijke gebieden aan
                      erosie onderhevig is. Gebrek aan ruimte en onvoldoende bereikbaarheid zijn
                      handicaps die bedrijven ertoe brengen zich buiten de grootstedelijke gebieden,
                      en in tweede instantie ook buiten de Randstad te vestigen. Dit betekent niet
                      dat nabijheid geen rol meer speelt; ook bij het streven naar voldoende ruimte
                      en adequate bereikbaarheid zal nabijheid tot toeleveranciers, afnemers,
                      arbeidsmarkt enlof kennisinstituten van belang blijven. Alleen hebben bedrij-
                      ven steeds minder reden om zich op grond van deze factoren te concentreren
                      op de grote steden in de Randstad. Evenmin houdt het toegenomen belang van
                      de factor bereikbaarheid, en daarmee van gebieden buiten de grote steden, in
                      dat iedere poging tot revitalisering van de grote steden zinloos is of dat groot-
                      stedelijke gebieden geen kans op economisch herstel maken. We1 zal de ten-
                      dens tot spreiding van economische activiteiten onverminderd voort gaan, en
                      geldt voor alle gebieden dat verbetering van de infrastructuur en hierdoor ook
                      verbetering van de bereikbaarheid een essentiele factor is waarop bedrijven
                      hun investeringsbeslissing internationaal afwegen. Willen grootstedelijke
'91 Zie Ministerie van Economische Zaken, Ruimte voor Economische Dynamiek, opxit.
801 In hoeverre al deze activiteiten bijdragen tot een versterking van de economische positie van ons land, is een andere vraag.
    Zie in dat verband A.A.J. Pols. 'Internationale concurrentiekracht en mainportstrategie'; in: M.F. Gelok en W . M . de Jong (red.).
    Volatilisering in de economic; WRR Voorstudies en Achtergronden nr. V98. 's-Gravenhage, Sdu uitgevers. 1997. blz. 37-76.
8'1 Zie A.T. Kearney, Gfobafisering: nieuwe ronde, nieuwe konsen; AmsterdamIDen Haag. 1995.
821 Zie ING, De Rondstad in het Centrum. Een verkennende studie van ING in opdracht von de Gemeenten Amsterdam, 's-Grovenhage,
    Rotterdam en Utrecht; Amsterdam, 1997      .
                      RUIMTELIJKE ONTWIKKELlNGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 79 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 80 ======================================================================

<pre>                      gebieden aantrekkelijk blijven als vestigingsplaats, dan is het essentieel dat
                      de kwaliteit van de pull-factoren (cultuur, kennis, woonomgeving) verbeterd
                      wordt dan we1 de invloed van push-factoren (gebrek aan ruimte, slechte
                      bereikbaarheid) wordt gemitigeerd. Dat kan, maar de beleidsopgave is enorm.
           3.3.2      Over de toekomstige mobiliteit
                      Bereikbaarheid is dus een steeds crucialer vestigingsplaatsfactor geworden.
                      Dat roept de vraag op naar de ontwikkeling van de mobiliteit en daarmee van
                      de vraag naar infrastructuur.
                      Het is duidelijk dat in alle scenario's de mobiliteit verder zal toenemen.
                      Naar verwachting zal het aantal mensen in ons land tot 2020 met ongeveer 1,5
                      miljoen toenemen 83, en deze toename zal nog sterker zijn voor het aantal huis-
                      houdens. De invloed van deze laatste ontwikkeling op de mobiliteit loopt uit-
                      een van de noodzaak meer huizen te bouwen, en een toename van het aantal
                     verplaatsingen voor werk en contacten, tot een gemiddeld hoger autobezit per
                      huishouden 84. De welvaart in Nederland neemt verder toe, wat niet alleen
                      meer mogelijkheden geeft tot mobiliteit, maar ook meer vrije tijd en daarmee
                      meer tijd voor mobiliteit. Andere factoren die de mobiliteit in de nabije
                      toekomst verder kunnen bevorderen, zijn verwachte veranderingen in het
                      mobiliteitsgedrag van ouderen en allochtonen, de voortschrijdende indivi-
                      dualisering, en de nog steeds sterk toenemende arbeidsparticipatie van vrou-
                     wen 85. Ook in het bedrijfsleven wordt een verdere toename van de mobiliteit
                     verwacht 86. Zo zal de schaalvergroting in de productie, transport en verder
                      toenemen, hetgeen tot een andere ruimtelijke organisatie van bedrijven leidt
                      en daarmee tot veranderingen in de vervoersstromen.
                      Mede op basis van dit soort ovenvegingen venvacht het CPB voor de periode
                      tot 2020 dan ook een verdere toename van de mobiliteit, a1 vlakt de ontwikke-
                     ling we1 af 8 7 . Bij een bevolkingsgroei van 9 a 14 procent en een groei van het
                     BBP van 45 a 122 procent, zal het aantal personenauto's toenemen met 40 a
                      60 procent, en het aantal kilometers met personenauto's met 25 a 35 procent.
                     Het vrachtvervoer zal nog veel sterker toenemen. Ondanks deze aanmerke-
                     lijke groeicijfers verwacht het CPB geen dramatische veranderingen bij de
                     bereikbaarheid, althans als gekeken wordt naar de congestiekans. In het lage
                     groeiscenario neemt die kans zelfs af, in het hoge groeiscenario neemt de con-
                     gestie met ongeveer 15 procent toe. Voornamelijk in de Randstad en in de
                     spitsuren zal de fileproblematiek echter onvenninderd hardnekkig blijven
                     bestaan. Eerste berekeningen voor de periode na 2020, mede op basis van
                     gegevens van het CPB, duiden hier niet op een trendbreuk. Tabel 3.7 geeft de
                     voornaamste uitkomsten weer: vooral het vrachtverkeer en het vliegverkeer
                     nemen fors toe, terwijl de personenmobiliteit zich gematigder ontwikkelt.
   831 Zie CBS en CPB. Bevolking en arbeidsaanbod. Drie scenario's tot 2020; 's-Gravenhage. 1997. Voor de drie onderscheiden scena-
       rio's komt de omvang van de bevolking in 2020 uit op respectievelijk 162, 16.9 en 17.7 miljoen. In 1995 telde Nederland 15,5
       miljoen mensen.
       Zie in dat verband ook B. van Wee. K. Geurs en J. van der Waard. 'Demografische prognoses en mobiliteit van personen';
       Maandstatistiek van de bevolking, jrg. 45, oktober 1997. blz. 6-1 I.
   as] Zie U. Blom, 'Trends rond groei automobiliteit'; Rooilijn, 1997, jrg. 30, nr. 7, blz. 323-329, alsrnede L. Steg e.a., op.cit.
   661 Zie j. Schunselaar, Analyse economische trends en hun gevolgen voor verkeer en vervoer; resultaten literatuuntudie en interviews;
       Notitie DGV-SP. 1997.
   87  Zie Centraal Planbureau. Economie en tjniieke orngeving, op.cit, hoofdstuk 8.
80                    WETENSCHAPPELMKERAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 80 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 81 ======================================================================

<pre>        Tabel 3.7        Ontwikkeling mobiliteit tot 2030, met 1995 = 100
   Totaal personenvewoer
   W.O.  auto
   Vrachtauto voertuigkrn.
   Bestelauto voertuigkrn.
   Totale vracht rniljoen ton
   W.O. vrachtauto
   Vliegtuig pass.
   Vliegtuig vracht
                         Toelichting: CO staat voor Coordinatie, CM voor Competitie en VE voor Verdeeldheid
                         Bron: Eigen berekeningen WRR op basis van RPD, Leefomgevingsverkenning 2030;
                                   's-Gravenhage,1997.
                         Waar buiten de Randstad de aanleg van nieuwe infrastructuur als een probaat
                         middel wordt gezien om de fileproblematiek te bestrijden, zal in de Randstad
                         aanvulIend beleid essentieel zijn. Daartoe behoort in ieder geval het beter prij-
                         Zen van mobiliteit tijdens de spitsuren. Wil een dergelijk beleid kans van sla-
                         gen hebben, dan moet aan drie voonvaarden voldaan zijn:
                 1.      er moet een draagvlak worden gecreeerd voor de speerpunten van beleid in
                         termen van effectiviteit en efficientie;
                 2.      voorkomen moet worden dat men vooral met financiele middelen dat draag-
                         vlak probeert te bereiken; en
                 3.      het beleid moet vooral op die doelen worden gericht waar men werkelijk resul-
                         taten kan boeken.
                         Het CPB is terughoudend over de invloed die investeringen in het openbaar
                        vervoer en het intermodaal goederenvervoer zullen hebben op de milieu- en
                         fileproblemen. Dat geldt ook voor de uitbouw van bijvoorbeeld een light-rail
                         netwerk. Dergelijke kostbare investeringen leiden nauwelijks tot een ander
                         mobiliteitsgedrag van automobilisten, zeker niet als de kwaliteit van het open-
                         baar vervoer - frequentie, voor- en natransport, snelheid en comfort - onvol-
                         doende toeneemt.
                        Toch kan men zich afvragen of het CPB hier niet te voorzichtig is in de kansen
                         om de modal split te veranderen. Wat in grootstedelijke gebieden in veel
                         andere landen we1 mogelijk is, namelijk de exploitatie van een uitgebreid, goed
                        werkend en veelvuldig benut netwerk van openbaar vervoer - ondergrondse,
                         bus en tram, stads- en regionale spoorlijnen -, moet ook in de Randstad moge-
                        lijk zijn. Dat vereist echter een investeringsinspanning en een metropolitane
                        visie - met de Randstad inclusief de vier grote steden als Ben grootstedelijk
                         gebied -, die op dit moment niet als een nastrevenswaardige optie beschouwd
                        wordt. Wordt die investering we1 gerealiseerd, dan lijken we1 degelijk kansen
                         aanwezig om hier een andere koers in te slaan. In het slothoofdstuk zal hierop
                        worden teruggekomen.
                        Een van de aspecten die mogelijkenvijs van invloed zou kunnen zijn op de toe-
                        komstige ontwikkeling van de mobiliteit is het telewerken, maar de effecten
                        van telewerken op de mobiliteit en de ruimtelijke structuur zijn moeilijk in te
                         schatten. Sommige, optimistisch getinte, schattingen van het aantal tele-
                        werkers in 2015 komen uit op 1miljoen personen, ongeveer 14 procent van de
                        beroepsbevolking 88. Die omvang hangt af van veel factoren, zoals technologic,
                        interne organisatie, de relatie tussen leverancier en afnemer, maar ook van de
   881   Zie F. van Reisen, Ruirn baan door telewerken? Effecten van flexibele werkvorrnen ap ruirntelijke ordening en rnobihteit 01s gevolg van
         veranderend tjd-ruirntegedrag; Utrecht, Nederlandse geografische studies no. 226, 1996, blz.45
81                      RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 81 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 82 ======================================================================

<pre>                     vorm van telewerken die ge'introduceerd wordt (welk deel van de beroeps-
                     bevolking) 89, de mate waarin op afstand wordt gewerkt (aantal dagen) en op
                     welke afstand (thuis of in een nevenvestiging op afstand van de hoofdvesti-
                     ging). Daarnaast is het van groot belang rekening te houden met de snelheid
                     van het diffusieproces. Of telewerken in de toekomst een wijd verbreid ver-
                      schijnsel wordt, zal afhangen van de mate waarin weerstanden bij werkenden
                     en organisaties (de behoefte aan een werkomgeving, de geringe zichtbaarheid
                     van de werkende, de geringe betrokkenheid bij en identiteit van de organisa-
                      tie) blijven bestaan dan we1 voordelen (werkenden ervaren meer autonomie in
                     het werk, het werk kan beter worden ingepast 90 en de reistijd naar het werk
                     kan voor andere activiteiten worden besteed) zichtbaarder worden.
                     De effecten van het telewerken zullen op de korte termijn met name de woon-
                     werkmobiliteit betreffen; telewerken zal echter geen uitkomst kunnen bieden
                     voor het sterk groeiende sociaal-recreatieveverkeer. Op dagen dat wordt gete-
                     lewerkt, verdwijnt de woon-werkverplaatsing of neemt de verplaatsings-
                     afstand sterk af. Het activiteitenpatroon, dat zich eerder rond twee brand-
                     punten concentreerde, komt nu rond de woning te liggen. Het telewerken zal
                     met name voor het individu flexibiliteit in tijd en ruimte creeren. Of deze flexi-
                     biliteit ook voldoende effect zal hebben om bijvoorbeeld de congestie op de
                     wegen te verminderen, valt te betwijfelen. Op de lange termijn zijn de
                     gevolgen minder duidelijk. Telewerk zal voor veel werknemers de keuze
                     vergemakkelijken te verhuizen naar plaatsen (in het groen) op grotere afstand
                     van het werk 91. Toch zullen werknemers nog Ben of twee keer in de week naar
                     het bedrijf moeten reizen; in veel gevallen blijft de behoefte aan 'face to face'-
                     contacten immers bestaan, en deze zal vaak zelfs toenemen. Door ontwikke-
                     lingen in de vervoerstechnologie zullen dergelijke verplaatsingen over grotere
                     afstanden we1 steeds sneller kunnen worden afgelegd, zodat de reistijd over de
                     grotere afstand gelijk zal blijven aan de tijd die eerder voor de kleinere afstand
                     nodig was. Of daarmee de mobiliteit zal afnemen, is niet bij voorbaat te
                     zeggen.
        3.3.3        Ruimtelijk-culturele veranderingen
                     Ruimte voor wonen
                     Hiervoor werd a1 aangegeven dat de bevolking de afgelopen decennia sterk
                     toenam, evenals de bebouwde oppervlakte. Het aantal woningen nam nog
                     sterker toe. Moest aanvankelijk de woningnood worden weggewerkt, de afge-
                     lopen decennia trad een proces op van huishoudensverdunning. Dit komt het
                     meest uitgesproken tot uiting in de groei van het aantal 6Bnpersoonshuis-
                     houdens: in 1960 was10 procent van alle huishoudens alleenstaand, in 1994
                     32 procent. Deze toename is deels van demografische aard: met de veroudering
                     neemt het aantal alleenstaanden als gevolg van sterfte van de partner toe.
                     Maar ook zijn er sociaal-culturele oorzaken van de huishoudensverdunning:
                     het aantal kinderen per paar is sterk afgenomen,jongeren verlaten sneller het
                     ouderlijk huis, bejaarden blijven langer zelfstandig wonen, relatievorming
                     gaat minder dan voorheen gepaard met samenwonen en relaties worden vaker
                     weer ontbonden.
                     Door de toename van het aantal zelfstandige huishoudens is ook het ruimte-
                     gebruik per inwoner groter geworden. Deze extensivering van het ruimte-
                     gebruik berust echter niet alleen op demografische en sociaal-culturele
as] Van Reisen onderscheidt 4 verschillende vormen van telewerken: telewerken door arbeidskrachten in lagere functies, parttime
    telewerken in traditionele organisaties, pamime telwerken in specifieke functies in de buitendienst, telewerken door zelfstan-
    digen en partners. Zie Van Reisen, op.cit.
901 Ibid., blz.4 1-42
9'1 Ibid., hoofdstuk 6
                      WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 82 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 83 ======================================================================

<pre>                    factoren. De welvaartsgroei creeerde er immers ook de mogelijkheden voor.
                    Hierdoor, alsook door de afgenomen woningschaarste, is wonen veranderd van
                    een noodzaak in een consumptiegoed; meer dan voorheen kan men zich bij de
                   keuze van dit goed maatstaven veroorloven die recht doen aan de eigen situ-
                    atie en definitie van voorgestane kwaliteit 92. De woningrnarkt krijgt zo steeds
                    meer het karakter van een kopersmarkt, waar rekening gehouden moet wor-
                   den met uiteenlopende behoeften van de kopers. Leefsituatie (a1 dan niet
                   samenwonend en met inwonende kinderen) en de beschikbaarheid van geld en
                   tijd spelen een belangrijke rol bij de verlangde kwaliteit. Het aanbod van
                   nieuwe woningen wordt hierdoor gedifferentieerder. Zelfs wordt gepoogd bin-
                   nen bepaalde woningklassen met bouwstijl en uitrusting in te spelen op
                   bepaalde leefstijlen (bijv. 'hobbywoning, duowoning of superhat', of 'ongewis,
                   ontheemd, geregeld, eigengereid, gedeeld of recreatief) 93. Deze ontdekking
                   van kwalitatieve behoeften van de vragers onderscheidt de woningmarkt niet
                   van andere goederenmarkten, maar betekent evengoed een forse breuk met de
                   voorheen betrachte eenvormigheid. Toch is opmerkelijk hoe gelijkluidend de
                   belangrijkste wens is van de woningzoekenden. Vrijwel alle woonconsumenten
                   zoeken primair namelijk meer ruimte in de woning. Deze behoefte doet zich bij
                   alle categorieen voor, niet alleen bij alleenstaanden en gezinnen met en zon-
                   der kinderen, maar ook bij gepensioneerden. Veel ouderen wonen al ruim, en
                   dit is dan ook vaak de reden om niet te willen verhuizen. Pas als de gezond-
                   heid in het geding komt, ontstaat behoefte aan een kleinere woning, maar die
                   moet dan we1 zijn voorzien van een behoorlijke leefruimte 94. Vrijwel algemeen
                   wordt de kwaliteit van de woning dus gei'dentificeerd met de geboden ruimte.
                   Deze overheersende preferentie is niet statisch, maar groeit mee met de stij-
                   ging van de welvaart. Zo is er niet alleen een toename van het aantal perso-
                   nen dat een woning ambieert, maar eveneens een gestage groei van de
                   gewenste ruimte die deze woning biedt 95.
                   De geldingskracht van a1 deze factoren zal in de toekomst niet verminderen.
                   De bevolking zal blijkens de middenvariant van de meest recente prognose van
                   het CBS tot 2030 groeien met 1,7 miljoen. De marges zijn echter zeer groot:
                   minimaal zou Nederland in 2030 14,9 en maximaal 19,6 inwoners kunnen
                   tellen. In de middenvariant zou de bevolkingsomvang rond 2030 gaan terug-
                   lopen 96. Demografische, economische en sociaal-culturele factoren zullen de
                   tendens naar huishoudensverdunning en eenpersoonshuishoudens verder
                   opstuwen. Per saldo zouden er tussen 1995 en 2010 zo'n 1,2 miljoen woningen
                   moeten worden gebouwd om in de te venvachten behoefte te voorzien, en tussen
                   2010 en 2020 nog eens zo'n 700.000 97. De tot 2030 voorziene bouwopgave impli-
                   ceert a1 met a1 een additionele ruimteclaim van 17 a 34 procent van het thans
                   door woningen bezette grondoppervlak; de bandbreedte is afhankelijk van
                   bevolkingsgroei, economische groei en mate van huishoudensverdunning 98.
                   Bij voortgaande welvaartsgroei zal ook de behoefte aan een ruimere woning
                   zich voortzetten, niet alleen als gevolg van hogere kwaliteitseisen ten aanzien
                   van de traditionele functies van de woning, maar ook als gevolg van een zekere
                   functieverbreding hiervan. Zo uit individualisering zich niet alleen in de wens
921 Ministerie van Volkshuisvesting, Ruirntelijke Ordening en Milieubeheer, Woonverkenningen; Wonen in 2030; Den Haag, 1997,
    blz. 54.
931 A. Wortrnan. 'De zegeningen van de woningdifferentiatie'; Archis, nr. 8. 1997, blz. 10
941 Nationale Woningraad. Wonen no 2000; Wensen & moge1,j'kheden;Alrnere. 1994, blz. 124.
951 Sociaal en Cultureel Planbureau. Sociaal en Cultureel Rapport 1996; Rijswijk. 1996. blz. 235 en 239
96] Centraal Bureau voor de Statistiek. Maandstatistiek van de bevolking, jrg. 45. januari 1997.
97  Ministerie van Volkshuisvesting, Ruirntelijke Ordening en Milieubeheer. Trendrapport Volkshuisvesting 1995; De woningmarkt een
    verkenning; Den Haag. 1995. blz. 95.
98] Ministerie van Volkshuisvesting. Ruirntelijke Ordening en Milieubeheer, Nederland 2030; Discussienota. Verkenningen Ruirntelijke
    Perspenieven; Den Haag. 1997. blz. 40.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 83 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 84 ======================================================================

<pre>                      van een eigen woning, maar - wanneer wordt samengewoond - ook in de wens
                      van meer eigen leefruimte voor ieder van de huisgenoten. Consumptie indivi-
                      dualiseert eveneens, zowel per leefeenheid als per hiertoe behorend individu.
                      De welvaartsgroei heeft er in het verleden toe geleid dat veel goederen die eer-
                      tijds collectief werden geconsumeerd, konden worden 'geprivatiseerd' (TV,
                       sauna, zonnebank, biljart, enz.). Voortgaande economische groei zal dit verder
                      in de hand werken en de ruimte-eisen opstuwen. Ook zal onder invloed van het
                      telewerken de woning meer dan voorheen gaan dienen als locatie voor werken,
                      hetgeen additionele ruimte-eisen aan woning en woonomgeving impliceert.
                      Er wordt veel gespeculeerd over de mate waarin dit het geval zal zijn; zelfs
                      wordt we1 verondersteld dat het kantoor van nu in de toekomst zal opgaan in
                      de woning, met hooguit mobiele kantoren voor een nog noodzakelijke rest-
                      functie van primaire contacten 99. A1 doen deze verschijnselen zich onmis-
                      kenbaar voor, het zou onjuist zijn zich hieraan voortijdig ruimtelijk rijk te
                      rekenen. De relatie tussen technische mogelijkheden en sociale arrangemen-
                      ten is niet monocausaal. Het lijkt aannemelijker dat de woning-als-werkplaats
                      en het mobiele kantoor er als optie voor sommigen dan we1 voor incidentele
                      toepassing bijkomen, dan dat ze een ruimtelijk substituut gaan vormen voor
                      het kantoor als zodanig.
                      Ruimte voor de woonlocatie
                      Niet alleen aan de woning zelf, maar ook aan de locatie ervan worden steeds
                      meer ruimtelijk-relevante eisen gesteld. Ook in dit opzicht moet gerekend wor-
                      den met een toename van de claim op ruimte. De huidige voorkeuren van vele
                      Nederlanders zijn vooralsnog eerder te typeren door een hang naar kleinste-
                      delijk of dorps wonen, dan door een metropolitane woonstijl. De jaren tachtig
                      gaven een sterke afname te zien van de bevolking van de grote steden. In de
                      jaren negentig nam deze vooral als gevolg van de immigratie weer licht toe.
                      Wanneer inkomende en uitgaande migranten worden vergeleken, blijkt een
                      voor deze steden negatief saldo voor alle categorieen, behalve voor jongeren.
                      Niet alleen voor gezinnen met kinderen is het saldo sterk negatief, maar
                      vooral ook voor paren (25-54 jaar). Is de trek uit de grote stad typerend voor
                      alle inkomenscategorieen,het zijn vooral de hogere inkomens die wegtrekken.
                      Er blijkt een behoorlijke congruentie te bestaan tussen kenmerken van de fei-
                      telijke migratie en de door de bevolking gewenste migratie. Zouden wens en
                      gedrag identiek zijn, dan zouden de grote steden we1 meer jongere paren en
                      alleenstaanden (25-64jaar) vasthouden dan nu het geval is, evenals personen
                      uit het hoogste inkomenskwartiel. Voor de overige categorieen lopen wens en
                      gedrag we1 parallel. Het Sociaal en Cultureel Rapport 1996 concludeert hier-
                      uit dan ook dat de kans groot is dat de bevolkingssamenstellingvan de grote
                      steden steeds meer zal gaan verschillen van het landelijk beeld, en een steeds
                      grotere oververtegenwoordiging te zien zal geven van alleenstaanden en
                      lagere-inkomens-groepen 100. Het SCP zoekt de oorzaak hiervan deels in de
                      matige kwaliteit van de woningvoorraad van de steden 101. Ligt hierin nog een
                      aanknopingspunt voor beleid, er zijn ook andere factoren dan de kwaliteit van
                      de woning in het spel. Deze hebben betrekking op het woonmilieu in bredere
                      zin en zijn veel moeilijker door de grote steden ten eigen voordele te benutten.
                      Gevoelens van stedelijke onveiligheid en congestie in allerlei opzicht, voorkeur
                      voor sociale homogeniteit, beschikbaarheid van bepaalde voorzieningen en
                      vooral de behoefte aan ruimte en groen spelen mee bij het landelijk willen
                      wonen 102. Waar met name de auto werk en de culturele voorzieningen van de
                      stad binnen bereik houdt, blijft de prijs voor een 'vlucht uit de stad' beperkt.
 991 Zie The Futurist, diverse nummers.
loo] Sociaal en Cultureel Planbureau (1996). op. cit.. blz. 255-258
'011 Ibid.. blz. 264.
102] Nationale Woningraad, op. cit.. blz. 10 1- 152.
                       WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERlNGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 84 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 85 ======================================================================

<pre>                      Als gevolg van dit alles is de bevolking in suburbane en landelijke gebieden
                      sterk toegenomen. De ruimtelijke consequenties zijn ogenschijnlijk nog
                      beperkt; het merendeel van de bevolking, namelijk 58 procent, woont nog
                      steeds in de stadsgewesten. Maar de tendens naar wonen buiten het stadsge-
                     west is onmiskenbaar aanwezig; bij een veel geringere bevolkingsomvang
                     woonde in 1960 nog 63 procent binnen het stadsgewest '03. Bovendien vond
                     - zoals bleek in paragraaf 3.2 - de groei van wonen buiten het stadsgewest
                      ook plaats in de zogeheten restrictieve gebieden.
                     De drijvende krachten achter de trek naar buiten lijken - voorzover nu waar-
                     neembaar - tamelijk massief. Het is vanzelfsprekend een hachelijke zaak
                     venvachtingen over toekomstig woongedrag op huidige woonvoorkeuren te
                     baseren. Voorkeuren staan niet op zichzelf, maar zijn gebonden aan het sys-
                     teem waarbinnen ze worden geuit. Veranderingen ten opzichte van het voor-
                     heen sterk ehvormige aanbod van woningen in stedelijke milieus zouden tot
                     nieuwe voorkeuren kunnen leiden. Een wervend grootstedelijk woon- en leef-
                     milieu zou een meer metropolitane leefstijl kunnen oproepen. Maar de krach-
                     ten achter de zo sterke trek naar buiten wijzen vooralsnog meer in de richting
                     van voortzetting van deze tendens dan van een ombuiging. De welvaarts-
                     ontwikkeling zal ook in de toekomst de consument steeds meer mogelijkheden
                     bieden om voorkeuren in gedrag om te zetten. Het meer 'footloose' worden van
                     werknemers ten opzichte van hun werk en een zekere integratie van werk en
                     vrije tijd zullen de eisen ten aanzien van de kwaliteit van de woonlocatie alleen
                     maar versterken. Door het stijgend opleidingsniveau zal het aantal twee-
                    verdieners groeien, hetgeen vaker zal leiden tot locatiekeuzen waarin de
                     strategische positie ten opzichte van de concentraties van werkgelegenheid
                     belangrijker is dan de nabijheid hiervan. Dergelijke strategische locatiekeuzen
                     zullen als gevolg van de toenemende noodzaak van arbeidsmobiliteit en de uit
                     flexibilisering voortvloeiende nieuwe arrangementen (meer banen per indi-
                     vidu, inzetbaarheid op diverse locaties) alleen maar in belang toenemen 104.
                    Voor kleinere gemeenten in aantrekkelijke gebieden kan het een aantrekkelijk
                     perspectief zijn wanneer de bevolking zich uitbreidt; dit geldt met name voor
                     landelijke gemeenten die geconfronteerd worden met verminderende leefbaar-
                    heid als gevolg van vergrijzing, vermindering van het belang van economische
                     dragers als de grondgebonden landbouw en de schaalvergroting van de voor-
                     zieningen. Voor deze groep van gemeenten geldt we1 dat de ervaringen in de
                     afgelopen jaren hebben geleerd dat de schaalvergroting sneller toeneemt dan
                     de omvang van de bevolking. Daartegenover staat dat dankzij de toegenomen
                    bereikbaarheid en mobiliteit de noodzaak van nabijheid van dit soort voorzie-
                     ningen evenzeer sterk is afgenomen. A1 met a1 lijkt de door het ruimtelijke-
                     ordeningsbeleid voorgestane integratie van wonen, werken en recreatie aan
                     sterke en toenemende tegenkrachten onderhevig.
                    Niet alleen huidige woonvoorkeuren en hieraan ten grondslag liggende
                     contextuele factoren, maar ook de interne migratiedynamiek wijst in de rich-
                     ting van een grotere woondruk op de landelijke gebieden. Doordat de kapi-
                    taalkrachtiger delen van de bevolking zich steeds massaler naar stadsrand en
                     suburbs verplaatsen, is het op z7nminst denkbeeldig dat deze woonlocatie niet
                     de landelijkheid brengt die ervan venvacht werd, waardoor zij het begeerde
                     'positionele goed' gaan zoeken in gebieden met nog lagere bevolkingsdicht-
                    heid 105. Enige aanwijzing hiervoor is te vinden in de Woonverkenningen van
                    het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
                    Hieruit blijkt dat de behoefte aan alle typen woonmilieus stijgt, maar vooral
'Oj] Ministerie van Volkshuisvesting. Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Ruimteluke Verkenningen 1995; Den Haag, 1995. blz. 104.
'MI Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Van verdelen naar verdienen; afwegingen voor de sociale zekerheid in de 21'
     eeuw, Rapporten aan de Regering nr. 5 1. Den Haag, Sdu Uitgevers. 1997, blz. 56.
'Os] F. Hirsch. Social Limits to Growth; London. Routledge &Kegan Paul, 1978.
                    RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 85 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 86 ======================================================================

<pre>                    aan centrum-stedelijk en het sterkst aan landelijk wonen. De groeiende voor-
                    keur voor centrum-stedelijk wonen hangt samen met de a1 eerder gesignal-
                    eerde woonvoorkeur van alleenstaanden en paren met een grote bestedings-
                    ruimte; de zeer grote voorkeur voor landelijk wonen betreft vooral de
                    kapitaalkrachtige tweeverdieners en gezinnen met kinderen, waaronder ook
                    de 'spijtoptanten' die in de suburbs niet aan hun trekken komen en de
                    gewenste woonkwaliteit weer verderop zoeken 106. Deze dynamiek van een
                    zichzelf als het ware voortstuwende migratiegolf heeft geen immanent afrem-
                    mingsmechanisme; er is geen optimale eindsituatie aan te wijzen. Een correc-
                    tie kan alleen van buitenaf worden bewerkstelligd.
                   Venvachtingen ten aanzien van de toekomst kunnen ook worden afgeleiden
                    uit het gedrag van cohorten, in plaats van uit het verloop van trends. Deze
                   benaderingswijze levert evenmin voedsel voor afwijkende venvachtingen.
                   Voor de toekomstige dynamiek is het locatiegedrag van de omvangrijke
                    geboortegolfgeneratie van belang. Deze bereikt vanaf 2010 de pensioen-
                    gerechtigde leeftijd, maar velen van hen zullen het arbeidsproces a1 eerder
                   verlaten. Deze generatie is minder gebonden aan de woonlocatie en -streek
                    dan hun voorgangers; geografische mobiliteit was de leden van dit cohort niet
                    vreemd. Ze zijn redelijk opgeleid en door inkomen, pensioen en relatief ver-
                    spreid woningbezit kapitaalkrachtiger dan vorige generaties. Ze hebben kleine
                    gezimen en zullen minder dan hun ouders in de buurt van hun kinderen
                    (willen) wonen. Ook door autobezit is deze generatie minder locatiegebonden
                    dan eerdere generaties. Het lijkt daarom allerminst denkbeeldig dat, wanneer
                   het werk wegvalt, velen van hen voor het wonen de voorkeur geven aan
                    landelijkheid boven de aan stedelijkheid inherente karakteristieken. Affiniteit
                    hiermee is hen echter evenmin vreemd. Noodzaakte de gezinsfase tot wonen
                    in de directe nabijheid van ondenvijsinstellingen, gebruik van culturele voor-
                    zieningen en die voor gezondheidszorg maakt onmiddellijke nabijheid minder
                    dringend. Doordat deze generatie ouderen mobiel is, blijven deze instellingen
                    bovendien bereikbaar, ook door de spreiding ervan over het land.
                    De venvachting dat de druk op de landelijke gebieden verder zal toenemen,
                    lijkt derhalve behoorlijk robuust. Voor de steden is dit een weinig geruststel-
                    lend perspectief, vooral omdat door de selectiviteit van de migratie hun finan-
                    cieel draagvlak steeds meer erodeert. Een perspectief van een relatief vlot-
                    tende bevolking, waarbij de steden - zoals nu - per saldo minder dan
                    proportioneel profiteren van de landelijke bevolkingsgroei, behoeft niet perst5
                    uit te lopen op een doemscenario voor de grote stad. Deze verliest immers niet
                    alleen inwoners maar trekt ook voortdurend nieuwe aan. De vitaliteit van de
                    grote stad en de culturele creativiteit en diversiteit die deze in allerlei opzich-
                    ten representeert (experimenteerplaats in artistiek opzicht, voor nieuwe
                    levensstijlen, voor multiculturaliteit, broedplaats voor emancipatiebewegin-
                    gen), oefenen een blijvende aantrekkingskracht uit op bepaalde categorieen
                    migranten. Tegelijk is het juist oak de voortdurende vernieuwing van haar
                    bevolking die de impuls vormt voor de culturele dynamiek van de grote stad.
                    Maar behoud van deze functie is alleen mogelijk onder de conditie dat het eco-
                    nomisch draagvlak voor grootstedelijke voorzieningen toereikend is.
                    In het huidige offensief van de grote steden staat het creeren van een hoog-
                    waardiger leefmilieu dan ook voorop, door gedifferentieerder woonlocaties te
                    bouwen, groenfuncties meer te vervlechten in het stadsleven, de centra attrac-
                    tiever te maken, meer aandacht voor veiligheid en betere vervoersvoorzienin-
                    gen. Hierdoor wordt tegenwicht geboden aan de selectieve migratie uit de stad
                    en kan de stad aantrekkelijker worden voor bijvoorbeeld ook meer kapitaal-
                    krachtige bewoners. Ook a1 slagen de steden hierin, het is zeer de vraag of dit
                    succes toereikend zal zijn om de gesignaleerde trek uit de stad te keren.
lob] Ministerie van Volkshuisvesting. Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Woonverkenningen 1995, op. cit.. blz. 39-44.
                     WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 86 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 87 ======================================================================

<pre>                    Afnemende betekenis uan afstand
                    Ruimtelijke expansie valt niet alleen af te lezen aan de tendenties in het
                    wonen, maar ook aan het vrijetijdsgedrag. Leefsituatie, beschikbare welvaart
                    en preferenties zijn hier onderling eveneens sterk verknoopt. De ontwikkeling
                    van het na-oorlogse massatoerisme is illustratief voor de verminderende bete-
                    kenis van geografische afstand. De mentale map van de na-oorlogse toerist
                    heeft zich geleidelijk verbreed van eigen land, naar de omringende landen,
                    naar de rest van Europa en - nu - de wereld. Net zo min als de wekelijkse cul-
                    turele agenda van het dagblad nog beperkt is tot het eigen land, beperkt de
                    voetbalsupporter zich tot de Nederlandse stadions. Naar breedte van
                    vakantiedeelname loopt Nederland in Europa a1jaren voorop, en dit geldt ook
                    de buitenlandse vakantie 107. Relatief hoge opleiding, gelijkmatige spreiding
                    van welvaart en een aanzienlijke hoeveelheid vrije tijd zijn hier debet aan,
                    gevoegd bij een van oudsher bestaande externe gerichtheid. Omgekeerd is de
                    buitenlandse invloed op ons land ook toegenomen. De toeristische industrie is
                    qua toegevoegde waarde en werkgelegenheid steeds belangrijker geworden.
                    Daarnaast hebben vooral Duitsers een tweede huis gekocht, langs de kust dan
                    we1 bij de meren in Friesland. Dit impliceert de noodzaak van voldoende en
                    hoogwaardige infrastructuur om deze mensen naar Nederland te kunnen
                    laten komen.
                    Ook in eigen land is de betekenis van 'afstand' sterk in belang afgenomen en
                    zijn het andere factoren die bepalend zijn voor de geografische schaal van de
                    activiteiten, zoals beschikbare tijd, inkomen en transportmiddelen. De con-
                    sumptie van ruimte is dan ook aanzienlijk toegenomen, zowel voor verplaat-
                    singsdoeleinden alsook als object van vrijetijdsbesteding, om kwaliteiten van
                    de ruimte zelf te kunnen 'beleven'. Vooral voor de vrije tijd neemt het aantal
                    verplaatsingen sterk toe: sinds 1985 veroorzaakt de vrije tijd meer verplaat-
                    singen dan arbeid en ondenvijs samen. Het SCP concludeert dat de toege-
                    nomen (auto)mobiliteit een gedragsverandering betreft die waargenomen kan
                    worden bij de gehele bevolking en slechts in beperkte mate is terug te voeren
                    OD het domininter worden van moderne leef~atronen(huishoudensverdun-
                    ning, emancipatie van vrouwen, taakcombinatie en diversificatie van
                    vrijetijdsgedrag). De mobiliteit, zo stelt het SCP, verspreidt zich als een olie-
                    vlek en de beweegredenen worden veelzijdiger en willekeuriger 108. Dit hoeR
                    overigens niet te betekenen dat de groei hiervan in de toekomst even onstui-
                    mig zal zijn als in het verleden. Hoewel gerekend moet worden met een toe-
                    name van de personenmobiliteit in de komende decennia, zal deze volgens het
                    CPB per saldo afzwakken, onder invloed van de teruglopende bevolkingsgroei,
                    en vooral ook van de meest mobiele bevolkingscategorie tussen de 20 en 65
                   jaar, alsook van verzadigingsverschijnselen (in interlokale reistijden is geen
                    grote winst meer te behalen). Het totale autogebruik zou, in termen van
                    bestuurderskilometers, tot 2025 nog met 25-35 procent toenemen. Bij de groei
                    van het goederenvervoer is het echter allerminst aannemelijk dat de groei zal
                    vertragen 109.
                   Ruimte als corzsumptiegoed
                    Ruimte wordt niet alleen benut voor wonen, werken en verplaatsen, maar
                    wordt ook beleefd omwille van eigen karakteristieken. Dit subjectieve karak-
                    ter impliceert dat ruimtelijke eigenschappen per individu zeer verschillend
                    kunnen worden gepercipieerd. Volte of leegte van bepaalde ruimtes vormt op
                    zichzelf geen maatstaf voor waardering. Het oordeel 'te vol' of 'te lee& staat
                    immers niet 10s van de functie voor de gebruiker. Een leeg terras kan een
                    reden zijn om daaraan voorbij te gaan, evengoed als een autoweg als te vol
'07  Sociaal en Cultureel Planbureau. Socioal en Cultureel Rapport 1990; Rijswijk. 1990, blz. 243.
'08] Sociaal en Cultureel Planbureau. Sociookulturele beweegredenen; Rijswijk. 1993, blz. 139-1 63
lo9] Centraal Planbureau. Econornie en fisieke orngeving, op.cit.. blz. 28 1-290.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 87 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 88 ======================================================================

<pre>                     wordt ervaren wanneer de gebruiker hierdoor belemmerd wordt zijn bestem-
                     ming tijdig te bereiken. De belevingswaarde is dan ook situationeel bepaald:
                     een lege weg kan 's avonds juist als te leeg worden ervaren vanwege vermeend
                     gevaar. Maar naast deze functionele component van ruimtelijke perspecties is
                     er ook een sociaal-culturele: ook a1 gaat het om eenzelfde functie, dan kan de
                     waardering toch sterk uiteenlopen. Factoren die stedelijk wonen voor de Ben
                     bijvoorbeeld aantrekkelijk maken, kunnen de ander juist afschrikken.
                     Werd hierboven ten aanzien van woning en woonplaats gewag gemaakt van
                     een betrekkelijk grote homogeniteit van voorkeuren waar het de ruimtelijke
                     component betreft, opmerkelijk is dat Z O ' ~gedeelde preferentie eveneens is
                     waar te nemen bij de beleving van ruimte omwille van zichzelf. De trek naar
                     buiten voor visuele consumptie van ruimtelijke aspecten, die op zichzelf a1
                     eeuwen oud is, wordt eerder getekend door een verregaande democratisering
                     dan door een groeiende diversificatie. De meerderheid van de bevolking zoekt
                     regelmatig de vrije natuur op en dit geldt vrijwel voor allen, hoger en lager
                     opgeleid (alleen personen met alleen lager ondenvijs scoren wat lager), en ook
                     voor alle leeftijdscategorieen 110 (a1 liggen, niet onbegrijpelijk, de cijfers wat
                     lager voor de jongeren tot 25 jaar en de bejaarden van 75 jaar en ouder).
                     Werd eerder we1 venvacht dat men zich bij stijgende leeftijd voornamelijk op
                     de eigen buurt en woning zou terugtrekken, deze inkrimping van het ruimte-
                     lijk domein is met de beschikbaarheid van een auto niet langer een onont-
                    koombare consequentie van het ouder worden.
                     Bij het opzoeken van de vrije ruimte blijkt het vooral te gaan om het bezoeken
                    van bos, heide, polderlandschappen en meren. Ook, maar in mindere mate,
                     zijn stadsbos of -park en andere aangelegde recreatieterreinen in trek, even-
                     als bezienswaardigheden in dorp en stad 111. In het beeld dat mensen van een
                    bepaalde streek hebben, speelt het landschap een belangrijke rol. De geperci-
                    pieerde kwaliteit hiervan blijkt te worden bepaald door factoren als rust,
                    natuurlijkheid, cultuurhistorische waarden, authenticiteit, diversiteit en
                    kleinschaligheid. 'Leegte' in het landschap is een weinig gewaardeerde eigen-
                     schap. Veelal kijkt men eerst naar schaal en totaalbeeld en pas hierna naar
                    onderdelen en details. Men kiest een bestemming dan ook vooral op grond van
                    karakteristieken op het gebied van natuur en landschap, op enige afstand
                    gevolgd door motieven die betrekking hebben op het kunnen uitoefenen van
                    bepaalde recreatievormen. Fotomateriaal gericht op het werven van de toerist
                    speelt hier nadrukkelijk op in; men presenteert 'mensloze' natuur en land-
                    schappen, ontdaan van moderne elementen als industrieterreinen, hoogbouw
                    en hoogspanningsleidingen. Bij dit alles moet echter worden bedacht dat het
                    onderzoek waarop deze informatie is gebaseerd een bias vertoont naar de bele-
                    vingswaarde van de buitenstedelijke ruimte 112. Dit kan een onderschatting
                    opleveren van de ruimtelijke waarden die de stad in de percepties vertegen-
                    woordigt. De stad appelleert immers bij uitstek aan visuele consumptie, aan
                    kijken en bekeken worden. Raban typeert in dit verband de stad als theater,
                    als "een opeenstapeling van gefuseerde feiten en verbeeldingen" 113, tenvijl
                    Koolhaas de congestie in allerlei opzichten, die de grote stad tot metropool
                    maakt, aanduidt als de bij uitstek na te streven kwaliteit: "the culture of' 114.
                    De - met inachtneming van deze vertekening - geconstateerde grote homo-
                    geniteit in de belevingswaarde van ruimte sluit overigens allerminst uit dat er
                    tegelijk een grote diversiteit bestaat wanneer het aankomt op de gebruiks-
'101 Centraal Bureau voor de Statistiek. De leefsituotie van de Nederlondse bevolkmg 1996; VoorburgIHeerlen. 1997.
11'1 Sociaal en Cultureel Planbureau (1993), op. cit., blz. 52.
!I2]  Nationale Raad voor Landbouwkundig Onderzoek, De recreatieve betekenis van het landschop; 1996
1131 J. Raban. So@ city; London. 1974.
"'1   R. Koolhaas. Delirious New York; Oxford UP. N e w York. 1979.
                     WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 88 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 89 ======================================================================

<pre>                      waarde van ruimte. Leefstijlen, die bepaald worden door leeftijd, opleiding,
                      inkomen, leef- en werksituatie, spelen hier een veel sterkere rol.
                      Veranderende ruimte
                      Ook Urry wijst op het toenemend belang van visuele consumptie van de
                      ruimte 115. De esthetische component speelt een grote rol bij de toeristische
                      blik. Deze is volgens hem voornamelijk romantisch van aard. De toerist zoekt
                      vooral locaties in traditionele staat; dit kunnen landschappen en pittoreske
                      dorpjes zijn, maar inmiddels verbreedt de smaak van de toerist zich tot alle
                      mogelijke elementen van het erfgoed, zoals ambachtelijke praktijken en
                      fabrieken uit de begintijd van de industriele ontwikkeling. Hij spreekt in dit
                      verband van een 'commodification of history'. Deze 'tourist gaze' laat de ruimte
                      niet ongemoeid. Het grote economische belang van het massatoerisme veroor-
                      zaakt dat de ruimte in toenemende mate wordt omgevormd naar deze nostal-
                      gische behoefte. Herontdekking en reconstructie van traditionele streek- en
                      plaatseigen kenmerken vindt - ook gevoed door regionale televisie - onmis-
                      kenbaar steeds meer plaats: dit kunnen visuele kenmerken zijn, in natura en
                      bijeengebracht in lokale musea, maar ook allerlei activiteiten, streekgerechten
                      en dergelijke. De hierboven a1 besproken tendens naar het buiten willen
                      wonen past bij deze observaties. Urry wijst er terecht op hoezeer hier conflic-
                      ten kunnen rijzen: nieuwe bewoners ('more local than the locals') die het
                      authentieke karakter van hun landelijke locatie aangetast zien door moderni-
                      seringstendenties bij de oorspronkelijke bewoners 116. Dit vormt een argument
                      temeer voor de hiervoor a1 geuite venvachting omtrent een steeds uitdijende
                      suburbanisatie.
                      Het afnemend belang van afstand betekent dat uit het oogpunt van de toerist
                      in Nederland nauwelijks nog afgelegen plaatsen bestaan. De ruimtelijke
                      invloed van het toerisme is dan ook vrijwel overal merkbaar. Hierdoor is
                      onmiskenbaar ook hier op vele plaatsen sprake van een historisering van de
                      ruimte, waarbij als vanzelfsprekend het unieke van een streek, plaats of land-
                      schap wordt benadrukt. Toch zou het onjuist zijn hier vergaande conclusies
                      aan te verbinden in de zin van een mogelijke de-moderniseringstendens, zich
                      uitend in een heropleving van streekculturen, en dergelijke. Niet alleen
                      geschiedenis 'verkoopt' goed, maar ook moderne artefacten. Zouden moderne
                      fabrieken hun poorten openstellen, dan zou de toerist hier evenmin aan voor-
                      bijgaan. De huidige toerist is een omnivoor: hij consumeert niet alleen wat
                      cultuurhistorisch of landschappelijk interessant is, maar ook wat zich in
                      moderniteit onderscheidt. Hij wordt eerder getekend door eclecticisme; a1 naar
                      gelang de omstandigheden zoekt hij rust of drukte, landelijkheid of een massa-
                      evenement.
                      A1 met a1 moet de conclusie zijn dat de ruimte in Nederland onder grote druk
                      staat en verder komt te staan. Niet alleen omdat de bevolking nog aanzienlijk
                      toeneemt en alleen a1 uit dien hoofde het ruimtebeslag groter wordt, maar ook
                      omdat het ruimtelijk expansief gedrag per inwoner toeneemt. Deze zoekt niet
                      alleen meer ruimte voor zijn woning en woonomgeving, ook de besteding van
                      zijn vrije tijd eist steeds meer ruimte op. De mitigerende invloed van de
                      veroudering van de bevolking neemt in belang af. Deze orientaties hangen
                      sterk samen met de welvaartsontwikkeling, die immers de middelen verschaR
                      om deze behoeften te honoreren. Voorzover nu kan worden overzien, zal ook
                      hierdoor de ruimteconsumptie eerder verder worden aangewakkerd dan afge-
                      zwakt.
115] J. Urry, Consuming Places; London and New York. Routledge. 1995.
1161 Ibid.. blz. 191.
                      RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 89 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 90 ======================================================================

<pre>                     Wanneer de ontwikkeling zich volgens de nu gesignaleerde tendenties voort-
                     zet en hieraan geen grenzen worden opgelegd, levert dit een weinig aantrek-
                     kelijk perspectief op: een Nederland waarin de grote steden zijn 'verdampt' en
                     het platteland is opgenomen in een omvattende verstedelijking, 'Nederland-
                     Wereldland' in plaats van 'Randstad-Wereldstad'. Zowel de grote steden als
                     het platteland verliezen zo hun aantrekkelijke karakteristieken. Verdere leeg-
                     loop van de steden ondergraaft hun draagvlak, en het vollopen van het platte-
                     land leidt tot aantasting van de landschappen waaraan blijkbaar zo'n behoefte
                     bestaat. Versnippering van de bevolking over het land leidt bovendien in alge-
                     mene zin tot grote inefficientie in het gebruik van infrastructuur en milieu.
                     De drijfveren achter dit perspectief zijn het belang dat algemeen gehecht
                     wordt aan rust en ruimte, alsmede de mogelijkheid om hierin te kunnen voor-
                     zien. Het macrogevolg van alle individuele beslissingen om de stad te verlaten,
                     blijkt dan uiteindelijk haaks te staan op wat men ermee hoopte te vinden.
                     Het robuuste karakter van de factoren die dit perspectief funderen, vormt
                     tegelijk een indicatie voor de inzet die geboden is om het te keren. Aan hetgeen
                     een persoon als consument ambieert, zal hij immers als burger grenzen
                     moeten opleggen. Bovendien zijn de geschetste preferenties en gedragingen
                     systeemgebonden. Het is niet uit te sluiten dat ook in grootstedelijk verband
                     woonarrangementen kunnen worden ontwikkeld die meer in overeenstem-
                     ming zijn met de gesignaleerde ambities.
                     De 'netwerksamenleving' als nieuwe context voor het ruimtelijk beleid
                     Dit hoofdstuk handelde over de veranderende context van de ruimtelijke orde-
                     ning. Concluderend kunnen vijf maatschappelijke ontwikkelingen aangegeven
                     worden, die fundamentele uitdagingen stellen aan het ruimtelijk beleid,
                     namelijk (1)de Europese eenwording en de daaraan gerelateerde te venvach-
                     ten economische ontwikkeling van Nederland, (2) de verschuiving in relatief
                     gewicht van nabijheid naar bereikbaarheid, (3) het wegvallen van de land-
                     bouw als 'meekoppelend belang' bij de realisatie van de doelen van de ruimte-
                     lijke ordening, (4) de stijgende individuele consumptie van ruimte, en (5) de
                     toenemende mobiliteit. Deze worden hier achtereenvolgens behandeld.
                     Econornische eenwording van Europa
                     Een belangrijk effect van de economische eenwording van Europa is de toene-
                     mende rol van de sector distributie, transport en logistiek, hetgeen zich uit in
                     een versterkte druk op de ruimte. Dit hangt samen met de geografische posi-
                     tionering van Nederland in het economisch kerngebied van Europa, de regio
                     met het hoogste groeipotentieel. Het Europese beleid is er weliswaar op
                     gericht een 'level playing field' te creeren 117: fysieke barrieres voor economi-
                     sche ontwikkeling wegnemen en verbindingen verbeteren. Desondanks zal er
                     naar venvachting ook in de toekomst een kernregio blijven bestaan, die als
                     economische voortrekker fungeert. Als 'Gateway to Europe' neemt Nederland
                     daarbij een centrale plaats in. Naar venvachting zal ons land Ben van de aan-
                     trekkelijkste vestigingsplaatsen voor activiteiten in de sfeer van transport,
                     distributie en logistiek blijven. Op de korte termijn manifesteert dit zich in
                     extra ruimteclaims van bestaande bedrijven en nieuwe bedrijven die zich wil-
                     len vestigen, claims waar individuele gemeenten en provincies, die allemaal
                     hun graantje willen meepikken, graag op in zouden willen gaan.
                     Vanuit ruimteliik    "     -~ e z i c h t s ~ u nist dit allerminst on~roblematisch.De voor-
                     noemde sector koppelt een groot ruimtebeslag aan een zeer lage ruimtelijke
                     efficiency. Gegeven de krappe winstmarges en de relatief lage private
   1'7 Zie hoofdstuk 2 in Zonneveld & Faludi, op.cit., alsmede hoofdstuk 2 van dit rapport
90                    WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 90 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 91 ======================================================================

<pre>                  investeringskosten is deze sector bovendien gevoelig voor veranderingen in het
                   ondernemersklimaat. Bij ongewijzigd beleid zal de overheid de komende jaren
                  bezig blijven met een vraagvolgende infrastructurele race zonder finish.
                  Zonder beleidsmatige interventie zal de bedrijvigheid zich bovendien sterk
                  over het land verspreiden. Het beleid draagt - ongewild - direct bij aan deze
                  ontwikkelingen.
                  In de Vierde nota werd nog over de mainports gesproken in termen van
                  Schiphol en de Rotterdamse haven en was verder sprake van 'transportassen'
                  richting achterland. Inmiddels wordt duidelijk dat tal van zogenoemde 'main-
                  portgerelateerde' activiteiten ook net zo goed elders kunnen worden gereali-
                  seerd. De ontwikkeling van de logistieke activiteiten in Venlo spreekt vooi
                  zich. Voor internationaal opererende bedrijven geldt Veenendaal als omgeving
                  van Schiphol. Deze trend impliceert dat de rank ingetekende 'transportassen'
                  uit de Vierde nota zich ontwikkelen tot lijvige en druk bezette corridors die, in
                  weenvil van de oorspronkelijke idee, hun primaire transportkarakteristiek
                  hebben overstegen en steeds meer als een nieuwe, zelfstandige vorm van ver-
                  stedelijking moeten worden begrepen. Omdat deze nieuwe bedrijvigheid door
                  de ligging direct aan de snelweg zeer zichtbaar is, draagt zij nog eens extra bij
                  aan de beleving van een gebrek aan omgevingskwaliteit.
                  Om de toegevoegde waarde van deze bedrijvigheid te verhogen is het rege-
                  ringsbeleid thans gericht op de veredeling van de goederenstromen, bijvoor-
                  beeld via 'postponed manufacturing' en Value Added Logistics' (VAL) 118.
                  Naarmate deze veredelingsstrategie succesvol is, zal de omvang van het ruim-
                  tebeslag van deze bedrijvigheid alleen maar toenemen. In de ICES-voort-
                  gangsrapportage wordt het 'uitschuiven langs de corridors' vanuit economisch
                  perspectief als een logische ontwikkeling gezien 119. Omdat deze bedrijfstak
                  zich op de weginfrastructuur orienteert en dus niet 'het wonen' volgt, zal hier
                  extra woon-werkmobiliteit ontstaan, die, gegeven de locaties, bovendien weer
                  vooral de vorm zal krijgen van automobiliteit.
        3.4.2     Van nabijheid naar bereikbaarheid
                  Voor steeds meer sectoren geldt dat bereikbaarheid in de vestigingslocatie
                  voorop staat, waar vroeger nabijheid doorslaggevend was. Deze verschuiving
                  is in gang gezet door tal van push-factoren in grootstedelijke gebieden, zoals
                  slechte bereikbaarheid, onvoldoende parkeermogelijkheden en gebrek aan uit-
                  breidingsruimte. Daar zijn pull-factoren bijgekomen, zoals de beschikbaarheid
                  van industrieterreinen buiten de stad langs autowegen. In eerste instantie vol-
                  trok deze uittocht zich nog over korte afstand, en bleef men de oorspronkelijke
                  regio trouw. In een latere fase is het perspectief verder vermimd, en is ook de
                  uitstroom van bedrijven uit de Randstad toegenomen. Het gevolg is een onder-
                  graving van de centrale positie van dit kerngebied, een verdergaande ver-
                  spreiding van economische activiteiten over een veel groter gebied, en daar-
                  mee ook een toegenomen noodzaak voor meer infrastructuur. Deze
                  ontwikkelingen betekenen een uitholling van de leefomgevingskwaliteiten,
                  een ander essentieel onderdeel van het ruimtelijk beleid, van een steeds ver-
                  der uitdijend gebied.
                  Ook het ruimtelijk beeld dat hierbij past, staat haaks op die leefomgevings-
                  kwaliteit. Naast doe1 in zichzelf wordt een aantrekkelijke leefomgeving ook
                  gezien als een middel om nieuwe bedrijvigheid aan te trekken.
                  Hooggeschoolden zijn zeer gevraagd en in toenemende mate bereid zich elders
                  te vestigen wanneer de leefkwaliteit daar meer bij hun wensen past. Zorg voor
    Zie bijvoorbeeld de Voongangsropponage rnissiebrief, opxit., blz.7
"91 Ibid, blz.21.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 91 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 92 ======================================================================

<pre>                    de kwaliteit van de leefomgeving is hiermee een voonvaarde om een 'brain
                    drain' te voorkomen. Alleen a1 om fricties tussen deze ruimtelijk-economische
                    ontwikkelingen onderling, en tussen de accommodatie van de economische
                    ontwikkeling en andere maatschappelijke doelstellingen te voorkomen, is een
                    enorme uitdaging voor het ruimtelijk beleid. Gegeven de momenteel beschik-
                    bare kwaliteit aan vestigingsplaatsen, inclusief een hoogwaardige woon- en
                    werkomgeving, voldoende aanbod van adequaat geschoold personeel, de
                    beschikbare infrastructuur en de aanwezigheid van voldoende ruimte, zijn tal
                    van regio's buiten de Randstad momenteel aantrekkelijker. Tegelijk moet er
                    ook op gewezen worden dat deze ontwikkelingen niet impliceren dat de
                    Randstad geen perspectief meer heeft. Dit zou een misvatting zijn. Er zijn
                    echter mogelijkheden om de aantrekkelijkheid van de Randstad weer te
                    vergroten. Een hiertoe in gang gezet ruimtelijk beleid heeft zeker kans van
                    slagen. In het slothoofdstuk wordt hierop teruggekomen.
         3.4.3      Het wegvallen van landbouw als 'meekoppelend belang'
                    De derde sleutelontwikkeling betreft de positie van de landbouw, die steeds
                    minder tegendruk biedt tegen de verstedelijking van het buitengebied. Zelfs in
                    de primaire productie is de grondgebonden landbouw steeds minder dominant
                    geworden. Zo'n 30 jaar geleden was de grondgebonden landbouw nog voor
                    meer dan 80 procent verantwoordelijk voor de economische waarde van de
                    agrarische productie, nu is dat afgenomen tot 30 procent, een percentage
                    dat nog altijd afneemt. Tegelijk neemt de differentiatie in grondgebonden
                    activiteiten toe, wat tot nieuwe vermenging van bedrijfstypen leidt.
                    Het gemengde bedrijf van de toekomst is zeer verschillend van dat van de vijf-
                   tiger jaren, en vooral ook minder grondgebonden. Alleen de gespecialiseerde
                   melkveehouderij en akkerbouw - samen nog altijd goed voor een mime 20 mil-
                   jard gulden en circa 1,8 miljoen hectare - zijn nog sterk grondgebonden.
                   Tegenover het dalend belang van de grondgebonden landbouw staat het snel
                   groeiend belang van niet-grondgebonden agrarische activiteiten. De ruimte-
                   lijke verspreiding van de glastuinbouw, de intensieve veehouderij, de cham-
                   pignoncultuur en andere niet-grondgebondenlandbouwactiviteiten maken dat
                   de landbouw als hoofdgebruiker van het buitengebied minder krampachtig
                   vasthoudt aan het bestaande areaal. De hectaregevechten zijn weliswaar op
                   mesoniveau niet volledig verleden tijd, maar toch minder indringend. De kern
                   van de nieuwe agrarische bedrijvigheid ontwikkelt hierbij steeds meer indus-
                   triele trekken. Tegelijkertijd tekent zich een verbreding van de economische
                   activiteiten in het 'buitengebied' af 120.
                   De industrialisatie van de landbouw enerzijds en de diversificatie van econo-
                   mische activiteiten anderzijds, impliceren dat het (stedelijk) ideaal van het
                   open buitengebied nadrukkelijk op de tocht komt te staan 121. De vorm en func-
                   tie van het buitengebied verandert zowel onder invloed van de ontwikkelingen
                   in de landbouw als in het stedelijk gebruik van het buitengebied. Nu een een-
                   duidige 'hoofdgebruiker' voor wat tot nu toe bekend stond als het 'buitenge-
                   bied' wegvalt, ontstaat de noodzaak voor actief beleid. Tot nu toe richtte de
                   ruimtelijke ordening zich op het beheersen van de verstedelijking. In feite
                   bestond er zo een 'discours-coalitie' tussen de planologische wens om het bui-
                   tengebied in esthetische zin open, groen en agrarisch te houden, en de func-
                   tionele toewijzing van dit gebied aan de voedselproductie. Nu deze functionele
                   druk wegvalt, zal ook het uiterlijk van het buitengebied kunnen veranderen.
'201 R. van Broekhuizen et.al. (red.). Atlas van het vernieuwend planeland: Doetinchem, Misset.
'2'1 Voor de historische achtergronden van dit stedelvke ideaal van het 'platteland', zie R. Williams. The Country and the Crty; London.
     Hogarth Press, 1985.
                    WETENSCHAPPELLIKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 92 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 93 ======================================================================

<pre>                  Ten slotte moet, als gekeken wordt naar de veranderende positie van de land-
                  bouw in de ruimtelijke ordening, ook gewezen worden op de afnemende poli-
                  tiek-bestuurlijke invloed van deze sector. Terwijl het economisch belang a1
                  veel eerder was begonnen te tanen, was daar in de politiek-bestuurlijke con-
                  stellaties nog weinig van te merken. Niet voor niets werd het 'groene front' als
                  een invloedrijke partner beschouwd, ook in het domein van de ruimtelijke
                  ordening. Ten langen leste lijkt die positie echter niet meer te handhaven.
         3.4.4    Stijgende individuele consurnptie van ruirnte
                 Een vierde significante ontwikkeling betreft de stijgende consumptie van
                 ruimte door de individuele burgers en bedrijven. Er is geen reden om aan te
                 nemen dat doorzettende economische groei en meer ruimtegebruik met de
                 bestaande instrumenten 'ontkoppeld' kunnen worden. Het is wellicht mogelijk
                 om dit op verschillende wijzen te accommoderen of te structureren, maar de
                 individuele ruimteconsumptie per hoofd van de bevolking zal blijven stijgen.
                 Dit zal enerzijds tot uitdrukking komen in een groeiende vraag naar ruime
                 woonmilieus, zowel in het suburbane gebied als via groter wonen in de stad
                 (en dus resulterend in 'woningverduming'). Sociaal gezien zal deze trend tot
                 nieuwe patronen van sociaal-ruimtelijke segregatie leiden.
                 De koppeling van economische groei en stijgende ruimteconsumptie doet zich
                 ook voor bij het bedrijfsleven. De 'pull-factoren' van de stedelijke economieen
                 wegen niet op tegen de 'push-factoren' (als congestie, stijgende grondprijzen en
                 te weinig ruimte), die nauw samenhangen met de stijgende ruimteconsump-
                 tie. Ook hier dient erop te worden gewezen dat het vigerend beleid deze
                 tendens mogelijk versterkt. Het beleid gericht op de verbetering van de bereik-
                 baarheid van de steden bereikt precies het tegenovergestelde van wat het
                 beoogt: men wil de bereikbaarheid ten behoeve van de aanwezige bedrijvigheid
                 vergroten, maar door die verbeterde bereikbaarheid is het voor de betrokken
                 bedrijven van minder belang om in de steden gevestigd te zijn.
        3.4.5    Toenemende rnobiliteit
                 Ten slotte zal de overheid in de komende decennia - nog nadrukkelijker dan
                 a1 het geval is - worden geconfronteerd met de toename in de fysieke mobili-
                 teit. Het gaat hierbij niet alleen om automobiliteit maar ook om de personen-
                 verplaatsing per vliegtuig en (snelle) trein. Ook hier zijn de maatschappelijke
                 trends weerbarstig. Het is niet waarschijnlijk dat groter wonen de behoefte
                 aan mobiliteit zal beteugelen. Sterker nog, de hierboven gesignaleerde toe-
                 nemende ruimteconsumptie moet niet alleen aan de nieuwe woonwensen
                 worden gerelateerd maar ook aan het gedrag in de vrije tijd: grotere beweeg-
                 lijkheid en een grotere behoefte aan goede verbindingen. De auto speelt hier-
                 bij een dominante rol. Automobiliteit is inmiddels uitgegroeid tot een 'groot
                 technologisch systeem' 122. Naast auto's gaat het hierbij om de talloze voorzie-
                 ningen die rond dit transportmiddel zijn ontstaan. Dit groot technologisch
                 systeem heeft in economische, maar ook in culturele zin een dermate centrale
                 plaats in onze samenleving ingenomen dat een radicale breuk met de
                 vigerende wijze van verplaatsen ondenkbaar is. Dit neemt niet weg dat de
                 ontwikkeling van de automobiliteit als groot technologisch systeem we1 dege-
                 lijk zou kunnen worden be'invloed.
1211 Zie J. Summerton (eds.). Changing Large Technological Systems; Boulder, Westview Press, 1994. Speciaal de bijdrage van
     R. Grundmann daarin.
                 RUIMTELIJKE ONTWlKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 93 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 94 ======================================================================

<pre>            3.4.6       Naar een netwerksamenleving
                        De hier geschetste ruimtelijke ontwikkelingen duiden op een fundamentele
                        verandering van de context van het ruimtelijk beleid. Tezamen duiden ze op
                        de contouren van een maatschappij die in de wetenschappelijke discussie als
                        netwerksamenleving wordt aangeduid 123. Met een netwerksamenleving wordt
                        gewezen op het feit dat fysieke nabijheid steeds minder bepalend is voor de
                        belangrijke sociale verbanden: de term netwerk refereed aan het feit dat
                        zowel economische, sociale als culturele verbanden in feite ver van elkaar gele-
                        gen punten met elkaar verbinden. In de netwerksamenleving ontstaan nieuwe
                        fysiek-ruimtelijke samenhangen 124. In deze constellatie worden ruimtelijke
                        barrieres ovemonnen door nieuwe communicatie- of vervoerstechnologieen.
                        Dit heeft vergaande consequenties voor de conceptuele basis van het ruimte-
                        lijk beleid. Bekende categorieen als 'grond' of 'territoir' verliezen aan beteke-
                        nis en begrippen als 'plaatsen' of 'plekken' ('places') komen op waar vroeger
                        meer algemeen werd gesproken over 'ruimte' ('space'). Net zo wordt 'lokale
                        samenhang' ingeruild voor 'connectiviteit' en een 'geography of movement' ' 2 5 .
                        Een netwerk is een set van onderling verbonden knooppunten; een netwerk-
                        samenleving is een maatschappij waar de sociale, economische en culturele
                        structuren niet meer bepaald worden door het gedeeld gebruik van een
                        bepaalde ruimte, maar door de verbindingen die een individuele actor (bedrijf,
                        persoon of instelling) heeft met plekken, personen of activiteiten elders 126.
                        De netwerksamenleving produceert dus niet zozeer vervlakking of unifor-
                        misering, maar verandert bestaande samenhangen waarbij afstand een
                        minder bepalende factor is 127.
                        De beleidsrelevante conclusie is dat succesvolle ruimtelijke ontwikkeling in
                        deze context meer veronderstelt dan het beheer van een eindige 'voorraad' van
                        vierkante meters, eenduidige 'ruimtelijke eenheden' in een bepaald gebied 128.
                        Het vraagt om de - veelal gecombineerde - aanwezigheid van zeer specifieke
                        eigenschappen en de mogelijkheid met bepaalde - vaak ver weg gelegen -
                        plekken of locaties te communiceren. Mondiaal ontstaan zo 'global cities' die
                        met elkaar de financiele markten beheersen, 'silicon regions' die de ontwikke-
                        ling en productie van bepaalde technologieen verzorgen, regio's die zich mani-
                        festeren als locatie voor routinematige delen van de dienstverlening, en ont-
                        wikkelen andere regio's zich weer tot knooppunten van distributie en
                        transport. Nationaal vindt een specialisatie plaats op Let gebied van bepaalde
                        telematica-applicaties, quasi-industriele bedrijvigheid, hoogwaardige dienst-
                        verlening of toerisme. Regionaal ontstaat een 'archipel van enclaves' van
   12"  M. Castells, The Rise of the Network Society; Oxford. Blackwell. 1995.
   'Z4] Het is van belang te onderstrepen dat de term 'netwerk' in de Nederlandse discussie in zeer verschillende betekenissen wordt
        gebruikt: in dit hoofdstuk gaat het primair om een structuralistisch concept waarmee sociale, economische of culturele net-
        werkstructuren worden ge'identificeerd. Dat is ook de zin waarin bijvoorbeeld Castells het begrip gebruikt. In Nederland wordt
        het begrip 'netwerk' en 'netwerksturing' veel meer handelingstheoretischgebruikt: m.n. in de beleidswetenschap wordt dan
        gewezen op de wisselwerking tussen verschillende actoren (d.w.2. een netwerk van personen of organisaties - zie
        J.F.M. Koppenjan. J.A. de Bruijn & W.J.M. Kickert (red.) Netwerkmanogement in het openbaar bestuur; Den Haag,VUGA. 1993).
        In diverse verkennende studies van de RPD worden de termen 'netwerken' en 'stromen' ook gehanteerd maar daar gaat het
        weer primair om fysieke verbindingen (d.w.2. een netwerk van water, natuur of een netwerk van verkeersinfrastructuur). Zie
        bijvoorbeeld de Vierde Nota (1988). de nota Visie Ecolopolis en de strategie van de twee netwerken; RPD. 1996; Kiezen voor
        Bewegingsruimte, het eindrapport van het project Ruimpad.VROMN&W. 1997, of Nederland 2030 - Discussienota; RPD, 1997.
   '251 Voor een historisch overzicht, zie D. Harvey, The Condition of Postmodernity; Oxford, Blackwell. 1989. De term 'geography of
        movement' wordt hier gebruikt in navolging van P. Nijkamp, 'Towards a Network of Regions; the United States of Europe';
        European Planning Studies, vo. I l .no.2. 1993, blz. 149- 168.
   '261 Zie Castells, op.cit.
   127  Voor een interessante studie, zie M.C. Hidding et al., lnteractie en differentiatie van stad en land; KU Nijmegenl LU Wageningen.
         1998.
   1281 Zie ook Stallen. Smit en Herngreen. Ruimte 01s forum; WRR. Werkdocumenten nr. W100. Den Haag. 1998.
94                      WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 94 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 95 ======================================================================

<pre>                    relatief afgescheiden woon- en werklocaties, die aansluiten op bepaalde
                    sociaal-maatschappelijkenetwerken 129.
                    Deze nieuwe ruimtelijke samenhangen manifesteren zich vrij onverwacht, zijn
                    vaak instabiel en ondergraven zo een nationale planmatige aanpak. Nieuwe
                    samenhangen zijn niet zelden het resultaat van grillige culturele vestigings-
                    plaatsmotieven, die niet bij voorbaat modelmatig zijn te beschrijven. Nissan
                    vestigt haar Europese hoofdkwartier in Amsterdam niet alleen vanwege de
                    nabijheid van Schiphol, maar ook vanwege de aanwezigheid van een Japanse
                    school met een goede reputatie. Kortom, een succesvol ruimtelijk beleid ver-
                    onderstelt een ruimtelijke-ontwikkelingsstrategie, en dat is meer dan het
                    bestemmen van een bepaald aantal ruimtelijke eenheden voor een bepaald
                    doe1 130. Dit roept de vraag op of planning in de nieuwe context eerder in staat
                    zou kunnen zijn haar kwaliteitsdoelstellingen te realiseren wanneer het beter
                    dan thans het geval is, zou weten aan te sluiten bij diverse 'emerging strate-
                    gies' van maatschappelijke actoren en haar doelrealisatie zou afstemmen op
                    - wat we zouden kunnen noemen - 'emerging spatial patterns'.
                    In een dergelijke context vereist de legitimiteit van beleid we1 dat men een
                    modus vindt om in een dergelijke dynamische werkwijze een afweging van
                    botsende belangen en van kansen en gevaren te maken. De druk op de ruim-
                    telijke ordening als beleidsveld neemt in dit opzicht nog eens extra toe: stij-
                    gende welvaart uit zich tegelijkertijd in een verhoogd besef van kwaliteit en in
                    een meer nadrukkelijk geuite wens om kwaliteit te behouden en waar moge-
                    lijk te versterken. Burgers zijn zich, paradoxaal genoeg, meer dan ooit bewust
                    van de kosten van kosten van toenemende welvaart. In het navolgende hoofd-
                    stuk wordt ingegaan op deze politieke dimensie van de netwerksamenleving.
'291 Zie M . Hajer & F. Halsema (red.) Lond in Zicht! Een cultuurpolitieke visie op de ruimtelijke inrichting; Wiardi Beckman Stichtingl
     Bert Bakker. 1997.
'lo] Zie ook Ministerie van € 2 , Ruimte voor Economische Dynomiek, op.cit.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 95 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 96 ======================================================================

<pre>WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID</pre>

====================================================================== Einde pagina 96 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 97 ======================================================================

<pre>                      Veranderende institutionele
                      verhoudingen in en rond de
                      ruimtelijke ordening
           4.1        Inleiding
                      De ruimtelijke ordening verkeert thans in een fase waarin gaandeweg een in
                     hoofdlijnen bestaande conformiteit tussen de vigerende concepten van dit
                     beleid en de maatschappelijke ontwikkelingen wordt afgesloten. Alle achter-
                      eenvolgende uitwerkingen in de na-oorlogse jaren ten spijt, steeds was - zo
                     bleek in hoofdstuk 2 - het erom te doen de maatschappelijk gevraagde bebou-
                     wing zoveel mogelijk te concentreren en zo de open ruimte te waarborgen.
                     Zoals hoofdstuk 3 echter liet zien, is het steeds moeilijker om deze doelstelling
                     te realiseren. De economie gehoorzaamt steeds minder aan het principe van
                     concentratie, 'bereikbaarheid' wordt steeds belangrijker bij locatiekeuzen.
                     Het volkshuisvestingsbeleidis niet langer dominant, tenvijl de feitelijke woon-
                     tendensen inmiddels ook in andere richting wijzen dan concentratie. De land-
                     bouw wordt steeds meer een 'normale' economische bedrijfstak, waardoor
                     instandhouding van het areaal daarvoor bij suboptimaal rendement niet
                     langer vanzelfsprekend is. De tegelijkertijd optredende industrialisatie van de
                     niet-grondgebonden landbouw maakt deze sector ook steeds meer tot een
                     - visuele - bedreiging voor ruimtelijke kwaliteit. Voor het realiseren van haar
                     hoofddoelstellingen wordt de ruimtelijke ordening dus steeds minder
                     geschraagd door haar 'partners' van weleer. Deze ontwikkeling tast het
                     fundament van de bestuurlijke sector/facetsystematiek aan: naarmate de doel-
                     stellingen gaan divergeren, zullen sectoren minder geneigd zijn zich te voegen
                     naar de concepten waarvoor het facet zich sterk maakt. In de praktijk is dit
                     ook zichtbaar in bewegingen op bestuurlijk niveau, zowel binnen de beleids-
                     sectoren, die grote invloed hebben op de structurering van de ruimte, als bij
                     het institutionele mechanisme voor afweging tussen deze sectoren en het
                     ruimtelijk facet. Deze bewegingen - die worden uitgediept in paragraaf 4.2 -
                     manifesteren zich niet alleen in een veranderende, institutionele, krachts-
                     verhouding binnen de overheid, maar vinden ook een vertaling in opkomende
                     nieuwe concepten voor de vormgeving van de ruimte. De reconceptualisering
                     in reactie op de veranderende context vindt vanzelfsprekend niet gei'soleerd
                     plaats in de boezem van de overheid, maar gebeurt in samenspraak met maat-
                     schappelijke actoren of in reflectie op door deze actoren zelf naar voren
                     gebrachte ideeen. Met dit alles verandert ook het krachtenveld waarbinnen de
                     ruimtelijke ordening opereert van karakter; de traditionele coalities maken
                     plaats voor nieuwe.
                     Behandelt paragraaf 4.2 de government-dimensie van het ruimtelijk beleid,
                     namelijk de bestuursinterne ontwikkelingen, er vinden ook ingrijpende ver-
                     anderingen plaats in de governance-dimensie:de wijze waarop maatschappe-
                     lijke actoren actief bij de beleidsvorming worden betrokken 1. Dit wordt uitge-
                     werkt in paragraaf 4.3. Met de onder invloed van maatschappelijke
                     ontwikkelingen veranderende thematiek en beleidsagenda is ook het demo-
                     cratisch gehalte in het geding van de ruimte-structurerende besluitvorming.
                     De toenemende druk op de ruimte leidt ertoe dat burgers zich steeds meer
                     bewust worden van de keerzijden van ruimtelijke ingrepen. Controversialiteit
                     is derhalve een blijvend kenmerk van het ruimtelijk beleid geworden. Hierbij
                     komt dat de verhoudingen tussen kennis, politiek en beleid eveneens zijn
   I] P. Healey. Collabarot~vePlanning. Shaping Places in Fragmented Societies; London. MacMillan. 1997. blz. 205-242
97                   RUIMTELIJKE ONTWlKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 97 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 98 ======================================================================

<pre>      veranderd. De geemancipeerde burger van nu is weinig geneigd argumenta-
      ties van autoriteiten a priori te accepteren, noch van politiek-normatieve,noch
      van wetenschappelijke snit. Weliswaar kent de ruimtelijke ordening een uit-
      gebreid en juridisch verankerd stelsel van inspraak, maar steeds vaker blijkt
      dat de burgers de termen waarbinnen deze inspraak moet plaatsvinden pro-
      blematiseren. In de praktijk venvordt inspraak veelal tot tegenspraak, en
      wordt onvoldoende geappelleerd aan het vermogen tot meedenken. Bestuur en
      bestuurden komen zo regelmatig tegenover elkaar te staan. De bestuurlijke
      reactie ter vermijding van potentiele hindermacht is de inspraak naar voren
      te halen en de belangrijkste actoren uit het middenveld pro-actief bij de
      beleidsvorming te betrekken. In paragraaf 4.4 wordt gewezen op hierbij drei-
      gende gevaren voor de verdeling van verantwoordelijkheid tussen de politiek
      en maatschappelijke groeperingen. Tevens wordt in deze paragraaf bezien of
      zich veelbelovende nieuwe figuren aandienen waarin zowel recht gedaan
      wordt aan de groeiende maatschappelijke betrokkenheid bij het ruimtelijk
      beleid als uit democratisch oogpunt wenselijke verdeling van verantwoor-
      delijkheden. In paragraaf 4.5 worden de conclusies uit het vorengaande
      getrokken.
 4.2  Bestuurlijke ontwikkelingen
      De ontwikkelingen, waarvan in hoofdstuk 3 een beeld is gegeven, laten de
      beleidssectoren die van belang zijn voor de ruimtelijke ordening niet onbe-
      roerd. In reflectie op deze ontwikkelingen en de desiderata van maatschappe-
      lijke actoren vindt een herbeziming plaats die niet alleen de sectorale doel-
      einden betreft, maar ook de ruimtelijke doeleinden zelf raakt. Paragraaf 4.2.1
      gaat hierop in. De meeste van deze alternatieven zijn ontwikkeld om invloed
      uit te oefenen op de actualisering van de Vierde nota Extra (VINEX)die thans
      plaatsheeft, dan we1 op de periode na de planhorizon hiervan. De ruimtelijke
      implicaties van deze nieuwe concepten - met een vooralsnog informele status -
      wijken niet zelden af van de geldende ruimtelijke concepten. De sectoren
      krijgen aldus zelf facetmatige trekken; de definitie van het facet is niet langer
      voorbehouden aan de ruimtelijke ordening zelf. Tegelijk is de ruimtelijke
      ordening ook zelf in beweging. Hier lijkt eerder van een versmalling sprake te
      zijn, met een meer sectorale opstelling als mogelijke uitkomst. Het gevolg van
      beide ontwikkelingen is dat de institutionele grenzen tussen facet en sectoren
      vervagen. Aan het slot van paragraaf 4.2.1 wordt de vraag beantwoord in hoe-
      verre de besproken conceptuele vernieuwing a1 merkbaar is in de recente actu-
      alisering van het VINEX-beleid. In paragraaf 4.2.2 wordt de bovensectorale
      afweging en afstemming van het beleid aan de orde gesteld. Daar zal blijken
      dat sommige van de geconstateerde conceptuele veranderingen de van ouds-
      her bestaande institutionele vormgeving van deze afweging niet onberoerd
      heeft gelaten en heeft geleid tot een dubbelstructuur. In paragraaf 4.2.3 wor-
      den enkele conclusies getrokken.
4.2.1 Nieuwe ruimtelijke concepten
      Stadslandschappen
      Van oudsher is de landbouw een belangrijke partner van de ruimtelijke orde-
      ning in het openhouden van het buitengebied. Hoewel de landbouw - gerekend
      naar oppervlakte - nog steeds een dominante factor is in het landelijk gebied,
      vermindert het economisch belang van de grondgebonden landbouw.
      Instandhouding van het areaal bij suboptimaal rendement wordt hierdoor
      steeds minder vanzelfsprekend. Door industrialisatie van de landbouw
      (verstening en verglazing) leveren delen ervan niet langer een bijdrage aan
      openheid en doen zij eerder afbreuk aan de ruimtelijke kwaliteit. Hierdoor,
      alsook door verstedelijkingsprocessen op het platteland, wordt het onderscheid
      tussen stad en land minder en raken hierop gebaseerde beleidsconcepten
      versleten.
       WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 98 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 99 ======================================================================

<pre>                      Mede hierdoor wordt door het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en
                      Visserij het taakveld opnieuw gedefinieerd.De stadslandschappenbenadering,
                      als concept naar voren gebracht in de in 1995 uitgebrachte 'Visie Stadsland-
                      schappen7,is te zien als een eerste uitwerking van de beleidsconsequenties.
                      De benadering wordt gezien als "een aanpak voor beleid en planning die de
                      ontwikkelingen in stedelijk en landelijk gebied in een samenhangend kader
                      plaatst en de opgaven voor stad en land op een gelntegreerde manier wil ana-
                      lyseren en oplossen" 2. Ook a1 wordt uitgegaan van het vigerende ruimtelijke
                      beleid, de Visie stadslandschappen wordt door het ministerie van LNV benut
                      om fundamentele kanttekeningen te maken bij de ruimtelijke kwaliteit die
                      met dit beleid tot stand wordt gebracht 3. Het huidige beleid zou er onvol-
                      doende oog voor hebben dat verstedelijking voor een deel op andere plaatsen
                      tot stand komt dan wordt nagestreefd. Bovendien zorgt het concept van de
                      compacte stad ervoor dat het openbare groen geleidelijk uit de stad verdwijnt,
                      met kwaliteitsvermindering van het stedelijk gebied als gevolg. Ook geeR de
                      Visie aan dat in het huidige beleid van de verschillende overheden onvol-
                      doende oog bestaat voor de potenties die het landschap heeR om differentiatie
                      te bewerkstelligen in nieuwe stedelijke gebieden. Het - zoals nu - weren van
                      bebouwing uit het 'buitengebied' wordt als defensief getypeerd. Dit maakt het
                      namelijk onmogelijk om de kwaliteit van de buitenruimte te verbeteren door
                      in beperkte mate bebouwing toe te laten volgens het principe dat rood voor
                      groen betaalt.
                      Het doorbreken van de dichotomie tussen rood en groen heeR nogal wat weer-
                      klank gekregen, ook waar het de implicaties voor het ruimtelijke-ordenings-
                      beleid betreft 4. Zo is in kringen van ruimtelijke ontwerpers een specifiek
                      aspect van de stadslandschappenbenadering erg aangeslagen, namelijk de
                      ideeen over nieuwe buitenplaatsen 5. Het hanteren van de landschappelijke
                      structuur als 'onderlegger' voor het stedelijk ontwerp is bij landschaps-
                      architecten zelfs usance geworden 6 . Een reeks van onderzoeksinstellingen,
                     zich gezamenlijk opwerpend als 'Natuurplanbureau', neemt, net als de Visie
                     Stadslandschappen, afstand van het concept van de compacte stad door te
                     pleiten voor 'beheerste spreiding' 7. Het geleidelijk verdwijnen van stedelijke
                     groenvoorzieningen wordt als zeer negatief gezien voor ecologische doelen
                     alsmede voor de kwaliteit van het stedelijk leefmilieu.
                     Met het concept 'stadslandschappen' zijn de basisprincipes van de ruimtelijke
                     ordening niet in het geding. Ook de actoren die ervoor pleiten de compacte-
                     stadbenadering 10s te laten, onderschrijven nog steeds principes als concen-
                     tratie van verstedelijking en ruimtelijke differentiatie en samenhang; onbe-
                     heerste spreiding geldt nog steeds als schrikbeeld. Maar door tal van actoren
                     wordt naar voren gebracht dat de wijze waarop de ruimtelijke ordening nu
                     inhoud geeR aan concentratie van verstedelijking en het verdedigen van
                     natuur en landschap, juist tegenovergestelde effecten heeft. Het nut van voor-
                     opgezette sleutelconcepten zoals de compacte stad, met de uitwerking in
                     locatiekeuzen en dichtheden, en het open-ruimteconcept, wordt steeds meer
    21 Ministerie van Landbouw. Natuurbeheer en Visserij, Visie Stadslandschappen: Discussienoto: Den Haag. Ministerie van LNV,
       1995. blz. 7.
    31 A. Reijndorp et.al. De kern van het ruimtelijk beleid; Een onderzoek naor het begrip ruimtelyke kwaliteit; WRR, Werkdocumenten
       nr. 99. Den Haag. 1998.
   '1  Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Balons Visie Stadslandschappen; Den Haag, Ministerie van LNV. 1996,
       blz. I l e.v.
   51  Prijsvraagcornite Nieuwe Landgoederen. Nieuwe landgoederen; Een besloten ideeenprijsvraag; Prijsvraagcornite Nieuwe
       Landgoederen. 1995.
   61  W . Havik en H . Meindersma. Geen top zonder berg: Arnhern. Stichting Publicaties Ruimtelijke Kwaliteit i.0.v. Federatie
       Welstandstoezicht. 1997.
   7]  RIVM, IKC N. IBN-DLO, SC-DLO. Natuurverkenning 97; Alphen aan den Rijn. Samsom H.D. Tjeenk Willink. 1997, blz. 117.
99                   RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLlTlEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 99 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 100 ======================================================================

<pre>                     betwijfeld. De huidige strategie levert onvoldoende ruimtelijke kwaliteit op,
                     zowel voor wat betreR het 'rood' als het 'groen', en blijkt ook niet in staat de
                     verstedelijking in voldoende mate te concentreren 8.
                     Een herorientatie van het ruimtelijk beleid, zoals bepleit met het concept
                     stadslandschappen, betreR niet 'slechts7het inruilen van het ene door het
                     andere inhoudelijk concept. Hiermee is ook een ingrijpende verandering in het
                     geding van de ruimtelijke sturingsfilosofie: inhoud en vorm staan niet 10s van
                     elkaar. Concepten als compacte stad en open ruimte impliceren in essentie
                     uniformiteit in aan stad en land te stellen eisen; bij stadslandschappen is
                     evenwel pluriformiteit het uitgangspunt. Bij deze laatste benadering zou de
                     nationale overheid dan ook een veel minder sturende rol in het verstede-
                     lijkingsproces krijgen dan thans.
                     Corridors
                     Het ministerie van Economische Zaken is enige jaren geleden een nieuwe weg
                     ingeslagen met het project 'ruimte voor economische activiteit' (REA). In de in
                      1994 uitgebrachte studie werd geconcludeerd dat op tal van plaatsen in het
                     land de ruimtereservering voor economische activiteiten onvoldoende veilig-
                     gesteld wordt, in tegenstelling tot die voor de natuur in het kader van de
                     ecologische hoofdstructuur 9. Geconcludeerd wordt dat in het ruimtelijke-
                     ordeningsbeleid ruimteclaims voor economische activiteiten een meer centrale
                     plaats moeten krijgen. Dit wordt van groot belang geacht voor het bestrijden
                     van werkloosheid, vooral in het westen van het land waar deze het grootst is lo.
                     Anders dan het geval was, moet het ministerie dan ook vroegtijdig betrokken
                     worden bij het vormgeven van de inhoud van ruimtelijke plannen en van ruim-
                     telijk relevante regelgeving.
                     Deze stellingname vormde een omslag in het denken op het ministerie over de
                     relatie met ruimtelijke ordening. Tot dan toe was men nogal atkerig van visie-
                     vorming en conceptvorming op dit vlak, zoals duidelijk naar voren kwam bij
                     de voorbereiding van de Vierde nota over de ruimtelijke ordening in 1987.
                     Concepten die uitspraken deden over de gewenste locatie van bepaalde econo-
                     mische activiteiten, zoals stedelijke knooppunten of de westvleugel van de
                     Randstad, werden onwenselijk geacht 11. De overheid moet reageren op-de
                     markt en niet van te voren beslissen hoe en waar de markt zich zou moeten
                     ontwikkelen, zo was de gedachte 12. Dat er zoiets zou moeten komen als een
                     nationale economische hoofdstructuur, een prominent onderdeel van de Vierde
                     notaNierde nota Extra, werd door het ministerie van Economische Zaken toen
                     nog niet onderschreven.
                     Maar sindsdien is de belangstelling voor de ruimtelijke dimensie sterk toege-
                     nomen. Onderkend wordt nu dat de kwaliteit van de fysieke bedrijfsomgeving
                     sterk bepalend is voor de concurrentiepositie van een plek, regio of land 13.
                     Een nieuwe beleidsnota, uitgebracht in 1995, markeerde het afscheid van de
B]  Zie bijv.: Gemeente Tilburg, Rood en groen; Discussiebijdrage Nadere Uitwerking Brabantse Steden; Tilburg, Stadszaken Gemeente
    Tilburg, 1997.
9]  Ministerie van Econornische Zaken, Ruirnte voor Economische Activiteit; Den Haag. Ministerie van Econornische Zaken. 1994.
'01 Ministerie van Econornische Zaken, Ruimte voor regio's. Het ruirntelijk-economischbeleid tot 2000; Den Haag. Sdu Uitgeverij, 1995.
    blz. 26 e.v.
"1  W. Zonneveld. Naor een beter gebruik van ruimtelijke planconcepten; Planologische Verkenningen 64. Amsterdam. Planologisch
    en Demografisch lnstituut Universiteit van Amsterdam, 1992.
'21 W. Korthals Altes, De Nederlondse planningdoctrine in het fin de siecle; Eworingen met voorbere~dingen doorwerking von de Vierde
    nota (Extra); Assen. Van Gorcurn. 1995. blz. 130.
131 D i t heeft geleid tot de introductie van de subsidieregeling Bedrijfsomgevingsbeleid(BOB), van toepassing op de (1 3) stedelijke
    knooppunten, nota bene de meest directe ondersteuning die het rijk zelf heeft gegeven aan het concept stedelijk knooppunt
    (Korthals Altes, op.cit blz. 262).
                      WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 100 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 101 ======================================================================

<pre>                    gedachte dat het vooral economisch zwakke gebieden zijn waarvan het vesti-
                    gingsklimaat van overheidswege versterkt zou moeten worden 14. Elke regio
                    moet een maximale bijdrage leveren aan de nationale economische groei.
                    Een stimuleringsbeleid zou dan ook in principe betrekking kunnen hebben op
                    het hele land. Het gaat niet meer om regionaal-economisch maar om ruimte-
                    lijk-economisch beleid. Projecten kunnen voor ondersteuning in aanmerking
                    komen als deze een belangrijke bijdrage leveren aan de 'ruimtelijk-economi-
                    sche structuur' van het land. Deze projecten kunnen gelegen zijn in stedelijke
                    knooppunten, maar ook in andere stedelijke concentraties en in 'corridors'
                    gelegen tussen stedelijke gebieden.
                    Het corridor-concept is vooral bekend geworden door een studie van het Neder-
                    lands Economisch Instituut (NEI), verricht in opdracht van VNO-NCW 15.
                    Deze studie poogt aan te geven waar locatievoorkeuren van bedrijven naar
                    uitgaan. Er blijkt zich in Nederland een structuur af te tekenen van groot-
                    schalige corridors, geent op bundels van hoofdinfrastructuur. Nadrukkelijk
                    tekent het NEI hierbij aan dat een corridor niet opgevat moet worden als een
                    bebouwingslint, gesitueerd langs een (sne1)weg. Het corridor-concept zou
                    gezien moeten worden als een bottom-up-benadering, ingegeven door de feite-
                    lijke ontwikkeling van vestigingsvoorkeuren en -tendensen, en dus niet als een
                    top-down-inrichtingsconcept of als een verstedelijkingsas 16. Inmiddels vat het
                    ministerie, blijkens het rapport 'Ruimte voor economische dynarniek', het cor-
                    ridor-concept echter we1 degelijk op als inrichtingsconcept 17. Om aan de
                    behoefte aan ruimte voor economische activiteit tegemoet te komen Bn om het
                    groeipotentieel van corridors te benutten, moet een selectieve ontwikkeling
                    van bedrijfslocaties in de nabijheid van verkeersknooppunten gelegen op
                    hoofdtransportassen mogelijk worden gemaakt. Op een wat lager schaal-
                    niveau, dat van stedelijke agglomeraties, worden soortgelijke ontwikkelingen
                    bepleit. Uitstraling in radiale vorm moet benut worden, wat neerkomt op het
                    ontwikkelen van stadsrandlocaties aan uitvalswegen, met name ten behoeve
                    van de zakelijke dienstverlening.
                    Zo heeft ook het ministerie van Economische Zaken een eigen visie ontwikkeld
                    op de wenselijke ontwikkeling van de ruimtelijk-economische hoofdstructuur
                    van het land en dit begrip en passant ge'internaliseerd. Het beeld van deze
                    hoofdstructuur is echter wezenlijk anders dan het thans in de ruimtelijke
                    ordening aangehangen beeld. De afwijking zit vooral in het gegeven dat het
                    basisprincipe van concentratie van verstedelijking op een hele andere wijze
                    wordt ingevuld dan concepten als compacte stad en stadsgewest aangeven.
                    Op veel meer plaatsen wordt 'ruimte' voor economische en dus stedelijke ont-
                    wikkeling gezien, tenvijl in de ruimtelijke ordening stedelijk knooppunt,
                    compacte stad en stadsgewest juist als ruimtelijk kader worden gezien voor de
                    lokalisering van ook de economische activiteiten.
                    Deze opvattingen zijn inmiddels door verschillende onderzoeksinstellingen
                    verder uitgewerkt, zoals TNO-INRO en Buck Consultants. In kringen van het
                    gei'nstitutionaliseerde bedrijfsleven worden ze nadrukkelijk ondersteund.
                    Najaar 1997 heeft het Algemeen Verbond Bouwbedrijf (AVBB) een studie het
                    licht doen zien, waarin het betoog van 'Ruimte voor Economisch Dynamiek'
141 Ministerie van Economische Zaken, Ruimte voor regio's, op. cit, blz. 26 e.v.
Is] Nederlands Economisch Instituut. Ontwikkelingsstrotegieen voor Nederlondse regio's en steden in internationaal perspenief.
    Rotterdam, NEI. 1995.
161 A. Verkennis, en T. Groenewegen. 'Ontwikkelingen in de regio Randstad-RijnlRuhrgebied in: W. Zonneveld, en F. Evers (red.),
    Van Delta noor Europees Achterland; Den Haag, Nederlands lnstituut voor Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting/NIROV-
    Europlan, 1997. blz. 358-365.
'7  Ministerie van Economische Zaken. Ruimte voor Economische Dynomiek. Een verkennende analyse van ruimtelijk-economische ont-
    wikkelingen tot 2020; Den Haag. Ministerie van Economische Zaken. 1997, blz. 1 13 e.v.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 101 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 102 ======================================================================

<pre>102

19}

20)

21]

22]

vertaald wordt in een kaartbeeld van Nederland, bestaande uit een aantal
sterk verstedelijkte corridors (‘ruggengraten’, met name A2 en A4) en een aan-
tal corridors waar bedrijfsontwikkelingen in een meer geclusterde vorm
(‘parelsnoeren’) kunnen plaatsvinden 18. Bij deze ondersteuning voor de grond-
gedachte, zoals door het NEI en anderen. weergegeven, worden echter ook
kanttekeningen geplaatst. De ING Bank stelt bijvoorbeeld dat het corridor-
concept per saldo leidt tot een uitwaaiering van bedrijvigheid over heel
Nederland, wat funest uitpakt voor de ontwikkeling van de Randstad tot een
metropool. Binnen de Randstad zelf bestaat genoeg ruimte voor meer gede-
concentreerde ontwikkelingen die tegemoet komen aan wensen op de markten
van bedrijfshuisvesting en het wonen 19. Hiertegenover staat dan weer het
pleidooi van een aantal provincies, die zichzelf aanduiden als ‘corridor-provin-
cies’, om substantieel te investeren in infrastructuur in de richting van
Nederland omringende landen ”°. Uit het feit dat het economisch kerngebied
van Nederland, door uitschuifprocessen langs hoofdtransportassen, grote
delen van Nederland omvat, zou volgens hen de conclusie moeten worden
getrokken dat investeringen in een verbetering van de bereikbaarheid minder
exclusief gericht zouden moeten zijn op de Randstad.

Net als voor het ministerie van LNV geldt voor Economische Zaken dat ont-
wikkelingen aan de zijde van het beleidsobject aanleiding hebben gegeven tot
een eigen concept over de wenselijke ruimtelijke beleidsvoering. De inhoud
hiervan wijkt af van de huidige concepten van de ruimtelijke ordening en ook
hier zijn er implicaties voor de sturingsconcepten. Het ministerie van
Economische Zaken pleit voor een zeer terughoudende rol voor de rijksover-
heid als het gaat om de beinvloeding van ruimtelijke ontwikkelingen.
Uniforme landelijke concepten als compacte stad en generiek werkend
restrictief beleid worden afgewezen omdat deze geen recht zouden doen aan
regionale verscheidenheid. Alleen bij een beperkt aantal werkelijk belangrijke
elementen van de nationale ruimtelijke structuur wordt centrale sturing als
noodzakelijk gezien 21. Voor het overige zijn het vooral regionale actoren die
vorm moeten geven aan het gewenste ruimtelijke en ruimtelijk-economische
beleid.

Meerkernige oriéntatie

De infrastructurele consequenties van de ruimtelijke ordening komen voor
rekening van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. De kostbaarheid van
de ontsluiting van de VINEX-locaties vormde dan ook aanleiding mogelijk-
heden voor verstedelijking in discussie te brengen, die gepaard gaan met een
geringere behoefte aan nieuwe infrastructuur. In de loop van 1995 werd het
rapport ‘Visie op verstedelijking en mobiliteit’ uitgebracht met de uitdrukke-
liike bedoeling om de uitkomst van de actualisering van het ruimtelijk beleid
voor de periode na 2005 te beinvloeden 22. Gesteld wordt dat in een integraal
ruimtelijk beleid de betaalbaarheid van infrastructuur dan wel het openbaar
vervoer veel zwaarder moet meewegen.

P.A. de Ruijter en H.A. Vethman, Doorkijk op ruimtelijke inrichting in de 21!ste eeuw; Van ruggengraten en parelsnoeren: krachten-
bundeling in corridors; een onderzoek verricht door TNO-INRO, in opdracht van het Algemeen Verbond Bouwbedrijf, Den
Haag, AVBB, 1997.

R.E. Smit (red.), De Randstad in het Centrum. Een verkennende studie van ING in opdracht van de Gemeenten Amsterdam,
‘s-Gravenhage, Rotterdam en Utrecht; Amsterdam, ING, 1997.

Corridor-provincies: regio’s in beweging. Een gezamenlijke visie op de hoofd-infrastructuur in de provincies Overijssel, Limburg, Noord-
Brabant en Zeeland

Ministerie van Economische Zaken, (1997), op.cit., blz. 121 e.v. Genoemd worden: de hoofdinfrastructuur, de mainports, de
corridors, de ecologische hoofdstructuur, nationale parken en waardevolle cultuurlandschappen.

Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Directoraat-Generaal voor het Vervoer, Visie op verstedelijking en mobiliteit; Een bouw-

steen voor de actualisering van het ruimtelijk beleid na 2005; Den Haag, Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1995.

WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 102 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 103 ======================================================================

<pre>                         Geconstateerd moet worden dat nieuwe woon- en werklocaties nog te veel worden
                         gezocht op plaatsen die niet of onvoldoende zijn ontsloten en dus aanleg vergen van
                         nieuwe infrastructuur. Nog te weinig wordt ovenvogen of de voorhanden infra-
                         structuur misschien beter benut kan worden door het kiezen van andere lokaties. 23
                     Het compacte-stadbeleid blijft vanuit verkeers- en vervoersperspectief een
                     goed uitgangspunt, zo stelt het rapport, maar dit concept kan niet blijvend
                     'een-dimensionaal' - alleen uitgaand van nabijheid - worden toegepast.
                    Weliswaar hebben die locaties de voorkeur die eenkernig, op eCn stad of ste-
                     delijk centrum georienteerd zijn en die makkelijk aansluiten op de bestaande
                    hoofdinfrastructuur. In de Randstad raken dit type locaties echter op. In die
                    situatie moet de voorkeur uitgaan naar alternatieve locaties, die goed aan-
                     sluiten op openbaarvervoersassen tussen stadsgewesten. Het gaat dan om
                    locaties die meerkernig georienteerd zijn, namelijk gericht op meerdere stede-
                    lijke centra. Het rapport van het ministerie van Verkeer en Waterstaat
                    typeert toepassing van het concept van meerkernige orientatie in de Randstad
                    zelfs als onvermijdelijk. Vanuit dezelfde gedachte werd het idee gelanceerd om
                    nieuwe stedelijke locaties te ontwikkelen rond de haltes van het stoplijnennet
                    van de Nederlandse Spoonvegen in het Groene Hart, wat eveneens strijdig is
                    met het nationale ruimtelijk beleid.
                    Ook in de sfeer van het goederenvervoer is er aanleiding om een hechtere rela-
                    tie tussen verstedelijking (i.c. de ontwikkeling van bedrijfslocaties) en infra-
                    structuur na te streven. E r wordt echter geen nieuw ruimtelijk concept maar
                    vooral een wijziging van een vigerend concept bepleit, namelijk van dat van
                    de ABC-locaties. Specifiek betreft dit een herbezinning op de zogeheten
                    C-locaties, die gericht zijn op het wegverkeer. Aanleiding hiervoor is het uit-
                    gangspunt en de vemachting dat het goederenvervoer over water en rail
                    zaYmoet toenemen. Hierdoor zouden meer dan nu nieuwe bedrijfsterreinen
                    geconcentreerd moeten worden bij de a1 bestaande en geplande multimodale
                    vervoerknooppunten. Dit betekent dat het C-locatiebeleid meer gericht zou
                    moeten worden op bundeling rond multimodaal ontsloten bedrijfsterreinen, in
                    plaats van - zoals nu - uitsluitend op locaties aan wegen. De huidige concur-
                    rentie tussen allerlei kleinere transportcentra leidt ertoe dat lading van elkaar
                    wordt afgevangen en daarmee de toekomstkansen van een gebundeld en inter-
                    modaal netwerk beperkt worden. Dit kan ook de ontwikkeling van de met
                    rijkssteun opgezette 'tweedelijnsknooppunten' frustreren. Om deze reden
                    wordt een restrictief beleid noodzakelijk geacht.
                    Mede door het V&W-rapport is een uitvoerige discussie ontstaan over de wis-
                    selwerking tussen verstedelijking en infrastructuur. Deze discussie is neerge-
                    slagen in tal van rapporten en artikelen, waaruit het beeld naar voren komt
                    dat vooral gezocht wordt naar 'nieuwe conceptuele opvattingen en verbeeldin-
                    gen' voor het opheffen van de spanning tussen ruimtelijke planning en ver-
                    keers- en vervoersplanning 24. ZO is vanuit beide betrokken ministeries een
                    studie uitgebracht waarin is onderzocht hoe infrastructuur kan fungeren als
                    drager voor (toekomstige) verstedelijking, uitgaande van een voortgaande
                    bundeling van wonen en werken in compacte steden 25. A1s conclusie wordt
                    uitgekomen op een soort van corridor-concept. De belangrijkste knooppunten
                    tussen verbindingen vonnen de dragers van nieuwe stedelijke ontwikkelingen.
                    Ook door bijvoorbeeld de Raad voor de Ruimtelijke Ordening wordt een
231 Ibid.. blz. 13.
24] F. le Clercq. 'Vervoersplanologische concepten: de balans opgemaakt'; in: H.J. Ebels. F. le Clercq (red.) Ventedelijkingen vervoers-
    plonologische concepten; Amsterdam, Amsterdam study centre for the Metropolitan Environment (AME), 1997. blz. 188-1 96.
    Ministerie VROMlRijksplanologische Dienst. Kiezen voor Bewegingsruimte; eindrappori project Ruirnpod: Den Haag. Ministeries van
    V R O M en Verkeer & Waterstaat, 1997.
                    RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 103 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 104 ======================================================================

<pre>                    vergelijkbare structuur van netwerken en knooppunten bepleit 26. Geen van de
                    discussianten op dit vlak stelt echter een corridor-concept voor dat in de rich-
                    ting gaat van het EZ-rapport 'Ruimte voor economische dynamiek' waarin,
                    zoals hiervoor aangegeven, gepleit wordt voor een (selectieve) ontwikkeling
                    van bedrijfslocaties in de nabijheid van knooppunten in het wegennet. Wat dit
                    betreft zijn er verschillende corridor 'discoursen', maar met als gemeenschap-
                    pelijke noemer om de structurerende werking van infrastructuur te benutten
                    voor toekomstige stedelijke ontwikkelingen.
                    De discussie over verstedelijking en infrastructuur maakt duidelijk dat van de
                    beide direct betrokken beleidsdomeinen tamelijk ingrijpende beleidsaanpas-
                    singen gevraagd worden. Zo ligt het voor de hand dat VROM anders omgaat
                    met het nabijheidsbeginsel, vooral wat betreft de locatie van economische acti-
                    viteiten 27. Voor V&W ligt een grotere aandacht voor de ruimtelijk structure-
                    rende werking van infrastructuur voor de hand, in afwijking van het in het
                    verleden gevoerde beleid, dat werd gekenmerkt door het streven in Nederland
                    overal een min of meer gelijke mate van bereikbaarheid en ontsluiting te reali-
                    seren door een fijnmazig net van snelwegen met een grote hoeveelheid op- en
                    afritten 28. Om te voorkomen dat er dan geen enkele rem meer aanwezig is om
                    zich waar dan ook te vestigen, zou een meer beperkte invulling aan het bereik-
                    baarheidsbeginsel gegeven moeten worden, bijvoorbeeld door een beperking
                    van het aantal op- en afritten.
                    Architectuur van de ruimte
                    Sinds het begin van de jaren negentig voert de rijksoverheid een expliciet
                    architectuurbeleid 29. Hoofddoel is gunstige voorwaarden te scheppen voor de
                    totstand-koming van architectonische kwaliteit. Het publieke belang van een
                    goede vormgeving van de gebouwde omgeving wordt als motivatie voor deze
                    overheidstaak aangevoerd. In een nota over het architectuurbeleid, uitge-
                    bracht in 1996, worden ingrijpende veranderingen voorgesteld 30. Niet langer
                    staat het schaalniveau van het individuele gebouw in zijn ruimtelijke context
                    centraal, maar richt het beleid zich op de hogere ruimtelijke schaalniveaus
                    van de stedebouw, de landschapsarchitectuur en de ruimtelijke ordening.
                    Grote delen van het land worden, zo stelt de nota, immers opnieuw ingericht
                    door de uitvoering van het compacte-stadsbeleid (VINEX-locaties) en de aan-
                    leg van nieuwe hoofdinfrastructuur (met name HSL's en de Betuwelijn) en de
                    ecologische hoofdstructuur: alle projecten met een belangrijke 'culturele
                    dimensie' 31. Er is hierdoor niet zozeer sprake van een 'culturele dimensie van
                    de architectuur', maar van een 'architectonische dimensie van de cultuur'.
261 Raad voor de Ruimtelijke Ordening. Wisselwerking tussen verstedelijking en infrostructuur; Knooppunten en vewoerscorridors01s orde
    nend principe voor de ruimtelijke ordening; aangeboden aan de Minister van Volkshuisvesting. Ruimtelijke Ordening en
    Milieubeheer en de Minister van Verkeer en Waterstaat op 14 oktober 1996. Advies 208. Zie ook diverse bijdragen in:
    Stedebouw & Ruimtelijke Ordening; themanummer 'Infrastructuur en verstedelijking', jrg. 78. nr. 3, 1997.
27  Vgl. H.L. Klaassen. G.R. Teisman. 'Nieuwe arrangementen van problemen en oplossingen: Het corridorconcept als startpunt
    voor een andere benadering'; Stedebouw & Ruimtelijke Ordening, jrg. 78 nr. 3. 1997. blz. 41-45.
281 F, le Clercq. De sponnende relotie tussen verkeer en verstedeluking. Oratie. Amersfoort, Twijnstra Gudde Management
    Consultants. 1996 en Z. Hemel, 'Nieuwe opgave: Open ruimte openen'; Stedebouw & Ruimtelijke Ordening. jrg. 78, nr. 3. 1997,
    blz. 22-26.
291 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
    Ruimte voor orchitecfuur, noto orchitectuurbeleid: Tweede Karner 19901199 1, 2 l 363, nr.213.
301 Ministerie van Ondemijs. Cultuur en Wetenschappen, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
    Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Ministerie van Verkeer en Waterstaat. De orchitectuur van de ruimte; Noto
    over het orchitectuurbeleid 1997-2000; Den Haag. 1996.
311 Een andere reden voor de beleidsomslag is dat in het architectuurbeleid, nadrukkelijker dan in het eerste 'seizoen' (de beleids-
    periode 1992-1996). rekening moet worden houden met het gegeven dat verreweg het grootste deel van de investeringen in
    de gebouwde omgeving voor rekening komt van de private sector. De verwezenlijking van culturele arnbities is dan ook niet
    vanzelfsprekend.
                    WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERIWGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 104 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 105 ======================================================================

<pre>                    Hiernaast wordt een tweede verbreding van (rijks)beleid bepleit, en ook hier
                    gaat het om een aspect van ruimtelijk beleid. De zorg voor architectonische
                    kwaliteit behelst namelijk ook de integratie van cultuurhistorische waarden.
                    Dit betekent niet, aldus de architectuurnota, dat het ontzien van deze waar-
                    den voorop staat. Het gaat juist om het aangeven van de mogelijkheden deze
                    waarden te integreren in nieuwe ontwikkelingen. 'Behoud door ontwikkeling'
                    wordt dit genoemd, een benadering die geplaatst kan worden tegenover de
                    oude vorm van omgaan met cultuurhistorische waarden, namelijk via 'behoud
                    door beschermin&.        " , vooral door middel van de Monumentenwet 32. In een situ-
                    atie waarbij op zoveel plaatsen en zo grootschalig de ruimtelijke inrichting van
                    Nederland wordt getransformeerd, volstaat deze benadering niet langer.
                    Nederland vormt een kunstwerk, een oeuvre, waaraan voortdurend wordt toe-
                    gevoegd en veranderd, zodat de inrichting van Nederland gezien kan worden
                    als het geheugen van een eeuwenlange bewerkingsgeschiedenis, aldus het
                    'Manifest over ruimtelijke kwaliteit en cultuurhistorie' 33. Oud en nieuw, tra-
                    ditie en vernieuwing moeten niet worden gezien als een tegenstelling. We1
                    moet een bewuste, bedachtzame omgang met historische gegevens plaatsvin-
                    den, aldus dit manifest. Vermeden moet worden dat bijvoorbeeld projectplan-
                    nen, zoals die in het kader van het ICES-programma worden opgesteld, een te
                    eenzijdige economische orientatie kennen. Maar hierbij mag het niet gaan om
                    het krampachtig conserveren van oude structuren die hun functie reeds lang
                    verloren hebben 34.
                    Anders dan de nieuwe concepten die hiervoor werden besproken, beoogt 'archi-
                    tectuur van de ruimte' op het eerste gezicht geen alternatief te zijn voor de
                    bestaande ruimtelijke concepten; eerder impliceert het een verbreding ervan.
                    Toch gaat het niet alleen maar om 'hetzelfde doen, maar anders'. Want in haar
                    uitwerking leidt de huidige systematiek van ruimtelijke ordening tot een grote
                    eenvormigheid. Het oeuvre-perspectief attendeert daarentegen op de
                    wenselijkheid van een grotere diversiteit dan vanuit een nationale systema-
                    tiek kan worden bewerkstelligd. Maar tegelijk zet het zich ook af tegen het
                    definieren van architectonische kwaliteit op een te laag schaalniveau: van een
                    gebouw, wijk, weg of spoorlijn. De nieuwe benadering vormt juist een pleidooi
                    om de kwaliteit van ieder van deze objecten in breder verband te bezien en
                    attendeert zo op een niveau waar de ruimtelijke ordening conceptueel nog wei-
                    nig te bieden heeft. Naar schaalniveau waarvoor aandacht wordt gevraagd,
                    toont dit concept derhalve - ondanks de ogenschijnlijke neutraliteit ten aan-
                    zien van de concepten van ruimtelijke ordening - grote overeenkomst met het
                    concept van de stadslandschappen.
                   Leefomgevingsbeleid
                    Werd tot nog toe gewezen op binnen sectoren opkomende nieuwe concepten
                    met grote ruimtelijke implicaties, ook binnen de ruimtelijke ordening zelf is
                    sprake van conceptuele dynamiek. Wellicht kan men zelfs zeggen dat, waar de
                    besproken sectoren facetmatige karakteristieken krijgen, het facet ruimtelijke
                    ordening juist sectorale eigenschappen krijgt. Gedoeld wordt op het leef-
                    omgevingsbeleid. Tussen ruimtelijke ontwikkelingen, milieuproblemen en de
                    kenmerken en kwaliteiten van watersystemen bestaan tal van raakvlakken
                    en samenhangen. Sinds enkele jaren wordt onderkend dat tussen de beleids-
                    domeinen ruimte, water en milieu een grotere mate van integratie van beleid
                    moet worden bewerkstelligd. De vraag is alleen hoe. Inmiddels wordt op
                    veel plaatsen gewerkt met 'kleinere' institutionele oplossingen, zoals het
311 G.J. Borger. Wet Groene Hart voorbij'; Bulletin Koninklijke Nederlondse Oudheidkundige Bond, jrg. 96 nr. 2. 1997, blz.75-77.
331 Commissie Bescherming en Ontwikkeling, De ruimte in de tijd geplootst Nieuwe wegen op historische grond; Manifest over ruim-
    telijke kwaliteit en cultuurhistorie. 1997.
3'1 P. Dauvellier, Nieuw Nederlond wordt ouder; Over cultuurhistorie en ruimtelijke ordening; Belvedere reeks No. I . Den Haag, Project
    Belvedere. 1997. blz. 1 1 - 12.
                   RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 105 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 106 ======================================================================

<pre>                     synchroniseren van planprocedures 35. Veel aandacht gaat uit naar de
                     gedachte om de drie beleidsdomeinen, toegespitst op de plannen, in elkaar te
                     schuiven in een leefomgevingsbeleid of omgevingsplanning 36. In een aantal
                     provincies, zoals Drenthe, Noord-Holland en Flevoland, wordt inmiddels
                     gewerkt aan de opstelling van BBn integraal provinciaal omgevingsplan, ter
                     vervanging van de drie bestaande strategische plannen 37.
                     Op deze oplossingsrichting wordt echter ook kritiek uitgeoefend. Zo stelt
                     Kreukels dat ook nu nog lessen geleerd kunnen worden van het debat over
                     comprehensive planning, zoals dat in de jaren vijftig en zestig in de Verenigde
                     Staten gevoerd is. De conclusie was (het ging toen over stedelijke planning)
                     dat algemene beleidscoordinatie met het oog op de lange termijn weliswaar
                     nodig is en dat algemene gebiedsplanning daarvoor een bijzondere bijdrage
                     levert, maar dat tegelijkertijd deze opgave in het openbare bestuur zo goed als
                     onhaalbaar is 38. In een recent essay over omgevingsbeleid stellen Mastop en
                     Van Damme dat op provinciaal niveau eBn omgevingsplan nog we1 bruikbaar
                     kan zijn voor beleidsintegratie (hoewel een dergelijk plan geen panacee kan
                     vormen voor alle 'integratielasten'), maar dat op rijksniveau een dergelijk plan
                     niet opportuun en zelfs niet gewenst is 39. Hiervoor is de veelheid van aspec-
                     ten waarmee rekening moet worden gehouden te groot, evenals de dynamiek
                     in het ruimtegebruik en in maatschappelijke ontwikkelingen. Het domein van
                     het omgevingsbeleid is te breed om door BCn plan gedekt te worden. Wanneer
                     functionele specialisaties binnen het rijksapparaat, specialisaties waarachter
                     allerlei maatschappelijke belangen schuil gaan, geforceerd in een enkel, min
                     of meer gei'ntegreerd zouden worden ondergebracht, zou dit bovendien een
                     "...ernstige         miskenning zijn van het vaak conflictueuze karakter van
                     omgevingsvraagstukken" 40.
                     Niettemin gaan op nationaal niveau de gedachten we1 in de richting van een
                     omvattend omgevingsplan, als opvolging van de Vierde nota Extra en het
                     Nationaal Milieubeleidsplan 3. Er worden nog geen pogingen ondernomen om
                     deze leefomgevingsbenadering zich op nationaal niveau te laten uitstrekken
                     tot ook het waterhuishoudingsbeleid, waarvoor het ministerie van Verkeer en
                     Waterstaat het eerstverantwoordelijke departement is. De discussie over leef-
                     omgevingsbeleid is hiermee gesitueerd binnen het departement van VROM en
                     wordt vooral ingegeven door de behoefte de coherentie tussen het milieu- en
                     het ruimtelijk beleid van het ministerie te versterken 41. Wat volgens VROM
351 Dit is de praktijk in Groningen, Overijssel, Gelderland. Noord-Holland, Zuid-Holland. Zeeland. Noord-Brabant en Limburg.
    B. Wissink. Nieuwe wijn in oude zokken; Konttekeningen bij het debot over het provinciole omgevingsplon; Amsterdam.
    Onderzoeksinstituut AME. Universiteit van Amsterdam. 1996.
361 Een kleine greep uit de literatuur: A.A.J. de Gier. Onderzoek noor de juridische hoolboorheiden de bestuurlijkemeerwoorde von het
    geintegreerde provinciole omgevingsplon; lnstituut voor Staats- en Bestuursrecht. Rijksuniversiteit Utrecht. 1995, P. Glasbergen.
    'Ruimtelijk dwarsliggen; reflectie op een planningstelsel in revisie'; Bestuunkunde, jrg. 5 nr. 6, 1996, blz. 286-295;J.R. Janssens
    en K. Bouwer. Noor een provinciool omgevingsplan?; Bijdroge oon het debot over omgevingsplanning, Faculteit Releids-
    wetenschappen. Katholieke Universiteit Nijmegen. 1996. H.J. Licher. 'Naar een provinciaal omgevingsplan?'; Stedebouw en
    Volkshuisvesting, jrg. 76 nr. 112. 1995, blz. 22-27.
'71 B. Wissink, Tussen eenheid en eigenheid; Overheidsplonning in een geconstrueerde wereld;                         dissertatie (in voorb.),
    Onderzoeksinstituut AME, Universiteit van Amsterdam.
381 T. Kreukels. 'Schuivende beleidsterreinen'; PIN-Nieuws, themanummer 'Planologie tussen hoop en vrees', jrg. 18, nr. 6, 1995.
    blz. 59-65.
39] H. Mastop, en L. van Damme, lntegratie 01s opgave; Overwegingen bij ge~ntegreerdomgevingsbeleid: een essay over de mogelijkheden
    tat integrotie van plonningstelsels van het ruimtelijk beleid en het milieubeleidspeciool inzoke de notionole plondocumenten; in opdracht
    van het Ministerie VROMIDGM. Bunnik. 1997. blz. 28-29.
401 Ibid., blz. 29.
4'1 T. Siraa. A.J. van der Valk en W.L. Wissink Met het oog op de omgeving: Een geschiedenis van de zorg voor de kwoliteit van de lee6
    omgeving; Het ministerie von Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (1965-1995); Den Haag, Sdu uitgevers, 1995,
    blz. 344-350.
                      WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 106 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 107 ======================================================================

<pre>                         ontbreekt, is BBn 'integraal beleidsconcept', waarmee een eenduidig kader
                         wordt geboden voor het vinden van "duurzame oplossingen voor de keuze-
                         vraagstukken bij inrichting en beheer van de leefomgeving" 42. Dit eenduidige
                         kader wordt gezocht in de notie van leefomgevingskapitaal (LOK): het reken-
                         kundig product van de grootte van het oppervlak waaraan bepaalde functies
                         kunnen worden toegekend en de kwaliteit daarvan. Door 'zachte' waarden van
                         natuur, milieu en ruimtelijke kwaliteit aldus te objectiveren, zou een zo solide
                         basis ontstaan dat deze waarden kunnen meetellen in beslissingen..
                         Afbakening en invulling van het begrip leefomgeving, maar ook de term als
                         zodanig, wijzen erop dat kwaliteit en kwantiteit van de leefomgeving gezien
                         worden als een specifiek belang dat stevig neergezet dient te worden in pro-
                         cessen van beleidsafweging. In hoofdstuk 2 is aangegeven dat de nationale
                         ruimtelijke ordening niet alleen poogt te functioneren als een afwegingskader
                         voor allerlei ruimtelijke claims, maar ook de drager is van een eigen, inhou-
                         delijk programma. Hoe het een en ander zijn beslag zal krijgen in de voorziene
                         Nota leefomgeving is momenteel nog niet duidelijk. Maar de tendens naar een
                         meer sectorale verantwoordelijkheid voor het geheel van de fysieke leef-
                         omgeving, lijkt onmiskenbaar.
                         De actualisering van de nationale ruimtelijke ordening
                         De vraag is in hoeverre aan de bovenbesproken nieuwe ideeen a1 uitwerking
                         wordt gegeven in de recente actualisering van het VINEX-beleid voor de
                         periode 2005-2010. Door het kabinet wordt gesteld dat, hoewel recht moet
                         worden gedaan aan 'maatschappelijke ontwikkelingen', continu'iteit van beleid
                         van groot belang is 43. Enkele nieuwe accenten kunnen we1 gezet worden,
                         maar de hoofdlijnen van het beleid staan niet ter discussie. Deze mogelijkheid
                         is uitdrukkelijk voorbehouden aan het project 'Nederland 2030', dat betrek-
                         king heeft op de periode na 2010.
                         In het licht van deze marges voor continu'iteit en vernieuwing is het niet ver-
                         wonderlijk dat - anders dan bij de hiervoor besproken voorstellen - de metho-
                         diek van generiek werkende ruimtelijke concepten niet wordt losgelaten (zie
                         tabel 4.1). Aan het concept van de compacte stad wordt onverkort vastgehou-
                         den. Geconcentreerde verstedelijking volgens een in wezen concentrisch model
                         van stadsuitbreiding blijft het uitgangspunt. De kritiek dat intensivering en
                         verdichting binnen bestaand stedelijk gebied heeft geleid tot een verlies aan
                         groen en open ruimte heeft echter we1 geleid tot het streven naar wat nu wordt
                         aangeduid als de 'complete stad' 44. Gewezen wordt op het feit dat binnen-
                         stedelijke woningbouw nog maar nauwelijks een aanslag met zich meebrengt
                         op open ruimten 45. 'Compleet' staat ook voor een meer evenwichtige stedelijke
                         woningmarkt, te bereiken via een 'gericht toevoegen' van woningen in de
                         marktsector 46. Compleet zou ook kunnen staan voor de (her)ontwikkeling van
                         werkfuncties en binnenstedelijke groenprojecten op functieveranderings- en
                         verdichtingslocaties, ware het niet dat dit volgens het kabinet meer onderzoek
                         vergt 47.
    421 Projectgroep Leefomgevingsbeleiden Maatschappijvernieuwing. Thuis: op weg naar een integrale aanpok van het leefomgevingsbe-
        leid; Rapponoge over de onhvikkelingsfase van het VROM prajen Leefamgevingsbeleid en Maatschoppijvernieuwing; Den Haag,
        Ministerie van VROM, 1996, op.cit. blz. 4.
    $31 Ministerie van Volkshuisvesting. Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Actualisering Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening
        Ertra; Deel 3: Kabinetsstandpunt Partiele Herziening Planologische KernbeslissingNationaal Ruimtelijk Beleid. Tweede Kamer
         1997- 1998, 25 180, nr. 4. blz. 45.
    41  Ibid.. blz. 55.
    451 Desalniettemin zal bijna 24% (zijnde 1 1.000 woningen) van het binnenstedelijke woningbouwprogramma 2005-2010 voor de
        Randstad gerealiseerd worden op 'verdichtingslocaties' (het resterende deel op 'herstructureringslocaties').
    461 Ministerie van Volkshuisvesting. Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Tweede Kamer 1997-1998, opxit.. blz. 51.
    471 Ibid.. blz. 51-52.
107                      RUlMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 107 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 108 ======================================================================

<pre>                        De door de huidige vorm van verstedelijking opgeroepen noodzaak van kost-
                        bare infrastructurele voorzieningen heeft in de VINEX-actualisering geleid tot
                        de conclusie dat in de toekomst bij nieuwe grote uitbreidingslocaties de extra
                        infrastructurele opgave (een 'pijnpunt' voor het ministerie van V&W) beperkt
                        moet worden. Een concept als meerkernige orientatie wordt echter vooralsnog
                        niet als een reeel alternatief gezien. Afhankelijk van de resultaten van een
                        drietal gebiedsuitwerkingen in de Randstad zou voor een dergelijk concept, in
                        combinatie met een stadslandschappenbenadering, gekozen kunnen worden 4s.
                        We1 wordt erkend dat stedelijke gebieden, met name in de Randstad, steeds
                        meer de configuratie van een netwerkstad vormen, met meerdere centra en tal
                        van kris-kraspatronen als het gaat om verplaatsingsgedrag. Echter, in de
                        toekomst moet de netwerkstad een geconcentreerde stad blijven en geen
                        gespreide stad worden 49. De tweezijdige relatie tussen verstedelijking en
                        infrastructuur dient zich dan ook te vertalen in een aangepast beleid ten aan-
                        zien van vervoersystemen ('verknopen' infrastructuur) en, voor de ruimtelijke
                        ordening, een verdichting rond belangrijke knooppunten in de netwerken van
                        openbaarvervoerverbindingen. Met dit laatste wordt tevens impliciet de
                        gedachte afgewezen om bedrijfslocaties te ontwikkelen in de nabijheid van
                        knooppunten in het wegennet, een conceptuele 'vernieuwing' ingebracht door
                        het departement van Economische Zaken. Het corridor-concept, dat door EZ
                        als aanduiding hiervan wordt gehanteerd, wordt slechts in een analytische
                        betekenis gebruikt 50. We1 is, aan de hand van de VINEX-actualisering,
                        tegemoet gekomen aan de kritiek dat in de ruimtelijke ordening we1 de
                        woningbehoefte wordt geaccommodeerd, maar onvoldoende de behoefte aan
                        ruimte voor economische activiteiten. Deze laatste behoefte is gekwantificeerd
                        en opgenomen in de 'verstedelijkingsopgave'.
                        Hoe wordt in de VINEX-actualisering aangekeken tegen de verhouding stad-
                        land dan wel. rood-groen? De stadslandschappenbenadering kan worden
                        gezien als een pleidooi voor een betere integratie van stad en land. In de
                        VINEX-actualisering wordt het a1 lang bestaande uitgangspunt dat het con-
                        trast tussen stad en land moet worden behouden, opnieuw sterk benadrukt 51.
                        Alleen op het niveau van stedelijke agglomeraties wordt een vervlechting van
                        rood en groen als een aantrekkelijke verstedelijkingsvorm getypeerd (bijv. in
                        de vorm van een combinatie van stedelijke lobben en groene wiggen).
                        Het beleid gericht op het instandhouden van bufferzones tussen agglomeraties
                        wordt aangescherpt doordat (voor het eerst) de exacte grenzen van deze buffer-
                        zones op pkb-kaarten zijn vastgelegd. Meer gespreide ontwikkelingen, een
                        optie die in de Visie Stadslandschappen' werd ge'introduceerd, worden dan ook
                        vooralsnog van de hand gewezen, a1 wordt deze mogelijkheid voor de lange
                        termijn niet uitgesloten. Dergelijke gebiedsuitwerkingen zouden een aan-
                        merkelijke afzwakking kunnen betekenen van de generieke werking van
                        nationale ruimtelijke concepten omdat de ruimtelijke visievorming immers
                        stoelt op een concrete ruimtelijke structuur. Zo is Ben van de kernnoties van
                        het denken in termen van de architectuur van de ruimte dat het landschap
                        kan worden opgevat als een rijk gedifferentieerd oeuvre, dat op talloos
                        verschillende manieren gelezen en 'behandeld' kan worden. In de VINEX-
                        actualisering is deze kernnotie niet terug te vinden, behoudens de opmerking
                        dat een 'geheugenverlies' van het Nederlandse landschap dreigt en dat regio-
                        nale en lokale overheden meer oog zouden moeten hebben voor cultuur-
                        historische kwaliteit 52.
    47  Het gaat hier om: het gebied tussen Den Haag en Rotterdam (het 'Tussengebied'), het gebied van de driehoek Leiden-Haarlem-
        Amsterdam en de Hoeksche Waard.
    491 Ministerie van Volkshuisvesting. Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Tweede Kamer 1997-1998, 25 180, op.cit., blz. 54.
    501 AIs aanduiding voor stedelijke 'banden' gedragen door infrastructuur (ibid.. blz. 87).
    511 Ibid.. biz. 89.
    s2] Ibid.. blz. 75
108                     WETENSCHAPPELIJKERAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 108 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 109 ======================================================================

<pre>CL
0
CO Nieuwe         lntegratie stad e n land: h e t           R u i m t e v o o r economische         lntegratie verstedelijking e n          A r c h i t e c t u u r van d e r u i m t e : Leefomgevingskapitaal (LOK):
   benaderingl    stadslandschap                            activiteit nodig: d e c o r r i d o r   infrastructuur: m e e r k e r n i g e   h e t Nederlandse landschap als               d o o r objectivering 'zachte'
   dimensie                                                                                         orientatie                              oeuvre                                        waarden laten m e e t e l l e n i n
                                                                                                                                                                                          beslissingen
   Uitwerking     - vermenging stedelijke structuren        -  bedrijfslocaties bij verkeersknoop-  -  bij nieuwe woon-Iwerklocaties de     - architectonische kwaliteit van              - waardering van de kwantiteit en
                    en groenstructuren                         punten                                  voorhandenlgeplande infrastruc-         ruimtelijke inrichting op hogere             kwaliteit van de fysieke leef-
                  - onrwikkeling nieuwe landgoederen        -  stadsrandlocatieslangs uitvalwe-        tuur optimaal benutten i.v.m.           ruimtelijke schaalniveaus                    omgeving
                  - variaties in stedelijke dichtheden         gen grote steden                        betaalbaarheidvervoersysteem         -  N L landschap vormt een oeuvre             - fysieke leefomgeving omvat enkel
                                                            -  groene bedrijventerreinen            -  in Randstad in toekomst meerker-     -  op een dynamische manier                     het beleidsdomein van her
                                                            -  aanwijzing zoekruimten voor             nig (op meerdere stadsgewesten)         omgaan met cultuurhistorische                ministerie van VROM
                                                               economische activiteiten                i.p.v. eenkernig georienteerde          waarden: van beschermen naar               -  LOK kan worden uitgewerkt in
                                                               (=planologische reservering van         bouwlocaties nodig                      ontwikkelen                                   projecten- en jaarbalansen
                                                               ruimten voor economische             -  profiel C-locaties in principe                                                     - mogelijk geen Vijfde nota maar
                                                               dynamiek)                               multimodaal                                                                           Nota Leefomgeving
                                                                                                                                                                                                                                  C:
B
   Spanning m e t -  compacte stad-concept afgewe-          -  geen generieke landelijke            -  grote twijfels over het nabijheids-  -  geen generieke ruimtelijke                 -  kwantificering ('objectivering') van 8
r  vigerend          zen: leidt t o t verlies aan kwaliteit    concepten + generiek resuictief         beginsel waarop concept                 concepten: uitwerking gebiedsaf-             waarden staat op gespannen voet       2
c!
m  beleid            in stad en groene ruimte en t o t         beleid: beleid in hoge mate van         compacte stad gestoeld is               hankelijk                                     met kwalitatieve benadering          4.
                                                                                                                                                                                                                                  (D:
                     spreiding verstedelijking                 onderop ontwikkelen                  -   meerkernige orientatie: benutting   -  architectonische kwaliteit                    ruimtelijke ordening                 $
                  - geen generieke ruimtelijke              -  sterke sturingskracht nationale         van ruimten tussen stadsgewesten        betekent nieuwe dimensie aan               -  objectivering en verdediging van     g
                     concepten, gaat om benadering             overheid enkel voor de nationale        (in r.0.: compacte stadsgewesten).      ruimtelijke kwaliteit                         LOK staat op gespannen voet
                                                               ruimtelijke structuur                   heeft gevolgen voor Groene           -  huidige instrumentarium cultuur-              met ahegingsfunctie ruimtelijke
                                                                                                        Hardbufferrones                        hist. waarden teveel gericht op
                                                                                                                                               bescherming
                                                                                                                                                                                             ordening
                                                                                                                                                                                                                                  E
   'Antwoord'     -  geconcentreerde verstedelijking        -  ruimtebehoefte 2005-2010 voor        -   stadsgewest blijft ruimtelijk kader -  oproep aan decentnle overheden:            -  leefomgevingskapitaal mag ten        id
                                                                                                                                                                                                                                  B
   actualisering     incl. intensivering ruimtegebruik         nieuwe bedrijfslocaties gekwantifi-     - waar stadsgewest uitgroeit t o t      cultuurhistorische kwaliteit                  behoeve van toekomstige
   VlNEX             blijft uitgangspunt. maar compacte        ceerd en opgenomen als                   netwerkstad (in Randstad) is           betrekken in planontwikkeling en              generaties niet aangetast worden     P
   (Kabinets-        stad wordt complete stad: in              onderdeel verstedelijkingsopgave        verknoping infrastructuur    O.V.       besluiworming                              -  begrip LOK niet uitgewerkt           2
   standpunt)        toekomst minder aanslagen op           -  concentratie blijft beleidsuitgangs-     nodig                                                                             -  geen uirspraak over Vijfde nota
                     stedelijk groen                           punt                                 -   in nabijheid belangrljke O.V.                                                        dan we1 Nota Leefomgeving            E
                  -  pas na 20 10 meer gespreide             - corridorconcept analytisch               knooppunten intensivering                                                                                                 kP
                     ontwikkeling in Randstad                  gebruikt (werkeersassen van en           ruimtegebruik
                     denkbaar, afhankelijk van                 naar stedelijke gebieden +            -  bij nieuwe grote uitbreidingsloca-
                     resultaten (3) gebiedsuitwerkingen        stedelijke banden)                       ties: extra infrastructurele opgave
                  -  nieuwe landgoederen mogelijk                                                       beperken
                     (ook in Groene Hart) mirs                                                       -  C-locaties waar mogelijk en
                     verbetering ruimtelijke kwaliteit                                                  afhankelijk van type bedrijven
                                                                                                        intermodaal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 109 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 110 ======================================================================

<pre>                        Welk beeld toont zich als het bovenstaande wordt overzien? De sleutelconcep-
                        ten van de nationale ruimtelijke ordening worden niet losgelaten. De 'partiele
                        herziening' heeft vooral de vorm van een aanpassing van faseringen en
                        programmeringen, een aanscherping van het beleid (bufferzones)en het intro-
                        duceren van nieuwe accenten en aandachtspunten: verbetering van de relatie
                        tussen verstedelijking en infrastructuur, een voor V&W minder 'duur' verste-
                        delijkingsbeleid, meer ruimte voor economische activiteit en (mogelijk)
                        'nieuwe landgoederen' als sprake is van een aantoonbare verbetering van de
                        ruimtelijke kwaliteit. Voor de belangrijkste 'pijnpunten' wordt tegemoet
                        gekomen aan kritiek van sectoren. Nieuwe ruimtelijke concepten die een
                        breuk zouden betekenen met vigerende sleutelconcepten worden echter niet
                        overgenomen. De systematiek van generiek werkende ruimtelijke concepten,
                        weergegeven op pkb-regiokaarten, blijft gehandhaafd. Daarentegen valt, als
                        een mogelijke prelude op een nieuwe beleidsfilosofie van het ministerie van
                        VROM, we1 het begrip leefomgevingskapitaal, zonder dat dit overigens wordt
                        uitgewerkt 53.
            4.2.2       Bovensectorale afweging en afsternming van beleid
                        Sommige van de bovengenoemde conceptuele veranderingen hebben de insti-
                        tutionele structuur voor de bovensectorale afstemming evenwel niet onberoerd
                        gelaten. Van oudsher vindt de afstemming tussen het ruimtelijk facet en de
                        sectoren plaats in de Rijksplanologische Commissie (RPC), als ambtelijk voor-
                        portaal van de Raad voor de Ruimtelijke ordening en Milieu (RROM), een
                        onderraad van de ministerraad. De beraadslagingen in de RPC worden voor-
                        bereid door de Rijksplanologische Dienst. Het interdepartementaal overleg in
                        de RPC bleek in het verleden buitengewoon effectief 54. Dit orgaan fungeerde
                        als stuurgroep voor de 'grote' ruimtelijke-ordeningsnota's; maar ook werd
                        hierin de open Oosterscheldedam bedacht als oplossing voor het politieke
                        conflict rond de afsluiting van de Oosterscheldedam.
                        Werd met dit mechanisme in het verleden de interdepartementale afstemming
                        sterk door planologische denkkaders bepaald, de nadruk is thans veel sterker
                        komen te liggen op een ruimtelijk-economische orientatie. Zoals in de vorige
                        subparagraaf werd gesteld, ging de VINEX hierin voor met haar pleidooi voor
                        de (verdere) ontwikkeling van de economische hoofdstructuur. Deze nieuwe
                        manier van kijken naar ruimtelijke ordening, waarin niet langer het bescher-
                        men van het zwakke maar - ter wille van werkgelegenheid en economische
                        groei - juist het 'versterken van het sterke' voorop stond, kreeg later zijn
                        pendant in de beleidsontwikkeling van het ministerie van Economische Zaken.
                        In paragraaf 4.2.1 werd deze getypeerd als een omslag van regionaal-econo-
                        misch naar ruimtelijk-economisch beleid. Zo liep de economisering van de
                        ruimtelijke ordening gelijk op met een verruimtelijking van het economisch
                        beleid.
                        Deze herorientaties hebben ook een institutionele uitwerking gekregen; het
                        meest uitgesproken in een nieuw coordinatiemechanisme, namelijk de
                        Interdepartementale Commissie voor de Economische Structuur (ICES).
                        Deze commissie is midden jaren tachtig voortgekomen uit de Centraal
                        Economische Commissie (CEC). De bedoeling van de ICES was om na jaren
                        van bezuinigen te bezien hoe publieke investeringen zouden kunnen bijdragen
                        aan economisch herstel en vooral aan meer werkgelegenheid. Dit initiatief
                        kwam in een stroomversnelling toen een koppeling werd gelegd tussen de
                        aardgasbaten ('ondergronds vermogen') en investeringen in nieuwe infra-
    531 Ibid., blz. 48.
    57  A.J. van der Valk en 1. de Vries. 'De Rijksplanologische Commissie: In de schemerzone tussen planning en politiek'; Stedebouw
        & Ruimtelijke Ordening, jrg. 77. nr. 5. 1997. blz. 24-3 I.
110                     WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 110 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 111 ======================================================================

<pre>                       structuur ('bovengronds vermogen'). Via het Fonds voor de Economische
                      Structuur (FES) werd een deel van de aardgasbaten weggehouden uit de sfeer
                      van consumptieve uitgaven en direct naar productieve investeringen geleid.
                      De ICES is nu naast de RPC eveneens een voorportaal van de RROM; het
                      secretariaat wordt gevoerd door het ministerie van Economische Zaken.
                      De ambtelijke status is zelfs wat hoger dan van de RPC. In plaats van direc-
                      teuren-generaal, zoals bij de RPC, participeren aan de ICES de secretarissen-
                      generaal van de betrokken departementen.
                      Formeel is de verhouding tussen de RPC en de ICES niet problematisch.
                      De ICES is er voor investeringen in de ruimtelijke economie, de RPC is er voor
                      de bovensectorale afweging. Zo vindt de voorbereiding van de politieke besluit-
                      vorming over de Maasvlakte I1 plaats door de RPC en de Rijksmilieu-
                      commissie (het tweede ambtelijk voorportaal van de RROM), tenvijl de ICES
                      zich beperkt tot de economische dimensie. De veelbesproken investerings-
                      lijsten die in ICES-verband aan de orde komen, zijn via kadernota's ontstaan,
                      en dus eerst in RPC-verband besproken. De ICES-investeringen voegen zich
                      bovendien vrijwel allemaal naar het formeel geldende beleidskader van de
                      VINEX. In de actualisering van de VINEX wordt dit nog eens onderstreept.
                      Het huwelijk tussen beide gremia heeft de ruimtelijke ordening allerminst
                      benadeeld; eerder is mede door het succes van de ICES, als syrnbool van een
                      innovatieve benadering van de ruimtelijke inrichting, de ruimtelijke ordening
                      zelf weer hoog op de politieke agenda gekomen.
                      Materieel is er echter meer aan de hand. De tweeledige beweging die hiervoor
                      werd gesignaleerd, namelijk 'economisering van de ruimtelijke ordening' en
                      'verruimtelijking van de economische politiek', impliceert een toenadering tus-
                      sen planologie en ruimtelijke economie, zelfs zodanig dat gesproken kan wor-
                      den van een opkomende 'infrastructuurbenadering' als nieuwe invalshoek
                      voor de interdepartementale afstemming. Het lijkt hier om meer te gaan dan
                      een beleid ten aanzien van concrete infrastructurele werken. Eerder is s ~ r a k e
                      van de opkomst van een denkwijze die zich over de volle breedte van het rege-
                      ringsbeleid uitstrekt. Zo is de term allang niet meer voorbehouden aan de
                      Xarde' infrastructuur van wegen, bruggen en rails, maar wordt deze eveneens
                      gebruikt bij 'zachtere' ondenverpen zoals ecologische, culturele en kernisin-
                      frastructuur. Het benaderen van de samenleving in termen van 'investerin-
                      gen' en 'infrastructuur' past bij de gedachte van een pro-actieve overheid die
                      door intelligente interventies probeert de maatschappelijke dynamiek te sti-
                      muleren. Het is juist de grote ruimte-structurerende werking van investerin-
                      gen in de infrastructuur die een aantal vraagstukken oproept waar de
                      genoemde afwegingsmechanismen vooralsnog geen antwoord op hebben.
                      Anders gezegd, ruimtelijke ordening en infrastructuurbenadering kunnen als
                      afwegingskaders in de praktijk we1 naar elkaar toegroeien, ze kunnen echter
                      niet in elkaar opgaan. In zekere zin blijkt dit ook uit de voortgangsrapportage
                      van ICES zelf 55. Hierin wordt bij de voorgestane investeringen het belang van
                      de ruimteliike kwaliteit benadrukt. zowel voor de economische ontwikkelin~
                      (hoogwaar&g leefmilieu, bedrijfs~~gevin~sbeleid)                      als voor het maatschappey
                      lijk welzijn. De ICES stuit hiermee op de noodzaak van een afwegingskader,
                      waardoor antwoord kan worden gegeven op de vraag hoe de ene investering
                      tegen de andere kan worden afgewogen, met andere woorden hoe de effecten
                      van investeringen op de ruimtelijke kwaliteit en het leefmilieu moeten worden
                      gewogen. Deze spanning tussen infrastructuurbeleid en ruimtelijke ordening
                      wordt in de VINEX overigens ook niet opgelost. Ook daar werd immers onder                       .
                      de vlag van een 'ruimtelijke-ontwikkelingsperspectief een sterk pleidooi
                      gevoerd voor een ruimtelijke-investeringspolitiek, maar de nota slaagde er
                      niet in om het verband tussen dit beleid en het eveneens voorgestane ruimte-
    551 ICES. VoortgangsrapportageMissiebriet Den Haag. Ministerie van Economische Zaken. 1997.
111                   RUIMTELIJKE ONTWlKKELINGSPOLlTlEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 111 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 112 ======================================================================

<pre>                       lijk beleid gericht op de 'dagelijkse leefomgeving' met elkaar in overeenstem-
                       rning te brengen 56.
                       Ondanks de beweging naar elkaar toe zijn er we1 degelijk verschillen tussen
                       de opkomende infrastructuurbenadering en de ruimtelijke ordening. Deze zijn
                       in tabel 4.2 getypeerd. Zo'n schematische voorstelling draagt natuurlijk het
                       gevaar in zich dat de verschillen op de spits worden gedreven, maar kan toch
                       dienstig zijn om inzichtelijk te maken waar in potentie problemen kunnen
                       worden venvacht.
        T a b e l 4.2  K e n m e r k e n van r u i m t e l i j k e o r d e n i n g e n de infrastructuurbenadering
                                Ruimtelijke ordening                                           lnfrastructuurbenadering
    Organisatie principes       - Planmatig, gebiedsgericht                                    - Projecunatig, infrastructuurgericht
                                - Bestemmen                                                    - Ontwikkelen
                                - Communicatiegericht                                          - Investeringsgericht
                                - Autonome conceptvorming voorafgaand aan                      - Project als aanleiding, denken en doen gekop-
                                  uitvoering en financiering ('deductief)                        peld ('inductief)
                                - Afwegen van ruimtelijke claims                               - lnpassen van projecten
    Organisatie structuur       - Bovensectorale coordinatie via plan-Inotastelsel             - Onderhandelend coordineren tussen sectoren
                                - lntegraliteit als ambitie                                    - Sectorale doelen met economische orientatie
                                - Decentrale orientatie: pkb's zijn vooral                     - behoefte aan partiele recentralisatie
                                  indicatief: aanwijzing bij hoge uitzondering
    Kernprograml                - Suboptimale ruimtelijke structuren voorkomen                 - Win-win-oplossingen realiseren door pro-
    paradigma                     door integrale afweging via planologische                      actieve overheidspolitiek
                                  conceptvorming
                                - lnhoudelijke orientatie (vooral ruimtelijke                  - Versterken economische structuur, optimalise-
                                  differentiatie, ruimtelijke samenhang, concentra-              ren ruimtelijke vestigingscondities
                                  tie van verstedelijking)
                                - Ruimtelijke kwaliteit als maatschappelijke                   - Ruimtelijke kwaliteit als vestigingsfactor
                                  doelstelling
                                - Orientatie op gebiedskwalireiten, sociaal-                   - Orientatie op verbindingen, connectiviteit
                                  economische samenhang
    Legitimiteit van beleid     Procedureel:                                                   Instrumenteel:
                                - Getrapte afweging op meerdere schaalniveaus                  - 'Parallel-geschakelde' afweging binnen ruimtelijk-
                                  ('seriegeschakeld')                                            economisch kader, daarna afwikkeling via
                                                                                                 formele RO
                                - Maatschappelijkebetrokkenheid via 'inspraak' bij             - Maatschappelijkebetrokkenheid primair bezien
                                  totstandkoming plannen                                         in termen van verkrijgen 'draagvlak' (pkb plus)
                                - Zorgvuldige afweging kost tijd,        evenwichtige          - Beroep op existentiele noodzaak tot investerin-
                                  ruimtelijke ontwikkeling vraagt om betrokken-                  gen, lange duur van besluitvorming past niet in
                                  heid verschillende belangen                                    dynamische samenleving
    Effectiviteit van beleid    - Primair overreden en onderhandelen: via                      - Primair financieel: via verdeling middelen
                                  communicatie en conceptvorming
                                - Sturing via woningbouw                                       - Sturing via venterking infrastructuur
                                - lnschakeling sectorale instrumenten                          - Projectmatige interventies
                                - lnregrale plannen
    561   M. van den Berg. 'De dagelijkse leefomgeving is van iedereen; Rooilijn. nr. 2 1. 1988. blz. 2-9.
112                     WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 112 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 113 ======================================================================

<pre>                      Het meest in het oog lopende verschil betreft de planvormende systematiek
                     van het ruimtelijke-ordeningsbeleid tegenover de zich via projecten aan-
                     dienende ontwikkeling van de infrastructuur. Waar de ruimtelijke ordening
                     wordt gekenmerkt door een afkegingssystematiek gericht op integrale plan-
                     vorming, gaat de sterk handelingsgerichte infrastructuurbenadering uit van
                     een inpassingssystematiek. Deze infrastructuurbenadering beantwoordt zo
                     aan een aantal problemen die inherent zijn aan de ruimtelijke-ordenings-
                     systematiek, zoals een tekort aan eigen instrumenten. Via de infrastructuur-
                     benadering wordt het beleid ten aanzien van de ruimtelijke inrichting voor-
                     zien van eigen financiele middelen. Hiermee heeft de overheid nu een
                     sturingsinstrument van de eerste orde in handen.
                     Bij de uitvoering van individuele infrastructurele projecten wordt in het belang
                     van de algemene economische ontwikkeling van het land de noodzaak tot snel
                     handelen sterk benadrukt, zodanig zelfs dat de vigerende afwegingssyste-
                     matiek hiervoor moet wijken. Dit blijkt in de ICES-voortgangsrapportage 57 en
                     bij het voorstel voor een 'versnellingswet' voor de besluitvorming rond de
                     uitbreiding van Schiphol. Maar ook investeringen in nieuwe infrastructuur
                     hebben, net als de ruimtelijke ordening, te maken met een toekomst omgeven
                     door fundamentele onzekerheden. Waar het vigerende ruimtelijke-ordenings-
                     beleid wordt gekenmerkt door een moeizame koppeling van planvorming en
                     uitvoering, kenmerkt het infrastructuurbeleid zich door een projectmatige
                     aanpak zonder voldoende integrale planontwikkeling en ruimtelijke afweging.
                     De infrastructuurbenadering is op pragmatische leest geschoeid en niet door
                     concepten gestuurd. Hierdoor worden sterk generieke eigenschappen ontwik-
                     keld: op geen enkel bestuursniveau wordt selectiviteit als strategische doel-
                     stelling gehanteerd. Wetenschappers hebben inmiddels vraagtekens bij dit
                     generieke infrastructuurbeleid gezet. De relatie tussen infrastructuurontwik-
                     keling en economische ontwikkeling is complex en het eerste leidt niet zonder
                     meer tot het tweede 58. Natuurlijk biedt het infrastructuurbeleid op zich tal
                     van mogelijkheden voor een gedifferentieerdere toepassing maar deze worden
                     vooralsnog niet ge'identificeerd 59 of benut 60. Dit beleid zou dan ook bij voor-
                     keur in de context van een bredere maatschappelijke afweging moeten worden
                     ontwikkeld, waarbij de noodzaak van selectiviteit nadrukkelijk wordt geagen-
                     deerd. Dan kan worden gekeken naar mogelijkheden om investeringsstromen
                     zo te geleiden dat investeringen neerslaan op plaatsen waar deze zich maat-
                     schappelijk terugbetalen. Onderzoek naar bestuurlijke of maatschappelijke
                     'opportunity costs', 'social return' van infrastructuurinvesteringen, en onbe-
                     doelde effecten van investeringen op andere bestuurlijke of maatschappelijke
                     doelstellingen, verdient dan aandacht.
                     Het ruimtelijk-economisch perspectief van de huidige infrastructuurbenade-
                     ring is te eenzijdig gericht op de identificatie en mobilisatie van omgevings-
                     elementen met het oog op het potentieel voor economische 'waardevermeer-
                     dering'. De eenzijdigheid van deze optiek wordt door de ICES ook onderkend;
                     ze bepleit zelf versterking van de ruimtelijk-economische structuur te combi-
                     neren met planologische en ecologische ambities. In haar huidige vorm kan de
                     infrastructuurbenadering geen adequate basis bieden voor een afgewogen
57  "De maatschappelijke en economische dynamiek verloopt niet zelden sneller dan besluitvorming in zijn huidige vorm kan bij-
    houden. Deze spanning moet worden opgelost Voor strategisch relevante ruimtelijke beslissingen zou het eerder zo moeten
    zijn dat de gewenste termijn de loop van de procedure bepaalt. in plaats van andersom." (Voortgangsrapportage Missiebrief.
    op.cit.. blz. 34).
581 W. Kleyn 'De betekenis van corridors voor de regionaal-economische ontwikkeling'; in: W. Zonneveld. F. Evers. (red.) Van
    Delta naor Europees Achterhnd: Den Haag. Nederlands Instituut voor Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting/NIROV-
    Europlan. 1997.
591 Maar vergelijk F. Le Clercq, (1996), op.cit
601 Zie hoofdstuk 5.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 113 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 114 ======================================================================

<pre>                  ruimtelijk beleid. De studie van Rothengatter benadrukte bovendien de grote
                  belasting voor mens en milieu die de huidige infrastructuurpolitiek met zich
                  mee brengt 61. Naast het ruimtebeslag worden hier vooral het lawaai en de
                  NO,-emissies van het vrachtverkeer als serieuze problemen benoemd. Ook in
                  andere opzichten is er weinig oog voor hoezeer de accommodatie van meer
                  distributie, transport en logistieke activiteit tot vermindering van de omge-
                  vingskwaliteit kan leiden.
                  Kortom, de vraagstukken van ruimtelijke afweging laten zich niet allemaal in
                  termen van infrastructuur vertalen, hoe belangrijk dit beleid ook blijkt te zijn
                  als nieuw meekoppelend belang voor de ruimtelijke ordening. De nieuwe
                  infrastructuurbenadering heeft tal van aanlokkelijke kanten, maar eveneens
                  een aantal duidelijke nadelen. Er is ondanks de hierboven geconstateerde
                  institutionele toenadering nog geen systematiek gevonden om de projecten te
                  verbinden met een integrale afweging. In die zin maakt de opkomst van het
                  infrastructuurbeleid de herorientatie in het ruimtelijk beleid eens te meer
                  noodzakelijk.
       4.2.3      Conclusies
                  Op basis van het voorgaande moet allereerst worden geconcludeerd dat het
                  vigerende sector/facetmodel aan erosie onderhevig is. Zo bleek hoezeer in reac-
                  tie op de maatschappelijke dynamiek bij allerlei sectoren van overheidsbeleid
                  nieuwe concepten opkomen, als alternatief voor de vigerende concepten van
                  ruimtelijke ordening. De sectorale taken kunnen niet vervuld worden zonder
                  dwarsverbanden te leggen tussen ruimtelijke ontwikkelingen en beleids-
                  keuzen die hierop van invloed zijn. Door de externe dynamiek krijgt sectoraal
                  beleid dus facetmatige karakteristieken. 'Sectorplanning' is niet meer de con-
                  crete programmering van een tak van overheidsbeleid, gekenmerkt door een
                  technisch karakter, zoals indertijd door de Commissie-De Wolff werd aan-
                  gegeven 62. Bij bijvoorbeeld infrastructuurprojecten gaat het om meer dan lou-
                  ter concrete programmering. Het voorzien in de infrastructurele behoeften van
                  de samenleving vormt een gezichtspunt van waaruit andere 'sectoren' en
                  'facetten' worden bezien. Juist dit, het projecteren van een bepaald gezichts-
                  punt, vormde altijd het kenmerkende onderscheid van een 'facet' ten opzichte
                  van een 'sector'. De recente lichting van 'sectorale', veelal nog informele
                  beleidsstukken laat zien dat niet alleen over de grenzen van het eigen beleids-
                  domein heen wordt gekeken; de nieuw voorgestelde concepten en benade-
                  ringswijzen markeren nieuwe grenzen. Naar beleidsobject verbreden de
                  'sectored zich tot vormen van ruimtelijke beleidsvoering. Tegelijk werd duide-
                  lijk dat de inhoudelijke orientatie van de nationale ruimtelijke ordening zelf
                  zich juist kan gaan versmallen. Ook hier spelen externe factoren een rol, in dit
                  geval de opkomst van de milieubeleidsplanning. De wens om dit beleidsterrein
                  op nationaal niveau met de ruimtelijke ordening te integreren tot een beleid
                  gericht op de fysieke leefomgeving, versterkt in wezen het sectorale karakter
                  van het VROM-beleid. Afweging wordt immers ondergeschikt gemaakt aan de
                  acceptatie van eigen standpunten. Het nettoresultaat van dit alles is dat op dit
                  moment gesproken kan worden van meerdere, over elkaar schuivende beleids-
                  domeinen, die allemaal uitspraken doen over de aspecten die in de beleids-
                  afweging een rol zouden moeten spelen. Momenteel circuleren hierdoor
                  verschillende definities van integraliteit.
6'1 Geciteerd in L. Kusiak. 'Overlast en schade door Europees goederenvervoer zijn alarmerend'; ROM Magazine, nr. 9. 1997,
    blz. 14- 17.
621 Rapport van de commissie voorbereiding onderzoek toekomstige maatschappij-structuur. Tweede Kamer 1970- 197 1 . 1 0 9 14.
    Den Haag. Staatsuitgeverij. 1970. blz. 6.
                   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 114 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 115 ======================================================================

<pre>Een tweede conclusie is dat met de nieuwe concepten de bestuurlijke verant-
woordelijkheid voor het inhoud geven aan integraliteit lang niet altijd op het
nationale niveau wordt gelegd. Het concept stadslandschappen venvijst naar
zijn aard naar pluriformiteit van oplossingen voor de relatie tussen concen-
tratie en openheid, of tussen 'rood' en 'groen7.Hetzelfde geldt voor 'Nederland
als oeuvre', welk concept een hogere schaal als vormgevingsopdracht aanwijst
dan dat van een weg of spoorlijn, een afzonderlijk gebouw, of zelfs een wijk.
Anders dan de generieke inrichtingsconcepten van de huidige ruimtelijke
ordening venvijzen deze nieuwe concepten naar een planningsniveau waar het
huidig beleid conceptueel en instrumenteel juist zwak staat, namelijk van
gebieden tussen de nationale en de lokale schaal. Maar de conceptuele ver-
nieuwing laat het nationale niveau niet onverlet. Ideeen over de rol van cor-
ridors, over meerkernige orientatie en dergelijke geven een verschuiving aan
in de perceptie van de rol van infrastructuur in de ruimtelijke ordening.
In plaats van een afgeleide van verstedelijking zou infrastructuur zelfs de
drager van de verstedelijking moeten gaan vormen. Paragraaf 4.2.2 gaf aan
hoezeer zelfs gesproken kan worden van de opkomst van een infrastructuur-
benadering als alternatief voor de nationale ruimtelijke planning. Deze bena-
dering concurreert niet alleen met die van de ruimtelijke ordening in inhou-
delijk-conceptueel opzicht, maar ook waar het gaat om de optiek van planning.
Waar de ruimtelijke ordening wordt gekenmerkt door een afwegingssystema-
tiek gericht op integrale planvorming, gaat de infrastructuurbenadering uit
van een inpassingssystematiek van projecten. Is in de ruimtelijke ordening de
uitvoering van de plannen een decentrale aangelegenheid, de infrastructuur-
benadering legt ook voor de uitvoering een sterke nadruk op het nationale
niveau.
Zoals paragraaf 4.2.2 liet zien, heeft de infrastructuurbenadering - met zijn
sterk ruimtelijk-economisch accent - een belangrijke plaats ingenomen in het
institutionele kader voor bovensectorale afstemming van beleid. De relatie
hiervan met de ruimtelijke ordening, die vanouds het kader vorrnde voor deze
afweging, is nog allerminst uitgekristalliseerd. Naar hun karakteristieken
roepen beide benaderingen een aantal vraagstukken op die moeten worden
beantwoord. Ondanks hun coexistentie in een geformaliseerde dubbelstruc-
tuur voor de coordinatie, is nog geen sprake van een werkelijk elkaar bevruch-
tende verhouding. Dit kan nog problematischer worden wanneer de andere
zich aandienende conceptuele vernieuwingen hierbij worden betrokken.
De consequenties van Ben en ander kunnen namelijk niet worden bezien
zonder hier ook de governance-dimensie van beleid bij te betrekken, namelijk
de wijze waarop het beleid maatschappelijk legitimiteit tracht te venverven.
Dit hoofdstuk handelde tot nog toe immers over ontwikkelingen binnen het
bestuur, zowel conceptueel als waar implicaties voor de institutionele verhou-
dingen in het geding zijn. De besproken conceptuele veranderingen komen
natuurlijk niet ge'isoleerd binnen de overheid tot stand, maar in wisselwerking
met opvattingen van belangrijke maatschappelijke actoren. Hiermee is maat-
schappelijke acceptatie echter nog allerminst gegarandeerd, zoals de reacties
rond belangrijke infrastructurele en andere ruimtelijke ingrepen regelmatig
laten zien. De effectiviteit van beleid is derhalve niet 10s te zien van de legiti-
miteit, deze is alleen gegarandeerd als vertrouwen in de samenleving is ver-
women. In de volgende paragrafen wordt hierop ingegaan.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 115 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 116 ======================================================================

<pre> 4.3  Maatschappelij ke afweging
4.3.1 Toenemende controversialiteit
      Oppositie tegen ruimtelijke gevolgen van modernisering is niet nieuw.
      Ruilverkavelingen bijvoorbeeld verliepen zelden zonder protest. De eerste
      Hollandse windmolens, nu door velen gezien als onderdeel van het 'natuurlijk'
      landschap, ontmoetten zeker niet minder weerstand dan de huidige windtur-
      bines. Ook de aanleg van de eerste spoorlijnen riep verzet op. Maar mate en
      aard van de huidige controversialiteit zijn in zekere zin nieuw. Gemeten aan
      huidige maatstaven voltrok de na-oorlogse wederopbouw zich immers vrijwel
      geruisloos, ondanks grote ruimtelijke repercussies. Ook de latere bouw-
      programma's ter leniging van de woningnood als gevolg van de snel groeiende
      bevolking waren niet omstreden, evenmin als - aanvankelijk - de
      Deltawerken. De doeleinden van wederopbouw, bestrijding woningnood en
      waterkering, waren onomstreden; het algemeen gevoelde crisiskarakter bood
      ten principale geen ruimte voor alternatieve doeleinden en de ruimtelijke con-
      sequenties ervan werden voor lief genomen. We1 zijn de schaal en het tempo
      waarin zich nu en in de nabije toekomst veranderingen voordoen veel groter
      geworden, waardoor de ontwikkelingen minder ongemerkt en veel zichtbaar-
      der verlopen.
      Bovendien ontbreekt in de huidige fase van de ontwikkeling een breed gedeeld
      besef van crisis en luidt de gepercipieerde kostenhatenbalans van ruimtelijke
      ingrepen ter wille van de welvaartsgroei anders dan in de na-oorlogse decen-
      nia. De collectieve baten van mogelijke welvaartsgroei in de toekomst hebben
      nu een relatiever betekenis dan eertijds, toen er massale werkloosheid en
      grote armoede heerste, tenvijl de kosten in termen van rust, natuur en land-
      schappelijke diversiteit door hun toegenomen schaarste nu zwaarder worden
      gewogen. Bovendien hebben individuen door de toegenomen welvaart nu meer
      te verliezen als direct gevolg van ruimtelijke veranderingen.
      Wanneer dwingende crisiscondities ontbreken en de ruimtelijk-relevante
      ingreep dus niet gezien wordt als gedicteerd door 'de dwang der omstandig-
      heden' of een overheersend doel, ontstaat ruimte deze ingreep meer te zien als
      een vrije kwestie, als een keuze, waarbij de bekende waarde van het bestaande
      kan worden afgewogen tegen de nog onbekende waarde van het nog niet
      bestaande. Bij projecten als tweede Maasvlakte en verdere uitbreiding of ver-
      plaatsing van Schiphol ontbreekt een gedeeld crisisbesef en bestaat derhalve
      geen overeenstemming over de met de uitbreidingen voorgestane ontwikke-
      lingsrichting. Dit wil niet zeggen dat het crisisidee in de discussie ontbreekt;
      het a1 dan niet ontstaan van een crisis bij doorgaan of juist afzien van een
      project vormt een krachtig onderdeel van de argumentatie van de betrokken
      partijen ter be'invloeding van de publieke opinie. Maar in vergelijlung met
      bijvoorbeeld de verhoging van de rivierdijken zijn de vruchten van verdere
      ontwikkeling van beide mainports in elk geval minder tastbaar en kan er
      bovendien twijfel bestaan over de vraag of deze voordelen niet langs andere
      weg bereikt kunnen worden, met minder kosten voor waardevol geachte
      zaken. Veelzeggend in dit verband is dat de lang bestaande impasse in de
      menings- en besluitvorming over de dijkverhoging onmiddellijk verdween toen
      deze dijken op punt van doorbreken stonden. Maar ten minste even opmerke-
      lijk is dat toen oplossingen werden bereikt die, afgemeten aan de vooraf inge-
      nomen posities, toch als win-win kunnen worden aangemerkt. Zonder de crisis
      geen besluitvorming, maar zonder de meningsvorming vooraf geen adequate
      besluitvorming!
      Het ontbreken van overeenstemming over de ontwikkelingsrichting vormt nu
      een belangrijke karakteristiek van veel ruimtelijke-ordeningsbeleid.Dat con-
      troverses zich toespitsen op genoemde grote projecten, wekt - zoals gezegd -
      WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 116 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 117 ======================================================================

<pre>                    gezien de schaal van de ruimtelijke impact ervan geen verbazing. Maar de
                    onrust is zeker niet daartoe beperkt, zoals bleek rond IJburg of de A-73.
                    De Rijksplanologische Dienst heeft onlangs onderzoek laten verrichten naar
                    de venvachtingen van de Nederlander over ruimtelijk Nederland in de toe-
                    komst. De toekorn~tvenvachtin~en                     zijn uitgesproken negatief: het voorziene
                    Nederland wordt getekend door meer verkeersoverlast, wordt drukker, voller,
                    vuiler, krijgt minder groen en toont minder afwisseling in het landschap. Deze
                    negatieve tendensen worden in de perceptie van de ondervraagden bij lange
                    na niet gecompenseerd door gewaardeerde aspecten, zoals meer variatie in de
                    woningvoorraad en een beter openbaar vervoer. De fuimtelijke veranderingen
                    als gevolg van bevolkingsgroei en welvaartstoename worden dus grosso mod0
                    als verslechtering ervaren. Dit toekomstpessimisme gaat gepaard met gevoe-
                    lens van machteloosheid over de be'invloedbaarheid van de Drocessen met
                    genoemde uitkomsten 63. Dit laatste gegeven wekt gezien de aard van de
                    processen die in het geding zijn geen verbazing. Het impliceert tegelijk dat bij
                    besluiten waar be'invloeding we1 mogelijk is of wordt geacht een actiepoten-
                    tieel mobiliseerbaar is, zeker waar de noodzaak van verandering in twijfel
                    wordt getrokken of waar alternatieve oplossingen worden gezien.
                    Doel- en middelkeuze hebben op het gebied van de ruimtelijke ordening sterk
                    aan vanzelfsprekendheid verloren. Beleidsvoorstellen die meer ruimte willen
                    creeren voor wonen, werken en mobiliteit ontmoeten aan de ene kant sympa-
                    thie omdat hiermee tegemoet wordt gekomen aan sterk levende behoeften op
                    microniveau, maar tegelijk schrikt men terug voor de macroconsequenties
                    hiervan voor evenzeer belangrijke behoeften als rust, het instandhouden van
                    landschappen, en dergelijke 64. Bovendien is er onzekerheid over de mate
                    waarin een voorziening in plaats van een knelpunt op te heffen, nieuwe
                    behoeften oproept en zo per saldo weinig oplost. De onzekerheid wordt nog
                    eens vergroot doordat ingrepen in de ruimtelijke structuur lang meemoeten en
                    derhalve preluderen op een ten principale nog onbekende samenleving.
                    Onderbouwing hiervan met positieve kennis is maar in zeer beperkte mate
                    mogelijk, hoezeer men ook besluiten wil baseren op kostenhatenovenvegin-
                    gen. Zouden deze doorslaggevend zijn geweest bij de beslissing de Eiffeltoren
                    te bouwen, dan zou Parijs hiennee immers nooit zijn verrijkt! De onmogelijk-
                    heid van doorslaggevende bewijsvoering vooraf accentueert nog eens het con-
                    troversiele karakter van ruimtelijke ordening.
       4.3.2        Veranderende verhouding tussen kennis, politiek en beleid
                    Gezien tegen deze achtergrond is het niet venvonderlijk dat de politieke
                    meningsvorming allerminst beperkt is tot de parlementair-vertegenwoor-
                    digende organen 65. De eenvoud van de eertijds bestaande corporatistische
                    structuren als kanalisering van de burgerlijke betrokkenheid, heeft plaatsge-
                    maakt voor een veel onoverzichtelijker reflexieve maatschappij van betrokken
                    burgers en de wisselende verbanden waarin zij zich groeperen. De burger van
                    nu is minder geneigd argumentaties van autoriteiten a priori te accepteren,
                    zowel van politiek-normatieve als van wetenschappelijke snit. De verhouding
                    tussen politiek, kennis en beleid is veranderd, en het ruimtelijk beleid worstelt
                    hiermee. De na-oorlogse periode werd tot het midden van de jaren zeventig
                    nog gekenmerkt door een min of meer duidelijke verhouding tussen deze drie
                    domeinen. Beleid was de uitkomst van keuzen die door politieke functionarissen
631 N.E.T. Nieboer en S.E. Colenberg, Ruimtelijk beeld van Nederland; Leiden, Research voor Beleid. 1997.
M]  Zie bijvoorbeeld U. Beck. Die Erfindung des Politischen. Zu einer Theorie reflexiver Modernisierung. Frankfurt am Main. Suhrkamp
    Verlag, 1993, en WRR. Duurzame risico's: een blijvendgegeven; Rapporten aan de Regering nr. 44. 's-Gravenhage, Sdu Uitgeverij
    Plantijnstraat, 1994.
651 M. Bovens, W. Derksen. W . Wineveen, e.a.. De verplaatsing van de politiek. Een agenda naor democratische vernieuwing.
    Amsterdam, Wiardi Beckman Stichting, 1995.
                    RUlMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 117 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 118 ======================================================================

<pre>                       in samenspraak met ondersteunende corporatieve verbanden gemaakt werden
                       op basis van duidelijke normatieve voorkeuren. Dit keuzeproces vond plaats
                       op basis van 'wetenschappelijke beleidsvoorbereiding'. Grote namen uit de na-
                       oorlogse stedenbouw en ruimtelijke ordening, als Steigenga, Van Lohuizen en
                       Van Eesteren, geloofden in een planningsproces waarbij de wetenschapper
                       modelmatig de toekomst verkende en in overleg met de beleidsmakers de beste
                       oplossingen aan het bestuur voorlegde.
                       Het meest kenmerkend voor de inmiddels veranderde verhoudingen tussen
                       politiek, kennis en beleid is we1 het wegvallen van de schotten tussen deze drie
                       domeinen. Er zijn legio analyses beschikbaar over de wijze waarop weten-
                       schappelijke kennis wordt bei'nvloed door politieke of beleidsmatige voor-
                       keuren 66. Waarden en feiten blijken minder eenvoudig uit elkaar te houden
                       dan men in de na-oorlogse decennia nog dacht. Ten eerste is de status van
                       wetenschappelijke kennis sterk veranderd. Doordat de deelname aan hoger
                       ondenvijs toenam, kreeg een grotere groep van de bevolking inzicht in de aard
                       van wetenschappelijke kennis. Dit leidde tot een democratisering van kennis:
                       wetenschappelijke twijfel kreeg een nieuwe betekenis toen meer mensen de
                       mogelijkheid kregen om vragen te stellen. Het gevolg was dat 'geldende'
                       inzichten vaak een fragielere basis bleken te hebben dan wetenschappers
                       zouden willen toegeven. De aura van wetenschap als superieure vorm van
                       kennis en kennisacquisitie werd in de ruimtelijke ordening ook aangetast door
                       een aantal ongelukkige adviezen. Bekende voorbeelden zijn de ontwikkeling
                       van demografische kengetallen, de prognoses omtrent de bewoners van de
                       Bijlmermeer en de aanname dat 'werk' het 'wonen' volgt (groeikernenbeleid).
                       Ook het feit dat de ruimtelijke wetenschappen na decennia niet in staat zijn
                       gebleken tot een gezaghebbende analyse van de nieuwe samenhang tussen
                       wonen, werken, recreeren en verplaatsen, heeft het gezag van de wetenschap
                       aangetast. Grand theories blijken onhoudbaar, hooguit zijn er partiele inzich-
                       ten te benutten. Bovendien is er in het verleden veel misgegaan waar weten-
                       schap en beleid a1 te zeer in elkaar verstrengeld raakten. Recent kwam dit tot
                       uitdrukking in de quasi-wetenschappelijke onderbouwing van het ecologisch
                       en maatschappelijk 'ideale' HSL-trace door het Groene Hart. Uiteindelijk
                       bleek dit te zijn terug te voeren op de financiele paragraaf uit een reeds door
                       V&W getekend contract. Sinds de jaren zeventig is het maatschappelijk
                       bewustzijn van het bestaan van dergelijke praktijken gegroeid, met als gevolg
                       dat de beproefde verdeling van verantwoordelijkheden tussen politiek, weten-
                       schap en beleidsmakers niet langer bevredigend functioneert.
                       Deze veranderde verhouding tussen wetenschap, beleid en samenleving speelt
                       de ruimtelijke ordening parten. Ten eerste had zij tot voor kort de mogelijk-
                       heid om via een beroep op haar specifieke ruimtelijke expertise conflicten te
                       beslechten. 'Harde' planologische inzichten werden aangeroepen om een
                       bepaalde inrichtingskeuze te ondersteunen. Ten tweede kon de ruimtelijke
                       ordening eertijds via gremia als de RARO of de RPC bepaalde visies in de
                       spraakmakende circuits ter bespreking en nuancering voorleggen. Deze een-
                       voudige en in wezen corporatistische verhouding tussen politiek, kennis en
                       beleid heeR haar vanzelfsprekendheid verloren. Er zijn tegenwoordig veel
                       meer en voortdurend veranderende maatschappelijke woordvoerders. Ook de
                       ruimtelijke ordening wordt geconfronteerd met een voortdurende concurren-
                       tiestrijd tussen kennisclaims waarbij bepaalde wetenschappelijke en maat-
                       schappelijke actoren eerder coalities aangaan dan dat men binnen het 'sub-
                       systeem' wetenschap tot interne overeenstemmingweet te komen. De vorming
                       van concepties over de inrichting van Nederland is allerminst nog een mono-
                       polie van de overheid. Op conceptieniveau vindt inmiddels - zo bleek in para-
                       graaf 4.2 - een krachtige concurrentie plaats, waarbij soms het voortouw
    66] S. Jasanoff,The Fifth Branch; Cambridge (Mass.), Harvard University Press, 1990
118                    WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 118 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 119 ======================================================================

<pre>                   wordt genomen door de wetenschap, soms door beleidsmakers en soms door
                   belangenorganisaties. Alternatieve opties rond bepaalde issues zijn vaak
                   verbonden met eigen wetenschappelijke coalities en hierdoor geleverde
                   onderbouwing. Recente voorbeelden zijn het Metropolitane Debat (UvA, TUD)
                   en De Nieuwe Kaart van Nederland (BNS, BNP, NVTL, NIROV). Deze zelf-
                   mobilisatie van de samenleving is niet vrijblijvend; met de ontwikkelde visies
                   wordt gepoogd maatschappelijke coalities te vormen om een bepaald doe1 te
                   helpen realiseren 67.
                   Waar het bestuur vaak poogt de legitimiteit van voorstellen te vergroten door
                   wetenschappelijke argumenten, wordt nu door betrokken burgers zelf, of door
                   de verbanden waarin zij participeren, 'tegenkemis' gemobiliseerd die naar
                   professionaliteit niet behoeft onder te doen voor die waarover het bestuur
                   beschikt. Functowicz en Ravetz benoemen de veranderende verhouding als de
                   ontwikkeling van een 'postnormale' wetenschap 68. Zij onderscheiden drie soor-
                   ten strategieen voor het oplossen van problemen: toegepaste wetenschap, pro-
                   fessionele consultering en postnormale wetenschap. In situaties van geringe
                   systeemonzekerheid en waar slechts beperkte belangen in het geding zijn, kan
                   worden volstaan met oplossingen uit de sfeer van de routinematige toegepaste
                   wetenschap. Het gaat hier om 'fix it'-oplossingen. Wordt de onzekerheid groter
                   en worden grotere belangen geraakt, dan moeten meer professies worden
                   geconsulteerd: de arts die zowel moet genezen als kosten binnen de perken
                   houden, heeft niet meer voldoende aan louter medische kennis. Waar systeem-
                   onzekerheid hoog is en grote belangen (in brede zin) spelen, gaat het steeds
                   minder om een technische oplossing van een concreet probleem. Groepen die
                   zich in hun belang bedreigd voelen, brengen eigen experts in de menings-
                   vorming in die het probleem ontkennen of anders definieren. Door de grote
                   onzekerheid zijn de feiten waar een beroep op wordt gedaan altijd ambigu, en
                   kunnen deze verschillend worden ge'interpreteerd of kunnen er andere
                   selecties tegenover worden gezet. Het gevolg zal zijn dat het oorspronkelijke
                   probleem wordt verbreed en meer waarden in het geding raken. Hiermee
                   verbreedt zich tegelijk de kring van degenen die bevoegd zijn zich in het debat
                   te mengen tot buiten die van de experts.
                   De ingredienten voor deze dynamiek zijn in de ruimtelijke ordening ruim-
                   schoots aanwezig. Ruimtelijke projecten wijzen veelal ver vooruit; door prog-
                   noses onderbouwde evaluaties van belang en effecten ervan hebben betrek-
                   king op de lange termijn en hebben derhalve per definitie hoogst onzekere
                   uitkomsten. Minder dan eertijds is te rekenen op consensus over de ontwikke-
                   lingsrichting. Tegelijk zijn met de besluitvorming vaak grote belangen
                   gemoeid. In de praktijk is de dynamiek 'van probleem naar issue' dan ook
                   ruimschoots zichtbaar: de debatten over bijvoorbeeld beide mainports gaan
                   inmiddels ver uit boven de directe voorzieningen die in het geding zijn.
                   Zij betreffen achterliggende concepten over de economische koers van
                   Nederland, de plaats en betekenis van de steden, de relatie economie-milieu,
                   de mate van gebondenheid van mobiliteit aan geografische kenmerken, tech-
                   nologische mogelijkheden en dergelijke. In het voetspoor hiervan is de kring
                   van deelnemers en belangstellenden navenant verbreed.
                   Deze ontwikkelingen hebben het governance-aspect van ruimtelijke ordening
                   niet onberoerd gelaten. Voor het venverven van maatschappelijke legitimiteit
                   wordt geworsteld met de verhouding tussen een - in termen van Habermas -
6 l H. van der Cammen. Mogelijke werelden. De wereld van de ruimtelijke planning; oratie. Universiteit van Amsterdam, 1996.
681 S.O.Funtowicz en ].R.Ravetz, 'A new scientific methodology for global environmental issues'; in: R. Constanza (ed.). Ecological
    Economics: the science and rnanogement of sustainability; N e w York. 199 1 .
</pre>

====================================================================== Einde pagina 119 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 120 ======================================================================

<pre>                           'liberale' en 'republikeinse' benadering van de organisatie van democratie 69.
                           In de eerste opvatting ligt accent op de procedures van besluitvorming; 'het
                           primaat van de politiek' impliceert dat als plannen parlementair-politiek zijn
                           'afgedekt', ze in principe - met inachtneming van de procedures voor rechts-
                           bescherming - in uitvoering kunnen worden genomen. In de tweede opvatting
                           ligt daarentegen accent op de kwaliteit van de maatschappelijke meningsvor-
                           ming als zodanig. Het venverven van draagvlak wordt in de liberale opvatting
                           vooral gelnterpreteerd als een zo goed mogelijke communicatie van planlpro-
                           ject, en de ovenvegingen hierbij, naar betrokkenen. In de tweede opvatting
                           gaat het niet om meningsvorming teneinde steun te venverven voor een plan,
                           maar om de gemeenschappelijke, inhoudelijke afweging. Het gaat om de argu-
                           menten achter het plan: waarom is een voorziening nodig, zijn er alternatie-
                           ven? Dat juist op het gebied van ruimtelijke ordening aan beide vormen een
                           belangrjke plaats toekomt, wordt algemeen onderkend, maar het blijkt aller-
                           minst eenvoudig een acceptabele balans tussen beide te vinden.
                           In hoofdstuk 3 werd er op gewezen dat de burger de consument grenzen moet
                           opleggen. Dit lijkt inmiddels een contradictio-in-terminis, in zoverre ook in de
                           politiek een sterke neiging bestaat de burger in zijn hoedanigheid als consu-
                           ment te benaderen. Maar de ratio van het optreden als burger is we1 degelijk
                           een andere dan van het optreden als consument. Een consument redeneert op
                           microniveau: 'waar zou ik willen wonen, gegeven mijn budget'. Als burger
                           dient hij echter zich rekenschap te geven van de collectieve aspecten, inclusief
                           de gevolgen hiervan: 'wat als ieder buiten wil wonen, met alle gevolgen voor
                           milieu, landschap en dergelijke'. Het controversiele karakter van de ontwik-
                           kelingen als gev&g van het gecumuleerde ruimtelijk-relevante consumenten-
                           gedrag onderstreept het belang mensen aan te spreken op hun verantwoorde-
                           lijkheid als burger. Juist ter wille van de maatschappelijke legitimiteit zijn in
                           de ruimtelijke ordening wettelijk gewaarborgde mogelijkheden gecreeerd voor
                           inspraak. Hieronder zal worden bezien of de ontwikkelde mechanismen voor
                           het betrekken van de maatschappij bij de beleidsontwikkelingtoereikend zijn.
             4.3.3         Problemen rond de reguliere inspraakprocedures
                           De verschillende planvormen van het stelsel van ruimtelijke ordening (pkb,
                           streek-, structuur- en bestemmingsplan) kennen alle een uitvoerig inspraak-
                           traject ten aanzien van de beleidsvoornemens. Met procedures van bezwaar en
                           beroep worden voorts individuele belangen beschermd tegen onzorgvuldig-
                           heden die kunnen voortvloeien uit vastgestelde plannen. Met deze voorzie-
                           ningen wordt geprobeerd de legitimiteit van het ruimtelijk beleid te veran-
                           keren en de kwaliteit van de planvorming te versterken. Door inspraak en
                           overleg kunnen onnodige conflicten worden voorkomen, doordat in een vroeg
                           stadium nog wordt bijgestuurd of doordat een maatschappelijk draagvlak voor
                           het gewenste beleid ontstaat 70. Dat juist aan het ruimtelijke-ordeningsbeleid,
                           en bijvoorbeeld ook in de Landinrichtingswet en via de MER-verplichting, een
                           mime mogelijkheid voor inspraak werd toegekend, getuigt van de erkenning
                           van het belang voor de betrokken burgers van ingrepen in hun fysieke leef-
                           omgeving. En hiermee natuurlijk ook van de invloed die burgers op de ruim-
                           telijke plannen moeten kunnen uitoefenen, bijvoorbeeld door formeel ruimte
                           in te bouwen voor alternatieve voorstellen. Dit in de Wet op de Ruimtelijke
                           Ordening neergelegde reguliere mechanisme voor de afweging tussen politieke
                           desiderata en maatschappelijke betrokkenheid wordt echter in toenemende
                           mate problematisch. Hieronder worden drie problemen uitgewerkt, namelijk
                           de tegenstrijdige venvachtingen, inspraak als tegenspraak en ten slotte de
                           vervagende schaal.
    691  1. Habermas, 'Three normative models of democracy'; in: S.     Benhabib (ed.), Democracy and Difference. Contesting the Boundaries
         of the Political; Princeton New Jersey. Princeton University Press. 1996.
    7'31 P.J.J. van Buuren, Ch. Backes en A.A.J. de Gier. Hoofdlijnen ruimtelijk bestuunrecht; Deventer. Kluwer, 1996, blz. 65.
120                         WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERlNGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 120 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 121 ======================================================================

<pre>                       Tegenstrijdige verwachtingen
                       Zowel het openbaar bestuur als burgers uiten hun twijfel over het nut van de
                       praktijk van inspraak, zij het met verschillende redeneringen. De bezwaren
                       getuigen van tegenstrijdige venvachtingen over de rol van de inspraak en
                       geven aan hoe problematisch de relatie tussen menings- en besluitvorming
                        soms is. Zo stelt het openbaar bestuur vaak dat de procedures kunnen leiden
                       tot onnodige vertraging. Hierbij wordt dan vooral gedoeld op vertragingen in
                       de eerste fase van beleidsvoorbereiding, waarin 'nut en noodzaak' nog ter
                       discussie staan. Niet zelden worden door inspraak in deze fase conflicten niet
                       voorkomen maar eerder aangescherpt. De gevolgen hiervan kunnen het
                       planningsproces aanzienlijk bei'nvloeden. Maatschappelijke onrust kan
                       politieke implicaties krijgen. Ook kunnen de procedures van bezwaar dan
                       gebruikt worden als middel om het gehele plan te vertragen, en niet alleen
                       door de directe belanghebbenden maar ook door zaakwaarnemers en zelfs
                       andere overheden dan de initiatiefnemende. Burgerlijke of maatschappelijke
                       organisaties wijzen daarentegen vooral op het democratisch tekort in de
                       verschillende procedures. Vanwege de complexiteit kunnen professionele
                       bestuurders zich in de procedures verschuilen zonder dat hierin vanuit deze
                       organisaties effectief tegenwicht kan worden geboden. In plaats van dat
                       gelegenheid wordt geboden om te kunnen meedenken, wordt men vaak gecon-
                       fronteerd met voldongen feiten.
                       Deze bezwaren kunnen worden verhelderd aan de hand van het hiervoor
                       genoemde onderscheid tussen de 'liberale' en de 'republikeinse' opvatting over
                       de organisatie van de democratie. In de liberale opvatting ligt het accent op
                       procedures van besluitvonning. Deze zijn bedoeld voor het inbrengen van
                       maatschappelijke belangen en voor het maken van een afweging door verte-
                       genwoordigende lichamen. Ter wille van het noodzakelijke draagvlak is het
                       natuurlijk van belang een zo goed mogelijke kennis te hebben van de
                       bestaande meningen. Inspraakmogelijkheden voorzien hierin; hieruit blij-
                       kende gerechtvaardigde verlangens kunnen nopen tot amenderingen van het
                       plan. Maar in principe kunnen plannen na parlementaire goedkeuring in uit-
                       voering worden genomen. In de republikeinse benadering staat de kwaliteit
                       van het proces van gemeenschappelijke meningsvorming voorop. Hier gaat het
                       bij inspraak niet primair om een formele gelegenheid standpunten over een
                       plan of project kenbaar te maken, maar om het zo goed mogelijk genereren van
                       argumentaties voor of tegen een verandering en van denkbare alternatieven.
                       Door een open debat moet zich gaandeweg een gedeelde voorkeur kunnen uit-
                       kristalliseren. Anders dan bij de liberale benadering worden voorkeuren niet
                       gezien als ex ante gegeven meningen waar de planvonning bij toereikende
                       kennisneming veilig op kan koersen, maar als de resultante van een open en
                       dynamisch proces van 'preferentievorming' 71. Niet belangenbehartiging maar
                       uitwisseling en overleg gelden hier als de essentie van democratie. Aan beide
                       visies is een zekere bias inherent: waar de ene - door het accent op het belang
                       van politiek gelegitimeerde besluitvorming - gemakkelijk de ogen sluit voor
                       het belang van maatschappelijke meningsvorming, bagatelliseert de andere -
                      bij vaak hooggestelde venvachtingen over de uitkomsten van maatschappelijk
                       debat - bestuurlijke zwaanvegende aspecten (tijdsdruk, kosten, coordinatie,
                       enz.). In essentie liggen deze twee benaderingen aan de basis van de vaak
                       tegengestelde venvachtingen over de inspraakmogelijkheden bij de relevante
                       actoren.
                       Bestuurders zien georganiseerde meningsvorming veelal 'slechts' als noodza-
                       kelijk om een toereikend draagvlak te venverven voor een gegeven plan, en
    7'1 5. Benhabib, Toward a deliberatwe Model of Democratic Legitimacy: in: 5. Benhabib (ed), op.cit.. blz. 67-94.
121                   RUIMTELIJKE ONTWlKKELlNGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 121 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 122 ======================================================================

<pre>                       liefst met een zo gering mogelijk tijdsverlies 72. Vanuit het besluitvormings-
                       perspectief is inspraak de laatste schakel: 'bestuurlijk zijn we er uit, nu de
                       samenleving nog'. Niet onbegrijpelijk is dan de neiging de termen van het
                       debat zo te definieren dat de voorgestane oplossingsrichting buiten schot blijft.
                       Over het algemeen is dit allerminst een kwestie van onwil. Ruimtelijke orde-
                       ning is immers vooral een kwestie van overreding van vele betrokken sectoren;
                       de veelal zeer grote inspanning die gemoeid is met het bereiken van een
                       gecoordineerd, door alle betrokken overheden onderschreven voorstel laat bin-
                       nen de systematiek van het liberale model weinig manoeuvreerruimte over.
                       Het integrale karakter impliceert veelal dat verandering van een element con-
                       sequenties voor vele andere heeft. Tijdens de inspraak opkomende alternatie-
                       ven vormen dan ook een hinderlijke complicatie; ruimte voor meedenken is er
                       eigenlijk niet, behalve binnen van te voren overeengekomen marges.
                       De institutionele en individuele stakeholders die gebruik maken van de
                       inspraakmogelijk-heden bezien deze impliciet veeleer uit het republikeinse
                       perspectief. De meningsvorming zien ze als een open aangelegenheid, en hier-
                       mee als eerste fase van een traject waarin iedere schakel in de keten naar de
                       uiteindelijke besluitvorming ter discussie kan worden gesteld. Zo is in de prak-
                       tijk dan ook regelmatig de dynamiek waar te nemen die in paragraaf 4.3.2
                       werd gekenschetst als eigen aan meningsvorming over 'postnormale' proble-
                       matiek. Inspraak over een concrete oplossing voor een bepaald probleem
                       vertoont vaak de neiging uit de aan het debat opgelegde voegen te barsten,
                       bijvoorbeeld door het probleem anders te diagnostiseren en hiermee ook geheel
                       andere oplossingen in het debat te introduceren. De bestuurlijke verzuchting
                       dat 'alles weer over moet worden gedaan' wekt dan weinig verbazing. Het is
                       dan ook juist vanwege de effectiviteit dat de maatschappelijke inbreng via
                       inspraak - die aanvankelijk vooral bestond uit een beoordeling achteraf van
                       de gepresenteerde plannen door belanghebbenden - steeds meer naar
                       vroegere fasen van de beleidsvorming wordt getrokken.
                       Een grotere helderheid over de fasering van het planproces en de bij iedere
                       fase te betrekken participanten vormde ook de strekking van de aanbevelin-
                       gen van de raad in zijn rapport 'Besluiten over grote projecten' 73. De voor-
                       gestelde verdeling van de besluitvorming in een drietal fasen kan tot op zekere
                       hoogte strijdigheid in de verwachtingen wegnemen en hiermee de effectiviteit
                       ten goede komen. Door de WRR werd deze procedure aanbevolen voor uit-
                       zonderingsgevallen. Het betrof alleen grote projecten die slechts zeer weinig
                       frequent voorkomen. Bij bredere toepassing blijven twee problemen echter
                       onopgelost. Allereerst, in het WRR-rapport wordt een trechtermodel van
                       besluitvorming gehanteerd: iedere volgende stap impliceert afnemende mar-
                       ges voor keuzen. Maar in de praktijk kan zich per stap juist een toenemende
                       behoefte aan alternatieven voordoen. De visies van belanghebbenden op
                       projectniveau (uitvoerende fase) kunnen bijvoorbeeld strijdig blijken met de
                       visies van de andere stakeholders op planniveau (fase van beginselbesluit).
                       Het tweede probleem is dat in een trechtermodel van de politiek een helder-
                       heid en bestendigheid ten aanzien van eenmaal genomen besluiten wordt
                       verwacht die zich zelden voordoet. In het hanteren van 'de wet van de minste
                       pijn' worden conflicterende doelen vaak liever verdoezeld door formules te
                       kiezen waardoor deze strijdigheid wordt getemporiseerd, weggeabstraheerd
                       (bijv. 'wonen, werken en recreeren op elkaar afstemmen'), of afgekocht (steeds
                       meer stedelijke knooppunten, HSL in tunnel).
    721 Zie bijvoorbeeld de Voortgangsrapportagemissiebriefvan de regering aan de Tweede Kamer van I 6 September 1997. O p blz. 34
        wordt gesteld dat de maaachappelijke en economische dynamiek niet zelden sneller verloopt dan de besluitvorming in zijn hui-
        dige vorm kan bijhouden. Voor strategisch relevante ruimtelijke beslissingen zou her eerder zo moeten zijn, zo zegt de rege-
        ring, dat de gewenste termijn de loop van de procedure bepaalt, in plaaa van andersom.
    731 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Besluiten over grote projecten; Rapporten aan de Regering nr. 46.
        's-Gravenhage. Sdu Uitgeverij Plantijnstraat, 1994.
122                    WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 122 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 123 ======================================================================

<pre>                    Inspraak wordt tegenspraak
                    Een tweede probleem van de huidige vormgeving en praktijk van inspraak in
                    zowel Wet als Besluit op de Ruimtelijke Ordening is dat de bestaande moge-
                    lijkheden eerder uitlokken tot het uitbrengen van bezwaar tegen dan tot het
                    betonen van instemming met het voorstel. Dat geldt natuurlijk per definitie
                    voor de mogelijkheden voor bezwaar en beroep, die niet alleen openstaan voor
                    gelaedeerden maar feitelijk voor iedereen (de zgn. actio popularis). Via deze                                     ,
                    weg kunnen indirect ook lagere overheden nationale plannen bemoeilijken,
                    zoals bleek bij de Betuwelijn. Maar ook de inspraakmogelijkheid zelf appel-
                   leert eerder aan de bezwaarden dan aan de voorstanders en mobiliseert zo dus
                   niet de mogelijke aanhang, maar juist de kritiek op een voorgestelde actie.
                   Woltjer voegt hier nog aan toe dat de tegenstanders het in de discussie vaak
                    ook gemakkelijker hebben dan de voorstanders. Een plan impliceert immers
                    altijd een verandering van de bestaande situatie. De negatieve effecten hier-
                   van op het 'hier en nu' zijn tastbaarder en dus gemakkelijker aan te geven dan
                    de voordelen van de ingreep, die veelal betrekking hebben op het 'ginds en
                   later' 74. De overheid ervaart dit alles als 'hindermacht' op een ingeslagen weg.
                   Gezien vanuit de samenleving is kritiek op plannen echter vaak onvermijde-
                   lijk omdat de planvorming grotendeels bestuurlijk verloopt, en derhalve geen
                    of nauwelijks gelegenheid biedt tot creatief meedenken en preferentievorming.
                   Meer dan nodig is, ontstaan hierdoor situaties van een bestuur en een
                    samenleving die tegenover elkaar staan, van een bestuur dat via eenzijdige
                   belangencoalities de samenleving oplossingen oplegt. Pogingen om maat-
                    schappelijke betrokkenheid te mobiliseren, worden dan licht gezien als schijn-
                   democratische manoeuvres om een alibi voor een besluit te vinden.
                        In 1990 verscheen de nota 'Groene Hart: nadere uitwerking in het kader van de
                        vierde nota ruimtelijke ordening' 75. Deze nota van de Stuurgroep Groene Hart
                        maakt deel uit van het zogenoemde ROM-gebiedenbeleid, waarin coproductie van
                        beleid samen met regionale en plaatselijke actoren een centrale gedachte vormt.
                        Vanwege het belang van het openhouden van het Groene Hart - van oudsher een
                        belangrijk beleidsuitgangspunt - is hier echter toch gekozen voor een duidelijk stu-
                        rende rol voor de hogere bestuurslagen. In de Stuurgroep Groene Hart zijn namelijk
                        alleen het rijk en de provincie vertegenwoordigd. Opvattingen en ideeen van ande-
                        ren kunnen pas tot gelding komen in de fase van inspraak; pas in de fase van de
                        doonverking is voorzien in intensief overleg met betrokkenen. Het Groene Hart-con-
                        cept verwijst naar de abstracte idee van een 'voorraad' aan open ruimte die ook als
                        voorraad behouden dient te worden: de ongerepte groene vrijheid tegenover de
                        almaar voortschrijdende en nietsontziende verstedelijking 76. Blijkens de voorstellen
                        wordt dan ook eerder een generieke blokkade aan de ontwikkelingen van het betrok-
                        ken gebied opgelegd dan deze in goede banen te willen leiden.
                        E r is door velen sterk afwijzend gereageerd op de door de Stuurgroep gepresenteerde
                        plannen. Het Intergemeentelijk Orgaan Rijnstreek liet weten dat de gemeenten
                        vooral ruimte willen hebben om 'organisch' te kunnen groeien. Ze willen de eigen
                        bevolking kunnen huisvesten en de economische groei in de eigen streek kunnen
                        accommoderen 77. De Kamers van Koophandel in de regio zien een veel meer func-
                        tioneel verband tussen het eigene van het Groene Hart en de te ontwikkelen bedrij-
                        vigheid 78. Groen moet niet gei'soleerd worden beschouwd, maar veel meer een van
741 1. Woltjer. 'De keerzijde van het draagvlak. Ruimtelijke ordening niet altijd gebaat bij maatschappelijke discussie'; Stedebouw &
    Ruimtel~keOrdening, nr. 4. 1997.
751 Stuurgroep Groene H a q Groene H a m Nadere uitwerking in het koder van de vierde noto ruimtelvke ordening; Plan van aonpak ROM-
    beleid; Den Haag. 1990.
761 D e beschrijving van dit voorbeeld is in hoge mate ontleend aan de studie van Smit. Stallen en Herngreen. Ruimte 01s forum;
    WRR. Werkdocumenten nr. W100. Den Haag. 1998.
77  lntergemeentelijk Orgaan Rijnstreek. Is er nog leven no de VINEX!; Alphen a/d Rijn, IGOR. 1995.
781 Kamers van Koophandel voor Midden-Holland. Rijnland, Utrecht e.0. & Zuid-Holland Zuid, Het ondernemende Hart wonen,
    werken, recreatie & notuur; 1995.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 123 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 124 ======================================================================

<pre>                        de belangrijke vestigingsplaatsfadoren van de regio. Naast traditionele zaken als
                        landbouw en recreatie dient veel meer aandacht geschonken te worden aan overige
                        bedrijvigheid die zich in het Groene Hart op verschillende plaatsen ontwikkelt. Een
                        meer gedifferentieerd beleid voor het Groene Hart dient ruimte te bieden voor
                        bedrijvencorridors langs de voornaamste snelwegen in het gebied. Ook de ANWB
                        - samen met het WNF - pleit voor een meer gedifferentieerde aanpak 79.
                        De maatschappelijke behoeften en de daarvoor te benutten ruimtelijke hulpbronnen
                        leiden volgens hen tot een nieuwe functionele indeling van het stedelijke en lande-
                        lijke gebied.
                        E r moet niet een g e n s worden getrokken tussen het stedelijke gebied en het Groene
                        Hart, zoals door het Rijk wordt voorgestaan, maar worden gedacht vanuit de rela-
                        ties die deze beide elementen verbinden. Concepten als 'stad achter de duinen' en
                        'stad aan de rivier' komen dan aan de orde. ANWB en WNF accepteren woningbouw
                        in het gebied en willen deze juist als een potentiele bondgenoot benutten om het
                        open karakter van het Groene Hart te behouden. De studie van Nyfer gaat hierin
                        het verst. Op grond van vooral economische beschouwingen wordt een lans gebroken
                        voor een onderscheid van het Groene Hart in gebieden met uiteenlopende potenties.
                        Door niet alle grond in het Groene Hart te onttrekken aan de bouwmarkt wordt de
                        schaarste aan woningbouwlocaties verminderd.
                        Dit kan een gunstig effect hebben op de prijsontwikkeling van grond. Mocht dit niet
                        voldoende zijn, dan dient de overheid in de ogen van Nyfer 80 met actieve grond-
                        politiek de balans te herstellen. Zo kfjgt deze juist meer controle over de ontwikke-
                        lingen in het Groene Hart: het ontwikkelen van sommige gebieden schept ruimte om
                        op andere plaatsen juist stringenter vast t e houden aan het beschermen van de
                        status quo.
                        Bij alle verschil komen de verschillende partijen overeen in het streven om - anders
                        dan rijk en provincies - geen generieke aanpak voor het gehele Groene Hart te
                        willen ontwerpen. In het dubbelconcept 'Groene Hart - Randstad' bestaat geen
                        mimte voor enige differentiatie. De door het beleid als negatief geziene verstedelijking
                        vindt in feite toch plaats, maar volgt nu allerlei sluipwegen. Bovendien maakt de
                        preoccupatie met dit concept een vruchtbare samenwerking met andere maatschap-
                        pelijke groeperingen onmogelijk. Door de eigen concepten buiten de discussie te hou-
                        den, wordt de kloof tussen beleidvorming en meningvorming moeilijk te overbmggen.
                  De vervagende schaal
                  E e n derde probleem v a n h e t inspraakmechanisme betreft d e schaalproblema-
                  tiek. I n d e periode d a t d e ruimtelijke ordening nog vooral het volkshuisves-
                  tingsbeleid a l s voornaamste voertuig h a d , w a s d e ruimtelijke neerslag v a n
                  plannen over het algemeen zodanig lokaliseerbaar d a t duidelijkheid bestond
                  over d e i n het geding zijnde verantwoordelijkheden. De verdelende rechtvaar-
                  digheid bij h e t toedelen v a n woningcontingenten w a s e e n rijksaangelegenheid,
                  m a a r de ruimtelijke neerslag en inpassing w a s e e n kwestie voor d e gemeen-
                  ten. Beide niveaus beschikten over organen van representatieve democratie
                  t e r besluitvorming over planologische kernbeslissing respectievelijk bestem-
                  mingsplan, tenvijl in beide planvormen voorzien was in inspraakmogelijkhe-
                  d e n voor de betrokken burgers en instellingen op beide schaalniveaus.
                  Hetzelfde geldt voor het streekplan e n Provinciale Staten. N u infrastructurele
                  voorzieningen e e n steeds belangrijker rol g a a n spelen i n d e ruimtelijke
                  ordening, gaat het steeds vaker om plannen w a a r i n de drie schaalniveaus ver-
                  strengeld zijn geraakt. E e n weg of e e n spoorlijn raakt deze i m m e r s altijd alle
                  drie. Ook d e externe effecten k u n n e n op e e n grotere schaal betrekking hebben
                  d a n die w a a r d e voorziening beslag op legt: een weg door e e n natuurgebied
                  r a a k t immers a a n een extern effect v a n nationale reikwijdte. Mutatis mutandis
                  geldt deze verstrengeling v a n schaalniveaus ook voor d e veranderde relatie
791 ANWBIWereIdnatuurfonds afdeling Nederland, Groen Hort? Groene Metropool!: Recreotie en notuur in de Rondstod van morgen;
    Utrecht, H+N+S. Adviesbureau voor Ruimtelijke Planning en Ontwerp. 1995.
no] Nyfer, Het Groene H o n ....., dot klopt niet!; Den Haag, Sdu uitgevers, 1996.
                   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 124 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 125 ======================================================================

<pre> tussen ruimtelijke ordening en economie, waarvan in hoofdstuk 3 werd
 gesproken. Evenmin als de uitbreiding van Schiphol een louter lokale kwestie
 is, is dit het geval met een overslagcentrum in Venlo. Deze verandering bete-
 kent allereerst dat andere actoren zullen willen inspreken dan voorheen.
 Infrastructuur en economie impliceren natuurlijk andere belangengroepen en
 bewegingen dan volkshuisvesting en landbouw. Maar het is ook moeilijker
 geworden de kring van belanghebbenden per geval af te perken. De verstren-
 geling van schaalniveaus heeft tot gevolg dat de insprekers of meedenkers bij
 een project zowel uit de lokale bevolking als uit landelijke bewegingen afkom-
 stig kunnen zijn. Het uitlokken van een lokaal referendum door een landelijke
 organisatie, zoals het geval was rond IJburg, past bij deze situatie: de lokale
 stadsuitbreiding raakte immers aan een als nationaal beleefd natuurbelang.
 De reactie van de wetgever op drie beschreven problemen is tweeerlei.
Allereerst worden de mogelijkheden voor de bevolking vergroot om inzichten
vroegtijdig kenbaar te maken. Discussies in een fase waarin de samenleving
 nog niet geconfronteerd wordt met bestuurlijk dichtgetimmerde voorstellen,
bieden een mogelijkheid om onnodige conflicten te voorkomen, maar ook om
tijdig zicht te krijgen op belangentegenstellingen en verschillen van inzicht
over de wenselijke ontwikkelingen. Deze reactie kan zowel de legitimiteit als
 de effectiviteit van het beleid ten goede komen.
De tweede reactie betrof partiele centralisatie. Met de Tracewet en de NIMBY-
bepaling in de WRO wordt de bevoegdheid van hogere bestuurlijke niveaus
aangescherpt, zodat het nationale belang beter gewaarborgd wordt. Hiermee
wordt tegemoet gekomen aan de schaalproblematiek die is ontstaan door het
gegroeide accent op infrastructurele voorzieningen, waarmee het gedecentra-
liseerde stelsel van ruimtelijke ordening moeilijk raad wist. De mogelijkheden
voor inspraak zijn met deze veranderingen overigens niet afgenomen, maar
zijn verplaatst naar een ander schaalniveau dan dat van het bestemmings-
plan. De centrale rol van het bestemmingsplan in de ruimtelijke ordening
neemt hierdoor af, evenals door recente voorstellen voor de figuur van het
gemeentelijk 'projectplan'. Met deze veranderingen ontstaat evenwel een
nieuwe problematiek. Konden infrastructurele voorzieningen moeilijk een
plaats vinden in de gebiedsgerichte systematiek van de 'traditionele' ruimte-
lijke ordening, door de verzelfstandiging van de besluitvorming over infra-
structuur dreigt de gebiedsgerichtheid onvoldoende tot haar recht te kunnen
komen. Nieuwe wegen en spoorlijnen impliceren een belangrijke ruimtelijke
herstructurering; ze kumen dan ook moeilijk gezien worden als neutrale toe-
voegingen die zich lenen voor louter een beoordeling op hun eigen merites.
In paragraaf 4.2.1 kwam aan de orde dat zich nieuwe ruimtelijke concepten
aandienen die eerder pluriformiteit van ruimtelijke inrichting tot uitgangs-
punt hebben dan de generieke inrichtingsconcepten die thans worden gehan-
teerd. Het recht doen aan de maatschappelijke betrokkenheid sluit aan op
deze nieuwe concepten; in de onderhavige paragraaf werd immers verduide-
lijkt hoezeer de feitelijke inspraak de neiging vertoont zich buiten de daaraan
gestelde bestuurlijke kaders te begeven. De bestuurlijke ontwikkeling die in
paragraaf 4.2.2 tegelijkertijd werd gesignaleerd naar een infrastructurele
benadering, lijkt zich hier moeilijk mee te verdragen. Het is echter juist de ver-
binding van infrastructureel en ruimtelijk beleid die mogelijkheden biedt om
te voorkomen dat de inspraak rond infrastructuur de gedaante aanneemt van
hindermacht, zoals nu zo vaak het geval is. Wanneer de infrastructurele voor-
ziening aanleiding gaat vormen voor een ruimtelijke herinrichting van het
betrokken landschap en functies daarbinnen, is eerder te rekenen op een posi-
tieve betrokkenheid dan thans het geval is. In de hierna volgende paragraaf
zal in meer algemene zin worden ingegaan op de voonvaarden waar plansys-
temen aan moeten voldoen om van een optimale relatie tussen de gouernment-
en governance-dimensies van het ruimtelijk beleid te kunnen spreken.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 125 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 126 ======================================================================

<pre>        4.4        Nieuwe vormen van maatschappelijke betrokkenheid
                   De hierboven geschetste bezwaren rond het feitelijk functioneren van de
                   inspraak hebben geleid tot vele experimenten buiten de formele kaders.
                   Nieuwe, meer pro-actieve vormen van meedenken en inspreken zijn bedacht,
                   zelfs is een zekere 'Experimentierfreudigkeit' ontstaan met nieuwe vormen
                   van meningsvorming en debat. Vormen van 'participatieve besluitvorming' en
                   'coproductie van beleid' kunnen worden waargenomen op vrijwel alle beleids-
                   terreinen en alle bestuurlijke niveaus. Bekende voorbeelden zijn Nederland
                   2030, de Groene Hartgesprekken, de Infralab-benadering van V&W en de Ter
                   Zake-discussies over de toekomst van de landbouw. 'Het debat' heeft inmiddels
                   een prominente plaats in het openbaar bestuur venvowen. Een speciale catego-
                   rie vormen - in respons op het WRR-rapport 'Besluiten over grote projecten' -
                   de zogenoemde 'nut-en-noodzaakdiscussies' ten aanzien van grote infra-
                   structurele projecten als Tweede Maasvlakte (VERM) en de Toekomst
                   Nederlandse Luchtvaartinfrastructuur (TNLI) 81. Een a1 wat langer lopend
                   initiatief betreft de benadering bij de zogenoemde ROM-gebieden - elf gebie-
                   den verspreid over Nederland - waar geprobeerd wordt om ruimtelijke-
                   ordeningsbeleid en milieubeleid gei'ntegreerd vorm te geven. Vanwege het
                   experimentele karakter van deze aanpak loopt de uitwerking per gebied sterk
                   uiteen. Het project in Drenthe bijvoorbeeld leidde nauwelijks tot een andere
                   beleidsvoering; daarentegen werd in de Gelderse Vallei een zeer actief regio-
                   naal debat tot stand gebracht 82. De opgave om beleidsintegratie te doen
                   plaatsvinden door maatschappelijke betrokkenheid te mobiliseren blijkt aller-
                   &nst een eenvoudige; het is allerminst een kwestie die zich door enkele
                   procedurele randvoonvaarden laat regelen. E r blijken zich in de praktijk ook
                   valkuilen voor te doen die simpele oplossingen in de weg staan.
       4.4.1       Valkuilen
                   Nieuwe en daarmee experimentele vormen van maatschappelijke betrokken-
                   heid worden omringd door verschillende valkuilen. Zo bestaat enerzijds het
                   gevaar dat niet-verplichtende circuits ontstaan die geen of een onduidelijk ver-
                   band hebben met de bestaande praktijk van politieke en beleidsmatige besluit-
                   vorming. Dit kan venvachtingen over het effect van getoonde betrokkenheid
                   tekort doen. Anderzijds is het niet ondenkbaar dat nieuwe coalities leiden tot
                   onevenredige verdeling van macht, waarmee krachtige lobbies in de gelegen-
                   heid komen hun belangen op ondemocratische wijze tot gelding te brengen.
                   Deze twee mogelijkheden worden hier nader toegelicht.
                   Scheiding tussen meningsvorming en besluitvorming
                   Wanneer overheden publieke meningsvorming organiseren, worden verwach-
                   tingen gewekt over politieke consequenties ervan. Maar lang niet altijd is de
                   relatie met de politieke besluitvorming helder, zodat in de latere besluitvor-
                   ming het ongenoegen over de relatie tussen inbreng en effect hiervan juist
                   blokkerend kan werken. In een inventarisatie van een groot aantal recente
                   vormen van participatieve beleidsvoering concluderen onderzoekers van de
                   Rijksuniversiteit Utrecht dat in veel gevallen waar de overheid de betrokken-
                   heid van burgers vroegtijdig probeert te stimuleren, sprake is van een zwakke
                   of zelfs ontbrekende koppeling met het formele beleid 83. Deze loskoppeling
                   leidt tot misvattingen over oplossingsdomeinen: betrokkenen steken veel
                   energie in een gezamenlijk voorstel, maar het formele beleid kan 10s van deze
                   consensus geheel eigen criteria aanleggen. In het geval van 'Nederland 2030'
el] W R R (1994). opxit.
821 Ministerie van Volkshuisvesting. Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. De Gordioonse knoop ontward; Den Haag. 1995.
831 W.J.V. Vermeulen, J.F.M.van der Waals. P. Glasbergen en H. Ernste, Duurzoamheid 01s uitdaging; de ofweging van ecologische en
    moatschoppelijke risico's in confrontotie en dioloog, WRR,Voorstudies en Achtergronden nr. I 0 I. Sdu Uitgevers. Den Haag, 1997.
                    WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 126 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 127 ======================================================================

<pre>                   bijvoorbeeld worden toekomstbeelden als keuzen aan de Nederlanders voorge-
                   legd, tenvijl ze zich naar hun aard niet lenen voor beleidskeuze en derhalve
                   geen duidelijkheid bieden over de realiseerbaarheid. De Groene-Hart-
                   gesprekken werden georganiseerd door het ministerie van VROM en sugge-
                   reerden dat alle mogelijkheden nog open stonden, maar in feite beperkte de
                   discussie zich tot drie zogenoemde 'groene impulsen'. Gemakkelijk kan zo de
                   indruk ontstaan dat de invloed van de burger door dergelijke debatten er niet
                   toe doet.
                   Door sommige auteurs wordt aanbevolen, en overheden brengen dit soms ook
                   enthousiast in de praktijk, dat de rol van de overheid zou (moeten) evolueren
                   naar die van 'wrocesarchitect' -34. De wrimaire verantwoordeliikheid van die
                   overheid zou dan zijn het zodanig begeleiden van de maatschappelijke
                   meningsvorming dat tot besluitvorming gekomen kan worden. Dit overschat
                   evenwel het vennogen van de maatschappij tot 'spontane' consensusvonning
                   en miskent ook de politieke verantwoordelijkheid voor in laatste instantie
                   altijd controversiele besluiten. In zekere zin pretendeerde de Rijks-
                   planologische Dienst bij de a1 genoemde verkenning 'Nederland 2030' zo'n
                   open en procesmatige werkwijze te volgen. Bij de gevolgde benadering werd
                   zelfs de invulling van de probleemagenda 'uitbesteed'. Gestart werd met een
                   vraag aan de bevolking naar de gepercipieerde mimtelijke vraagstukken van
                   de toekomst. Voorzien van enkele discussiemomenten werd gaandeweg toe-
                   gewerkt naar een beperkt aantal toekomstbeelden. Nog afgezien van het
                   volledig ontbreken van enig expliciet en controleerbaar politiek element in dit
                   proces, alsook van de inhoudelijke merites van deze beelden, komt hierbij het
                   probleem dat discussies over verbale of visuele toekomstbeelden van
                   Nederland, zonder verbinding met te nemen besluiten, door hun abstracte
                   karakter moeilijk beoordeelbaar zijn. Dergelijke beelden zijn denkexercities;
                   aan reacties erop kan weinig voorspellende dan we1 de deelnemers bindende
                   betekenis worden toegekend. Ze zullen worden beoordeeld aan de hand van
                   gegeneraliseerde maatstaven. Maar consequenties worden pas duidelijk als
                   zicht ontstaat op uit dergelijke concepties voortvloeiende handelingen, en het
                   is vaak ook pas dan dat belangen worden geconstrueerd of onderkend, en
                   alternatieve handelingsopties (kunnen) worden geformuleerd -35. Het is dus
                   allerminst zeker dat het uiteindelijke post-VINEX-beleid meer draagvlak zal
                   ontmoeten dan zonder deze voorbereiding het geval zou zijn geweest. Vanwege
                   de eerder genoemde blokkerende werking van niet gehonoreerde inspannin-
                   gen, zou zelfs het tegendeel kunnen blijken. Ook a1 is de praktijk soms anders,
                   het kan in een democratie bij meningsvorming niet om vrijblijvende mobilisa-
                   tie gaan; zij ontleent haar zin aan erop aansluitende besluitvorming, en beoogt
                   derhalve die besluitvorming van relevante input te voorzien.
                   Ondemocratische machtsuorming?
                   In de huidige praktijk van de parlementaire democratie heeft de volksverte-
                   genwoordiging alleminst nog het monopolie op de meningsvorming; deze
                   krijgt gestalte in tal van formele en informele fora en netwerken. Wanneer rol-
                   len en verantwoordelijkheden de facto of formeel vermengd raken, ontstaan er
                   evenwel problemen. De representativiteit en hiennee het mandaat van de
                   ingebrachte mening kan bij een onduidelijke rolverdeling ter discussie komen
                   te staan. De liberale opvatting legt zich toe op de procedure van besluitvor-
                   ming: uiteindelijk telt hier we1 het aantal, gehoord de argumenten. In de repu-
                   blikeinse opvatting van democratie gaat het slechts om de kwaliteit van de
                   meningsvorming: hier telt - ideaaltypisch gesproken - niet de kwantiteit (aan-
                   tal stemmen, macht van het belang) maar slechts de kracht van het argument.
84] Zie bijvoorbeeld P.H.A. Frissen. De vinuele stoat Politiek, bestuur, technologie: een postmodern verhoal; Schoonhoven, Academic
    Service, 1996.
    D.A. Schon. The refledve practitioner. How professsionols think in action; N e w York, Basic Books Inc.. 1983.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 127 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 128 ======================================================================

<pre>                      Maar de praktijk van inspraak is natuurlijk niet overeenkomstig BBn van
                      beide ideaaltypen. De burger kan zijn stem individueel doen horen, maar ook
                       via vele typen organisaties; omgekeerd werpen vele instellingen zich op als
                       zaakwaarnemer van die burger. In de praktijk is veelal allerminst de indivi-
                       duele burger zelf aan het woord maar vooral de zaakwaarnemer. Analoog aan
                       de representatieve democratie kan gesproken worden van indirecte inspraak,
                       maar dan we1 zonder de waarborg van formele procedures voor de representa-
                       tie en standpuntbepaling. Dat private partijen argumenten naar voren bren-
                       gen en deelnemen aan het publieke debat, is vanzelfsprekend in een 'active
                       society'. In de praktijk gaat de inzet natuurlijk veel verder dan louter het
                       argument, want gepoogd zal worden dit kracht bij te zetten door een zichzelf
                       toegekend mandaat van vertegenwoordiging. De vraag doet zich dan voor of de
                      ANWB, wanneer die samen met het Wereldnatuurfonds een visie presenteert
                       op het Groene Hart, als 'woordvoerder' kan gelden van drie miljoen mensen
                       wanneer deze 'achterban' vaak alleen lid is vanwege de wegenwachthulp.
                       Dit probleem van representativiteit doet zich natuurlijk des te sterker voor
                       wanneer dergelijke organisaties een rol wordt toegekend, of wanneer zij deze
                       opeisen, in de besluitvorming. Het optreden van een landelijke vereniging als
                       Natuurmonumenten in de lokale Amsterdamse politiek vormt hiervan een
                      voorbeeld.
                       Naast onduidelijkheden rond de representativiteit van partijen bestaat er ook
                      het gevaar dat de gegroeide ruimte voor meningsvonning, en hiermee
                      invloedsuitoefening neo-corporatistisch wordt ingevuld, namelijk door krach-
                      tige deelbelangen. Dit gevaar is allerminst denkbeeldig door de gecompli-
                       ceerdheid van plannen en projecten, waaraan eigenlijk alleen nog adequaat
                      tegenspel kan worden geboden door goed georganiseerde, over kapitaal en
                      kennis beschikkende belangengroepen en maatschappelijke bewegingen.
                      Deze maatschappelijke actoren behartigen een bepaald ideeel of materieel
                      belang en hun taak is dit zo goed mogelijk te beargumenteren en tot gelding
                      te brengen. Ze behoeven dit belang echter niet af te wegen tegen andere waar-
                       den en belangen; vandaar een neiging tot maximalisering. In de praktijk
                      betekent dit dat ze in hun argumentaties meestal een accent leggen op de
                       positieve aspecten of juist de schaduwzijde van bepaalde voorstellen, en deze
                      uitvergroten.
                      De aan beweging of belang toe te kennen verantwoordelijkheid en de afbake-
                      ning hiervan ten opzichte van het politieke bestel heeft te maken met de visie
                      op het totstandkomen van het algemeen belang, en derhalve wie dit articu-
                      leert. Is het algemeen belang terug te brengen tot het gezamenlijk belang dat
                      resulteert uit de confrontatie van de argumenten van de zich bij inspraak
                      manifesterende selectie van deelbelangen of moet het worden gezien als de
                      uitkomst van de in principe van belangen ontkoppelde parlementaire beraad-
                       slagingen 86? Het BBn noch het ander is het geval. Het algemeen belang valt
                       niet samen met een selectie aan deelbelangen, noch kan er sprake van zijn dat
                      het parlementair geformuleerde algemeen belang deelbelangen zonder meer
                      terzijde schuift. Hoewel de uiteindelijke verantwoordelijkheid van de politiek
                      voor het definieren van het algemeen belang en daarmee de besluitvonning
                       niet ter discussie staat, is er ter wille van de legitimiteit veel aan gelegen in
                       een vroegtijdig stadium maatschappelijke betrokkenheid te genereren 87. Deze
                      betrokkenheid betreft niet slechts inzicht in instemming en tegenstand, maar
                      ook het stimuleren van processen van meningsvorming over probleem en
                       mogelijke oplossingen. Louter bestuurlijk verlopende planvorming kan nu
                       eenmaal onvoldoende recht doen aan de maatschappelijke complexiteit en kan
                      hierom niet het alleenrecht doen gelden op het probleemoplossend vermogen.
    861 Woltjer. op. cit.
    8'1 Van Buuren. Backes en D e Gier, opxit.. blz. 65
128                    WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 128 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 129 ======================================================================

<pre>                       Het algemeen belang is de resultante van dit proces, waarin kortetermijnbe-
                      langen worden geconfronteerd met inzichten over de langere termijn, belangen
                      van direct betrokkenen met die van indirect betrokkenen, voordelen met nade-
                      len, belangen met ideeen, enzovoort. Dit betekent dat de sterke kant van de
                      republikeinse benadering van democratie, namelijk de preoccupatie met het
                      proces van ideeenconfrontatie, moet worden verenigd met de sterke kant van
                       de liberale benadering, namelijk het accent op heldere afkakening van ver-
                       antwoordelijkheden en procedures voor het gehele proces. Deze benadering is
                      door Habermas aangeduid als het deliberatieue model 88.
                      Cruciaal hierbij is de identificatie van bij de planvorming te betrekken personen
                      en instellingen. In de Angelsaksische literatuur wordt in dit verband steeds
                      vaker de betekenis van het idee van 'stakeholderplanning' onderstreept 89.
                      Stakeholders zijn a1 degenen die door een bepaald voornemen zouden worden
                      bei'nvloed, in positieve of in negatieve zin. Een stakeholderplanning gaat ervan
                      uit dat een effectieve en legitieme planvorming gebaseerd dient te zijn op de
                      actieve participatie van deze stakeholders. Het begrip ontleent zijn semanti-
                      sche kracht ten dele aan het feit dat het wordt afgezet tegenover een share-
                      holderbesluitvorming: hierbij hebben slechts bepaalde individuen toegang tot
                      de besluitvorming, namelijk degenen die een bedrijf in eigendom hebben.
                      Stakeholders is een veel bredere categorie, die ook omwonenden, werknemers
                      en toeleveranciers omvat. Naar het ruimtelijk beleid vertaald, staat een stake-
                      holderbenadering voor een planvormingssystematiek waarbij degene die ver-
                      antwoordelijk is voor de bindende besluitvorming, actief op zoek gaat naar
                      potentiele stakeholders, stakes inventariseert, en de planvorming op basis van
                      de inzichten en bezwaren uit dit bredere gezelschap plaatsvindt. Door alle
                      stakeholders vroegtijdig bij de planvorming te betrekken, wordt voorkomen
                      dat enkele zwaanvegende, zichzelf aandienende belangen als vanzelf de door-
                      slag geven bij de eerste planuitwerking. Niet bij de planvorming betrokken
                      actoren wordt zo immers a1 snel de rol van bezwaarde opgedrongen. Maar ook
                      wanneer een veelheid van maatschappelijke visies in de ovenveging wordt
                      betrokken, blijft het politieke stelsel een onmisbaar afwegingsmoment.
                      Hier kan optimalisatie binnen randvoonvaarden plaatsvinden. De gedachte
                      van stakeholderplanning is hierbij, dat een politiek die zich vroegtijdig tot de
                      actieve mobilisatie van stakes bekent, meer kans heeft om via preferentie-
                      vorming in de planvorming aan de divergerende wensen en behoeften van
                      verschillende actoren tegemoet te komen, dan wanneer zij zich richt op over-
                      eenstemming met een klein aantal - machtige - stakes.
           4.4.2      Eisen aan de nieuwe institutionele vormgeving
                      Wellicht de belangrijkste voonvaarde om de samenleving bij beleidsvraag-
                      stukken te betrekken is dat duidelijkheid wordt geboden over de reikwijdte
                      van de meningsvorming in het geheel van de besluitvonning. De randvoor-
                      waarden die vanuit de besluitvorming worden gesteld, dienen voor alle betrok-
                      kenen helder te zijn. Maar dit is niet voldoende. Wanneer passief zou worden
                      afgewacht wie gebruik zal maken van de geboden ruimte, dan bestaat er een
                      grote kans dat deze het domein wordt van slechts enkele krachtige spelers.
                      Voor een overheid kan het uit een oogpunt van beperking van mogelijke tegen-
                      stand ook verleidelijk zijn om coalities aan te gaan met dergelijke spelers.
                      Dit gevaar impliceert dat ook voor de besluitvorming zelf duidelijke randvoor-
                      waarden noodzakelijk zijn. Immers, in een meer deliberatieve benadering van
                      democratie ligt het accent niet op belangenbehartiging maar op preferentie-
                      vorming. De potentiele leveranciers van ideeen dienen dan we1 ge'identificeerd
                      en uitgedaagd te worden. Dit vraagt van de besluitvorming veel meer dan een
    m]  Habermas, op.cic.
    891 Zie Healey, op.cit.
129                   RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 129 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 130 ======================================================================

<pre>                      louter procesmatige regisseursrol. De politiek draagt een grote verantwoorde-
                      lijkheid bij de selectie van participanten voor het inspreken en meedenken.
                      Hierbij is het vanuit democratisch oogpunt van groot belang dat naast dege-
                      nen die door een plan worden geraakt, ook diegenen erbij worden betrokken
                      die aan het proces van preferentievorming een belangrijke bijdrage kunnen
                      leveren. De rol van de politiek gaat echter nog verder. Het is onwaarschijnlijk
                      dat zorgvuldige selectie van participanten en een actieve opstelling van de
                      politiek verantwoordelijken als vanzelf zullen leiden tot overeenstemming tus-
                      sen alle betrokkenen. Daarnaast speelt in vrijwel alle gevallen het 'brede
                      publiek' of de 'zwijgende meerderheid' ook bij dit soort planvorming een niet te
                      onderschatten rol. Ook om particularisme te voorkomen, blijft het uiteindelijk
                      te nemen besluit een politieke verantwoordelijkheid.
                      Binnen maar ook buiten de ruimtelijke ordening is inmiddels ervaring opge-
                      daan met beleidsvorming waarbij de maatschappij actief werd ingeschakeld.
                      Het terrein van participatieve beleidsvoering is inmiddels zo breed dat een
                      nadere analyse kon worden uitgevoerd. Onderzoekers van de Rijksuniversiteit
                      Utrecht hebben getracht enkele algemene kenmerken af te leiden uit een ana-
                      lyse van vormen van participatieve beleidsvoering 90. Dit heeft geresulteerd in
                      zeven zogenoemde ontwerpdimensies voor participatief beleid, die kunnen
                      worden gezien als een uitwerking van de hierboven geformuleerde algemene
                      voonvaarden. De zeven ontwerpdimensies zijn:
              1.      politieke formalisatie van de relatie tussen participatie en besluitvorming;
              2.      een op inhoudelijke overwegingen gefundeerde keuze tussen intern-bestuur-
                      lijke afweging of afweging in dialoog en confrontatie;
              3.      een voortgaande structurering en herformulering van het probleem gedurende
                      de gehele planvorming;
              4.      een actieve procesbeheersing met een duidelijke rolverdeling tussen partijen;
              5.      transparante afweging van belangen via dialoog en confrontatie van percep-
                      ties;
              6.      feedback van de bereikte (particle) overeenkomsten naar alle partijen;
              7.      heldere communicatie van de plannen naar de omgeving.
                      Deze ontwerpdimensies laten een aantal belangrijke punten zien. In de eerste
                      plaats valt ook hier weer op dat inhoud en structuur hand in hand gaan.
                      De eerste twee dimensies hebben hier betrekking op. Welke systematiek ook
                      wordt ontwikkeld, de relatie tussen de politiek verantwoordelijken en de con-
                      tribuanten aan het ontwerpproces dient helder geformuleerd te zijn. Ook zal
                      aan de hand van de inhoud op grond van navolgbare ovenvegingen gekozen
                      moeten worden voor het primaat van de (gecentraliseerde) besluitvorming,
                      dan we1 voor de (decentrale) meningsvorming. Als er bij het ruimtelijk beleid
                      sprake is van een overheersend nationaal belang, dan vergt dit nationaal
                      beleid; hierover dient een politiek heldere keuze gemaakt te worden. De poli-
                      tieke verantwoording van een dergelijke keuze ligt dan ook op het niveau waar
                      die thuishoort, namelijk bij regering en parlement. Samengevat leidt dit tot
                      een rolverdeling zoals weergegeven in tabel 4.3.
    901 Vermeulen er.al, op.cit.
130                    WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 130 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 131 ======================================================================

<pre>        Tabel 4.3         De verdeling van verantwoordelijkheden over de onderscheiden 'stakeholders' en de bij-
                          behorende rollen in het proces
    Categorie van spelers                                Specifieke rol in afweging
    Gekozen volksvertegenwoordigers                        politiek initiatief
                                                            referent tijdens proces
                                                           eindafweging
                                                           formele bekrachtiging
    Bestuurders                                            opdrachtverlening
                                                           aansturing procesbegeleider
                                                           referent tijdens proces met accent op:
                                                           . kwaliteit inbreng deelbelangen
                                                           . bewaking comptabiliteit
    Deskundigen                                            kennisoverdracht naar deelnemers
                                                           identificeren en aanbieden kennishiaten en onzekerheden
                                                           uitvoeren van analyses
    Professionals uit belangenorganisaties                 aandragen perceptie vanuit deelbelang
                                                           inbrengen mogelijke oplossingen en know-how
                                                           open opstelling
                                                           rol naar achterban
                                                           rol in uitvoering
    (Groepen van) individuele burgers of bedrijven         inbrengen subjectieve waarderingen en normatieve posities
                                                           vermijden van particularisme
                                                           beoordeling geloofwaardigheid
                         Bron: Vermeulen et.al., 1998
                         Als ervoor gekozen wordt betrokkenen actief in te schakelen, dan is een voort-
                         durende probleemstructurering essentieel. De meenvaarde van deze benade-
                         ring betreft juist het niet van te voren vastleggen van de precieze doelen van
                         het beleid en daannee de reikwijdte van de verdere onderhandelingen.
                         In plaats van een a priori integraal plan, waarvan slechts de uitvoering nog
                         modaliteiten openlaat, is hier sprake van een benadering waarbij de mate van
                         integraliteit juist tijdens het proces vorm en inhoud krijgt. Dit zou integrerend
                         ontwerpen kunnen worden genoemd. Anders dan eerstgenoemde benadering
                         appelleert die van integrerend ontwerpen aan de dynamiek van menings-
                         vonning, waarover eerder in dit hoofdstuk werd gesproken. Hier hangt het
                         onderscheid tussen belangenvertegenwoordiging en preferentievorming mee
                         samen. De huidige institutionele arrangementen zoeken de versterking van
                         legitimiteit en effectiviteit primair in het faciliteren van belangenvertegen-
                         woordiging: de overheid probeert draagvlak te organiseren voor reeds gefor-
                         muleerde voorstellen en mobiliseert daarom de belangrijkste en machtigste
                         stakeholders. De recente geschiedenis leert dat de samenleving deze institu-
                         tionele vorm ontgroeit. In wezen gaat het hier om de continuering van een
                         'neocorporatistische' structuur: voor de weggevallen corporatistische actoren
                         worden eigentijdse vervangers gezocht. Gegeven de maatschappelijke ontwik-
                         kelingen valt meer te venvachten van arrangementen waarbij niet alleen
                         belangenvertegenwoordigers aanschuiven maar ook degenen waarmee in de
                         planvorming rekening gehouden dient te worden (die een 'stake' in een gebied
                         hebben) en degenen die een voor de meningsvorming waardevolle bijdrage
                         kunnen leveren. In die zin kan een 'neocorporatische' van een meer 'democra-
                         tische7stakeholderplanning worden onderscheiden 91.
                         Zoals gezegd laat de recente geschiedenis voorbeelden zien waarbij deze
                         nieuwe vorm van planning op zijn minst wordt aangevat. Kernpunten die de
    9']  Healey, op. cit.
131                      RUIMTELIJKEONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 131 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 132 ======================================================================

<pre>                 'democratische' benadering onderscheiden van de 'neocorporatistische' zijn de
                 (politiek gedragen) selectie van betrokkenen, de activering en stimulering van
                 die betrokkenen in een proces waar preferenties zich kunnen ontwikkelen en
                 een klimaat waarbinnen het mogelijk en zelfs wenselijk is om door inschake-
                 ling van de onderscheiden 'stakes' een deelplan uit te bouwen tot een meer
                 integrerend ontwerp. Deze drie elementen zullen aan de hand van enkele
                 casussen verder worden bezien.
      4.4.3      Selectie van betrokken partijen
                 Wie zijn eigenlijk de betrokkenen als het gaat om ruimtelijke planvorming?
                 Het antwoord wordt bepaald door het beoogde doel. Het meest gemakkelijke
                 antwoord is dat elke burger betrokken is bij zijn omgeving, het dus om ons allen
                 gaat en derhalve het aannemen van een plan door de gekozen volks-
                 vertegenwoordiging toereikende legitimatie verschaft. In de praktijk blijkt
                 daar de schoen nogal eens te wringen. De kostenhatenbalans van een plan valt
                 zelden voor iedere burger gelijk uit, ook a1 wordt het 'algemeen belang' geacht
                 ermee gediend te zijn; over het algemeen worden bepaalde groepen hierdoor
                 beter bediend dan andere. Hiermee worden de betrokkenen in feite verdeeld in
                 belanghebbenden en (potentieel)benadeelden, of om het nog meer zwart-wit te
                 stellen, in voor- en tegenstanders. Het is dan ook niet vreemd dat in een aan-
                 tal gevallen de betrokkenen zich eveneens volgens dit schema profileren.
                 Een voorbeeld hiervan is de planvorming rond de zogenoemde Kustlocatie, een
                 plan voor het ontwikkelen van een langgerekt eiland voor de kust tussen Hoek
                 van Holland en Scheveningen. Op initiatief van de stichting 'Nieuw Holland'
                 is een haalbaarheidsstudie uitgevoerd naar de mogelijkheid om de aanleg van
                 een Kustlocatie op de politieke agenda te plaatsen 92. De stichting Nieuw
                 Holland vertegenwoordigt vooral dat deel van het bedrijfsleven en de finan-
                 ciele wereld dat een duidelijk belang bij de aanleg van dit grootschalige werk
                 heeft. Voor de uitvoering van de studie werd een stuurgroep opgericht waarin
                 naast leden uit de genoemde stichting een aantal medestanders uit de regio-
                 nale politiek plaats namen.
                 Door de eenzijdige samenstelling kwamen argumenten contra de kustlocatie
                 in de studie zelf weinig aan bod. In de publieke discussie die volgde op publi-
                 catie van de studie, bleek grote weerstand te bestaan bij zowel gemeenten
                 langs de kust, bewoners- als natuurbeschermingsorganisaties. Omdat er a1
                 een plan van de toorstanders' op tafel lag, ontstond niet een discussie over de
                 wenselijkheid van een te ontwikkelen kustlocatie, maar een discussie over de
                 gepresenteerde plannen. De voorstanders zagen de locatie als een positieve
                 impuls voor de zuidelijke flank van de Randstad. De ontwikkeling van veel
                 horeca op de Kustlocatie zou voorts een positieve bijdrage leveren aan het
                 relatief hoge werkloos-heidsprobleem onder laaggeschoolden in dit deel van de
                 Randstad. Deze claims werden door de tegenstanders fel bestreden; het kwam
                 hen voor dat de Kustlocatie een oplossing is op zoek naar een probleem.
                 De eenzijdige benadering werd ook door de Raad voor het Landelijk Gebied
                 onderstreept. De Raad stelde dat de Noordzee niet moet worden beschouwd als
                 "nu nog onder water staand strand, duinterrein en industriegebied" 93, en was
                 verder van mening dat de ontwikkeling van nieuw land altijd een kwestie zal
                 blijven van het afwegen van verschillende of tegengestelde, niet objectief vast
                 te stellen ovenvegingen. De Raad pleitte dan ook voor een mime nut-en-nood-
                 zaakdiscussie voor dergelijke grootschalige projecten, gericht op het verkrijgen
                 van politieke acceptatie.
921 Kuiper Compagnons. Ruirnte voor de kust; Eindrapport Haalbaarheidsonderzoek Kustlocatie Den HaagIHoek van Holland,
    november 1995.
93] Raad voor her Landelijk Gebied. Nieuw land ontwikkelen: zinnig of onbezonnen?;Publicatie RLG 9714, 1997.
                  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 132 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 133 ======================================================================

<pre>                      Dit voorbeeld illustreert dat louter de inbreng van betrokkenen met een posi-
                      tief belang in een vroeg stadium van de beleidsvoorbereidinggeen verbetering
                      van het planvormingsproces hoeR te betekenen. Weliswaar gaat het hier om
                      het tegendeel van een bestuurscentrische benadering, maar het contraproduc-
                      tieve van de aanpak is ermee vergelijkbaar. Zorgvuldige selectie van 'betrok-
                      kenen', zowel voor- als tegenstanders van een beoogde ontwikkeling, lijkt een
                      noodzakelijke voonvaarde om met vrucht de inbreng van verschillende
                      partijen in de planvorming mee te nemen. Een sterk gelijkgestemde coalitie
                      bereikt eerder het tegenovergestelde: de coalitie zal zich sterk maken voor het
                      eigenbelang en hiermee eerder de signatuur van een pressiegroep krijgen dan
                      van een evenwichtige afspiegeling van de maatschappelijke meningsvorming.
                      De selectie van de 'juiste' voor- en tegenstanders is echter een precaire zaak,
                      die niet overgelaten kan worden aan bestaande maatschappelijke krachten of
                      aan het toeval. Omdat het er in alle gevallen om te doen is maatschappelijke
                      en politieke overeenstemming te bereiken, vormt de selectie bij uitstek een
                      taak van de politiek verantwoordelijken. Het gaat dan om een beredeneerde
                      selectie en niet - zoals in het geval van de Kustlocatie - om een bijna terloopse
                      legitimatie van een bestaande maatschappelijke coalitie.
            4.4.4     Actieve organisatie van betrokkenheid
                      Niet alleen de selectie van betrokkenen maar ook de activering van de
                      geselecteerde instellingen en personen is van groot belang. Willen partijen
                      daadwerkelijk een bijdrage leveren aan het vaak moeizame proces van plan-
                      ontwerp, dan moeten zij hiertoe in veel gevallen worden gestimuleerd. In de
                      embryonale fase van planvorming is het niet altijd voor alle partijen duidelijk
                      welke belangen precies op het spel staan. Op welke wijze kan de uitvoering
                      van een plan het (eigen)belang gaan bei'nvloeden? Wie wordt er beter van of
                      slechter, en in welke mate? Het blijkt eerder regel dan uitzondering dat vroeg-
                      tijdige betrokkenheid een zaak is van partijen die elkaar sowieso professioneel
                      tegenkomen. Wanneer het erom gaat effectief gebruik te maken van de poten-
                      tiele maatschappelijke betrokkenheid, is het juist de uitdaging om zeer onge-
                      lijksoortige of andersdenkende groepen bij elkaar te brengen. Twee voorbeel-
                      den zijn hier illustratief.
                      Het eerste voorbeeld betreft de ontwikkeling van de Kop van Zuid, een sleutel-
                      project in het kader van de Vierde nota met als doe1 de stedelijke ontwikkeling
                      van de zuidoever van de Maas in Rotterdam. Nadat dit project in 1988 door het
                      rijk als sleutelproject was aangewezen, werd een convenant gesloten tussen het
                      rijk en de gemeente Rotterdam, waarin de wederzijdse rechten en plichten op
                      programmatisch, procedureel en financieel gebied werden geregeld 94. Het rijk
                      verplichtte zich tot belangrijke financiele ondersteuning op het gebied van de
                      infrastructuur (V&W)en woningbouw (VROM). De gemeente verplichtte zich
                      ertoe een omschreven programma te realiseren dat werd uitgewerkt in het
                      bestemmingsplan. Dit bestemmingsplan was een globaal eindplan met een
                      aantal gedetailleerde voorbeelduitwerkingen, meer bedoeld als inzet voor een
                      nader te voeren discussie, en daarmee procesbegeleidend van aard, dan in
                      meer traditionele zin bestemmingen codificerend.
                      Om verschillende partijen uit te lokken tot een bijdrage aan de verdere ont-
                      wikkeling van de plannen werd het bestemmingsplan aangevuld met een aan-
                      tal deelrapporten, waaronder drie 'Kwaliteitsboeken'. Doordat het bestem-
                      mingsplan veel ruimte liet en de toegevoegde Kwaliteitsboeken vooral bedoeld
                      waren om de discussie te bevorderen, ging het geheel aan plannen een andere
                      rol dan gebruikelijk spelen. Met name het stedenbouwkundig plan, dat in deze
    941 J. van den Bout en E. Pasveer, Kop van Zuid; Rotterdam. Uitgeverij 010. 1994.
133                   RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 133 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 134 ======================================================================

<pre>                   Kwaliteitsboeken op verschillende manieren was verbeeld, ging verschillende
                   functies vervullen. In afnemende betekenis:
              -    de rol van communicatief, en vooral wervend instrument naar alle betrokken
                   partiien:
                          "   ,
              -    de rol van een realistisch plan dat voldoende inzicht biedt om ge'informeerde
                   beslissingen te kunnen nemen;
              -    de formele rol van kwaliteitsbewaking van het gehele planproces.
                   Bij het opstellen van deze plannen was dus vanaf het begin rekening gehou-
                   den met de gedachte dat de na te streven kwaliteit van het project niet van
                   bovenaf kan worden opgelegd. De uiteindelijke kwaliteit moest worden
                   verkregen door alle betrokkenen actief te laten meedenken over de gewenste
                   invulling. Door de beoogde kwaliteit in deze vorm aan te bieden en partijen uit
                   te lokken iets met het gebodene te doen, werd het mogelijk tijdens de plan-
                   vorming een discussie te voeren over de meest wezenlijke onderdelen van het
                   plan en konden alle partijen duidelijk voor ogen krijgen wat er voor hen aan
                   positiefs ontwikkeld kon worden en op welke wijze dat zou kunnen worden
                   gerealiseerd 95.
                   Nu betreft de locatie Kop van Zuid een relatief 'gemakkelijke' situatie.
                   Verreweg het grootste deel van het plangebied bestond uit voormalig haven-
                   terrein, waar geen duidelijke belangen speelden in die zin dat er verzet kon
                   worden venvacht bij voorstellen om de huidige situatie te wijzigen. Dat lag iets
                   gecompliceerder voor de omliggende wijken, maar hier werd in het bestem-
                   mingsplan a1 mime aandacht aan geschonken. In dit bestemmingsplan werd
                   het begrip 'wederzijds profijt' of social return ge'introduceerd: door aandacht te
                   schenken aan de relatieve achterstandspositie van de omliggende wijken,
                   zouden deze kunnen profiteren van de positieve ontwikkelingen in het plan-
                   gebied. Juist door dit punt aan de orde te stellen, werden de besturen van de
                   omliggende wijken gestimuleerd hun eigen positie in kaart te brengen en
                   wensen ten aanzien van de ruimtelijke aansluiting met de Kop van Zuid te
                   verwoorden 96.
                   Deze aanpak heeft geleid tot een zeer breed draagvlak voor het project als
                   geheel. De bouw van de Erasmusbrug als symbool van vernieuwing heeft daar-
                   naast ook een belangrijke rol gespeeld. Met de keuze van de gemeente voor het
                   beeldbepalende en kostbare ontwerp werd een belangrijk signaal uitgezonden
                   naar de private investeerders. Het gemeentebestuur van de stad Rotterdam
                   gaf hiermee te kennen een hoog ambitieniveau na te streven waarvoor zij
                   bereid was de volle verantwoordelijkheid te nemen. Die verantwoordelijkheid
                   was ook in de verdere uitvoering duidelijk bij de politiek gelegd. Hoewel de
                   planvorming in hoge mate werd bepaald door het activeren van vele (private)
                   partijen, bleef de gemeente volledig verantwoordelijk voor de uitvoering van
                   de deelprojecten. Anders dan in andere landen soms het geval is (het nieuwe
                   centrum van Berlijn!), was in Rotterdam geen sprake van overdracht van ver-
                   antwoordelijkheden naar private partijen. De gemeente Rotterdam was van
                   mening dat de meenvaarde van publiek-private samenwerking niet gereali-
                   seerd kon worden door projecten te verzelfstandigen, maar juist door de inte-
                   grale aanpak 97. Zonder af te zien van haar publiekrechtelijke verantwoorde-
                   lijkheden ging de gemeente daartoe samenwerkingsverbanden aan met
                   meerdere private partijen. De overeengekomen inhoud van het gehele plan
                   stond borg voor een hoog rendement en een hoge kwaliteit. De publiekrechte-
                   lijke verantwoordelijkheid was bijvoorbeeld duidelijk zichtbaar in de afspraak
951 Reijndorp, op.cit.
961 Gemeente Rotterdam, Communicatieteam Kop van Zuid. Kop von Zuid, stad von morgen; kwaliteit wordt reoliteit;
    Rotterdam. 1996.
971 D e Lijn. Bureau voor ruimtelijke ontwikkeling en volkshuisvesting. Evoluotieroppon Sleutelprojen Kop van Zuid; in opdracht van
    de RPD, Amsrerdam, 1994, blz. 2 1 .
                   WETENSCHAPPELIJKE RkAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 134 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 135 ======================================================================

<pre>                  dat een sene projecten voor gezamenlijke rekening zou worden gerealiseerd,
                 waarbij de kosten en opbrengsten zouden worden verdeeld op basis van vooraf
                 gemaakte afspraken. Doordat we1 de meningsvorming met alle betrokkenen
                 had plaatsgevonden maar de besluitvorming toch de volle verantwoordelijk-
                 heid van de gemeente bleef, konden vereveningen worden bereikt die bij uit-
                 sluitend private partijen niet echt voorstelbaar zijn. Zo werden opbrengsten
                 uit de exploitatie van onderdelen van het plan aangewend om minder winst-
                 gevende onderdelen, zoals infrastructuur, te financieren 98.
                 Een tweede voorbeeld betreft het project Blauwe Stad in Groningen. Het
                 Oldambt in de provincie Groningen was tot deze eeuw een van de meest wel-
                 varende landbouwgebiedenvan Nederland. Door veranderingen in de context,
                 met name de ontwikkelingen in het Europese landbouwbeleid en de verschui-
                 vingen in de industriele bedrijvigheid, zakte de streek steeds verder weg.
                 De bevolking vergrijsde, broodnodige nieuwe activiteiten bleven uit en lang-
                 zamerhand verloor iedere partij het vertrouwen in de toekomst. In feite was er
                 de laatste decennia alleen nog sprake van een inspanning om de aftakeling
                 ordentelijk te laten verlopen, in plaats van een beleid gericht op ontwikkeling
                 en versterking van het gebied. Vanuit de streek zelf kwam uiteindelijk het ini-
                 tiatief om dit troosteloze beeld aan te pakken. In 1990 stelde de architect
                 Timmer voor om ongeveer 2500 hectare landbouwgrond om te zetten in een
                 bosrijk plassengebied met daarbij circa 500 hectare gebieden waarin nieuwe
                 activiteiten zoals recreatie, woningbouw en bosbouw tot ontwikkeling
                 gebracht zouden kunnen worden. De grootschaligheid van het plan was onge-
                 kend. In het voorstel werden eilanden voorzien, bedoeld voor particuliere
                 bewoning, waarmee in theorie een zeer kapitaalkrachtige deelmarkt voor het
                 Oldambt werd opengebroken. Wanneer het uitsluitend bij deze, op zich inspi-
                 rerende, plannenmakerij zou zijn gebleven, was er waarschijnlijk niet veel
                 gebeurd. Maar de politiek ontfermde zich over het plan. Juist deze combinatie
                 van lokaal initiatief en politieke adoptie maakte dat het plan verder tot ont-
                 wikkeling kon worden gebracht. Toen duidelijk werd dat het om de serieuze
                 gedachte ging 3000 hectare landbouwgrond min of meer onder water te zetten,
                 raakte het aanvankelijke enthousiasme voor het abstracte plan echter wat
                 bekoeld. Wat hier voor de projectontwikkelaar een lonkend perspectief leek,
                 was voor de traditionele landbouwer uit de streek niets minder dan een regel-
                 rechte kapitaalvernietiging. Deze tegengestelde opvattingen kregen in het ver-
                 volg van de procedure voldoende ruimte om argumenten en tegenargumenten
                 op tafel te leggen, om uiteindelijk te leiden tot een richting die voor alle par-
                 tijen acceptabel was. Daartoe werd het oorspronkelijk plan in de Stuurgroep
                 Leefbaarheid Oldambt zorgvuldig geanalyseerd. Door alle groeperingen bij de
                 wijzigingsvoorstellen te betrekken, bleek het plan voor verbeteringen vatbaar.
                 Een plan waarin aanvankelijk uitsluitend ruimtelijke ideeen waren venverkt,
                 werd hiermee uitgebreid tot een voorstel waarin de leefbaarheid van de streek
                 voorop stond en de onderscheiden wensen van de diverse lokale groepen waren
                 gelncorporeerd. Het uiteindelijke voorstel 'Blauwe Stad' was in omvang welis-
                 waar beperkter maar qua concept en ondersteuning veel krachtiger dan het
                 oorspronkelijke voorstel voor het Oldambtmeer.
                 In dit proces is op ten minste twee niveaus sprake van het activeren van de
                 betrokkenen, van het uitlokken of meeslepen van partijen in een creatief ont-
                 werpproces. Doordat het plan a1 in een vroeg stadium door de politiek was
                 geadopteerd, en een gedeputeerde zich persoonlijk identificeerde met de plan-
                 nen, werden andere partijen bijna verplicht tot deelname of ten minste
                 respons. Wellicht nog belangrijker was de insteek van de planners. Door een
                 vernieuwend en uitnodigend plan op tafel te leggen en dit op te vatten als een
                 eerste zet in een spel waarvan de spelers aanvankelijk niet eens waren
981 Van den Bout en Pasveer, op.cit
                 RUlMTELlJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 135 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 136 ======================================================================

<pre>                  gei'dentificeerd,was het mogelijk alle partijen een rol toe te kennen in de ver-
                  dere planvorming. Het nieuwe idee inspireerde vrijwel alle partijen en zette
                  hen aan hun eigen grenzen te verleggen. Door niet krampachtig vast te hou-
                  den aan de eerste ruimtelijke ideeen, maar te accepteren dat dit eerste plan
                  een opstap vormde voor een breed debat over de leefbaarheid van de streek,
                  werd in dit geval de meningsvorming bepalend voor de latere besluitvorming.
      4.4.5       Bereidheid om te komen tot integrerende planning
                  Zelfs wanneer de juiste betrokkenen zijn gei'dentificeerd en actief bij het plan-
                  vormingsproces zijn ingeschakeld, dan is nog niet zeker dat dit alles ook een
                  positieve bijdrage levert aan de beleidsvorming. Als veel partijen, elk met
                  eigen opvattingen en prioriteiten, zich er gezamenlijk toe zetten een plan te
                  ontwikkelen, dan is te venvachten dat in die planvorming voortdurend nieuwe
                  invalshoeken, gezichtspunten, aspecten, prioriteiten en dergelijke aan bod
                  zullen komen. In zekere zin is dit de essentie van de aanpak. Door vanaf het
                  prille begin alle partijen in te schakelen, wordt maximaal geput uit de kennis
                  en creativiteit die bij de onderscheiden partijen aanwezig is. Tegelijk zal dui-
                  delijk zijn dat een dergelijke confrontatie niet zonder problemen zal verlopen.
                  Verschillen van inzicht en opvatting zullen duidelijk geprofileerd aan de orde
                  komen. Dat is natuurlijk alleen mogelijk als het planproces zo is ingericht dat
                  de confrontatie ook kan leiden tot substantiele bijstelling van het oorspronke-
                  lijke plan. Het planproces moet erop gericht zijn door een veelzijdige inbreng
                  van uiteenlopende gezichtspunten het oorspronkelijk plan te completeren.
                  Dan moet we1 het besef aanwezig zijn dat het oorspronkelijke plan een eerste
                  inzet is in de discussie. Betrokkenen, zowel maatschappelijke groeperingen als
                  lagere overheden en coalities, moeten zodanig worden ingezet dat allerlei rele-
                  vante aspecten in het plan kunnen worden betrokken. Dit proces kan worden
                  aangeduid als integrerende planning. Betreft het initiele voorstel een weg of
                  een spoorlijn, dan moet dit kunnen worden benut om de omgeving te her-
                  ontwerpen. Deze vorm van planning staat diametraal tegenover de nu meer
                  gebruikelijke integrale planning, waarbij een vergaand uitgewerkt integraal
                  plan wordt aangeboden. Dit integrale plan is in veel gevallen opgesteld door
                  een beperkt (bestuurlijk) gezelschap om vervolgens ter discussie aan de
                  samenleving te worden voorgehouden.
                  De problematiek rond integrerende planvorming is herkenbaar in de geschie-
                  denis van het project De Venen 99. In het kader van het Structuurschema
                  Groene Ruimte is voor Nederland een zogenoemde Ecologische Hoofdstructuur
                  (EHS) opgesteld, die gebieden aanduidt waar de natuur als hoofdfunctie
                  hersteld of ontwikkeld dient te worden. Het project De Venen vindt hierin zijn
                  oorsprong. Het projectgebied betreft een deel van de gemeente De Ronde
                  Venen, waaronder de polder Groot-Mijdrecht. Het voornemen was deze polder
                  opnieuw in te richten, met voornamelijk natuur als hoofdfunctie. Voor het
                  noordelijk deel werd een natuurlijk moerassysteem van 2600 hectare voor-
                  gesteld, voor het zuidelijke deel een bos, dit om te voorkomen dat de kernen
                  Wilnis, Mijdrecht en Vinkeveen verder aan elkaar zouden groeien.
                  Het project startte in 1992 op initiatief van het rijk, maar zou door de provin-
                  cie verder worden uitgewerkt. Allereerst werd getracht een Stuurgroep in te
                  stellen waarin alle belanghebbenden zouden zijn vertegenwoordigd, om zo tot
                  uitdrukking te brengen dat een gezamenlijk initiatief van de grond werd
                  getild. Hiermee werd tevens het eerste probleem zichtbaar: de belangen-
                  organisaties van land- en tuinbouw wilden we1 meedenken over de plannen
                  maar geen verantwoordelijkheid dragen. De achtergrond voor deze stelling-
                  name moet worden gezocht in de aanpak die in vrijwel alle andere gevallen
9 l De beschrijving van dit voorbeeld is in hoge mate ontleend a n Reijndorp, op.cit
                  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERlNGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 136 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 137 ======================================================================

<pre>                       wordt gevolgd bij het realiseren van de EHS, een schoolvoorbeeld van klas-
                       sieke top-down-planning. Kennis over ecosystemen en de voonvaarden waar-
                       onder deze kunnen overleven, vormen het uitgangspunt. Deze kennis wordt
                       dan omgewerkt tot zogenoemde 'natuur-doeltypen' die op blauwdrukken weer-
                       geven op welke plekken natuur dient te worden ontwikkeld dan we1 verbeterd.
                       In deze constellatie is de lagere overheid per definitie veroordeeld tot een
                       uitvoerende rol en dienen de aanwijzingen nauwgezet te worden opgevolgd.
                      Tegen deze achtergrond werd door de belangenorganisaties dan ook argwa-
                      nend gekeken naar dit nieuwe initiatief. Bovendien was in 1992 ook a1 een
                      plan 'De Nieuwe Venen' door Natuurmonumenten uitgebracht, waarin 9000
                      hectare landbouwgrond werd geclaimd voor natuurbouw. De combinatie van
                      enerzijds de top-down klassieke aanpak en de beoogde participatieve aanpak
                      in het project De Venen leidde onvermijdelijk tot wrijvingen. Uiteindelijk werd
                      de Stuurgroep samengesteld met vertegenwoordigers uit de ministeries
                      VROM en LNV, de provincies Utrecht en Noord-Holland, de betreffende
                      gemeenten, en de Waterschappen.
                      Inmiddels was in de gemeente De Ronde Venen een nieuw college aangetre-
                      den, een coalitie van het CDA met de Ronde Venen Belangen. De gemeente
                      onderkende de consequenties van een aantal (ruimtelijke) ontwikkelingen
                      voor haar grondgebied. Er was sprake van een toenemende ruimtedruk ten
                      behoeve van wonen, werken en recreeren vanuit de Randstad; de mobiliteit
                      groeide sterk door de ontwikkelingen rond Aalsmeer en Schiphol. Hoewel van-
                      uit het Groene Hartbeleid restricties werden opgelegd, bood het streekplan de
                      mogelijkheid om 1500 woningen te bouwen. Hiernaast bestond er binnen de
                      gemeente onenigheid ten aanzien van het project De Venen over de ontwikke-
                      ling van een groot moeras in het noordelijke gedeelte van de polder. Dit alles
                      leidde ertoe dat de gemeente in 1995 besloot het bureau BVR in te schakelen
                      om een visie tot stand te brengen waarin de ideeen van de gemeenten zouden
                      zijn venvoord. In oktober van dat jaar werd die visie gepresenteerd in een
                      conceptversie van de 'Ontwikkelingsvisie De Ronde Venen'. De verschillen
                      tussen het Project De Venen en de Ontwikkelingsvisie De Ronde Venen zijn in
                      tabel 4.3 uiteengezet.
    Tabel 4.3         Karakteristiek van twee plannen
Project De Venen                                              Ontwikkelingsvisie D e Ronde Venen
- rijksinitiauef, provincie als trekker                       - initiatief gemeente De Ronde Venen
- moerasbouw in noordelijke gedeelte van de polder            - bestaande bewoning wordt gehandhaafd mede voor toekom-
  bestaande bewoning aldaar moet verdwijnen                     stige koppeling recreatie aan natuur
- aanleg bos beste bijdrage aan natuurontwikkeling:           - aanleg nieuw te graven plas; slechte bodemgesteldheid voor
  uitbreiding kernen wordt zo onmogelijk gemaakt                bosaanleg, verloren open landschap, drie kernen een voorkanr
                                                                aan de plas door kleinschalige woningbouw te realiseren, hier-
- Streekplan Provincie biedt ruimte voor 1500 nieuw te bouwen   door recreatieve bereikbaarheiden plas maakt deel uit van een
  woningen: streven is naar veel minder woningen                ecologische verbindingszone
                      Het project De Venen sloot meer aan bij de natuurontwikkeling uit de EHS
                      tenvijl de Ontwikkelingsvisie De Ronde Venen er duidelijk meer op gericht
                      was de stedelijke component in de gemeente te versterken. De Onwikkelings-
                      visie kwam op losse schroeven te staan toen het rijk in 1995 aanvankelijk de
                      claim voor de 1500 woningen uit het streekplan blokkeerde. In tweede instan-
                      tie werd door de minister toegezegd dat woningbouw eventueel zou zijn toe-
                      gestaan, mits het plan voor de Ronde Venen overigens kwalitatief in orde was.
                      Deze opening noopte door haar vage formulering niet rechtstreeks tot
                      RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 137 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 138 ======================================================================

<pre>    operationalisering, maar heeft de gemeente er we1 toe gebracht in het ver-
    volgtraject na te denken over de wijze waarop ruimtelijke kwaliteit in het plan
    vormgegeven zou kunnen worden.
    Deze casus laat een aantal conclusies toe. In de eerste plaats is het duidelijk
    dat een uitnodigende vorm van planning niet is te verenigen met top-down-
    planning die op hetzelfde moment en in hetzelfde gebied zijn beslag krijgt.
    Als ervoor wordt gekozen de betrokkenen zelf de integraliteit van het plan te
    laten bepalen, dan kan niet tegelijkertijd via een andere route een operatio-
    nalisatie van een vooropgezet ruimtelijk concept worden afgedwongen.
    Doordat het project De Venen zijn oorsprong vond in de EHS, was de verdere
    procedure voor een aantal betrokkenen, juist vanwege de beleidscultuur die in
    de EHS wordt belichaamd, nauwelijks acceptabel. Toch laat dit voorbeeld ook
    zien dat het in de praktijk heel goed mogelijk is dat betrokkenen elkaar in de
    eerste fase van beleidsvorming overtuigen met behulp van concrete ruimte-
    lijke voorstellen. Voonvaarde is dan we1 dat die voorstellen er duidelijk op
    gericht zijn de deelbelangen te overstijgen. Zo is in de confrontatie van het
    project De Venen en de Ontwikkelingsvisie De Ronde Venen duidelijker
    geworden welke verschillende mogelijkheden de streek bood. Dit leidde tot een
    planvorming die veel meer was gebaseerd op onderhandeling door partijen
    dan op sturing vanuit een van te voren opgestelde nota. Daarbij dient dan we1
    te worden geaccepteerd dat de uitkomst van het proces wellicht anders, vaak
    breder en verstrekkender, is dan vooraf was voorzien. Het natuurontwikke-
    lingsinitiatief heeft geleid tot een visie op een verantwoorde inpassing van
    woningbouw in een natuurlijke omgeving. Zelfs de geconditioneerde blokke-
    ring van de woningbouw door de minister heeft ertoe bijgedragen dat de
    kwaliteitsverbetering zich verder ontwikkelde.
4.5 Conclusies
    Dit hoofdstuk liet zien hoezeer de ruimtelijke ordening onder invloed van de
    veranderende maatschappelijke context onder druk is komen te staan.
    Inhoudelijke en bestuurlijke aspecten gaan hierbij hand in hand. Het toe-
    nemend gewicht van infrastructuur als bepalend element van de ruimtelijke
    herstructurering heeft geleid tot een dubbelstructuur voor de interdeparte-
    mentale coijrdinatie van het ruimtelijk facet. De dynamiek op de beleids-
    terreinen van de voor ruimtelijke ordening belangrijke sectoren noopt deze
    sectoren tot het ontwikkelen van ruimtelijke concepten die afwijken van de
    vigerende. Behoorde de definitie van het integrale ruimtelijk afwegingskader
    tot het domein van de ruimtelijke ordening, inmiddels zijn er verschillende
    definities van integraliteit in omloop.
    De vraag is of het hierbij slechts gaat om symptomen van een overgangsfase,
    te zijner tijd resulterend in aan de nieuwe omstandigheden aangepaste con-
    cepten en herstel van een eenduidig bestuursintern afwegingsmechanisme.
    Het komt de raad echter voor dat het om een meer fundamentele verandering
    moet gaan. De veranderde omstandigheden hebben niet alleen betrekking op
    te stellen prioriteiten voor het ruimtelijk beleid, maar ook op de verhouding
    tussen politiek, beleid en samenleving. Een beleid waarbij de fundamenteel
    gewijzigde ruimtelijke ontwikkeling voor het hele Nederlandse grondgebied,
    inclusief a1 haar sectorale implicaties, eenzijdig door het bestuur aan de
    samenleving wordt opgelegd, volstaat niet meer. Omdat de ruimtelijke arran-
    gementen voor de ervaren leefwereld vaak zo ingrijpend zijn, eist de samenle-
    ving meer inbreng op dan in de gehanteerde systematiek kan worden gehono-
    reerd. Meer dan nodig ondervindt het ruimtelijk beleid hierdoor vaak
    weerstand, hetgeen niet alleen de legitimiteit maar ook de effectiviteit van dat
    beleid schaadt.
    WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 138 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 139 ======================================================================

<pre>Binnen het kader van de bestaande systematiek wordt ruimschoots geexperi-
menteerd met meer participatieve vonnen van beleidsvoering. Daarbij is
vooral het 'procesmanagement' in opkomst. Hierbij wordt geprobeerd om via
beter management op de meest effectieve wijze het draagvlak voor bestuur-
lijke plannen te vergroten, wat we1 een aantal risico's met zich meebrengt.
Ruimtelijkeplanvorming verwerft met name draagvlak wanneer de politieke
inzet daadwerkelijk ruimte laat voor verdere planvorming en ontwerp.
Daarom ligt het voor de hand de oplossing meer te zoeken in de opheffing van
de lineaire schakeling tussen bestuursinterne afstemming en het verwerven
van maatschappelijk draagvlak om zodoende 'preferentievorming' mogelijk te
maken.
Deze weg is - zoals bleek in dit hoofdstuk - niet vrij van voetangels en
klemmen, en roept vragen op naar het democratisch gehalte ervan. Recente
ervaringen met 'stakeholder'-achtige benaderingen laten echter ook de eerste
contouren zien van een institutionele vormgeving die voldoende vrijheid biedt
aan het vormen en inschakelen van maatschappelijke coalities en die tege-
lijkertijd garanties in zich draagt voor politieke verantwoording. Daarbij
wordt vroegtijdige politieke doelformulering op hoofdlijnen gekoppeld a m de
uitnodiging tot plan- en coalitievorming. Op dit moment vindt de coalitievor-
ming tussen bestuur en maatschappelijke actoren soms plaats voorafgaand
aan de 'officiele' planvorming en inspraak, wat vaak juist een averechts effect
sorteert doordat standpunten zich verharden en tegenkrachten zich mobili-
seren. De geschiedenis van het ruimtelijk beleid laat bovendien zien dat, waar
grote institutionele actoren juist op abstracte planvorming afkomen, burgers
met name gemobiliseerd worden door concrete projecten en zich maar matig
interesseren voor abstracte afwegingen en keuzen. Alleen a1 door dit gegeven
worden burgers vrij laat actief en krijgen zij maar a1 te gauw het label NIMBY
opgespeld. Dit is in feite meer een gevolg van de disfunctionele organisatie van
het ruimtelijkebeleidsproces dan van onwil van de betrokken burgers.
Wanneer ruimtelijk beleid zou worden uitgewerkt volgens de principes van
een democratische stakeholderplanning en 'integrerend ontwerpen', zou een
bijdrage worden geleverd aan het versterken van de pluralistische democra-
tische orde: gebaseerd op vroegtijdige politieke doelformulering wordt de
ruimte voor constructieve inbreng van samenleving bij de beleidsontwikkeling
vergroot. In het volgende hoofdstuk zullen deze gedachten verder worden uit-
gewerkt.
RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 139 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 140 ======================================================================

<pre>WETENSCHAPPELLIKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID</pre>

====================================================================== Einde pagina 140 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 141 ======================================================================

<pre>                  Ruimtelijke-ontwikkelings-
                  politiek als perspectief
                 In dit hoofdstuk staat de vraag centraal of de ruimtelijke ordening voldoende
                 is toegerust om de ruimtelijke ontwikkelingen beleidsmatig te begeleiden.
                 In paragraaf 5.1 wordt deze vraag toegespitst op het inhoudelijk afwegingska-
                 der: in hoeverre bieden de thans gehanteerde concepten voldoende houvast
                 voor een inhoudelijk antwoord op de geschetste ontwikkelingen. Paragraaf 5.2
                 beziet de afwegingsstructuur, dat wil zeggen de bestuurlijk-institutionele orga-
                 nisatie. Onder de noemer van 'ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek' worden
                 vervolgens in paragraaf 5.3 de contouren geschetst van een nieuw perspectief
                 op het ruimtelijk beleid, zowel naar inhoud als naar vorm. Paragraaf 5.4 komt
                 tot een afronding.
        5.1      Uitdagingen aan het afwegingskader
                 De in hoofdstuk 3 geschetste veranderende context liet twee voor de ruimte-
                 lijke ordening belangrijke processen zien, namelijk het wegvallen van van
                 oudsher meekoppelende belangen en het ontstaan van nieuwe ruimtelijke
                 verbanden, die zijn samen te vatten onder de noemer van de 'netwerksamen-
                 leving'. Gedurende de afgelopen decennia wist de ruimtelijke ordening zich bij
                 het ruimtelijk concentreren van maatschappelijke processen geholpen door de
                 'meekoppelende belangen' uit de landbouw en de volkshuisvesting.
                 Deze 'natuurlijke' alliantie is echter gaan wankelen. Landbouw is steeds
                 minder een meekoppelend belang in het streven naar openheid en volkshuis-
                 vesting is niet meer de sturende macht van weleer. Het locatiegedrag ten aan-
                 zien van wonen en werken voegt zich steeds minder vanzelfsprekend naar de
                 voorgestane conceptuele invulling van concentratie, namelijk de gedachte van
                 de compacte stad. De welvaartsstijging speelt hierin een zeer belangrijke rol.
                 Hoofdstuk 3 liet zien hoe vermeerderde welvaart zich uit in woning-
                 verdunning, nieuwe bedrijvigheid in ruimtevragende sectoren als transport en
                 distributie en een zeer snelle stijging van de mobiliteit. Gegeven de macro-
                 economische vooruitzichten is niet te venvachten dat deze trends binnen
                 afzienbare tijd om zullen slaan.
                 Een aantal van de nieuwe problemen heeft te maken met de veranderde bete-
                 kenis van het begrip afstand in de netwerksamenleving. Onder invloed van
                 technologische ontwikkelingen, bijvoorbeeld de vernieuwing dan we1 versnel-
                 ling van vervoersmogelijkheden en de opkomst van de 'telematica' als nieuwe
                 communicatietechnologie, raken functioneel samenhangende activiteiten
                 steeds vaker ruimtelijk uiteen. In de mate waarin nieuwe technologieen het
                 mogelijk maken om producten elders te laten vervaardigen ('outsourcing'), zelf
                 snel elders te komen (snelweg) of producten snel elders te krijgen ('just-in-
                 time'), neemt de betekenis van fysieke afstand af 1. De dynamisering van de
                 markt heeft ertoe geleid dat ook traditionele relaties tussen leverancier en
                 afnemer grotendeels zijn verdwenen. De dynamisering komt ook - zo bleek in
                 hoofdstuk 3 - tot uitdrukking in een ander vestigingsgedrag. Voor routinema-
                 tige bedrijvigheid is nabijheid van markten of 'front offices' niet langer van
                 belang. Bedrijven die in grotere mate afhankelijk zijn van 'human capital',
                 zullen, wanneer zij moeite hebben om werknemers te motiveren naar een
'1 Zie hiervoor m.n. S. Graham en S. Marvin. Telecommunications and the City - fieCtr0nic Spaces, Urban Places; London. Routledge.
   1996; M. Castells, The Rise of the Network Society - Economy, Society ond Culture; Oxford, Blackwell, 1997; M.F. Gelok en
   W.M. de Jong. Volotilisering in de economic; WRR. Voorstudies en achtergronden nr. V98, Den Haag, Sdu Uitgevers. 1997.
                 RUIMTELIJKE ONTWII(I(ELINGSPOLIT1EK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 141 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 142 ======================================================================

<pre>                     bepaalde locatie te komen, elders naar een geschiktere locatie zoeken. In veel
                     gevallen wordt zelfs geanticipeerd op deze vestigingseisen op het gebied van
                     ruimtelijke kwaliteit. Dit geldt niet alleen voor bedrijven maar ook voor de
                     individuele burger. Welvaartsvergroting en toegenomen mobiliteitsmogelijk-
                     heden impliceren een sterke 'democratisering' van de ruimteconsumptie.
                     Schaalvergroting
                     De nieuwe ontwikkelingen resulteren allereerst in ruimtelijke schaalvergro-
                     ting. In de mate waarin sociale, economische en culturele verbanden zich meer
                     in netwerken afspelen, slaat de betekenis van nabi;iheid om in een waardering
                     van bereikbaarheid. Naarmate het eenvoudiger is om afstanden te overwin-
                     nen, wordt het voor individuele actoren minder belangrijk om 'nabij' te zijn.
                     Het ruimtelijke effect is een schaalvergroting van functionele samenhangen,
                     waarmee nog niet is gezegd dat 'nabijheid' of ruimtelijke samenhangen niet
                     meer van belang zijn. Er ontstaan nieuwe configuraties en in sommige geval-
                     len neemt de betekenis van de 'locatie' juist enorm toe; de ontwikkeling van de
                     Amsterdamse Zuidas tot toplocatie voor 'global players' is hiervan een voor-
                     beeld. In dit geval gaat het niet om zo maar meer 'ruimte' of algemeen defi-
                     nieerbare 'ruimten', maar om 'plekken' met steeds weer andere, zeer specifieke
                     kwaliteiten. Dit maakt het moeilijk een afwegingskader te baseren op gene-
                     rieke concepten: in feite neemt de behoefte toe aan concepten die steeds weer
                     een specifieke uitwerking mogelijk maken om de ruimtelijke kwaliteit te maxi-
                     maliseren. De bovenstaande trends gaan ook in tegen de huidige operationali-
                     seringen van basisprincipes als ruimtelijke hierarchie of ruimtelijke differen-
                     tiatie. Het VINOMNEX-beleid introduceerde de 'toplocaties', de stedelijke
                     knooppunten (van internationale, nationale of regionale betekenis) en het
                     'grootstedelijk vestigingsmilieu' van de Randstad. Inmiddels wordt duidelijk
                     dat zo'n eenduidig begrip van ruimtelijke hierarchie niet meer opgaat: in de
                     mate waarin nabijheid wordt afgelost door bereikbaarheid als relevant crite-
                     rium voor het bepalen van de optimale locatie, komen ook andere locaties in
                     beeld. Het resultaat is een ingewikkelde configuratie van 'plekken', die niet
                     zomaar tot een eenduidige hierarchie is te herleiden.
                     Dit betekent niet dat er geen ruimte meer zou zijn voor nationaal beleid, inte-
                     gendeel. Recente bevindingen suggereren dat er we1 degelijk met een ruimte-
                     lijke hierarchie gewerkt kan worden, maar dat deze op een ander niveau moet
                     worden gedefinieerd. De schaalvergroting moet serieuzer worden genomen.
                     Zo wordt naar de mening van het bureau Arthur Andersen, maar ook van de
                     ING Bank, de concurrentiekracht van de Randstad nadelig bei'nvloed door het
                     feit dat dit gebied onvoldoende als eenheid wordt waargenomen en er onvol-
                     doende beleid wordt gevoerd om de Randstad als ruimtelijke eenheid te
                     vormen en te promoten 2. Weliswaar wordt de Randstad sinds de Vierde nota
                     nadrukkelijk in een internationale context gepositioneerd, maar tegelijkertijd
                     moet worden geconstateerd dat dit geen vertaling heeft gevonden in een
                     nieuwe conceptuele basis voor het beleid waarmee een actieve ruimtelijke
                     strategie op de Randstad als zodanig kan worden gevoerd. Het ontwikkelings-
                     beleid voor de Randstad wordt, anders gezegd, nog steeds op een te laag
                     schaalniveau gevoerd. Dit betekent allerminst dat de herstructurering van de
                     grote steden niet langer aandacht zou verdienen. Echter, wanneer de ruimte-
                     lijke hierarchie in een Europees krachtenveld wordt gedefinieerd, zou de geza-
                     menlijke in plaats van de onderlinge concurrentiekracht van de verschillende
                     steden uit de Randstad veel centraler komen te staan. Dit impliceert een
                     andere conceptie van de verstedelijking van de Randstad dan de huidige.
    l] Europese kansen voor de Randstad; Amsterdam. Arthur Andersen, 1997. Zie ook R.E. Smit (red.), De Randstad in het centrum.
       Een verkennende studie van ING in opdrocht van de Gemeente Amsterdam, 's-Gravenhage, Rotterdam en Utrecht; Amsterdam.
       ING Bank, 1997.
142                   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 142 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 143 ======================================================================

<pre>                    Het feit dat de maatschappelijke schaalvergroting nog geen pendant vindt in
                    een consequent Randstadbeleid, leidt tot een verschraling van de ruimtelijke
                    differentiatie. Op dit moment is er onvoldoende aandacht voor de wijze waarop
                    nieuwe bedrijvigheid optimaal in de Randstad zou kunnen worden geaccom-
                    modeerd. De mainports zijn weliswaar beide in de Randstad gelegen maar de
                    facto wordt heel Nederland waargenomen als Ben uniforme regio: Veenendaal
                    geldt voor (internationale) bedrijven als vestiging in 'de omgeving van
                    Schiphol' en bedrijvigheid die verbonden is aan de Rotterdamse mainport
                    strijkt neer in de omgeving van Venlo. In die zin is Nederland in ruimtelijke
                    zin een 'level playing field'. Dit leidt echter tot aanzienlijke diffusie van main-
                    port-gerelateerde bedrijvigheid en tot een grotere ruimtelijke eenvormigheid
                    dan nodig is. Wanneer dit wordt erkend, is het opportuun om met name ruim-
                    telijke differentiatie als beleidsdoelstelling versterkt te instrumenteren.
                    Uit onderzoek dat de raad in dit kader liet verrichten, kwam de noodzaak hier-
                    toe pregnant naar voren 3. Zo heeft de provincie Gelderland weerstand weten
                    te bieden aan de druk om op het uiterst centraal gelegen verkeersknooppunt
                    Deil een bedrijvenpark in te richten, dit omwille van de bescherming van het
                    waardevolle rivierenlandschap. Wanneer de behoefte aan bedrijfsterreinen
                    blijft toenemen, zou Deil naar het idee van de provincie echter alsnog voor
                    ontwikkeling in aanmerking komen. Hier biedt de erkenning van schaal-
                    vergroting juist aanknopingspunten voor nieuw beleid. Nu een groot deel van
                    Nederland door bedrijven als uniforme zone wordt gezien, moet worden
                    gewerkt aan een ruimtelijk-economische hoofdstructuur en is een nationaal
                    restrictief beleid gericht op ruimtelijke differentiatie mogelijk en ook gewenst.
                    Dan kunnen ook de maatschappelijke en bedrijfsmatige voordelen van specia-
                    lisatie, differentiatie en complementariteit meer worden uitgebuit en kan de
                    relatie tot de bestaande stedelijke agglomeraties expliciet worden opgepakt.
                    Hier liggen ook aanknopingspunten voor een actief bereikbaarheidsbeleid.
                    In paragraaf 5.3 zal hierop verder worden ingegaan.
                    Inversie
                    Naast de schaalvergroting hebben de besproken ontwikkelingen mogelijk
                    inversie als gevolg. Hiermee wordt bedoeld dat in de ruimtelijke inrichting van
                    Nederland een omslagpunt lijkt te worden bereikt: tot nu toe stond het open-
                    houden van het buitengebied en het concentreren van verstedelijking in en
                    aan de bestaande kernen centraal in het afwegingskader van de ruimtelijke
                    ordening. Het doe1 was en is het 'vrijwaren' van grootschalige, open ruimten.
                    De wijze waarop getracht is deze ruimtelijke kwaliteit te realiseren, dreigt
                    thans juist het tegendeel op te roepen 4. Dit is bijvoorbeeld betoogd voor het
                    concept van de compacte stad: in combinatie met het streven naar hoge dicht-
                    heden levert de behoefte aan meer eengezinswoningen uitgestrekte 'rode'
                    zones op, dit mede om het 'groene' open buitengebied te beschermen. Op het
                    moment dat de uitbreidingen van de verschillende compacte stadsgewesten
                    bijna aan elkaar raken, kan dit kwaliteitsidee in zijn tegendeel omslaan.
                    Voor de noordvleugel van de Randstad is dit gevaar door het bufferzonebeleid
                    deels gekeerd. In andere gebieden is dit een reeel perspectief (Noord- en Zuid-
                    Kennemerland, IJmond, Twente, midden-Gelderland, de Brabantse steden).
                    Er komt een punt waarop het idee van Nederland als 'dichtbevolkt land' de
                    uitdagingen voor het ruimtelijk beleid minder goed benoemt dan het idee van
                    het westen van Nederland als 'dunbevolkte stad', zoals de stedebouwkundige
                    Frieling onlangs betoogde 5. De beleidsrelevante vraag is niet zozeer
                    wanneer een oud kwaliteitsidee omslaat in haar tegendeel, maar of mogelijke
                    conceptuele alternatieven thans we1 voldoende in de ovenvegingen worden
31 A. Reijndorp et.al, De kern van het ruimtelijk beleid - een onderzaek naar het begrip ruimtelijke kwaliteit; WRR. Werkdocument nr.
   W 9 9 . Den Haag. 1998.
41 D e term inversie is ingevoerd door L.J.M.Tummers en J.M. Tummers-Zuurmond. Het land in de Stad: Bussum. Toth. 1997.
51 D . Frieling. 'Verstedelijking als politieke opgave'; Stedebouw & Ruimtelijke Ordening, jrg.78, nr.5. 1997, blz.4-8.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 143 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 144 ======================================================================

<pre>                      betrokken. De VINEX-locaties zijn veelal 'aan de andere kant' van de ring-
                      wegen gelegen; daarmee is het allenninst eenvoudig om een natuurlijke rela-
                      tie met de 'centrumstad' te ontwikkelen. Dit blijkt bijvoorbeeld in de uit-
                      werking van de VINEX-locaties Leidschenveen, Ypenburg en Nootdorp.
                      Hoewel de karakteristiek van deze plangebieden bepaald wordt door de snel-
                      wegen die de locaties van elkaar scheiden (de A4 en A12), werden juist deze
                      verbindingselementen niet in de ontwerpopgave meegegeven. Dergelijke uit-
                      breidingsplanologie, die de karakteristieken van de suburbane 'buitenwijk' als
                      maat neemt, krijgt echter te maken met een maatschappelijk en economisch
                      gedrag dat deze nieuwe locaties juist in verbinding brengt met andere
                      - volgens het oude discours - eveneens 'perifere' locaties. Planologische visie-
                      vorming op de consequenties die de netwerksamenleving heeft voor de verste-
                      delijking van de Randstad, werd hier geremd door de compacte-stadgedachte,
                      volgens welke het hier om verschillende locaties binnen de regio Haaglanden
                      zou gaan 6. De actualisering van de VINEX erkent de problemen met deze uit-
                     breidingsplanologie voor de Randstad, maar biedt nog geen conceptueel alter-
                      natief. Het probleem vraagt echter om meer aandacht en niet alleen in de
                      Randstad: ook de snelle verstedelijking in een aantal gebieden buiten de
                      Randstad (Twente, midden-Gelderland, de Brabantse steden) leidt tot inversie
                      en vraagt om andere concepten.
                      Op een andere manier manifesteert dit inversieproces zich rond de ontwikke-
                      ling en uitbouw van de infrastructuur. Autowegen werden in de jaren dertig
                      opgevat als waardevolle toevoegingen aan het bestaande landschap, mits op de
                     juiste wijze vormgegeven en ingepast. De Arnerikaanse 'parkways' en de
                      Duitse ideeen over het 'autowandern' zijn uitdrukking van een verbinding
                     tussen autoweg en de beleving van landschappelijke waarden 7. Wegen werden
                      natuurlijk primair aangelegd om plaatsen met elkaar te verbinden, maar ook
                      in Nederland werden autowegen in eerste instantie zo aangelegd dat een opti-
                      male beleving van het landschap mogelijk was. Door de noodzaak de capaciteit
                     van de autowegen te vergroten en door de toegenomen snelheid en hiermee
                     (ge1uids)hinderen veiligheidsproblematiek, is de infrastructuur echter steeds
                     meer gescheiden geraakt van het landschap. Een 'culturele' vormgeving van
                     infrastructuur maakte plaats voor functionaliteit. De omgeving van de af- en
                      opritten van de snelwegen zijn inmiddels als 'toplocaties' ontdekt. De in hoofd-
                      stuk 3 beschreven verwachting dat de bedrijvigheid in de sector distributie,
                     logistiek en transport zich nog fors zal uitbreiden, noopt hier tot het formu-
                     leren van een antwoord. Merkwaardig genoeg wordt het ruimtelijk effect van
                      deze 'verstedelijking' van de snelwegen nog nauwelijks als opgave voor het
                      ruimtelijk beleid gezien. Thans wordt deze term gebruikt om de strategische
                      economische betekenis van de snelwegen in het land te typeren, wat haaks
                      staat op het oorspronkelijke streven naar integratie van de snelweg in het
                      landschap.
                     Naar een vernieuwd afwegingskader
                      De basisprincipes van de ruimtelijke ordening alsook de nu gehanteerde uit-
                     werking hiervan in de vorm van de vigerende ruimtelijke concepten, worden
                      door bovenstaande ontwikkelingen voor ingrijpende problemen gesteld (zie
                     tabel 5.1 voor een samenvatting). De uitdagingen die gesteld worden aan het
                      afwegingskader, vragen naar de mening van de raad om een vernieuwing
                      ervan. Deze zal voor elk van de twee niveaus, namelijk basisprincipes en ruim-
                      telijke concepten, anders uitpakken. Wil men aan de huidige basisprincipes
                      vasthouden - en daarvoor zijn goede argumenten -, dan moet hieraan een
                      nieuwe lading worden gegeven.
    6] Zie uitvoerig Reijndorp, op.cit.
    7  Zie M. Provoost. Asfalt!; Rotterdam. Uitgeverij 010. 1997
144                    WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 144 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 145 ======================================================================

<pre>                   Generieke ruimtelijke concepten, concepten die - binnen bepaalde marges
                   voor regionale differentiatie - voor het hele land van toepassing zijn, zijn om
                   twee redenen niet meer valide. De eerste is dat de toegenomen ruimtelijke
                   dynamiek zich ten principale niet meer laat vangen in dit type concepten.
                   Daarvoor is de uitkomst van deze dynamiek in ruimtelijke termen vaak te
                   instabiel en regionaal te gedifferentieerd. De tweede reden is dat in een actieve
                   samenleving een veelheid van actoren betrokken is bij de ruimtelijke inrich-
                   ting van die samenleving; vooropgezette denkbeelden over die ruimtelijke
                   inrichting zijn dan niet langer meer passend.
     T a b e l 5.1 M a a t s c h a p p e l i j k e u i t d a g i n g e n v o o r h e t a f w e g i n g s k a d e r van h e t r u i m t e l i j k b e l e i d
Basisprincipes     Belangrijkste actuele                            Maatschappelijke uitdagingen
                   ruimtelijke concepten
concentratie van   - compacte stad                                  - door schaalvergroting en 'inversie' (omvang open ruimte kleiner dan aan-
verstedelijking    - ABC-beleid                                        grenzende stedelijke gebied) erodeert het concept van de compacte stad
                   - open-ruimteconcepten                           - de groeiende samenhang tussen stedelijke gebieden maakt concepten op
                      c.q. restrictieve gebieden                        een hoger schaalniveau nodig (Randstad als compacte stedelijke regio in
                                                                        plaats van mozaiek afionderlijke compacte steden)
ruimtelijke        - compacte stadsgewesten                         - stedelijke functies komen steeds verder uit elkaar te liggen waardoor
samenhang          - nationale ruimtelijk-                              sprake is van congestie op het wegennet en een verminderende kwaliteit
                      economische hoofd-                               van de bedrijfsomgeving
                      structuur                                     - tevens: ruimtelijke segregatie van bevolking naar inkomen en afnemende
                                                                        bereikbaarheidwerkgelegenheid voor lagere inkomensgroepen
ruimtelijke        - (woon)milieudifferentiatie                     -   sluipende verstedelijking zorgt voor een geleidelijke uitholling van de
differentiatie     - open-ruimteconcepten                               ruimtelijke kwaliteit van zowel de stedelijke leefomgeving als het
                      c.q. restrictieve gebieden                        landelijk gebied
                      Ecologische Hoofdstructuur
ruimtelijke        - toplocaties                                    - afname van de 'ruimtelijke hierarchie' in de Nederlandse stedelijke
hierarchie         - stedelijke knooppunten                             structuur door het verminderende economische gewicht van binnen-
                      (3 categorieen)                                   steden, een gevolg van het wegtrekken van hoogwaardige stedelijke
                      Randstad lnternationaal                          functies naar nieuwe centra aan de randen van stedelijke regio's
                      (=top van Nederland)                          - 'vervlakking' van het economisch landschap op het schaalniveau
                                                                       van Nederland en daardoor een zwakkere concurrentiepositie van
                                                                        'Regio Nederland' in Europees verband
ruimtelijke        -  regio's op eigen kracht                       - relatieve achterstandspositie van bepaalde regio's moeilijk te doorbreken
rechtvaardigheid   - stedelijke knooppunten                         - problematiek ruimtelijke rechtvaardigheid spitst zich echter vooral toe op
                      (mm. knooppunten aan-                            verscherpende grootstedelijke problematiek als gevolg van het wegtrekken
                      gewezen op grond van                             van hoogwaardige stedelijke functies naar suburbane milieus
                      spreidingsmotieven)
                      aandachtsgebieden
                      (plattelandsontwikkeling)
                   De gevraagde inhoudelijke vernieuwing van de basisprincipes is van geheel
                   andere aard. Deze principes, die geen concrete uitspraken doen over een
                   bepaald type ruimtelijke inrichting, zijn nog steeds valide, hoewel de essentie
                   van de huidige ruimtelijke problematiek vaak aan een ander ruimtelijk
                   schaalniveau is te koppelen dan in het verleden het geval was. Het principe
                   van concentratie van verstedelijking is nog immer zeer waardevol omdat het
                   tegendeel- versnippering - moet worden afgewezen. Nu stedelijke gebieden
                   min of meer aaneengroeien, is er echter alle reden om de werkingssfeer van
                   het principe van concentratie op een hoger ruimtelijk schaalniveau te leggen.
                   Het principe van ruimtelijke samenhang geeR aan dat, zonder een goede
                   RUlMTELlJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 145 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 146 ======================================================================

<pre>    situering van stedelijke functies ten opzichte van elkaar, stedelijke gebieden
    in feite niet goed kunnen functioneren. Explicietere aandacht voor het principe
    van ruimtelijke differentiatie moet een tegenwicht vormen voor de dreigende
    vervlakking van het Nederlandse landschap, met name door het hierboven
    geschetste inversieproces. Het principe van ruimtelijke hierarchie is vooral
    van belang als het gaat om de situering van Nederland in de Europese context.
    Tegen de achtergrond van de toegenomen concurrentie tussen regio's is het
    noodzakelijk te zien welk gebied in Nederland bij uitstek in staat is om deze
    concurrentie aan te gaan. Het basisprincipe van ruimtelijke rechtvaardigheid
    is ontstaan in een periode toen een aantal (veelal perifere) regio's zich sociaal-
    economisch gezien in een neenvaartse spiraal bevond. Deze problematiek doet
    zich momenteel voor in belangrijke delen van onze grootste steden. In het licht
    van de ruimtelijk-economische verschuivingen lijken ruimtelijke rechtvaar-
    digheid en ruimtelijke hierarchie niet altijd meer tegengesteld. Juist de grote
    steden zouden gediend zijn bij meer aandacht voor hun positie in Europees
    verband.
    Dit laat zien dat aan de hand van basisprincipes klemmende maatschappe-
    lijke problemen met een ruimtelijke dimensie gei'dentificeerd kunnen worden.
    Juist hierdoor zijn de thans geldende basisprincipes ook voor de toekomst nog
    valide. Zij kunnen nog altijd fundamentele doelstellingen vormen voor het
    toekomstige regeringsbeleid op het vlak van ruimtelijke ontwikkelingen.
    Zonder een adequate vertaling op conceptueel niveau slam de uitdagingen die
    gesteld worden aan de ruimtelijke ordening, echter om in bedreigingen.
    Deze vertaling kan, zoals betoogd, niet langer worden gevonden in generieke
    ruimtelijke concepten. Het komt erop aan uitwerkingen en concepten te ont-
    wikkelen, die recht doen aan gedifferentieerde maatschappelijke opvattingen,
    en die zo goed mogelijk zijn geent op de regionaal gedifferentieerde uitwerking
    van algemene ontwikkelingen.
5.2 Uitdagingen aan de afwegingsstructuur
    Het ruimtelijke-ordeningsstelsel heeft een aantal procedurele kenmerken
    waardoor de nationale overheid de hiervoor beschreven ontwikkelingen tege-
    moet treedt met Ben hand op de rug gebonden. De eerste betreft de verhouding
    tussen het ruimtelijk 'facet' en de sectordepartementen en de hiermee verbon-
    den orientatie op communicatie en conceptvorming. Het stelsel is gebaseerd op
    een onderscheid tussen 'sector' en 'facet' op nationaal niveau waarbij de
    institutionele praktijk is gericht op de ontwikkeling van nationaal indicatief
    maar tegelijkertijd integraal ruimtelijk beleid. Dit heeft onder meer zijn
    neerslag gevonden in de pkb-procedure, de coordinerende positie van de
    Rijksplanologische Commissie (RPC) en de minister van Volkshuisvesting,
    Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Dit systeem heeft voordelen: het
    dwingt de nationale overheid bijvoorbeeld tot vroegtijdig onderling overleg en
    coordinatie. Hoofdstuk 4 liet echter zien dat er ook problemen zijn: de natio-
    nale integratieve en planmatige aanpak maakt het moeilijk snel in te spelen
    op nieuwe ontwikkelingen. De ontwikkeling van generiek werkende concepten
    met een integrale ambitie komt in de netwerksamenleving enigszins in de
    lucht te hangen. In hoofdstuk 4 werd bovendien gewezen op het feit dat de
    sectordepartementen eigen denkbeelden ontwikkelen over ruimtelijk beleid,
    die leiden tot nieuwe dwarsverbanden tussen verschillende belangen.
    Hierdoor ontstaan verschillende definities van integraliteit; dit kan niet gelijk-
    gesteld worden met 'internalisatie' van het facet door de sectoren. Het bete-
    kent niet dat een integrale afweging nu 'vanzelf tot stand komt.
    Sectordepartementen behouden uiteraard hun kernactiviteit. Dit stelt we1 een
    nieuwe uitdaging aan de institutionele basis van het ruimtelijk beleid. In het
    kader van de pkb-procedure roept de afstemming een bestuurlijke notage-
    richtheid op in het nationale beleid, die de realisering van de doelen van ruim-
    telijke politiek niet ten goede komt.
    WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 146 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 147 ======================================================================

<pre>                  Het tweede kenmerk betreft de sterk decentrale opzet van het stelsel; deze
                  maakt het lastig om ruimtelijke opgaven op het regionale en nationale niveau
                  aan te vatten. In de huidige situatie zet de nationale overheid in op planma-
                  tige beleidsvoering maar komt de gemeente de bevoegdheid toe het enige voor
                  de burger bindende plan op te stellen. Deze formele ruimte voor de lagere
                  bestuursniveaus voor een eigen weg wordt nog versterkt door de veranderde
                  kijk op autoriteitsverhoudingen bij lokale en provinciale overheden; minder
                  dan voorheen is men geneigd zich a priori te voegen naar nationaal uitgespro-
                  ken desiderata. De complementariteit komt in het gedrang en het huidige
                  stelsel roept een tegenstelling tussen een nationaal 'zegbeleid' en provinciaal
                  en lokaal 'doebeleid' op. Dit wordt duidelijk aan de hand van de VINEX.
                  Deze nota is buitengewoon succesvol in zoverre op de aangewezen plaatsen
                  inderdaad wordt gebouwd met, voor en door de markt. Maar tegelijkertijd
                  wordt elders ook gebouwd en vestigt bedrijvigheid zich op plaatsen die in de
                  VINEX hiervoor niet waren voorzien. Hier manifesteert zich het micro-macro-
                  probleem: weliswaar moeten lagere overheden in principe voor de doonverking
                  van rijksbeleid zorgdragen, maar lokale politici worden geconfronteerd met de
                  noodzaak de kosten van dit rijksbeleid op te leggen aan hun eigen lokale
                  achterban. De 'achterban' van het rijksbeleid ten aanzien van de bescherming
                  van het Groene Hart woont meestal niet in de kleine gemeenten van het
                  Groene Hart maar in de grote gemeenten van de Randstad. Hier uit zich een
                  'fallacy of composition': het stelsel legt de prioriteit bij decentraliteit maar op
                  het moment dat het rijk zijn eigen doelstellingen serieus ter hand wil nemen,
                  is het stelsel daartoe niet geeigend. In dit opzicht ligt een directe uitvoerings-
                  verplichting voor bepaalde vormen van gefonnuleerd rijksbeleid meer voor de
                  hand. Bovendien worden bereidwillige gemeenten geconfronteerd met een
                  onwenselijke versnippering van financieringsregelingen.Het venvezenlijken
                  van bepaalde projecten die inhoud geven aan het rijksbeleid, vraagt soms om
                  het aanvragen van fondsen uit vijftien verschillende 'potjes' 8. De institutionele
                  verhouding tussen de bestuurslagen en tussen de departementen onderling
                  faciliteert de doonverking van het rijksbeleid dus allerminst.
                  Een derde kenmerk van het stelsel dat het omgaan met de maatschappelijke
                  uitdagingen bemoeilijkt, wordt gevormd door de wijze waarop burgers en
                  bedrijven bij het beleid worden betrokken. In hoofdstuk 3 en 4 is stilgestaan
                  bij het verschijnsel dat bedrijven, burgers en maatschappelijke instellingen in
                  toenemende mate 'reflexief zijn. Deze reflexiviteit komt tot uitdrukking in een
                  versterkt kwaliteitsbesef en de wens om bij het vormgeven van het beleid te
                  worden betrokken. Minder dan voorheen is de legitimiteit van beleid te verze-
                  keren door uitsluitend politieke instemming. Generieke concepten, contouren,
                  contingenten en nationaal uitgewerkte bouw- en locatieprogrammeringen
                  passen minder in deze context. Hoe kan het stelsel nu legitiem met dergelijke
                  wensen omgaan? Bij de huidige economische dynamiek eisen bedrijven
                  optimale vestigingsvoonvaarden van gemeenten en provincies. Wanneer
                  hieraan wordt tegemoetgekomen, ondergraaft dit nogal eens de geldende
                  systematiek voor politieke aheging via planmatige beleidsvoering.
                  Vroegtijdige overeenstemming tussen het bestuur en gelijkgestemde maat-
                  schappelijke actoren roept in de volgende fase onvermijdelijk op tegen
                  inspraakvereisten. Wordt met het voorstel onvoldoende recht gedaan aan de
                  vele in het geding zijnde belangen, dan zal deze inspraak snel het karakter
                  van 'hindermacht' krijgen, zoals hoofdstuk 4 schetste.
81 Deze klacht werd recent nog eens verwoord door R. Welschen sprekend namens de 21 grote steden naast de 'grote vier'.
   De Volkskrant. 13 september 1997.
                  RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 147 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 148 ======================================================================

<pre>              Naar een vernieuwde afwegingsstructuur
               Het ROM-gebiedenbeleid of de diagonale planning uit de VINEX zijn voor-
               beelden van initiatieven vanuit de ruimtelijke ordening, bedoeld om de
               ontwikkelingsgerichtheid van het ruimtelijk beleid op een legitieme wijze te
               versterken. Deze initiatieven zijn echter buitenwettelijk, hetgeen impliceert
               dat na de totstandkoming van een convenant alsnog alle bestaande procedures
               moeten worden doorlopen. Ook deze akkoorden kunnen stuiten op 'bezwaar-
               den' die geen deel uitmaakten van de besluitvorming en petit comit6. Hier
               moet een nieuwe structuur worden uitgewerkt. Hoofdstuk 4 liet enkele suc-
               cesvolle initiatieven zien, bijvoorbeeld waar de discussie over de indeling van
               de ruimte werd gekoppeld aan de uitwerking van concrete ontwikkelingsplan-
               nen. De afstemming van ideeen over de ruimtelijke indeling van de
               betreffende gebieden verliep als het ware integrerend, waarbij gaandeweg een
               gedeeld commitment werd opgebouwd. Bovendien werd de bestuurlijke
               afstemming niet procedureel gescheiden van een latere fase van het venver-
              ven van draagvlak. De ontwerpactiviteit vond plaats binnen door het rijk
               gestelde randvoonvaarden, waarbij de grenzen tussen bestuurlijke actoren en
               maatschappelijke actoren minder prominent waren dan in de ofliciele plan-
              ningssystematiek. Deze benadering leek goed tegemoet te komen aan behoef-
               ten van de meer reflexieve bedrijven, burgers en maatschappelijke instellin-
               gen. Ontwikkeling laat men zich niet gauw ontzeggen, maar onderlinge
               afstemming binnen van tevoren bepaalde randvoonvaarden blijkt in vele
              gevallen zeer we1 mogelijk. Een en ander impliceert we1 een vergaande relati-
              vering van de betekenis van generieke concepten voor het voeren van een
              effectief ruimtelijk beleid. Bij de pogingen om tot 'integrerende' planvorming
              te komen, bleken generieke concepten van rijkswege vaak een belemmering,
               zowel voor optimale regionale afstemming van verschillende belangen als voor
              een optimale ruimtelijke kwaliteit.
              Deze drie probleemcomplexen - die in tabel 5.2 nog eens zijn samengevat -
              vragen volgens de raad om een herorientatie van de institutionele structuur
              van de ruimtelijke ordening. De bestaande structuur is sterk gemodelleerd
              naar een specifiek doel: het accommoderen van de verstedelijkingsbehoefte bij
              optimale garantie van de rechtszekerheid. De horizontale en verticale
              afwegingsstructuur alsook de geformaliseerde ruimte voor inbreng van
              burgers in de planvorming zijn echter niet langer toereikend om recht te doen
               aan de zich aftekende nieuwe opdrachten voor het ruimtelijk beleid.
              Deze taken zijn niet meer te vertalen naar het stramien van een gekeerd ter-
              ritoriaal georganiseerd openbaar bestuur 9. Een netwerksamenleving bestaat
              uit een ingewikkeld samenstel van elkaar overlappende netwerken, die ieder
              hun eigen structuur en reikwijdte kennen en reageren op andere sturings-
               signalen. Hiermee vermindert ook de waarde die de vigerende afwegings-
               structuur van de ruimtelijke ordening heeft voor de realisatie van sommige
              van de nagestreefde maatschappelijke doeleinden.
Vergelijk oak Wetenschappelijke Raad voor her RegeringsbeleidStaatzonder land; Rapporten aan de Regeringnr.54. Den Haag.
Sdu Uitgevers. 1998.
               WETENSCHAPPELIJKERAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 148 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 149 ======================================================================

<pre>    Tabel 5.2         Uitdagingen aan de afwegingsstructuur
(I)      Sectorlfacet systematiek en nadruk op communicatieve machtsvormingvia conceptontwikkeling en planvormingzorgt voor pro-
         blemen nu 'meekoppelende belangen' verdwijnen (landbouw, volkshuisvesting). Sectoraal beleid krijgt facetmatige elementen.
        toenemende nadruk op projecten ten opzichte van plannen, en de conceptuele integratie en brede bovensectoraleafweging via
         de pkb-procedure komt in de knel.
(2)      De decentrale opzet van het planningsstelsel maakt het lastig om regionale en nationale opgaven (m.n. bescherming) effectief ter
        hand te nemen; tegelijkertijd veronderstellen maatschappelijkeontwikkelingen bovengemeentelijke ahhreging om doelstellingen
        als landschappelijkeverscheidenheid, en regionale en bovenregionale ruimtelijke samenhang te realiseren.
        Verticale coordinatie minder effectief door andere autoriteitsverhoudingen en de 'fallacy of composition' waarbij lokale politieke
        bestuurders geacht worden nationale beleidsdoelstellingen die ingaan tegen wensen van hun lokale achterban, door te zetcen.
3)      De scheiding tussen (bestuurlijke) afstemming en (maatschappelijk) draagvlak is door een veranderde verhouding tussen burger
        en overheid in toenemende mate ineffectief.
                     De toenemende druk op de bestaande institutionele arrangementen wordt
                     inmiddels erkend lo. In de internationale literatuur is in meer algemene zin de
                     discrepantie tussen planningsstelsels en de veranderende maatschappelijke
                     werkelijkheid veelvuldig aan de orde gesteld 11. In zekere zin is het bovendien
                     een politiek-ideologische keuze of het gebrek aan hierarchie in de organisatie
                     van het ruimtelijk beleid op een gegeven moment wordt geproblematiseerd.
                     De Ridder en Schut wezen er eerder a1 op: "Het functioneren van het
                     planningsstelsel is door de jaren heen nooit onomstreden geweest, aan de
                     wetgeving is bij voortduring gesleuteld, en het uiteindelijke doe1 daarvan was
                     eigenlijk steeds het dichten van de kloof tussen plannen en uitvoering" 12.
                     In de volgende paragraaf wordt een perspectief geschetst van een herziening
                     van het stelsel, waarmee inderdaad wordt beoogd deze kloof te verkleinen.
                      Herorientatie van het ruimtelijke beleid
                     Op basis van bovenstaande analyse pleit de raad voor een herorientatie van de
                     bestaande institutionele en inhoudelijke kaders. Het is zeer we1 mogelijk het
                     ruimtelijk beleid via gerichte interventies en institutionele verandering meer
                     toe te snijden op de eisen die in een netwerksamenleving aan een effectief en
                     legitiem ruimtelijk beleid worden gesteld. In deze paragraaf schetst de raad
                     hiertoe de contouren van een ruimtelGke-ontwikkelingspolitiek.Eerst wordt
                     een aantal algemene uitgangspunten gedefinieerd. Hierna volgen aanbe-
                     velingen voor een herstructurering van de bestaande afwegingsstructuur en
                     voor een vernieuwing van het afwegingskader (resp. par. 5.3.2 en 5.3.3).
                     De raad beoogt hiermee een meer actieve en ontwikkelingsgerichte benade-
                     ring van ruimtelijk beleid als denkrichting in te brengen en zo bij te dragen
                     aan de discussie over institutionele en conceptuele vernieuwing van het ruim-
                     telijk beleid. Nadrukkelijk moet worden gesteld dat dit type heroverweging
                     van het ruimtelijk beleid tijd en studie kost en om uitgebreide discussie
                     vraagt. Tegelijk is duidelijk dat dit een dringende opgave is, a1 was het alleen
                     maar omdat het ruimtelijk beleid de komende jaren zal uitgroeien tot een van
                     de belangrijkste mogelijkheden voor legitieme beleidsconcurrentie in een
                     steeds opener Europees speelveld. Gegeven die context moeten de inhoudelijke
     Zie bijvoorbeeld de bijdragen die werden geschreven in het kader van de RPD-exercitie Planningsstelsel in bestuurlijk penpenief;
     in dit rapport beschreven in paragraaf 2.5 en de bijdrage van E.C. Drexhage en M.H.B. Pen-Soetermeer,'Het omgekeerde plan-
     ningstelsel: kiezen en samenwerken'; Stedebouw & Ruimtelijke Ordening, nr.3. 1996, blz. 4-9.
     J. Innes. 'Planning Institutions in Crisis'; Planning Theory. 1011 1, 1994; P. Hall, 'The Future of the Metropolis and its Form';
     Regional Studies, vo1.31, no.3. 1997,     blz.21 1-220; P. Hall. Megacities, World Cities and Global Cities; Amsterdam. Stichting
     Megacities. 1997.
     Geciteerd in Drexhage en Pen, opxit.. blz.5.
                     RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 149 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 150 ======================================================================

<pre>                       en institutionele kaders voor het ruimtelijk beleid niet alleen helder zijn;
                       belangrijk is dat in elk geval het institutionele kader wordt erkend als
                       gemeenschappelijke basis voor politieke afweging en besluitvorming.
           5.3.1       Algemene uitgangspunten van een ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek
                       Een 'ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek'neemt een dynamische benadering
                       van ruimtelijke ordening als uitgangspunt en probeert deze te vertalen naar
                       institutionele arrangementen en inhoudelijke orientaties. Deze benadering
                       sluit aan op de probleemanalyse zoals in het voorafgaande is gepresenteerd,
                       alsook op een reflectie op een aantal experimenten die deels in de ruimtelijke
                       ordening en deels daarbuiten zijn ontwikkeld. Het kernpunt is dat juist in de
                       erkenning van dynamiek kansen liggen om de verschillende en vaak ook
                       strijdige wensen en belangen op legitieme wijze met elkaar in overeen-
                       stemming te brengen. Kernbegrippen hierbij zijn differentiatie en selectiviteit.
                       De meest fundamentele inhoudelijke breuk met het bestaande stelsel is het
                       afscheid van generieke nationale ruimtelijke concepten; differentiate dient
                       eerder het uitgangspunt te zijn. De raad meent dat de ruimtelijke en maat-
                       schappelijke dynamiek zich niet meer laat vastleggen in generieke concepten
                       als stedelijke knooppunten, de compacte stad of compacte stadsgewesten; deze
                       leggen immers een sterk gelijkvormig ontwikkelingspatroon op aan steden.
                       Als alternatief voor generieke concepten worden 'argumentatieve' concepten
                       gei'ntroduceerd 13. In de voorgaande hoofdstukken kwam bijvoorbeeld de
                       waarde van concepten als stadslandschappen of de benadering van Nederland
                       als een 'oeuvre' van verschillende, steeds kwalitatief hoogwaardige, land-
                       schappelijke elementen naar voren. Dit zijn 'open' concepten die iedere keer
                       nadrukkelijk vragen om een gebiedsspecifieke uitwerking en een eigen argu-
                       mentatie: ruimtelijke kwaliteit refereed aan de manier waarop ideeen over de
                       'basiskwaliteiten' van een bepaald gebied worden uitgebuit. Een generiek
                       concept als bijvoorbeeld de compacte stad staat een dergelijke argumentatieve
                       benadering in de weg.
                       Deze benadering impliceert allerminst een afscheid van nationaal beleid.
                       Dit zal echter veel meer strategische karakteristieken krijgen en is hierdoor
                       veel selectiever dan thans het geval is. Het rijk stelt een 'nationale ruimtelijke
                       hoofdstructuur' op, waarin ruimtelijke elementen van bovenregionale beteke-
                       nis worden weergegeven. Aan de ene kant gaat het hierbij om de hoofd-
                       infrastructuur (de organisatie van de belangrijkste verbindingen, de identifi-
                       catie van de belangrijkste economische trekkers), aan de andere kant om de
                       landschappelijke hoofdstructuur, waarin zowel de ecologisch als cultuur-
                       historisch belangrijke gebieden worden aangewezen. Dit is een grofmazige
                       structuur waarin die elementen worden gei'dentificeerd waarvan het rijk vindt
                       dat deze bij regionale of lokale planvorming moeten worden gerespecteerd.
                       Deze ruimtelijke hoofdstructuur drukt de bijzondere nationale verantwoorde-
                       lijkheid uit voor de ruimtelijk-economische ontwikkeling en de landschappe-
                       lijke verscheidenheid van het land. De nationale overheid definieert de hoofd-
                       structuur en bepaalt de projecten van nationaal belang. Ten dele betekent
                       dit dat de agenda van de nationale ruimtelijke ordening wordt ontlast, ten
                       dele wordt deze echter ook verzwaard. Juist het waarborgen dan we1 ver-
                       sterken van de landschappelijke verscheidenheid heeft - zo bleek uit het voor-
                       afgaande - in het verleden onvoldoende gestalte gekregen.
    '31 Voor een uitwerking van deze argumentatieve benadering, zie F. Fischer en J. Forester (eds.). The Argumentative Turn in Policy
        and Planning; Durham, Duke University Press,. 1993; en Patsy Healey, 'The communicative turn in planning theory and its impli-
        cations for spatial strategy formation'; Environment and Plannmg B: Planning and Design, jrg. 23. 1996. blz.2 17-234.
150                     WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 150 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 151 ======================================================================

<pre>Een centraal onderdeel van een ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek is het
principe van de variabele verdeling van planologische verantwoordelijkheden.
Dit wordt in paragraaf 5.3.2 uitgewerkt. De centrale gedachte hierbij is dat het
rijk het strategisch beleid in eerste instantie beperkt tot de bovenomschreven
hoofdstructuur en verder kwalitatief hoogwaardige planvorming op regionaal
en lokaal niveau faciliteert, door een actieve inzet ten behoeve van een per-
manente kwaliteitsdiscussie en door fondsvorming. De variabiliteit komt tot
uitdrukking in het feit dat het rijk, waar het dit nodig vindt, de planbevoegd-
heid aan zich kan trekken. In eerste instantie laat het rijk de lagere overheden
vrij en geeft het zo nodig slechts de basiskwaliteitseisen aan, die door lagere
bestuursniveaus dienen te worden gerespecteerd. Hierbij gaat het om afgelei-
den van de ruimtelijke hoofdstructuur. Zo kan het rijk de ruimtelijke
structuur van het rivierenlandschap als basiskwaliteitseis meegeven aan de
planvorming. Hiernaast kan het rijk 'leidmotieven' definieren. Om vervlak-
king van de ruimtelijke kwaliteit te voorkomen kan het rijk aangeven welk
type ontwikkeling in een bepaald gebied dient te domineren. Dit kan bijvoor-
beeld zijn de ontwikkeling van een regio tot submetropolitaan gebied naar
aanleiding van de komst van een station voor de hogesnelheidslijn, of de
primaire ontwikkeling van een regio tot vrijetijdslandschap. Dit zal het rijk in
principe alleen dan doen wanneer autonome regionale planvorming naar het
idee van het rijk de aanwezige potentie onvoldoende uitbuit of wanneer
bepaalde kwaliteiten juist worden bedreigd. De derde en meest sterke vorm
van bemoeienis is het aanwijzen van een gebied als nationaal project. In der-
gelijke gevallen trekt het rijk in principe alle bevoegdheden naar zich toe
omdat het meent dat bovenregionale belangen in het geding zijn die haaks
staan op lokale en regionale belangen. Dit zou bijvoorbeeld kunnen worden
toegepast ten behoeve van de actieve bescherming van de meest waardevolle
delen van het Groene Hart.
De hier voorgestane benadering betekent een breuk met de huidige institutio-
nele en conceptuele uitgangspunten. Een ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek
combineert namelijk (1) een selectief nationaal strategisch beleid met regio-
naal integrerend ontwerp; (2) ruimtelijke planvorming met ruimtelijke inves-
teringen en vice versa; en (3) expliciete politieke doelformulering met de intro-
ductie van nieuwe onafhankelijke controle-instanties. Deze drie punten
worden hieronder achtereenvolgens uitgewerkt.
Een ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek onderschrijft de wenselijkheid van een
nationaal strategisch beleid op hoofdlijnen, maar legt meer nadruk op de bete-
kenis van integrerend ontwerp op het regionale niveau. In internationale con-
text is de Nederlandse traditie van nationale ruimtelijke ordening een insti-
tutioneel voordeel: zo kunnen strategische ontwikkelingsprojecten tijdig
worden gei'dentificeerd en effectief van de grond worden getild. Tegelijk krij-
gen regio's meer ruimte om goed op 'emerging spatial patterns' te kunnen
inspelen. De omvang van regio's zal hierbij naar de aard van de ruimtelijke
uitdagingen verschillen. Ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek suggereert hierom
geen reorganisatie van de bestuurslagen of bestuurstenitoria, maar bepleit
het faciliteren van tijdelijke samenwerkingsverbanden in te bepalen 'ontwik-
kelingsgebieden'. In de gedachte van integrerend ontwerp wordt integraliteit
als planningspretentie verlaten en wordt meer gezocht naar mogelijkheden om
de verschillende belangen, wensen en claims aan de hand van concrete
ontwikkelingsontwerpen zoveel mogelijk te accommoderen. In dit verband
verdient de ontwikkeling van het zogenoemde 'onderzoekend ontwerpen'
verdere uitwerking. Deze benadering relativeert de betekenis van op nationaal
niveau bepaalde integrale conceptvorming en afstemming: ontwerpen is pas
RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 151 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 152 ======================================================================

<pre>                       zinvol op een regionale schaal 14. Regionale omstandigheden blijken steeds
                       andere eisen te stellen of andere aanknopingspunten te bieden voor ruimtelijk
                       ontwerp. Het rijksbeleid zou zich er in deze optiek op moeten richten ruimte-
                       lijke randvoonvaarden te bepalen voor de ontwikkeling in een bepaald gebied.
                       Dat dit tot een grotere differentiatie zal leiden, staat we1 vast. Zolang de rand-
                       voonvaarden geeerbiedigd blijven, vormt dit echter geen reden tot ingrijpen
                       door het rijk.
                        Een ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek gaat verder uit van de wenselijkheid
                       ruimtelijke planvorming direct te koppelen aan ruimtelijke investeringen: dit
                       komt in de plaats van de thans karakteristieke scheiding van conceptuele
                       planvorming en financiering en versterkt zo de effectiviteit van het beleid.
                        Sterker dan nu wordt immers nadruk gelegd op de uitvoeringsverplichtingvan
                       de overheid: indien de overheid een visie ontwikkelt voor een bepaald gebied
                       moet dit gevolgen hebben. Door planvorming te koppelen aan investeringen
                       ontstaat een sterke basis voor een nieuwe generatie van governance-instru-
                       menten: de inspraak heeft niet langer primair betrekking op conceptuele plan-
                       vorming maar op concrete ontwikkelingsplannen die ten uitvoer zullen wor-
                       den gebracht. Dit zal de betrokkenheid en betekenis van de discussie
                       aanzienlijk versterken. Deze koppeling werkt ook naar de andere kant: een
                       ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek stelt dat investeringen met grote ruimte-
                       lijke gevolgen gekoppeld dienen te worden aan planvorming. Voor de inrich-
                       ting van het landelijk gebied bestaan thans grote investeringsprogramma's die
                       niet aan planvorming zijn gekoppeld. De ~andinrichtin~swet,                            de ontwikkeling
                       van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) en de plattelandsvernieuwing
                       betreffen drie programma's die tezamen goed zijn voor een jaarlijkse ruimte-
                       lijke investering van bijna 900 miljoen gulden 15. Door deze budgetten te
                       koppelen aan integrerend ontwerp op regionale schaal kan veel meer ruimte-
                       lijke kwaliteit worden gegenereerd met sectoraal geld. Een ontwikkelings-
                       politiek streeft naar het meervoudig uitbuiten van een bepaalde investering 16.
                       Deze koppeling van ruimtelijke investeringen aan planvorming zou ook dienen
                       te gelden voor de investeringen die in het kader van de ICES plaatsvinden.
                       Een ruimtelijke-ontwikkelingspolitiekbenadrukt ten slotte de betekenis van
                       politieke doelformulering en koppelt deze politisering aan de introductie van
                       sterke checks en balances. Juist als de institutionele capaciteit wordt ver-
                       sterkt, dient meer aandacht te worden besteed aan de kwaliteit van de
                       meningsvorming en besluitvorming en vooral aan de koppeling tussen deze
                       twee processen. Dit met name om de in hoofdstuk 4 gesignaleerde gevaren van
                       vroegtijdige coalitievorming tussen bestuur en sterke partijen het hoofd te
                       kunnen bieden. Belangrijke aspecten zijn duidelijke verantwoordingsstructu-
                       ren en versterking van de functies van controle op de toegankelijkheid en
                       juiste procedurele afwikkeling van de planvorming gedurende het proces, en
                       van intensieve kwaliteitsdiscussie. De koppeling van inspraak en bestuurlijke
                       afstemming komt zowel de effectiviteit als de legitimiteit ten goede. Waar ont-
                       wikkelingsinitiatieven zich manifesteren, neemt de politiek met een concreet
                       voorstel het voortouw, waarna een uitgebreide fase is voorzien waarin ver-
                       schillende uitwerkingsvarianten kunnen worden ingebracht. Parallel hieraan
    '41 D e netwerksamenleving vraagt in die zin dus op een schaalvergroting in de traditie van ruimtelijk ontwerp, wat tot nu toe
        primair op het niveau van wijken en stedelijke samenhangen plaatsvond. D i t vraagt daarmee om een inhoudelijke herpositio-
        nering van de ontwerpdisciplines als stedebouw en landschapsarchitectuur. Zie bijvoorbeeld  1. Schrijnen. Manifest - Tjd voor
        Stedebouw, Londschopsorchitec&uuren lnfrostrucfuurontwerp;Amsterdam. BNS. 1995; of W. Reh. 'Nieuw in de polderbioscoop';
        Stedebouw & Ruimtelijke Ordening, nr.5. 1997, blz.23-29.
    151 Cijfers naar Ministerie van Landbouw. Natuurbeheer en Visserij. Strucruurschemo Groene Ruirnte: het landelijk gebied de moeite
        woord; Den Haag, Sdu uitgeverij, 1993.
    161 D e vergelijking tussen de negatieve langeretermijneffecten van de Expo'92 in Sevilla en de manier waarop Barcelona de
        Olympische Spelen uit 1992 benutte voor meer algemene investeringen in de stad kan dit illustreren.
152                     WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 152 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 153 ======================================================================

<pre>                    vindt coalitievorming plaats onder zowel bestuurlijke als maatschappelijke
                    actoren. Juist deze tweede fase zal sterk afwijken van de huidige praktijk en
                    veronderstelt nieuwe institutionele kaders en een heldere omschrijving van
                    het te doorlopen proces. Een ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek zoals hier voor-
                    gesteld, impliceert een open benadering van het planvormingsproces die niet
                    goed zal kunnen functioneren zonder dat nieuwe institutionele checks en
                    balances worden uitgewerkt. Er moet nadrukkelijk op worden toegezien dat
                    alle relevante 'stakeholders' in de discussie aan bod komen en dat verschil-
                    lende ontwikkelingsvarianten in de afweging worden betrokken. De controle
                    hierop kan niet in dezelfde hand worden gegeven als de politieke verantwoor-
                    delijkheid voor afstemming en uitvoering.
        5.3.2       Verdere uitwerking van de afwegingsstructuur
                    De haperende systematiek van de ruimtelijke ordening staat niet geheel op
                    zichzelf. In paragraaf 5.2 werd het gebrek aan effectieve sturingsmiddelen nog
                    eens aangestipt. Hoewel hiervoor goede historische redenen zijn, past dit
                    gebrek aan mogelijkheden voor direct ruimtelijk beleid slecht bij de nieuwe
                    taakopvatting van de overheid en bij de nieuwe opvatting over effectief ruim-
                    telijk beleid. Onlangs benadrukte de regering de noodzaak van een pro-actief
                    optreden om de concurrentiepositie van Nederland in een mondialiserende
                    economie te garanderen en te versterken. Daarin staat de Nederlandse over-
                    heid niet alleen 17. De zich ontwikkelende netwerksamenleving stelt ook extra
                   voorwaarden aan de afwegingsstructuur. In dit rapport is aangegeven dat in
                    de toekomst het zwaartepunt van overheidsinterne afstemming naar maat-
                    schappelijke coalitievorming zal dienen te verschuiven. In de ontwikkeling
                   van adequate 'governance'-structuren ligt naar het oordeel van de raad een
                    belangrijke opgave voor de komende tijd. Met de term 'governance' wil de raad
                   tot uitdrukking brengen dat het ruimtelijk beleid er nog meer dan thans op
                   gericht moet worden legitimiteit te venverven 18. Beleid wint aan effectiviteit
                    naarmate het erin slaagt het vertrouwen te venverven van de samenleving
                   waar het moet worden uitgevoerd 19. Om de institutionele capaciteit te ver-
                    sterken dient een nieuwe generatie bestuurlijke instrumenten ontwikkeld te
                   worden: de 'oude' inspraakformule is hiervoor ontoereikend 20. Eerder ontwik-
                   kelde raad in dit licht een nieuwe procedure voor de besluitvorming over grote
                    projecten 21. Ook daar werd reeds gesteld dat louter het verbetern van de
                   bestuursinterne coordinatie geen oplossing biedt. De problemen en uitdagin-
                   gen die in paragraaf 5.1 zijn geformuleerd, maken duidelijk dat de bestaande
                   lineaire schakeling van procedurele afstemming binnen de nationale overheid
                    ('afstemming' en 'coordinatie') en tussen de verschillende overheden ('door-
                   werking') en tussen overheid en samenleving ('draagvlak') problemen zal
                   blijven oproepen.
                   De principes van een ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek suggereren dat ruim-
                   telijk beleid in de komende tijd meer direct op basis van actieve en brede maat-
                    schappelijke coalitievorming over concrete ontwikkelingsvoorstellen moet
17  In een vergelijkende studie wijzen Healey. Khakee. Motte en Needham op de meer algemene ontwikkeling: "Evolving out of a
    welfare state inheritance. European planning and governance systems are turning pro-active and developmental." (in P.Healey
    et al., Moking Strategic Spatial Plans - Innovation in Europe; London. UCL Press, 1997, blz.293).
'a] Zie ook Offe. Modernity and the State; Cambridge. Polity. 1996.
'91 Zie bijv. R.D. Putnam. Moking Democracy Work            - Civic Traditions in Modern Italy: Princeton. Princeton UP, New Jersey;
    A. Giddens. The Consequences of Modernity; Cambridge, Polity. 1990.
101 Zie bijvoorbeeld V. Bekkers, 'Co-productie in her milieubeleid: op zoek naar een nieuwe sturingsconceptie';
    Bestuurswetenschoppen. nr.3, 1996, biz. 177- 194: J.E. Innes, 'Planning Through Consensus Building'; APA journal,         1996.
    blz.460-472.
211 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Besluiten over grote projecten; Rapporten aan de Regering nr.46. Den Haag.
    Sdu uitgeverij. 1994
                   RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 153 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 154 ======================================================================

<pre>   worden gevoerd. Hoofdstuk 4 illustreerde hoe de combinatie van het verou-
   derde stelsel en de nieuwe bestuurlijk-politieke cultuur van coalitievorming de
   politiek-democratische besluitvorming over de ruimtelijke inrichting onder-
   graaft. Wanneer sanlenwerkende overheden vroegtijdig eenzijdige coalities
   aangaan met machtige groepen, zal men a1 snel andere belangengroeperingen
   en burgers tegenover zich vinden. Een beleid dat telkens weer een gepolari-
   seerd klimaat oproept, ondergraaft zo haar eigen invloed. De hierna volgende
   voonvaarden zijn naar het oordeel van de raad van belang om het stelsel te
   verbeteren.
   Het principe van een variabele verdeling van planologische verantwoordelijk-
   heden
   Een ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek zou institutioneel de vorm kunnen
   krijgen van een variabele verdeling van planologische verantwoordelijkheden.
   De gedachte is dat - afhankelijk van de planologische belangen in een gebied
   en van de mate van succes van partijen ter plekke bij het verzekeren van de
   strategische belangen - het rijk het gebruik van de planologische verantwoor-
   delijkheden kan delegeren, overdragen of overnemen. In een aantal gevallen
   zal aldus een intensivering van het rijksbeleid tot stand komen, in veel andere
   gevallen zal dit juist terughoudender kunnen zijn; zo kan een grotere selecti-
   viteit worden bereikt.
   De raad voorziet drie soorten ruimtelijk beleid met verschillend vormgegeven
   planologische verantwoordelijkheden. De basis voor het nationaal ruimtelijk
   beleid zou worden gelegd in een plan voor de ruimtelijke hoofdstructuur. Dit is
   de eerste verantwoordelijkheid van de ntaionale overheid. De pkb-figuur zou
   hier eventueel geschikt voor zijn. In deze ruimtelijke hoofdstructuur worden
   drie soorten gebieden onderscheiden:
1. basisgebieden: voor zeer veel gebieden zullen geen concrete beleidsbeslissingen
   nodig zijn, die bij de vaststelling van andere plannen in acht genomen moeten
   worden. De bestaande verdeling van bevoegdheden blijft dan gehandhaafd.
   Het rijk beperkt zich in eerste aanleg tot het, zo nodig, aangeven van de basis-
   kwaliteitseisen ten aanzien van de omgeving, waarvan de uitwerking desge-
   wenst via de reeds bestaande kanalen kan worden gerealiseerd. Deze kwali-
   teitseisen betreffen, per gebied uiteenlopende, te behouden of te versterken
   fundamentele kenmerken van de ruimtelijke inrichting. Het rijk onthoudt zich
   van generieke ruimtelijke concepten;
2. ontwikkelingsgebieden: gebieden waar bovenlokale belangen in het geding zijn
   en een actieve ontwikkelingsplanologie wenselijk is. Het kan hier gaan om een
   gebied waar een bijzondere ingreep - bijvoorbeeld de vestiging van een HSL-
   station - in feite een nieuwe ruimtelijke constellatie oplevert. In een ander
   geval kan een gebied tot 'ontwikkelingsgebied' worden benoemd, bijvoorbeeld
   omdat de door de nationale overheid besloten aanleg van de Ecologische
   Hoofdstructuur een dusdanige invloed op een gebied heeft dat een meer
   omvattende herontwikkeling in de rede ligt. In weer een ander geval kan het
   een streek betreffen waar, naar het idee van rijk of provincie, bescherming
   voorop dient te staan, maar waar - vanwege de veelheid aan strijdige belan-
   gen - bescherming niet door een eenvoudig conserverend beleid is te bereiken.
   Het rijk krijgt de mogelijkheid om bepaalde gebieden als ontwikkelingsgebied
   aan te wijzen, wanneer het meent dat de ruimtelijke ontwikkelingen hier aan-
   leiding toe geven. Ook samenwerkende gemeenten kunnen het initiatief
   nemen. In beide gevallen vindt in eerste instantie actieve ontwikkelingsplan-
   vorming plaats onder provinciale regie. Het provinciaal bestuur zal een
   belangrijke rol vervullen bij het bevorderen van de nodige coordinatie.
   Door het de beschikking te geven over de voornaamste geldstromen en het de
   bevoegdheid toe te kennen om bij nalatigheid de planbevoegdheid over te
   nemen, wordt het in staat gesteld deze rol waar te maken. Als ook een actief
   optreden van de provincie niet tot resultaat leidt, kan het rijk als een uiterste
   mogelijkheid de bevoegdheden overnemen. In dit geval is sprake van een
   WETENSCHAPPELlJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 154 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 155 ======================================================================

<pre>nationaal project (zie onder); het is echter niet goed denkbaar dat partijen ter
plaatse de hun geboden kansen niet zouden grijpen. Ook uitvoeringsactivitei-
ten zouden, in uiterste noodzaak, naar het provinciaal bestuur dan we1 het rijk
moeten kunnen verschuiven; uitgangspunt is evenwel ook hier dat gecoordi-
neerde uitvoering bij de betrokken gemeenten berust.
3. nationale projecten: bij gebieden waarvan de bescherming van nationaal
belang is (natuurgebieden of landschappen van nationale betekenis), of waar
juist ruimtelijke ingrepen van nationaal belang moeten plaatsvinden (infra-
structuur) krijgt het rijk de mogelijkheid de planbevoegdheid naar zich toe te
trekken. Voorbeelden van dit laatste zijn de aanleg van een hogesnelheidslijn
of een bereikbaarheidsplan voor de Randstad (zie hieronder). Het rijk dient
hier een beslissende stem te hebben: zowel bij de vaststelling van basiskwali-
teitseisen, bij de formulering van leidmotieven - doelstelling en richtlijnen
voor de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling, geen concrete inrichtings-
concepten - als bij de afweging van de verschillende betrokken belangen.
Tegenover overneming van de relevante planologische bevoegdheden dient een
uitvoeringsplicht van het rijk te staan.
Variabele verdeling van planologische verantwoordelijkheden betekent voor
veel gebieden een terugtreden van de actieve bemoeienis door het rijk (de
basisgebieden). Aan andere gebieden zal het rijk uit strategische motieven de
status van ontwikkelingsgebied toekennen. Dit kan zijn omdat het rijk meent
dat ontwikkelingen in een bepaald gebied de verkeerde kant opgaan of dat
kansen gemist dreigen te worden. Steeds geldt dat het rijk in eerste instantie
de regio de mogelijkheid biedt met een ontwikkelingsvoorstel te komen. Deze
benadering legt in eerste instantie meer verantwoordelijkheden bij gemeenten
en de provincie; pas wanneer deze hierin tekortschieten, kan het rijk verant-
woordelijkheden naar zich toe trekken. Het moge duidelijk zijn dat deze sys-
tematiek nog veel vragen openlaat. De gedachte is echter dat op deze manier
een effectief nationaal strategisch beleid kan worden gecombineerd met de
introductie van nieuwe governance-arrangementen op het regionale niveau.
Ontwikkelingsgebieden en nationale projecten vonnen uiteraard de belang-
rijkste uitwerking van de ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek. Hierboven werd
gesteld dat ruimtelijke-planvorming steeds aan ruimtelijke investeringen
moet worden gekoppeld, en vice versa. Een voorbeeld van dit laatste is de
ontwikkeling van de Peei. In de ruimtelijke-ontwikkelingsfilosofie zou de
herstructurering van de varkenssector aldaar aanleiding moeten zijn voor
regionale ontwikkelingsplanning. De substantiele bedragen die nu voor
sectorale herstructurering worden aangewend, zouden in dat geval (mede)ten
goede komen aan een plan voor de ontwikkeling van de ruimtelijke kwaliteit
en herstelde economische kracht van deze regio. De verdeling van verant-
woordelijkheden is weergegeven in tabel 5.3.
RUIMTELIJKE ONTWIKKELlNGSPOLITlEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 155 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 156 ======================================================================

<pre>    Tabel 5.3         Variabele verdeling van planologische verantwoordelijkheden
                                  Basisgebieden              Ontwikkelingsgebieden          Nationale projecten
Definitie ruimtelijke             Rijk                       Rijk                           Rijk
basiskwaliteiten
(beschermingswaarden)
Bepaling 'leidmotief              Geen bemoeienis rijk;      Rijk; eventueel op initiatief  Rijk
voor ontwikkeling                 eventueel door            van provincies enlof
                                  (samenwerkende)           gemeenten
                                  gemeenten zelf
Afweging                          Gemeenten                 Gemeenten onder provinciale     Rijk
                                                             regie; stakeholders
Planbevoegdheid                   Gemeenten                 Gemeenten, eventueel over te    Rijk
                                                            nemen door provincie
Goedkeuring                       Provincie                 Provincie I Rijk
UitvoeringsverplichtingI                                    Provinciaal lnvesteringsfonds I Rijk
investeringsfonds                                           gecoordineerde uinoering
                                                            door gemeenten
                      Deze ruwe schets geeft slechts de 'harde buitenkant' van de voorgestane aan-
                      pak aan. Bij de uitwerking zijn tal van varianten denkbaar. De systematiek
                      voor de basisgebieden sluit op zich aan op het systeem in de Wet op de
                      Ruimtelijke Ordening (WRO). De ontwikkelingsgebieden en nationale projec-
                      ten vragen echter we1 om drastische aanpassingen. De achterliggende filosofie
                      van de ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek wijkt ten slotte op hoofdpunten af
                      van het huidige stelsel: zij gaat uit van actief beleid en doorbreekt de
                      bestaande bestuurlijke verhoudingen. Met name de variabele toekenning van
                      verantwoordelijkheden ondergraaft de decentrale systematiek van de WRO.
                      Andere nieuwe elementen betreffen:
              -       in geval van nationale projecten worden planologische verantwoordelijkheden
                      bij lagere overheden weggehaald;
              -       aanwijzing, inkadering, termijnstelling en facilitering - financieel en door
                      diverse bestaande vormen van ontwikkelingsgericht beleid 'in te brengen' -
                      door het rijk;
              -       selectief gebruik van integrale en gebiedsdekkende plannen; uitgekleed
                      plan-Inotastelsel op nationaal niveau;
              -       bundeling van overheidsinvestering; fondsvorming ten behoeve van regionale
                      ontwikkelingsplannen;
              -       regionale planvorming met ruime vrijheid, door lagere overheden in samen-
                      spraak met andere stakeholders;
              -       een regisserende, zo nodig plaatsvervangende rol van de provincie;
              -       verschaffen van duidelijkheid over de ontwikkelingsrichting van het gebied en
                      over de investeringen en andere activiteiten die de betrokken overheden in dit
                      verband zullen verrichten.
                      Aan belangrijke bestaande uitgangspunten van de regelgeving, bijvoorbeeld
                      waar het gaat om het bieden van inspraak, rechtsbescherming en rechts-
                      zekerheid, moet niet getornd worden. Een juridische basis voor het plano-
                      logisch beleid zal onmisbaar blijven. Of dit het beste via het bestaande bestem-
                      mingsplan kan worden geregeld of anderszins, moet nader worden uitgewerkt.
                      Zeker is we1 dat het principe van een variabele verdeling van verantwoorde-
                      WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 156 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 157 ======================================================================

<pre>lijkheid op zijn minst als mogelijkheid veronderstelt dat de bestemmingsplan-
 bevoegdheid overgaat naar hogere overheden.
Nationale coordinatie en bovensectorale afstemming
 De nieuwe structuur moet de afstemmings- en coordinatietaak van het rijk
 aanzienlijk verlichten. Uiteraard zal over tal van ruimtelijk-relevante beslis-
 singen overleg moeten worden gevoerd. Echter, indien de integraliteits-
pretentie wordt opgegeven, kan ook het plan-/notastelsel worden opgeschoond.
 Dit is thans sterk georienteerd op onderlinge afstemming. Het leidt tot een
notawoede en een verkwisting van intellectuele capaciteit. Nota's functioneren
vaak in hoge mate als instrument voor de bestuursinterne afstemming, en
met publicatie lijkt het doe1 bereikt. Dit bestuurscentrisme staat niet zelden
een maatschappelijke consensusvorming in de weg. In het hier voorgestelde
perspectief komt er meer ruimte voor regionale oplossingen. Het Structuur-
schema Groene Ruimte bijvoorbeeld kan, net als een eventuele Vijfde nota,
veel beknopter worden. Het is duidelijk dat deze afstemmingslast op het regio-
nale niveau vraagt om een adequate aanpassing van de institutionele struc-
tuur. Gegeven de nieuwe filosofie ten aanzien van de verhouding tussen rijk,
provincies en gemeenten is het denkbaar dat een aantal Haagse diensten hier
meer faciliterend voor de regio zouden optreden. Juist wanneer 'kwaliteit op
locatie' moet worden uitgewerkt, zou daar een duidelijke taak voor de 'RPD-
nieuwe-stijl' kunnen liggen.
Het perspectief van een ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek koppelt plan-
vorming consequent aan ruimtelijke investeringen. In dat licht en gegeven de
analyse uit hoofdstuk 4 beveelt de raad aan om de beleidsvoorbereidende cir-
cuits van de financieel georienteerde ICES en de conceptueel georienteerde
RPC niet langer naast elkaar te laten bestaan. De kracht van de infrastruc-
tuurbenadering - zoals getypeerd in paragraaf 4.2 - moet dienstbaar worden
gemaakt aan de kwaliteit van de ruimtelijke inrichting. Een eenduidige plaats
voor bovensectorale afweging is hierbij een vereiste. Dit staat voor de ministe-
riele onderraad voor de ruimtelijke ordening slechts Ben voorportaal voor
ruimtelijke vraagstukken toe. RPC en ICES dienen hiertoe te worden geinte-
greerd.
Checks en balances voor het ruimtelijk beleid
In de hier bepleite benadering neemt politieke doelformulering een cruciale
plaats in. De overheid kan en moet maatschappelijke coalitievorming niet
tegengaan, maar moet zich erop toeleggen deze coalitievorming actief te kana-
liseren. We1 is de raad van oordeel dat - waar een beroep op de overheid
gedaan wordt - een te sterke opeenstapeling van gelijkgestemde belangen
moet worden voorkomen. Ter wille van de legitimatie moet een nieuwe syste-
matiek van checks en balances worden uitgewerkt. In hoofdstuk 4 werd gewe-
Zen op het onderscheid tussen besluitvorming door 'shareholders' en door 'sta-
keholders'. In een 'shareholderplanning' prevaleren eenzijdige coalities, in een
'stakeholderdemocratie' wordt een veel breder palet aan te respecteren belan-
gen in de ovenveging betrokken. Juist nu er steeds nadrukkelijk aan wordt
gedacht private partijen bij ruimtelijke ontwikkelingen te betrekken, moet
worden gewaarschuwd tegen gevaren van een shareholderplanning. In dat
geval worden strategische ontwikkelingen op een te beperkte afweging geba-
seerd. De ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek die hier wordt voorgesteld, is ter
wille van de legitimiteit en de effectiviteit gebaseerd op het stakeholderprin-
cipe. Democratische planning vergt dat stakeholders actief worden gei'dentifi-
ceerd en bij de planvorming betrokken. Essentiele kenmerken van een derge-
lijke benadering zijn een politiek te legitimeren selectie van betrokkenen,
activering en stimulering van de geselecteerde stakeholders, de inzet van
integrerend ontwerp en de wetenschap dat geaccepteerde plannen ook
daadwerkelijk zullen worden uitgevoerd. Een politiek legitieme selectie van
betrokkenen veronderstelt dat niet alleen actoren met een positief belang bij
RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 157 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 158 ======================================================================

<pre>      een bepaalde ontwikkeling aan bod komen, maar ook groepen die de negatieve
      effecten van bepaalde ontwikkelingen zullen ondergaan, alsook groepen,
      individuen of organisaties waarvan een relevante bijdrage aan het debat mag
      worden venvacht. Dit laatste met het oog op de kwaliteit van de preferentie-
      vorming.
      Activering van de stakeholders behoort tot de rol van de politiek-verantwoor-
      delijke regisseur van het planproces. De wijze waarop en de mate waarin par-
      tijen in de planvorming worden betrokken, behoort heel duidelijk bij de taken
      die aan de regisseur zijn gedelegeerd. Bereidheid tot integrerende plan-
      vorming, ten slotte, vraagt om een voortdurende~probleemstructurering,waar-
      bij nieuwe gezichtspunten moeten kunnen leiden tot aanpassing van het
      programma van eisen. Alleen dan wordt de inbreng van de stakeholder serieus
      genomen en kan er sprake zijn van gezamenlijk gedragen verantwoordelijk-
      heid voor de uitkomst.
      De denktankfunctie voor de ruimtelijke ontwikkeling
      In de herorientatie naar een een actief ontwikkelingsbeleid verandert ook de
      aard van het rijksbeleid. De argumentatieve concepten veronderstellen een
      actieve bijdrage aan de kwaliteitsdiscussie. Hier ligt een functie voor een onaf-
      hankelijke instantie die het rijk wijst op komende ruimtelijke uitdagingen, ook
      waar dit tegen het vigerend beleid of de aangekondigde beleidsvoornemens
      ingaat. In de WRO is de planbureaufunctie verankerd in de Rijksplanologische
      Dienst. De hier voorgestelde systematiek (zie tabel 5.3) impliceert ook een
      andere taak en functie voor een nationale instelling. Met het wegvallen van
      generieke concepten is het van belang dat verschillende opties voor ruimtelijk
      beleid en politiek worden gesuggereerd, dat alternatieve ruimtelijke ontwer-
      pen worden zichtbaar gemaakt evenals de ruimtelijke consequenties van han-
      delingsvarianten en van niet-handelen. Een ruimtelijke denktank heeft de
      functie de politieke discussie vanuit een eigen, onafhankelijke positie te bege-
      leiden. Deze onafhankelijkheid is moeilijk te combineren met een beleids-
      dienst die direct verbonden is aan de beleidspraktijk, die nu eenmaal wordt
      gedomineerd door tal van bestuurlijke afspraken en instrumenteel ingevulde
      beleidsopties. Zo'n combinatie beknot onvermijdelijk mogelijkheden voor een
      open, onbevangen benadering van potentieel belangrijke ruimtelijk relevante
      ontwikkelingen. EQnvan de redenen waarom de diverse 'grote projecten' in de
      Nederlandse ruimtelijke ordening zo sterk in de sfeer van de controversialiteit
      terecht zijn gekomen, schuilt mogelijk in het feit dat hier niet tijdig op knel-
      punten is geanticipeerd en verschillende ontwikkelingsmodaliteiten - ook
      tegen vigerende politieke voorkeuren in - konden worden uitgewerkt. Hier ligt
      in de toekomst een duidelijk afgebakende taak. Of in de denktankfunctie kan
      worden voorzien door een herpositionering van de RPD of door middel van
      andere institutionele voorzieningen, blijft hier buiten beschouwing. De raad
      wijst er evenwel op dat de differentiatie van verantwoordelijkheden tussen
      rijk, provincielregio en gemeenten implicaties heeft voor de organisatie en
      inhoud van de denktankfunctie.
5.3.3 Verdere uitwerking van het afwegingskader
      De filosofie van een ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek heeft vergaande conse-
      quenties voor de aard van het afwegingskader. Generieke concepten maken
      plaats voor open concepten als stadslandschappen of een benadering van het
      Nederlandse landschap als oeuvre. Dergelijke concepten kunnen inhoud geven
      aan de noodzaak een nationaal strategisch beleid te voeren om een kwalitatief
      hoogwaardige ruimtelijke differentiatie van Nederland als regio in Europa te
      bewerkstelligen. Dit impliceert dat op deze plaats ook geen uitgebreide
      verhandeling op zijn plaats is over de mogelijke conceptuele opvolgers van
      bijvoorbeeld de compacte stad als uitwerking van het basisprincipe van
      concentratie van verstedelijking. Wel kan worden geconstateerd dat open
       WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 158 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 159 ======================================================================

<pre>                     concepten als stadslandschappen, parkstad of 'groene metropool' meer uitgaan
                    van venveving van 'rood' en ‘green' 22.
                    De uitdagingen die in paragraaf 5.1 werden samengevat, geven aan dat het
                    rijk hier een bijzondere verantwoordelijkheid toekomt. Deze verantwoorde-
                    lijkheid wordt op verschillende manieren opgepakt. Ten eerste maken gene-
                    rieke concepten plaats voor het definieren van de basiskwaliteiten van een
                    bepaald gebied en de leidmotieven voor ontwikkelingsgebieden. De definitie
                    van basiskwaliteiten zou verscheidenheid in de uitwerking van de verstedelij-
                    king kunnen bewerkstelligen. Basiskwaliteiten geven de randvoonvaarden
                    aan waarbinnen gemeenten en regio's het ruimtelijk beleid kunnen invullen.
                    Het gaat hier om specifieke ruimtelijke kenmerken. Ten tweede zal de natio-
                    nale overheid aan moeten geven welke landschappen het van zodanige
                    betekenis vindt dat deze in feite onder de verantwoordelijkheid van het rijk
                    zouden moeten vallen. Hierbij kan worden gedacht aan delen van het rivieren-
                    landschap of de Zeeuws-Hollandse delta 23. Dergelijke landschappen stellen
                    bijzondere randvoonvaarden aan de ruimtelijke ontwikkeling. Indachtig de
                    hierboven voorgestelde wijziging in de afwegingsstructuur, zou het rijk zelf de
                    uitvoeringsverplichting op zich nemen indien dit nationaal beleid conflicteert
                    met lokale ontwikkelingswensen. De eerder geconstateerde 'fallacy of compo-
                    sition' in het huidige stelsel - waarbij lokale politici tegen hun eigen achter-
                    ban in het rijksbeleid zouden moeten uitvoeren - wordt opgeheven door in der-
                    gelijke gevallen de planverantwoordelijkheid naar het rijksniveau te tillen.
                    Deze benadering veronderstelt uiteraard een actualisering van de discussie
                    over wat de waardevolle en minder waardevolle landschappen in Nederland
                    zijn.
                   Inji-astructuur en ruirntelcke samenhang
                    Dit rapport geeft we1 aanleiding om specifiek in te gaan op de verhouding
                    tussen ruimtelijke ordening en mobiliteitsbeleid. Het ruimtelijk beleid zou
                    meer moeten kapitaliseren op de in hoofdstuk 4 geconstateerde opkomst van
                    een 'infrastructuurbenadering'. Aan deze benadering zijn op dit moment tal
                   van nadelen verbonden. Dit is mede het gevolg van het feit dat de vigerende
                    concepten van het ruimtelijk beleid - waarnaar de infrastructuurontwikkeling
                    zich formeel steeds richt - niet expliciet de infrastructuur als uitgangspunt
                   van beleid hebben opgenomen. De uitdaging bestaat erin de ruimtestructu-
                    rerende kracht van de infrastructuur te benutten voor het ruimtelijk beleid.
                    Op die manier zou infrastructuurbeleid kunnen uitgroeien tot een nieuw 'mee-
                    koppelend belang'.
                    De zich aftekenende contouren van een netwerksamenleving benadrukken de
                    noodzaak om het afwegingskader op deze dimensie structureel aan te passen.
                    Mobiliteits- en bereikbaarheidsbeleid aan de ene kant en ruimtelijke ordening
                    aan de andere kant zijn niet langer uit elkaar te houden. Postuum dient het
                    gelijk van Le Cosquino de Bussy in dit opzicht te worden erkend. A1 in 1958
                   waarschuwde de voormalig Directeur-Generaal van Rijkswaterstaat tegen de
                    fixatie op ruimtelijke ordeningsdoelen zonder dat daarbij de consequenties
                   voor de 'afwikkeling' van het verkeer in ogenschouw worden genomen 24.
                    Nu de betekenis van nabijheid verandert en bereikbaarheid het uitgangspunt
                   van veel maatschappelijk vestigingsgedrag wordt, moet het ruimtelijk beleid
                    meer op deze leest worden geschoeid. Dit betekent niet dat niet langer moet
                   worden gestreefd naar concentratie van verstedelijking of het failliet van de
                    (grote) stad, maar het dwingt we1 tot een herovenveging van de huidige
221 Zie ook Reijndorp, op.cit.
231 Zie Z. Hemel. 'Nieuwe opgave: open ruimte openen': Stedebouw en Ruimteljke Ordening. jrg. 78, nr.3, 1997. blz. 22-26.
241 Het was voor Le Cosquino de Bussy zelfs aanleiding voor een minderheidsstandpunt in het rapport 'Ontwikkeling Westen des
    Lands', zie o m . W. van der Ham e.a., Tweehonderd joor Rijkswotentoot: Zaltbommel. 1998 (te verschijnen).
                    RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 159 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 160 ======================================================================

<pre>                 concepten en impliceert een erkenning van de schaalvergroting die plaatsvindt
                 in het maatschappelijk handelen, met name het polycentrische karakter van
                 stedelijke regio's. Het bie3t tevens de mogelijkheid de basis van een strate-
                 gisch ruimtelijk beleid te verbreden: de overheid zou veel nadrukkelijker moe-
                 ten sturen op de aanwezige verbindingen, in combinatie met de aard van het
                 grondgebruik.
                 De overheid is de afgelopen decennia menig sturingsinstrument ontvallen.
                 Maar met de ontwikkeling van infrastructuur heeft de nationale overheid juist
                 een enorme ruimtestructurerende macht. Infrastructuurbeleid grijpt direct in
                 op de ruimtelijke inrichting en dit dient zowel in de planvorming als in de
                 bestuurlijke organisatie tot uitdrukking te komen. De koppeling van mobili-
                 teits- en bereikbaarheidsbeleid aan de ruimtelijke ordening zou de vorm
                 kunnen krijgen van een 'selectieve bereikbaarheidsplanning'. Mobiliteitsbeleid
                 wordt hierbij uit de sectorale sfeer gehaald en bereikbaarheid wordt gediffe-
                 rentieerder dan nu benaderd 25. De erkenning van de ruimtestructurerende
                 kracht van de mobiliteitsinfrastructuur leidt tot de aanbeveling niet meer
                 naar een algemene verhoging van de bereikbaarheid te streven, maar deze op
                 strategische plaatsen gericht en omvattend te versterken. Dit betekent het
                 opgeven van een generiek vraagvolgend mobiliteitsbeleid. Aan de hand van
                 twee voorbeelden kan worden gei'llustreerdhoe de betekenis van een selectieve
                 bereikbaarheidsplanning in een ruimtelijke-ontwikkelingspolitiekzou kunnen
                 uitwerken.
                 Een van de overheidsinterventies met de meeste ruimtestructurerende kracht
                 is de introductie van hogesnelheidstreinen (HSL's). Deze treinverbindingen
                 cornprimeren zowel de tijd als de ruimte tussen de plaatsen waar een HSL-
                 station is voorzien. De overheidsinterventie verandert de ruimtelijke constel-
                 latie van Nederland als samenhangende regio. Dit gebeurt uit strategische
                 motieven en veronderstelt omvangrijke investeringen. Het ruimtelijk beleid
                 dient daarom op dergelijke nieuwe infrastructuur in te spelen. Om de investe-
                 ring terug te verdienen ligt een ander type ontwikkeling van de zones die
                 onder de invloedsfeer van de HSL-stations liggen voor de hand. Hiertoe zou-
                 den de regio's rond de HSL-stations ook als ontwikkelingsgebied dienen te
                 worden aangemerkt (zie het voorbeeld in onderstaand kader).
                      De aanwijzing van een ontwikkelingsgebied bij een HSL-station
                      Bij de regeringsbeslissing een hogesnelheidsverbinding met het oostelijke achter-
                      land aan te leggen, is bepaald dat de HSL zowel in de stad U. als in de stad A. zal
                      stoppen. Dit creeert nieuwe kansen voor de stad A. maar schept ook verantwoorde-
                      lijkheden. De burgemeester van A. herkent deze verantwoordelijkheden en pleit
                      voor een ontwikkeling van de stationsomgeving om te voorkomen dat de HSL op ter-
                      mijn wegens gebrek aan in- en uitstappende passagiers aan de stad A. voorbij zal rij-
                      den. Het rijk gaat een stapje verder. In haar Plan voor de ruimtelijke hoofdstructuur
                      legt de regering het verband tussen de komst van de HSL, de gereedkomende
                      Betuwelijn en de komst van het multimodale distributieknooppunt ten zuiden van
                      de stad A. De regering positioneert de stad A. tezamen met de zuidelijk gelegen stad
                      N. als stedelijke ontwikkelingszone tussen Randstad en het belangrijkste economi-
                      sche achterland. Er ontstaat een nieuwe ruimtelijke constellatie die vraagt om ont-
                      wikkelingsplanning, aan de ene kant om de inherente nieuwe kansen uit te kunnen
                      buiten, aan de andere kant om het ruimtelijk waardevolle zoveel mogelijk in zijn
                      recht te kunnen laten.
                      De regering roept de regio rond A. en de zuidelijk gelegen stad N. daarom uit tot ont-
                      wikkelingsgebied. Zij wijst erop dat de komst van een HSL-station nadrukkelijk
251 Zie bijvoorbeeld F. le Clercq. De sponnende relotie tussen verkeer en verstedelijking; oratie. Amersfoort, Twijnstra Gudde
    Management Consultants, 1996.
                  WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 160 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 161 ======================================================================

<pre>      meer veronderstelt dan enkel kantorenbouw rond het station. Een HSL-station
      heeft een veel bredere uitstraling en vraagt om meer dan een duidelijk gelokaliseerd
      'sleutelproject'. Het aantal passagiers zal primair worden bepaald door de koppeling
     van de HSL aan een hoogwaardig openbaarvervoerssysteem, met name op regionaal
      niveau. De regering wijst op de kansen van het gebied ten aanzien van de ontwik-
      keling van bedrijvigheid (m.n. ook voor laaggeschoolden) maar wijst op de dreigende
      mobiliteitsproblemen en constateert ook een aantal bedreigingen voor de basiskwa-
      liteiten in dit gebied: de toestroom van bedrijvigheid in dienstverlening en Value
     added logistics vraagt om integrerend ontwerp om te voorkomen dat basiskwalitei-
     ten als de stuwwallen, het rivierenlandschap en de Veluwerand door een cumulatie
     van kleine projecten op middellange termijn verloren gaat. De regering gee& als
     leidmotief de ontwikkeling van het gebied tot een submetropolitaan milieu als uit-
     gangspunt mee.
     De regio wordt uitgenodigd om plannen in te dienen voor de ruimtelijke ontwikke-
     ling van het gebied. Vanwege het nationale strategische belang stelt de overheid
     hiervoor zeer substantiele middelen in het vooruitzicht. Als randvoonvaarden defi-
     nieert de overheid:
1.   het algemeen geldende principe van 'selectieve bereikbaarheidsplanning': plan-
     vorming zal moeten voorzien in een afstemming op de energie-efficiente mobiliteits-
     organisatie. De aanleg van een verfijnd regionaal vervoersnetwerk met duidelijke
     connectiviteitsknopen ligt in dit opzicht voor de hand; 'meervoudig effect': de inves-
     teringen moeten aantoonbaar zijn afgestemd op het bereiken van meer doelen dan
     optimale economische ontwikkeling alleen. Een samenhangende regionale vervoers-
     strategie dient aan de ruimtelijke plannen ten grondslag te liggen.
2.   De benadering van het Nederlandse landschap als oeuvre vertaalt zich in het gebied
     in een orientatie op de landschappelijke waarde van de stuwwallen, het rivieren-
     gebied en de Veluwezoom. Verder is een randvoonvaarde het integreren en waar
     mogelijk uitbouwen van de EHS in het ontwikkelingsgebied. In het algemeen geldt
     de noodzaak een overtuigende visie op ruimtelijke kwaliteit op regionaal niveau uit
     te werken.
3.   De ontwikkeling van een regionaal afgestemd cultureel ontwikkelingsplan ten einde
     inhoud te geven aan het submetropolitane leidmotief, dat tevens moet zorgen voor
     het uitbuiten van de kansen die een HSL-station voor de ontwikkeling van een ste-
     delijke diensteneconomie biedt.
4.   Een groei van de werkgelegenheid die in verhouding staat tot de gevraagde publieke
     investeringen.
     Het Rijk kondigt een periode van drie jaar aan voor plan- en coalitievorming. Zij
     belast de provincie Gelderland met de taak om de plan- en coalitievorming te bege-
     leiden en coordineren. Mochten er na een jaar nog geen alternatieve ontwikkelings-
     varianten in gesprek zijn gebracht, dan behoudt zij zich het recht voor de coordina-
     tie naar zich toe te trekken. In dat geval wordt het regionaal ontwikkelingsgebied
     tot een 'nationaal project' en verschuiven de bevoegdheden eventueel naar het rijk,
     dan we1 een door het rijk voor dit gebied aangestelde onafhankelijke commissie die
     verantwoording aflegt aan de regering.
E e n selectieve bereikbaarheidsplanning biedt uitzicht op a n d e r e strategische
ruimtelijke interventies ten aanzien v a n d e drie kernproblemen: de schaal-
vergroting en d e positie v a n d e Randstad, het inversieproces e n d e ontwikke-
ling v a n h e t landelijk gebied. Dit k a n worden verhelderd a a n d e h a n d v a n h e t
voorbeeld v a n de Randstad.
Selectieve bereikbaarheidsplanning als conceptuele basis voor een actief
Randstadbeleid
N u bereikbaarheid een steeds belangrijker component vormt bij het bepalen
v a n d e kwaliteit v a n e e n locatie, dreigen d e grote s t e d e n het a f t e leggen t e n
opzichte v a n d e nog relatief bereikbare locaties i n h e t landelijk gebied.
Deze migratie n a a r buiten levert slechts op korte termijn voordelen op voor
private actoren. O p het schaalniveau v a n d e Randstad leidt d e ongestuurde
bouw v a n woningen e n bedrijven a a n snelwegen i n open gebied op middel-
RUIMTELIJKE ONTWIKKELINGSPOLITIEK
</pre>

====================================================================== Einde pagina 161 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 162 ======================================================================

<pre>                        lange termijn onherroepelijk tot het teruglopen van de bereikbaarheid op het
                        niveau van de Randstad als geheel. Het dwingt bovendien achteraf vaak tot de
                       hoge publieke investeringen die zijn verbonden aan een vraagvolgend beleid.
                        Een selectieve bereikbaarheidsplanning zou de ontwikkeling van het landelijk
                        gebied en het grotestedenbeleid op een nieuwe manier met elkaar verbinden.
                        Selectieve bereikbaarheidsplanning vertaalt zich in een schaalsprong in het
                        denken over de Randstad: het suggereert om de ontwikkeling van een
                        superieur mobiliteitssysteem op het Randstadniveau tot een van de hoofd-
                        pijlers te maken van het nationaal strategisch mimtelijk beleid. Daarmee
                        zouden de grote steden gericht versterkt worden en zou de relatie tussen de
                        grote steden en het landelijk gebied tussen de steden (Groene Hart, tussen-
                        gebied Den Haag - Rotterdam) worden hersteld.
                       De planoloog Peter Hall, sinds lang pleitbezorger van de Nederlandse plan-
                        ningdoctrine van Randstad en Groene Hart, waarschuwde recent voor het feit
                        dat de polycentrische stmctuur van de Randstad om dreigt te slaan van een
                       kwaliteit in een probleem: het vrijwaren van het Groene Hart heeft geleid tot
                       uitbreiding naar buiten toe en daarmee tot een relatief grote afstand tussen de
                       verschillende kernen 26. Deze dreigende omslag is eens te meer opmerkelijk
                        aangezien de Randstad door de langjarige koppeling RandstadGroene Hart
                       juist een enorm ontwikkelingspotentieel heeft. De gedachte van de Randstad
                        als groene metropool sluit goed aan bij het type stad dat in een netwerk-
                       samenleving wordt gevraagd. Op het niveau van de RandstadGroene Hart is
                       het zeer goed mogelijk een nieuwe verstedelijkingsvorm in gang te zetten die
                       aansluit bij de nieuwe wensen en eisen. Door middel van selectieve bereik-
                       baarheidsplanning kan nu reeds worden gepreludeerd op de accommodatie
                       van de verstedelijking na de VINEX. Dit lijkt de aangewezen manier om de
                       vigerende metafoor 'Randstad Groene Wereldstad' meer inhoud te geven.
                       Zo'n selectieve bereikbaarheidsplanning zou concreet vragen om de aanleg van
                       een metropolitaan vervoerssysteem dat de verschillende centra en de vele sub-
                       centra zeer frequent en effectief met elkaar verbindt. De ontwikkeling van een
                       bereikbaarheidsplan op basis van het leidmotief van de Randstad als een geln-
                       tegreerde groene metropool is een typisch voorbeeld van een nationaal project.
                            Een nationaal project: het bereikbaarheidsplan voor de Randstad
                            In het Plan voor de ruirntelijke hoofdstructuur kondigt de regering een actief rijks-
                            beleid aan ten aanzien van de ontwikkeling van de Randstad. In verband met de
                            geconstateerde schaalvergroting in de sociaal-ruimtelijke en ruimtelijk-economische
                            processen, alsmede de duidelijke behoefte aan nieuwe woon- en werkmilieus in de
                            landelijke gebieden tussen de verschillende steden, is actief beleid geboden. De reeds
                            in de jaren zestig gei'ntroduceerde gedachte van de Randstad als groene metropool
                            is nog steeds richtinggevend maar vraagt om de benadering van de Randstad en het
                            Groene Hart als samenhangend gebied. Deze zouden ook als zodanig moeten wor-
                            den ontwikkeld.
                            De Randstad dient te worden beschouwd als een uiteen liggende metropool. In
                            Noordwest Europees verband moet dit worden gezien als een potentie: door een
                            andere infrastructurele strategic kan de ruimtelijke organisatie van het gebied wor-
                            den gewijzigd en kan de Randstad uitgroeien tot een metropool met bijzondere kwa-
                            liteit, zowel wat betreft de leefomgeving (metropool aan zee, Groene Hart) als wat
                            betreft de 'interconnectiviteit'.
                            Dit veronderstelt dat 6en van de evidente problemen in de Randstad wordt opgelost:
                            de relatief slechte bereikbaarheid. De regering introduceert daarom het bereikbaar-
                            heidsplan voor de Randstad en geeft dit de status van een 'nationaal project'.
                            Dit heeft verstrekkende gevolgen. De uitwerking van de bereikbaarheidsstrategie
                            komt direct onder veranwoordelijkheid van het rijk. De planbevoegdheid gaat in
                            principe over naar het rijk. Het rijk stelt tevens een Randstadvervoersautoriteit in
    261 Hall, Megacities, Worldcities and Global Citites, op. cit.
162                     WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 162 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 163 ======================================================================

<pre>                     die de coordinatie van de verschillende vervoersaanbieders op zich dient te nemen
                     en randvoonvaarden stelt aan de diverse aanbieders van vervoersdiensten.
                     Deze Randstadvervoersautoriteit zal ook na afronding van het project blijven
                     bestaan.
                     De doelstellingen tot concentratie van verstedelijking en openhouden van het 'bui-
                     tengebied' worden gerealiseerd via een directe koppeling van verstedelijking aan
                     vervoersknooppunten. Om hier een metropolitaan milieu te realiseren dat past bij
                     de economische en sociaal-culturele karakteristieken van de netwerksamenleving,
                     kiest de centrale overheid voor de ontwikkeling van een metropolitaan vervoers-                                 ,
                     netwerk dat de verschillende (grote en kleine) kernen van de uiteengelegde poly-
                     centrische structuur van de Randstad meer naar elkaar toetrekt. Een bereikbaar-
                     heidsplan voor de Randstad beoogt de bestaande en nieuwe infrastmctuur, en met
                     name de knooppunten van het openbaar vervoer, te benutten voor vaak groot-
                     schalige verstedelijking, per saldo resulterend in een stijgend aandeel in de natio-
                     nale bevolking en de werkgelegenheid.
                     In verband met het bereikbaarheidsplan komen ook de ontwikkelingen in het lan-
                     delijk gebied in een ander daglicht te staan. Het rijk geeft de hoofdlijnen van de
                     nieuwe vervoersverbindingen aan en definieert de omliggende gebieden tot ontwik-
                     kelingsgebieden. Soms met het oog op de recreatie, soms om inhoud te geven aan
                     verstedelijking c.q. nieuwe woon- en werklocaties. Hier kunnen samenwerkende
                     gemeenten met ontwikkelingsplannen op de nieuwe ruimtelijke constellatie inspe-
                     len. De regering maakt duidelijk dat het haar streven is om via de (deels nieuw aan
                     te leggen) metropolitane railinfrastructuur ook voor langere tijd de nieuwe woon- en
                     werklocaties te bepalen. Dit impliceert dat het rijk tegemoet komt aan de wens om
                     flexibel te kunnen inspelen op 'emerging spatial patterns', maar dat zij via de ont-
                     wikkeling van nieuwe punten van interconnectiviteit probeert om de vestigings-
                     voonvaarden op Randstadlocaties te versterken.
                 Het hierboven beschreven bereikbaarheidsplan is nadrukkelijk meer dan het
                 beter bereikbaar maken van de grote steden. Juist in het gebied tussen de
                 grote steden kan een selectieve bereikbaarheidsplanning haar waarde bewij-
                 Zen door de nu ongericht plaatsvindende verstedelijking te structureren en
                 overloop naar elders af te remmen. Het impliceert het loslaten van het taboe
                 om de open ruimten tussen steden te benutten. De selectiviteit komt tot
                 uitdrukking in hoge eisen aan de bereikbaarheid van nieuwe ontwikkelings-
                 locaties. Hiermee wordt de aanleg van een nieuw vervoerssysteem tevens een
                 middel om andere gebieden van verstedelijking te vrijwaren. Het ladder-
                 concept uit de RPD-studie 'Ruimpad' verdient in dit kader nadere uitwerking 27.
                 Gebruik kan worden gemaakt van de meest recente bevindingen ten aanzien
                 van het gecoordineerd afstemmen van verschillende soorten railinfrastructuur
                 in Duitse stedelijke agglomeraties als Frankfurt, enzovoort.
                 Een selectieve bereikbaarheidsplanning komt tegemoet aan de noodzaak een
                 aantal dringende ruimtelijke vraagstukken met elkaar in verbinding te bren-
                 gen: de positie van de grote steden, de ontwikkeling van de 'landelijke tussen-
                 gebieden' en de uitschuivende verstedelijking op de corridors. De positie van
                 de grote steden zou worden versterkt door de realisatie van een kwaliteits-
                 sprong in de 'interconnectiviteit' (d.w.2. het creeren van een koppeling tussen
                 verschillende vervoersmogelijkheden: HSL, vliegtuig, auto, sneltram, fiets).
                 Interconnectiviteit is een kwaliteit die nooit suburbaan gerealiseerd kan
                 worden. Hierdoor krijgen steden meer het profiel dat past bij de ontwikkeling
                 van een stedelijke diensteneconomie. Deze investeringen creeren daarmee
                 nieuwe potentie voor de steden. De in de Actualisering VINEX opgepikte
                 gedachte van de 'netwerkstad' waarbij de ontwikkeling nadrukkelijker uitgaat
                 van een polycentrische structuur van de stadsgewesten, sluit hierop aan.
27 Ministerie VROMIRPD. Kiezen voor bewegingsruirnte - De toekornst van rnobiliteit ventedelijking en verkeersnetwerken verkend; Den
   Haag, VROM, 1997.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 163 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 164 ======================================================================

<pre>                    De analyse van dit rapport suggereert echter dat de uitdaging in feite op een
                    hoger schaalniveau ligt, namelijk op dat van de Randstad als geheel.
                    Selectieve bereikbaarheidsplanning zou ook een aanzet kunnen betekenen
                    voor een beleidsmatig antwoord op corridorontwikkeling. Corridor-
                    ontwikkeling dient analytisch gescheiden te worden van de opkomst van de
                    bedrijvigheid, in transport, logistiek en distributie. Corridorontwikkeling is in
                    eerste aanleg een analytisch concept: ze venvijst in de Nederlandse discussie
                    naar de zich in hoog tempo uitschuivende bedrijvigheid langs de belangrijkste
                    snelwegen. Strategisch ruimtelijk beleid moet een antwoord vinden op de
                    transfer- en distributie-activiteiten. Deze activiteiten zullen een belangrijke
                    rol blijven vervullen 2s. Corridors zijn daarbij maar 6Qnruimtelijke variant, die
                    vaak slecht scoort voor wat betreft de landschappelijke inpassing, de aan-
                    sluiting op de werknemerspools in de steden en de afwikkeling van de
                    goederenstromen. Op de corridors verplaatst het soort bedrijvigheid, waar de
                    laaggeschoolde werklozen uit de grote steden emplooi zouden kunnen vinden,
                    stelselmatig van de aanwezige werknemerspools af (zie par. 3.4). Volgens een
                    selectieve bereikbaarheidsplanning zou deze bedrijvigheid dienen te worden
                    geconcentreerd op plaatsen die vanuit de stedelijke centra bereikbaar zijn.
                    Daarnaast zou deze benadering de ruimtelijke accommodatie van distributie-
                   bedrijvigheid in het teken plaatsen van de meest gewenste afhandeling van de
                    goederenstromen. Hierbij ligt het principiele uitgangspunt van multimodaliteit
                   voor de hand. Dit impliceert een gericht streven naar een herorientatie in de
                    afwikkelingvan de distributie-activiteit, die nu nog zeer sterk leunt op het weg-
                    transport, maar stelt ook ruimtelijke randvoorwaarden: accommodatie primair
                    daar waar meerdere transportmogelijkheden voorhanden zijn, of op termijn tot
                   ontwikkeling kunnen worden gebracht. In deze 'ecologische modernisering' van
                    de logistiek van distributie liggen kansen voor de industrie (nieuwe logistieke
                   producten) en voor de uitbouw van kennisinfrastructuur in het kader van de
                    ICES. Ook zou de duurzaamheidsdoelstelling van het regeringsbeleid concrete
                   inhoud kunnen worden gegeven. Om een antwoord op deze acute problematiek
                   te formuleren is het naar het oordeel van de raad essentieel dat in dit opzicht
                   een dialoog met het bedrijfsleven, de natuur- en landschapsorganisaties, lagere
                    overheden en ontwerpers op gang komt. Op korte termijn zou een aantal voor-
                   beeldprojecten moeten worden gewijd aan de wijze waarop distributiebedrij-
                   vigheid ruimtelijk kan worden geaccommodeerd 29.
                   In meer algemene zin lijkt het gericht differentieren van bereikbaarheid en
                   connectiviteit een goede methode om infrastructuur te gebruiken voor alge-
                   mene doeleinden van ruimtelijk beleid. Zo zouden niet alleen concrete ontwik-
                   kelingskansen kunnen worden gecreeerd, maar zouden ook doelstellingen ten
                    aanzien van het via actief beleid vrijwaren van bepaalde gebieden of het
                   behoud van bepaalde landschappen waarschijnlijk beter kunnen worden
                   gerealiseerd 30. Selectieve bereikbaarheidsplanning is daarmee een machtig
                   instrument voor het vergroten van de ruimtelijke differentiatie.
281 Zie hoofdstuk 3 en Zonneveld en Faludi, op. cit.
z9] A. Guinee. 'De infrastructuur is toe aan nieuwe ontwerpconcepten': Blauwe Kamer 1 Profiel. nr.3. 1997, blz. 34-39.
301 Voor een verhandeling over dit thema, zie F. le Clercq, op.cit. Wie bereikbaarheid niet als doel maar als sturingsinstrument iden-
    tificeert komt tot interessanteideeen. In zekere zin wordt de openheid van het Groene Hart vooral bedreigd doordar de bereik-
    baarheid daar nog steeds toeneemt. Verstedelijking concentreert zich rond op- en afritten van de snelwegen die het gebied
    doorsnijden. Het Groene Hart zou wellicht veel effectiever kunnen worden beschermd door de bereikbaarheid te sturen via
    het selectief weghalen van afritten waardoor de relatieve bereikbaarheid afneemt en distributiebedrijven zich elders zullen ves-
    tigen en het gebied voor forensen minder aantrekkelijk wordt gemaakt. In het verlengde hiervan ligt de gedachte dat waar het
    innovatieve Nederlandse natuurontwikkelingsbeleid zicht richt op het terugbrengen van woeste gronden, een ander infrastruc-
    tuurbeleid kan leiden tot het terugbrengen van onverharde wegen (zie voor de Groene Hart discussie Hemel, op.cit.).
                    WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 164 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 165 ======================================================================

<pre>5.4 Ruimtelijkeontwikkelingspolitiek als pluralistisch a n t w o o r d
    Deze beleidsaanbevelingen geven het ruimtelijk beleid een gedifferentieerde
    pluralistische basis. Zij voorzien in een eigentijdse, meer open plannings-
    benadering die zowel de legitimiteit als de effectiviteit van het ruimtelijk
    beleid ten goede zou kunnen komen. De raad onderstreept dat de kritiek op
    het vigerende stelsel niet moet worden opgepakt zonder hiervoor een nieuw
    systeem van checks en balances in de plaats te stellen. Het rapport suggereert
    een duidelijke terughoudendheid ten opzichte van conclusies dat de problemen
    van het stelsel vooral in termen van effectiviteit en accommodatie zijn te
    percipieren. Ruimtelijk beleid is meer dan het accommoderen van schijnbaar
    autonome maatschappelijke ontwikkelingen. De ratio achter een nationaal
    ruimtelijk beleid ligt er niet alleen in nieuwe mogelijkheden te creeren voor
    economische of persoonlijke groei, maar ook kwaliteiten te waarborgen die
    - zonder ruimtelijk beleid - verloren dreigen te gaan. Ruimtelijk beleid betreft
    niet alleen de inrichting van de fysieke ruimte maar eerder de omgang met de
    elkaar overlappende sociale ruimten. Dit gegeven maakt dat de problemen
    rond het ruimtelijk beleid niet simpelweg zijn op te lossen met een betere ver-
    deling van verantwoordelijkheden. Het belangrijkste blijR in alle gevallen dat
    een consensus is gegarandeerd over de institutionele wijze waarop besluiten
    worden genomen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 165 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 166 ======================================================================

<pre>WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID</pre>

====================================================================== Einde pagina 166 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 167 ======================================================================

<pre>  Rapporten aan de Regering
  Eerste raadsperiode:
  Europese Unie*
  Structuur van de Nederlandse economie*
  Energiebeleid
  Gebundeld in Ben publicatie (1974)*
  Milieubeleid (1974)*
  Bevolkingsgroei (1974)*
  De organisatie van het openbaar bestuur (1975)*
  Buitenlandse invloeden op Nederland: Internationale migratie (1976)*
  Buitenlandse invloeden op Neder1and:Beschikbaarheid van wetenschappelijke en technische kennis (1976)*
  Commentaar op de Discussienota Sectorraden (1976)*
  Commentaar op de nota Contouren van een toekomstig onderwijsbestel (1976)*
  Overzicht externe adviesorganen van de centrale overheid (1976)*
  Externe adviesorganen van de centrale overheid (1976)*
  Maken wij er werk van?Verkenningenomtrent de verhouding tussen actieven en niet-actieven (1977)*
  Interne adviesorganen van de centrale overheid (1977)*
  De komende vijfentwintig jaar - Een toekomstverkenning voor Nederland (1977)*
  Over sociale ongelijkheid- Een beleidsgerichte probleemverkenning(1977)*
  Tweede raadsperiode:
  Etnische minderheden (1979)*
  A. Rapport aan de Regering
  B. Naar een algemeen etnisch minderhedenbeleid?
  Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)*
  Beleidsgerichte toekomstverkenning
  Deell: Een poging tot uitlokking (l980)*
  Democratie en geweld
  Probleemanalyse naar aanleiding van de gebeurtenissen in Amsterdam op 30 april 1980*
  Vernieuwingen in het arbeidsbestel (1981)*
  Herwaardering van welzijnsbeleid (1982)*
  Onder invloed van Duitsland
  Een onderzoek naar gevoeligheid en kwetsbaarheid in de betrekkingen tussen Nederland en de Bondsrepubliek
  ( 1982)*
  Samenhangend mediabeleid (1982)*
  Derde raadsperiode:
  Beleidsgerichte toekomstverkenning
  Deel 2: Een verruiming van perspectief (1983)'
  Waarborgen voor zekerheid: een nieuw stelsel van sociale zekerheid in hoofdlijnen (1985)
  Basisvorming in het onderwijs (1986)
  De onvoltooide Europese integratie (1986)
  Ruimte voor groei; kansen en bedreigingen voor de Nederlandse economie in de komende tien jaar (1987)
  Op maat van het midden- en kleinbedrijf (1987)
  Deel I: Rapport aan de Regering;
  Deel 2: Pre-adviezen
  Cultuur zonder grenzen (1987)*
  De financiering van de Europese Gemeenschap: een interimrapport (1987)
  Activerend arbeidsmarktbeleid (1987)
  Overheid en toekomstonderzoek; een inventarisatie (1988)
* Uitverkocht
  ONTWIKKELING IN HET RUIMTELIJK BELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 167 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 168 ======================================================================

<pre>Vierde raadsperiode:
Rechtshandhaving (1988)
Allochtonenbeleid (1989)
Van de stad en de rand (1990)
Een werkend perspectief; arbeidsparticipatiein de jaren '90 (1990)
Technologie en overheid (1990)
De onderwijsverzorging in de toekomst (1991)
Milieubeleid; Strategie, instrumenten en handhaatbaarheid (1992)
Grond voor keuzen; Vier perspectieven voor de landelijke gebieden in de Europese Gemeenschap (1992)
Ouderen voor ouderen; Demografischeontwikkelingen en beleid (1993)
Vijfde raadsperiode:
Duurzame risico's; Een blijvend gegeven (1994)
Belang en beleid: Naar een verantwoorde uitvoering van de werknemersverzekeringen(1994)
Besluiten over grote projecten (1994)
Hoger onderwijs in fasen (1995)
Stabiliteit en veiligheid in Europa; het veranderende krachtenveld voor het buitenlands beleid (1995)
Orde in het binnenlands bestuur (1995)
Tweedeling in perspectief (1996)
Van verdelen naar verdienen; afwegingen voor de sociale zekerheid in de 21e eeuw (1997)
Volksgezondheidszorg (1997)
 Rapporten aan de Regering en publicaties in de reeks Voooorstudies en achtergronden'zijn verkrijgbaar in de boekhandel
 of via Sdu Servicecentrum Uitgeverijen. Plantijnstraaf Postbus 20014. 2500 EA 's-Gravenhage.
 tel. 070-3789880. fax 070-3789783.
 WETENSCHAPPELLIKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 168 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 169 ======================================================================

<pre>     Voorstudies en achtergronden
     Eente raadsperiode:
     W.A.W. van Walstijn e.a.: Kansen op onderwijs: een literatuurstudie over ongelijkheid in het Nederlandse onder-
     wijs ( I 975)*
     I.]. Schoonenboom en H.M. In 't Veld-Langeveld: De emancipatie van de vrouw (1976)*
     G.R. Mustem Van dubbeltjes en kwartjes: een literatuurstudie over ongelijkheid in de Nederlandse inkomensver-
     deling ( 1976)*
     IVA/lnsdtuut voor Sociaal-Wetenschappelijk Onderzoek van de Katholieke Hogeschool Tilburg: De verdeling en
     de waardering van arbeid; een studie over ongelijkheid in het arbeidsbestel (1976)*
     'Adviseren aan de overheid', met bijdragen van economische, juridische en politicologische bestuurskundigen(1977)*
     Verslag Eerste Raadsperiode: 1972-1977*
     Tweede raadsperiode:
     J.J.C. Voorhoeve: Internationale macht en interne autonomie - Een verkenningvan de Nederlandse situatie (1978)*
     W.M. de Jong Techniek en wetenschap als basis voor industriele innovatie - Verslag van een reeks van interviews
     (1978)*
     R. Gerritsellnstituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven: De publieke sector: ontwikkeling en waardevorming
     - Een vooronderroek (l979)*
VIO  Vakgroep Planning en BeleidlSociologisch lnstituut RijksuniversiteitUtrechcKonsumptieverandering in maatschap-
     pelijk perspectief ( 1979)"
     R. Penninx: Naar een algemeen etnisch minderhedenbeleid?Opgenomen in rapport nr. 17 (1979)*
     De quartaire sector - Maatschappelijkebehoeften en werkgelegenheid - Verslag van een werkconferentie (1979)*
     W. Driehuis en P.J.van den Noord: Produktie, werkgelegenheid en sectorstructuur in Nederland 1960-198s
     Modelstudie bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)*
     S.K. Kuipers, 1. Muysken. D.J. van den Berg en A.H. van Zon: Sectorstructuur en economische groei: een eenvou-
     dig groeimodel met zes sectoren van de Nederlandse economie in de periode na de tweede wereldoorlog.
     Modelstudie bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)*
     F. Muller. PJ.]. Lesuis en N.M. Boxhoorn: Een multisectormodel voor de Nederlandse economie in 23
     bedrijfstakkenf. Muller: Veranderingen in de sectorstructuur van de Nederlandse industrie (1980)*
     A.B.T.M. van Schaik: Arbeidsplaatsen, bezettingsgraaden werkgelegenheid in dertien bedrijfstakkenModelstudie bij
     het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)*
     A.J. Basoski. A. Budd, A. Kalff, L.B.M. Mennes. F. Racke en J.C. Ramaer: Exportbeleid en sectorstructuurbeleid
     Pre-adviezenbij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)*
     1.1. van Duijn. M.J. Ellman. C.A. de Feyter. C. Inja. H.W. de Jong, M.L. Mogendorff en P. VerLoren van Themaac
     Sectorstructuurbeleid: mogelijkheden en beperkingen. Pre-adviezen bij het rapport Plaats en toekomst van de
     Nederlandse industrie (l980)*
     C.P.A. Bartels: Regio's aan het werk: ontwikkelingen in de ruimtelijke spreiding van economische activiteiten in
     Nederland. Studie bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)*
   *  Uiwerkocht
     ONTWIKKELING IN HET RUIMTELIJK BELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 169 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 170 ======================================================================

<pre>   M.Th. Brouwer, W . Driehuis. K.A. Koekoek. J. Kol, L.B.M. Mennes, P.J. van den Noord. D. Sinke. K. Vijlbrief en
  J.C.van Ours: Raming van de finale bestedingen en enkele andere grootheden in Nederland in 1985
   Technische nota's bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse indusrrie (1980)*
  J.A.H. Bron: Arbeidsaanbod-projecties 1980-2000 (1 980)*
   P. Thoenes. R.J. In 't Veld. 1.Th.M. Snellen. A. Faludi: Benaderingen van planning
   Vier pre-adviezen over beleidsvormingin het openbaar bestuur (l980)*
   Beleid en toekomst Verslag van een symposium over het rapport Beleidsgerichte toekomstverkenning deel I
   (1981)*
   L.J. van den Bosch, G. van Enckevort. RiaJaarsma. D.B.P. Kallen. P.N. Karstanje, K.8. Koster: Educatie en welzijn
   (1981)*
  J.C. van Ours. D. Hamersma. G. Hupkes. P.H. Admiraal: Consumptiebeleidvoor de werkgelegenheid
   Pre-adviezen bij het rapport Vernieuwingen in het arbeidsbestel (1982)'
  J.C. van Ours. C. Molenaar. J.A.M. Heijke: De wisselwerking tussen schaarsteverhoudingen en beloningsstructuur.
   Pre-adviezen bij het rapport Vernieuwingen in het arbeidsbestel (1982)*
   A.A. van Duijn. W.H.C. Kerkhoff, L.U. de Sitter. Ch.]. De Wolff, F. Sturmans:Kwaliteit van de arbeid
   Pre-adviezen bij het rapport Vernieuwingen in het arbeidsbestel (1982)*
  J.G. Lambooy, P.C.M. Huigsloot en R.E. van de Lustgraaf: Greep op de stad?
   Een institutionele visie op stedelijke ontwikkeling en de be.invloedbaarheid daarvan (1982)*
  J.C. Hess. F. Wielenga: Duitsland in de Nederlandse pers - altijd een probleem?
   Drie dagbladen over de Bondsrepubliek 1969- 1980 (1982)*
   C.W.A.M. van Paridon. E.K. Greup. A. Ketting: De handelsbetrekkingen tussen Nederland en de Bondsrepubliek
   Duitsland (1982)*
   W.A. Smit G.W.M. Tiemessen. R. Geerts: Ahaus, Lingen en Kalkar; Duiue nucleaire installaties en de gevolgen
  voor Nederland (1983)*
  J.H. von Eije: Geldstromen en inkomensverdelingin de verzorgingsstaat (l982)*
  Verslag van de tweede Raadsperiode 1978- 1982*
   P. den Hoed. W.G.M. Salet en H. van der Sluijs: Planning als onderneming (l983)*
   H.F. Munneke e.a.: Organen en rechtspersonen rondom de centrale overheid (1983); 2 delen*
   M.C. Brands. H.J.G. Beunders. H.H. Selier: Denkend aan Duitsland; Een essay over moderne Duitse geschiedenis
   en enige hoofdstukken over de Nederlands-Duitse betrekkingen in de jaren zeventig (1983)*
   L C . Gerrichhauzen: Woningcorporaties; Een beleidsanalyse (1983)*
  J. Kassies: Notities over een herorientatie van het kunstbeleid (1983)*
   Leo Jansen: Sociocratische tendenties in West-Europa (1983)"
*  Uitverkocht
   WETENSCHAPPELIJI(E RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 170 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 171 ======================================================================

<pre>  Voontudies en achtergronden mediabeleid:
  J.M. de Meij: Overheid en uitingsvrijheid (1982)*
   E.H. Hollander: Kleinschalige massacommunicatie: lokale omroepvormen in West-Europa (1982)*
   LJ.HeinsmanINOS: De kulturele betekenis van de instroom van buitenlandsetelevisieprogramma's in Nederland -
  Een literatuurstudie (1982)*
  L.P.H. Schoonderwoerd, W.P. KnulsrJSociaal en Cultureel Planbureau:
  Mediagebruik bij verruiming van het aanbod (1982)*
  N. Boerma,].]. van Cuilenburg. E. Diemer.1.J. Oostenbrink. J. van Putten: De omroep: wet en beleid; een juridisch-
  politicologische evaluatie van de omroepwet (l982)*
  lntomart b.v.: Etherpiraten in Nederland (1982)*
  P.J. Kalffllnstituut voor Grafische Techniek TNO: Nieuwe technieken voor produktie en distributie van dagbladen
  en tijdschriften (1982)*
  J.J. van Cuilenburg, D. McQuail: Media en pluriformitei~Een beoordeling van de stand van zaken (1982)*
  K.J. Alsem, M.A. Boorsma, G.J. van Helden, J.C. Hoekstra. P.S.H. Leeflang. H.H.M. Visser: De aanbodstructuur van
  de periodiek verschijnende pen in Nederland (1982)*
  W.P. KnulsrJSociaal en Cultureel Planbureau: Mediabeleid en cultuurbeleid; Een studie over de samenhang tussen
  de twee beleidsvelden (1982)*
  A.P. Bolle: Het gebruik van glasvezelkabel in lokale telecommunicatienetten (1982)*
  P. te Nuyl: Structuur en ontwikkeling van vraag en aanbod op de markt voor televisieprodukties (1982)*
  P.J.M. Wilmsllnstituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven: Horen, zien en betalen; Een inventariserende stu-
  die naar de toekomstige kosten en bekostiging van de omroep (1982)*
  W.M. de Jong: lnformatietechniek in beweging; consequenties en mogelijkheden voor Nederland (1982)*
  J.C. van Ours: Mediaconsumptie; Een analyse van het verleden, een verkenning van de toekomst (1982)*
  J.G. Stappers, A.D. Reijnders. W.A.J. Moiler: De werking van massa-media;
  Een overzicht van inzichten (1983)*
  F.J. Schrijver: De invoering van kabeltelevisie in Nederland (1983)*
* Uiwerkocht
  ONTWlKKELlNG IN HET RUIMTELIJK BELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 171 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 172 ======================================================================

<pre>   Derde raadsperiode:
  Gd. van Driel. C. van Ravenzwaaij,]. Spronk en FA. Veeneklaas: Grenzen en mogelijkheden van het economisch
  stelsel in Nederland (1983)*
  Adviesorganen in de politieke besluiworming. Symposiumverslag onder redactie van A.Th. van Delden en
  J. Kooiman ( 1983)*
   E.W. van Luijk, R.J. de Bruijn: Vrijwilligerswerk tussen betaald en huishoudelijk werk; een verkennende studie op
   basis van een enqu@te(1984)
   Planning en beleid; verslag van een symposium over de studie Planning als onderneming (1984)
  W.J, van der Weijden, H. van der Wal. H.J. de Graaf. N.A. van Brussel. W.J. ter Keurs: Bouwstenen voor een ge'in-
  tegreerde landbouw (1984)*
  J.F. Vos. P. de Koning, S. Blom: Onderwijs op de tweesprong; over de inrichting van basisvorming in de eerste fase
  van het voortgezet onderwijs ( 1985)*
  G. Meester. D. Strijker: Het Europese landbouwbeleidvoorbij de scheidslijn van zelfvooniening (1985)
  J. Pelkmans: De interne EG-markt voor industriele produkten (1985)
  J.J. Feensua, K.J.M. Mortelmans: Gedifferentieerde integntie en Gemeenschapsrecht: institutioneel- en materieel-
   rechtelijke aspecten (1985)
  T.H.A. van der Voort. M. Beishuizen: Massamedia en basisvorming (1986)
  C.A. Adriaansens. H. Priemus: Marges van volkshuisvestingsbeleid(1986)
  E.F.L. Smeets. Th.1.N.N. Buis: Leraren over de eerste fase van het voortgezet onderwijs (1986)
  J. Moonen: Toepassing van computersystemen in het onderwijs (1986)
  A.L. Heinink (red.). H. Riddersma, J. Braaksma: Basisvorming in het buitenland (1986)*
  Zelfstandige bestuursorganen; verslag van de studiedag op 12 november 1985 (1986)
  Europese inregratie in beweging, verslag van een conferentie, gehouden op 16 mei 1986 (1986)
  C. de Klein. J. Collaris: Sociale ziektekostenverzekeringen in Europees perspectief (1987)
   R.M.A. Jansweijer: Private leefvormen, publieke gevolgen; naar een overheidsbeleid met betrekking tot individuali-
  sering (1987)
  De ongelijke verdeling van gezondheid; verslag van een conferentie gehouden op 16-17 maart 1987 (1987)
  W.G.M. Salee Ordening en sturing in het volkshuisvestingsbeleid (1987)
  H.G. Eijgenhuijsen. J. Koelewijn. H. Visser: lnvesteringen en de financiele infrastructuur (1987)
  H. van der Sluijs: Ordening en sturing in de ouderenzorg (1988)
  Verslag en evaluatie van de derde raadsperiode 1983- 1987*
*  Uiwerkocht
   WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 172 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 173 ======================================================================

<pre>    Vierde raadsperiode:
V63 Milieu en groei; Verslag van een studiedag op I I februari 1988 (1988)
    De maatschappelijkegevolgen van erfelijkheidsonderzoek;Venlag van een conferentie op 16- 17 juni 1988 (1988)
    H.F.L. Garretsen. H. Raac Gezondheid in de vier grote steden (1989)
    P. de Grauwe e.a.: De Europese Monetaire Integratie: vier visies (1989)
    Th. Roelandt. J. Veenman: Allochtonen van school naar werk (1990)
    W.H. Leeuwenburgh. P. van den Eeden: Onderwijs in de vier grote steden (1990)
    M.W. de Jong. P.A. de Ruijter (red.): Logistiek, infrastructuur en de grote stad (1990)
    C.A. Bartels. E.J.J. Roos: Sociaal-economischevernieuwing in grootstedelijke gebieden (1 990)
    W.J. Dercksen (ed.): The Future of Industrial Relations in Europe; Proceedings of a conference in honour of
    prof. W . Albeda (1990)
    Sociaal-economische gezondheidsverschillenen beleid; preadviezen (199 1)
    F.J.P.M. Hoefnagel: Cultuurpolitiek: het mogen en moeten (1992)
    K.W.H. van Beek, B.M.S. van Praag: Kiezen uit sollicitanten; Concurrentie tussen werkzoekenden zonder baan
    (1992)
    Jeugd in ontwikkeling: Wetenschappelijke inzichten en overheidsbeleid(1992)
    A.M.]. Kreukels. W.G.M. Salet (ed.): Debating institutions and Cities; Proceedings of the Anglo Dutch Conference
    on Urban Regeneration (1992)
    H.R. van Gunsteren en P. den Hoed: Burgerschap in pmktijken (1992)
    F. Men, W. Dercksen and K. van Paridon (ed.): Shaping Factors for the Business Environment in the Netherlands
    after 1992 (1993)
    N.T. Bischoff, R.H.G.Jongman: Development of Rural Areas in Europe: The Claim for Nature (1993)
    Venlag en evaluatie van de vierde raadsperiode (1993)
    F.J.P.M. Hoefnagel m.m.v. H.G.M. Hendriks en M.D. Verdaasdonk: Het Duirse Cultuurbeleid in Europa (1993)
    Voontudies en achtergronden technologiebeleid:
    W.M. de Jong: Penpectief in innovatie: de chemische industrie nader beschouwd (1991)
    C.L.J. van der Meer. H. Rutten. N.A. Dijkveld Stoll Nationale Raad voor Landbouwkundig Onderzoekl Landbouw
    Economisch lnstituuc Technologie in de landbouw: effetten in het verleden en beleidsoverwegingenvoor de toe-
    komst (1991)
    F.H. Mischgofskyl Grondmechanica Delft: Overheid en innovatiebevordering in de grond-, water- en wegen-
    bouwsector: een verkenning (1991)
    F.M. Roschar (red.). H.L. Jonkers. P. Nijkamp: Meer dan transport alleen: 'veredeling' als overlevingsstrategie (1991)
    B. Dankbaar. Th. van Dijk. L. Soete, B. Verspagenl Maastricht Economic Research Institute on Innovation and
    Technology: Technologie en wetenschapsbeleid in veranderende economische theorievorming (199 1)
    ONTWIKKELING IN HET RUlMTELIJK BELEID
</pre>

====================================================================== Einde pagina 173 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 174 ======================================================================

<pre> T6 J.M. Roobeek, E. Broesterhuizen:Verschuivingen in het technologiebeleid: een internationale vergelijkingvanuit de
    praktijk (1991)
 T7  H.L Jonkers, F.M. Roschar: Samenhang in doen en laten; de ontwikkeling van wetenschaps- en technologiebeleid
     (1991)
    Vijfde raadsperiode:
V82 W.J. Dercksen e.a.: Beroepswijs ondemijs; Ontwikkelingen en dilemma's in de aansluiting van onderwijs en
    arbeid (1993)
V83 W.G.M. Salec Om recht en staat; Een sociologische verkenning van sociale, politieke en rechtsbetrekkingen(1994)
V84 J.M. Bekkering: Private verzekering van sociale risico's (1994)
V85 C. Lamben. D.A. Lubach. M. Scheltema: Versnelling juridische procedures grote projecten (1994)
V86  CSHOB: Aspecten van hoger ondemijs; een internationale inventarisatie (1995)
V87 T. van der Meij e.a.: Ontwikkelingen in de natuur; visies op de levende natuur in de wereld en scenario's voor het
    behoud daarvan ( I 995)
V88  L. Hagendoorn e.a.: Etnische verhoudingen in Midden- en Oost-Europa (1995)
V89  H.C. Posthumus Meyjes. A. Sdsz. Christoph Bertram, W.F. van Eekelen: Een gedifferentieerd Europa (1995)
V90 J. Rupnik e.a.: Challenges in the East (1995)
V91 J.P.H. Donner (rapporteur): Europa. wat nu? (1995)
V92 R.M.A. Jansweijer: Gouden bergen, diepe dalen: de inkomensgevolgen van een betaalbare oudedagsvoorziening
     (1996)
V93 W. Derksen. W.A.M. Salet (red.): Bouwen aan her binnenlands bestuur (1996)
V94 SEOllntomart: Start-, slaag- en faalkansen van hoger opgeleide startende ondernemers (1996)
V95  L.J. Gunning-Schepers. G.J. Kronjee and R.A. Spasoff (eds.): Fundamental Questions about the Future of Health
    Care ( 1996)
V96 H.B.G. Ganzeboom en W.C. Ultee (red.): De sociale segmentatie van Nederland in 2015 (1996)
V97 J.C.I. de Pree: Grenzen aan venndering; De verhouding tussen reorganisatie en structuurprincipes van het
    binnenlands bestuur (1997)
V98  M.F. Gelok en W.M. de Jong: Volatilisering in de economie (1997)
V99 A.H. Kleinknecht. R.H. Oostendorp. M.P. Pradhan: Patronen en economische effecten van Flexibiliteit in de
     Nederlandse arbeidsverhoudingen (1997)
    Overige publicaties:
    Voor de eenheid van beleid: Beschouwingen ter gelegenheid van vijftig jaar Ministerie van Algemene Zaken (1987)
     Eigentijds burgerschap; WRR-publicatie onder leiding van H.R. van Gunsteren (1992)
  *  Uiwerkocht
     WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERlNGSBELElD
</pre>

====================================================================== Einde pagina 174 =================================================================

<br><br>