<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>                         WE TEN S CHAP P ELI JKE RA AD VOOR HE T RE GER I NG SBELEI D
rapporten aan de regering
                                                                               56
                het borgen van
                publiek belang
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid werd in voorlopige vorm
ingesteld in 1972. Bij wet van 30 juni 1976 (Stb. 413) is de positie van de raad deﬁni-
tief geregeld. De huidige zittingsperiode loopt tot 31 december 2002.
Ingevolge de wet heeft de raad tot taak ten behoeve van het regeringsbeleid weten-
schappelijke informatie te verschaffen over ontwikkelingen die op langere termijn
de samenleving kunnen beïnvloeden. De raad wordt geacht daarbij tijdig te wijzen
op tegenstrijdigheden en te verwachten knelpunten en zich te richten op het for-
muleren van probleemstellingen ten aanzien van de grote beleidsvraagstukken, als-
mede op het aangeven van beleidsalternatieven.
Volgens de wet stelt de wrr zijn eigen werkprogramma vast, na overleg met de
minister-president die hiertoe de Raad van Ministers hoort.
De samenstelling van de raad is:
prof.mr. M. Scheltema (voorzitter)
prof.dr.ir. J. Bouma
prof.dr. F.A.G. den Butter
prof.dr. M.C.E. van Dam-Mieras
prof.dr. W. Derksen
prof.dr. G.A. van der Knaap
prof.dr. P.L. Meurs
prof.dr.mr. C.J.M. Schuyt
Secretaris: mr. J.C.F. Bletz
De wrr is gevestigd:
Plein 1813, nr. 2-4
Postbus 20004
2500 EA ’s-Gravenhage
Telefoon 070-356 46 00
Telefax 070-356 46 85
E-mail info@wrr.nl
Website http://www.wrr.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>                                      WE TEN S CHAP P ELI JKE RA AD VOOR HE T RE GER I NG SBELEI D
rapporten aan de regering
                                                                                             56
                          het borgen van publiek belang
                          Sdu Uitgevers, Den Haag, 2000
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>isbn 90-12-09058-x</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>UWRR

WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

Aan de Minister-president
Minister van Algemene Zaken
De heer W. Kok

Postbus 20001

2500 EA ‘s-Gravenhage

ons kenmerk doorkiesnummer telefax
200069/MS/It 070-356 4651 070-356 4685
Onderwerp email datum
Rapport 56 Info@wrr.nl 26 april 2000

Het borgen van publiek belang

Hierbij zenden wij u het rapport ‘Het borgen van publiek belang’. Dit rapport, waartoe de raad
zelf het initiatief heeft genomen, behandelt de vraag hoe de behartiging van publieke belangen
— dat wil zeggen taken waarvoor de overheid de eindverantwoordelijkheid op zich heeft
genomen — het beste kan worden verdeeld over de publieke en de private sector.

Deze vraag moet worden onderscheiden van de vraag wat als publiek belang moet worden
beschouwd. Die vraag vergt een politieke afweging. Maar wanneer een publiek belang is
aanvaard, is realisatie daarvan nog op uiteenlopende manieren mogelijk in de publieke of de
private sector. Kernpunt daarbij is de vraag hoe het beste kan worden verzekerd dat het
publieke belang daadwerkelijk wordt gediend — in de terminologie van het rapport: hoe het
publieke belang het beste kan worden geborgd. De tegenstelling tussen markt en overheid
blijkt daarbij te simplistisch: borging van het publieke belang is in beide sectoren nog op zeer
verschillende manieren mogelijk.

De raad analyseert in het rapport de verschillende mogelijkheden tot borging, en plaatst die
tegen de achtergrond van een drietal nieuwe ontwikkelingen: de internationalisering, in het
bijzonder in verband met Europa, de snelle verbreiding van de informatie- en
communicatietechnologie, en de toenemende professionalisering. De raad meent dat
versterkingen van het beleid mogelijk zijn, zowel indien tot privatisering wordt overgegaan, als
wanneer uitvoering binnen de publieke sector plaats vindt.

Het rapport zal worden gepubliceerd na kennisneming door de Ministerraad. Vervolgens ziet de

raad graag, overeenkomstig de Instellingswet WRR, de inhoudelijke bevindingen van de
Ministerraad tegemoet.

De voorzitter De 7.

Prof.mr. M. Scheltema Mr. J.C.F. Bletz

Plein 1813 nrs. 2 en 4, Postbus 20004, 2500 EA Den Haag
telefoon (070) 356 46 00, website http://www.wrr.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>4</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>                                                             inhoudsopgave
inhoudsopgave
Samenvatting                                                   9
Ten geleide                                                   15
1      Inleiding                                              17
1.1    Het debat over privatisering                           17
1.2    Publieke belangen: de wat- en de hoe-vraag            19
1.3    Probleemstelling                                      22
1.4    Een nadere afbakening van kernbegrippen               24
1.5    IJkpunten: beginselen van goed bestuur                27
1.6    De opzet van dit rapport                              28
2      De noodzaak van het borgen van publieke belangen       31
2.1    Inleiding                                              31
2.2    Publiek of privaat: efficiëntie en effectiviteit       31
2.2.1  Inleiding                                              31
2.2.2  Het marktmodel van volledige concurrentie             32            5
2.2.3  Efficiëntere publieke organisaties                    34
2.2.4  Effectiviteit                                         35
2.2.5  Afweging                                              35
2.3    Publiek of privaat: democratie en recht               36
2.3.1  Inleiding                                             36
2.3.2  Democratische legitimatie                             37
2.3.3  Rechtsgelijkheid                                      38
2.3.4  Rechtszekerheid                                       40
2.3.5  Afweging                                              41
2.4    Publiek of privaat: afweging                          41
2.5    Conclusie                                             44
3      Het expliciteren van publieke belangen                45
3.1    Inleiding                                             45
3.2    Het politieke karakter van de wat-vraag               46
3.3    Verschillende typen publieke belangen                 49
3.4    Aanvullende aspecten van publieke belangen            55
3.5    Conclusies en slotoverwegingen                        56
4      Het borgen van publieke belangen in de private sector 59
4.1    Inleiding                                             59
4.2    Drie vormen van borging in de private sector          60
4.2.1  Concurrentie                                          60
4.2.2  Binding vooraf met wettelijke regels en contracten    63
4.2.3  Institutionele borging                                65
4.3    Eén borgingsmechanisme is kwetsbaar                   66
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>  het borgen va n publ iek bel a ng
               4.4         Behartiging van publieke belangen onder regie van de overheid      69
               4.4.1       Inleiding                                                          69
               4.4.2       Wanneer is binding mogelijk?                                       70
               4.4.3       Afweging                                                            72
               4.5         Publieke belangen en uitbesteding                                   73
               4.5.1       Inleiding                                                           73
               4.5.2       Wanneer is concurrentie mogelijk?                                  74
               4.5.3       Wanneer is binding mogelijk?                                        75
               4.5.4       Afweging                                                           78
               4.6         Publieke belangen en professionele organisaties                    79
               4.6.1       Inleiding                                                          79
               4.6.2       Professionele organisaties                                         79
               4.6.3       Mogelijkheden van borging binnen professionele organisaties         81
               4.7         Betere mogelijkheden tot borging in de private sector              82
               4.7.1       Toezicht en verantwoording                                         82
               4.7.2       De nieuwe rol van de overheid: marktmeester                        84
               4.8         Conclusies en slotoverwegingen                                     85
               5           Het borgen van publieke belangen in de publieke sector             89
6              5.1         Inleiding                                                          89
               5.2         Borging door middel van regels                                     90
               5.3         Borging door middel van hiërarchie                                  91
               5.3.1       Hiërarchie en ministeriële verantwoordelijkheid                     91
               5.3.2       Feitelijk functioneren van de hiërarchie                           92
               5.4         Institutionele borging                                             93
               5.5         Andere vormen van borging                                          94
               5.5.1       Inleiding                                                          94
               5.5.2       Concurrentie en het publieke domein                                95
               5.5.3       Binding vooraf met contracten in het publieke domein               97
               5.5.4       Conclusie                                                          99
               5.6         Publieke belangen en zelfstandige bestuursorganen                 100
               5.6.1       Mogelijkheden voor borging met regels en contracten               100
               5.6.2       Mogelijkheden voor institutionele borging                         103
               5.6.3       Afweging                                                          103
               5.7         Publieke belangen en het departement                              104
               5.8         Betere mogelijkheden voor borging binnen het publieke domein      106
               5.8.1       Vergroten van eigen verantwoordelijkheden                         106
               5.8.2       Een grotere transparantie                                         106
               5.8.3       Versterken van publieke waarden en normen                         107
               5.9         Staat de ministeriële verantwoordelijkheid vernieuwing in de weg? 108
               5.9.1       Inleiding                                                         108
               5.9.2       De doelstelling van de ministeriële verantwoordelijkheid          109
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>                                                                                   inhoudsopgave
5.9.3   De praktijk van de ministeriële verantwoordelijkheid                     110
5.9.4   Afweging                                                                  111
5.10    Conclusie                                                                112
6       Borgen in het licht van nieuwe ontwikkelingen                            115
6.1     Van een retrospectieve naar een prospectieve benadering                  115
6.2     Informatie- en communicatietechnologie                                   116
6.3     Internationalisering                                                     118
6.4     Professionalisering                                                     120
6.5     Gevolgen voor de aard van de publieke belangen                           122
6.6     Gevolgen voor borging in de private sector                              124
6.6.1   Internationalisering                                                     125
6.6.2   Indirecte gevolgen van internationaal, met name Europees recht          126
6.6.3   Informatie- en communicatietechnologie                                  128
6.6.4   Professionalisering                                                     129
6.7     Gevolgen voor borging in de publieke sector                             130
6.7.1   Informatie- en communicatietechnologie                                    131
6.7.2   Professionalisering                                                      133
6.8     Conclusies                                                              134
                                                                                                 7
7       Conclusie: herschikking van verantwoordelijkheden in een                 139
        dynamische omgeving
7.1     Inleiding                                                                139
7.2     De noodzaak het publieke belang zo nauwkeurig mogelijk te bepalen       140
7.3     Borging in de publieke of in de private sector                          143
7.4     Uiteenlopende dynamiek in de context van het beleid                     145
7.4.1   Het belang van contextuele veranderingen                                145
7.4.2   De ontwikkelingen doen zich niet op alle terreinen in gelijke mate voor 147
7.4.3   Zekere ontwikkelingen                                                   149
7.5     Mogelijke verbeteringen van de borging in de private sector             149
7.6     Mogelijke verbeteringen van de borging in de publieke sector             151
7.7     Een Kwaliteitskamer en de ministeriële verantwoordelijkheid              153
7.7.1   Inleiding                                                                153
7.7.2   Ontwikkeling van eigen kwaliteitsmaatstaven voor de ambtelijke dienst   154
7.7.3   Een Kwaliteitskamer                                                      155
7.7.4   Gevolgen voor de ministeriële verantwoordelijkheid                      156
7.8     De dynamiek van de implementatie: wenselijke strategie                   157
7.8.1   Inleiding                                                                157
7.8.2   Het scheppen van een markt                                               158
7.8.3   Heldere relaties                                                        159
7.8.4   Wenselijke strategie                                                    160
7.9     Epiloog                                                                 162
Literatuur                                                                      165
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>  het borgen va n publ iek bel a ng
8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>                                                                                   samenvatting
samenvatting
Dit rapport gaat over de verhouding publiek-privaat. Het behandelt de vraag hoe
publieke belangen – dat wil zeggen maatschappelijke belangen waarvoor de over-
heid de eindverantwoordelijkheid op zich neemt – het beste zijn te ‘borgen’, in de
zin van “beletten dat iets los of verloren gaat”.
Een kernthema is hierbij ‘privatisering’. Zoals bekend zijn tal van overheidsdien-
sten overgebracht naar de private sector en worden verdere mogelijkheden hier-
toe bezien. Te denken valt aan de nutsvoorzieningen (water, elektriciteit, kabel,
gas, telefoon), aan het openbaar vervoer, aan de sociale zekerheid, aan de thuis-
zorg. Het debat over privatisering is evenwel niet afgerond en soms is twijfel ont-
staan over eerdere resultaten. Een weinig beredeneerd ‘ja’ kan dan omslaan in een
evenmin beredeneerd ‘nee’. De raad beoogt met dit rapport het debat hierover te
verhelderen.
De wat-vraag en de hoe-vraag onderscheiden
In de discussie over publiek-privaat worden in dit rapport twee vragen onder-
scheiden:
• De wat-vraag: welke maatschappelijke belangen merkt de overheid aan als                       9
   publieke belangen, hetgeen inhoudt dat zij zich deze belangen aantrekt in de
   overtuiging dat deze alleen dan goed tot hun recht zullen komen?
• De hoe-vraag: op welke wijze worden vervolgens de belangen waarvoor de
   overheid aldus de eindverantwoordelijkheid heeft aanvaard, behartigd en wie
   draagt de operationele verantwoordelijkheid hiervoor?
Dit onderscheid impliceert in de eerste plaats dat het niet vanzelf spreekt dat (ook
zwaarwegende) maatschappelijke belangen steeds door de overheid zelf moeten
worden gerealiseerd. Voor sommige belangen, waar een goed functionerende
markt in een bevredigende productie en allocatie voorziet van de desbetreffende
goederen of diensten, behoeft de overheid geen eindverantwoordelijkheid (meer)
te dragen. De vraag óf dit het geval is, dus wat onder ‘bevredigend’ moet worden
verstaan, heeft een normatief karakter. Hiermee is de wat-vraag vooral een
politieke vraag, waarop niet, of in ieder geval niet alleen antwoord is te geven
vanuit de wetenschap.
De hoe-vraag daarentegen is veel minder politiek van karakter. Hier gaat het
immers vooral om de pro’s en contra’s van uitvoeringsmodaliteiten, om voor- en
nadelen die zich wel laten objectiveren. Om deze reden staat de hoe-vraag in dit
rapport centraal.
Het gemaakte onderscheid impliceert in de tweede plaats dat belangen die de
overheid aanmerkt als ‘publiek’, toch langs meerdere wegen kunnen worden
behartigd. Hieruit komt de probleemstelling van dit rapport voort. Bij de beharti-
ging van publieke belangen gaat het om een zodanige toedeling van publieke en
private verantwoordelijkheden dat de overheid haar eindverantwoordelijkheid zo
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                            goed mogelijk kan waarmaken. Hierbij komen twee vragen aan de orde: wie gaat
                            de operationele verantwoordelijkheid dragen? En: op welke wijze wordt het
                            belang in kwestie geborgd?
                            Operationele verantwoordelijkheden
                            De raad onderscheidt vijf mogelijkheden om de operationele verantwoordelijk-
                            heid voor publieke belangen gestalte te geven. Het gaat om behartiging van
                            publieke belangen door respectievelijk:
                            • concurrerende private partijen onder regie van de overheid;
                            • private partijen aan wie de behartiging wordt uitbesteed;
                            • professionele private partijen;
                            • behartiging onder directe ministeriële verantwoordelijkheid;
                            • inschakeling van zelfstandige bestuursorganen.
                            De vraag privaat-publiek wordt hier nader inhoud gegeven door na te gaan welke
                            organisaties op welke wijze de operationele verantwoordelijkheid moeten dra-
                            gen. Hierbij dienen, naar de raad benadrukt, dogma’s te worden vermeden. Even-
                            min als private organisaties altijd efficiënter functioneren dan publieke, is behar-
                            tiging door publieke organisaties per se democratischer of zorgvuldiger dan
10                          private behartiging. In feite gaat discussie hierover ook aan de kern van de zaak
                            voorbij. Bij de hoe-vraag gaat het er immers om hoe de publieke belangen het best
                            kunnen worden behartigd, in de terminologie van dit rapport, worden geborgd.
                            Borgingsmechanismen
                            Noch van private noch van publieke organisaties mag worden aangenomen dat zij
                            uit zichzelf uitsluitend oog hebben voor het publiek belang. Het is derhalve nodig
                            organisaties zodanig te disciplineren dat de publiekebelangenbehartiging wordt
                            veiliggesteld.
                            In dit rapport worden hiertoe, uiteenlopend naar de mate van overheidsbetrok-
                            kenheid, vier mechanismen onderscheiden. Borging kan gebeuren door middel
                            van:
                            • regels (vastgelegd in wetten of contracten);
                            • concurrentie (zowel concurrentie op als om de markt, bij uitbestedingen van
                                taken);
                            • hiërarchie (de politieke bestuurder geeft aanwijzingen aan zijn ondergeschikten);
                            • institutionele waarden (versterking van de waarden en normen binnen een
                                organisatie die de behartiging van het betreffende publieke belang ondersteunen).
                            In deze discussie, waarin concurrentie vaak zo’n centrale plaats inneemt, vraagt
                            de raad met name ook aandacht voor de institutionele borging. Welk borgings-
                            mechanisme in concrete gevallen het meest geëigend is, hangt uiteraard samen
                            met de aard van het publieke belang en van het gewicht dat wordt toegekend aan
                            zaken als effectiviteit, efficiëntie, democratische legitimatie, rechtszekerheid en
                            rechtsgelijkheid.
                            Ondanks de variëteit aan borgingsmechanismen blijken de mogelijkheden voor
                            borging in de praktijk meestal niet ruim bemeten. Als het privaat niet kan, bete-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>                                                                                     samenvatting
kent dit niet dat het publiek wel kan. Beide opties worden meestal ook door on-
zekerheden gekenmerkt. Daarom moet de overheid publieke belangen in het licht
van beperkte zekerheden formuleren en adviseert de raad vooral te zoeken naar
combinaties van borgingsmechanismen. Dan kunnen de nadelen van het ene
mechanisme door de voordelen van het andere worden gecompenseerd.
Privatisering vraagt nuchtere afweging
Privatisering is geen ‘wedstrijd overheid – markt’. Die tegenstelling is niet alleen
te ideologisch, maar ook te beperkt. De private sector is immers veel breder dan
‘de markt’ (denk aan non-profit organisaties) en kent meer coördinatiemechanis-
men dan alleen concurrentie. Bovendien gaat het bij de hoe-vraag altijd om een
gezamenlijke verantwoordelijkheid: de overheid behoudt immers de eindverant-
woordelijkheid (het gaat om publieke belangen), private partijen kunnen een
operationele verantwoordelijkheid krijgen.
Bij privatisering, zo leert een nuchtere afweging, zijn de mogelijkheden operatio-
nele verantwoordelijkheden toe te delen, sterk afhankelijk van de mate van speci-
ficatie van de desbetreffende publieke belangen en van de mate waarin de externe
effecten van een bepaalde keuze zijn te overzien. Ook is duidelijk dat de borging
van publiek belang door privatisering gemakkelijker wordt naarmate de overheid                    11
meer informatie heeft over de inspanning die een private aanbieder zal moeten
verrichten, de risico’s minder substantieel zijn en de risicoaversie bij private
ondernemers geringer is. Ten slotte spelen de organisatie en kosten van effectief
toezicht op de private partij of partijen een rol.
Dynamische context
Naar uit het vorenstaande blijkt, hangen de borgingsmogelijkheden van publieke
belangen mede af van de algemene context (niet slechts de hoe-vraag, ook de wat-
vraag kan hierdoor overigens worden beïnvloed). Privatisering vergt derhalve een
goede analyse van de context, te meer daar contextuele veranderingen zich niet
op alle beleidsterreinen in gelijke mate voordoen. Een oplossingsrichting op het
ene beleidsterrein is derhalve niet ook aangewezen voor elk ander terrein.
In het rapport worden drie contextontwikkelingen nader bezien: internationali-
sering, de snelle verbreiding van informatie- en communicatietechnologie (ict)
en professionalisering. Internationalisering en ict bieden meer ruimte voor con-
currentie, bijvoorbeeld op het gebied van de nutsvoorzieningen. Hierdoor kan de
overheid zich concentreren op de randvoorwaarden waaronder wordt geleverd.
Daarnaast leidt internationalisering tot meer marktwerking (in Europa vooral
verwerkelijkt dankzij de marktintegratie), waardoor er nieuwe borgingsmogelijk-
heden ontstaan, maar ook oude mogelijkheden verdwijnen. Waar de overheid
aanvankelijk binnen het nationale kader een grote vrijheid had het publieke
belang te borgen door middel van regels, beperkt intussen de internationalisering
deze vrijheid in sterke mate. Dit kan zelfs een reden zijn om van private uit-
voering af te zien.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                            Professionalisering in de samenleving en binnen de overheid ten slotte maakt het
                            beter mogelijk publieke belangen te borgen door aan te sluiten bij professionele
                            normen en waarden (institutionele borging).
                            Modernisering van de overheid
                            Welke mogelijkheden bestaan voor borging binnen zowel de private als de
                            publieke sector, bepaalt de overheid voor een deel zelf. De overheid kan mogelijk-
                            heden voor het borgen in de private sector verbeteren door een actieve invulling
                            van marktmeesterschap, waaronder een effectief toezicht is begrepen. Teleurstel-
                            lende ervaringen met privatisering betekenen niet altijd dat publieke uitvoering
                            de voorkeur verdient, zij kunnen ook duiden op onvoldoende invulling van de
                            overheidsrol als marktmeester en toezichthouder.
                            Anderszins zijn ook bij uitvoering binnen de publieke sector aanzienlijke verbe-
                            teringen mogelijk. Hier gaat het erom de overheidsorganisatie transparanter te
                            maken, betere verantwoordingsmechanismen te scheppen en de eigen verant-
                            woordelijkheid van ambtenaren en organisaties te vergroten. In het algemeen kan
                            de overheid hier veel leren van de private sector, zonder dat zij echter de private
                            sector moet willen kopiëren. Als het gaat om het borgen van publieke belangen,
                            moet de overheid juist een alternatief zijn voor de private sector. Niet publieke
12                          ondernemers zijn nodig, maar publieke professionals.
                            Kwaliteitskamer
                            Als een stap in de richting van verdere professionalisering adviseert de raad het
                            instellen van een Kwaliteitskamer voor de overheid. Deze Kamer zou toezicht
                            moeten houden op de kwaliteit van de (rijks)overheid en zou vooral moeten bij-
                            dragen aan een eigen kwaliteitsbeleid binnen de departementen.
                            Een bijkomend effect van dergelijke Kwaliteitskamer zou ontlasting zijn van de
                            ministeriële verantwoordelijkheid, doordat de minister – bij handhaving van een
                            intacte politieke verantwoordelijkheid – bij specifieke incidenten verweer zou
                            kunnen voeren door verwijzing naar het oordeel van de Kwaliteitskamer over
                            zijn ambtelijke diensten in het algemeen. Aldus kunnen uitvoeringsincidenten in
                            hun juiste proporties worden afgehandeld.
                            Strakke regie vereist
                            Privatisering is geen doel maar middel. Het doel is het borgen van publiek belang.
                            In het afgelopen decennium is, naar de raad constateert, aan deze kern van de
                            zaak te veel voorbijgegaan. Mede doordat de vraag van effectieve borging niet de
                            centrale plaats kreeg die haar toekomt, zijn geprivatiseerde of verzelfstandigde
                            organisaties in de praktijk nogal eens beland in een ‘grijs tussengebied’, waarbij
                            noch privaat noch publiek adequate disciplineringsmechanismen bestaan.
                            Deze bevinding noopt tot een drietal conclusies: in de eerste plaats dient de over-
                            heid, indien zij tot privatisering besluit, een strakke regie te voeren. Dit ook
                            omdat de overige deelnemers aan de besluitvorming primair gebonden zijn aan
                            andere deelbelangen dan het in het geding zijnde publiek belang. In de tweede
                            plaats is in het algemeen een terughoudende omgang met privatisering aan te
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>                                                                                   samenvatting
raden indien er veel belangen en veel actoren in het spel zijn. Ten derde adviseert
de raad de mogelijkheden voor het borgen van publieke belangen binnen de
publieke sector nadrukkelijk te vergroten.
Eén beleidskader, één minister
Teneinde gestalte te geven aan een actieve overheidsrol – een actief marktmees-
terschap en een strakke regie in de overgangsfase – bepleit de raad voor het gehele
regeringsbeleid een gemeenschappelijk beleidskader te hanteren voor privatise-
ringszaken. De raad adviseert één minister te belasten met het toezicht op de uit-
voering van dit kader, dat binnen alle beleidssectoren de leidraad zou dienen te
vormen voor de toedeling van operationele verantwoordelijkheden en tevens een
raamwerk zou bieden voor sectorale differentiatie.
                                                                                                13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>                                                                                      ten geleide
ten geleide
Dit rapport is voorbereid door een interne projectgroep van de wrr. Voorzitter
was prof. dr. W. Derksen, lid van de raad. Verder maakten de volgende personen
ten tijde van de voltooiing van het rapport deel uit van de projectgroep:
prof.dr. P.M. Meurs, lid van de raad, prof.mr. M. Scheltema, voorzitter van de
raad, en de stafleden dr. P. den Hoed, mr.dr. F.J.P.M. Hoefnagel (projectcoördinator)
en mr. J.C.I. de Pree. Ook heeft drs. M.C. Ekelenkamp van 1 september 1998 tot
1 december 1999 een bijdrage geleverd aan de werkzaamheden van de project-
groep.
De analyses in dit rapport zijn mede gebaseerd op de resultaten van verschillende
studies die in opdracht van de raad zijn verricht. Een aantal van deze studies is
verschenen in:
• W. Derksen, M.C. Ekelenkamp, F.J.P.M. Hoefnagel en M. Scheltema (red.)
   (1999) Over publieke en private verantwoordelijkheden, wrr Voorstudies en
   achtergronden V105, Den Haag: Sdu Uitgevers.
Bij de voorbereiding is tevens gebruik gemaakt van de suggesties en het commen-                   15
taar van prof.mr. M.A.P. Bovens, prof.dr. A.L. Bovenberg, prof.mr.dr. E.F. ten
Heuvelhof en prof.dr. C.N. Teulings. De raad is hen erkentelijk voor hun bijdrage.
Voor de inhoud van het rapport is alleen de raad verantwoordelijk.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>                                                                                        inleiding
1   inleiding
1.1 het debat over privatisering
    Het functioneren van de overheid staat al enige tijd prominent op de agenda. Na
    de hoogtijdagen van de verzorgingsstaat werd de overheid van een middel tot een
    probleem. De vraag werd gesteld of de overheid zich niet moest beperken tot haar
    kerntaken. Bovendien ging de ‘ideologie van de markt’ opgeld doen: “de overtui-
    ging dat de vrije markt en de marktwerking in zichzelf een goed allocatie- en
    besluitvormingsmechanisme vormen en dat zij (andere) politieke en morele stel-
    lingnamen overbodig maken, of ten minste ondergeschikt” (Quarles van Ufford
    et al. 1998: 10). Zou de overheid niet meer moeten overlaten aan de ‘markt’? Was
    het niet beter om de staatsmonopolies in de sfeer van de nutsvoorzieningen te
    doorbreken? Moest het openbaar vervoer niet aan meer concurrentie worden
    blootgesteld? Zou de uitvoering van de sociale zekerheid niet kunnen worden
    verbeterd door de ‘toeleiding naar de arbeidsmarkt’ te privatiseren? Moesten de
    uitvoeringsinstellingen in de sociale zekerheid ook niet onder concurrentie
    worden gebracht?                                                                              17
    Daarmee had zich een omslag voorgedaan. Het publieke debat stond onverwachts
    in het teken van de markt en de voordelen van het marktmechanisme. Waar de
    overheid ten tijde van de verzorgingsstaat veel verantwoordelijkheden aan zich
    trok en de behartiging daarvan ook aan zich hield, werden nu vooral de voordelen
    van de private sector belicht. Het politieke tij was gekeerd en het zoeken was naar
    “a new mix between the government and market as coordination mechanisms”
    (Bovenberg 1999: 6). Anders geformuleerd: er vond een herschikking plaats van
    publieke en private verantwoordelijkheden. In het buitenland ging deze omslag
    soms met veel rumoer gepaard (Thatcher, Reagan). In Nederland leek er van een
    debat soms nauwelijks sprake (Ter Bogt 1995). Dit betekende niet dat er niets
    gebeurde. Vrij geruisloos zijn op verschillende terreinen indrukwekkende veran-
    deringen tot stand gebracht, zoals de verschuiving van de verantwoordelijkheden
    bij de nutsvoorzieningen in het afgelopen decennium.
    De periode van relatieve stilte over de verschuiving van publieke en private ver-
    antwoordelijkheden ligt inmiddels achter ons. Er gaat geen dag meer voorbij of
    het onderwerp ‘privatisering’ komt rechtstreeks of zijdelings in de media aan de
    orde. Het publieke debat is overigens niet in alle opzichten even helder, en wel
    om de volgende redenen:
    • Ideologische argumenten dreigen de discussie soms te overheersen. Daarmee
       gaat het niet meer om een heldere afweging van argumenten, maar lijkt het
       slechts te gaan om een wedstrijd tussen ‘overheid en markt’.
    • Er lijkt verwarring te bestaan over het eigenlijke onderwerp van het debat.
       Gaat het debat over de (kern)taken en daarmee over de verantwoordelijkheden
       van de overheid, of gaat het debat over de vraag hoe de overheid die verant-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                                woordelijkheden moet waarmaken? Ofwel: staan de publieke belangen die de
                                overheid heeft te behartigen ter discussie, of ‘slechts’ de wijze waarop de over-
                                heid deze publieke belangen met inschakeling van private partijen moet reali-
                                seren? In het laatste geval blijft de overheid een (eind)verantwoordelijkheid
                                dragen voor de behartiging van de (publieke) belangen die in het geding zijn.
                            • Daarnaast spelen tal van ‘vervolgvragen’: welke rol behoort de overheid in de
                                nieuwe situatie te vervullen? Wie moet toezicht houden op geprivatiseerde
                                instellingen? Wie moet ervoor waken dat er eerlijke concurrentie plaatsvindt;
                                wie moet ervoor waken dat er überhaupt concurrentie plaatsvindt? Moet de
                                overheid deze rol van marktmeester op zich nemen en wie moet dat dan bin-
                                nen de overheid doen? Is er behoefte aan een onafhankelijke toezichthouder?
                                En hoe kan de overheid ervoor kan waken dat de publieke belangen die in het
                                geding blijven, ook daadwerkelijk worden behartigd? Hoe kan de overheid
                                ervoor zorgen dat er sprake blijft van ‘universele dienstverlening’ in de wereld
                                van de nutsvoorzieningen? Hoe kan de overheid ervoor zorgen dat private
                                openbaarvervoersbedrijven ook diensten verzorgen op ‘onrendabele lijnen’ en
                                een bijdrage leveren aan het tegengaan van de congestie rond de grote steden?
                                Wat kan met contracten worden geregeld, wat moet in algemene wetgeving
                                worden vastgelegd?
18                          • Voor de beoordeling worden vaak verschillende criteria aangelegd. Soms lijkt
                                het alleen te gaan om efficiëntie en effectiviteit. Anderen wijzen met name op
                                het belang van democratische legitimatie, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.
                                Beide opties zijn te ongenuanceerd. Aangezien de discussie over privatisering
                                geïnspireerd wordt door de voordelen van de markt, is het niet onbegrijpelijk
                                dat efficiëntie en effectiviteit vaak de eerste beoordelingsmaatstaven zijn. Toch
                                dreigt daarmee een oneigenlijke gelijkschakeling van private en publieke sec-
                                tor plaats te vinden, waarbij voorbij wordt gegaan aan andere waarden die bij
                                de behartiging van publieke belangen relevant zijn. Van oudsher kent de
                                publieke zaak immers een eigen oriëntatie (Jacobs 1992), vanuit de overweging
                                dat de aard van de publieke belangenbehartiging op een aantal punten wezen-
                                lijk verschilt van die van particuliere belangen.
                            • Ten slotte worden de in het debat gehanteerde begrippen in het algemeen
                                weinig eenduidig gehanteerd. Zo gaat het bij ‘privatisering’ soms om de over-
                                dracht van het eigendom (een overheids-nv wordt naar de beurs gebracht),
                                terwijl in andere gevallen een bredere definitie wordt gehanteerd: het inschakelen
                                van private partijen bij de behartiging van publieke belangen. Ook het eerder
                                genoemde begrippenpaar ‘overheid en markt’ is in dit opzicht bepaald niet hel-
                                der. Moeten onder ‘markt’ bijvoorbeeld ook professionele organisaties worden
                                verstaan die veel meer op de behartiging van professionele waarden en nor-
                                men dan op winst zijn gericht? En waar moeten we in deze dichotomie het
                                ‘maatschappelijk middenveld’ plaatsen?
                            Het roept de vraag op of het mogelijk is om het debat over privatisering te verhel-
                            deren. De wrr wil in dit rapport daartoe een poging doen. Dit rapport levert
                            overigens niet alleen een denkkader voor privatisering. De raad geeft ook aan
                            welke aspecten bij de discussie over privatisering speciale aandacht vragen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>                                                                                         inleiding
    In dit eerste hoofdstuk wordt de probleemstelling geformuleerd en nader gemoti-
    veerd. Tevens worden enkele kernbegrippen gedefinieerd en wordt een beoorde-
    lingskader gegeven voor een optimale behartiging van publieke belangen.
1.2 publieke bel angen: de wat- en de hoe-vr aag
    Voorop staat dat in de discussie over privatisering twee vragen helder moeten
    worden onderscheiden (zie ook Donner 1998 en Wolfson 1993):
    1 De wat-vraag: voor welke belangen moet de overheid een eindverantwoorde-
       lijkheid dragen? Moet de overheid het tot haar zorg rekenen dat er een (goed
       functionerend) openbaar vervoer bestaat, dat files worden opgelost, dat dage-
       lijks eenmaal dan wel dagelijks tweemaal post wordt rondgebracht, dat iedere
       werkloze een baan krijgt aangeboden? Moet de overheid de kwaliteit van het
       onderwijs en van de gezondheidszorg waarborgen? Moet de overheid de
       moderne kunst stimuleren? Moet de overheid ervoor waken dat arbeidsonge-
       schikten recht hebben op onafhankelijke keuringen? Aan welke belangen
       moet de overheid zich eigenlijk committeren? Deze vraag naar de eindverant-
       woordelijkheid van de overheid stond met name centraal in de discussie over
       deregulering in de jaren tachtig.
    2 De hoe-vraag: wie draagt de operationele verantwoordelijkheid voor de belan-                 19
       gen waarvoor de overheid een eindverantwoordelijkheid op zich heeft geno-
       men? Moet de overheid dat ook zelf doen, of kan zij daarvoor beter private par-
       tijen inschakelen? Als de overheid een goed openbaar vervoer garandeert,
       moet zij dan ook zelf treinen laten rijden of kan zij dit laatste beter overlaten
       aan private vervoersmaatschappijen (met name omdat in dat geval van con-
       currentie tussen deze maatschappijen kan worden geprofiteerd)? Als de over-
       heid verantwoordelijk is voor de strafrechtpleging, moet zij dan ook zelf
       gevangenissen exploiteren of zou ook een systeem met private gevangenissen
       denkbaar zijn? Als de overheid zich verantwoordelijk acht voor de kwaliteit
       van de gezondheidszorg, moeten ziekenhuizen dan ook publieke organisaties
       zijn?
    Wie de wat-vraag en de hoe-vraag onvoldoende helder onderscheidt, loopt het
    risico op de verkeerde vraag het verkeerde antwoord te geven. Indien er geen
    sprake is van een publiek belang, is de hoe-vraag niet relevant. Is de hoe-vraag
    wel aan de orde, dan moet worden geaccepteerd dat de overheid een eindverant-
    woordelijkheid draagt voor de behartiging van de (publieke) belangen die in het
    geding zijn. In dat opzicht zal inschakeling van private actoren voor de beharti-
    ging van publieke belangen altijd gepaard gaan met nieuwe regels en nieuw toe-
    zicht, opdat de overheid haar eindverantwoordelijkheid kan blijven waarmaken.
    Hieronder worden de wat- en de hoe-vraag nader gedefinieerd.
    De wat-vraag
    De wat-vraag (voor welke belangen moet de overheid een eindverantwoordelijk-
    heid dragen?) kan worden verhelderd door een onderscheid te maken tussen
    individuele, maatschappelijke en publieke belangen. Aan dit onderscheid liggen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                            politieke, normatieve opvattingen ten grondslag. Vaak vallen individuele belan-
                            gen samen met maatschappelijk belangen. Of dat het geval is, blijft een kwestie
                            van beoordeling. Belangen zijn maatschappelijke belangen als hun behartiging
                            voor de samenleving als geheel gewenst is. Zo wordt algemeen aangenomen dat
                            het een maatschappelijk belang is dat treinen rijden, dijken worden onderhou-
                            den, straten zijn verlicht, hygiëne wordt betracht, vervuiling van het milieu
                            wordt tegengegaan, armoede wordt bestreden, een aantal individuele risico’s
                            collectief wordt opgevangen. Niet alleen individuele burgers hebben daarbij
                            immers belang, ook de samenleving als geheel. De welvaart in zijn algemeenheid
                            is gebaat bij collectieve verzekeringen, bij armenzorg en bij het rijden van trei-
                            nen; de veiligheid in haar algemeenheid is gebaat bij dijken die overstroming
                            tegengaan en bij verlichting bij nacht en ontij; de gezondheid van alle burgers is
                            gebaat bij hygiëne en een adequate gezondheidszorg; de toekomstige samen-
                            leving is gebaat bij het tegengaan van milieuvervuiling in het heden. Het is een
                            maatschappelijk belang dat er voldoende brood is om te eten.
                            Voor de behartiging van veel maatschappelijke belangen is echter geen overheid
                            nodig. Indien de welvaart groot genoeg is, redelijk wordt verdeeld en er geen
                            schaarste heerst door buitengewone omstandigheden, zal er meestal voldoende
20                          brood zijn. Het ruilmechanisme van de markt zorgt ervoor dat het voortbestaan
                            van de samenleving niet op het spel staat. Ook communicatie is een maatschap-
                            pelijk belang dat zonder overheidsbemoeienis plaats heeft. Mensen kopen kran-
                            ten en kijken naar tv-stations die in private handen zijn. Zonder overheidsbe-
                            moeienis zouden er ongetwijfeld ook treinen rijden en zou, zo leert het verleden,
                            zelfs aan armoedebestrijding worden gedaan. Veel maatschappelijke belangen
                            worden blijkbaar ook bevorderd zonder overheidsverantwoordelijkheid.
                            Tegelijkertijd kunnen we ons afvragen of het brood zonder overheidsbemoeienis
                            van voldoende kwaliteit zal zijn, of de media voldoende pluriform en voldoende
                            toegankelijk zullen zijn, of de treinen ook op ‘onrendabele’ tijden zullen rijden en
                            of de armoedebestrijding voldoende zal zijn voor een menswaardig leven. Blijk-
                            baar worden niet alle maatschappelijke belangen zonder betrokkenheid van de
                            overheid behartigd (of worden ze zonder die betrokkenheid op zijn minst slechter
                            behartigd). Te denken valt aan collectieve goederen die niet zonder betrokkenheid
                            van de overheid zullen worden geproduceerd of aan de ongelijke en soms wellicht
                            onrechtvaardige uitkomsten van het maatschappelijk verkeer. Zo kan herverde-
                            ling door de overheid gewenst zijn indien de bevordering van maatschappelijke
                            belangen te eenzijdig wordt afgewenteld op bepaalde groepen burgers (van de
                            dijken aan de kust profiteren ook degenen die verderop wonen) of indien de
                            ongelijkheid in de samenleving te groot wordt (of verschillen te groot zijn is een
                            politiek standpunt).
                            Om deze reden maakt de raad in dit rapport een nadrukkelijk onderscheid tussen
                            maatschappelijke en publieke belangen. Er is eerst sprake van een publiek belang
                            indien de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op
                            grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt. Het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>                                                                                    inleiding
zich aantrekken van maatschappelijke belangen als publiek belang betekent der-
halve dat de overheid het tot doelstelling van haar beleid maakt om dit belang te
behartigen: bijvoorbeeld het garanderen van een inkomensvoorziening voor
ouderen of het garanderen voor iedere burger van een basispakket van toeganke-
lijke en betaalbare gezondheidszorg. In plaats van garanderen kan het ook gaan
om het stimuleren dat het maatschappelijk belang beter tot zijn recht komt.
Zo bevordert de overheid een pluriform en kwalitatief hoogwaardig kunstaanbod
en stimuleert zij een ruimtelijke ordening die recht doet aan bepaalde ruimtelijke
kwaliteiten. Het ambitieniveau van de doelstelling kan verschillende gradaties
hebben binnen het brede spectrum van garanderen en stimuleren. Ongeacht het
ambitieniveau is wel altijd sprake van een structurele betrokkenheid. Bij publieke
belangen handelt het niet om tijdelijke politieke doelen of om doelstellingen van
individuele politici. Bij publieke belangen schept de overheid dan ook verwach-
tingen waarop burgers redelijkerwijs mogen afgaan.
Bij de wat-vraag gaat het derhalve om de vraag of de overheid zich een bepaald
maatschappelijk belang moet aantrekken. Moet zij een eindverantwoordelijkheid
op zich nemen opdat belangen die voor de samenleving als geheel van belang zijn,
ook daadwerkelijk worden behartigd? Daarmee is de wat-vraag bij uitstek een
politieke vraag. Dat is de reden waarom in dit rapport niet de wat-vraag, maar de             21
hoe-vraag centraal zal staan.
De hoe-vraag
Indien de overheid zich een bepaald belang aantrekt is nog niet aangegeven hoe de
overheid haar eindverantwoordelijkheid vorm moet geven. Dit kan in principe
op vele manieren. De overheid kan zelf brood bakken, treinen laten rijden, dijken
aanleggen, uitkeringen verstrekken. De overheid kan ook regels stellen waaraan
bakkers zich bij het bakken van brood te houden hebben, contracten afsluiten met
private vervoersbedrijven over het openbaar vervoer op ‘onrendabele’ tijden,
organisaties als novib financieel ondersteunen bij de internationale armoede-
bestrijding, enzovoorts. Bij deze hoe-vraag staat hier centraal of de overheid haar
eindverantwoordelijkheid op eigen kracht moet waarmaken of door private acto-
ren erbij in te schakelen; het gaat om het toedelen van de operationele verant-
woordelijkheid aan publieke dan wel private organisaties. Uit het bovenstaande
mag inmiddels duidelijk zijn dat de behartiging van publieke belangen per defini-
tie nooit geheel aan private partijen kan worden overgelaten: op dat moment zou
er immers geen sprake meer zijn van een eindverantwoordelijkheid van de over-
heid en is er (in onze definitie) geen sprake meer van publieke belangen.
Het is niet verwonderlijk dat de wat- en de hoe-vraag in de beleidspraktijk vaak
door elkaar lopen. Zij zijn immers vaak tegelijkertijd aan de orde. Moet de over-
heid bijvoorbeeld wel vasthouden aan haar oorspronkelijke doelstelling indien
private partijen een grotere operationele verantwoordelijkheid krijgen? Onder
welke publieke randvoorwaarden moeten geprivatiseerde vervoersbedrijven
functioneren? Enzovoorts. Toch is het analytisch van groot belang om beide
vragen helder te onderscheiden, omdat het om twee principieel verschillende
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                            vragen gaat. De eerste vraag betreft de doelstelling van de overheid om aan de
                            behartiging van bepaalde maatschappelijke belangen te willen bijdragen. De
                            tweede vraag gaat over de wijze waarop deze betrokkenheid vorm moet krijgen:
                            hoe moeten bij het realiseren van deze publieke belangen de verantwoordelijk-
                            heden over publieke en private organisaties worden verdeeld? Juist door beide
                            vragen analytisch helder te onderscheiden kan duidelijk worden wat hun onder-
                            linge relatie is.
                1.3         probleemstelling
                            Een verheldering van het debat over de toedeling van publieke en private verant-
                            woordelijkheden is met name geboden omdat privatisering in de praktijk niet
                            altijd de resultaten heeft die daarmee vooraf werden beoogd. Er is zelfs twijfel
                            ontstaan aan de juistheid van een verdere verschuiving van verantwoordelijk-
                            heden in de richting van het private domein. Van deze twijfel maakte de Raad van
                            State zich onlangs woordvoerder. Ten aanzien van de Rijksbegroting voor 1999
                            werd opgemerkt: “De Raad adviseert aan verdergaande introductie van markt-
                            werking een grondige analyse ten grondslag te leggen en daarbij de ervaringen die
                            tot op heden zijn opgedaan te betrekken.”1 Recenter onderstreepte de Raad van
22                          State (2000) het belang om “nog eens over de uitgangspunten” van de privatise-
                            ring in de nutssectoren na te denken.
                            Bij de verheldering van het debat over privatisering moet ideologie worden ver-
                            meden. Volgens sommigen speelde ideologie in het debat over privatisering in
                            het recente verleden een te grote rol (Ter Bogt 1995). Het komt erop aan de ver-
                            schillende mogelijkheden op een meer objectieve wijze te toetsen en de kwaliteit
                            van de behartiging van publieke belangen te optimaliseren. Daarbij is een brede
                            aanpak gewenst. Tot op heden zijn er al veel rapporten verschenen die een deelas-
                            pect van het eigenlijke onderwerp betreffen (te denken is aan de studies van de
                            commissie-Cohen naar het opereren van publieke organisaties op de markt, van
                            de commissie-Holtslag, de commissie-Visser en de Algemene Rekenkamer naar
                            het toezicht op de behartiging van publieke belangen door private partijen en van
                            de Algemene Rekenkamer naar de aansturing van en het toezicht op zelfstandige
                            bestuursorganen). De raad tracht in dit rapport al deze (en andere) deelaspecten
                            in samenhang te bezien. Er lijkt met name behoefte te bestaan aan een algemene,
                            sector- en functieoverstijgende, analyse van de gewenste ordening van publieke
                            en private verantwoordelijkheden bij de behartiging van publieke belangen.
                            Tegen die achtergrond staat in dit rapport de volgende probleemstelling centraal:
                                Hoe moeten publieke en private verantwoordelijkheden worden toegedeeld bij
                                het behartigen van publieke belangen?
                            Bij publieke verantwoordelijkheden wordt daarbij gedoeld op verantwoordelijk-
                            heden voor publieke actoren, bij private verantwoordelijkheden op verantwoor-
                            delijkheden voor private actoren. Voor het onderscheid tussen publieke en priva-
                            te actoren is in dit rapport in eerste instantie de juridische vormgeving bepalend.
                            Publiekrechtelijke rechtspersonen zijn publiek, privaatrechtelijke rechtspersonen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>                                                                                     inleiding
zijn privaat. Indien de overheid echter door personele unies, door een bepaald
bestuursregime of door eigendom binnen een privaatrechtelijke rechtspersoon de
feitelijke zeggingsmacht heeft, wordt in dit rapport een uitzondering gemaakt.
Ook in dat geval wordt gesproken over een publieke organisatie. Dit kan zich
voordoen bij stichtingen en nv’s. 2
Aldus staat in dit rapport de hoe-vraag (de wijze van behartigen van publieke
belangen) centraal. In tegenstelling tot de bij uitstek politieke wat-vraag leent de
hoe-vraag zich veel beter voor een verhandeling vanuit wetenschappelijke hoek.
Verschillende wetenschappen leveren argumenten voor een optimale behartiging
van publieke belangen. Overigens wil de raad vooral een analyse bieden van
achterliggende vragen die verheldering behoeven alvorens tot een specifieke toe-
deling van verantwoordelijkheden bij de behartiging van publieke belangen kan
worden besloten. Vervolgens worden enkele centrale voorwaarden geformuleerd
waaraan een optimale toedeling van verantwoordelijkheden bij de behartiging
van publieke belangen moet voldoen. Hierbij wordt zo helder mogelijk aangege-
ven welke argumenten de verschillende, in dit verband relevante, wetenschappen
(nl. de economie, de rechtswetenschap en de bestuurskunde) te bieden hebben.
In het debat wordt tot op heden nog wel eens te fragmentarisch en te selectief
gebruik gemaakt van wetenschappelijke kennis. Veel standpunten in het beleids-                 23
debat kenmerken zich zelfs door een zekere keuzeverwantschap tussen het deel-
belang dat de betreffende maatschappelijke actor vertegenwoordigt en de mede
aan een bepaalde wetenschap ontleende argumentatie. Juist omdat de verschil-
lende wetenschappelijke disciplines bij dit onderwerp een breed palet van ten
dele ongelijksoortige kennis en inzichten te bieden hebben, is er steeds het risico
van selectieve argumentatie. Van de overheid mag meer worden verwacht bij de
organisatie van de behartiging van publieke belangen. Alle relevante vragen moe-
ten worden gesteld en alle argumenten die het geheel van wetenschappelijke dis-
ciplines oplevert, moeten onderling worden gewogen.
Daarbij moet ook worden gekeken naar nieuwe ontwikkelingen, zoals een toe-
nemende internationalisering, het toenemend gebruik van informatie- en com-
municatietechnologie en de toenemende professionalisering in de samenleving.
Deze vragen immers om een nieuwe kijk op de verdeling tussen publieke en
private verantwoordelijkheden.
De vraag naar de toedeling van verantwoordelijkheden wordt in dit rapport van
een algemeen in plaats van een sectoraal antwoord voorzien. Het onderwerp
wordt over het algemeen gekenmerkt door sectorale differentiatie. In hoge mate
heeft deze sectorale differentiatie haar eigen ratio; veel beleidsbepalende facto-
ren, zoals de aard van het publieke belang dat in het geding is, de machts- en
belangenconstellatie en de historische beleidstraditie zijn per sector verschillend.
Niettemin is een zekere eenheid van beleid gewenst. Een dergelijke aanpak kan
ook de wederzijdse leermogelijkheden tussen sectoren bevorderen.
Omdat het rapport betrekking heeft op een structurele herordening van publieke
en private verantwoordelijkheden bij de behartiging van publieke belangen, blijft
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                            het onderwerp dat veelal vaart onder de vlag van projectmatige ‘publiek-private
                            samenwerking’ hier onbesproken. Bij ‘pps’ gaat het immers om samenwerking
                            voor een beperkte tijd bij het realiseren van een concrete voorziening (als een
                            tunnel of een bedrijventerrein) en niet om en meer duurzame herordening van de
                            verantwoordelijkheden.
                            Ook de thematiek die wordt bestreken door het interministeriële project Markt-
                            werking, Deregulering en Kwaliteit van wetgeving (mdw) valt buiten het bereik
                            van dit rapport. Het mdw-project heeft als doelstelling marktwerking in ver-
                            schillende maatschappelijke sectoren te bevorderen en gaat derhalve om de vraag
                            wat de overheid moet doen om die doelstelling te bereiken. In essentie gaat het
                            mdw-project derhalve om de wat-vraag en niet om de hoe-vraag die in dit wrr-
                            rapport centraal staat.
                            De vraagstelling van dit rapport is zowel interessant voor de centrale als voor de
                            decentrale overheden. Voor het gemak wordt in dit rapport altijd over ministeri-
                            ele verantwoordelijkheid gesproken. Daaronder kan derhalve ook de collegiale
                            politieke verantwoordelijkheid van het college van Gedeputeerde Staten en van
                            het college van burgemeester en wethouders worden begrepen.
24
                1.4         een nadere afbakening van kernbegrippen
                            In het debat over de herschikking van publieke en private verantwoordelijkheden
                            worden, zoals in paragraaf 1.1 genoemd, ook de begrippen in het algemeen weinig
                            eenduidig gehanteerd. Dit geldt met name voor het begrip ‘privatisering’. Dit
                            wordt mede veroorzaakt door het feit dat verschillende discussies door elkaar
                            heen lopen. We bespreken deze debatten kort, om onze kernbegrippen beter te
                            kunnen afbakenen.
                            Privatisering
                            Het debat over privatisering was aanvankelijk, in het begin van de jaren tachtig,
                            sterk gericht op het afstoten van overheidstaken en op deregulering. In de in dit
                            rapport gehanteerde termen stond de wat-vraag centraal: heeft de overheid nu
                            wel of geen eindverantwoordelijkheid? Met name de eerste twee kabinetten-
                            Lubbers waren gericht op deregulering: de markt moest worden ontdaan van
                            onnodige regelgeving. Bovendien trok de overheid zich terug uit bedrijven waar-
                            in zij tot dat moment nog een aanmerkelijk belang had (dsm bijvoorbeeld).
                            Al spoedig was duidelijk dat in veel gevallen van een werkelijke terugtred van de
                            overheid geen sprake was (Derksen et al. 1989; De Kam en De Haan 1991).
                            Soms bleek zelfs het tegendeel: de feitelijke bemoeienis van de overheid nam toe.
                            Bovendien veranderde de vraagstelling in hoog tempo. Het ging niet meer om
                            een werkelijke terugtred van de overheid, maar om een andere wijze van
                            behartigen van publieke belangen, namelijk door het meer inschakelen van private
                            actoren. De wat-vraag werd dus verdrongen door de hoe-vraag. Mede om deze
                            reden kreeg het begrip privatisering een onduidelijke betekenis in het debat.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>                                                                                    inleiding
Markeerde het begrip privatisering aanvankelijk het einde van het commitment
van de overheid aan bepaalde belangen, later duidde het dus steeds meer op het
inschakelen van private partijen bij het behartigen dan wel realiseren van publie-
ke belangen. In dit rapport zal deze laatste definitie worden aangehouden: het
inschakelen van private partijen bij het realiseren van publieke belangen. Deze
definitie is derhalve anders, en op zijn minst breder dan de definitie die vaak ten
aanzien van de nutsectoren wordt gehanteerd. Daar slaat privatisering alleen op
de overdracht van eigendom van een organisatie uit de publieke naar de private
sector, in de zin van het privatiseren van staatsbedrijven. Hiernaast hanteert men
in die wereld het begrip liberalisatie, dan wel marktliberalisatie, waarmee wordt
gedoeld op het mogelijk maken van een markt voor private actoren, waar vroeger
slechts een overheidsmonopolie gold (Ten Heuvelhof en Van Twist 1999).
Verzelfstandiging
De tweede discussie gaat over verzelfstandiging van onderdelen van de overheid.
Bij verzelfstandiging wordt de uitvoering van publieke taken binnen het publieke
domein op afstand geplaatst en daarmee onttrokken aan de directe verantwoor-
delijkheid van de minister. Bij verzelfstandiging ging het eerst alleen om de
behartiging van publieke taken door zelfstandige bestuursorganen (Scheltema
1974; wrr 1983). De taaktoedeling aan dergelijke organen valt wel onder de                    25
ministeriële verantwoordelijkheid, maar de feitelijke uitvoering van die taken
niet. Er zijn verschillende redenen om zelfstandige bestuursorganen in te stellen,
maar gaandeweg kwam één reden centraal te staan: het verlichten van de verant-
woordelijkheid van de minister. Het is met name om deze reden dat de commis-
sies Scheltema (1993) en Wiegel (1993) verzelfstandiging van onderdelen van de
overheid hebben bepleit.
De behartiging van publieke taken door zelfstandige bestuursorganen is niet
zonder problemen, met name vanwege hun autonomie (Algemene Rekenkamer
1995). Enerzijds biedt deze autonomie voordelen voor het functioneren van de
zelfstandige bestuursorganen, anderzijds kan die autonomie nu juist de mogelijk-
heden tot aansturing door de minister beperken en kan de autonomie een goede
verantwoording van zelfstandige bestuursorganen in de weg staan. Om die reden
verflauwde het enthousiasme over kerndepartementen snel. Volgens de com-
missie-Sint (1995) was het beter zo mogelijk binnen de departementen zelf te
verzelfstandigen. Het inrichten van agentschappen, die wel onder de directe
verantwoordelijkheid van de minister vallen maar met name in de sfeer van het
beheer een grotere autonomie hebben dan de normale directies binnen departe-
menten, werd als een goed alternatief gepresenteerd.
Sinds het ontstaan van agentschappen wordt over externe verzelfstandiging
(taakbehartiging door zelfstandige bestuursorganen) en interne verzelfstandiging
(door agentschappen) gesproken. De laatste jaren wordt zelfs betwijfeld of de for-
mele status van agentschap nodig is om departementale afdelingen de nodige
autonomie te verschaffen (Van der Knaap en Van Hofwegen 1999). Aldus gaat het
bij ‘verzelfstandiging’ om behartiging van publieke belangen binnen de overheid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                            op kleinere of grotere afstand van het beleidscentrum, dan wel: meer of minder
                            onder de tucht van de ministeriële verantwoordelijkheid. In dit rapport wordt
                            voor deze laatste definitie van verzelfstandiging gekozen.
                            Marktwerking
                            Een derde dispuut betreft de marktwerking. Dit debat had vooral betrekking op
                            het stimuleren van concurrentie op de markt (ook wel: ‘liberalisatie’), los van de
                            eventuele andere publieke belangen die in het geding waren. Goede marktwer-
                            king is immers aldus bezien zelf een publiek belang: zonder bemoeienis van de
                            overheid kent de markt vaak onvoldoende concurrentie. Maar het debat heeft ook
                            duidelijke raakvlakken met de behartiging van publieke belangen door private
                            partijen. Later zullen we bespreken dat juist door concurrentie mogelijk te
                            maken, de overheid voor de levering van diensten en producten zelf geen eind-
                            verantwoordelijkheid meer hoeft te dragen. Zolang die concurrentie niet moge-
                            lijk is, kan het wenselijk zijn dat de overheid wel die verantwoordelijkheid zelf
                            draagt. Hieruit kan de monopoliepositie van staatsbedrijven voortvloeien.
                            Hoofdstuk 3 gaat nader in op deze verschuiving van publieke belangen.
                            In hoofdstuk 5 zal naar voren komen dat bepaalde elementen van het marktme-
26                          chanisme ook binnen het publieke domein, de overheid, een plaats kunnen heb-
                            ben. In overeenstemming met het algemeen spraakgebruik zal in het vervolg het
                            begrip ‘markt’ steeds op de private sector worden betrokken, tenzij uitdrukkelijk
                            anders wordt aangegeven. Hierbij zij verder bedacht dat de private sector meer
                            omvat dan de markt in genoemde zin. Er zijn immers vele vormen van privaat
                            verkeer, waarin het ruilmechanisme van de markt geen of een beperkte rol speelt;
                            men denke aan het werk van non-profitorganisaties. De markt is een belangrijke,
                            maar niet de enige modaliteit van de private sector.
                            Hybride organisaties
                            De discussies over verzelfstandiging en over marktwerking komen samen in die
                            over hybride organisaties (commissie-Cohen 1997; In ‘t Veld 1997). Hybride orga-
                            nisaties zijn organisaties die als taakorganisatie (binnen het publieke domein
                            worden taken aan hen toebedeeld) én als marktorganisatie (binnen het private
                            domein concurreren ze met andere marktpartijen) worden gefinancierd. Deze
                            dubbelfinanciering kan niet alleen leiden tot valse concurrentie (de publieke gel-
                            den worden binnen de organisatie gebruikt om producten goedkoper op de markt
                            te zetten, ofwel: er is sprake van kruissubsidiëring), maar ook tot inefficiënt
                            gebruik van publieke gelden. Door publieke organisaties op grotere afstand van
                            de minister te plaatsen en door marktwerking te stimuleren kunnen gemakkelijk
                            hybride organisaties ontstaan. In navolging van de commissie-Cohen probeert de
                            regering momenteel om tegen het fenomeen van hybride organisaties een dam op
                            te werpen (zie ook ser 1999).
                            Conclusie
                            Twee thema’s springen uit dit overzicht naar voren. Ten eerste is de structurele
                            vraag aan de orde of private dan wel publieke organisaties publieke belangen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>                                                                                       inleiding
    moeten behartigen. Ten tweede gaat het om instrumentele mechanismen die
    (waar)borgen dat organisaties optimaal het publieke belang dienen. Hoofdken-
    merk van al die mechanismen is dat zij disciplineren (in de woorden van Van
    Dale: “onder tucht brengen”). Niet alleen het marktmechanisme, maar ook de
    hiërarchie binnen departementen disciplineert. Vanuit de overheid bezien is met
    name van belang welke mechanismen er het beste toe kunnen bijdragen dat het
    in het geding zijnde publieke belang wordt behartigd.
1.5 ijkpunten: beginselen van goed bestuur
    De raad ziet de herschikking van publieke en private verantwoordelijkheden niet
    als doel, maar als middel om te komen tot een betere behartiging van publieke
    belangen. Daarbij is het de vraag wat onder een goede behartiging van deze belan-
    gen moet worden volstaan. Om die reden wordt deze globale norm hier uitge-
    werkt in een aantal expliciete en algemeen aanvaarde eisen voor goed bestuur.
    De hieronder geformuleerde eisen van goed bestuur zijn direct verbonden met de
    idee van de democratische rechtstaat, waarvan de maatschappelijke en politieke
    aanvaarding een stevige verankering heeft. Het zijn de eisen die ook in de ver-
    schillende relevante wetenschappen expliciet of impliciet als aannames worden
    gehanteerd: democratische legitimatie, rechtszekerheid, rechtsgelijkheid, effecti-           27
    viteit en efficiëntie. In hoofdstuk 2 wordt nader onderzocht in hoeverre deze
    beginselen inderdaad richtinggevend zijn bij de beoordeling van de vraag hoe
    verantwoordelijkheden moeten worden toegedeeld bij de behartiging van
    publieke belangen.
    Dat de behartiging van publieke belangen steeds moet worden getoetst aan deze
    vijf beginselen voor goed bestuur, hoeft niet zonder meer in te houden dat deze
    bij de behartiging van ieder publiek belang een gelijk gewicht hebben. Er wordt
    gepostuleerd dat deze eisen van goed bestuur als aandachtspunten in de beleids-
    vorming worden betrokken. De mogelijkheid wordt op voorhand open gelaten
    dat zij in concrete situaties onderling een verschillend gewicht kunnen hebben.
    In het onderstaande worden de vijf beginselen nader omschreven (zie ook
    Scheltema 1989; Bovens en Scheltema 1999).
    Democratische legitimatie
    Het overheidsoptreden moet democratisch zijn gelegitimeerd. Dit criterium valt
    in tenminste drie delen uiteen: de eis van algemeen (actief en passief) kiesrecht
    (burgers kiezen vertegenwoordigende lichamen), de eis van democratische stu-
    ring (vertegenwoordigende lichamen geven sturing aan de uitoefening van
    publieke bevoegdheden of van de besteding van publieke middelen) en de eis van
    democratische verantwoording (het bestuur is verantwoording verschuldigd aan
    de vertegenwoordigende lichamen). Bij de laatste eis wordt het leerstuk van de
    politieke (ministeriële) verantwoordelijkheid als belangrijkste instrument gezien.
    Rechtsgelijkheid
    Het beginsel luidt dat gelijke gevallen gelijk behandeld dienen te worden. Volgens
    het staatsrecht wordt dit beginsel grofweg langs vier lijnen bevorderd: via het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                            legaliteitsbeginsel (overheidsoptreden geschiedt op een wettelijke basis), via de
                            scheiding van wetgevende, uitvoerende en vooral ook de rechterlijke macht, via
                            de scheiding van politiek en bestuur binnen de uitvoerende macht en via het
                            gelijkheidsbeginsel, dat zowel ziet op formele als op materiële gelijkheid.
                            Rechtszekerheid
                            Burgers moeten een zo groot mogelijke zekerheid hebben omtrent hun rechten
                            en plichten tegenover de overheid. Deze algemene eis van rechtszekerheid valt
                            eveneens in meer beginselen uiteen: de eis van legaliteit (het optreden van de
                            overheid moet een wettelijke grondslag hebben), de eis van kenbaarheid (burgers
                            moeten op de hoogte kunnen zijn van hun verplichtingen) en een verbod op
                            terugwerkende kracht (bepalingen die inbreuken op de rechten van burgers
                            mogelijk maken, worden alleen toegestaan voor zover het toekomstig handelen
                            betreft).
                            Effectiviteit
                            De mate waarin een bepaald beleid of een bepaald middel bijdraagt tot het berei-
                            ken van een bepaald doel, duiden we aan als de effectiviteit van dat beleid of dat
                            middel. De effectiviteit is dus niet slechts de mate waarin de doeleinden gereali-
28                          seerd zijn (doelbereiking), maar de mate waarin het bereiken van bepaalde doel-
                            einden te danken is aan een bepaald beleid of aan bepaalde beleidsmiddelen
                            (Hoogerwerf 1983). Het meten van effectiviteit vereist derhalve duidelijkheid
                            over de doelen die worden nagestreefd. Hier gaat het met name om de vraag
                            welke organisatie of welk coördinatiemechanisme het meest geëigend is om een
                            bepaald publiek belang te behartigen.
                            Efficiëntie
                            Het begrip efficiëntie kan in verschillende betekenissen worden gebruikt. Op het
                            niveau van een economie als geheel wordt verwezen naar de allocatieve efficiën-
                            tie. Op het niveau van een enkele huishouding (en daarbij wordt vaak gedacht aan
                            een productiehuishouding) verwijst het begrip efficiëntie naar een optimale aan-
                            wending en inzet van productiefactoren. Bij allocatieve efficiëntie gaat het om
                            vragen als: “Hoe bereiken we een bepaald resultaat tegen zo laag mogelijke indi-
                            viduele of maatschappelijke kosten?” en “In hoeverre komen de geleverde presta-
                            ties overeen met de voorkeuren van de burgers?” Bij de kostenefficiëntie gaat het
                            slechts om één vraag: “Wordt tegen de minimaal noodzakelijke kosten geprodu-
                            ceerd?” Ondanks deze op het oog simpele aanduiding bestaat er in de literatuur
                            geen overeenstemming over de inhoud van het begrip efficiëntie (zie Haselbekke
                            1998). Hier worden bovenstaande definities aangehouden.
                1.6         de opzet van dit r apport
                            In dit rapport staat de vraag centraal hoe bij de behartiging van door de politiek
                            bepaalde publieke belangen de verantwoordelijkheden moeten worden toege-
                            deeld. Hiertoe wordt in hoofdstuk 2 eerst onderzocht of en in welke mate de vijf,
                            in paragraaf 1.4 omschreven, beginselen voor goed bestuur hierbij richtinggevend
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>                                                                                   inleiding
zijn. De analyse brengt de raad tot de conclusie dat in ieder geval in de borging
van het betreffende publieke belang moet worden voorzien. Soms biedt de priva-
te sector hiertoe betere mogelijkheden, soms de publieke sector. Langs deze lijn
kan in het tweede hoofdstuk de probleemstelling worden aangescherpt: het debat
over privatisering dient primair over de borging van publieke belangen te gaan.
Om die reden is het bij de toedeling van verantwoordelijkheden van groot belang
om de in het geding zijnde publieke belangen zo goed mogelijk te specificeren. In
hoofdstuk 3 wordt nader ingegaan op overwegingen die de overheid kunnen
nopen om voor de behartiging van bepaalde maatschappelijke belangen een eind-
verantwoordelijkheid op zich te nemen. De mogelijkheden voor borging van
publieke belangen in respectievelijk de publieke (hfdst.5) en de private sector
(hfdst.4) komen daarna aan de orde: hoe kan in het maatschappelijk verkeer
tussen private actoren dan wel bij de uitvoering door publieke organen zoveel
mogelijk recht worden gedaan aan de in het geding zijnde publieke belangen?
De beschouwingen betreffen dus niet zozeer de voor- en nadelen van respectie-
velijk het private en publiek domein op zich, maar de mogelijkheden en beper-
kingen van de borgingmechanismen die beide domeinen bieden.
De context waarin afwegingen over de toedeling van verantwoordelijkheden                     29
moeten worden gemaakt, is op vele beleidsterreinen aan verandering onderhevig.
Om die reden wordt in hoofdstuk 6 de thematiek van dit rapport gerelateerd aan
een drietal ontwikkelingen die de context van de publiekebelangenbehartiging de
komende jaren steeds sterker zullen bepalen. Dergelijke nieuwe omstandigheden
zullen immers vaak om een andere afweging vragen.
In hoofdstuk 7 worden de conclusies getrokken. Daar zal ook blijken dat de uit-
eindelijke afweging (voor een publieke dan wel een private uitvoering) niet alleen
door ‘theoretische’ mogelijkheden voor borging van publieke belangen moet
worden bepaald. Situatie B kan beter zijn dan A, daarmee is nog niet gezegd of B
ook daadwerkelijk vanuit A kan worden bereikt. Dergelijke ervaringskennis moet
in de uiteindelijke afweging worden meegenomen. In dit slothoofdstuk worden
tevens de bevindingen van de raad samengevat.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                noten
                1           Hoewel ervaringen met privatisering in de redenering van het rapport nadrukke-
                            lijk worden meegenomen, mag dit rapport niet worden gezien als een systemati-
                            sche evaluatie van de privatisering in Nederland in het afgelopen decennium.
                            Daarvoor is de tijd ook nog niet rijp aangezien de gevolgen van de omvangrijke
                            privatiseringen van de laatste jaren (elektriciteit, telecommunicatie, spoor) ook
                            nog onvoldoende zijn uitgekristalliseerd (zie ook Ter Bogt 1995 en Sylvester
                            2000).
                2           De mate van overheidsbekostiging is hier dus niet relevant. Met name in de
                            sociaal-culturele sfeer zijn er veel privaatrechtelijke organisaties (scholen en
                            ziekenhuizen) die grotendeels met publieke middelen worden gefinancierd.
                            De zeggingsmacht van de overheid is hier echter relatief gering. In dit geval wordt
                            gegeven genoemde uitgangspunten steeds gesproken over private organisaties.
30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>                                                            de noodzaak van het borgen van publieke belangen
2     de noodzaak van het borgen
      van publieke bel angen
2.1   inleiding
      Hoe kunnen publieke belangen optimaal worden behartigd? In het vorige hoofd-
      stuk zijn hiervoor vijf mogelijke maatstaven (ontleend aan vijf beginselen voor
      ‘goed bestuur’) geformuleerd: naast efficiëntie en effectiviteit zijn dat ook rechts-
      gelijkheid, rechtszekerheid en democratische legitimatie. De vraag dient zich ver-
      volgens aan of de genoemde beginselen ook indicatief zijn voor de te kiezen
      oplossing. Vereist een zo efficiënt mogelijke behartiging van publieke belangen
      inschakeling van private partijen om langs die weg te kunnen profiteren van het
      marktmechanisme? En vraagt het beginsel van de democratische legitimatie juist
      om een behartiging van publieke belangen door de overheid zelf? Het zijn veron-
      derstellingen die in het debat over privatisering nog wel eens gangbaar zijn. De
      voorstanders van privatisering willen in dit verband graag refereren aan het
      belang van efficiëntie (en effectiviteit), terwijl de tegenstanders zich beroepen op
      het belang van democratische legitimatie, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.
      Het is de vraag of dit terecht is en, als het terecht is, hoe eventueel met tegenstrij-                31
      dige indicaties zou moeten worden omgegaan.
      Om die reden staat in dit hoofdstuk de vraag centraal in welke mate de vijf begin-
      selen voor goed bestuur op zich reeds indicatief zijn voor de mate waarin private
      actoren moeten worden ingeschakeld bij de behartiging van publieke belangen.
2.2   publiek of privaat: efficiëntie en effectiviteit
2.2.1 inleiding
      Het is gangbaar te veronderstellen dat het benutten van private verantwoorde-
      lijkheden de efficiëntie van de behartiging van het publieke belang ten goede
      komt, omdat in dat geval de voordelen van het marktmechanisme kunnen
      worden benut. Het is aardig om deze hypothese eens nader te beproeven.
      Hierbij moet een onderscheid worden gemaakt tussen twee voordelen van
      efficiëntie die in ieder redeneerpatroon ten gunste van het marktmechanisme
      worden genoemd: allocatieve efficiëntie en kostenefficiëntie.
      Bij allocatieve efficiëntie gaat het grofweg om de vraag of het geld maatschappe-
      lijk goed besteed is: komt het daar terecht waar het de grootste bijdrage levert aan
      de bevordering van het publieke belang? Bij kostenefficiëntie gaat het om de
      vraag of de behartiging van het publiek belang zelf (de organisatie) zo weinig
      mogelijk vermijdbare kosten met zich brengt. Beide maatstaven wijzen soms in
      eenzelfde, soms in een andere, tegengestelde, richting.
      Zo zullen twee concurrerende busmaatschappijen hun kosten zo ver mogelijk
      naar beneden willen brengen om zoveel mogelijk klanten te trekken (kosteneffi-
      ciëntie). Ook zullen zij hun pakket aan diensten zo samenstellen dat de wensen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                            van de burgers zo optimaal mogelijk worden bediend (allocatieve efficiëntie).
                            Kostenefficiëntie valt hier samen met allocatieve efficiëntie. Dit geldt ook wan-
                            neer de busmaatschappijen hun hogere kosten voor het rijden met een hogere
                            frequentie in de spitsuren met hun spitstarieven op hun klanten verhalen.
                            Dit hoeft de allocatieve efficiëntie geenszins te schaden, aangezien de burger de
                            mogelijkheid heeft van substitutie. Hij kan immers zelf beslissen of hij om die
                            reden naar ander vervoer wil uitwijken dan wel bereid is om het hogere tarief te
                            betalen.
                            Binnen een sociale dienst ligt het anders. Door uniforme en simpele regels te
                            hanteren bij het verstrekken van uitkeringen kan winst worden geboekt in ter-
                            men van de kostenefficiëntie (de uitvoering wordt immers goedkoper), terwijl
                            het geld ongetwijfeld minder ‘juist’ terechtkomt (lagere allocatieve efficiëntie).
                            Daarbij stuiten we overigens meteen op een interessant onderscheid. In het eer-
                            ste geval gaat het om individueel verhandelbare goederen, in het tweede geval
                            niet. Burgers kopen wel buskaartjes, maar geen uitkeringen. Bij het verstrekken
                            van uitkeringen kan eventueel alleen een markt ontstaan tussen uitvoerings-
                            organisaties.
                            Bij nader inzien is de vraag naar efficiëntie dus gecompliceerder. Het gaat hier om
32                          het vinden van een optimale mix van publieke en private verantwoordelijkheden
                            in het licht van kostenefficiëntie én van allocatieve efficiëntie.
                2.2.2       het mark tmodel van volledige concurrentie
                            Bij volledige concurrentie zijn er (per definitie) meerdere vragers en meerdere
                            aanbieders. Voor optimale werking van het prijsmechanisme moeten partijen
                            bovendien voldoende informatie over elkaar en over het betreffende goed
                            hebben. In die situatie worden zowel de kostenefficiëntie als de allocatieve effi-
                            ciëntie vergroot. Producenten worden gedwongen zo (kosten)efficiënt mogelijk
                            te werken, omdat alleen op die manier de concurrent kan worden voorgebleven.
                            Bovendien worden door het prijsmechanisme de preferenties van burgers het
                            beste weergegeven (de markt genereert informatie over wat burgers echt voor
                            zaken over hebben), zodat een maatschappelijk optimaal resultaat wordt bereikt.
                            In deze redenering gaat het overigens steeds om een goed functionerende markt
                            als abstract model. Een goed functionerende markt is echter geen natuurver-
                            schijnsel. Er is niet altijd sprake van concurrentie, bijvoorbeeld omdat de territo-
                            riale schaal waarop de markt zich afspeelt, hiervoor te klein is. Er is dan geen ade-
                            quaat level playing field. Ook onevenwichtige verhoudingen op de markt kunnen
                            concurrentie tegengaan. Voor aanbieders is het aantrekkelijk om nieuwe toetre-
                            ders uit te schakelen door bijvoorbeeld de prijzen kunstmatig laag te houden.
                            Daarmee neemt de druk om efficiënt te opereren af. Een overheid kan hier een
                            belangrijke en stimulerende functie vervullen. Zij moet ervoor waken dat er ook
                            werkelijk een markt is waarop partijen met elkaar concurreren.
                            Niet altijd zal de overheid daarin echter slagen. Dit kan wellicht verklaren waar-
                            om de efficiëntiewinst na privatisering vaak tegenvalt. Zowel uit nationale als uit
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>                                                    de noodzaak van het borgen van publieke belangen
internationale literatuur komt een heel verscheiden beeld naar voren: soms is de
verwachte efficiëntiewinst geboekt, in andere gevallen is zij uitgebleven (Kickert
et al. 1993; Loeff Claeys Verbeke 1994; Ter Bogt 1995; Donahu 1989; Dunsire et al.
1991). Bovendien is bij efficiëntiewinst niet onbelangrijk waar de winst uiteinde-
lijk wordt opgestreken. Indien noch de overheid noch de klant goedkoper uit is, is
de mogelijke efficiëntiewinst weinig reden om te reorganiseren. Hoewel het
voorbeeld van de privatisering van de loodsenorganisatie van midden jaren tach-
tig al weer enige jaren oud is, zijn de conclusies van de evaluatie ook nu nog mar-
kant: uiteindelijk was de overheid duurder uit, terwijl de klanten al evenmin
voordeel ondervonden. In welke mate de allocatieve efficiëntie door privatisering
is verbeterd, lijkt nog nimmer onderwerp van serieus onderzoek te zijn geweest.
Overigens zal, ook als de markt wel goed functioneert en efficiëntiewinst wordt
geboekt, de efficiëntiewinst altijd moeten worden afgezet tegen de extra kosten
die door de overheid moeten worden gemaakt om de markt goed te laten functio-
neren.
Los van de realiteitswaarde van dit model, zeggen de (eventuele) voordelen ervan
nog weinig over de voordelen van concurrentie voor de behartiging van publieke
belangen. In dat opzicht is het goed het begrip publiek belang nog eens goed voor
de geest te halen: het gaat om een eindverantwoordelijkheid van de overheid in                       33
die gevallen waarin de markt niet in de behartiging van bepaalde maatschappe-
lijke belangen voorziet. Indien er dus volledige concurrentie op de markt bestaat
(meerdere aanbieders, meerdere vragers, voldoende informatie), hoeft de produc-
tie van het betreffende product zelf geen publiek belang te zijn (zie verder hoofd-
stuk 3).
Bij de behartiging van publieke belangen zou de overheid dus alleen van het model
van de markt gebruik kunnen maken door als vragende partij concurrentie tussen
aanbieders te organiseren. De behartiging van bepaalde publieke belangen kan
worden uitbesteed. De efficiëntiewinst die hier kan worden geboekt, betreft de
kostenefficiëntie. Het is immers de overheid zelf die de preferenties vaststelt. Ook
deze efficiëntiewinst is overigens niet zonder meer gegeven, om vier redenen:
1 De overheid moet niet alleen ervoor zorgen dat er voldoende concurrentie tus-
    sen de aanbieders is, de overheid moet er ook voor waken dat het publieke
    belang dat in het geding is, daadwerkelijk door de private partijen wordt gere-
    aliseerd. Het inschakelen van private partijen is in deze situatie alleen wense-
    lijk indien de toezicht-, monitor-, contract- en andere transactiekosten opwe-
    gen tegen de efficiëntiewinst. Deze extra kosten worden veelal onderschat.
2 De overheid legt uit de aard der zaak ook zelf belemmeringen op aan de markt.
    Er moeten immers publieke belangen worden veiliggesteld. Naarmate er meer
    publieke belangen in het geding zijn, zal de overheid meer randvoorwaarden
    moeten stellen aan de uitbesteding. Uiteindelijk zal dat ten koste gaan van de
    mogelijkheden voor concurrentie. Indien de overheid zelf wil bepalen hoeveel
    treinen waar en wanneer rijden (dus zelf het spoorboekje wil schrijven) en
    bovendien de prijs van het treinkaartje wil vaststellen, blijven er weinig moge-
    lijkheden voor concurrentie om het spoor over.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                            3 Het zijn juist de producten die zich minder voor concurrentie lenen, waarmee
                                de overheid de markt op moet gaan. Zoals gezegd: indien er voldoende vragers
                                en aanbieders op de markt zijn, zal de levering van het product op zich niet
                                meer als publiek belang worden aangemerkt. Aldus heeft de overheid vooral
                                minder goed te verhandelen goederen in de aanbieding, zoals het garanderen
                                van risicosolidariteit of de verplichting om alle werknemers een verzekering
                                tegen arbeidsongeschiktheid aan te bieden. Het is de vraag of voor dit soort
                                goederen ook steeds homogene, goed af te bakenen markten zijn te organiseren.
                            4 Ten slotte worden de mogelijkheden voor concurrentie in belangrijke mate
                                bepaald door de institutionele omgeving. We verwijzen daarbij naar de socio-
                                logische betekenis van ‘instituties’. In de definitie van Scott: “Institutions con-
                                sist of cognitive, normative, and regulative structures and activities that provi-
                                de stability and meaning to social behavior” (Scott 1995: 33). Instituties zijn
                                in dit verband van groot belang, omdat mensen niet mechanisch reageren op
                                stimuli, maar deze stimuli eerst zullen interpreteren in het licht van de
                                normen en waarden die binnen de (betreffende) institutie van belang zijn.
                                Indien de institutionele omgeving zich verzet tegen concurrentie op prijs en
                                kwaliteit, is het niet waarschijnlijk dat uitbesteding en de daaraan gekoppelde
                                concurrentie (meteen) zullen bijdragen aan een hogere efficiëntie.
34                              Vanzelfsprekend valt daar, zo men wil, op den duur doorheen te breken.
                2.2.3       efficiëntere publieke organisaties
                            Bovenstaande observaties nuanceren het beeld dat het inschakelen van private
                            partijen bij het realiseren van publieke belangen altijd efficiënter zou zijn.
                            Tegelijkertijd is ook het beeld dat de overheid altijd inefficiënt zou zijn en ook
                            niet efficiënter zou kunnen werken, in strijd met de werkelijkheid. Ook binnen
                            de overheid kan de kostenefficiëntie worden verbeterd. Gedurende het laatste
                            decennium is dat op tal van plaatsen bewezen. Zoals de tucht van de markt de
                            transparantie binnen de private sector vergroot, zo zijn er ook tal van mechanis-
                            men om de transparantie binnen de publieke sector te vergroten (Platform Doel-
                            matigheid 1997). Daarbij kan sprake zijn van formele externe of interne verzelf-
                            standiging. Tegenwoordig begint de opvatting veld te winnen dat de formele
                            positie er op zich minder toe doet. Ook binnen departementen valt aan efficiëntie
                            veel te winnen door verantwoordelijkheden van afdelingen te vergroten (Van der
                            Knaap en Van Hofwegen 1999). Daarnaast blijkt het dienstig om te investeren in
                            een meer op efficiëntie gerichte cultuur.
                            Als het om de allocatieve efficiëntie gaat, moet duidelijk zijn dat niet alleen de
                            markt een beeld van de preferenties van burgers geeft, maar dat dit bijvoorbeeld
                            ook geldt voor verkiezingen. Vanzelfsprekend is het democratisch mechanisme
                            wezenlijk anders dan het mechanisme van de markt. Tegenover verkiezingen
                            (voice) staat bij het democratisch mechanisme het monopolie van de overheid
                            (Hirschman 1970). Burgers kunnen zich aan het overheidsgezag niet onttrekken.
                            Het marktmechanisme geeft de burger daarentegen geen stem, maar wel een
                            exit-optie. Burgers kunnen op een (goed functionerende) markt gewoon voor een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>                                                            de noodzaak van het borgen van publieke belangen
      andere partij kiezen. Het zijn twee verschillende mechanismen om preferenties
      van burgers vast te stellen, waarvan niet bij voorbaat kan worden vastgesteld
      welk mechanisme steeds het beste functioneert. Er zijn argumenten voor en
      tegen beide mechanismen. Bovendien vindt de constatering dat de ‘democrati-
      sche markt’ niet altijd optimaal functioneert, zijn tegenhanger in de constatering
      dat de markt van prijzen en goederen in de praktijk niet altijd optimaal functio-
      neert.
2.2.4 effectiviteit
      In de ruime betekenis die in het voorgaande aan het begrip efficiëntie is gegeven
      (naast kostenefficiëntie was ook de allocatieve efficiëntie een ijkpunt) komt ook
      het begrip effectiviteit nabij. Ging het bij allocatieve efficiëntie om de vraag of
      organisaties tegemoet komen aan de verschillende wensen van burgers, bij effec-
      tiviteit gaat het om de vraag of organisaties in staat zijn om wensen (doelen) te
      realiseren. Ook in dit opzicht zou er een verschil kunnen bestaan tussen private
      en publieke organisaties. En in dit verband zou de prikkel van het marktmecha-
      nisme private organisaties tot een grotere effectiviteit kunnen aanzetten.
      Toch is er in het algemeen (voor zover een eerlijke vergelijking al te maken valt)                     35
      weinig reden om te veronderstellen dat de effectiviteit van private organisaties
      per definitie groter zou zijn dan de effectiviteit van publieke organisaties. Boven-
      dien is de effectiviteit van een organisatie geen gegeven: zowel de effectiviteit van
      private als die van publieke organisaties kan altijd worden verbeterd. Zo kan ver-
      zelfstandiging binnen het publieke domein tot aanzienlijke veranderingen leiden.
      Veel organisaties gaan na verzelfstandiging met een nieuw elan verder en er
      worden nieuwe mensen aangetrokken. Bovendien neemt de detaillistische
      invloed van de politiek (en de ambtenarij) na verzelfstandiging soms sterk af.
      Het leidt ertoe dat bij de organisatie als het ware een ‘knop wordt omgedraaid’.
      Overigens lijkt hier eerder de verandering van aansturing bepalend te zijn ge-
      weest voor de verandering van het functioneren van de organisatie dan de for-
      mele verzelfstandiging. De belastingdienst is hiervan een goed voorbeeld: in
      enkele jaren is deze organisatie veel effectiever geworden nadat haar eigen verant-
      woordelijkheid was vergroot en de organisatie meer mogelijkheden had gekregen
      om zelfstandig te beslissen hoe haar functioneren kon worden verbeterd. In ieder
      geval geeft dus ook het ijkpunt effectiviteit geen algemene richting.
2.2.5 af weging
      Hoe functioneel de tucht van de markt ook kan zijn, private organisaties zijn
      derhalve bij de behartiging van publieke belangen niet per definitie efficiënter en
      effectiever dan publieke organisaties. Daarbij geldt als extra overweging dat het
      hier gaat om de behartiging van publieke belangen. Een vergelijking tussen
      publieke en private organisaties an sich is derhalve niet aan de orde. Het publieke
      belang zal in beide gevallen moeten worden veiliggesteld. En juist dat binden aan
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                            publieke belangen kan weer ten koste gaan van een efficiënte uitvoering, bijvoor-
                            beeld doordat het de mogelijkheden tot concurrentie vermindert. Anderszins is
                            ook binnen de overheid winst in termen van efficiëntie en effectiviteit te boeken.
                            Veel publieke organisaties kunnen effectiever en efficiënter functioneren dan zij
                            momenteel doen.
                2.3         publiek of privaat: democr atie en recht
                2.3.1       inleiding
                            Tegenover de gedachte dat de efficiëntie en de effectiviteit van de behartiging van
                            publieke belangen het meest gebaat zijn bij behartiging binnen het private domein,
                            staat de, eveneens gangbare, spiegelbeeldige gedachte dat de rechtszekerheid, de
                            rechtsgelijkheid en de democratische legitimatie beter uit zijn wanneer publieke
                            belangen binnen het publieke domein worden behartigd. Ook deze gedachte
                            moet worden gerelativeerd, zo niet losgelaten.
                            Economen neigen ertoe rechtszekerheid en rechtsgelijkheid vooral te zien als
                            randvoorwaarden ter bescherming van de burger tegen het monopolie van de
36                          overheid (Bovenberg en Teulings 1999b). Daarin hebben ze op zich gelijk: indien
                            er geen monopoloïde overheid is, hoeven burgers ook niet tegen een overheid te
                            worden beschermd. Dit betekent echter niet dat rechtszekerheid, rechtsgelijkheid
                            en ook democratische legitimatie bij de behartiging van publieke belangen altijd
                            slechts randvoorwaarden zijn. Bij de uitvoering van bijvoorbeeld de bijstand zijn
                            rechtszekerheid en rechtsgelijkheid toch op zijn minst outputcriteria. Juist bij
                            basisvoorzieningen waarbij het publieke belang inhoudt dat zij van overheids-
                            wege jegens iedere burger worden gegarandeerd, maken formele en materiële
                            rechtsgelijkheid bij de uitvoering van het beleid een centraal deel uit van het
                            betreffende publieke belang.
                            In andere gevallen maken ‘rechtsgelijkheid’ en ‘rechtszekerheid’ niet in deze zin
                            het hart uit van het publieke belang dat in het geding is. Hier zijn zij inderdaad
                            niet meer dan een randvoorwaarde. Dit geldt onder andere voor een onderwerp
                            dat in het kader van privatisering vaak aan de orde is: de aanbesteding. Voor het
                            aanbesteden van bijvoorbeeld spoorlijnen is het een randvoorwaarde dat ieder
                            bedrijf mag inschrijven. Bovendien zijn er zelfs beleidsterreinen waarop rechts-
                            gelijkheid niet eens de status van dwingende randvoorwaarde haalt. Zo heeft niet
                            iedereen in Nederland recht op een trein binnen loopafstand, terwijl het open-
                            baar vervoer wel als een publiek belang wordt gezien en tot een veelvuldig ingrij-
                            pen van de overheid in het maatschappelijk verkeer leidt.
                            In het onderstaande worden de drie rechtsstatelijke ijkpunten afzonderlijk
                            bezien: nopen zij tot behartiging van het publieke belang door publieke organisa-
                            ties of laten zij ook (alle) ruimte voor behartiging door private organisaties?
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>                                                         de noodzaak van het borgen van publieke belangen
2.3.2 democr atische legitimatie
      Bij ‘democratische legitimatie’ is eerder een onderscheid gemaakt tussen de eis
      van democratische sturing en de eis van democratische verantwoording. Indien
      we alleen zouden letten op de democratische verantwoording, en daarmee op de
      ministeriële verantwoordelijkheid, maken private organisaties weinig kans.
      Ministeriële verantwoordelijkheid betekent immers niet alleen ‘aangesproken
      kunnen worden op’; de notie krijgt pas werkelijk betekenis indien de politiek ver-
      antwoordelijke de bevoegdheden heeft om datgene waarvoor hij verantwoorde-
      lijk is ook waar te maken. Dit impliceert dat het criterium ‘ministeriële verant-
      woordelijkheid’ in alle gevallen pleit voor zo groot mogelijke bevoegdheden bij
      de uitvoering van beleid voor de politiek verantwoordelijke. Derhalve: beharti-
      ging van het publieke belang vindt plaats binnen het publieke domein en hoe
      groter de bevoegdheden van de minister, hoe beter.
      Op deze bekende, traditionele redenering valt het nodige af te dingen; zij is om
      meerdere redenen te absoluut gesteld. De ministeriële verantwoordelijkheid lijkt
      in de Kamer meer betekenis te hebben dan binnen het departement. Ministers
      worden ter verantwoording geroepen over zaken die zich soms geheel buiten hun
      gezichtsveld afspelen. Het verkeer op een departement is te intensief om de                         37
      minister van alle ins and outs op de hoogte te houden. Van een systematische
      controle door de minister op de juistheid van de uitvoering kan geen sprake zijn.
      Als uitvloeisel hiervan wordt de ministeriële verantwoordelijkheid vaak terecht
      gezien als een juridische fictie.
      Bovendien gaat het bij democratische legitimatie niet alleen om democratische
      verantwoording. De kern van de democratische legitimatie ligt zelfs primair in de
      bepaling van publieke belangen zelf, en dus in de democratische sturing. Dit
      beginsel impliceert wel de noodzaak van controle en verantwoording, maar dit
      kan bij voorkeur langs andere wegen dan de politieke controle gestalte krijgen
      (Bovens en Scheltema 1999: 167). Publieke belangen worden democratisch gelegi-
      timeerd door uitspraken van de formele wetgever, waar en door wie ze ook
      worden behartigd. Universele dienstverlening door private bedrijven is in 1998
      in de sector telecommunicatie door deze wetgever als een publiek belang aange-
      merkt. Daarvoor behartigde de ptt dit publieke belang als staatsbedrijf. Het is
      derhalve onjuist te stellen dat de democratische legitimatie groter zou zijn indien
      de overheid zelf voor de behartiging van publieke belangen zorgdraagt.
      Een tweede verbreding van het criterium ‘democratische legitimatie’ ligt hier
      eveneens in de rede. Democratie gaat verder dan volkswil en volksvertegenwoor-
      diging. Democratie gaat ook over burgerschap en over het zelfbeschikkingsrecht
      van mondige burgers, waar de belangen van derden dat recht niet in de weg staan.
      Hoe belangrijk het primaat van de politiek in veel gevallen ook is, soms vergt het
      democratisch principe een bredere of zelfs een andere invulling. Zoals de wetge-
      ver bepaalde taken aan gemeenten kan overlaten, omdat de behartiging daarvan
      vooral de inwoners van een bepaalde stad of dorp aangaan, zo kan hij op grond
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                            van het criterium ‘democratische legitimatie’ ook de behartiging van bepaalde
                            publieke belangen toebedelen aan een bepaalde belangengemeenschap.
                            Kortom: het democratisch ijkpunt verlangt niet dat het publieke belang uiteinde-
                            lijk wordt behartigd binnen het publieke domein. ‘Democratie’ vereist vooral dat
                            de besluitvorming democratisch gelegitimeerd plaatsvindt. De democratisch
                            gekozen organen moeten de aard van het publieke belang bepalen, alsmede de
                            wijze van behartiging. Indien het om besluiten gaat die de gehele natie betreffen,
                            is besluitvorming door het parlement aangewezen, indien het om besluiten gaat
                            die een kleinere territoriale of functionele gemeenschap betreffen, moet besluit-
                            vorming binnen die gemeenschap democratisch gelegitimeerd plaatsvinden.
                2.3.3       rechtsgelijkheid
                            Het principe van de rechtsgelijkheid impliceert dat wordt bevorderd dat gelijke
                            gevallen gelijk worden behandeld en dat ongelijke gevallen ongelijk worden behan-
                            deld. Deze laatste toevoeging is niet zonder betekenis. Indien immers te weinig
                            prikkels, van welke aard ook, worden ingebouwd dreigt bij de uitvoering van
                            beleid het gevaar dat te veel burgers – ook zij die formeel geen rechten hebben –
38                          worden begunstigd. Van dit laatste is de uitvoering van de wao lange tijd een
                            treffend voorbeeld geweest (Enquêtecommissie 1993).
                            Moeten publieke belangen omwille van de rechtsgelijkheid binnen het publieke
                            of binnen het private domein worden behartigd? In ieder geval vergt rechtsgelijk-
                            heid dat de politiek enige afstand houdt van de uitvoering van het beleid in con-
                            crete gevallen. Een te geringe afstand zou de gewenste rechtsgelijkheid kunnen
                            schaden. Rechtsgelijkheid vraagt dus een zekere scheiding van politiek en
                            bestuur. Deze stelregel zou ervoor pleiten om de uitvoering van beleid (en met
                            name de toepassing op concrete gevallen) buiten de hiërarchie van het departe-
                            ment te houden. In dat geval behoort een zelfstandig bestuursorgaan tot de
                            mogelijkheden.
                            Daar staat tegenover dat tegenwoordig ook binnen departementen goede voor-
                            zieningen mogelijk zijn om de bemoeienis van de politiek met individuele
                            beschikkingen effectief te voorkomen. De belastingdienst is hiervan een voor-
                            beeld. Politici zullen zich ook terdege bewust zijn van het feit dat persoonlijke
                            aandacht voor de afhandeling van individuele aanvragen vergaande (negatieve)
                            consequenties kan hebben, zowel in publicitair als in politiek opzicht. Daarmee is
                            het belang van formele afstand aanzienlijk gerelativeerd. Ter wille van de rechts-
                            gelijkheid is een mentale afstand tussen politiek en bestuur veelal voldoende. In
                            ieder geval vormt de rechtsgelijkheid geen doorslaggevende reden om beharti-
                            ging van het publieke belang aan de private sector uit te besteden.
                            Ten aanzien van het toezicht zou een dergelijke conclusie te lichtvaardig zijn.
                            Ook hier is rechtsgelijkheid van groot belang. De toezichthouder dient tegenover
                            eenieder een onafhankelijke positie in te nemen. Terwijl voorzieningen (en amb-
                            telijke integriteit) bij de uitvoering van beleid de politiek verantwoordelijke ook
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>                                                     de noodzaak van het borgen van publieke belangen
binnen een departement op de gewenste afstand kunnen houden (belasting-
dienst), is bij toezicht de afstand tot de minister van veel groter belang, met name
omdat de minister vaak zelf te zeer partij is. Het is dan onwenselijk om het toe-
zicht onder de directe ministeriële verantwoordelijkheid te plaatsen. Een toe-
zichthouder kan zijn werk immers met meer gezag en gewicht doen als hij een
bepaalde mate van onafhankelijkheid geniet. Omdat de politiek verantwoordelij-
ke die onafhankelijkheid niet heeft, is het meestal verstandig het toezicht op
enige afstand van de politiek verantwoordelijke te houden en te organiseren.
Tegelijkertijd is er geen reden om het toezicht in private handen te leggen, zeker
niet indien het toezicht zich ook uitstrekt over private partijen. Juist in een
samenleving waarin veel aan de private sector wordt overgelaten, is het van
belang de arbitrerende functies bij de overheid te leggen en te houden. Het is om
die reden dat men in het verleden voor de organisatie van toezicht vaak bij de
figuur van een zelfstandige bestuursorgaan is uitgekomen. Hier gaat het gezag
van de overheid samen met de gewenste afstand tot de ministeriële verantwoor-
delijkheid. Later in het rapport komt het toezicht uitgebreider aan de orde.
In het algemeen zijn er derhalve weinig redenen om ter wille van de rechtsgelijk-
heid de behartiging van publieke belangen binnen het private domein te plaatsen.
Anderszins zijn er, afgezien van de casus van het toezicht, evenmin veel redenen                      39
om ter wille van de rechtsgelijkheid zonder meer te kiezen voor behartiging door
een publieke organisatie. Binding van private partijen kan hier immers voor cor-
rectie zorgen. Aanvullende wetgeving en concessie- en contractvoorwaarden
kunnen veel zaken vastleggen, zoals prijsplafonds, universele dienstverlening,
verbod op risicoselectie, product- en processpecificaties, voorzieningen voor
inspectie, toezicht en evaluatie en zelfs mogelijkheden voor nadere specificaties
en interventies. Aldus kunnen private partijen worden gedwongen bij de beharti-
ging van publieke belangen rechtsgelijkheid in acht te nemen.
Dit wil niet zeggen dat private partijen in alle gevallen zodanig kunnen worden
gebonden (bijvoorbeeld met regels) dat de rechtsgelijkheid bij het uitvoeren van
taken geheel gewaarborgd is. Met name waar rechtsgelijkheid, ook in materiële
zin, gegeven de aard van het geformuleerde belang een groot gewicht heeft, zijn
er enige contra-indicaties voor het doen uitvoeren van het publieke belang door
private partijen:
1 De gewenste rechtsgelijkheid kan door concurrentie onder druk komen te
   staan. Hoe hard het verbod op risicoselectie ook mag zijn, het gevaar bestaat
   altijd dat private verzekeraars bepaalde risicogroepen van een verzekering
   zullen proberen uit te sluiten. Dit zal met name gelden als de grootste winst-
   mogelijkheden voor verzekeraars zijn gelegen in het selecteren van risico’s.
2 Een teveel aan binding (die nodig wordt geacht om materiële rechtsgelijkheid
   in de uitvoering te bereiken) kan de concurrentie tussen private partijen
   onmogelijk maken, zodat de winst die daarmee was beoogd, niet kan worden
   bereikt.
3 Regels en contracten waarmee private partijen in principe zouden kunnen
   worden gebonden, hebben weinig zin indien het gaat om niet-verifieerbare
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                                informatie. Een derde (als een rechter) kan bij dit soort informatie immers
                                nooit beoordelen of partijen zich aan het contract hebben gehouden.
                            4 Een teveel aan binding kan private partijen in een zo hiërarchische verhouding
                                tot de minister brengen dat de voordelen van het inschakelen van private par-
                                tijen nagenoeg of geheel dreigen weg te vallen. In het laatste geval kan beharti-
                                ging net zo goed (of beter) binnen het publieke domein plaatsvinden.
                            Evenals bij de reeds eerder besproken vereisten van goed bestuur, is er ook bij
                            rechtsgelijkheid dus een belangrijk argument dat tegen traditionele aannames in
                            gaat, in casu de gedachte dat rechtsgelijkheid per definitie om behartiging binnen
                            de publieke sector zou vragen. Deze traditionele aanname heeft een meer beperk-
                            te betekenis: een zware waardering van materiële rechtsgelijkheid vraagt om een
                            sterkere binding en vermindert de ruimte voor behartiging van publieke belangen
                            door private partijen.
                2.3.4       rechtszekerheid
                            Rechtszekerheid heeft betrekking op de voorspelbaarheid van het gedrag van uit-
                            voeringsorganisaties en op de vraag of de burger wordt behandeld overeenkomstig
40                          hetgeen in wet- en regelgeving is vastgelegd. De gangbare formele redenering luidt
                            dat behandeling door publieke organisaties de beste waarborg voor rechtszekerheid
                            biedt, omdat de voor ieder kenbare wet regels stelt voor het overheidshandelen, en
                            omdat ieder zich desgewenst tot de bestuursrechter kan wenden. Ook deze tradi-
                            tionele aanname is ontoereikend en te algemeen gesteld. Consequente uitvoering
                            van beleid is immers ook via het privaatrecht mogelijk. Zo bestaan er wettelijke
                            regelingen inzake consumentenbescherming en -voorlichting.
                            Naast een formele relativering past een praktische. In de beleidspraktijk blijkt
                            namelijk dat uitvoerende ambtenaren zich bij de uitvoering van wetten veel min-
                            der aan instructies en regels houden dan we formeel gezien zouden mogen ver-
                            wachten. De materiële beleidsvrijheid van uitvoerende ambtenaren is vaak vele
                            malen groter dan hun formele beleidsvrijheid (Ringeling 1978; Derksen en
                            Korsten 1986; Van der Veen 1990; Bakker en Van Waarden 1999). Wie de uit-
                            voering van beleid op afstand wil plaatsen en een rechtszekere uitvoering van het
                            beleid wil garanderen, stuit om die reden op veel hogere transactiekosten dan op
                            het eerste gezicht lijkt. Zelfs met die hogere kosten zal nog een aanzienlijke
                            materiële beleidsvrijheid moeten worden geaccepteerd.
                            Overigens kent uitvoering door de overheid vergelijkbare problemen. Zowel bui-
                            ten als binnen de overheid vergt het veel inspanning om de materiële beleidsvrij-
                            heid van uitvoerende ambtenaren zodanig in te dammen dat een aanvaardbaar
                            niveau van rechtszekerheid wordt bereikt. Het is zelfs de vraag of dat aanvaardba-
                            re niveau daadwerkelijk wordt bereikt.
                            Dit wil niet zeggen dat er geen verschil zou zijn tussen een publieke en een private
                            uitvoering. Het wil ook niet zeggen dat de genoemde traditionele aanname geen
                            enkele betekenis heeft. Wanneer de problematiek van de materiële ambtelijke
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>                                                           de noodzaak van het borgen van publieke belangen
      beleidsvrijheid sterk speelt, zijn er reële argumenten om het beleid in het publie-
      ke domein te laten uitvoeren, onder directe verantwoordelijkheid van de politiek
      verantwoordelijke. Deze materiële beleidsvrijheid zal over het algemeen geringer
      zijn naarmate rechten van burgers eenvoudiger in regels kunnen worden vastge-
      legd, en groter naarmate de individuele gevalsbeoordeling door de loketambte-
      naar voor het definitieve besluit belangrijker is.
      Ten eerste mogen we veronderstellen dat het eenvoudiger is om de eigen uitvoe-
      rende ambtenaren aan te sturen dan de uitvoerende ambtenaren van een verzelf-
      standigde organisatie of zelfs werknemers van een private organisatie. Ten twee-
      de zou een private omgeving zeker extra risico’s met zich brengen, indien die
      organisatie nog andere (bijvoorbeeld bedrijfseconomische) belangen heeft te die-
      nen en indien uitvoerende ambtenaren daarvan de druk gaan ondervinden. Ten
      derde verschaft uitvoering door de overheid zelf een grotere legitimiteit aan die
      uitvoering, hetgeen bij een niet maximale rechtszekerheid altijd is meegenomen,
      en kent de overheid specifieke mogelijkheden van individuele rechts- en belan-
      genbescherming die in het private domein niet zonder meer voor handen zijn.
2.3.5 af weging
                                                                                                            41
      De conclusies die in deze paragraaf zijn getrokken ten aanzien van democratie,
      rechtsgelijkheid en rechtszekerheid blijken nauwelijks af te wijken van die ten
      aanzien van efficiëntie. Het is niet per definitie democratischer, meer rechtszeker
      dan wel meer rechtsgelijk indien publieke belangen binnen het publieke domein
      worden behartigd.
      Daarmee geldt geenszins dat ‘anything goes’. Binnen specifieke condities bieden
      vereisten van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid wel degelijk contra-indicaties
      ten nadele van behartiging in het private domein: bij rechtsgelijkheid, wanneer
      materiële rechtsgelijkheid een zwaar onderdeel is van het publieke belang zelf, en
      bij rechtszekerheid in een situatie van de facto noodzakelijke grote materiële
      beleidsvrijheid bij de uitvoering.
2.4   publiek of privaat: afweging
      In het debat over privatisering wordt op grond van economische redeneringen
      wel de stelling betrokken dat inschakeling van private actoren bij de behartiging
      van publieke belangen gewenst is om de efficiëntie te verhogen. Op grond van
      juridische redeneringen nemen anderen echter aan dat de overheid zelf die
      publieke belangen moet behartigen om de democratische legitimatie, de rechts-
      zekerheid en de rechtsgelijkheid van het handelen te waarborgen. In het boven-
      staande bleken deze veronderstellingen niet houdbaar. De beginselen voor goed
      bestuur zijn op zich niet indicatief voor de toedeling van verantwoordelijkheden
      bij de behartiging van publieke belangen.
      Uit het voorgaande bleek overigens dat een tegenovergestelde conclusie ons ook
      niet heel veel verder zou hebben gebracht. Welke consequenties zou de overheid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                            immers moeten verbinden aan de algemene constatering dat private organisaties
                            efficiënter zijn en publieke organisaties democratischer functioneren, als dat al
                            het geval was geweest? Op zich zijn dergelijke beweringen immers loos, als ze
                            niet worden gerelateerd aan de doelen die voor de overheid in het geding zijn.
                            Privatisering van de uitvoering van de bijstandswet mag bijvoorbeeld leiden tot
                            een verlaging van de uitvoeringskosten, maar zij is toch minder aangewezen als
                            de winst wordt geboekt door bijstandsgerechtigden niet meer die zorg te bieden
                            die ze verdienen. Omgekeerd kan elke beslissing van een sociale dienst democra-
                            tisch verantwoord zijn, maar als de sociale dienst niet in staat is bijstandsgerech-
                            tigden te reïntegreren wordt een belangrijk doel van het overheidsbeleid niet
                            bereikt. Evenzeer kunnen gemeentelijke plantsoenen ongetwijfeld efficiënter
                            door private tuinbedrijven worden onderhouden indien de betrokken burgers
                            tegelijkertijd elke vorm van inspraak wordt onthouden. Een gemeentelijke plant-
                            soenendienst die daarentegen op geen enkele wijze wordt geprikkeld, zal oneven-
                            redig veel kosten.
                            Verschillen in effectiviteit, efficiëntie, democratisch gehalte, rechtszekerheid en
                            rechtsgelijkheid zijn op zich dus zonder betekenis. Een vergelijking die wél rele-
                            vant is, betreft de reden waarom de overheid betrokken is, namelijk de publieke
42                          belangen die in het geding zijn. Het gaat erom die belangen te realiseren, en de
                            randvoorwaarden te verzekeren die in het onderhavige geval van belang zijn. Ook
                            hierbij is het niet op voorhand gegeven dat publieke organisaties beter dan private
                            organisaties in staat zullen zijn om publieke belangen te realiseren, of omgekeerd.
                            Het is namelijk geen vanzelfsprekendheid dat publieke en private organisaties uit
                            zichzelf publieke belangen zullen dienen, zo leren zowel de economische als de
                            juridische wetenschap.
                            In het staatsrecht is het essentieel ervoor te zorgen dat iemand die de macht heeft
                            om ‘in het algemeen belang’ te handelen, die macht niet voor verkeerde doelein-
                            den gebruikt. Het controleren van de macht ligt derhalve aan de basis van iedere
                            staatsrechtelijke beschouwing: geen macht zonder verantwoordelijkheid. Het
                            blijkt bijna onvermijdelijk dat niet-gedisciplineerde macht tot verkeerd gebruik
                            leidt. In de economische wetenschap geldt het uitgangspunt dat een rationeel
                            handelend persoon primair zijn eigen belang zal nastreven. Om te bereiken dat
                            die persoon wordt gebonden aan algemene of publieke belangen moet worden
                            gezorgd voor een omgeving waarin het eigen belang en het algemene belang zo
                            goed mogelijk samenvallen.
                            Of de voorkeur moet worden gegeven aan een private dan wel publieke organisa-
                            tie, hangt derhalve af van de mechanismen die voorhanden zijn om die organisa-
                            ties te disciplineren, in die zin dat deze het publieke belang dat aan de orde is,
                            optimaal dienen. Door organisaties te disciplineren kunnen publieke belangen
                            worden geborgd (in de omschrijving van Van Dale: “beletten dat iets losgaat of
                            verloren gaat”). In hoofdstuk 4 zullen vier mechanismen voor borging van
                            publieke belangen nader worden besproken: concurrentie, hiërarchie, binding
                            vooral middels regels en contracten en, ten slotte, institutionele borging. Welk
                            mechanisme het best kan worden ingezet, hangt onder andere samen met de aard
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>                                                      de noodzaak van het borgen van publieke belangen
van het publieke belang dat in het geding is. Het succes van de verschillende
mechanismen hangt ook af van de mate waarin de cultuur en de doelen van de
betreffende organisatie afwijken van het betreffende publieke belang.
Zo kan concurrentie private actoren ertoe dwingen het publieke belang dat in het
geding is effectiever te behartigen. Toch is het in de praktijk niet altijd eenvoudig
om op de markt alle relevante publieke belangen in de prijs-kwaliteitverhouding
te verdisconteren. De betreffende economische actor zal ernaar streven voor een
zo laag mogelijke prijs een zo hoog mogelijke kwaliteit te leveren. Dat het daarbij
niet gaat om kwaliteit in de ogen van de overheid, maar om kwaliteit in de ogen
van de consument mag duidelijk zijn. Er is dus vaak een immanente strijdigheid
tussen het economische belang van de onderneming enerzijds en het publieke
belang, waarvoor de overheid zich verantwoordelijk voelt, anderzijds. Naarmate
die strijdigheid groter is, zal de effectiviteit van de private organisatie bij het
behartigen van het publieke belang geringer worden.
Hier staat tegenover dat publieke belangen zich binnen publieke organisaties al
evenmin eenvoudig laten borgen. Veel publieke organisaties leveren daarvoor
voldoende bewijs. Het staatsbedrijf van de spoorwegen behartigde in de oude
situatie de publieke belangen niet optimaal (en in de nieuwe al evenmin). Bij de                       43
claimbeoordeling in de sociale zekerheid en bij de sociale voorzieningen schort er
nogal wat aan de rechtsgelijkheid, ook al zijn publieke organisaties hier verant-
woordelijk (commissie-Buurmeijer 1993; Teulings et al. 1997). Veel van de priva-
tiseringsoperaties van de laatste jaren zijn uit onvrede over het functioneren van
publieke organisaties en over het realiseren van publieke belangen door publieke
organisaties voortgekomen. Of privatisering ook in alle gevallen het juiste ant-
woord op deze gebreken is geweest, is daarmee nog niet vastgesteld.
Zijn de beginselen voor goed bestuur dan verder zonder betekenis, als de borging
van de in het geding zijnde publieke belangen het belangrijkste ijkpunt vormt voor
de toedeling van verantwoordelijkheden? Die conclusie is onjuist. De genoemde
beginselen vormen immers op zijn minst de randvoorwaarden waaronder publieke
belangen moeten worden gerealiseerd (rechtsgelijkheid bij aanbesteding bijvoor-
beeld, of een efficiënte uitvoering van de sociale zekerheid). Vaak vormen zij ook
het hart van die belangen: een rechtszekere en rechtsgelijke uitvoering van de bij-
standswet; een openbaar vervoer dat de concurrentie aankan met het autovervoer,
en derhalve zo goedkoop mogelijk is en zo goed mogelijk bij de wensen van bur-
gers aansluit; een zo efficiënt mogelijk onderhoud van plantsoenen binnen de
randvoorwaarden van responsiviteit waaraan de overheid zich te houden heeft;
een gelijke behandeling van alle burgers bij de voorziening van stroom en water,
enzovoorts. De weging van de verschillende beginselen voor goed bestuur maakt
dus deel uit van het formuleren van publieke belangen. Voor het ene belang staat de
efficiëntie van de behartiging voorop, bij het andere belang vraagt met name een
rechtszekere behartiging extra aandacht. Soms zullen daarbij keuzes moeten
worden gemaakt. Zo kan de overheid op heel ‘gevoelige’ beleidsterreinen zorgvul-
digheid (rechtsgelijkheid en rechtszekerheid) voorrang geven boven efficiëntie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                2.5         conclusie
                            Hoewel de beginselen voor goed bestuur zeker betekenis hebben voor de formu-
                            lering van publieke belangen, geven zij noch afzonderlijk noch gezamenlijk een
                            indicatie voor een optimale toedeling van verantwoordelijkheden bij de beharti-
                            ging van publieke belangen. Daarmee zou voor de beantwoording van de hoe-
                            vraag ook het verkeerde startpunt gekozen zijn. Omdat het niet vanzelfsprekend
                            is dat belangen door private dan wel publieke organisaties worden behartigd,
                            moet dat startpunt worden gezocht in de noodzaak van borging. Voor de afwe-
                            ging van de juiste wijze van behartiging van publieke belangen geldt derhalve uit-
                            eindelijk slechts één ijkpunt: de mogelijkheden tot borging van het gespecificeer-
                            de publieke belang dat in het geding is. Als die mogelijkheden in het private
                            domein beter zijn, dan moet voor het private domein worden gekozen; zijn de
                            mogelijkheden beter binnen het publieke domein, dan moet daarvoor worden
                            gekozen. De keuze tussen publiek en privaat is zo uiteindelijk een afgeleide van
                            de vraag waar borging het meest adequaat kan geschieden.
                            In die zin is de beantwoording van de hoe-vraag in essentie een zoektocht naar
                            adequate methoden van borging. Hiermee kan ook de probleemstelling van dit
                            rapport worden aangescherpt: op welke wijze kan de borging van het publieke
44                          belang het beste geschieden?
                            Een adequate keuze vergt vooraf een heldere omschrijving en specificering van
                            het publieke belang dat in het geding is (zie ook Van den Anker en Bolderheij
                            1999: 46). De mogelijkheden voor borging zijn immers afhankelijk van de aard
                            van het betreffende publieke belang. De hoe-vraag kan dan ook niet worden
                            beantwoord, zonder dat eerst een adequaat antwoord is gegeven op de vraag
                            waarvoor de overheid uiteindelijk de eindverantwoordelijkheid wenst te dragen
                            (de wat-vraag). Alvorens de mogelijkheden voor borging in de private (hoofdstuk
                            4) en in de publieke sector (hoofdstuk 5) worden beschreven, gaat hoofdstuk 3
                            gaat daarom nader in op de aard van het publieke belang. Vanzelfsprekend kun-
                            nen de vragen naar die aard en de mogelijkheden voor borging uiteindelijk niet
                            onafhankelijk van de, steeds veranderende, context van het betreffende beleid-
                            sterrein worden beantwoord. Om dergelijke nieuwe ontwikkelingen gaat het in
                            hoofdstuk 6. Op de uiteindelijke afweging wordt in het laatste hoofdstuk inge-
                            gaan. Daar zal ook blijken dat de theoretische mogelijkheden voor borging van
                            publieke belangen in de praktijk niet altijd realiseerbaar blijken te zijn.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>                                                                   het expliciteren van publieke belangen
3   het expliciteren van publieke bel angen
3.1 inleiding
    Hoe verantwoordelijkheden ook worden toegedeeld, borging van het publieke
    belang dient het uitgangspunt te zijn. De publieke belangen vormen immers de
    enige reden voor de betrokkenheid van de overheid. Beantwoording van de vraag
    of private actoren moeten worden ingeschakeld bij de behartiging van publieke
    belangen vergt derhalve onderzoek naar de mogelijkheden deze belangen te bor-
    gen. Dit onderzoek moet zich niet alleen op de private maar ook op de publieke
    sector richten. Borging van publieke belangen binnen de publieke sector is al
    evenmin vanzelfsprekend als borging in de private sector.
    Om te kunnen bepalen in welke situatie de borging optimaal is, is het gewenst
    eerst de in het geding zijnde publieke belangen helder te expliciteren. In de in dit
    rapport gebruikte terminologie: een antwoord op de hoe-vraag kan niet worden
    gegeven zonder dat de wat-vraag is beantwoord. Om te kunnen beoordelen op
    welke wijze de overheid haar eindverantwoordelijkheid het beste kan waarma-
    ken, moet duidelijk zijn waarom de overheid zich het betreffende belang heeft                         45
    aangetrokken. Alleen indien men de beleidsdoelen kent die tot uitgangspunt van
    het beleid zijn gemaakt, is het zinvol na te gaan hoe die taak het best kan worden
    uitgevoerd, de centrale vraag van dit rapport.
    Daarnaast kunnen oude argumenten in de loop der tijd hun kracht verliezen, dan
    wel kunnen nieuwe argumenten van kracht worden. Zo kunnen redenen voor
    een eindverantwoordelijkheid van de overheid door nieuwe maatschappelijke
    ontwikkelingen als internationalisering, technologische vooruitgang en profes-
    sionalisering geleidelijk minder valide worden. Ook kunnen argumenten voor
    een nieuwe eindverantwoordelijkheid van de overheid opkomen. Het is ook om
    die reden van belang te weten waarom de overheid zich een taak heeft aangetrok-
    ken en wat zij daarmee heeft willen bereiken.
    Tegelijkertijd is de wat-vraag niet het onderwerp van dit rapport. Daarvoor is
    deze vraag te politiek van karakter. Het is niet mogelijk een sluitend wetenschap-
    pelijk antwoord te geven op de vraag naar de eindverantwoordelijkheden van de
    overheid. In paragraaf 3.2 zal deze stelling nader worden geadstrueerd. Wel is het
    mogelijk verschillende soorten publieke belangen te duiden aan de hand van het
    onderscheid tussen maatschappelijke en publieke belangen. In paragraaf 3.3
    wordt nader op dit onderscheid ingegaan, om een handreiking te doen bij het
    expliciteren van publieke belangen. Ten slotte wordt in paragraaf 3.4 aangegeven
    welke aspecten anderszins van belang zijn om te komen tot een optimale toede-
    ling van verantwoordelijkheden bij de behartiging van publieke belangen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                3.2         het politieke kar akter van de wat-vr aag
                            In hoofdstuk 1 is de wat-vraag verhelderd door een onderscheid te maken tussen
                            maatschappelijke en publieke belangen. Bij maatschappelijke belangen gaat het
                            om belangen waarvan de realisatie voor de samenleving als geheel gewenst wordt
                            geacht. De overheid hoeft zich niet al deze maatschappelijke belangen aan te trek-
                            ken; vaak worden zij ook gerealiseerd zonder betrokkenheid van de overheid.
                            Voor andere maatschappelijke belangen geldt dit niet of niet in voldoende mate.
                            Indien de overheid zich om deze reden het betreffende belang aantrekt, spreken
                            we over een publiek belang: een maatschappelijk belang waarvan de behartiging
                            tot taak van de overheid is geworden. Tegelijkertijd hoeft het feit dat in de samen-
                            leving bepaalde maatschappelijke belangen onvoldoende worden behartigd, nog
                            niet te betekenen dat de overheid op zich in staat is om betreffende belangen wel
                            te realiseren. “The choice between markets and governments is not a choice
                            between perfection and imperfection, but between degrees and types of imper-
                            fection, between degrees and types of failure” (Wolf 1993: 88-89). Het kan de
                            overheid ertoe dwingen alsnog van een eindverantwoordelijkheid af te zien.
                            Derhalve zijn er bij de beslissing of een maatschappelijk belang tot een publiek
46                          belang moet worden gemaakt, twee vragen aan de orde:
                            1 Is er sprake van een maatschappelijk belang dat onvoldoende dreigt te worden
                                behartigd wanneer de overheid zich dat belang niet aantrekt?
                            2 Is de overheid wel in staat dit belang op bevredigende wijze te realiseren?
                            Hiermee mag duidelijk zijn dat de wat-vraag een politieke afweging behoeft.
                            Er kan immers niet objectief worden vastgesteld wanneer sprake is van maat-
                            schappelijke belangen en wanneer een eindverantwoordelijkheid van de overheid
                            gewenst is. “Waar ‘politiek’ en bestuur een extern ijkpunt zoeken voor de kern-
                            taken van de overheid om zo een objectieve grondslag te verkrijgen bij het maken
                            van keuzen en het stellen van prioriteiten, worden zij langs verschillende invals-
                            hoeken uiteindelijk toch weer teruggeworpen op zichzelf,” zo meent Donner
                            (1998: 43). Langs verschillende wegen komt hij tot deze conclusie. Hij stelt dat
                            historische of internationale vergelijkingen wel een basis bieden voor de identifi-
                            catie van onderwerpen en beleid die traditioneel met de overheid worden geasso-
                            cieerd, maar op zich geen antwoord geven op de vraag welke onderwerpen nu en
                            in de nabije toekomst in Nederland overheidsaandacht behoeven. Ook politieke
                            en wetenschappelijke visies op de plaats en ontwikkeling van de menselijke
                            samenleving bieden wel houvast, “maar alleen voor degenen die de uitgangspun-
                            ten daarvan aanvaarden” (Donner 1998: 43). In de woorden van Donner is er der-
                            halve geen ‘Archimedisch punt’ als ijkpunt voor de kerntaken van de overheid.
                            Wel kunnen aan de wetenschap ontleende argumenten een rol spelen bij de
                            inhoudelijke bepaling van het publiek belang. Aldus kan de wetenschap een
                            zeker zoekkader bieden. Een historische en internationale vergelijking kan bij-
                            voorbeeld de betrokkenheid van andere overheden (eerder en elders) aangeven,
                            waarop steeds de vraag kan volgen of die betrokkenheid moet worden gedeeld.
                            Een analyse vanuit algemene politieke visies op de samenleving biedt al evenzeer
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>                                                                 het expliciteren van publieke belangen
aanknopingspunten. Ten slotte geven ook de juridische en, gezien haar modelma-
tigheid, met name de economische theorie een zoekkader voor publieke belangen.
In de economische theorie staan de markt en de veronderstelling van de rationeel
handelende mens centraal. Bij ‘markt’ denkt men aan volkomen en onvolkomen
concurrentie. Juist bij volkomen concurrentie worden de preferenties van econo-
mische actoren (burgers) niet alleen zichtbaar, maar ook zo optimaal mogelijk
bediend. Bij volkomen concurrentie zal de markt Pareto-efficiënt zijn: niemand
kan nog beter af zijn, zonder dat een ander daarvan slechter wordt. Tegelijkertijd
leert met name de welvaartseconomie wanneer er sprake kan zijn van ‘marktfa-
len’. Dit geldt bijvoorbeeld als markten niet compleet zijn (niet alle positieve en
negatieve effecten komen in de prijs tot uiting, zoals onder andere bij een natuur-
lijk monopolie het geval is), wanneer de competitie niet perfect is (een perfecte
markt doet zich voor bij veel vragers en aanbieders en bij afwezigheid van entry
barriers, hetgeen zich bijvoorbeeld bij zuiver collectieve goederen niet kan voor-
doen) en bij een gebrek aan informatie (onder andere de thematiek van adverse
selection en moral hazard). Marktfalen is in de economische theorie reden voor
betrokkenheid van de overheid.
Het onderwerp van het marktfalen blijft hier verder buiten beschouwing (zie hier-                       47
voor Musgrave and Musgrave 1976; Wolfson 1988; Wolf 1993; Schettkat 1997; cpb
1997; Barr 1998). Het mag wel duidelijk zijn dat de economische wetenschap hier-
mee een interessant zoekkader levert voor de formulering van publieke belangen.
Tegelijkertijd is duidelijk dat met behulp van dergelijke argumenten al evenmin
objectief kan worden vastgesteld wanneer de noodzaak van overheidsingrepen
wel of niet aanwezig is. Aan welke collectieve goederen behoefte bestaat, welke
externe effecten moeten worden ondervangen – in welke mate moeten bij voor-
beeld omwonenden van Schiphol van geluidsoverlast worden gevrijwaard? –,
het zijn uiteindelijk politieke vragen. Daarmee wordt nog voorbijgegaan aan de
vraag in welke mate de uitkomsten van de markt als rechtvaardig worden ervaren
(equity) en of om die reden een taak voor de overheid is weggelegd.
Bovendien pleegt de politieke argumentatie in het algemeen breder te zijn en
betreft zij niet alleen de tegenstelling tussen markt en overheid. Omdat de priva-
te sector immers ook andere ordeningsmechanismen kent, is het kader van de
markt te beperkt om het gehele maatschappelijke verkeer te vatten. Burgers ope-
reren niet alleen als rationeel handelende actoren op een markt. In de woorden
van Donner: “Wanneer wordt uitgegaan van vrije, rationeel handelende indivi-
duen die hun welzijn proberen te optimaliseren, dan zal de uitkomst steeds lei-
den tot beperkte overheden. Gaat men uit van een ander uitgangspunt, dat indi-
vidualiteit geen inhoud heeft buiten een gemeenschap, dat ieders welzijn mede
wordt bepaald door zijn verantwoordelijkheid voor de omgeving en dat vreed-
zaam samenleven een overheid vergt om de mensen uit elkaar te houden, dan is
de uitkomst ook een andere” (Donner 1998: 37). In dat opzicht is het onjuist om
de private sector met ‘de’ markt gelijk te stellen (dit geldt te meer aangezien ook
binnen de publieke sector ‘markten’ bestaan!).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                            Terwijl de economie zicht biedt op marktfalen, geeft de (zij het zeker economisch
                            geïnspireerde) bestuurskunde argumenten voor overheidsfalen (zie bijvoorbeeld
                            de public choice theory). Ook hier geldt evenwel: interessante, maar geen sluiten-
                            de argumenten voor het aanduiden van publieke belangen. Zo meldt de bestuurs-
                            kunde dat het ingrijpen van de overheid door de scheiding van kosten en op-
                            brengsten kan leiden tot te hoge (maatschappelijke) kosten (het streven naar
                            nutsmaximalisatie kan zijn heilzame werk minder doen), dat interne organisa-
                            tiedoelen (de belangen van uitvoerende organisaties) gemakkelijk in de plaats
                            kunnen treden van de publieke belangen en dat ook overheidsactiviteiten allerlei
                            niet voorziene en onbedoelde neveneffecten hebben, die kunnen doen terugver-
                            langen naar het marktmechanisme. Of en wanneer deze situatie zich werkelijk
                            voordoet, schrijft de theorie niet voor. Ook in dit geval zal dus een politieke
                            afweging moeten worden gemaakt: is de behartiging van maatschappelijke belan-
                            gen zo onvolledig en is dit feit op zich zo ernstig dat (enige) twijfel over de moge-
                            lijkheden van de overheid moet worden geaccepteerd? Of kan de overheid in het
                            onderhavige geval beter van een eindverantwoordelijkheid afzien?
                            ‘Publieke belangen’ zijn dus nimmer objectieve feiten. In een proces van politieke
                            oordeelsvorming worden bepaalde belangen als zodanig aangeduid. Het uit-
48                          gangspunt van democratische legitimatie vergt dat de politiek aanspreekbare over-
                            heid hier bij uitstek de partij is die de politieke keuze moet maken aan welke
                            belangen zij zich wenst te committeren. Dat de overheid daarbij in de democrati-
                            sche rechtsstaat geen autonome partij is, maar bovenal responsief dient te zijn
                            voor maatschappelijke wensen, mag hier als bekend worden verondersteld.
                            Niettemin is de overheid het kader waarbinnen de definitieve besluiten over
                            publieke belangen worden genomen. Als er derhalve al sprake is van een ‘Archi-
                            medisch punt’, dan is dat van procedurele, niet van inhoudelijke aard: de over-
                            heid beslist uiteindelijk op grond van eigen, politieke overwegingen. Daarbij
                            berust bij de overheid wel een bewijslast: overheidsingrijpen is pas gelegitimeerd
                            indien aannemelijk is gemaakt dat het betreffende maatschappelijke belang daar-
                            mee is gediend. Deze bredere thematiek van ‘de democratie’ wordt hier overigens
                            verder buiten beschouwing gelaten (zie ook Frissen 1999).
                            Op deze algemene conclusie dat het formuleren van publieke belangen altijd een
                            normatieve, politieke afweging vergt, valt één uitzondering te maken. Wil er al
                            sprake zijn van een functionerende markt en een functionerende overheid, dan
                            moet zijn voorzien in een (goede) rechtsorde. Het eigendomsrecht moet goed
                            geregeld zijn en het rechtssysteem moet voorzien in de mogelijkheid contracten
                            af te dwingen. Dit betekent wel dat de overheid in alle gevallen eindverantwoor-
                            delijk is voor een goed functionerend rechtssysteem. De structuur van een orde-
                            nende rechtsstaat behoort aanwezig te zijn. Zij verschaft ook legitimiteit aan het
                            geweldsmonopolie van de staat. Dit publieke belang lijkt dus zonder meer gege-
                            ven. De argumentatie hiervoor kan zowel aan de rechtswetenschap als aan de
                            economische wetenschap worden ontleend (Bovens en Scheltema 1999;
                            Bovenberg en Teulings 1999b).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>                                                                  het expliciteren van publieke belangen
    Wel is het een kwestie van rechtspolitiek hoe ruim de overheid de rechtsorde
    neemt. De overheid kan bijvoorbeeld ook bevorderen dat men eerst in eigen
    kring geschillen beslecht en zelf een afweging tussen regels maakt (bijvoorbeeld
    bij ethische kwesties) alvorens zich te wenden tot de rechter of de overheid.
    Daarmee is de overweging dat ‘het om de rechtsorde gaat’ niet zonder meer een
    dwingend, direct inhoudelijk toepasbaar argument bij de keuze tussen markt en
    overheid.
3.3 verschillende t ypen publieke bel angen
    In dit rapport is als uitgangspunt gekozen dat maatschappelijke belangen die door
    de samenleving zelf worden behartigd, geen overheidsverantwoordelijkheid
    behoeven te zijn. Dit betekent niet dat als er voor een bepaald product of een
    bepaalde dienst ‘een markt bestaat’, er van publieke belangen geen sprake (meer)
    zou zijn. Ook als de markt een bepaald goed wel levert, hoeft het nog niet auto-
    matisch te voldoen aan een aantal voorwaarden die maatschappelijk van belang
    worden geacht. Te denken is aan de duurzaamheid van de productie, de kwaliteit
    van het product, eisen in termen van universele dienstverlening enzovoort.
    Bovendien kan de markt positieve en negatieve externe effecten hebben die zon-
    der overheidsingrijpen bij anderen terecht zouden komen, respectievelijk op                          49
    anderen zouden worden afgewenteld. In dat geval is het in het publieke belang
    om randvoorwaarden te stellen aan de productie van bepaalde goederen of het
    verlenen van bepaalde diensten. Ten slotte is de markt geen natuurverschijnsel en
    zal de overheid in veel gevallen ervoor moeten waken dat de markt functioneert.
    Toezicht is nodig, de transparantie van de markt zal moeten worden bewaakt.
    Zo moet bijvoorbeeld informatiescheefheid worden voorkomen, waarbij alleen de
    aanbieder over informatie over de kwaliteit van het product beschikt.
    Publieke belangen kunnen dus een heel verschillend karakter hebben. Soms heb-
    ben zij betrekking op de productie en levering van goederen en diensten tegen
    een redelijke prijs, in andere gevallen op de randvoorwaarden waaronder moet
    worden geproduceerd en geleverd. In een derde geval heeft de overheid een eind-
    verantwoordelijkheid voor het optimaal functioneren van de markt. Het is met
    name in een veranderende omgeving van belang dit onderscheid helder te blijven
    maken. Immers, als de productie (tegen een redelijke prijs) van een bepaald goed
    als zodanig geen publiek belang meer is omdat een markt voor het product is ont-
    staan, betekent dit nog niet dat de overheid voor de randvoorwaarden van de pro-
    ductie en de levering geen verantwoordelijkheid meer zou hoeven dragen.
    De elektriciteitssector vormt een aantrekkelijk voorbeeld aan de hand waarvan
    deze redenering kan worden toegelicht. De productie en levering van elektriciteit
    waren (lange tijd) een publiek belang omdat (1) het een maatschappelijk belang
    was dat iedereen over elektriciteit kon beschikken en (2) de markt faalde vanwege
    het natuurlijke monopoliekarakter van het netwerk. Aan het algemene belang
    van de levering van elektriciteit waren andere publieke belangen verbonden:
    veiligheid, duurzaamheid, universele dienstverlening enzovoort.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                            Door technologische ontwikkelingen is de aard van dit publieke belang recentelijk
                            veranderd. Concurrentie op één en hetzelfde net is tegenwoordig wel mogelijk en
                            er is van een natuurlijk monopolie geen sprake meer. Deze concurrentie wordt
                            bovendien gekatalyseerd door richtlijnen van de eu. Hiermee zijn de productie
                            en levering van elektriciteit op zich geen publiek belang meer. Er wordt nog
                            steeds een maatschappelijk belang mee gediend, maar behartiging daarvan
                            behoeft geen betrokkenheid meer van de overheid.
                            Wel resteren in dit kader andere publieke belangen: randvoorwaarden die aan de
                            productie en de levering van elektriciteit moeten worden gesteld. Hierbij gaat het
                            gedeeltelijk om dezelfde publieke belangen die ook in de monopoliesituatie van
                            belang waren: veiligheid, universele dienstverlening, betrouwbaarheid, milieu-
                            vriendelijkheid, enzovoort. Maar er dienen zich ook andere publieke belangen
                            aan, die nu juist verbonden zijn met het mogelijk maken en garanderen van con-
                            currentie. Deze hebben betrekking op transparantie, op onafhankelijkheid van
                            het netbeheer en op toegang tot het net op basis van algemene, niet-discrimine-
                            rende voorwaarden.
                            Ten aanzien van de productie en levering van elektriciteit is mede door techno-
50                          logische vooruitgang de aard van het publieke belang derhalve verschoven.
                            Door een verandering van de context vergt de wat-vraag een nieuw antwoord.
                            Dat ook een nieuw antwoord op de hoe-vraag moet worden gegeven, is hiervan
                            slechts het gevolg. Dit geldt ook voor verschillende andere nutsvoorzieningen: de
                            werkelijke veranderingen hebben zich voorgedaan ten aanzien van de aard van het
                            publieke belang. Omdat (meer) concurrentie bij productie en levering mogelijk is
                            geworden, hoeft de overheid zich hieraan niet meer te committeren en kan zij zich
                            bepalen tot randvoorwaarden waaronder geproduceerd en geleverd wordt.
                            Het is daarbij een kwestie van semantiek of het gehele complex aan publieke
                            belangen rondom de productie en levering van elektriciteit als het publieke belang
                            ‘elektriciteit’ wordt betiteld, dan wel de afzonderlijke belangen die hier in het
                            geding zijn (duurzaamheid, universele dienstverlening, transparantie, onafhan-
                            kelijk netbeheer, enzovoorts) ook als afzonderlijke publieke belangen ten aanzien
                            van elektriciteit worden gezien. Vanwege de helderheid wordt in dit rapport voor
                            de tweede optie gekozen. Bij ‘publiek belang’ wordt dan gedoeld op de specifieke
                            formulering van de eindverantwoordelijkheid van de overheid. Veelal zal derhal-
                            ve sprake zijn van een complex aan publieke belangen.
                            In deze redenering neemt concurrentie aldus een centrale plaats in. Indien de
                            levering van producten een maatschappelijk belang representeert, en indien con-
                            currentie ertoe bijdraagt dat het betreffende product (tegen een redelijke prijs) op
                            de markt wordt geleverd, is de levering van het product als zodanig geen publiek
                            belang meer. Een kernpunt bij de bepaling van publieke belangen is derhalve de
                            vraag wanneer concurrentie mogelijk is. Hieronder volgt een aantal overwegin-
                            gen. Daarbij wordt niet ingegaan op het steeds internationalere karakter van veel
                            markten, waardoor de mogelijkheden van nationale overheden om de markt te
                            ordenen afnemen. Deze thematiek komt in hoofdstuk 6 aan de orde.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>                                                               het expliciteren van publieke belangen
1 Concurrentie en markt vooronderstellen het bestaan van een rechtsorde waar-
  in bijvoorbeeld eigendom is gegarandeerd, contracten moeten kunnen worden
  afgedwongen, enzovoort. Het vaststellen van deze rechtsorde kan derhalve
  nimmer onderwerp van concurrentie tussen marktpartijen zijn. Binnen het
  algemene kader kunnen private partijen wel eigen regels stellen. Private par-
  tijen kunnen ook worden ingeschakeld bij de handhaving van de rechtsorde,
  zij het dat daar een specifieke beperkinggrond geldt, te weten het legaliteits-
  beginsel dat zich kan verzetten tegen het treffen van negatieve sancties door
  private partijen.
2 Voor concurrentie komen alleen individueel verhandelbare diensten of pro-
  ducten in aanmerking. Naarmate deze producten en diensten minder concreet,
  minder eenduidig, slechter identificeerbaar en minder kwantificeerbaar zijn,
  nemen de mogelijkheden voor concurrentie (en dus voor marktwerking) af.
  Wel kan reputatie deze ‘tekortkomingen’ geheel of gedeeltelijk compenseren.
  We bespreken enkele soorten producten.
  • Brood is een maatschappelijk belang dat geheel door de markt wordt behar-
      tigd. Hoogstens kan de overheid eisen stellen ten aanzien van de kwaliteit.
      Het publiek belang blijft tot dergelijke randvoorwaarden beperkt.
  • Bij gas, water en elektriciteit gaat het om duidelijke producten, die ook door                    51
      staatsbedrijven per eenheid product aan burgers worden verkocht. Dat de
      levering geschiedt via een gezamenlijke infrastructuur is een belangrijke
      complicatie. Producten kunnen minder goed identificeerbaar worden.
      Door technologische ontwikkelingen mag dit voor elektriciteit tegenwoor-
      dig geen probleem meer zijn, voor water ligt dit al weer ingewikkelder: hoe
      is de waterkwaliteit te handhaven indien de bijdrage van alle partijen onvol-
      doende kan worden geïdentificeerd?
  • Sommige producten zijn wel verhandelbaar, maar niet rendabel, bijvoor-
      beeld een reis per trein op een zogenaamde ‘onrendabele lijn’. Aangezien de
      overheid meent dat dergelijke treinreizen wel moeten kunnen worden
      gemaakt, verleent de overheid voor deze lijnen niet alleen concessie, maar
      zij verstrekt daarvoor ook een financiële tegemoetkoming. Met deze finan-
      ciële tegemoetkoming is concurrentie om de markt mogelijk. Wie de
      concessie eenmaal heeft verworven, heeft voor de duur van de concessie
      de positie van monopolist.
  • Waar de overheid uitkeringen verstrekt, zoals bij huursubsidies en sociale
      voorzieningen, is een markt tussen private partijen per definitie onmoge-
      lijk: tegen armoede valt geen verzekering af te sluiten (althans niet bij een
      private partij). Wel zouden ook hier meerdere private aanbieders kunnen
      concurreren om de verstrekking van deze uitkeringen. In dat geval is er echter
      sprake van uitbesteding en blijft de overheid zelf eindverantwoordelijk voor
      de levering van het product als zodanig. De aard van het publieke belang
      verschuift derhalve niet: de levering van het product blijft een publiek belang.
  • Ten slotte laten zuiver publieke goederen zich naar hun aard niet individueel
      verhandelen. Zuiver collectieve goederen zijn goederen waarvan de con-
      sumptie niet-rivaliserend is en waarvan niemand valt uit te sluiten. Het niet-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                                    rivaliserende karakter van het goed betekent dat de consumptie van A de
                                    consumptie van B niet onmogelijk maakt of beperkt (‘jointness of consump-
                                    tion’). De niet-uitsluitbaarheid (non-exclusiviteit) houdt in dat wanneer tot
                                    aanschaf van het goed is overgegaan, niemand van het profijt valt uit te slui-
                                    ten. Deze kenmerken maken het onmogelijk dat dergelijke goederen op de
                                    markt tegen een prijs worden verhandeld. De zuiver collectieve goederen
                                    kunnen doorgaans alleen door overheidsingrijpen tot stand worden
                                    gebracht. Te denken valt aan defensie, zeewering en vuurtorens.
                            3 Concurrentie moet mogelijk zijn op de relevante schaal. Dit probleem kan zich
                                met name voordoen bij infrastructuurgebonden voorzieningen. Zo zijn des-
                                kundigen het erover eens dat het kernnet van de spoorwegen in Nederland te
                                klein is om concurrentie op het spoor mogelijk te maken (Enckevort 1999).
                                Vanzelfsprekend hangt dit af van het aantal treinen dat van dat kernnet
                                gebruik maakt. In de vorige eeuw was concurrentie op het ‘kernnet’ immers
                                wel mogelijk. In dergelijke situaties kan worden bezien in welke mate concur-
                                rentie om de markt mogelijk is (commissie-Brokx 1995; Groenendijk 1998).
                                Concurrentie om de markt kan worden georganiseerd door periodiek conces-
                                sies te verlenen. Elke keer kunnen meerdere bedrijven meedingen naar de con-
52                              cessie. Hierbij kunnen zich wel (nieuwe) problemen voordoen. Zo heeft de
                                huidige concessiehouder veelal een aanzienlijke kans om de concessie ook in
                                de toekomst te behouden. Dit heeft niet alleen te maken met de relatie die con-
                                cessiegever en concessiehouder inmiddels hebben opgebouwd, maar ook met
                                hetgeen beiden in de relatie hebben geïnvesteerd (de zogeheten ‘specifieke
                                investeringen’). Om het verlies van deze specifieke investeringen te voor-
                                komen, zal de neiging bestaan te kiezen voor verlenging van de bestaande
                                concessie.
                                Ten aanzien van het spoor doet zich in Nederland (en in vele andere landen)
                                daarenboven de bijzonderheid voor dat het oorspronkelijke spoorbedrijf een
                                staatsbedrijf was. Indien de Nederlandse overheid na privatisering van de ns
                                zou besluiten aan een ander bedrijf een concessie te verlenen voor het treinver-
                                keer op het kernnet, zou dat leiden tot een enorme vernietiging van publiek
                                kapitaal. Dit laatste kan worden voorkomen door concessie te verlenen om met
                                het bestaande materiaal het treinverkeer te verzorgen. In het uiterste geval kan
                                de concessieverlening alleen betrekking hebben op het management.
                                In veel opzichten is concurrentie om de markt vergelijkbaar met uitbesteding.
                                Niettemin bestaat er formeel een duidelijk onderscheid tussen het verlenen
                                van een concessie (om daarmee voor een bepaalde periode monopolist op de
                                markt te worden) en het verlenen van een opdracht (na een open aanbeste-
                                ding). Formeel is in het eerste geval het organiseren van de markt het publieke
                                belang, in het tweede geval het leveren van een bepaald product. In de praktijk
                                is het onderscheid niet zelden flinterdun.
                            4 Indien er sprake is van omvangrijke onbeheersbare en bovendien gecorreleer-
                                de risico’s zal men op de markt in de regel geen verzekering kunnen afsluiten
                                (Bovenberg en Teulings 1999). Voor dergelijke verzekeringen bestaat geen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>                                                              het expliciteren van publieke belangen
  markt en wensen partijen niet met elkaar te concurreren. Dit probleem doet
  zich met name voor ten aanzien van een deel van de sociale zekerheid. Private
  verzekeringsmaatschappijen zijn niet bereid werkloosheidsverzekeringen aan
  de man te brengen, omdat de (eigen) risico’s en de onzekerheden hier te groot
  zijn door de conjuncturele ontwikkelingen op de arbeidsmarkt. Vanzelfspre-
  kend speelt ook de ‘risicoaversie’ van de private partijen hier een rol. Naarmate
  die aversie groter is, zal de gevraagde premie stijgen en zal de kans op concur-
  rentie afnemen.
5 Hier staat tegenover dat een overheid die deze taak overneemt, zal worden
  geconfronteerd met andere problemen: indien de directe relatie tussen premie
  en uitkering te zeer wegvalt, wordt het wel erg aantrekkelijk om voor uitkerin-
  gen in aanmerking te komen (zie ook wrr 1994 en wrr 1997). Dit laatste pro-
  bleem hangt samen met hetgeen economen beschrijven als het hold-up-
  probleem. Een dergelijk probleem kan zich voordoen wanneer een partij in het
  verleden specifieke investeringen heeft gedaan in de relatie met een andere
  partij. Nadat deze investeringen zijn verricht, kan de andere partij de inves-
  teerder het rendement van zijn investering deels afhandig maken. Dit rende-
  ment is immers afhankelijk van het voortbestaan van de relatie tussen beide
  partijen, omdat de investeringen relatiespecifiek zijn (Bovenberg en Teulings                      53
  1999: 39). Uit de wereld van de verzekeringen komen de voorbeelden van
  moral hazard en adverse selection (wrr 1994). Het probleem kan zich ook bij
  concurrentie om de markt voordoen: het gevaar bestaat dat zoveel wordt geïn-
  vesteerd in de relatie met één bepaalde concessiehouder dat de overheid na het
  verloop van de concessie moeilijk zonder verlies op een andere concessiehou-
  der kan overstappen. Overigens wordt het hold-upprobleem wel gedeeltelijk
  ondervangen omdat reputatie op de markt een grote rol speelt (Bovenberg en
  Teulings 1999).
6 De institutionele omgeving moet zich voor concurrentie lenen. Marktwerking
  vooronderstelt een bepaalde attitude bij partijen: zij moeten zich primair laten
  leiden door competitie en eigen belang. De institutionele traditie, zoals deze
  zich in een bepaalde sector heeft ontwikkeld, kan leiden tot een geheel andere
  mentale opstelling van partijen, waardoor andersoortige overwegingen over-
  heersen (North 1990; Simonis en Verhagen 1997). Zo merkt Wagenaar op dat
  in sociaal beleid marktwerking in veel gevallen wordt ondergraven omdat de
  belanghebbenden andere dan economische overwegingen in hun transacties
  betrekken. Sociale zekerheid is volgens hem het terrein waar een ethiek regeert
  van sociale integratie, met als basiswaarden particularisme, loyaliteit en rol-
  voorschriften, in plaats van competitie en nutsmaximalisatie. Wagenaar ont-
  kent daarmee geenszins het belang van de markt, indien “die impliciete weder-
  zijdse afhankelijkheid van markt en gemeenschap [maar niet] wordt ontkend,
  bijvoorbeeld wanneer marktelementen worden geïntroduceerd in een voor-
  heen sterk door sociaal-integratieve waarden gekenmerkt maatschappelijk ter-
  rein. In zulke gevallen ervaren de deelnemers dat de hen opgelegde ‘incentive’-
  structuur […] ingaat tegen hun sociale behoeften. De verwachting is dan dat ze
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                                zich daartegen zullen verzetten door de situatie zoveel mogelijk om te buigen
                                in een richting conform hun sociale behoeften” (Wagenaar 1995: 250). Zo heb-
                                ben competitie en het streven naar kostenbeheersing volgens hem meestal ook
                                geen effect op de street-level beslissingen binnen de organisaties.
                            7 Naarmate de overheid meer randvoorwaarden stelt aan de levering van pro-
                                ducten, worden de mogelijkheden voor concurrentie steeds geringer en kan
                                concurrentie uiteindelijk onmogelijk worden. Men denke aan de eis van uni-
                                versele dienstverlening: iedere burger heeft recht op eenzelfde (zij het soms
                                beperkt) basispakket tegen eenzelfde prijs (Van Damme 1998). Deze eis wordt
                                nogal eens gesteld ten aanzien van nutsvoorzieningen. De Spoorwegen mogen
                                om die reden bepaalde reizigers niet weigeren, hoe graag ze dat ook zouden
                                willen (hooligans). Iedere burger heeft ook recht op water en telefoon, tegen
                                eenzelfde prijs, ongeacht waar hij woont. Bij het afstoten van overheidsdien-
                                sten stelt de overheid soms ook eisen aan de rechtspositie van het huidige per-
                                soneel. Dergelijke randvoorwaarden maken het voor bedrijven niet eenvoudi-
                                ger om zich van andere bedrijven te onderscheiden en om met hen echte
                                concurrentie aan te gaan.
                                Het is in feite ook de reden waarom er op het kernnet van de spoorwegen
54                              slechts ruimte is voor één vervoersbedrijf. Theoretisch zou er ruimte zijn voor
                                meer bedrijven, maar om in een dergelijke situatie het openbaar vervoer te
                                laten functioneren én andere publieke belangen te laten dienen, is zoveel regu-
                                lering vereist dat bedrijven nauwelijks nog mogelijkheden hebben met elkaar
                                te concurreren. Hetzelfde geldt volgens sommigen voor de sociale zekerheid,
                                met name voor de wao. Indien de overheid geen ruimte laat voor ‘risico-
                                selectie’, valt volgens deze opvatting voor bedrijven nog maar erg weinig te
                                concurreren (Van Wijngaarden 1995).
                            In de sfeer van publieke belangen is concurrentie een belangrijk gegeven, omdat
                            met het ontstaan van concurrentie het karakter van de publieke belangen aan-
                            zienlijk kan verschuiven. Cruciaal voor het onderscheid tussen publieke en maat-
                            schappelijke belangen is immers het gegeven of belangen ook zonder eindverant-
                            woordelijkheid van de overheid zullen worden behartigd. Aangezien veel dis-
                            cussies rondom privatisering zich concentreren op de productie en levering van
                            goederen en diensten die een maatschappelijk belang representeren, is het
                            logisch dat concurrentie in de discussie over publieke belangen een centrale rol
                            vervult. Als er voldoende concurrentie is, zal de markt ertoe bijdragen dat het
                            product tegen een redelijke prijs wordt geleverd.
                            Dit wil niet zeggen dat de grens tussen publieke en maatschappelijke belangen
                            alleen door het wel of niet bestaan van concurrentie wordt gemarkeerd. Vaak valt
                            de behartiging van maatschappelijke belangen zozeer samen met de normen en
                            waarden van bepaalde beroepsgroepen dat om die reden een eindverantwoorde-
                            lijkheid van de overheid al niet meer nodig is. De gezondheidszorg, maar ook de
                            wetenschap, laten hiervan treffende voorbeelden zien. En zoals de overheid soms
                            moet bijdragen aan het optimaal functioneren van de markt, kan het ook in de
                            wereld van de professionals van belang zijn hen tot het behartigen van maat-
                            schappelijke belangen te stimuleren.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>                                                                  het expliciteren van publieke belangen
3.4 aanvullende aspecten van publieke bel angen
    In dit hoofdstuk staat het publieke belang centraal, om de simpele reden dat het
    beantwoorden van de hoe-vraag een expliciet antwoord behoeft op de vraag voor
    welke publieke belangen de overheid uiteindelijk de eindverantwoordelijkheid
    wenst te dragen (de wat-vraag). Het is hierbij geenszins de pretentie een compleet
    zoekkader voor het beantwoorden van deze wat-vraag te verschaffen (zie ook
    Raad voor het Openbaar Bestuur 1998). Het gaat vooral om de precisering die
    nodig is om een goede aansluiting tussen het publieke belang (de wat-vraag) en
    de toedeling van de operationele verantwoordelijkheid tot stand te brengen (de
    hoe-vraag). In dit verband zijn de volgende aanvullende vragen nog van belang.
    Een inhoudelijke specificering van het betreffende publieke belang
    Het publiek belang moet zo specifiek mogelijk worden geformuleerd. Zo zegt de
    Grondwet bijvoorbeeld dat de overheid maatregelen treft in het belang van de
    volksgezondheid. Hiermee lijkt de volledige volksgezondheid een publiek belang
    te zijn. Met zo’n vage aanduiding is de gewenste organisatie en instrumentatie
    van het publiek belang echter moeilijk te bepalen. Als het vage doel wordt gespe-
    cificeerd, bijvoorbeeld tot de garantie van toegankelijkheid en kwaliteit van een
    basispakket, wordt wél richting gegeven aan vragen van organisatie en instru-                        55
    mentatie. Het wordt dan duidelijk dat de overheid met ordening en financiering
    kan volstaan en niet zelf de gezondheidszorg hoeft uit te voeren. Maar ook met
    een specifiekere aanduiding van het betreffende belang is nog niet verzekerd dat
    het belang bijvoorbeeld in regels en contracten kan worden vastgelegd. Zo is uit
    het oogpunt van rechtszekerheid van belang of de formulering van het publieke
    belang tot een eenduidige norm voor uitvoering leidt.
    Een weging van relevante maatstaven
    In hoofdstuk 1 zijn vijf beginselen en daarmee ook vijf mogelijke maatstaven voor
    goed bestuur genoemd. De betekenis en het onderling gewicht van deze maatsta-
    ven kunnen verschillen naar gelang het publieke belang dat aan de orde is (vgl.
    hoofdstuk 2). De formulering van het publiek belang is daarom pas compleet
    indien tevens is aangegeven welk gewicht aan de vijf verschillende maatstaven
    wordt toegekend. Soms zal het een reële politieke keuze zijn om aan zorgvuldig-
    heid (rechtszekerheid en rechtsgelijkheid) voorrang te geven boven efficiëntie, in
    andere gevallen is het beter om efficiëntie boven rechtsgelijkheid te stellen. Niet
    één van de vijf maatstaven verdient per definitie voorrang.
    Het gewicht van de in het geding zijnde belangen
    Welke mate van zekerheid moet bij de behartiging van publieke belangen worden
    nagestreefd? Honderd procent zekerheid kan immers niet worden verkregen. Dit
    neemt niet weg dat het behartigen van publieke belangen risicovoller en minder
    risicovol kan worden georganiseerd. Indien de overheid veel belang hecht aan
    zekerheid, kunnen risico’s beter worden vermeden. Essentieel is dat deze risico’s
    vooraf goed worden ingeschat, zodat voor de burger duidelijk is wat hij van de
    overheid kan en mag verwachten. Dit versterkt de overheid als betrouwbare en
    berekenbare actor in het maatschappelijk verkeer.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                            Ten slotte moet een eventuele incongruentie tussen de in het geding zijnde
                            publieke belangen worden vastgesteld. In veel gevallen spelen ten aanzien van
                            eenzelfde beleidsobject meerdere publieke belangen. Waar deze belangen in hun
                            consequenties voor de organisatie onderling strijdig zijn, is het van belang een
                            rangorde tussen de verschillende belangen aan te brengen. Dit gebeurt lang niet
                            altijd: de incongruentie wordt vooraf lang niet altijd onderkend of de overheid
                            wil of kan geen rangorde aanbrengen. Een dergelijke blijvende incongruentie op
                            doelniveau manifesteert zich in moeilijk oplosbare dilemma’s ten aanzien van de
                            optimale verdeling van publieke en private verantwoordelijkheden bij de beharti-
                            ging van de belangen.
                            Consensus en duurzaamheid
                            Hoeveel overeenstemming bestaat er binnen de overheid en binnen de samenle-
                            ving als geheel over de te nemen verantwoordelijkheid van de overheid? Gaat het
                            om een nipte meerderheid in de Kamer met een omvangrijke maatschappelijke
                            oppositie of bestaat bij alle politieke en maatschappelijke partijen de overtuiging
                            dat de overheid hier een verantwoordelijkheid hoort te dragen?
                            Mede in het licht van deze vraag moet worden bezien of de overheid in staat en
                            bereid is zich voor langere tijd te verbinden aan een eindverantwoordelijkheid
56                          voor de behartiging van een publiek belang. Is het te verwachten dat de bestaande
                            consensus voor langere tijd standhoudt of gaat het om een zo politiek gevoelig en
                            anderszins onzeker onderwerp dat hernieuwde discussies over de eindverant-
                            woordelijkheid van de overheid te verwachten zijn? Op zich is het goed denkbaar,
                            dat de duurzaamheid van de consensus gevolgen moet hebben voor de organisatie
                            van de behartiging van het betreffende belang. In het volgende hoofdstuk zal blij-
                            ken dat de overheid in dat geval beter geen onomkeerbare stappen kan doen, en de
                            behartiging van het betreffende publieke belang beter aan zich kan houden.
                3.5         conclusies en slotoverwegingen
                            Bij het toedelen van verantwoordelijkheden bij het behartigen van publieke
                            belangen moet de noodzaak van borging van de betreffende belangen het uit-
                            gangspunt te zijn. De volgende hoofdstukken gaan over de mogelijkheden hier-
                            toe. Om over de borging van publieke belangen echt iets te kunnen zeggen, dient
                            dat belang duidelijk te zijn geformuleerd en gespecificeerd. Een dergelijke concre-
                            tisering van de eindverantwoordelijkheid van de overheid zal tegelijkertijd dui-
                            delijk maken dat er veelal meerdere publieke belangen in het geding zijn, die soms
                            ieder een eigen verdeling van publieke en private verantwoordelijkheden vergen.
                            Het is hierbij niet voldoende publieke belangen slechts vaag en symbolisch te ver-
                            woorden in een Memorie van Toelichting. Publieke belangen behoren zoveel
                            mogelijk in de wet zelf te worden geformuleerd.
                            Ook de herschikking van publieke en private operationele verantwoordelijkheden
                            kan dus niet zonder een expliciete discussie en besluitvorming over de wat-
                            vraag: voor welke maatschappelijke belangen wenst de overheid een eindverant-
                            woordelijkheid te dragen? Over deze laatste vraag doet de raad, als gezegd, in dit
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>                                                                het expliciteren van publieke belangen
rapport geen uitspraak. In dit opzicht is voor een nominalistische definitie geko-
zen: er is eerst sprake van een publiek belang indien de overheid zich de beharti-
ging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit
belang anders niet goed tot zijn recht komt.
Deze stellingname kan twee vragen oproepen. Is het aan de overheid om zo’n
centrale plaats te claimen in de samenleving? En, behoort het niet tot het wezen
van de politiek om compromissen te sluiten en daarmee vaag te zijn over de
publieke belangen die in het geding zijn? Met de beantwoording van deze beide
vragen wordt dit hoofdstuk afgesloten.
Is het aan de overheid om publieke belangen te formuleren? Hierover hoeft ook
binnen de moderne samenleving geen twijfel te bestaan. Hoe beperkt de stu-
ringsmogelijkheden van de overheid ook mogen zijn, hoe gelijkwaardig aan
andere maatschappelijke partijen de overheid daardoor soms lijkt, ook binnen de
moderne samenleving is zij de enige partij die gelegitimeerd is om namens de
samenleving als geheel dwingend te bepalen welke publieke belangen moeten
worden behartigd. Het is de opdracht van de overheid te bepalen of bepaalde
belangen binnen het maatschappelijk verkeer voldoende tot hun recht komen.
En het is de opdracht van de overheid te interveniëren, indien zij van oordeel is                      57
dat die belangen onvoldoende tot hun recht komen en er derhalve sprake is van
een publiek belang. In dat opzicht is de overheid niet slechts een van de actoren
binnen het maatschappelijk verkeer, maar een bijzondere.
Deze constatering is geen pleidooi voor het primaat van de politiek, een bezwe-
ringsformule die in Den Haag staat voor het vrijhouden van het domein van poli-
tici van (met name ambtelijke) invloeden van buitenaf. Dat publieke belangen
uiteindelijk binnen het kader van de overheid en uiteindelijk ook binnen de daar-
voor bestemde gremia moeten worden vastgesteld, wil niet zeggen dat politici
daarin geheel autonoom zijn. Binnen die gremia zal immers moeten worden afge-
wogen in welke mate consensus binnen de samenleving (over het behartigen van
concrete publieke belangen) bestaat. Juist een zekere consensus binnen de samen-
leving kan een goede overweging zijn om politieke keuzes te maken. Waar die
consensus ontbreekt, omdat tegenstrijdige meningen heersen, ontkomt de over-
heid niet altijd aan keuzes. Ook in dit geval moet het om keuzes gaan die uitein-
delijk binnen de samenleving kunnen worden gedragen. In dat opzicht is het
publieke debat van groot belang. Dat debat wordt niet alleen door politici gevoerd
maar ook, en met name, binnen de rest van de samenleving. Ook ambtenaren
kunnen aan dat publieke debat een belangrijke bijdrage leveren.
Ten slotte is er de vraag of de politiek zich leent voor het expliciteren van publieke
belangen. We onderkennen het compromisvolle karakter van de politiek. Maar
tegelijkertijd mag duidelijk zijn dat het moeilijk is zinnige uitspraken te doen
over de optimale toedeling van verantwoordelijkheden als het doel van het over-
heidshandelen op zich niet duidelijk is.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                            Dit laat onverlet dat de consensus over bepaalde publieke belangen soms broos
                            kan zijn. Ook is denkbaar dat de overheid nog enige ruimte wil houden om het
                            beleid op korte termijn bij te stellen indien bepaalde (nieuwe) ontwikkelingen
                            nog onvoldoende zijn uitgekristalliseerd. Maar ook dat kan zijn prijs hebben. In
                            het volgende hoofdstuk zal worden beargumenteerd dat de overheid in een der-
                            gelijke situatie van ‘doelincompleetheid’ de operationele verantwoordelijkheid
                            voor het behartigen van publieke belangen beter aan zich kan houden. Dit kan bij-
                            voorbeeld kosten met zich meebrengen in termen van efficiency. Juist om die
                            reden is het ook van belang om de beperkingen in de formulering van het publiek
                            belang te expliciteren en moet men zich van deze beperkingen rekenschap geven.
                            Ook in dit opzicht houdt de raad dus een pleidooi voor een disciplinering, zij het
                            in dit geval van procedurele aard: wanneer inhoudelijk precisering onmogelijk is,
                            moet in ieder geval het wat en waarom van deze onvolkomenheid en de prijs die
                            men hiervoor wil betalen, duidelijk zijn. Een dergelijk pleidooi is realistisch. Ook
                            ten aanzien van andere aspecten van overheidsbeleid is de laatste jaren sprake van
                            toenemende disciplinering, zelfs op terreinen waar eerder algemeen werd aange-
                            nomen dat dit per definitie een onmogelijkheid is (zie de overheidsfinanciën).
58
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>                                                     het borgen van publieke belangen in de private sector
4   het borgen van publieke bel angen
    in de private sector
4.1 inleiding
    In het vorige hoofdstuk zijn de overwegingen besproken die de overheid ertoe
    kunnen nopen voor de behartiging van bepaalde maatschappelijke belangen een
    eindverantwoordelijkheid op zich te nemen. De volgende vraag die bij de organi-
    satie van de behartiging van publieke belangen moet worden gesteld, is hoe die
    belangen zo optimaal mogelijk kunnen worden geborgd. Het spreekt immers niet
    vanzelf dat de werkzaamheid van degenen die een publiek belang behartigen, dat
    belang ook optimaal dient. Dit geldt zowel voor het private als voor het publieke
    domein. Om publieke belangen te borgen (in de betekenis: “beletten dat iets los-
    gaat of verloren gaat”) is het derhalve nodig organisaties te disciplineren. In dit
    hoofdstuk gaat het om de mogelijkheden voor borging van publieke belangen in
    het private domein, in het volgende hoofdstuk om de mogelijkheden voor bor-
    ging in het publieke domein. Pas wanneer de mogelijkheden voor borging helder
    zijn, is een keuze tussen het private en het publieke domein aan de orde.
                                                                                                           59
    Deze opzet maakt duidelijk dat het denkpatroon in dit rapport afwijkt van veel
    gangbare redeneringen bij de beantwoording van de vraag hoe publiek belangen
    het best kunnen worden behartigd. Het gaat niet primair om de vraag of de over-
    heid of de markt een bepaald publiek belang moet behartigen. Ten eerste is deze
    tegenstelling gedeeltelijk onjuist en tevens onvruchtbaar. Zij suggereert dat de
    overheid model staat voor hiërarchie, budgetmechanisme en democratie en de
    markt voor prijsmechanisme en concurrentie. De werkelijkheid is veel gevarieer-
    der en daarmee interessanter. Het is om die reden beter de publieke en private
    sector helder van elkaar te onderscheiden en voor beide de verschillende moge-
    lijkheden tot borging van het publieke belang te analyseren. Ten tweede moet de
    keuze tussen behartiging in het private dan wel het publieke domein worden
    bepaald door de vraag welke beste (combinatie van) borgingsmechanismen. het
    private dan wel het publiek domein te bieden hebben om het in casu gestelde
    publieke belang zo goed mogelijk te dienen.
    In dit rapport worden vier vormen van borging van het publiek belang onder-
    scheiden:
    • borging met concurrentie (op een markt met meer vragers en meer aanbieders
        wordt met name de efficiënte uitvoering bevorderd);
    • borging met behulp van regels (middels wetten en contracten worden de
        gedragsalternatieven ingeperkt opdat het betreffende publieke belang optimaal
        wordt gediend);
    • institutionele borging (middels het versterken van waarden en normen binnen
        een bepaalde organisatie indien deze de behartiging van het betreffende
        publieke belang ondersteunen);
    • borging via hiërarchie onder leiding van een politieke bestuurder (de onder-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                                geschikte wordt geacht aanwijzingen van de minister uit te voeren, waar de
                                minister zelf verantwoordelijk is tegenover het parlement).
                            Bij al deze vormen van borging spelen verantwoording en toezicht een belangrijke
                            rol. Producenten leggen op de markt verantwoording af en worden op hun prijs-
                            kwaliteitverhouding door consumenten afgerekend. De minister heeft zich in het
                            parlement te verantwoorden, hetgeen een extra stimulus is om toezicht te hou-
                            den op het reilen en zeilen binnen een departement. Toezicht op borging met
                            regels is nodig, waarbij organisaties zich te verantwoorden hebben voor de wijze
                            waarop de regels zijn toegepast.
                            Welk borgingsmechanisme geëigend is, hangt vanzelfsprekend ten eerste samen
                            met de aard van het publieke belang dat in het geding is. Het succes van borgings-
                            mechanismen hangt ook samen met de aard en de cultuur van de betreffende
                            organisatie. Zo bestaan voor het disciplineren van private organisaties andere
                            mechanismen dan voor het disciplineren van publieke organisaties. En voor het
                            disciplineren van de ene publieke organisatie bestaan weer andere mechanismen
                            dan voor het disciplineren van de andere.
                            Dit hoofdstuk behandelt de borging van publieke belangen in het private domein.
                            Alleen de drie eerstgenoemde borgingsmechanismen zijn hier daarom aan de
60                          orde. De laatst genoemde vorm van borging is naar haar aard uniek voor de
                            publieke sector en kan hier derhalve onbesproken blijven. In het volgende hoofd-
                            stuk, waar de borging van publieke belangen in het publieke domein aan de orde
                            is, zal het marktmechanisme, dat zo kenmerkend is voor de private sector,
                            (grotendeels) ontbreken.
                            In deze inleidende paragraaf moet nog een prealabele opmerking van andere aard
                            worden gemaakt. Het is onvermijdelijk dat hier enigszins wordt geabstraheerd
                            van de werkelijkheid. In de praktijk gaat het bijna altijd om een cluster van
                            publieke belangen (goedkope stroom, groene stroom, universele dienstverlening
                            enzovoorts). Voor de helderheid van het betoog wordt in het onderstaande van de
                            hypothetische situatie uitgegaan dat slechts één publiek belang in het geding is.
                            Ook aan het feit dat de mogelijkheden voor borging van publieke belangen in de
                            tijd soms belangrijke wijzigingen ondergaan, wordt hier grotendeels voorbij
                            gegaan. Nieuwe ontwikkelingen die ingrijpen op de mogelijkheden voor borging,
                            komen met name in hoofdstuk 6 aan de orde.
                4.2         drie vormen van borging in de private sector
                4.2.1       concurrentie
                            Concurrentie disciplineert partijen op de markt. Het dwingt producenten niet
                            alleen hun kostenefficiëntie te verbeteren, concurrentie leidt er ook toe dat de
                            preferenties van burgers optimaal worden bediend (allocatieve efficiëntie).
                            De mate van concurrentie is afhankelijk van de marktvorm. Volkomen concur-
                            rentie vereist idealiter een homogeen product (er is geen productdifferentiatie),
                            perfecte en kosteloze informatie voor alle partijen, er zijn geen toetredings-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>                                                  het borgen van publieke belangen in de private sector
belemmeringen voor nieuwe producenten en er is sprake van vrije prijsvorming.
Deze perfecte situatie zal zich in de praktijk niet voordoen.
Uit het vorige hoofdstuk is duidelijk geworden dat concurrentie in ons kader in
twee opzichten relevant kan zijn:
1 Concurrentie kan ertoe bijdragen dat goederen die maatschappelijke belangen
    representeren, daadwerkelijk worden geproduceerd. De markt zorgt er hier
    voor dat maatschappelijke belangen worden behartigd; een eindverantwoorde-
    lijkheid van de overheid ten aanzien van de productie van het goed als zodanig
    is niet nodig.
2 Van de disciplinerende werking van concurrentie worden geprofiteerd als de
    markt niet uit zichzelf goederen produceert die in het maatschappelijk belang
    zijn. De overheid zou in dit geval deze goederen zelf kunnen leveren. Zij kan
    de levering daarvan ook uitbesteden, nadat concurrentie de beste aanbieder
    heeft opgeleverd.
De eerste situatie doet zich momenteel bijvoorbeeld voor in de wereld van de
telecommunicatie. Er zijn meerdere telecommunicatiebedrijven die hun diensten
op de markt aanbieden, terwijl burgers en bedrijven deze bedrijven met hun keu-
zes scherp houden. De markt zorgt hier zelf voor de telecommunicatiemogelijk-                           61
heden. Wel stelt de overheid hieraan nadrukkelijke eisen. Zo geldt de verplich-
ting van universele dienstverlening: iedereen heeft voor een beperkt aantal
diensten recht op een aansluiting tegen een gelijk tarief. De concurrentie tussen
energiebedrijven vindt al evenzeer plaats binnen de kaders van de randvoorwaar-
den die de overheid stelt aan de energieproductie. Deze concurrentie heeft der-
halve vooral voordelen in termen van effectiviteit (borging van maatschappelijke
belangen), in termen van kostenefficiëntie en bovendien in termen van allocatie-
ve efficiëntie (de markt tussen producenten en consumenten leidt ertoe dat feite-
lijke preferenties van burgers beter worden gehonoreerd).1
De tweede situatie doet zich onder andere voor ten aanzien van het onderhoud
van het openbaar groen door gemeenten. In het laatste decennium zijn veel
gemeenten ertoe overgegaan het onderhoud van het openbaar groen uit te beste-
den aan particuliere groenbedrijven. Ook besteden overheden in toenemende
mate de reïntegratie van uitkeringsgerechtigden uit aan particuliere bedrijven
(uitzendbureaus), die onderling concurreren om de opdrachten van de overheid.
Het is deze concurrentie die private bedrijven disciplineert en hen richt op de
behartiging van publieke belangen. De concurrentie heeft hier dus voordelen in
termen van kostenefficiëntie en in termen van effectiviteit. Van een vergroting
van de allocatieve efficiëntie langs de weg van de markt kan hier geen sprake zijn,
aangezien de overheid zelf de vraag vaststelt. Die vraag wordt bij uitbesteding
langs de democratische weg bepaald.
Eerder is erop gewezen dat concurrentie om de markt (waarbij periodiek een con-
cessie wordt verleend) een tussenvorm is. Evenals bij uitbesteding worden de
verschillende aanbieders bij concurrentie om de markt gedwongen het achterste
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                            van hun tong te laten zien. De overheid is hier de vragende partij en de meedin-
                            gende bedrijven de biedende partij. Bij uitbesteding krijgt de hoogstbiedende de
                            opdracht, bij concurrentie om de markt krijgt de hoogstbiedende de concessie.
                            Nadat de concessie is verleend, ontstaat een andere markt. Op die markt is niet
                            meer de overheid de vragende partij, dat zijn de burgers die een buskaartje kopen
                            bij de vervoersmaatschappij die de concessie heeft verworven (om voor een
                            bepaalde periode de monopolist op de markt te zijn). De uiteindelijke beslissin-
                            gen over produceren, consumeren en verdelen van goederen en diensten worden
                            genomen door het vervoersbedrijf en de reizigers. Bij concurrentie om de markt
                            wordt dus wel winst geboekt in termen van allocatieve efficiëntie.
                            Bij uitbesteding en concurrentie om de markt kunnen specifieke investeringen
                            een belangrijke rol spelen. Investeringen zijn specifiek indien zij alleen waarde
                            genereren in een bepaalde relatie, in dit geval in de relatie met de overheid.
                            Bij specifieke investeringen bestaat het risico van het al beschreven hold-up-
                            probleem, waarbij de ene partij het rendement van de specifieke investeringen
                            van de andere partij afhandig maakt. Als de overheid de markt na een jaar weer
                            aan een ander zou gunnen, kunnen veel investeringen verloren gaan omdat deze
                            niet meer op een andere markt zijn in te zetten. Het bedrijf dat de concessie heeft
62                          verworven zou onvoldoende tijd hebben om zijn investeringen (die alleen in
                            deze relatie rendabel zijn) terug te verdienen (denk aan de garages die een ver-
                            voersmaatschappij laat bouwen in de regio waar een concessie is verworven voor
                            het streekvervoer).
                            Om die reden zullen bedrijven altijd streven naar een lange concessieduur. Bij
                            een kortere duur zullen ze een hogere ‘verzekeringspremie’ eisen en zullen de
                            kosten voor de overheid dus hoger worden. Wel bestaan er vanzelfsprekend ver-
                            schillen tussen de ene aanbieder en de andere. Als hij voorzichtig is aangelegd
                            (risicoavers is), zal hij een hoge verzekeringspremie vragen van de overheid.
                            Indien hij bereid is meer risico’s te nemen, zal hij eerder geneigd zijn genoegen te
                            nemen met een iets minder lange concessieduur.
                            Toch wordt bij uitbesteding en bij concurrentie om de markt in alle gevallen van
                            de overheid een min of meer duurzaam commitment gevraagd: dit betekent dat de
                            overheid de verkozen aanbieder voor enige tijd de garantie moet geven dat zijn
                            investeringen de moeite waard zijn. Daarmee heeft de overheid de keuze te
                            maken tussen flexibiliteit en een duurzaam commitment (zie ook Bovenberg
                            1999). Een duurzaam commitment betekent niet alleen dat de overheid zich aan
                            één partij verbindt, maar ook dat het betreffende publieke belang voor de duur
                            van de concessie, of van de uitbesteding, vastligt. Indien de overheid daartoe niet
                            bereid is, omdat zij om welke reden dan ook meer flexibiliteit wil inbouwen, zal
                            uitbesteding en concessieverlening veel moeilijker, zo niet onmogelijk worden.
                            De praktijk kent, naast de twee genoemde ideaaltypen, vele tussenvormen. Twee
                            oorzaken kunnen worden aangegeven. Ten eerste ontstaan tussenvormen in een
                            situatie van permanente verschuivingen in de verdeling van publieke en private
                            verantwoordelijkheden. Zo doet zich bij de sociale werkvoorziening de situatie
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>                                                          het borgen van publieke belangen in de private sector
      voor dat het zogenaamde ‘begeleid werken’ wordt uitbesteed aan private bedrij-
      ven (met een vage vorm van concurrentie omdat de tarieven slechts gedeeltelijk
      op basis van onderhandeling tot stand komen), terwijl het merendeel van de
      gehandicapten nog een werkplek vindt in de publieke ‘sw-bedrijven’. Deze laat-
      ste bedrijven concurreren met hun producten met private bedrijven. Het was ook
      heel goed denkbaar geweest om voor alle gehandicapten een vorm van ‘begeleid
      werken’ te organiseren, indien tegelijkertijd de publieke sw-bedrijven zouden
      zijn geprivatiseerd. Het eerste kabinet-Kok heeft er echter voor gekozen de status
      van de publieke sw-bedrijven tamelijk ongemoeid te laten en tegelijkertijd met
      vormen van ‘begeleid werken’ te gaan experimenteren. Bij dat uitgangspunt is
      het onvermijdelijk dat tussenvormen ontstaan.
      Ten tweede ontstaan tal van tussenvormen indien de directe relatie tussen vrager
      en aanbieder moet worden verbroken ter wille van de solidariteit. Dergelijke tus-
      senvormen komen we veel tegen in de wereld van de sociale zekerheid in de vorm
      van de zogenaamde ‘quasi-markten’ (zie ook Bartlett and Legrand 1994). Ter wille
      van de solidariteit worden hier collectieve contracten afgesloten tussen bedrijven
      en bedrijfstakken en verzekeringsmaatschappijen. De individuele werknemer
      betaalt slechts premie en krijgt, indien daarvoor reden bestaat, een uitkering.
      Omdat hij niet zelfstandig zijn keuze kan maken en de preferenties alleen maar
      op collectief niveau worden bepaald, spreken we hier over een quasi-markt.                                63
      Het kabinet streefde in zijn plannen voor de sociale zekerheid van voorjaar 1999
      naar de instelling van een dergelijke quasi-markt. Voor ww en wao zouden
      bedrijven en bedrijfstakken voortaan collectieve contracten moeten afsluiten met
      private (toegelaten) verzekeringsmaatschappijen. In de huidige sociale zekerheid
      is nog sprake van uitbesteding: het lisv besteedt de uitvoering van de sociale
      zekerheid uit aan vijf uitvoeringsinstellingen (uvi’s). Werkelijke concurrentie
      tussen deze uitvoeringsinstellingen is er niet. Wel kan de onderlinge vergelijking
      van de contracten met de verschillende uitvoeringsinstellingen het lisv ertoe
      brengen in bepaalde gevallen zijn eisen aan te scherpen. In het najaar van 1999
      kwam het kabinet echter terug op zijn voornemens. In de meest recente plannen
      gaan de uitvoeringsinstellingen voor de sociale zekerheid op in een nieuwe, nog te
      vormen publieke organisatie. Mede gelet op de nadelen van quasi-markten, zoals
      die verderop in dit hoofdstuk worden beschreven, valt daarvoor veel te zeggen.
4.2.2 binding voor af met wettelijke regels en contr acten
      Binding vooraf met regels en contracten vormt een tweede methode om private
      partijen te disciplineren en daarmee publieke belangen te borgen. Anders dan bij
      concurrentie wordt hier de vrije beslisruimte van tevoren ingeperkt door het stel-
      len van in abstracto geformuleerde regels. Steeds als zich een geval voordoet dat
      onder de regels valt, moet worden gehandeld overeenkomstig die regel. Daarom
      wordt gesproken van ‘binding vooraf’. Overigens wordt met binding vooraf niet
      alleen de vrije beslisruimte vastgelegd, maar ook aangegeven hoe groot de residu-
      ele, vrije beslisruimte is. Die vrije beslisruimte is er formeel gezien niet bij een
      compleet contract: alle partijen weten wat hen te doen staat, alternatieven zijn er
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                            niet. In de praktijk zal het contract echter altijd ruimte laten voor eigen initiatie-
                            ven. Juist die residuele beslisruimte kan een bijdrage leveren aan de effectiviteit
                            en de efficiëntie van het beleid. Bij een grotere eigen (residuele) beslisruimte
                            wordt de uitvoerder meer geprikkeld om tot een doelmatige uitvoering te komen.
                            Tegelijkertijd blijft de noodzaak van borging van het betreffende publieke belang
                            van kracht. Minder binding met regels zal dus moeten worden gecompenseerd
                            door andere vormen van borging.
                            Regels kunnen de vorm hebben van wettelijke voorschriften, maar zij kunnen
                            ook in contracten worden opgenomen. Wettelijke regels doen zich met name
                            voor bij volledige concurrentie, waarbij de overheid geen vragende partij is, maar
                            slechts regulator. Contracten kennen we met name bij uitbesteding, waarbij vra-
                            ger (overheid) en aanbieder vastleggen aan welke voorwaarden de te verlenen
                            dienst of het te leveren product zal moeten voldoen. Deze vormen zijn juridisch
                            verschillend en zij hebben dan ook gedeeltelijk uiteenlopende gevolgen, maar zij
                            hebben gemeen dat zij de handelingsvrijheid tevoren inperken.
                            Het (vast)stellen van regels in wetgeving lijkt een eenvoudige manier om burgers
                            te disciplineren en om ongewenst gedrag te voorkomen of gewenst gedrag te
64                          bevorderen. Regels verbieden gedragingen die tegen het publieke belang indrui-
                            sen en zorgen ervoor dat het eigendomsrecht en andere rechten worden geres-
                            pecteerd en dat contracten worden nagekomen. Zo zijn burgers verplicht zich
                            tegen loonderving te verzekeren, terwijl het de private verzekeringsmaatschap-
                            pijen bij wie ze daarvoor aankloppen, verboden is te selecteren aan de poort.
                            Regels verplichten de verzekeringsmaatschappijen om zowel de goede risico’s als
                            de slechte risico’s een verzekering aan te bieden. Vergelijkbare regels zijn voor-
                            zien in het nieuwe stelsel van sociale zekerheid ten aanzien van wao en ww.
                            Naarmate er meer regels zijn, wordt de vrije beslisruimte van de partijen op wie
                            de regels betrekking hebben (formeel gezien steeds) geringer.
                            Tegelijkertijd leiden regels niet vanzelfsprekend tot resultaat. Daarvoor zullen zij
                            moeten worden nageleefd. Dat gaat niet van zelf; het gedrag dat door de regel
                            wordt voorgeschreven, zal niet het gedrag zijn dat zonder regel te verwachten is.
                            Sancties moeten worden gesteld op het niet naleven van de regel en sancties moe-
                            ten ten uitvoer worden gebracht indien inderdaad van overtreding sprake is.
                            Soms kan de regel ook voordelen in het vooruitzicht stellen, zoals een subsidie,
                            een belastingvermindering of een uitkering.
                            Contracten hebben een geheel ander karakter dan regels in wetgeving. Wetten
                            hebben een algemeen karakter en gelden dus voor ieder die onder het bereik van
                            de regels valt. Regels in contracten binden slechts de partij met wie een contract is
                            aangegaan. Dit heeft als voordeel dat specifiekere afspraken kunnen worden ge-
                            maakt en dat het publieke belang dat in het geding is, nauwkeuriger kan worden
                            vastgesteld. Hier staat tegenover dat contracten niet eenzijdig door de overheid
                            kunnen worden vastgesteld, maar het resultaat zijn van onderhandelingen.
                            Dit betekent dat naast het algemeen belang een eigen betekenis wordt toegekend
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>                                                        het borgen van publieke belangen in de private sector
      aan het belang dat de wederpartij inbrengt. Ook is wijziging van het contract niet
      mogelijk zonder instemming van beide partijen. Meent de overheid dat hand-
      having van het contract schadelijk is voor het algemeen belang, dan is zij als regel
      toch tot voortzetting gebonden zolang de wederpartij daaraan vasthoudt. Een en
      ander betekent dat de democratische legitimatie van de in een contract neer-
      gelegde afspraken duidelijk achterblijft bij die van regels in wetgeving: de vast-
      stelling en de handhaving zijn mede afhankelijk van de toestemming van een heel
      bepaalde partij in de samenleving en zijn dus niet uitsluitend het resultaat van
      een democratisch besluitvormingsproces.
4.2.3 institutionele borging
      De derde vorm van borging van publieke belangen is subtieler en minder direct
      dan de twee voorgaande. Borging van publieke belangen is eenvoudiger indien de
      eigen waarden en normen van organisaties beter aansluiten bij de aard van het
      publieke belang dat in het geding is. Dit betekent dat de borging van publieke
      belangen ook kan geschieden door juist die waarden en normen van organisaties
      te versterken die het in het geding zijnde publieke belang ondersteunen.
      Op veel terreinen zien we voorbeelden van deze institutionele borging. De kwali-                        65
      teit van het onderwijs wordt niet alleen bepaald door regels maar ook door in te
      spelen op de beroepseer van het onderwijzend personeel (bijvoorbeeld door eva-
      luatiecijfers te publiceren). De kwaliteit van het wetenschappelijk onderwijs
      wordt niet alleen bepaald door de verdeling van gelden door het ministerie van
      Onderwijs, maar ook door het organiseren van ‘visitaties’, waarbij beroepsgeno-
      ten oordelen over de kwaliteit van het werk. De kwaliteit van de gezondheids-
      zorg kan worden verbeterd door de waarden en normen van artsen en verpleeg-
      kundigen meer centraal te stellen. Zo dreigt in de volkshuisvesting een vorm van
      institutionele borging te verdwijnen nu de woningcorporaties privaat zijn gewor-
      den. Tenzij andere vormen van institutionele borging ter versterking van de
      ‘oude’ normen en waarden worden gevonden, moet de regering maar hopen dat
      de normen en waarden die vanouds het functioneren van woningcorporaties
      bepaalden, nog bijdragen aan voldoende woningbouw aan de onderkant van de
      woningmarkt (Neelen 1993; Brandsen 1999).
      Bij institutionele borging gaat het dus om het versterken van waarden en normen
      die nauw aansluiten bij het in het geding zijnde publieke belang. Hiervoor zijn tal
      van instrumenten beschikbaar. Interne en externe kwaliteitstoetsen kunnen
      worden georganiseerd, de interprofessionele toetsing kan worden versterkt en
      zelfs kan tuchtrecht worden georganiseerd. Zelfregulering kan worden gestimu-
      leerd en de verantwoording aan de eigen doelgroep kan worden versterkt. Zelfs
      het naar de ‘beurs brengen’ van een voormalig staatsbedrijf kan in bepaalde
      gevallen als een vorm van institutionele borging worden beschouwd: door het
      introduceren van aandeelhouders wordt de ‘marktgerichtheid’ van de organisatie
      versterkt.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                            Het begrip ‘institutie’ wordt hier derhalve in sociologische zin gebruikt en
                            verwijst naar een complex van handelingspatronen: “Institutions consist of cog-
                            nitive, normative, and regulative structures and activities that provide stability
                            and meaning to social behavior” (Scott 1995: 33).
                4.3         één borgingsmechanisme is kwetsbaar
                            Hiervoor zijn drie mechanismen ter borging van publieke belangen genoemd.
                            Hoe belangrijk zij afzonderlijk ook kunnen zijn, in het algemeen is het verstandig
                            om niet op één borgingsmechanisme te vertrouwen. De kwetsbaarheden van de
                            drie mechanismen zullen hier eerst afzonderlijk worden besproken.
                            Concurrentie
                            Uit het voorgaande was al duidelijk dat concurrentie alleen maar bij uitbesteding
                            en concurrentie om de markt geschikt is voor het borgen van publieke belangen.
                            Indien er voldoende concurrentie op de markt is, zorgt de markt zelf voor de leve-
                            ring van goederen en diensten (tegen een redelijke prijs). In dat geval is er op zich
                            geen publiek belang meer. Aangezien publieke belangen eerder zijn gedefinieerd
                            als die belangen die zonder (een structurele) betrokkenheid van de overheid
66                          onvoldoende (door de samenleving, door de private markt) worden behartigd,
                            is dit overigens niet zo verwonderlijk.
                            In deze situatie kunnen overigens wel andere publieke belangen een rol spelen,
                            de randvoorwaarden voor productie en levering. Het mag duidelijk zijn dat de
                            concurrentie op de markt niet garandeert dat deze belangen worden behartigd.
                            Eerder is het tegendeel het geval: de concurrentie zorgt er vaak voor dat de
                            betreffende publieke belangen onder druk komen te staan. Wettelijke regels
                            zullen nodig zijn om deze publieke belangen te borgen.
                            Bij uitbesteding en bij concurrentie om de markt is concurrentie wel een nuttig
                            mechanisme ter borging van publieke belangen: het dwingt de aanbieders tegen
                            een zo laag mogelijke prijs een zo goed mogelijk product te leveren. Maar ook
                            hier is concurrentie op zich niet voldoende. In contracten zal namelijk moeten
                            worden vastgelegd waaraan beide partijen zich te houden hebben. Vanzelfspre-
                            kend gaat het hierbij ook om het vastleggen van publieke belangen. De contracten
                            zullen zodanig moeten zijn dat de private partij aan wie de opdracht wordt ver-
                            leend, zich aan de behartiging van de in het geding zijnde publieke belangen vol-
                            doende gebonden acht.
                            Dat concurrentie op zich onvoldoende is om publieke belangen te borgen blijkt
                            duidelijk bij privatisering, ofwel wanneer private partijen worden ingeschakeld
                            bij het behartigen van publieke belangen. Het dwingt de overheid daarom ook
                            zich preciezer uit te spreken over de publieke belangen die in het geding zijn. Bij
                            de discussie over de privatisering van de spoorwegen is dit overigens pas geleide-
                            lijk gebeurd. Eerst ging de discussie vooral over het waarborgen van openbaar
                            vervoer op de ‘onrendabele lijnen’. Later ging het over het bestrijden van de ver-
                            keerscongestie door het inzetten van extra treinen in de spits en over open loket-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 71 ======================================================================

<pre>                                                   het borgen van publieke belangen in de private sector
ten voor ouderen. Door privatisering worden derhalve publieke belangen manifest
die bij een staatsbedrijf veelal impliciet blijven. In dat opzicht is het niet verras-
send dat de overheid “zich ten aanzien van de Nederlandse Spoorwegen onvol-
doende [heeft] gerealiseerd welke invloed zij moest behouden om de publieke
belangen van toegankelijkheid en bereikbaarheid te realiseren” (Enckevort 1999).
In dat opzicht is privatisering niet zelden een bewustwordingsproces.
Bovendien verschuiven bij privatisering publieke belangen en ontstaan er nieuwe
publieke belangen. Zo moet concurrentie mede door de overheid worden georga-
niseerd; de markt is geen natuurverschijnsel en volledige concurrentie al hele-
maal niet; zij vergt een marktmeester. Ook kan de concurrentie maatschappelijk
onwenselijke consequenties hebben, die door overheidsingrijpen moeten
worden gemitigeerd. Door sociale werkplaatsen onder concurrentie te brengen is
het rendement van de sociale werkplaatsen enorm verbeterd, maar is tevens de
positie van degenen met de grootste handicaps kwetsbaarder geworden (Derksen
1998). Door woningcorporaties onafhankelijk en zelfstandig te maken en te laten
concurreren met andere instellingen op de woningmarkt, bestaat het gevaar dat
zij zich gaan richten op de duurdere woningen, waarmee zij hun oorspronkelijke
functie ten aanzien van de sociale woningbouw tekort zouden doen.
                                                                                                         67
Op concurrentie alleen kan voor de borging van publieke belangen dus niet
worden vertrouwd. Dit betekent niet alleen dat privatisering altijd gepaard gaat
met ‘binding vooraf’ met wettelijke regels en contracten, maar ook dat er altijd
sprake blijft van een mix van publieke en private verantwoordelijkheden. Hoe
logisch dit ook mag zijn, private partijen willen nog wel eens klagen over het
grote aantal regels waaraan zij zich te houden hebben nadat zij bij de behartiging
van publieke belangen zijn ingeschakeld (zie ook Raad voor de Volksgezondheid
en Zorg 1999). Ook hier zien we weer de verwarring van de wat-vraag en de hoe-
vraag in de praktijk. Indien de overheid afstand doet van haar eindverantwoorde-
lijkheid, is er geen reden voor binding vooraf met regels of anderszins. Indien de
overheid daarentegen op zoek is naar een andere organisatie voor de behartiging
van publieke belangen door het inschakelen van private partijen (hoe-vraag), dan
blijft zij in gemelde zin aanspreekbaar op het behartigen van publieke belangen.
Het is dan niet zo vreemd dat zij voor zichzelf een rol blijft claimen.
Institutionele borging
Wat voor concurrentie is opgemerkt, geldt ook voor de twee andere borgingsme-
chanismen. Zo moeten de mogelijkheden van ‘institutionele borging’ op een
vergelijkbare manier worden gerelativeerd. Hoe belangrijk institutionele borging
ook is, het is moeilijk er geheel op te vertrouwen.
Ten eerste zullen de waarden en normen van een organisatie en het in geding
zijnde publieke belang zelden geheel samenvallen. Bovendien kan er spanning
bestaan tussen het publieke belang en andere waarden en normen binnen de
organisatie (denk aan de verschillen in waarden en normen tussen de professionals
en de managers binnen een organisatie. Ten tweede kunnen waarden en normen
binnen een organisatie niet alleen (door de overheid) worden versterkt, maar
</pre>

====================================================================== Einde pagina 71 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 72 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                            staan zij ook bloot aan andere invloeden (maatschappelijke ontwikkelingen bij-
                            voorbeeld). Ten derde moet nog maar worden afgewacht of de overheid erin
                            slaagt juist die waarden en normen te versterken die het betreffende publieke
                            belang te ondersteunen.
                            De overheid kan zich ter borging van publieke belangen derhalve nooit geheel
                            verlaten op institutionele borging. Vaak bestaat behoefte aan een combinatie met
                            een ander borgingsmechanisme. Soms zijn regels nodig om ervoor te waken dat
                            publieke belangen daadwerkelijk worden nageleefd, soms kan concurrentie een
                            extra bijdrage leveren aan de borging van publieke belangen. Dit neemt niet weg
                            dat er binnen de ene sector vanwege de daar levende normen en waarden minder
                            borging nodig zal zijn dan in de andere. De overheid profiteert hier als het ware
                            van de normen en waarden die al binnen bepaalde sectoren van de samenleving
                            bestaan.
                            Binding vooraf
                            Zeker op het eerste gezicht lijkt binding vooraf met regels en contracten het
                            meest effectieve mechanisme ter borging van publieke belangen. Waar concur-
                            rentie en institutionele borging beide in belangrijke mate op zelfregulering stoe-
68                          len, is dit hier immers niet het geval. Hier bepaalt de overheid als democratische
                            wetgever hoe private actoren zich te gedragen hebben, of sluit zij contracten met
                            private partijen aan wie een opdracht wordt gegund. Toch behoeft ook dit bor-
                            gingsmechanisme nuancering. Regels en contracten worden niet vanzelf nage-
                            leefd en handhaving en toezicht zijn noodzakelijk voor een effectieve borging.
                            Maar ook met handhaving en toezicht is borging van het desbetreffende publieke
                            belang nog geen gegeven. Uit de bestuurskundige literatuur is bekend hoeveel
                            problemen een overheid ondervindt met het sturen van private partijen (Dirven
                            et al. 1998). De Bruijn en Ten Heuvelhof (1991; 1995) wijzen in dit verband op drie
                            barrières: de maatschappelijke pluriformiteit, de geslotenheid en autonomie van
                            te sturen actoren en de interdependenties tussen actoren. Juist door die gesloten-
                            heid en door de autonomie van de te sturen actoren is het voor de overheid min-
                            der eenvoudig private partijen met regels te bereiken. Externe regels hebben voor
                            organisaties en dus ook voor private organisaties hun eigen betekenis. Om het
                            bestuurskundig te zeggen: organisaties zijn in dat opzicht ‘zelfreferentieel’.
                            Ook indien organisaties externe regels wel opnemen in hun formele programma,
                            kunnen deze in de feitelijke werkprocessen op de lagere niveaus hun betekenis
                            verliezen. Ziekenhuizen zijn treffende voorbeelden van dit verschijnsel van
                            decoupling. Op het niveau van de directies wordt nog driftig meegedacht over de
                            implementatie van de regels die vanuit ‘Den Haag’ op de ziekenhuizen neerdalen.
                            Toch is het zeer de vraag in hoeverre de feitelijke werkprocessen door al deze
                            regels worden geraakt. Dat decoupling zich ook binnen de overheid zelf voordoet,
                            bewijzen de gang van zaken aan vele uitvoeringsloketten en het onderzoek naar
                            ambtelijke beleidsvrijheid. Uitvoeringsambtenaren aan loketten blijken hun han-
                            delen al evenzeer af te stemmen op gezamenlijke codes als op de strakke regel-
                            geving uit de top van de organisatie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 72 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 73 ======================================================================

<pre>                                                       het borgen van publieke belangen in de private sector
      Conclusie
      De conclusie dringt zich op dat vertrouwen op één borgingsmechanisme kwets-
      baar is (zie ook De Vries en Van Dam 1998). Op de markt zijn naast concurrentie
      regels nodig. Bij uitbesteding zijn naast concurrentie contracten nodig. Het is van
      belang om binnen een organisatie waarden en normen die een bepaald publiek
      belang ondersteunen te versterken, maar ook daarmee wordt geen zekerheid ver-
      kregen dat de organisatie in haar werkzaamheden het betreffende publieke belang
      geheel zal dienen. Regels en contracten lijken op het eerste gezicht het beste bor-
      gingsmechanisme te zijn, maar zijn bij nader inzien eveneens kwetsbaar: hand-
      having van regels is minder eenvoudig dan het lijkt en regels blijken in het maat-
      schappelijk verkeer nogal eens vertekend over te komen.
      Tegelijkertijd kan worden geconstateerd dat de drie mechanismen elkaar kunnen
      aanvullen. Zij heffen elkaars eenzijdigheden op. Bij borging van publieke belan-
      gen in de private sector is het derhalve van belang te bezien welke mix aan
      mechanismen tot een succesvolle borging kan leiden van de in het geding zijnde
      publieke belangen.
      Hieronder worden de mogelijkheden voor borging van publieke belangen in de
      private sector nader geanalyseerd. Daarbij wordt uitgegaan van de drie meest
      voorkomende vormen van inschakeling van private actoren (op basis van een                              69
      combinatie van methoden van borging):
      1 publieke belangen worden behartigd door private partijen onder regie van de
          overheid;
      2 publieke belangen worden behartigd door private partijen in opdracht van de
          overheid (uitbesteding);
      3 publieke belangen worden behartigd door (private) organisaties van professio-
          nals wier waarden en normen nauw bij deze belangen aansluiten.
4.4   behartiging van publieke bel angen onder regie
      van de overheid
4.4.1 inleiding
      In bepaalde gevallen draagt de overheid voor het product als zodanig geen verant-
      woordelijkheid, namelijk wanneer de markt zelf al voor de productie zorgdraagt.
      Wel kan de overheid ‘in het publieke belang’ randvoorwaarden stellen aan de pro-
      ductie. Deze situatie doet zich bijvoorbeeld voor bij de ziektekostenverzekerin-
      gen. De centrale vraag is derhalve hoe private partijen kunnen worden gebonden
      aan het publieke belang; hoe het publieke belang te midden van het maatschappe-
      lijk verkeer kan worden geborgd. Daarnaast heeft de overheid vanzelfsprekend
      verantwoordelijkheid voor het goed functioneren van de markt, zeker wanneer de
      markt een product levert dat een maatschappelijk belang representeert.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 73 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 74 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                4.4.2       wanneer is binding mogelijk?
                            Voor de borging van publieke belangen in de markt zal vooral een beroep moeten
                            worden gedaan op binding vooraf met wettelijke regels. Regels bieden niet altijd
                            mogelijkheden voor borging. In het onderstaande wordt beschreven wanneer
                            borging met regels meer kansen biedt en wanneer minder.
                            1 Voor binding vooraf met regels is het van belang dat binnen de overheid con-
                                sensus bestaat over de publieke belangen die in het geding zijn. Het vaststellen
                                van regels voor private partijen vooronderstelt immers een zekere bestendig-
                                heid, hetgeen inhoudt dat de overheid ook zichzelf voor een zekere termijn
                                vastlegt. De regels moeten voor betrokkenen kenbaar, eenduidig en toepasbaar
                                zijn en mogen niet steeds worden gewijzigd. Dit kan een probleem zijn indien
                                er binnen de overheid nog geen consensus bestaat of indien de politieke stand-
                                punten vluchtig zijn. Het publieke belang moet voldoende zijn uitgekristal-
                                liseerd tot een algemeen aanvaard, stabiel publiek belang alvorens het in
                                regels kan worden vastgelegd (zie ook Raad voor het Openbaar Bestuur 1998:
                                13, 20; Bokkes 1989: 192). Indien bijvoorbeeld geen overeenstemming zou
                                bestaan over het feit dat de wao meer dekt dan beroepsrisico’s, zou toch
70                              moeilijk een eenduidige wao kunnen worden geformuleerd.
                            2 Los van vragen van consensusvorming is er een tweede valide reden om het
                                publiek belang niet volledig in regels te formuleren, namelijk indien de externe
                                effecten van een bepaalde keuze nog niet goed te overzien zijn. Het zal hier
                                veelal gaan om nieuw beleid, waarbij de overheid zich voorshands beperkt tot
                                een eerste verkenning en experimenten. In dat opzicht moet het de overheid
                                ook zijn toegestaan te experimenteren en zelf te innoveren. Waarom zou
                                alleen de markt voor innovatie worden benut? Sterker nog: om innovatie te
                                bereiken moet de overheid soms zelf initiatieven nemen. Als de overheid dus
                                in onzekerheid verkeert over de eisen die zij vanuit het publieke belang aan een
                                bepaalde goed of dienst wil stellen, is het minder goed mogelijk die eisen in
                                wettelijke regels vast te leggen. Men denke aan tal van technologische ontwik-
                                kelingen die de neiging hebben turbulent te verlopen en die nog onvoldoende
                                zijn uitgekristalliseerd. De conclusie luidt dat indien de overheid flexibel wil
                                of moet zijn, regels zich minder goed lenen voor het borgen van publieke
                                belangen.
                            3 Voor binding met regels moet het desbetreffende belang in regels zijn te vatten.
                                In sommige gevallen kan het met name moeilijk zijn om eenduidige regels voor
                                de uitvoering te formuleren. In dat geval kan bijvoorbeeld de rechtsgelijkheid
                                in het geding komen. Overigens kan de constatering dat een bepaald publiek
                                belang niet in regels te vatten is, ook reden zijn om het betreffende publieke
                                belang nog eens te heroverwegen: is er wel sprake van een maatschappelijk
                                belang dat zonder betrokkenheid van de overheid onvoldoende wordt behar-
                                tigd? In dat opzicht moet waar nodig worden teruggekoppeld naar de vooraf-
                                gaande wat-vraag. Men denke aan aspecten van het arbeidsvoorwaarden- en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 74 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 75 ======================================================================

<pre>                                                  het borgen van publieke belangen in de private sector
  arbeidsomstandighedenbeleid. Uit een oogpunt van uitvoerbaarheid en nood-
  zakelijke differentiatie van regels kan het bij nader inzicht beter zijn het maat-
  schappelijk belang veilig te stellen door de regulering over te laten aan de
  sociale partners, al of niet in een specifieke sector. Een eindverantwoordelijk-
  heid van de overheid die haar neerslag vindt in slecht uitvoerbare wettelijke
  regels, werkt dan immers averechts uit.
4 De effectiviteit van regels hangt samen met de context waarbinnen het publie-
  ke belang wordt behartigd. Om die reden zal de borging met regels problemati-
  scher zijn naarmate de eigen belangen van de betreffende organisatie meer
  divergeren met het te behartigen publieke belang. Zo kunnen de bedrijfseco-
  nomische belangen van private partijen op gespannen voet staan met het te
  behartigen publieke belang. In dat geval zal het bedrijf de, op zich legitieme,
  neiging vertonen om in de gehanteerde prijs-kwaliteitverhouding het publieke
  belang (steeds) minder te verdisconteren. Ook private partijen hebben zich
  immers op hun eigen doelen te richten. Indien beide belangen meer met
  elkaar in lijn liggen, zal de borging van het publieke belang eenvoudiger zijn.
  Hierin kan ook een voordeel gelegen zijn van het behartigen van publieke
  belangen binnen het publieke domein, indien de cultuur van dienstbaarheid
  (aan het publiek én aan de publieke zaak) binnen dat domein wordt versterkt.                          71
  Men denke aan het geven van beschikkingen die essentiële bestaansvoorwaar-
  den van de burger betreffen, zoals de uitvoering van de abw. In dit licht moet
  het recente voorstel van het kabinet ter zake van de sociale zekerheid worden
  gezien om de claimbeoordeling in publieke handen te houden en deze niet te
  laten beïnvloeden door de winstverwachting van een private beschikkingen-
  fabriek.
5 Handhaving van regels moet mogelijk zijn. Toezicht op de naleving van regels
  moet worden georganiseerd. Hierbij is het van belang een onderscheid te
  maken tussen toezicht op het functioneren van de markt (in het kader van de
  marktordenende taak van de overheid) en toezicht op het nakomen van speci-
  fieke regels die zijn gesteld om publieke belangen veilig te stellen. Te bedenken
  valt dat scherpe regels waarvan de naleving met goed verifieerbare informatie
  kan worden gecontroleerd, het toezicht veel eenvoudiger maken dan wanneer
  er sprake is van vage regels en minder goed te verifiëren informatie. Zo zijn ten
  aanzien van de apk-keuring scherpe regels geformuleerd, waarbij steekproefs-
  gewijze controle goed mogelijk blijkt. Steeds moet dus een afweging worden
  gemaakt tussen de efficiëntiewinst die eventueel door de marktwerking wordt
  geboekt en de kosten die aan toezicht en dergelijke worden gemaakt. Later in
  dit hoofdstuk wordt hierop teruggekomen.
6 Naarmate de in het geding zijnde publieke belangen veel regulering van de
  markt vergen, zal het aantal punten waarop partijen kunnen concurreren, per
  definitie verminderen. Hoe meer publieke belangen de overheid wil realiseren,
  hoe eerder de grenzen van het model van marktwerking onder regie van de
  overheid in beeld komen. In de sfeer van de nutsvoorzieningen doet deze
</pre>

====================================================================== Einde pagina 75 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 76 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                                discussie zich met name voor rondom het openbaar vervoer. Concurrentie op
                                het spoor is theoretisch goed mogelijk, op voorwaarde dat de overheid niet al te
                                veel randvoorwaarden aan het vervoer op het spoor stelt. Concurrentie met bus-
                                vervoer op de weg is, naar in Engeland blijkt, op dezelfde voorwaarde te realise-
                                ren. Indien de overheid daarentegen ook nog andere publieke belangen wil vei-
                                ligstellen (milieu, bereikbaarheid, toegankelijkheid, sociaal verantwoorde
                                tarieven enz.), dan zal de concurrentie op het spoor met zoveel randvoorwaar-
                                den zijn omgeven dat concurrentie niet meer mogelijk is. In dat geval is slechts
                                concurrentie om de markt mogelijk. De binding van de private partij aan wie
                                concessie wordt verleend, komt in de volgende paragraaf nader aan de orde.
                            7 In de sfeer van het sociale beleid doet zich een verdergaande situatie voor.
                                Daar stelt de overheid vaak zoveel voorwaarden aan verzekeringen dat moet
                                worden uitgeweken naar collectieve arrangementen. Aldus verdwijnt de markt
                                om plaats te maken voor een ‘quasi-markt’. Kenmerkend voor een dergelijke
                                markt is het feit dat het samenspel van vraag en aanbod zich niet afspeelt op
                                het niveau van de uiteindelijke klant, namelijk de werknemers, maar op het
                                collectieve niveau van grote bedrijven en bedrijfssectoren. Het zijn de laatste
                                die een keuze maken uit de alternatieve uitvoeringsinstellingen en een con-
72                              tract afsluiten met de uitvoeringsinstelling die het meest aan de eigen voor-
                                waarden tegemoet komt.
                                Uit de literatuur is bekend dat dergelijke quasi-markten slechts onder strin-
                                gente voorwaarden functioneren (Bartlett and Legrand 1994; Van Heffen et al.
                                1999). Er zijn immers nogal wat risico’s aan quasi-markten verbonden: 1) de
                                prijs geeft niet de preferenties van de werkelijke klanten (de werknemers)
                                weer; 2) er ontstaat een te grote vervlechting tussen vragers en aanbieders;
                                3) het systeem van block-contracts, waarin afspraken worden gemaakt voor een
                                (groot) aantal producten, geeft de leverancier de mogelijkheid om zijn infor-
                                matievoorsprong te misbruiken; 4) de transactiekosten op quasi-markten zijn
                                vanwege de complexiteit en de onzekerheid vaak hoog.
                                Gelet op deze risico’s is het begrijpelijk dat quasi-markten moeizaam functio-
                                neren. In veel gevallen is de ruimte voor marktwerking überhaupt te klein. Dit
                                probleem zou zich zeker hebben voorgedaan indien het kabinet de plannen tot
                                privatisering van de uitvoering van de sociale zekerheid had doorgezet. Ook in
                                de huidige situatie zijn er in de sociale zekerheid, naast elementen van markt-
                                werking, al zoveel vormen van uitbesteding door de overheid dat de uitbeste-
                                ding het idee van een markt onder regie van de overheid vaak overschaduwt.
                4.4.3       af weging
                            Wat zeggen deze regels over de wenselijkheid van privatisering? In welke geval-
                            len kan de operationele verantwoordelijkheid voor het behartigen van publieke
                            belangen aan een markt van private partijen worden overgedragen? Deze vraag is
                            moeilijk los te koppelen van de thematiek van het vorige hoofdstuk. Daar werd
                            gesteld dat als de markt zorgdraagt voor de levering van producten en goederen
                            tegen een redelijke prijs, die levering op zich geen publiek belang meer hoeft te
</pre>

====================================================================== Einde pagina 76 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 77 ======================================================================

<pre>                                                        het borgen van publieke belangen in de private sector
      zijn. In dat geval kunnen slechts de randvoorwaarden van levering en productie
      een publiek belang representeren. Over die randvoorwaarden gaat het hier, op
      voorwaarde derhalve dat de markt waarop het betreffende product of goed wordt
      geleverd, goed functioneert. Indien de levering met zoveel publieke belangen is
      omgeven dat concurrentie niet meer mogelijk is, verschuift de aard van het
      publieke belang. We gaan er hier verder vanuit dat dit laatste niet het geval is.
      Wanneer kan de behartiging van publieke belangen aan (met elkaar concurre-
      rende) private partijen worden opgedragen? Naarmate het publieke belang beter
      kan worden vertaald in eenduidige, scherpe en bestendige regels, zal dit beter
      mogelijk zijn. Hiernaast speelt het aspect van het toezicht op de nakoming van
      de regels een rol: naarmate het moeilijker is informatie te verkrijgen over de na-
      leving, zal het minder zeker zijn dat het publieke belang voldoende is geborgd.
      Zoals gezegd heeft deze vorm van privatisering minder zin wanneer er zo veel
      regels in beeld komen dat er voor concurrentie nauwelijks meer ruimte over blijft.
      Het privatiseren van een taak door deze op de markt te plaatsen en het publiek
      belang zeker te stellen door middel van wettelijke regels, is derhalve niet in alle
      gevallen aangewezen. Of dit ook betekent dat voor een andere optie moet worden
      gekozen (uitbesteding aan private partijen, behartiging van het publieke belang                         73
      door de overheid zelf, dan wel door een zelfstandig bestuursorgaan), is daarmee
      niet meteen gezegd. Ook die andere opties kennen hun beperkingen en hun
      nadelen. Bovendien kan de overheid in het licht van de mogelijkheden alsnog
      haar eindverantwoordelijkheid ter discussie stellen. De wat-vraag is niet alleen
      bepalend voor de hoe-vraag, problemen bij de hoe-vraag kunnen ook reden zijn
      de wat-vraag te heroverwegen: als het niet kan zoals het moet, moet het maar
      zoals het kan. Dit geldt te meer daar we meestal te maken hebben met een cluster
      aan publieke belangen. Elk publiek belang vraagt in feite om zijn eigen redene-
      ring. De uitkomsten van die redeneringen kunnen licht verschillend zijn. Ook in
      dat opzicht dient een politieke afweging te worden gemaakt. Juist door de poli-
      tieke elementen in de besluitvorming zo scherp mogelijk te duiden, wordt on-
      nodige technocratisering tegengegaan en ontstaat er ook een agenda voor het in
      dit kader zo wenselijke publieke debat.
4.5   publieke bel angen en uitbesteding
4.5.1 inleiding
      Ook wanneer de keuze voor het op de markt plaatsen van een taak met een
      publiek belang niet goed in aanmerking komt, kan men toch profiteren van
      concurrentie, namelijk bij uitbesteding van (een deel van) de overheidstaak.
      In dat geval treedt de overheid op als enige vrager en vindt de concurrentie plaats
      tussen verschillende aanbieders. Dit kan zich voordoen als de overheid een deel
      van de overheidstaak uitbesteedt. Meerdere aanbieders kunnen dan concurreren
      om de opdracht. Uitbesteding zal soms de enige mogelijkheid zijn om te profi-
      teren van concurrentie, als concurrentie op de markt niet te realiseren valt.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 77 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 78 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                            Dit geldt wanneer het karakter van de taak zich daartegen verzet, zoals bij veel
                            collectieve voorzieningen het geval is, of wanneer sprake is van een natuurlijk
                            monopolie.
                            Voor de borging van publieke belangen kunnen hier derhalve twee mechanismen
                            worden benut: de concurrentie die aanbieders dwingt om zo effectief en efficiënt
                            mogelijk publieke belangen te behartigen en de binding vooraf met regels. Aange-
                            zien de overheid hier een relatie aangaat met een of meer specifieke partijen,
                            zullen regels voor een groot deel worden neergelegd in contracten die met de uit-
                            besteders worden gesloten. Daarnaast zal de wetgever doorgaans de basisregels
                            voor de taakuitvoering hebben vastgelegd. De mogelijkheden van uitbesteding
                            hangen samen met de mogelijkheden van concurrentie en van binding vooraf
                            met contracten. In het onderstaande worden deze mechanismen besproken.
                            Waar vergelijkbare argumenten worden gebruikt als in het voorgaande, zal dit
                            slechts summier gebeuren.
                4.5.2       wanneer is concurrentie mogelijk?
                            1 Niet elke overheidstaak leent zich voor uitbesteding. Dit geldt, zoals in hoofd-
74                              stuk 3 naar voren kwam, voor het vaststellen van de fundamenten van de
                                rechtsorde en in hoge mate voor de handhaving van de rechtsorde, zonder
                                welke een markt niet goed kan functioneren. Dit betekent niet dat alles wat aan
                                de rechtsorde of zelfs aan de ordenende taak van de overheid raakt, zich niet
                                voor uitbesteding zou lenen. Zo is in de sfeer van de uitvoering van duidelijk
                                omschreven taken uitbesteding soms heel goed mogelijk. Te denken valt aan
                                de ‘ordenende’ taken waarover de anwb (met het plaatsen van routeaanwij-
                                zingen) beschikt. Het gaat hier slechts om taken aan de marge van de ordenen-
                                de functie van de overheid. In dat verband ligt interne en externe verzelfstan-
                                diging binnen het publieke domein meer voor de hand, als taken al op afstand
                                van de politiek verantwoordelijke moeten worden geplaatst. In ieder geval is
                                uitbesteding niet op zijn plaats wanneer het legaliteitsbeginsel in het bijzonder
                                bij belastend overheidsoptreden tot gelding moet komen.
                            2 Het uitvoeren van de taak moet voorwerp van concurrentie kunnen zijn. Het
                                moet gaan om een taak die door meerdere private partijen kan worden uitge-
                                voerd. Er moet voldoende schaal zijn voor concurrentie. Naarmate er sprake is
                                van een hogere mate van specificiteit van activa (er wordt gebruik gemaakt van
                                specifieke technische productiemiddelen, of werknemers met specifieke vaar-
                                digheden, die moeilijk alternatief aanwendbaar zijn), zal het aantal aanbieders
                                geringer zijn. In dit verband is het ook van belang dat het bij uitbesteding soms
                                gaat om producten waarvoor alleen de overheid zich aanbiedt als vragende
                                partij. Daarmee wordt het voor private partijen minder aantrekkelijk zich op
                                deze markt te begeven. Zonder contract van de overheid valt er immers geen
                                droog brood te verdienen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 78 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 79 ======================================================================

<pre>                                                       het borgen van publieke belangen in de private sector
      3 Concurrentie is bij uitbesteding moeilijker te organiseren naar de mate waarin
        specifieke investeringen voor de uitvoering van belang zijn. Specifieke investe-
        ringen zijn, als gezegd, die investeringen die alleen renderen tussen specifieke
        partijen en die verloren gaan wanneer de relatie verbroken wordt. Deze inves-
        teringen kunnen alras prohibitief worden voor een overstap naar een andere
        private partij. Daarmee is er wel sprake van uitbesteding aan een private partij,
        maar is er geen reële concurrentie meer tussen meerdere potentiële aanbieders.
        Te denken valt aan investeringen in de spoorinfrastructuur. De overheid kan
        bijvoorbeeld moeilijk de infrastructuur van de ‘onrendabele lijnen’ in eigen-
        dom geven van een privaat vervoersbedrijf, wil zij in de toekomst nog in staat
        zijn (het vervoer op) deze lijnen aan een ander bedrijf uit te besteden. Natuur-
        lijk kan ook bij specifieke investeringen wel een deel van de behartiging van het
        publieke belang aan de markt worden overgelaten, namelijk de exploitatie van
        het vervoer op de betreffende infrastructuur. Dit is relevant, want te gemakke-
        lijk gaat de discussie over een sector als geheel, zonder te differentiëren naar
        elementen of functies binnen die sector.
      4 De institutionele omgeving moet zich lenen voor concurrentie. Marktwerking
        veronderstelt een bepaald attitude bij partijen: zij moeten zich primair laten
        leiden door competitie en maximalisatie van individueel nut. De institutionele                       75
        traditie zoals die zich in een bepaalde sector heeft ontwikkeld, kan leiden tot
        een geheel andere mentale opstelling van partijen, waardoor andersoortige
        overwegingen gaan domineren (zie eerder).
      5 Ook hier geldt dat concurrentie geen natuurverschijnsel is. Een en ander zal
        moeten worden georganiseerd (zie eerder).
4.5.3 wanneer is binding mogelijk?
      1 Het borgen van publieke belangen met regels in wetten en contracten vereist
        dat sprake is van een zekere bestendigheid bij het vastleggen van de publieke
        belangen die in het geding zijn. Dit vergt dat er voldoende (duurzame) consen-
        sus bestaat over die publieke belangen. Er mag geen sprake zijn van doel-
        incompleetheid.
      2 Indien bij de overheid behoefte bestaat aan flexibiliteit, om te kunnen leren
        van opgedane ervaringen, zijn er minder mogelijkheden voor borging met
        contracten, aangezien contracten voor een bepaalde duur worden vastgesteld.
        Ten opzichte van zijn eigen departement kan de minister in de regel aanzien-
        lijk flexibeler optreden dan ten opzichte van private organisaties. Contracten
        of wetten die de relaties met externe partijen regelen, lenen zich minder voor
        frequente herziening. Contracten met private partijen vragen derhalve om een
        commitment van de zijde van de overheid, wil het voor de private partijen
        überhaupt aantrekkelijk zijn zich aan een contract te verbinden. Daar staat
        tegenover dat flexibiliteit wel voor een deel kan worden ingebouwd in contrac-
        ten, concessievoorwaarden en dergelijke.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 79 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 80 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                                Overigens kan ook de tegengestelde situatie zich voordoen: de overheid
                                wenst, om inhoudelijke overwegingen, niet te worden ingehaald door haar
                                eigen wispelturigheid (formeler verwoord: tijdsinconsistentie). Dat zou een
                                reden kunnen zijn waarom de overheid bijvoorbeeld het onderhoud van
                                natuurgebieden overlaat aan de private organisatie Natuurmonumenten.
                                Het maakt het toekomstige generaties politici moeilijker steeds weer andere
                                doelen ten aanzien van de betrokken gebieden te formuleren.
                            3 Het publieke belang dat in het geding is, moet zodanig operationaliseerbaar
                                zijn dat het zich laat vastleggen in een contract. De output van de ene organisa-
                                tie laat zich ook beter kwantificeren dan die van een andere (Wilson 1989). De
                                ene activiteit laat zich ook beter omschrijven dan de andere (innovatief vermo-
                                gen, mentaliteit). Hierbij dringt zich de vraag op hoe expliciet dan wel impli-
                                ciet de doelen in het contract moeten worden verwoord. Bij expliciete contrac-
                                ten (bijvoorbeeld in termen van prestatie-indicatoren) dreigt altijd het gevaar
                                van perverse effecten, doordat bij de uitvoering van het contract deze indica-
                                toren een doel op zich worden en de niet (gemakkelijk) meetbare, maar wel
                                waardevol geachte zaken waar het oorspronkelijk om begonnen was, buiten
                                beeld raken. In dit verband wordt ook wel over de performance paradox
76                              gesproken: het gebruik van bepaalde prestatie-indicatoren kan een verkeerd
                                beeld geven en kan zelfs bijdragen aan de afname van doelmatigheid en doel-
                                treffendheid van organisaties (Meyer and Gupta 1994). Zalm spreekt in dit ver-
                                band over het syndroom van de Sovjeteconomie: het halen van de plancijfers is
                                belangrijker dan het voorzien in de werkelijke behoeften (Zalm 1998).
                                Anderszins maken impliciete contracten, waarbij de uitbesteder een grote
                                mate van vrijheid krijgt bij de uitvoering van de taak, de overheid wel weer erg
                                afhankelijk van de goedwillendheid van de private organisatie. Zeker als deze
                                organisatie primair gericht is op het maken van winst en het versterken van de
                                continuïteit van de eigen organisatie, kan daarbij het publieke belang in het
                                gedrang komen. Het reputatiemechanisme kan hier een zeker tegenwicht
                                bieden, maar neemt het risico als zodanig niet weg.
                            4 De overheid moet in twee opzichten voldoende informatie hebben. Ten eerste
                                moet er vooraf voldoende informatie zijn over de kans dat de beoogde situatie
                                zal worden gerealiseerd. Indien dit niet het geval is, spreken we over ‘imper-
                                fecte informatie’. Ten tweede moeten beide partijen, overheid en private par-
                                tij, voldoende zicht op elkaars activiteiten kunnen houden. Het publieke
                                belang laat zich bijvoorbeeld slecht contracteren wanneer de overheid als vra-
                                ger onvoldoende informatie heeft over de noodzakelijke inspanning van de
                                aanbieder. De principaal zal ongeveer moeten weten hoeveel moeite de agent
                                zich moet getroosten om het gewenste resultaat te bereiken, alvorens hij be-
                                reid zal zijn een contract af te sluiten waarin een tegenprestatie wordt gebo-
                                den. In de economische theorie handelt het hier om het fenomeen van de
                                asymmetrische informatie: twee partijen zijn niet gelijkelijk geïnformeerd; de
                                ene partij weet iets wat de andere niet weet. Vanzelfsprekend kan de reputatie
                                van bedrijven het probleem van de asymmetrische informatie aanzienlijk ver-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 80 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 81 ======================================================================

<pre>                                                   het borgen van publieke belangen in de private sector
  zachten: in dat geval kan de overheid erop vertrouwen dat het bedrijf niet
  overvraagt voor de activiteiten waarop de overheid onvoldoende zicht heeft
  (zie verder Bovenberg en Teulings 1999).
5 In aansluiting op de twee voorgaande voorwaarden, is borging van het publiek
  belang met contracten alleen mogelijk indien de formulering van dat belang
  belang leidt tot een zo eenduidige norm voor de uitvoering dat aan normale
  eisen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid kan worden voldaan. Een derge-
  lijke norm valt lang niet altijd te geven. Dit kan meerdere oorzaken hebben.
  Zo kan een groot aantal ten dele tegenstrijdige publieke belangen in het geding
  zijn zonder dat een duidelijke rangorde is aangebracht. Ook kan een grote
  beleidsvrijheid nodig zijn omdat de beoordeling van ieder individueel geval
  een nadere differentiatie en uitwerking van de norm vraagt die niet vooraf kan
  worden gegeven. Waar aldus rechtszekerheid en rechtsgelijkheid niet via con-
  tract kunnen worden gewaarborgd, ligt uitvoering door private partijen niet in
  de rede. Dit geldt te meer daar uitvoering binnen het publieke domein speci-
  fieke, formele mogelijkheden biedt voor rechts- en belangenbescherming.
  Ook deze moeten in de politieke afweging worden betrokken.
  Hiermee is overigens niet gezegd dat de overheid per se betrouwbaarder zou
  zijn dan private ondernemingen. Vaak is zelfs het tegendeel het geval. Het is                          77
  met name de overheid die nogal eens van beleid wil wisselen, hoewel de rech-
  ter steeds meer belang lijkt te hechten aan verworven rechten. Betrouwbaar-
  heid (in de zin van ‘staan voor een eenmaal gekozen lijn’) is echter iets anders
  dan rechtszekerheid, waarbij het met name gaat om de voorspelbaarheid van
  uitvoerende organisaties.
6 Het publieke belang laat zich minder gemakkelijk contracteren naarmate de
  risico’s groter zijn en naarmate de risicoaversie bij private ondernemers groter
  is. In dergelijke gevallen zal de private partij als compensatie een mogelijk te
  hoge verzekering van de overheid eisen voor de pech waarvoor zij zichzelf niet
  verantwoordelijk acht. In feite is borging van het publieke belang met een con-
  tract in deze situatie wel mogelijk. De kosten kunnen echter zo hoog worden,
  dat de overheid beter voor behartiging binnen het publieke domein kan kiezen.
  Het publieke karakter van de werknemersverzekeringen laat zich zo begrijpen.
7 De naleving van het contract moet kunnen worden gecontroleerd. Tal van eer-
  der genoemde aspecten zijn hier mede van belang, zoals de informatie waar-
  over beide partijen beschikken. Als de beoogde output slecht verifieerbaar is,
  kan niet door een derde, bijvoorbeeld een rechter, onafhankelijk worden vast-
  gesteld of de verplichtingen zijn nagekomen. Het kan ertoe leiden dat de na-
  leving van de wettelijke en contractuele verplichtingen niet is gegarandeerd.
  Wanneer de output maar in beperkte mate verifieerbaar is, is derhalve niet
  alleen de borging van het publieke belang onzeker, maar zijn er aan het toe-
  zicht op de naleving ook hoge kosten van informatievergaring, beoordeling en
  correctie verbonden. Overigens kan ook hier de reputatie van bedrijven de
  scherpste kantjes aan het probleem ontnemen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 81 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 82 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                4.5.4       af weging
                            Bij uitbesteding wordt vertrouwd op twee vormen van borging: concurrentie en
                            binding met contracten. Beide mechanismen kennen hun beperkingen. Het is
                            vooral van belang om nauwlettend in de gaten te houden of er voldoende moge-
                            lijkheden voor concurrentie zijn. Daarbij moet een nadrukkelijk onderscheid
                            worden gemaakt voor functies binnen een bepaalde sector. Indien geen concur-
                            rentie mogelijk is voor het gehele product als zodanig, is misschien concurrentie
                            op deelaspecten mogelijk. Voor werkloosheidsverzekeringen bestaat geen markt,
                            voor de uitvoering van de ww wellicht wel. Dit geldt zeker voor de functie van
                            de reïntegratie. Ook in het openbaar vervoer is een dergelijke opsplitsing van
                            functies denkbaar. Zelfs wordt het als een serieuze optie bezien om na openbare
                            aanbesteding het management uit te besteden. In dit laatste geval kan men zich in
                            gerede afvragen of hier niet een erg ingewikkelde oplossing wordt gekozen voor
                            het omzeilen van arbeidsrechtelijke kwesties.
                            Indien er geen concurrentie is, is er niet zo erg veel reden om aan uitbesteding te
                            beginnen. Er is een belangrijke uitzondering te overwegen, namelijk daar waar
                            een private partij over (veel) meer professionele kennis, respectievelijk relevante
78                          informatie, beschikt die onontbeerlijk is voor een adequate behartiging van het
                            publieke belang (zoals ook niet contracteerbaar menselijk kapitaal) (Ter Bogt 1994
                            en 1995; Bovenberg en Teulings 1999).
                            Overigens, ook als uitbesteding om tal van redenen wel mogelijk is, kunnen de
                            transactiekosten een belangrijke overweging zijn om alsnog niet tot uitbesteding
                            over te gaan. Het is uit de literatuur bekend dat de transactiekosten bij uitbeste-
                            ding hoog tot zeer hoog kunnen zijn. Het is vanouds de reden waarom ook binnen
                            bedrijven niet transactie maar hiërarchie het leidende coördinatiemechanisme is,
                            zoals Coase al meer dan een halve eeuw geleden vaststelde (Coase 1937).
                            Het gaat bij transactiekosten niet alleen om de kosten van het contracteren en het
                            monitoren, maar ook om de kosten van bonding (kosten gemaakt door de agent
                            om de principaal duidelijk te maken dat de agent zich niet schuldig zal maken aan
                            ongewenst gedrag) en residual costs (het resterende verlies: afwijkingen tussen het
                            gedrag van de agent in werkelijkheid en het gedrag dat de opbrengsten van de
                            principaal zou maximaliseren). Dergelijke transactiekosten zijn met name hoog
                            als in een productieproces veel gebruik wordt gemaakt van specifieke activa of
                            kennis (of als het gaat om specifieke producten die elders niet te koop zijn en als
                            de investeringen niet of nauwelijks voor andere doelen zijn te gebruiken), als de
                            onzekerheid (onder meer op de markt) groot is en als de desbetreffende transactie
                            zich vaak voordoet (Ter Bogt en Bouma 1998). Ten slotte kunnen transactiekosten
                            hoger uitvallen door culturele factoren. Door padafhankelijkheid worden toe-
                            komstige keuzemogelijkheden bijvoorbeeld beperkt door eerder gemaakte keuzes.
                            Anderszins vergt een volledige afweging dat ook de alternatieven worden bezien.
                            Welke mogelijkheden en beperkingen hebben die? Hoe hoog zijn bijvoorbeeld de
                            interne transactiekosten? Ook de behartiging van publieke belangen binnen het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 82 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 83 ======================================================================

<pre>                                                        het borgen van publieke belangen in de private sector
      publieke domein kent immers transactiekosten. Daarnaast moeten hier dezelfde
      nuanceringen worden gemaakt als aan het einde van de vorige paragraaf: hoe
      zwaar wil de principaal het publieke belang laten wegen ten opzichte van de
      voordelen van uitbesteding in termen van efficiëntie? En in welke mate leiden de
      verschillende in het geding zijnde publieke belangen hier tot tegengestelde con-
      clusies? En welk publiek belang moet dan het zwaarst wegen?
4.6   publieke bel angen en professionele organisaties
4.6.1 inleiding
      Door de markt in te schakelen wordt geprofiteerd van concurrentie als discipline-
      ringsmechanisme. Onder voorwaarden blijkt dat heel goed mogelijk. Centraal
      probleem blijft niettemin het op één lijn krijgen van de concurrentie en de
      publieke belangen die in het geding zijn. De disciplinering die van concurrentie
      uitgaat, wil nog wel eens andere dan de betreffende publieke belangen dienen;
      juist om deze reden vraagt het onderwerp van de ‘vermarkting’ van het onder-
      wijs speciale aandacht. Regels en contracten zijn nodig als extra middel om de
      publieke belangen te borgen.
                                                                                                              79
      Het is met name om die reden dat de praktijk ook een derde vorm van borging
      van publieke belangen kent, waarbij niet de concurrentie vooropstaat maar het
      vergroten van de convergentie tussen de normen en waarden in bepaalde organi-
      saties en het betreffende publieke belang. In deze paragraaf zal deze ‘institutio-
      nele borging’ van publieke belangen voor één modaliteit nader worden belicht, te
      weten de borging van publieke belangen binnen (private) professionele organisa-
      ties. Het begrip institutionele borging is op zich ruimer: borging door waarden en
      normen van organisaties te versterken die het betreffende publieke belang onder-
      steunen.
      Overigens zijn professionele organisaties ook lang niet altijd privaat; dit geldt wel
      voor de gezondheidszorg, maar zeker niet voor het onderwijs. Veel professionele
      organisaties bevinden zich op het snijvlak van publiek en privaat: zij worden met
      publieke middelen bekostigd, maar hebben in ons bestel een bestuurlijke en
      inhoudelijke autonomie.
4.6.2 professionele organisaties
      Het woord ‘professional’ is aan verandering onderhevig. In de klassieke zin gaat
      het bij professionals veelal om zelfstandige beroepsbeoefenaren die zich richten
      naar een eigen beroepscode en naar eigen beroepsregels. De arts, de advocaat, de
      apotheker, de architect, het zijn de bekende voorbeelden van de professional in de
      klassieke zin. Ze hebben hun eigen beroepsvereniging, die de opleiding en regis-
      tratie beheerst, ze hebben vaak zelfs hun eigen tuchtrechtspraak. Ze hebben hun
      specifieke kennis (hun specifieke professionele vaardigheden) na een lange en
      intensieve opleiding verworven. Het beroep is beschermd: men mag zich slechts
</pre>

====================================================================== Einde pagina 83 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 84 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                            arts of advocaat noemen nadat een hiertoe bestemde opleiding is gevolgd en regi-
                            stratie door de beroepsvereniging heeft plaatsgehad.
                            In de moderne latere opvattingen over professionals ligt het zwaartepunt primair
                            op het kennis- en kundeaspect. Het gaat om al degenen die specifieke kennis en
                            vaardigheden bezitten en die zich in belangrijke mate door professionele normen
                            en waarden laten leiden. Steeds meer beroepen organiseren zich langs deze lij-
                            nen, waarbij overigens wel vaak de kenmerken van de klassieke professional
                            worden overgenomen: het instellen van eigen beroepsverenigingen, het opstel-
                            len van eigen beroepscodes, enzovoort.
                            Bovendien werkt de professional meer en meer binnen organisaties. Het leidt tot
                            het ontstaan van ‘professionele organisaties’. Professionele organisaties zijn orga-
                            nisaties waar het primaire proces wordt beheerst door professionele beroepsbe-
                            oefenaren en waar de realisering van de centrale doelstelling van de organisatie in
                            hoge mate afhankelijk is van de kennis en kunde van professionele beroepsbe-
                            oefenaren. Het ontbreken van hiërarchische sturing is dan ook zeer kenmerkend
                            voor professionele organisaties. Het gaat hier om ziekenhuizen, om advocaten-
                            kantoren, om consultancy, accountancy, maar ook om onderwijsinstellingen,
80                          wetenschappelijke instituten, universiteiten enzovoort.
                            De eigen waarden en normen spelen in dergelijke organisaties een belangrijke rol.
                            Wetenschappers zijn bijvoorbeeld primair gericht op het verleggen van ‘de gren-
                            zen van het weten’. Onderwijzers op basisscholen zijn primair gericht op het
                            opvoeden en opleiden van kleine kinderen. Artsen en verpleegkundigen zijn pri-
                            mair gericht op de gezondheid en het welbevinden van hun patiënten. Daarbij is
                            vergelijking door peers vaak belangrijk. De eigen school of het eigen instituut
                            moet goed scoren in vergelijking met andere scholen of instituten, met name in
                            het licht van de normen en waarden van de eigen beroepsgroep. Het eigen onder-
                            zoek moet bij voorkeur vernieuwender zijn dan het onderzoek van anderen, de
                            eigen operaties succesvoller dan die in andere ziekenhuizen.
                            Hiermee is niet ontkend dat binnen een professionele organisatie het winstoog-
                            merk soms dominant aanwezig kan zijn. Maatschappen van artsen zijn niet alleen
                            gericht op de gezondheid van hun patiënten, maar evenzeer op de inkomsten die
                            in dat verband zijn te genereren. Advocatenkantoren zijn in veel opzichten nor-
                            male bedrijven die door middel van fusies en samenwerkingsverbanden hun ren-
                            dement in financiële termen proberen te verhogen. En in de ene professionele
                            organisatie hebben de eigen professionele normen en waarden ook meer gewicht
                            dan in de andere. Dit neemt niet weg dat die professionele normen en waarden
                            altijd meer of minder van betekenis zijn.
                            Een en ander betekent dat de aansturing van professionele organisaties specifieke
                            eisen stelt. Uit de literatuur is bekend dat professionele organisaties het beste
                            resultaat leveren bij een relatief grote autonomie (Mintzberg 1983). “Binnen een
                            bureaucratie komt sturen overeen met het coördineren en controleren van activi-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 84 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 85 ======================================================================

<pre>                                                          het borgen van publieke belangen in de private sector
      teiten door leidinggevenden. Bij professionals is daarentegen sprake van zelfstu-
      ring gebaseerd op autonomie en individuele kennis. Sturing van professionals
      vanuit een beheersmatig management is daardoor een subtiele aangelegenheid”
      (Van Dijk 1993: 14). Voor de overheid is het in dit opzicht verwarrend dat profes-
      sionele organisaties niet alleen uit vakinhoudelijke professionals bestaan, maar
      ook uit bestuurlijke managers. Zolang de overheid communiceert met deze
      managers lijkt een hiërarchische wijze van sturing veel succesvoller dan zij uit-
      eindelijk blijkt te zijn. Ook het streven naar een grotere marktwerking bij univer-
      siteiten bestaat eerder in de met het ministerie verknoopte wereld van het
      bestuur van de universiteit dan onder de professionals zelf.
      Hiermee wordt tevens duidelijk dat professionele waarden en normen het werk
      van professionele organisaties niet voluit bepalen. Ten eerste speelt het winst-
      oogmerk ook bij professionals in meer of mindere mate een belangrijke rol. Ten
      tweede kennen professionele organisaties de uit de literatuur bekende spanning
      tussen managers en professionals. De eersten hangen vaak andere waarden en
      normen aan dan de laatsten.
4.6.3 mogelijkheden van borging binnen professionele organisaties
      Om gebruik te kunnen maken van het instrument van de institutionele borging                               81
      binnen professionele organisaties moet aan vier voorwaarden worden voldaan.
      1 Het publieke belang moet nauw aansluiten bij het waarden- en normenpatroon
         van de professionals. Indien die aansluiting niet plaats heeft, is vertrouwen op
         professionals bepaald niet zonder gevaren. Het zijn met name professionals die
         zich op grond van hun professionele status gelegitimeerd weten hun eigen weg
         te gaan, eventueel ook ten detrimente van het betreffende publieke belang.
         Wel kan bij de borging van publieke belangen binnen professionele organisaties
         goed worden ingespeeld op de verschillen tussen de professionals en de
         managers. Indien de professionals zich weinig gelegen laten liggen aan finan-
         ciële overwegingen, kan het bezuinigingsmotief beter via de managers worden
         geregeld. Zo lijkt in de gezondheidszorg met name het instrument van de ‘bed-
         denreductie’ in het afgelopen decennium te hebben geleid tot het terugdringen
         van de uitgaven voor de gezondheidszorg. Niet toevallig ging het hier om een
         instrument waaraan de professionals part noch deel hadden.
      2 Institutionele borging is evenals de andere vormen van borging nimmer op
         zich voldoende. Een combinatie met een andere vorm van borging is een ver-
         eiste (Raad voor de Volksgezondheid en Zorg 1999). Binding met regels of con-
         tracten komt hier het meest in aanmerking. Marktwerking lijkt (zie boven)
         lang niet altijd aan te sluiten bij de institutionele omgeving van veel professio-
         nals. En indien toch van marktwerking gebruik wordt gemaakt, kan die zich
         beter richten op de managers in de professionele organisaties.
         Ook regels en contracten moeten aansluiten bij de professionele context.
         Dit betekent dat moet worden uitgegaan van de relatieve autonomie van de
         professionals. Regels en contracten moeten gericht zijn op het vergroten van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 85 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 86 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                                de professionele verantwoordelijkheid, sturen op doeleinden is kansrijker dan
                                op een beoogde output. Daarnaast moeten regels en contracten de professio-
                                nele waarden en normen versterken die het betreffende publieke belang onder-
                                steunen. In dergelijke normen en waarden moet worden geïnvesteerd. Dit kan
                                mede door een premie te zetten op intercollegiale toetsing. Ook kan competi-
                                tie tussen professionals een belangrijk instrument zijn in de professionele
                                wereld. Competitie verschilt in die zin van concurrentie dat er geen sprake
                                hoeft te zijn van een winstoogmerk en van financiële beloningen. Professione-
                                le status is in de wereld van professionals vaak een betere beloning dan het
                                rendement van de organisatie. Het tuchtrecht vormt veelal een belangrijk
                                sluitstuk van de institutionele borging bij professionals.
                            3 Het inschakelen van professionele organisaties bij het borgen van publieke
                                belangen vergt voldoende transparantie. Hoezeer professionals hun eigen
                                waarden en normen mogen hebben, indien zij verantwoordelijkheid dragen
                                voor het realiseren van publieke belangen zal hun functioneren duidelijk en
                                helder moeten zijn voor de overheid. De financiële verantwoording zal inzicht
                                moeten geven. Dat er in vele gevallen beter niet op output kan worden
                                gestuurd, is in dit opzicht niet relevant. Helder zal moeten zijn op welke wijze
82                              middelen zijn aangewend ter behartiging van het publieke belang dat in het
                                geding is.
                            4 Professionals moeten zich verantwoorden tegenover hun cliënten en tegen-
                                over hun peers. Daarmee kunnen extra checks and balances worden georgani-
                                seerd die professionals aan het publieke belang kunnen binden en kunnen de
                                relevante professionele waarden en normen worden versterkt. De positie van
                                belangengroepen van patiënten, van studenten in het universitaire onderwijs,
                                van ouders in het basisonderwijs, van de samenleving als geheel bij het univer-
                                sitaire onderzoek, enzovoort behoeft in dat opzicht aandacht. Het is de over-
                                heid die erop heeft toe te zien dat dergelijke verantwoordingsmechanismen
                                aanwezig en bovendien effectief zijn.
                4.7         betere mogelijkheden tot borging in de private
                            sector
                4.7.1       toezicht en ver ant woording
                            Verantwoording speelt bij de drie vormen van borging een belangrijke rol, zeker
                            als er sprake moet zijn van een effectieve borging. Bij concurrentie vindt de ver-
                            antwoording op de markt plaats, bij binding met regels en contracten gebeurt dat
                            veelal achteraf via het toezicht. Bij institutionele borging vindt vaak verantwoor-
                            ding plaats tegenover cliënten (patiënten, ouders van leerlingen enz.). Al deze
                            verantwoordingsmechanismen verhogen de effectiviteit van de borging. Beter
                            gezegd: ze genereren de informatie die nodig is om de borging succesvol te doen
                            zijn. Verantwoording is overigens geen gegeven. Toezicht is derhalve nodig.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 86 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 87 ======================================================================

<pre>                                                 het borgen van publieke belangen in de private sector
Tegen deze achtergrond behandelen we hier enkele aspecten die van belang zijn
voor het toezicht op private organisaties (zie Algemene Rekenkamer 1998; Alge-
mene Rekenkamer 1999; In ‘t Veld, Van Twist, Boogmans 1998; commissie-Visser
1997; commissie-Holtslag 1998). Onder toezicht wordt hier verstaan: het verza-
melen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de gestel-
de eisen, het zich vervolgens vormen van een oordeel daarover en het eventueel
naar aanleiding van dat oordeel interveniëren (Algemene Rekenkamer 1998).
1 De plaats van het toezicht binnen het beleidsstelsel is niet altijd helder. Ener-
   zijds moet deze functie als zodanig goed herkenbaar en duidelijk te onder-
   scheiden zijn van functies als beleidsbepaling en -uitvoering. Dit voorkomt
   oneigenlijke verstrengeling van belangen. Anderzijds is een sterke relatering
   nodig met vooral de voorafgaande fase van beleidsbepaling. Veel problemen
   die met toezicht ervaren worden, hebben immers hun grondslag in deze voor-
   afgaande fase, maar worden pas bij het sluitstuk van het beleidsstelsel, het toe-
   zicht, echt manifest. Dan blijkt dat de gestelde doelen en de daarvan af te lei-
   den normen waaraan moet worden getoetst, vaak te onhelder en te meerduidig
   zijn geformuleerd. Hiernaast doen zich coördinatieproblemen voor indien bij
   de beleidsvorming klassieke, overheidsinterne scheidslijnen tussen sectoren
   worden getrokken en hierop ook de organisatie van het toezicht wordt geba-                          83
   seerd. Voor relatief nieuwe fenomenen als de kabel is dan onduidelijk welk
   toezichtorgaan voor welk aspect de gerede partij is.
2 De aard van het publiek belang en de aard van de context waarbinnen dit
   belang moet worden behartigd, moeten bepalend zijn voor de aard van het toe-
   zicht. Bij uitgekristalliseerde, goed functionerende markten zal veelal met lich-
   tere controlerende, bewakende vormen van toezicht kunnen worden volstaan.
   Bij nieuwe, sterk dynamische markten moet het toezicht verder gaan en ook
   nadere regulering betreffen. Dit geldt zeker voor de nieuwe markten van nuts-
   bedrijven. In de internationale literatuur op dit terrein wordt de toezichthou-
   der niet voor niets als regulator aangemerkt.
   In algemene zin is de mate van congruentie tussen het gewenste publieke
   belang en de maatschappelijke werkelijkheid bepalend voor de intensiteit van
   het toezicht. Is vooraf deze congruentie niet goed vastgesteld, dan is de kans
   groot dat gekozen wordt voor de verkeerde vorm van toezicht. Ook wanneer
   de strijdigheid van de in het geding zijnde publieke belangen onvoldoende is
   onderkend, leidt dit tot meerduidige, slecht toepasbare normen en moet men
   niet verwonderd zijn als het toezicht onder de maat blijft.
3 De opbouw van toezicht vergt de nodige tijd. Hierbij moet niet primair aan de
   organisatorische structuur worden gedacht; belangrijker is de toerusting van
   het toezichtorgaan met kennis, vaardigheden en de opbouw van feitelijk
   gezag. Met name de sectorspecifieke informatie is in het begin sterk geconcen-
   treerd bij de bestaande marktpartij, de vroegere monopolist. Juist in de begin-
   fase waarin het toezichtorgaan voor zware taken staat om de markt in te rich-
   ten is het nog onvoldoende geëquipeerd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 87 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 88 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                            4 Ook in de vervolgfase blijft dit informatieprobleem bestaan. Gegeven hun
                                concurrentiepositie hebben partijen er zelf geen belang bij het toezichtorgaan
                                de voor zijn taak benodigde informatie te verstrekken. In landen waarin men
                                meer ervaring heeft met de opbouw van de functie van marktmeester, bijvoor-
                                beeld in het Verenigd Koninkrijk, is men zich van dit probleem beter bewust
                                dan in Nederland (Huigen 1999). Het is in ieder geval geen kinderziekte die
                                ‘werkende weg’ wel zal verdwijnen.
                            5 Ten slotte vraagt de positionering van het toezichtorgaan ten opzichte van de
                                politiek verantwoordelijke minister enerzijds en anderzijds ten opzichte van
                                de betreffende sector aandacht. Plaatsing dicht bij de sector heeft voordelen in
                                termen van versterking van het maatschappelijk gezag en van kennis en infor-
                                matie, maar vraagt een prijs in termen van onafhankelijkheid. Het laatste geldt
                                evenzeer voor een plaats dicht bij de minister. De door Ten Heuvelhof en Van
                                Twist (1999) voorgestelde oplossing – de afhankelijkheidsparadox: door meer-
                                dere afhankelijkheden te scheppen ontstaat per saldo onafhankelijkheid – mag
                                zeker een trouvaille worden genoemd, maar is nog geen panacee.
                4.7.2       de nieuwe rol van de overheid: mark tmeester
84
                            Uit de privatisering van de laatste jaren is inmiddels duidelijk geworden dat het
                            om meer gaat dan om toezicht alleen. Idealiter veronderstelt een goed werkende
                            en, gegeven de publieke belangen, ook goed geconditioneerde markt dat vooraf
                            van overheidswege een helder institutioneel kader is geschapen, met als belang-
                            rijkste elementen goede wetgeving, inspectie en toezicht. Deze nieuwe van over-
                            heidswege vorm te geven publieke functie wordt ook wel marktmeesterschap
                            genoemd. In ons land is deze functie vrij nieuw.
                            Het belang van deze nieuwe rol van de overheid is evident gegroeid omdat in de
                            laatste twee decennia meer publieke taken op afstand zijn geplaatst. Inmiddels
                            leert de ervaring ook dat het scheppen van een nieuw institutioneel kader en het
                            organiseren en effectueren van toezicht niet zelden moeizaam en problematisch
                            verlopen. Dit wordt mede veroorzaakt doordat zich hier een reëel gevaar van
                            tijdsinconsistentie voordoet tussen de vormgeving van de publieke functie van
                            marktmeesterschap en de ontwikkeling van de markt. Het spel begint reeds voor-
                            dat de spelregels duidelijk zijn en kunnen worden gehandhaafd. Daar komt bij
                            dat de relatieve onervarenheid van de overheid vaak leidt tot onderschatting van
                            de kosten van het marktmeesterschap en van de beperkingen van toezicht. Zo
                            kan de invulling van het marktmeesterschap achteraf gezien zo ingewikkeld en
                            kostbaar blijken te zijn, dat misschien moet worden overwogen of een besluit tot
                            uitbesteding of privatisering moet worden teruggedraaid.
                            Anderszins kan het onvoldoende voorzien in een effectief marktmeesterschap
                            ook de mogelijkheden voor borging in de private sector doen onderschatten. In
                            dat opzicht is het van belang om onderscheid te maken tussen structurele nega-
                            tieve condities voor private borging en negatieve condities die voortvloeien uit
</pre>

====================================================================== Einde pagina 88 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 89 ======================================================================

<pre>                                                      het borgen van publieke belangen in de private sector
    inadequaat overheidsoptreden of het ontbreken van effectief toezicht. De laatste
    condities zijn, in tegenstelling tot de eerste, vanzelfsprekend wel redresseerbaar.
    Veel beperkingen voor borging van publieke belangen in de private sector die in
    het voorafgaande de revue passeerden, vloeien direct voort uit de aard van het
    publiek belang dat in het geding is. Men denke aan de keuze om het publiek
    belang zodanig te bepalen dat er weinig ruimte overblijft voor concurrentie of de
    aanwezigheid van een natuurlijk monopolie.
    In de praktijk van de privatisering doen zich echter ook tijdelijke negatieve condi-
    ties gelden, omdat het complementaire overheidsbeleid nog in een opbouwfase
    verkeert. Dit is vaak niet verwonderlijk gelet op de korte geschiedenis van het
    privatiseringsbeleid. Bovendien moet het overheidsapparaat een andere attitude
    en andere vaardigheden aanleren: een meer afstandelijke overheidsrol, het kun-
    nen schrijven van contracten en het organiseren van toezicht. Dit type negatieve
    condities is van een geheel andere orde en vraagt eerder positieve actie dan dat
    sprake is van een contra-indicatie voor de private borging als zodanig.
    In ieder geval is evident dat de overheid het welslagen van borging van publieke
    belangen in de private sector voor een deel in eigen hand heeft. Het is de overheid
    die ertoe kan bijdragen dat er betere mogelijkheden voor borging van publieke                           85
    belangen in de private sector ontstaan. Omgekeerd geldt dat indien de overheid
    niet goed invulling weet te geven aan de nieuwe rol van marktmeester, het aantal
    mogelijkheden tot borging van publieke belangen in de private sector onnodig zal
    worden verkleind.
4.8 conclusies en slotoverwegingen
    In dit hoofdstuk is de borging van publieke belangen in de private sector beschre-
    ven. De eerste conclusie luidde dat het beter is om niet op één mechanisme te ver-
    trouwen. Niet elk goed, niet elk product en niet elke omgeving lenen zich voor con-
    currentie en concurrentie bevordert niet de behartiging van alle publieke belangen.
    Binding met regels en contracten is succesvol voor zover regels en contracten
    kunnen worden opgesteld en voor zover zij worden nageleefd. Het succes van
    institutionele borging is te afhankelijk van de medewerking van private actoren.
    Deze conclusie is uitgewerkt voor drie varianten van behartiging van publieke
    belangen binnen het private domein. In de private sector blijken er goede moge-
    lijkheden te zijn om publieke belangen te borgen. Wel moet aan bepaalde voor-
    waarden worden voldaan, wil behartiging binnen het private domein kans van
    slagen hebben, ofwel: wil voldoende recht worden gedaan het publieke belang dat
    in het geding is.
    In de paragrafen 4.4, 4.5 en 4.6 ging het daarbij om structurele voorwaarden:
    gezien de aard van het publieke belang geven zij aan wanneer borging in de private
    sector als zodanig mogelijk dan wel onmogelijk is. Zoals uit paragraaf 4.7 bleek,
    gaat het in de praktijk niet alleen om dergelijke structurele condities. Indien de
    overheid onvoldoende is voorbereid op een privatisering, is de kans op mislukken
</pre>

====================================================================== Einde pagina 89 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 90 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                            groot, ongeacht de theoretisch veronderstelde mogelijkheden. Het is de taak van
                            de overheid bij een privatisering een helder institutioneel kader te scheppen.
                            De overheid zal om die reden moeten beschikken over de kennis en de expertise
                            om wettelijke en contractuele regels op te stellen en om systemen van toezicht en
                            verantwoording te ontwerpen. Aangezien dit complementaire overheidsbeleid
                            een wezenlijk andere overheidsrol impliceert, wordt ook een andere attitude van
                            de overheid gevraagd. De overheid hoort zich in de nieuwe situatie boven de
                            partijen op te stellen en vanuit een zelfstandige positie het proces te regisseren.
                            Het ontwikkelen van deze nieuwe rol vergt tijd, tijd die vaak niet gegeven is
                            omdat het marktmeesterschap van de overheid juist een randvoorwaarde vooraf
                            is en geen sluitstuk kan zijn van het proces.
                            Tegelijkertijd moeten we accepteren dat ook de overheid al doende leert. Dit
                            betekent dat bij tegenvallende resultaten van een privatiseringsoperatie een goed
                            onderscheid moet worden gemaakt naar faalfactoren. Gaat het om het onvol-
                            doende onderkennen van de genoemde structurele voorwaarden voor privatise-
                            ring of gaat het om een overheid die de rol van marktmeester nog onvoldoende
                            adequaat ter hand heeft genomen?
                            Overigens kan een definitief oordeel pas worden gegeven indien ook de moge-
86                          lijkheden voor borging van het betreffende publieke belang binnen de publieke
                            sector helder zijn. Uit het volgende hoofdstuk mag immers blijken dat de beharti-
                            ging van publieke belangen ook binnen het publieke domein haar beperkingen
                            kent.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 90 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 91 ======================================================================

<pre>                                                        het borgen van publieke belangen in de private sector
noten
1     Met name in de wereld van de nutsectoren wordt dit model van concurrentie op
      de markt onderverdeeld in concurrentie tussen infrastructuren en concurrentie
      op de infrastructuur. In het eerste geval kunnen aanbieders en vragers gebruik
      maken van verschillende, alternatieve materiële netwerken. Gegeven de naar tijd
      bepaalde technologische en economische condities is het dan mogelijk om alter-
      natieve infrastructuren rendabel aan te leggen en te exploiteren. In de tweede
      variant is er bij afwezigheid van deze voorwaarden slechts plaats voor één infra-
      structuur die wel ruimte biedt aan meerdere aanbieders. De sectoren Telecom-
      municatie en Elektriciteit zijn voor respectievelijk de eerste en tweede variant het
      meest indicatief. Het is duidelijk dat dit nadere onderscheid relevant is voor de
      mate van concurrentie die mogelijk is en de onderwerpen die regelgeving behoe-
      ven. Zo vraagt de toegankelijkheid van de infrastructuur bij uitstek in de tweede
      variant om een regeling.
      In dit rapport dat een bredere reikwijdte heeft dan de nutsvoorzieningen, wordt
      dit nader onderscheid niet verder gemaakt en wordt volstaan met de meer alge-
      mene aanduiding van concurrentie op de markt.
                                                                                                              87
</pre>

====================================================================== Einde pagina 91 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 92 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
88
</pre>

====================================================================== Einde pagina 92 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 93 ======================================================================

<pre>                                                     het borgen van publieke belangen in de publieke sector
5   het borgen van publieke bel angen
    in de publieke sector
5.1 inleiding
    In dit hoofdstuk staan de mechanismen centraal waarmee publieke belangen bin-
    nen de publieke sector kunnen worden geborgd. Vanouds lag binnen deze sector
    het accent op regels, hiërarchie en institutionele borging. Wettelijke regels heb-
    ben in de eerste plaats tot doel rechten en plichten van de burger tegenover de
    overheid aan te geven. Zij binden echter evenzeer het bestuur en de ambtelijke
    uitvoerders, en verzekeren zo dat binnen de overheid wordt gehandeld overeen-
    komstig door de wetgever vastgestelde normen. Omdat niet alles vooraf in de
    wetgeving kan worden bepaald, bepalen politieke bestuurders aan de top van de
    organisatie hoe het binnen de overheid gaat; zij kunnen hiervoor ook ter verant-
    woording worden geroepen. Hiërarchie tussen bewindspersoon en ambtenaren
    en het stelsel van de ministeriële verantwoordelijkheid dienen hiervoor. Binnen
    de wettelijke kaders kan de minister ‘zijn’ ambtenaren nadere instructies geven,
    ook in de vorm van algemene (beleids)regels, en hij is aanspreekbaar op al hun                          89
    handelen. Institutionele borging vormt het complement. De openbare dienst
    wordt gekenmerkt door zijn eigen waarden en normen die erop zijn gericht de
    behartiging van publieke belangen te ondersteunen.
    Hoe succesvol de drie genoemde mechanismen ook zijn, inmiddels vertonen met
    name hiërarchie en binding met regels als borgingsmechanisme hun beperkingen.
    Regels worden niet altijd nageleefd en de hiërarchie op de departementen staat
    tegenwoordig ver af van de klassieke bureaucratie als verwoord in het Weberi-
    aanse ideaaltype (zie paragraaf 5.2 en 5.3). Waar het gaat om zelfstandige
    bestuursorganen, zijn de ministeriële zeggenschap en verantwoordelijkheid zelfs
    bewust beperkt. De onvolkomenheden van de borging van publieke belangen
    binnen het publieke domein roepen de vraag op hoe deze borging kan worden
    verbeterd. Zou bijvoorbeeld met concurrentie winst te boeken zijn? Zou meer
    gebruik moeten worden gemaakt van contracten met departementsonderdelen?
    Zou in het algemeen meer van de private sector kunnen worden geleerd?
    Die vraag komt aan de orde in paragraaf 5.4.
    Na deze verkenning van de mogelijkheden voor borging binnen het publieke
    domein in het algemeen worden de mogelijkheden besproken voor borging in het
    geval van zelfstandige bestuursorganen (paragraaf 5.5) en binnen het departe-
    ment (paragraaf 5.6). In de paragrafen 5.7 en 5.8 wordt specifieker ingegaan op
    mogelijke verbeteringen van de borging van publieke belangen binnen het
    publieke domein. Ten slotte worden in paragraaf 5.8 enkele conclusies getrokken.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 93 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 94 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                5.2         borging door middel van regels
                            Binnen de overheid worden publieke belangen primair geborgd door democra-
                            tisch gelegitimeerde wetgeving; ook uitvoerende ambtenaren zijn aan dergelijke
                            regels gebonden. Het ‘legaliteitsbeginsel’, dat één van de grondslagen van de
                            rechtsstaat is, staat voor de gedachte dat ieder overheidsoptreden op een wette-
                            lijke grondslag moet berusten. Hierbij past dat de wetgever zo mogelijk de inhou-
                            delijke normen voor dat overheidsoptreden vaststelt. Zo kan onder meer worden
                            tegengegaan dat uitvoerders andere belangen gaan nastreven en wordt het hande-
                            len van het bestuur voor de burger beter voorspelbaar. Sluitstuk van het systeem
                            is dat degene die meent dat de regels niet worden nageleefd, zich kan wenden tot
                            de rechter, die – conform de leer van de Trias Politica – onafhankelijk corrigerend
                            kan optreden.
                            Niettemin kennen regels ook bij de borging in de publieke sector hun beper-
                            kingen. Enkele beperkingen zijn gelijk aan die in het private domein. In hoofd-
                            stuk 4 is reeds aangegeven dat binding met regels vereist dat er binnen de over-
                            heid een zekere consensus bestaat over de publieke belangen die in het geding
                            zijn en dat het betreffende publieke belang in regels moet zijn te vatten. Daar-
90                          naast zijn hier de volgende aspecten van belang:
                            1 In de praktijk kunnen regels het toekomstige handelen slechts in beperkte
                                mate vooraf vastleggen. De wetgever beschikt lang niet altijd over informatie
                                over alle mogelijke gevallen die zich in de toekomst kunnen voordoen. Ook is
                                het onmogelijk om, bij wijziging van omstandigheden, het gedrag aan te pas-
                                sen zolang de regels niet zijn gewijzigd. Naarmate het optreden van de over-
                                heidsorganisatie meer het karakter heeft van professioneel handelen, waarbij
                                op grond van deskundigheid de beste oplossing voor een concreet probleem
                                moet worden gevonden, zullen regels eerder een hinderlijke starheid teweeg
                                brengen en creativiteit en vernieuwingen tegenhouden.
                            2 Van een systematische, dekkende controle op de naleving van vastgestelde
                                regels door de overheidsorganisatie is, anders dan het rechtsstatelijke model
                                veronderstelt, geen sprake.
                                De rechter kan maar zeer ten dele de juiste wetsuitvoering door het bestuur
                                controleren, onder andere omdat de benadeelden lang niet altijd op de hoogte
                                zijn van hun rechten of de bezwaren van een procedure te hoog vinden. De
                                kenbaarheid en de voorspelbaarheid die van regels uitgaan, zijn in de praktijk
                                veelal niet aanwezig. Het vaak grote niet-gebruik van regels die voordelen in
                                het vooruitzicht stellen – zie commissie-Derksen en de rapportages van het
                                ctsv –, illustreert het beperkte effect van regels. Bovendien is bestuursoptre-
                                den dat voor een belanghebbende gunstig is, uiteraard geen reden om naar de
                                rechter te gaan. Men wendt zich nu eenmaal niet tot de rechter wegens een te
                                hoge uitkering of een te lage belastingaanslag. Dit betekent dat de controle
                                door de rechter incidenteel en eenzijdig is, en derhalve gebrekkig. Bestuurs-
                                kundig onderzoek laat veelvuldig zien dat uitvoeringsorganisaties hun eigen
                                regels maken in plaats van de wettelijke toe te passen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 94 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 95 ======================================================================

<pre>                                                         het borgen van publieke belangen in de publieke sector
      3 Tegelijk biedt de ministeriële verantwoordelijkheid maar beperkte mogelijk-
         heden om de regeltoepassing te controleren. Weliswaar is de minister verant-
         woordelijk, maar hij kan pas ter verantwoording worden geroepen indien
         informatie over de wijze van regeltoepassing bij het parlement aanwezig is.
         Als gevolg van de openbaarheid komen incidenten regelmatig onder de aan-
         dacht, maar deze leiden in het algemeen niet tot een systematische controle.
         Soms wordt wel een systematisch onderzoek ingesteld (bijvoorbeeld enquête-
         commissie-Buurmeijer). Dan blijkt vaak hetgeen bestuurskundig onderzoek al
         had opgeleverd, dat regeltoepassing soms eerder uitzondering is dan gebruike-
         lijk. Daar komt bij dat in een aanmerkelijk aantal gevallen van regeluitvoering
         de ministeriële verantwoordelijkheid ontbreekt. Indien een taak is opgedragen
         aan een zelfstandig bestuursorgaan, zal juist voor individuele gevallen van
         regeltoepassing, zoals bij een beschikkingenfabriek, de ministeriële verant-
         woordelijkheid ontbreken.
      De conclusie moet zijn dat de borging van publieke belangen binnen overheids-
      organisaties door middel van regels in de praktijk aanzienlijke gebreken vertoont.
      De gedachte dat rechterlijke en politieke controle mogelijk zijn, is theoretisch
      juist maar het is precies die juistheid die lang de aandacht heeft afgehouden van
      de praktische tekorten. Door te vertrouwen op rechterlijke en parlementaire con-                          91
      trole is een achterstand ontstaan ten opzichte van de particuliere sector, waar rap-
      portage, informatieverstrekking en controle aan en door deskundige derden veel
      systematischer plaatsvindt.
5.3   borging door middel van hiër archie
5.3.1 hiër archie en ministeriële ver ant woordelijkheid
      Met inachtneming van de relevante wetgeving heeft de minister het voor het zeg-
      gen binnen het departement. Hij heeft de mogelijkheid in te grijpen op elk
      moment dat hij dat wenst; ambtenaren worden geacht conform zijn aanwijzin-
      gen te handelen. Dit mechanisme, dat hier wordt geduid onder de naam ‘hiërar-
      chie’, geeft in theorie een grote flexibiliteit. Belangrijker is dat het overheidshan-
      delen hiermee ook democratisch gelegitimeerd is. De zeggenschap blijft immers
      liggen bij de politiek gelegitimeerde bestuurders, die door de volksvertegenwoor-
      diging ter verantwoording kunnen worden geroepen.
      Daarmee is het mechanisme van de hiërarchie nauw verbonden met het principe
      van de ministeriële verantwoordelijkheid. Als de minister het niet voor het zeg-
      gen zou hebben, kan hij moeilijk verantwoordelijk worden gehouden voor het
      functioneren van zijn departement. En omdat de minister verantwoordelijk is,
      wordt zijn gezag ten departemente vergroot. Om die reden heeft A.M. Donner de
      ministeriële verantwoordelijkheid ooit ‘de zweepslag voor de bureaucratie’
      genoemd. Wat voor de private sector de tucht van de markt is, is voor de publieke
      sector de tucht van de ministeriële verantwoordelijkheid.1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 95 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 96 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                5.3.2       feitelijk functioneren van de hiër archie
                            Theoretisch is het mechanisme van de hiërarchie goed geregeld en kan dit mecha-
                            nisme voor de borging van publieke belangen van grote betekenis zijn. De prak-
                            tijk wijkt echter nogal af van de leer. Een drietal ontwikkelingen maakt dat de
                            politieke aansturing van de overheidsorganisatie door de minister voor de volle-
                            dige organisatie kwestieus is geworden:
                            1 De overheidsorganisatie is momenteel veel groter dan ten tijde van de invoe-
                                ring van de ministeriële verantwoordelijkheid. De nachtwakersstaat ligt ver
                                achter ons en ook al mag de ideologie van de verzorgingsstaat met zijn uitdij-
                                ende overheidsapparaat inmiddels zijn verlaten, formeel hebben ministers nog
                                steeds de leiding over enorme apparaten. Het is dus uitgesloten dat de minister
                                nog in staat is daadwerkelijk het doen en laten binnen de organisatie geheel te
                                overzien en te beheersen.
                            2 De professionaliteit van de overheidsorganisatie is inmiddels sterk toegenomen.
                                Wanneer men zich de uitvoerende diensten van de overheid voorstelt als
                                bureaucratische organisaties die de regels uitvoeren volgens nauwkeurig
                                bepaalde procedures, dan ontstaat een beeld dat nooit juist is geweest, maar
                                dat tegenwoordig nog verder van de werkelijkheid afstaat dan vroeger. Het
92                              openbaar bestuur is doordrongen geraakt van moderne wetenschappen en hun
                                representanten (ingenieurs, economen, bestuurskundigen, juristen). Aan de
                                wetenschap ontleende eisen van zuiverheid van argumentatie en bewijsvoe-
                                ring zijn hierdoor steeds in conflict gekomen met de eisen van de hiërarchie.
                                Daar komt bij dat de overheidsorganisatie een steeds grotere behoefte heeft
                                aan professionals. Door informatie- en communicatietechnologie is routine-
                                matige arbeid aanzienlijk teruggedrongen, terwijl de toegenomen gecompli-
                                ceerdheid van de overheidstaak en de grotere dynamiek van de maatschappe-
                                lijke ontwikkelingen een veel minder op routine gerichte instelling van
                                ambtenaren vergen. Een dergelijke organisatie vergt een ander management,
                                dat eerder voorwaarden schept voor deskundigheid en creativiteit dan recht-
                                streeks en gedetailleerd aangeeft wat de ambtenaren moeten doen.
                            3 In de tweede helft van de twintigste eeuw kent niet alleen de samenleving een
                                grote mate van horizontalisering, het geldt al evenzeer voor de verhoudingen
                                binnen departementen. In de terminologie van De Swaan is de bevelshuishou-
                                ding ook hier in hoge mate vervangen door een onderhandelingshuishouding.
                                De formeel nog steeds bestaande hiërarchie komt nog maar ten dele overeen
                                met de werkelijkheid, die vooral gekenmerkt wordt door een zich steeds verder
                                uitbreidend netwerk van wederzijdse afhankelijkheden. De Weberiaanse
                                bureaucratie is grotendeels vervangen door een overheidsorganisatie die vol-
                                gens andere principes functioneert. Het ingewikkelde spel van de bureau-
                                politiek is in de plaats getreden van de hiërarchie (Rosenthal 1988), er is een
                                subtiel machtsevenwicht ontstaan tussen minister en ambtenaren, ambtenaren
                                zijn gepolitiseerd en politici zijn verambtelijkt (Peters 1989), naast betrokken-
                                heid bij de publieke zaak komen ook ambtelijke ongehoorzaamheid en
                                klokkenluiders voor (Bovens 1990). De toegenomen professionalisering van
                                ambtenaren versterkt deze ontwikkeling.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 96 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 97 ======================================================================

<pre>                                                    het borgen van publieke belangen in de publieke sector
    Zo heeft de hiërarchische sturing van het overheidsapparaat door de politieke top
    gaandeweg aan praktische betekenis ingeboet. Hiermee heeft de politieke be-
    stuurder minder mogelijkheden tot zijn beschikking om de publieke belangen
    die in het geding zijn, binnen de publieke sector te borgen. Ten minste even
    belangrijk is de doorwerking op de ministeriële verantwoordelijkheid. Immers,
    waar politieke sturing van het overheidsapparaat en de verantwoording aan de
    Kamer bij de ministeriële verantwoordelijkheid zo nauw samenhangen, vindt het
    gebrek aan sturing binnen het departement als vanzelf zijn weerslag in de verant-
    woording aan de Kamer. In elk geval is steeds meer discussie ontstaan over de
    vraag of en in welke mate de Kamer de minister verantwoordelijk moet houden
    voor het functioneren van de overheidsorganisatie in het algemeen en de uitvoe-
    ring van zijn beleid in het bijzonder (Scheltema en Lubberdink 1980).
    Bovendien is de wijze waarop verantwoording wordt afgelegd, geleidelijk veran-
    derd. De minister wordt steeds minder verantwoordelijk gehouden voor het falen
    van ambtenaren. Wanneer de minister ter verantwoording wordt geroepen voor
    problemen die zich ergens bij de overheid voordoen, gaat het steeds meer over de
    vraag welke rol de minister zelf heeft gespeeld en in hoeverre hem verwijtbaar
    handelen kan worden toegeschreven. Het gevolg is vaak dat de minister ‘goed
    weg komt’ indien hij een fout kan neerleggen bij een hem persoonlijk niet ver-                         93
    wijtbaar disfunctioneren van een dienst. Incidenten die met zo’n conclusie eindi-
    gen, leiden de aandacht af van het veel algemenere probleem: het vervagen van de
    ‘vanzelfsprekende’ disciplinerende werking van de ministeriële verantwoorde-
    lijkheid.
5.4 institutionele borging
    Het was milieuminister De Boer die eens bij een brainstormsessie met haar amb-
    tenaren, niet zonder schrik, hoorde dat deze het milieu meer trouw waren dan
    hun minister (Klein 1999). Uit het oogpunt van ministeriële verantwoordelijk-
    heid kan zo’n bevinding inderdaad reden zijn voor enige schrik. Als minister van
    Milieu moet een minister daarentegen vooral verheugd zijn over de betrokken-
    heid van de ambtenaren bij het eigen beleidsterrein. De betrokkenheid van amb-
    tenaren bij het milieu, of in het algemeen bij de publieke zaak, vormt een goede
    basis voor het borgen van publieke belangen. Op ‘hiërarchische’ instructies van-
    uit ‘de lijn’ kunnen de waarden en normen binnen een departement een belang-
    rijk complement vormen.
    Het voorbeeld laat ook zien dat de ministeriële verantwoordelijkheid in de geva-
    renzone kan komen, indien de normen en waarden binnen het eigen apparaat (te
    sterk) divergeren met die van de minister. Ambtenaren zouden in die situatie met
    een beroep op de belangen van het milieu kunnen afwijken van de beleidslijnen
    van de minister. Het vraagt een subtiel opereren van de minister tussen de eigen
    politieke uitgangspunten en die van de ambtenaren. Anderszins zijn publieke
    belangen meer dan de (toevallige) politieke doeleinden van een minister. Als er
    inderdaad sprake is van publieke belangen, zullen deze ongetwijfeld zo breed
</pre>

====================================================================== Einde pagina 97 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 98 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                            worden gedragen dat de departementsambtenaren deze ofwel delen ofwel vanuit
                            hun betrokkenheid bij de publieke zaak wellicht bereid zijn te ondersteunen.
                            Kortom, de borging van publieke belangen kan in de publieke sector in belang-
                            rijke mate steunen op de gerichtheid van ambtenaren op de publieke zaak. Juist
                            vanwege de (soms) hoge mate van convergentie tussen de normen en waarden
                            van ambtenaren en het in het geding zijnde publieke belang, is institutionele
                            borging hier een bruikbaar ondersteunend instrument. Het wordt ook als zodanig
                            gebruikt. Al heeft Nederland geen eigen opleiding voor ambtenaren (anders dan
                            de Civil Servant in Engeland), op tal van cursussen, en tegenwoordig zelfs weer
                            door het afleggen van de ambtseed, wordt gepoogd de eigen waarden en normen
                            van integriteit, responsiviteit, dienstbaarheid en verantwoordelijkheid te verster-
                            ken.
                            Het instrument van de institutionele borging moet tegenwoordig ook wel worden
                            gebruikt. Eerder werd duidelijk dat de hiërarchie en de binding met regels aan
                            kracht hebben ingeboet. Bovendien biedt met name de professionalisering van
                            het ambtenarenapparaat, die enerzijds hiërarchie en binding met regels kwets-
                            baarder hebben gemaakt, anderzijds goede mogelijkheden voor institutionele
94                          borging. Dit geldt te meer naarmate de professionele normen en waarden van de
                            ambtelijke professionals meer samenvallen met publieke waarden en normen.
                            In professionele organisaties spelen immers de eigen professionele waarden en
                            normen toch al een dominante rol. Voorwaarde is wel dat de professionele nor-
                            men niet leiden tot een terzijde schuiven van de normen en waarden van het
                            departement of van het officiële beleid. De overheid moet derhalve veel blijven
                            investeren in de waarden en normen binnen departementen die de behartiging
                            van publieke belangen ondersteunen.
                5.5         andere vormen van borging
                5.5.1       inleiding
                            De afnemende kracht van de hiërarchie als belangrijk instrument voor het borgen
                            van publieke belangen binnen de publieke sector is vaak een reden geweest om
                            nader de mogelijkheden tot borging binnen de private sector te beproeven. Maar
                            ook het borgen van publieke belangen in de private sector is niet eenvoudig (zie
                            hoofdstuk 4). Wellicht is deze beleidslijn (‘de afslag naar de markt’) ook wel eens
                            te snel gevolgd. Zowel de borging van publieke belangen in het publieke als in het
                            private domein vragen om problematisering.
                            Juist in dat licht is het goed te bezien of er meer mogelijkheden bestaan voor het
                            borgen van publieke belangen binnen het publieke domein. In het onderstaande
                            zal worden bezien of en in welke mate twee mechanismen voor borging uit het
                            private domein ook binnen de overheid kunnen worden toegepast. Uit deze ana-
                            lyse valt in ieder geval te leren welke verbeteringen binnen de overheid mogelijk
                            zijn.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 98 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 99 ======================================================================

<pre>                                                      het borgen van publieke belangen in de publieke sector
5.5.2 concurrentie en het publieke domein
      Kan concurrentie bijdragen aan een betere borging van publieke belangen binnen
      het publieke domein? Het antwoord op deze vraag hangt af van wat onder con-
      currentie wordt verstaan. Wordt onder concurrentie die marktvorm verstaan
      waarbij partijen financieel worden afgerekend op hun prestaties en een faillisse-
      ment tot de reële mogelijkheden behoort, dan is er voor concurrentie binnen de
      overheid weinig ruimte. Wordt concurrentie daarentegen vooral gezien als een
      vorm van competitie zonder het bij het prijsmechanisme behorende ‘afrekenen’
      in financiële termen, dan zijn er meer mogelijkheden.
      Binnen de overheid kan het prijsmechanisme op zich een zekere functie hebben,
      bijvoorbeeld bij de interne verrekening van diensten die worden geleverd door
      faciliterende onderdelen van het departement. Op deze manier kan de transpa-
      rantie van de organisatie worden vergroot. Hier functioneert het prijsmechanis-
      me echter vooral als hulpconstructie en derhalve op een geheel andere wijze dan
      op een normale, concurrerende private markt zoals die in het vorige hoofdstuk
      uitgebreid aan de orde kwam. Het is ook niet goed voorstelbaar hoe ambtenaren,
      die onder de ministeriële verantwoordelijkheid vallen, zich zowel naar de hiërar-
      chie binnen de eigen organisatie als naar de concurrentie met een andere organi-                       95
      satie zouden kunnen schikken. Daarnaast is het de vraag hoe concurrentie en
      marktprikkels zich verhouden met de toewijding aan de publieke zaak, die bin-
      nen departementen voorop behoort te staan. Moeten we ons daarbij ambtenaren
      voorstellen die soms geheel gericht zijn op winst en op andere tijdstippen denken
      in termen van responsiviteit en integriteit?
      Veel van deze argumenten gelden ook voor de eventuele concurrentie tussen
      publieke en private organisaties. Het is ondenkbaar dat departementsonderdelen
      zich op de markt begeven. Minder eenvoudig is de vraag of concurrentie mogelijk
      is tussen zelfstandige bestuursorganen, wier handelen immers niet onder de
      ministeriële verantwoordelijkheid valt, en private organisaties. Een dergelijke
      concurrentie impliceert dat er blijkbaar ook private partijen zijn die hetzelfde
      product leveren als de publieke organisaties. Is er dan nog wel sprake van een
      publiek belang; is er dan nog wel een reden voor een eindverantwoordelijkheid
      van de overheid? Waarom zou de overheid producten of diensten moeten leveren
      die ook door private organisaties worden geleverd? Waarom bijvoorbeeld zouden
      universiteiten contractonderzoek moeten doen als zich daarvoor ook particuliere
      adviesbureaus aanbieden? Op het eerste gezicht is hiervoor inderdaad weinig
      aanleiding. Om die reden heeft de overheid de laatste jaren dan ook terecht veel
      van dergelijke taken afgestoten.
      Zo simpel kan de discussie over hybride organisaties niet worden afgedaan.
      Hybride organisaties zijn organisaties die publieke belangen behartigen én com-
      merciële activiteiten verrichten. Omdat zij zowel taak- als marktorganisatie zijn,
      hebben zij dubbele financieringsrelaties: ze ontvangen een budget van de over-
      heid en verdienen geld op de (private) markt. Het argument dat vaak in hun voor-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 99 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 100 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                            deel wordt aangevoerd, betreft de stimulans die van concurrentie zou uitgaan,
                            ook voor die ‘publieke’ delen van de organisatie die niet direct onder concurrentie
                            werken (In ‘t Veld 1997). Door universiteiten bijvoorbeeld de concurrentie om
                            contractonderzoek met particuliere adviesbureaus te laten aangaan, zal de inno-
                            vatie binnen de universiteit als geheel worden bevorderd, hetgeen uiteindelijk
                            ook voor het fundamentele onderzoek (een publiek belang) voordelen zal hebben.
                            De raad wenst hier het werk van de commissie-Cohen over hybride organisaties
                            niet over te doen (zie ook ser 1999). De benadering van in dit rapport levert
                            echter wel enige specifieke argumenten op die hier moet worden vermeld:
                            1 De veronderstelde ‘winst’ van hybriditeit is nog amper aangetoond.
                            2 De mogelijke winst moet worden bezien in het licht van de publieke belangen
                                die in het geding zijn. Het is opvallend dat dit woord in de discussie over
                                hybride organisaties niet wordt gehoord, terwijl het toch het beslissende crite-
                                rium zou moeten zijn. Leidt de concurrentie waaraan zelfstandige bestuursor-
                                ganen worden blootgesteld, tot een betere borging van publieke belangen of
                                gaan de organen zich met name op de belangen van de afnemers richten? Leidt
                                de combinatie van publieke en private taken niet tot een suboptimale beharti-
                                ging van de publieke taken, die niet opweegt tegen de mogelijke winst van
96                              synergie? Uit onderzoek is in elk geval bekend dat publieke organisaties die
                                veel inkomsten krijgen van externe klanten, zich vooral richten op de belan-
                                gen en wensen van die klanten (Ter Bogt 1995).
                            3 Winst in termen van ‘nieuw (publiek) ondernemerschap’ kan licht ten koste
                                gaan van waarden als responsiviteit, verantwoordelijkheid, dienstbaarheid en
                                integriteit die de publieke sector een meerwaarde kunnen verschaffen. Indien
                                de publieke normen en waarden worden ondergraven door de waarden en nor-
                                men van de private sector, zullen de mogelijkheden voor dergelijke vormen
                                van institutionele borging afnemen.
                            4 De achterliggende gedachte dat de overheid alleen door de prikkel van concur-
                                rentie (van de private markt) tot grotere activiteit kan worden gestimuleerd,
                                moet worden verworpen. Uitbestedingen en marktwerking zijn niet de enige
                                middelen om het overheidsapparaat adequaat te prikkelen.
                            De raad concludeert dat concurrentie zoals die op de private markt plaatsvindt,
                            geen alternatief is voor borging middels hiërarchie dan wel voor borging met
                            regels.
                            Indien concurrentie daarentegen in een zeer brede zin, los van de relatie met de
                            private markt, wordt opgevat als een vorm van competitie, kan er wel degelijk
                            sprake zijn van concurrentie binnen de overheid die een meerwaarde oplevert.
                            In deze brede conceptie staat niet de afrekening maar de vergelijking voorop. Deze
                            vergelijking borgt niet direct het publieke belang maar stimuleert de ambtelijke
                            medewerkers wel tot beter presteren. In dit opzicht kan de overheid derhalve
                            leren van de markt zonder te willen imiteren. Het grote voordeel van de markt
                            (bij volledige concurrentie) is immers gelegen in het genereren van informatie.
                            Juist voor het borgen van publieke belangen is die informatie van cruciaal belang.
                            Een vergelijking van mogelijke manieren van borging is in hoge mate ook een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 100 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 101 ======================================================================

<pre>                                                       het borgen van publieke belangen in de publieke sector
      vergelijking tussen manieren van informatievergaring. In dat opzicht kan ook de
      verschuiving van het publieke naar het private domein in de laatste decennia
      deels worden verklaard: de markt werd geacht informatie te genereren die binnen
      de overheidsbureaucratie niet kon worden verkregen.
      Door de transparantie binnen de overheid te vergroten, is het eveneens mogelijk
      de informatie te genereren die nodig is om publieke belangen effectief binnen het
      publieke domein te borgen. De concurrentie van de private markt is hiervoor niet
      geschikt, zoals eerder werd geconstateerd, maar concurrentie in de bredere zin
      van competitie wel, bijvoorbeeld aansluitend bij de beroepseer van de professio-
      nals die binnen de overheid werken. In deze zin kan van maatstafconcurrentie en
      benchmarking worden geprofiteerd, niet om mensen binnen het publieke domein
      op af te rekenen, maar om hen te prikkelen beter werk af te leveren. De mogelijk-
      heden voor het vergroten van de transparantie nemen onmiskenbaar toe door
      nieuwe vormen van informatie- en communicatietechnologie. In het algemeen is
      het van belang de verantwoordingsmechanismen binnen de overheid nadrukke-
      lijk te versterken.
5.5.3 binding voor af met contr acten in het publieke domein
                                                                                                              97
      Zowel de publieke als de private sector kennen binding vooraf met regels. Binnen
      de private sector kennen we hiernaast binding vooraf met contracten. Hieronder
      wordt nagegaan in hoeverre deze laatste figuur ook binnen het publieke domein
      kan bijdragen aan een betere borging van publieke belangen.
      Over contracten binnen een departement kunnen we kort zijn: dit is een vreemde
      figuur die ook strijdig is met de ministeriële verantwoordelijkheid. Contracten
      tussen ‘onderdelen’ van dezelfde rechtspersoon, de staat, zijn in juridisch opzicht
      een anomalie. Inhoudelijk gezien is het ondenkbaar dat de minister met aan hem
      ondergeschikte onderdelen van zijn eigen departement zou moeten onderhande-
      len over de door hen te leveren prestaties. Ook de vraag van ambtelijke uitvoer-
      baarheid van beleid dat door de politiek aanspreekbare overheid is vastgesteld,
      blijft uiteindelijk ter beantwoording van deze overheid. Ambtenaren kunnen er
      niet in vrijheid over onderhandelen; zij zijn hiertoe niet gelegitimeerd. En ten
      slotte impliceert een contract dat wat niet bij contract is geregeld, voor de eigen
      verantwoordelijkheid blijft. Dat kan hier niet het geval zijn, aangezien de minis-
      ter verantwoordelijk is voor het gehele functioneren van het departement.
      Deze problemen doen zich minder gelden indien de betreffende organisatie for-
      meel op afstand is geplaatst. Beter gezegd: wanneer er sprake is van een zelfstan-
      dig bestuursorgaan. De minister is immers niet verantwoordelijk voor het func-
      tioneren van deze organen, behalve voor zover hem uitdrukkelijk taken en
      bevoegdheden zijn toebedeeld (Scheltema 1994; Boxum 1997). Toch is ook een
      contract tussen de minister en een zelfstandig bestuursorgaan allerminst een
      vanzelfsprekende figuur, aangezien het immers een positie van onderhandeling
      tussen minister en zelfstandig bestuursorgaan vooronderstelt. Hoe de minister
</pre>

====================================================================== Einde pagina 101 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 102 ======================================================================

<pre>   het borgen va n publ iek bel a ng
                            gelegitimeerd is, is bekend. Namens wie het betreffende zelfstandig bestuurs-
                            orgaan in deze onderhandeling optreedt, is echter onduidelijk. De behartiging
                            van publieke belangen kan immers niet afhankelijk worden gesteld van de bereid-
                            heid van besturen van een zelfstandig bestuursorgaan om aan deze behartiging
                            mee te werken.
                            Met binding vooraf met contracten komen we, met name op juridische gronden,
                            in het publieke domein niet veel verder. De vergelijking met het middel van de
                            concurrentie dringt zich op. Deze vergelijking kan overigens verder worden door-
                            getrokken. Waar geconstateerd werd dat de overheid de concurrentie van de pri-
                            vate markt niet moet willen kopiëren maar er wel van moet leren, kan ook worden
                            geconstateerd dat de overheid kan leren van het principe van contracten, zonder
                            departementsonderdelen of zelfstandige bestuursorganen daadwerkelijk met
                            (privaatrechtelijke) contracten te willen binden. Bij contracten is de residuele
                            beslisruimte voor de ‘agent’ immers van groot belang. Juist die residuele beslis-
                            ruimte, zo leert met name de economische wetenschap, kan de ‘agent’ aanzetten
                            tot een grotere betrokkenheid bij en een efficiëntere behartiging van publieke
                            belangen (Van Beek 1998). Het spreekt vanzelf dat een grotere vrijheid ook voor
                            andere belangen kan worden aangewend. Het is dus de kunst de betrokkenheid
98                          van deze organisaties te stimuleren door hen meer vrijheid te laten en hen tegelijker-
                            tijd aan de behartiging van de in het geding zijnde publieke belangen te binden.
                            In feite wordt bij het fenomeen van de zelfstandige bestuursorganen geprofiteerd
                            van dit principe van wederkerigheid, oftewel reciprociteit. De behartiging van het
                            publieke belang wordt op enige afstand geplaatst en de eigen verantwoordelijk-
                            heid van het bestuursorgaan bij de uitvoering van taken is soms aanzienlijk gro-
                            ter dan binnen het departement het geval zou zijn geweest. Deze constructie kan
                            een extra prikkel geven tot betrokkenheid bij de behartiging van publieke belan-
                            gen. Daarenboven dwingt de instelling van een zelfstandig bestuursorgaan tot
                            het verhelderen van de taken die hij moet verrichten en tot het scheppen van een
                            heldere relatie tussen de minister en het zelfstandig bestuursorgaan. Scheltema
                            heeft in dit verband gewezen op een paradox: juist door de formele zeggenschap
                            te verminderen kan de relatie met de betreffende organisatie transparanter vorm
                            worden gegeven, waardoor ook meer invloed op die organisatie kan worden uit-
                            geoefend. Dit is meestal niet de formele reden om een zelfstandig bestuursorgaan
                            in te stellen (zie De Ridder en Scheltema 1993; commissie-Sint 1995; Ministerie
                            Binnenlandse Zaken 1997), maar het feitelijk effect van de instelling van zo’n
                            orgaan is wel dat er formeel meer mogelijkheden ontstaan voor een andere vorm
                            van binding vooraf waardoor de betrokkenheid wordt gestimuleerd (zie ook
                            Kickert et al. 1998).
                            Zo bezien is het niet verrassend dat lange tijd de stelling werd gehuldigd dat bor-
                            ging van publieke belangen in bepaalde gevallen – met name wanneer de betref-
                            fende publieke belangen in heldere regels kunnen worden gevat – zou zijn gebaat
                            met externe verzelfstandiging. Verzelfstandiging dwong tot het expliciteren van
                            publieke belangen en de residuele beslisruimte van het zelfstandig bestuurs-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 102 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 103 ======================================================================

<pre>                                                        het borgen van publieke belangen in de publieke sector
      orgaan zou leiden tot een grotere betrokkenheid bij de behartiging van het
      betreffende publieke belang. Tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat het in
      de praktijk moeilijk is gebleken om heldere kaders aan te geven voor het functio-
      neren van zelfstandige bestuursorganen. Hierdoor kon de beleidsvrijheid van de
      zelfstandige bestuursorganen nogal eens te ruim worden, hetgeen ook de behar-
      tiging van andere (publieke en niet-publieke) belangen niet ten goede is gekomen.
      In hoofdstuk 7 komt dit nader aan de orde.
      Het bovenstaande roept wel de vraag op of externe verzelfstandiging een noodza-
      kelijke voorwaarde is voor het vergroten van de residuele beslisruimte van amb-
      tenaren. Zou niet ook binnen het departement een vorm van reciprociteit kun-
      nen worden ontwikkeld, waarbij de grotere eigen verantwoordelijkheid van de
      ambtenaar leidt tot een grotere betrokkenheid bij de doeleinden van de politieke
      top? De laatste jaren wordt er in de praktijk binnen departementen veel geëxperi-
      menteerd met vormen van zelfbeheer, waarbij tegenover een grotere autonomie
      en een grotere eigen verantwoordelijkheid de verwachting staat dat de betreffen-
      de departementsonderdelen beter zullen functioneren. Hierbij worden soms zelfs
      expliciete afspraken gemaakt over de output. Niettemin blijft het formeel strijdig
      met de ministeriële verantwoordelijkheid wanneer eigen verantwoordelijkheden
      worden toegedeeld aan departementsonderdelen. Volgens de leer is de minister                             99
      immers evenzeer verantwoordelijk voor het handelen van zijn ambtenaren,
      terwijl dit volgens interne afspraken tot de eigen verantwoordelijkheid van die
      ambtenaren zou behoren.
      In de praktijk kiest men overigens vaak voor een derde weg: men gaat minder
      strikt om met de ministeriële verantwoordelijkheid. Agentschappen, die wel
      onder de volledige ministeriële verantwoordelijkheid vallen, worden als een goed
      alternatief gezien voor zelfstandige bestuursorganen (commissie-Sint 1995) en er
      worden zelfs rechtstreekse contractuele relaties tussen de top van het departe-
      ment en departementsonderdelen bepleit en beproefd (Van der Knaap en Van
      Hofwegen 1999). Of hiermee een in juridisch opzicht fraaie weg wordt ingesla-
      gen is, als gezegd, de vraag. Het lijkt beter een grotere residuele beslisruimte voor
      ambtenaren te scheppen en de ministeriële verantwoordelijkheid hieraan meer
      compatibel te maken. In hoofdstuk 7 zal nog blijken dat een systeem van kwali-
      teitscontrole binnen departementen daaraan een bijdrage zou kunnen leveren.
      Daarmee zullen de verschillen tussen departementsonderdelen (agentschappen)
      en zelfstandige bestuursorganen wel verder vervagen.
5.5.4 conclusie
      Uit deze paragraaf blijkt dat de eerder beschreven borgingsmechanismen voor de
      private sector, afgezien van het mechanisme van de institutionele borging, niet
      zonder meer binnen de publieke sector kunnen worden toegepast. Daarvoor
      heeft het publieke domein te zeer een eigen karakter. Zo laten bepaalde combina-
      ties van borging zich binnen de publieke sector minder goed denken. Ministeriële
      verantwoordelijkheid laat zich bijvoorbeeld minder goed combineren met con-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 103 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 104 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                             currentie tussen departementsonderdelen en private partijen. Ook het afsluiten
                             van contracten met departementsonderdelen vormt in het licht van de ministe-
                             riële verantwoordelijkheid een vreemde figuur.
                             Maar de overheid kan wel leren van de private sector. De transparantie kan bin-
                             nen de overheid worden vergroot door competitie en onderlinge vergelijking.
                             Een grotere residuele beslisruimte van ambtenaren kan bijdragen aan een grotere
                             betrokkenheid.
                             In het onderstaande zal aan de hand van twee situaties nader worden ingegaan op
                             de mogelijkheden de publieke belangen binnen het publieke domein te borgen:
                             borging bij uitvoering door zelfstandige bestuursorganen en borging binnen het
                             departement. In het eerste geval gaat de ministeriële verantwoordelijkheid niet
                             verder dan de specifieke bevoegdheden van de instellingswet. Voor het overige is
                             de minister niet politiek verantwoordelijk voor het functioneren van deze zelf-
                             standige bestuursorganen.2
                 5.6         publieke bel angen en zelfstandige bestuursorganen
                 5.6.1       mogelijkheden voor borging met regels en contr acten
100
                             Hieronder wordt nagegaan in hoeverre het in het geval van zelfstandige
                             bestuursorganen mogelijk is publieke belangen te borgen door binding vooraf
                             met regels. Hierbij kan worden gedacht aan wettelijke regels (instellingswet) en
                             regels in contracten. Deze laatste optie behoeft wel een kanttekening, aangezien
                             onderhandelingen van een zelfstandig bestuursorgaan met de minister over een
                             gezamenlijk contract formeel gezien een vreemde figuur zijn. Het is immers
                             onduidelijk wat de legitimatie is voor zelfstandige bestuursorganen om tegenover
                             de politiek verantwoordelijke minister op te komen voor hun ‘eigen’ belang. Dit
                             neemt niet weg dat In ‘t Veld (1997) voor de praktijk van het beleid ongetwijfeld
                             gelijk heeft als hij de sturingsrelatie tussen departement en zelfstandig bestuurs-
                             orgaan karakteriseert als een wederzijdse. Departement en zelfstandig bestuurs-
                             orgaan zijn vaak wederzijds van elkaar afhankelijk en sturing vanuit het departe-
                             ment heeft slechts kans van slagen indien voldoende rekening wordt gehouden
                             met de wensen van het zelfstandige bestuursorgaan. Hiermee zijn er pragmati-
                             sche redenen om zelfstandige bestuursorganen ook met contracten te binden,
                             waarover in een onderlinge onderhandeling overeenstemming moet worden
                             bereikt.
                             Wie het primaat van de (officiële) politiek ontkent en daarmee twijfelt aan de
                             ministeriële verantwoordelijkheid, heeft naast pragmatische zelfs principiële
                             argumenten voor het aangaan van een contractuele relatie met zelfstandige
                             bestuursorganen. Zo meent Frissen (1993: 16): “verzelfstandiging is een moderni-
                             seringsstrategie die niet alleen mikt op verbetering van effectiviteit en efficiëntie,
                             maar tevens op vergroting van responsiviteit en maatschappelijke betrokken-
                             heid”. Daarmee kan de maatschappelijke betrokkenheid zelfstandige bestuurs-
                             organen een aanvullende legitimatie verschaffen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 104 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 105 ======================================================================

<pre>                                                het borgen van publieke belangen in de publieke sector
Afgezien van deze kanttekeningen is het de vraag welke publieke belangen zich
bij zelfstandige bestuursorganen met regels (wettelijke regels dan wel regels in
contracten) laten borgen. Wanneer is borging mogelijk door binding vooraf met
regels? De relevante overwegingen zijn grotendeels dezelfde als bij de uit-
besteding van publieke taken aan private partijen. In het geval van zelfstandige
bestuursorganen is borging van publieke belangen mogelijk door binding vooraf
met regels:
1 indien er voldoende consensus bestaat over de in het geding zijnde publieke
   belangen;
2 indien de consensus en de formulering van de publieke belangen enigermate
   duurzaam zijn;
3 indien de in het geding zijnde publieke belangen kunnen worden geoperatio-
   naliseerd: zij moeten in regels dan wel in contracten kunnen worden vastge-
   legd en geconcretiseerd;
4 indien er voldoende informatie aanwezig is over toekomstige ontwikkelingen
   en over de inspanningen die het zelfstandig bestuursorgaan moet verrichten
   voor de realisatie van de publieke belangen;
5 indien handhaving van regels en contracten mogelijk is: de uitkomsten
   moeten verifieerbaar zijn.
                                                                                                       101
Niettemin zijn er voor zelfstandige bestuursorganen ook belangrijke verschillen
met de binding van private partijen bij uitbesteding:
1 Er is sprake van een andere gezagsrelatie: de politiek verantwoordelijke kan in
   regels vastleggen waaraan zelfstandige bestuursorganen zich te houden heb-
   ben. Dit betekent onder andere dat een eventuele risicoaversie bij zelfstandige
   bestuursorganen hier een minder grote rol speelt. Formeel is het immers niet
   aan de zelfstandige bestuursorganen zelf te bepalen of zij de risico’s te groot
   achten om een relatie met de minister en zijn departement aan te gaan. Dit
   betekent niet dat het erg aangewezen is om de realisatie van publieke belangen
   over te laten aan zelfstandige bestuursorganen indien er grote risico’s dreigen.
   In dat geval zijn er voldoende argumenten om de behartiging van de in het
   geding zijnde publieke belangen rechtstreeks onder de ministeriële verant-
   woordelijkheid te houden.
2 De ‘uitbesteding’ van publieke taken aan zelfstandige bestuursorganen ont-
   beert de informatiewinst ten gevolge van concurrentie, zoals deze zich voor-
   doet bij uitbesteding aan private partijen. Toezicht op regels en het handhaven
   van contracten worden hierdoor moeilijker. Er worden hogere eisen gesteld
   aan de verifieerbaarheid van de output. Het gevaar van de eerder genoemde
   performance paradox is hier evident groter. Juist concurrentie kan een belang-
   rijk instrument zijn om bij het vaststellen en met name bij het weergeven van
   de output te voorkomen dat ritualisering en proceduralisme optreden. Bij zelf-
   standige bestuursorganen is de opbrengst vaak moeilijk op een betrouwbare,
   laat staan objectieve, wijze weer te geven, met name wanneer binnen het zelf-
   standige bestuursorgaan een andere opvatting bestaat over het doel dan wel
   het publieke belang dat hier moet worden gediend: “Wat zijn ‘feiten’? Zuivere,
   ongerepte informatie is een mythe” (Wagenaar 1995: 253).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 105 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 106 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                             3 Onvolkomenheden kunnen hier wellicht beter via institutionele borging
                                 worden gecompenseerd dan op een markt tussen private partijen. Deze
                                 gedachte stoelt op de veronderstelling dat publieke belangen eerder divergeren
                                 met ondernemersbelangen dan met de doeleinden van zelfstandige bestuurs-
                                 organen. Zelfstandige bestuursorganen zijn immers primair op de publieke
                                 zaak gericht.
                             Met het vergelijken van zelfstandige bestuursorganen en private partijen mogen
                             we, net zomin als met het vergelijken van departementale diensten en zelfstan-
                             dige bestuursorganen, vervallen in algemene uitspraken voor of tegen zelfstan-
                             dige bestuursorganen. Van publiek belang tot publiek belang zal moeten worden
                             beoordeeld of binding vooraf met regels mogelijk is. Bovendien moet daarbij
                             worden vastgesteld dat de binding gericht is op het borgen van publieke belangen
                             en ertoe dient het zelfstandig bestuursorgaan te binden aan de behartiging van
                             deze belangen. Binding vooraf heeft dus geen betrekking op de binding met het
                             (moeder)departement. Het tegendeel is soms zelfs het geval. Soms vraagt het
                             publieke belang immers juist om onafhankelijkheid (hetgeen een goede reden kan
                             zijn om een zelfstandig bestuursorgaan in te schakelen). De volgende situaties
                             illustreren dit:
102                          1 rechtsgelijkheid bij de uitvoering van beleid kan om een zekere afstand vragen
                                 ten opzichte van de politiek. Indien die afstand niet binnen het departement
                                 effectief kan worden georganiseerd, is uitvoering door een zelfstandig
                                 bestuursorgaan meer aangewezen;
                             2 bepaalde beleidsfuncties, zoals het toezicht op private actoren, zijn effectiever
                                 als zij niet te zeer met het beleid worden verweven (opta, nma, De Neder-
                                 landsche Bank);
                             3 de aard van het beleidsterrein vraagt soms om terughoudendheid van de poli-
                                 tiek aanspreekbare overheid met direct inhoudelijke bemoeienis: men denke
                                 aan de subsidiefondsen op een terrein als de cultuur.
                             Indien er behoefte bestaat aan een zekere onafhankelijkheid ten opzichte van het
                             moederdepartement, zal de taak van het betreffende zelfstandige bestuursorgaan
                             bijvoorbeeld in de instellingswet helder moeten worden omschreven. Van gede-
                             tailleerde bemoeienis door het moederdepartement zal moeten worden afgezien.
                             Zoiets kan alleen indien er andere mechanismen zijn die ertoe bijdragen dat de in
                             het geding zijnde publieke belangen worden gediend. Hierbij valt zowel te den-
                             ken aan vormen van institutionele borging als aan het scheppen van extra verant-
                             woordingsrelaties. Of de mogelijkheden daartoe zich voordoen, hangt af van het
                             motief om een zelfstandig bestuursorgaan in te stellen (zie De Ridder en Schelte-
                             ma 1993). Is dat motief de wens om belanghebbenden deel te laten nemen in de
                             behartiging van de publieke taak, dan zijn hiermee verantwoordingsrelaties
                             geschapen die een extra bijdrage kunnen leveren aan de borging van de in het
                             geding zijnde publieke belangen. Dat dergelijke verantwoordingsrelaties ook ver-
                             keerd kunnen uitpakken, wordt daarmee niet ontkend (Buurmeijer).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 106 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 107 ======================================================================

<pre>                                                       het borgen van publieke belangen in de publieke sector
5.6.2 mogelijkheden voor institutionele borging
      Doordat zij gericht zijn op de publieke zaak, is er veelal een grote mate van con-
      vergentie tussen de cultuur van zelfstandige bestuursorganen en het publieke
      belang dat zij dienen. Niettemin zullen de zelfstandige bestuursorganen op dit
      punt verschillen te zien geven. Ook de duurzaamheid van institutionele waarden
      en normen zal verschillend zijn. In dit verband mag worden aangenomen dat de
      verankering van waarden en normen binnen zelfstandige bestuursorganen ster-
      ker zal zijn indien professionele deskundigheid binnen het zelfstandig bestuurs-
      orgaan belangrijker is. De Ridder en Scheltema (1993) bepleiten bijvoorbeeld het
      instellen van een zelfstandig bestuursorgaan als het gaat om beslissingen waar-
      voor het oordeel van deskundigen beslissend hoort te zijn.
      Nog een stap verder kan juist in de specifieke mogelijkheden voor institutionele
      borging een reden zijn gelegen om een apart zelfstandig bestuursorgaan in te stel-
      len. Door de behartiging van bepaalde taken op een zekere afstand van het depar-
      tement te plaatsen, ontstaan nieuwe mogelijkheden om een bepaalde cultuur,
      een bepaald samenstel van normen en waarden te ontwikkelen. Juist in die
      nieuwe cultuur kunnen bepaalde publieke belangen beter worden geborgd dan
      in de meer bureaucratische en bureaupolitieke cultuur van een departement.                              103
      Het aardige is dat de grotere mogelijkheden voor borging van publieke belangen
      niet snel als motief voor het instellen van zelfstandige bestuursorganen worden
      genoemd. Niettemin vormen de mogelijkheden tot het scheppen van een bepaal-
      de cultuur een belangrijke reden om bepaalde publieke taken uit te besteden aan
      zelfstandige bestuursorganen.
      Dit betekent overigens niet dat voor het scheppen van een bepaalde cultuur die
      voor het borgen van publieke belangen onmisbaar is, externe verzelfstandiging
      een noodzakelijke voorwaarde is. In de volgende paragraaf zal blijken dat ook
      binnen departementsonderdelen eigen waarden- en normenstelsels kunnen
      worden ontwikkeld die nieuwe mogelijkheden bieden voor de borging van
      publieke belangen.
      Ten slotte: de mogelijkheden voor borging van publieke belangen binnen zelf-
      standige bestuursorganen werpen ook een nieuw licht op de discussie over
      hybride organisaties. Door hun betrokkenheid op de publieke zaak bieden zelf-
      standige bestuursorganen immers extra mogelijkheden daarvoor. Wie zelfstan-
      dige bestuursorganen ook aan concurrentie bloot stelt, dreigt deze publieke
      waarden en normen te laten eroderen ten gunste van de waarden en normen van
      ‘de markt’.
5.6.3 af weging
      Hiermee zijn de mogelijkheden besproken die zelfstandige bestuursorganen
      hebben als het gaat om het borgen van publieke belangen. Concurrentie met pri-
      vate partijen lijkt niet erg aangewezen. In dat geval zou het beter zijn concurren-
      tie om publieke gelden mogelijk te maken en zelfstandige bestuursorganen om te
</pre>

====================================================================== Einde pagina 107 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 108 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                             vormen tot private organisaties (dit zou bijvoorbeeld kunnen gelden voor de
                             sociale werkvoorziening; Derksen 1998).
                             Binding van zelfstandige bestuursorganen met regels biedt betere mogelijkheden.
                             Met name de combinatie met institutionele borging lijkt een vruchtbare weg, op
                             voorwaarde dat wordt geïnvesteerd in publieke waarden als dienstbaarheid,
                             responsiviteit en integriteit in plaats van in een grote aandacht voor winst en
                             voor klanten.
                 5.7         publieke bel angen en het departement
                             De mogelijkheden voor borging van publieke belangen binnen het departement
                             laten zich gemakkelijker in negatieve dan in positieve zin beschrijven. Uit het
                             voorgaande is reeds gebleken wanneer borging binnen departementen minder
                             goed mogelijk is:
                             1 indien rechtsgelijkheid bij de uitvoering van het beleid om een zekere afstand
                                 vraagt ten opzichte van de politiek en indien die afstand niet binnen het depar-
                                 tement effectief kan worden georganiseerd;
                             2 indien het om beleidsfuncties gaat zoals het toezicht op private actoren, die
                                 effectiever zijn als zij niet te zeer met het beleid worden verweven (opta,
104                              nma, De Nederlandsche Bank).
                             3 indien de aard van het beleidsterrein vraagt om terughoudendheid van de poli-
                                 tiek aanspreekbare overheid met direct inhoudelijke bemoeienis: men denke
                                 aan de subsidiefondsen op een terrein als de cultuur.
                             Dit wil niet zeggen dat borging binnen het departement in alle andere gevallen
                             zonder meer mogelijk is. Eerder is al aangegeven dat het mechanisme van de hiër-
                             archie in theorie dan wel veel mogelijkheden tot borging mag bieden, maar dat de
                             praktijk een ander beeld laat zien. Tegelijkertijd zijn ook de mogelijkheden van
                             binding met contracten en van concurrentie binnen departementen gerelativeerd.
                             Voor binding met wettelijke regels gelden al evenzeer beperkingen. Dat maakt
                             het zo moeilijk algemene uitspraken te doen over de mogelijkheden tot borging
                             van publieke belangen binnen departementen, ofwel onder de directe ministeri-
                             ele verantwoordelijkheid.
                             Hiernaast moet worden vastgesteld dat de behartiging van publieke belangen
                             onder de directe ministeriële verantwoordelijkheid vaak ook een laatste optie is.
                             Indien borging van publieke belangen niet goed mogelijk is binnen het private
                             domein dan wel binnen een zelfstandig bestuursorgaan, lijkt er vaak maar één
                             weg open te staan. Dan lijkt, hoe dan ook, te moeten worden vertrouwd op de
                             borging binnen het departement, ongeacht de soms beperkte mogelijkheden die
                             ook daar voorhanden zijn. Een dergelijke redenering is, zeker binnen de publieke
                             sector, niet ongebruikelijk. Tegelijkertijd is zij toch ook te overheidscentrisch en
                             gaat zij te zeer voorbij aan de beperkingen binnen de departementen. In dit ver-
                             band is het beter te accepteren dat zowel het private als het publieke domein
                             beperkte mogelijkheden bieden voor borging van de in het geding zijnde publieke
                             belangen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 108 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 109 ======================================================================

<pre>                                                 het borgen van publieke belangen in de publieke sector
In een dergelijke situatie staan drie wegen open. Ten eerste kan worden besloten
het betreffende publieke belang een andere invulling te geven, dan wel zelfs
geheel los te laten. Ten tweede kan alsnog voor private borging worden gekozen,
hetgeen wellicht gepaard gaat met het nemen van een hoger risico van verlies van
effectiviteit.
Als derde mogelijkheid kunnen de omstandigheden voor borging binnen depar-
tementen worden verbeterd. Bij het zoeken naar nieuwe borgingsmechanismen
binnen de departementen is de afgelopen decennia vaak gezocht naar ‘marktcon-
forme’ oplossingen. Toch zijn marktwerking en concurrentie lang niet altijd
bruikbare alternatieven, zo bleek hier eerder. De concurrentie zoals we die van de
private markt kennen, en het afsluiten van contracten botsen met de ministeriële
verantwoordelijkheid en zijn geen alternatieven voor de toegenomen problemen
met borging van publieke belangen binnen departementen. Wel kan de private
markt hier dikwijls inspiratie bieden, bijvoorbeeld met het vergroten van verant-
woordelijkheden van afzonderlijke diensten en van afzonderlijke ambtenaren.
Het voorbeeld van de reorganisatie van de belastingdienst is al eerder genoemd.
Formeel veranderde er niets aan de positie van de belastingdienst, toch bleek het
mogelijk de belastingdienst beter te laten functioneren, mede door zijn vrijheid
van handelen te vergroten. De paradox van Scheltema was blijkbaar ook binnen
de overheid zelf te organiseren: door een grotere autonomie te scheppen konden                          105
tegelijkertijd betere afspraken worden gemaakt over te verrichten werkzaamheden
en te leveren prestaties. Bij de aansturing van de belastingdienst werd bovendien
ingespeeld op de eigen professionele normen en waarden van de inspecteurs.
Dit voorbeeld stemt overeen met bredere ervaringen. Zo concludeert het officiële
evaluatierapport ten aanzien van de succesvolle reorganisatie van het overheids-
apparaat in Nieuw-Zeeland: “This is not to say that the contractual reforms do
not add value; rather, […] a major portion of what has been accomplished has
been due to conventional management ideas – freeing managers in exchange for
holding them accountable for results – rather than to institutional economics”
(Lane 1997: 43). Niet privatisering of verzelfstandiging waren de belangrijkste
oorzaken van de verbetering, maar het management van de eigen organisatie.
Blijkbaar kan de borging van publieke belangen ook binnen de overheid zelf
worden verbeterd. De mogelijkheden hiertoe liggen zowel in de sfeer van het ver-
groten van eigen verantwoordelijkheden, van het vergroten van transparantie als
in de sfeer van de institutionele borging, thema’s die hiervoor al kort aan de orde
zijn geweest. Hieronder zal hier uitgebreider op in worden gegaan.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 109 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 110 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                 5.8         betere mogelijkheden voor borging
                             binnen het publieke domein
                 5.8.1       vergroten van eigen ver ant woordelijkheden
                             Nieuwe sturingsmethoden op departementen zijn vooral gericht op het vergro-
                             ten van de eigen verantwoordelijkheden van ambtenaren. Regels markeren met
                             name de grens tussen de gebonden en de vrije beslisruimte van ambtenaren. Die
                             vrije beslisruimte heeft niet alleen betrekking op financiële en beheersmatige
                             zaken (zelfbeheer), maar ook op de uitvoering van het beleid. Ambtenaren krij-
                             gen de mogelijkheid om globale normen zelf verder in te vullen, vanzelfsprekend
                             in de geest van het publieke belang dat in het geding is. Zo vindt een uitruil plaats
                             tussen een grotere autonomie en een grotere betrokkenheid bij de uitvoering van
                             het beleid.
                             Het betreft hier geen nationaal, maar een internationaal fenomeen. De oecd
                             spreekt hier over een nieuw paradigma: “aimed at fostering a performance-orien-
                             ted culture in a less centralised public sector” (oecd 1995). In dit nieuwe para-
                             digma staan, in de termen van Hood (1991), drie uitgangspunten centraal. Ten
106                          eerste wordt uitgegaan van hands-on professional management: de publieke acti-
                             viteit moet worden ‘gemanaged’ op de plek waar de actie plaatsvindt en bij voor-
                             keur door professionals. Ten tweede vindt ‘binding vooraf’ plaats door beoorde-
                             lingskaders te verschaffen waarbinnen het functioneren moet plaatsvinden. Ten
                             derde moet worden gezorgd voor een systeem van verantwoording. Instanties
                             moeten primair op hun resultaten worden afgerekend en mogen zich niet veilig
                             wanen als zij zich aan alle procedures houden.
                             Voor een dergelijke uitruil van bevoegdheden en betrokkenheid werd vroeger,
                             met name vanwege de leer van de ministeriële verantwoordelijkheid, externe
                             verzelfstandiging minimaal noodzakelijk geacht. Later was de geldende leer dat
                             een dergelijke uitruil ook met agentschappen kon plaatsvinden. Het rapport van
                             de commissie-Sint markeerde dit omslagpunt van externe naar interne verzelf-
                             standiging. Sinds enkele jaren lijkt ook dat standpunt informeel al te zijn verla-
                             ten. Voor een andere aansturing van departementsonderdelen is het niet langer
                             noodzakelijk agentschappen in te stellen. In dat opzicht vervult de belasting-
                             dienst een voorbeeldfunctie, niet alleen in dit rapport maar ook binnen de over-
                             heid als geheel.
                 5.8.2       een grotere tr anspar antie
                             Voor een adequate borging van publieke belangen is informatie van groot belang.
                             Op de markt genereert met name de concurrentie veel informatie; binnen de
                             publieke sector leidt verantwoording tot informatie. De problemen binnen de
                             publieke sector hebben met name te maken met een gebrek aan informatie. In dit
                             opzicht kan de overheid leren van de markt, zij het dat het publieke karakter van
                             de overheid zich verzet tegen de concurrentie van de private markt.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 110 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 111 ======================================================================

<pre>                                                         het borgen van publieke belangen in de publieke sector
      De overheid zal op meer aangepaste manieren moeten proberen de eigen
      transparantie te vergroten. Dit kan langs drie lijnen:
      1 De openbaarheid van het bestuur en de verantwoording van het bestuur moe-
          ten worden vergroot. Publieke verslaglegging moet zijn toegesneden op de
          publieke taak die aan de orde is, en moet inzicht geven in de wijze waarop de
          verschillende aspecten daarvan worden vervuld. In dit opzicht is ook een
          goede regeling van klokkenluiders van belang (Bovens 1990). Voorlopig gaat de
          Nederlandse overheid nog te angstig en krampachtig om met het fenomeen
          van de klokkenluiders. Hun rechten moeten worden verbeterd.
      2 De controle op de kwaliteit van het functioneren van de overheid moet
          worden verbeterd. Door kwaliteitscontrole te verbeteren kan bovendien de
          ministeriële verantwoordelijkheid worden ontlast (zie verder hoofdstuk 7).
      3 De prestaties van verschillende onderdelen van de overheid kunnen systemati-
          scher met elkaar worden vergeleken. In deze sfeer wordt wel gesproken over
          maatstafconcurrentie en over benchmarking. De aansturing van de uitvoerings-
          instellingen in de sfeer van de sociale zekerheid heeft recentelijk geleerd welke
          prikkels kunnen uitgaan van benchmarking. De voordelen van deze vormen
          van concurrentie kunnen worden vergroot indien zoveel mogelijk wordt aan-
          gesloten bij de professionele reputatie van de betrokkenen. Niet ontkend hoeft
          te worden dat het soms niet eenvoudig is goede indicatoren voor vergelijking te                       107
          vinden. Kwaliteit laat zich niet altijd vastleggen in enkelvoudige cijfers.
      Hiermee moet een grotere nadruk komen te liggen op ‘verantwoording’ en
      ‘resultaat’ (De Vries en Van Dam 1998). In dit kader past ook het denken over de
      zogenaamde burgerhandvesten (‘citizen’s charters’). Overigens bestaat een duide-
      lijke parallellie tussen de genoemde overwegingen ter vergroting van transparan-
      tie binnen het departement en hetgeen eerder is gezegd over de gewenste verhel-
      dering van het functioneren van zelfstandige bestuursorganen. Ook binnen deze
      constructie zijn genoemde overwegingen derhalve van belang.
5.8.3 ver sterken van publieke waarden en normen
      Hoewel de publieke zaak geenszins altijd centraal hoeft te staan, kent de overheid
      wel een cultuur die gericht is op het belang van de publieke zaak, op responsivi-
      teit, dienstbaarheid, integriteit enzovoorts. Deze cultuur vormt de meerwaarde
      van het publieke domein, zowel van departementsonderdelen als van zelfstandi-
      ge bestuursorganen, bij de borging van publieke belangen. In dit verband is een
      specifieke vorm van institutionele borging relevant, namelijk de versterking van
      de publieke professionaliteit van de ambtenaar.
      De behoefte aan deze vorm van institutionele borging wordt de laatste decennia
      zonder meer groter door de vakinhoudelijke professionalisering van het ambte-
      narenapparaat. Het is mede door deze professionalisering dat het instrument van
      de hiërarchie aan gewicht verliest. Bij de professionals vormen de normen en
      waarden van de eigen professie meestal een belangrijk ijkpunt. Voor de borging
      binnen het publieke domein is het van belang dat ook de publieke waarden en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 111 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 112 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                             normen bij professionals een vanzelfsprekend ijkpunt vormen. In dat verband
                             bestaat er behoefte aan een zeker evenwicht tussen enerzijds deskundigheid en
                             betrokkenheid bij de materie, en anderzijds loyaliteit aan het publiek belang
                             (twee aspecten die overigens allerminst strijdig hoeven te zijn).
                             De laatste jaren zien we binnen de overheid al een ontwikkeling gericht op het
                             versterken van publieke normen en waarden. Er wordt veel geïnvesteerd in pro-
                             jecten voor trainees en de eed dan wel de belofte wordt weer afgelegd. Een dis-
                             cussie over integriteit wordt al enige jaren intensief gevoed. Toch is het nog niet
                             genoeg. Daarbij is de minister op een departement niet afhankelijk van anderen.
                             Hij heeft de mogelijkheden de publieke waarden en normen binnen zijn eigen
                             organisatie te versterken, en daarmee ‘de meerwaarde van het publieke domein’,
                             in eigen hand. Hij kan deze meerwaarde uitbuiten, maar hij kan haar ook (gedeel-
                             telijk) teniet doen. Bijvoorbeeld door de ambtenaar als publieke ondernemer te
                             afficheren wordt de meerwaarde van het publieke domein ondergraven: “Naar-
                             mate de overheid zich meer als een bedrijf presenteert, en naarmate betrokkenen
                             daar echt in gaan geloven, zal ook daar de oriëntatie op het individuele de boven-
                             toon gaan voeren” (Noordergraaf 1999: 142). Hiermee verzet de raad zich niet
                             tegen het streven naar een grotere efficiëntie binnen de overheid. Dit streven mag
108                          echter niet leiden tot een marktgerichtheid waardoor het kind met het badwater
                             wordt weggegooid. De belangrijkste meerwaarde van de overheid lijkt immers te
                             liggen in de specifieke institutionele context, die andere kansen biedt voor het bor-
                             gen van publieke belangen dan de markt kan bieden.
                             Er zijn veel redenen om afscheid te nemen van de klassieke ambtenaar. Er zijn
                             ongetwijfeld ook goede redenen om toe te groeien naar andere arbeidsvoorwaar-
                             den voor ambtenaren. Laat in dit verband dan de ‘publieke professional’ de lei-
                             dende gedachte zijn. De overheid is geen bedrijf – waarom zou er anders een
                             overheid zijn? – en de ambtenaar is geen ondernemer. Vanuit deze gedachte zal de
                             overheid meer moeten investeren in het werven en behouden van kwaliteit.
                             Het zoeken naar kwaliteit moet zich overigens niet alleen beperken tot de hogere
                             functies.
                 5.9         staat de ministeriële ver antwoordelijkheid
                             vernieuwing in de weg?
                 5.9.1       inleiding
                             Hiervoor zijn enkele mogelijkheden genoemd waarmee binnen departementen
                             de publieke belangen kunnen worden geborgd. Deze mogelijkheden komen tege-
                             moet aan de afnemende effectiviteit van hiërarchie en de toegenomen professio-
                             naliteit binnen overheidsorganisaties. In dit kader is ook de ministeriële verant-
                             woordelijkheid van belang. Terwijl de toegenomen professionaliteit vraagt om
                             een grotere ambtelijke autonomie, blijft de minister politiek verantwoordelijk
                             voor het handelen van elke individuele ambtenaar binnen zijn departement.
                             Hiermee heeft de ministeriële verantwoordelijkheid gestimuleerd dat is gezocht
</pre>

====================================================================== Einde pagina 112 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 113 ======================================================================

<pre>                                                       het borgen van publieke belangen in de publieke sector
      naar oplossingen die de publieke professional de ruimte verschaffen die hij nodig
      heeft om adequaat te kunnen functioneren. Zo droeg de ministeriële verant-
      woordelijkheid bij aan verzelfstandiging en privatisering, terwijl deze alternatie-
      ven niet in alle opzichten een verbetering opleverden. Daarnaast heeft zij in de
      praktijk in de weg gestaan van de doorvoering van betere methoden van taakuit-
      voering binnen de departementen.
      Is het nu zo dat de leer van de ministeriële verantwoordelijkheid de bedoelde ver-
      nieuwingen in de weg moet staan? In dit verband zijn twee vragen relevant:
      1 Voldoet de staatsrechtelijke redenering die aan het leerstuk van de ministeriële
          verantwoordelijkheid in de praktijk ten grondslag ligt (nog) wel?
      2 Is de wijze waarop de ministeriële verantwoordelijkheid in de praktijk func-
          tioneert, (nog) in overeenstemming is met hetgeen het staatsrecht daarmee
          beoogt te bereiken?
      Deze vragen komen hierna achtereenvolgens aan de orde.
5.9.2 de doelstelling van de ministeriële ver ant woordelijkheid
      Voor de overheidsorganisatie heeft de ministeriële verantwoordelijkheid een
      dubbele functie. In de eerste plaats dient zij ertoe te verzekeren dat het beleid van                   109
      de overheid overeenkomt met de politieke voorkeuren van de bevolking. Op deze
      wijze dient de ministeriële verantwoordelijkheid de democratische legitimatie
      van het bestuursoptreden. In de tweede plaats is de ministeriële verantwoorde-
      lijkheid uitgegroeid tot het middel om in algemene zin te bewaken dat de over-
      heidsorganisatie goed functioneert. Het gaat hier niet primair om de politieke
      legitimatie van het overheidsoptreden, maar om een beoordeling ervan aan de
      hand van andere maatstaven, de effectiviteit en de doelmatigheid, alsmede om de
      vraag of de eisen van rechtmatigheid en rechtsgelijkheid zijn nageleefd.
      Over het eerste aspect van de ministeriële verantwoordelijkheid bestaat nauwe-
      lijks discussie: de minister is degene die het beleid binnen de overheidsorganisa-
      tie moet bepalen en er in het parlement verantwoording over moet afleggen.
      Wanneer vragen rijzen rondom het functioneren van de ministeriële verant-
      woordelijkheid, betreffen deze het tweede punt: de kwaliteit van de organisatie
      die de minister ondersteunt bij het voorbereiden en het uitvoeren van het beleid.
      Het ambtelijk apparaat moet kunnen beschikken over deskundigheid op velerlei
      terrein, waaronder het leiding geven aan de overheidsorganisatie. In beginsel kan
      van de politieke leiding immers niet worden verwacht dat zij zelf over die des-
      kundigheid beschikt: de politieke leiding is er juist voor het maken van politieke
      keuzes. Toch is het verantwoordingsmechanisme dat bestaat voor het functione-
      ren van het ambtelijk apparaat, hetzelfde als voor het maken van politieke keuzes.
      De minister, als gezegd, is verantwoordelijk voor alles wat gebeurt in de organisa-
      tie die onder zijn leiding staat.
      Vanuit staatsrechtelijk perspectief bestaat voor dit laatste geen dwingende nood-
      zaak. Integendeel, hier is zelfs sprake van een zekere innerlijke tegenstrijdigheid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 113 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 114 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                             in de staatsrechtelijke benadering. Enerzijds staat vast dat er controle moet
                             bestaan op de vervulling van de publieke taak en dat daarvoor verantwoording
                             moet worden afgelegd. Het spreekt echter geenszins vanzelf dat de kwaliteit van
                             de ambtelijke organisatie op dezelfde wijze moet worden beoordeeld en via het-
                             zelfde mechanisme moet plaatsvinden als de politieke aansturing van de organi-
                             satie. Men zou zich dus kunnen voorstellen dat die controle op een andere manier
                             gestalte krijgt.
                             Anderzijds is een uitgangspunt in het staatsrecht dat de controle op de ‘uitvoe-
                             rende macht’ juist niet ligt bij degenen die het beleid hebben vastgesteld, maar bij
                             een ander, onafhankelijk orgaan: de rechterlijke macht. De leer van de Trias
                             Politica vereist immers dat de controle op de rechtmatigheid van het overheids-
                             optreden bij de onafhankelijke rechter berust. Deze leer sluit aan bij de voorstel-
                             ling dat de bestuurstaak in hoofdzaak bestaat uit de ‘uitvoering’ van hetgeen in
                             wettelijke regels is vastgesteld. Het is volstrekt duidelijk dat besturen tegenwoor-
                             dig veel meer inhoudt. Maar indien men de uitvoering van de wet naar de huidige
                             tijd zou vertalen in het op professionele wijze realiseren van het door de wet-
                             gever en de politiek vastgestelde beleid, dan zou ook in ruimere zin de professio-
                             naliteit van de uitvoering onderworpen moeten zijn aan een vorm van onafhan-
110                          kelijke controle. Dit is in tegenspraak met het zonder meer opdragen van deze
                             controle aan het parlement, zoals nu via het mechanisme van de ministeriële
                             verantwoordelijkheid gebeurt.
                 5.9.3       de pr ak tijk van de ministeriële ver ant woordelijkheid
                             In paragraaf 5.3.2 zijn enkele ontwikkelingen geschetst waardoor de hiërarchische
                             sturing van het overheidsapparaat door de politieke top aan praktische betekenis
                             heeft ingeboet. Het zijn vooral de toegenomen omvang en professionaliteit van
                             de organisatie die de vraag doen rijzen of de ministeriële verantwoordelijkheid
                             nog steeds een geschikt instrument is voor het bewaken van de kwaliteit van de
                             overheidsorganisatie.
                             Door de toegenomen omvang van de organisatie is het uitgesloten dat de minis-
                             ter nog in staat is daadwerkelijk het doen en laten binnen het departement geheel
                             te beheersen. Mede hierdoor is ook de wijze verschoven waarop verantwoording
                             wordt afgelegd. Wanneer de minister ter verantwoording wordt geroepen voor
                             problemen die zich ergens bij de overheid voordoen, wordt bij het afleggen van
                             die verantwoording veel werk gemaakt van de vraag welke rol de minister zelf
                             heeft gespeeld, wanneer hij persoonlijk op de hoogte kwam van bepaalde feiten
                             en in hoeverre bepaalde ambtenaren hun taak niet goed hebben vervuld.
                             Door de toegenomen professionaliteit van de overheidsorganisatie en de opkomst
                             van de ict – routinematige arbeid is hierdoor aanzienlijk teruggedrongen – is het
                             moeilijker geworden de kwaliteit van het optreden van de organisatie te beoorde-
                             len. Welke eisen moeten bijvoorbeeld worden gesteld aan het management van
                             een dergelijke organisatie? Op welke wijze is te verzekeren dat de vele vormen van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 114 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 115 ======================================================================

<pre>                                                       het borgen van publieke belangen in de publieke sector
      deskundigheid en van creativiteit die voor het werk nodig zijn, daadwerkelijk aan-
      wezig zijn? Welke vorm van kwaliteitsbewaking, van interprofessionele toetsing
      en van verantwoording van de prestaties van de organisatie zijn daarbij geëigend?
      Mede door deze ontwikkelingen heeft de centrale rol die de ministeriële verant-
      woordelijkheid speelt bij de controle op de ambtelijke organisatie, een aantal dui-
      delijke nadelen. De huidige praktijk leidt zelfs tot een gang van zaken die ook in
      het licht van staatsrechtelijke uitgangspunten niet altijd aanvaardbaar is. Boven-
      dien leidt zij tot een vorm van controle die onvoldoende is om een goede kwali-
      teit van de ambtelijke organisatie te waarborgen.
      De leer van de Trias Politica veronderstelt dat de wijze waarop de uitvoerende
      macht haar taak vervult, door een onafhankelijke instantie moet worden beoor-
      deeld. Zonder geheel in het verlengde van deze leer te redeneren – zij is in het
      Nederlandse staatsrecht nooit volledig gevolgd –, kan toch het gevaar worden
      opgemerkt dat het parlement de kwaliteit van de ambtelijke organisatie niet altijd
      op een onafhankelijke, onpartijdige wijze zal kunnen beoordelen. De Kamer is
      immers op twee manieren zelf belanghebbende:
      • Vaak gaat het om de uitvoering van beleid zoals dat door de Kamer zelf is vast-
          gesteld of aanvaard. De Kamer zal bij problemen de oorzaak hiervan liever niet
          zien in de beleidsbepaling, maar in de uitvoering.                                                  111
      • De vraag of fouten zijn terug te voeren op politiek of ambtelijk falen kan door
          de Kamer niet objectief worden beoordeeld. De politicus kan zich verdedigen,
          de ambtenaar niet. Bovendien kan de ene fractie een ander belang hebben bij
          de uitkomst dan de andere fractie. Men kan zich ook voorstellen dat deze wijze
          van beoordeling vanuit de ambtelijke positie niet altijd als rechtvaardig wordt
          gevoeld, zeker niet als de indruk ontstaat dat de politieke beoordeling van
          ambtelijk optreden mede is ingegeven door de eigen positie van de beoorde-
          lende politici.
      Een tweede, niet minder belangrijk bezwaar tegen de ministeriële verantwoorde-
      lijkheid als instrument voor het bewaken van de ambtelijke organisatie is dat het
      afleggen van verantwoording momenteel een sterk incidenteel karakter heeft.
      Van een systematisch controlebeleid via de ministeriële verantwoordelijkheid is
      geen sprake. Het overheidsapparaat is ook veel te groot om stelselmatig in het
      parlement aan de orde te worden gesteld. Het gevolg is dat min of meer bij toeval
      een bepaald onderdeel van de overheid voorwerp van een diepgaand onderzoek
      of zelfs van een enquête kan zijn, terwijl andere onderdelen jarenlang zonder aan-
      dacht blijven.
5.9.4 af weging
      Binnen het staatsrecht wordt de ministeriële verantwoordelijkheid vaak als een
      vaststaand gegeven beschreven, waarbij iedere verandering onverbiddelijk leidt tot
      ondermijning van de grondslagen van de democratische rechtsstaat. Deze gedachte
      is hierboven wat gerelativeerd. In de praktijk, als het gaat om de bewaking van de
      kwaliteit van de organisatie, blijkt ook de ministeriële verantwoordelijkheid niet
</pre>

====================================================================== Einde pagina 115 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 116 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                             zonder feilen te zijn. Dit biedt ruimte voor een ruimhartiger interpretatie van de
                             betekenis van de ministeriële verantwoordelijkheid voor het functioneren van de
                             ambtelijke organisatie. Maar ook uit staatsrechtelijk oogpunt gezien zijn er moge-
                             lijkheden om ambtelijke verantwoordelijkheden te verruimen. De leer van de
                             ministeriële verantwoordelijkheid verzet zich daar als zodanig niet tegen. De eer-
                             der in dit hoofdstuk voorgestelde vernieuwingen kunnen derhalve naar de mening
                             van de raad heel goed plaatsvinden, ook waar de ministeriële verantwoordelijkheid
                             ten volle geldt.
                             Bovendien zou de ministeriële verantwoordelijkheid nog verder van haar zwaar-
                             te kunnen worden ontlast door een systematischer aandacht voor kwaliteitszorg
                             binnen de overheid te organiseren (zie verder hoofdstuk 7).
                             Met dit standpunt wordt overigens ook het verschil tussen departement, agent-
                             schap en zelfstandig bestuursorgaan gerelativeerd. Het belangrijkste verschil tus-
                             sen het binnen het departement gesitueerde agentschap en het buiten het depar-
                             tement gesitueerde zelfstandige bestuursorgaan is immers gelegen in de minis-
                             teriële verantwoordelijkheid. Bij een agentschap blijft de minister ten volle
                             verantwoordelijk voor geheel het functioneren. Wie die verantwoordelijkheid
                             van haar zwaarte ontdoet, doet het verschil tussen agentschap en zelfstandig
112                          bestuursorgaan vervagen, en ondergraaft zo een argument voor die laatste vorm
                             van verzelfstandiging.
                 5.10        conclusie
                             In dit hoofdstuk zijn de mogelijkheden geanalyseerd voor borging van publieke
                             belangen binnen zelfstandige bestuursorganen en binnen het departement. Voor-
                             waarden voor behartiging van publieke belangen door zelfstandige bestuursorga-
                             nen zijn met name gelegen in de mogelijkheid van binding met regels en in insti-
                             tutionele borging. Indien borging van de in het geding zijnde publieke belangen
                             langs die weg problematisch is, lijkt behartiging van het publieke belang onder de
                             directe ministeriële verantwoordelijkheid, ofwel door het departement, de voor-
                             keur te hebben.
                             Het departement biedt in principe twee voordelen: de ministeriële verantwoor-
                             delijkheid en de hieraan verbonden hiërarchische sturing en de mogelijkheden
                             voor institutionele borging. De hiërarchische sturing verliest haar oorspronkelij-
                             ke vanzelfsprekendheid, hetgeen inhoudt dat de minister nadrukkelijker zal
                             moeten investeren in de publieke waarden en normen binnen zijn departement.
                             (Wie van een departement een ‘bedrijf’ maakt en ambtenaren opleidt tot ‘publie-
                             ke ondernemers’, hoeft niet verbaasd te zijn indien de extra mogelijkheden voor
                             borging van publieke belangen die departementen nu te bieden hebben, spoedig
                             zullen zijn versmolten.)
                             De institutionele borging van publieke belangen kan worden verbeterd door de
                             transparantie binnen de publieke sector te versterken. Bovendien ontstaan er
                             nieuwe mogelijkheden voor borging van publieke belangen binnen het departe-
                             ment door de eigen verantwoordelijkheden van ambtenaren te vergroten. De leer
                             van de ministeriële verantwoordelijkheid hoeft zich daartegen niet te verzetten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 116 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 117 ======================================================================

<pre>                                                      het borgen van publieke belangen in de publieke sector
noten
1     Ter verheldering zij opgemerkt dat het begrip ministeriële verantwoordelijkheid
      in de publieke discussie niet zelden verkeerd wordt begrepen. De verantwoorde-
      lijkheid zou voor de minister de plicht inhouden om op te stappen bij gebleken
      fouten van het ambtelijk apparaat. Formeel is dat onjuist. Ministeriële verant-
      woordelijkheid betekent dat de minister te allen tijde aanspreekbaar is voor het
      functioneren van zijn departement en ook verplicht is zich daarover tegenover de
      Kamer te verantwoorden. Wel geldt de zogeheten ‘vertrouwensregel’: zolang de
      minister het vertrouwen van de volksvertegenwoordiging geniet, kan hij aanblij-
      ven. Het is de Kamer die derhalve het politieke oordeel toekomt of de minister, na
      gebleken disfunctioneren van hemzelf of van het ambtelijk apparaat, nog vol-
      doende vertrouwen geniet om de ministeriële verantwoordelijkheid te dragen
      (zie ook commissie-Scheltema 1993).
2     Overigens is de praktijk in de regel niet zo zuiver: als de taakuitvoering door zelf-
      standige bestuursorganen stelselmatig tekort schiet, zal de minister daarop zeker
      worden aangesproken
                                                                                                             113
</pre>

====================================================================== Einde pagina 117 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 118 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
114
</pre>

====================================================================== Einde pagina 118 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 119 ======================================================================

<pre>                                                          borgen in het licht van nieuwe ontwikkelingen
6   borgen in het licht van nieuwe
    ontwikkelingen
6.1 van een retrospectieve naar een prospectieve
    benadering
    In de vorige hoofdstukken stonden de mogelijkheden centraal voor borging van
    publieke belangen binnen een bepaalde context, zonder dat systematisch aan-
    dacht werd geschonken aan de veranderingen die zich in die context kunnen
    voordoen. Het gaat in dit rapport echter met name om de vraag welke vorm van
    publiekebelangenbehartiging adequaat is voor de komende jaren. De tijdsdimen-
    sie mag hierbij niet worden verwaarloosd. Zou bijvoorbeeld worden uitgegaan
    van een beeld van de private en publieke sector dat sterk samenvalt met de thans
    overheersende verwachtingen, dan zijn de in het verleden gebleken onvolkomen-
    heden van markt en overheid ten onrechte beeldbepalend. Voor een redenering
    over de gewenste verdeling van publieke en private verantwoordelijkheden moe-
    ten de toekomstige mogelijkheden en beperkingen van markt en overheid daarom
    als vertrekpunt worden genomen.
                                                                                                        115
    De context waarbinnen publieke belangen moeten worden behartigd, verandert
    enerzijds door ontwikkelingen van buitenaf. De overheid heeft hierop weinig
    invloed. Zo zijn technologische ontwikkelingen in hoge mate autonoom. Ander-
    zijds kan de overheid ook zelf een verandering van het decor bewerkstelligen.
    Waar de overheid transparanter is, kunnen publieke belangen bijvoorbeeld beter
    in het publieke domein worden geborgd. In dit hoofdstuk staan deze ontwikke-
    lingen ‘van buitenaf’ centraal. Naar de mening van de raad zijn drie ontwikkelin-
    gen hier in het bijzonder relevant:
    1 de ontwikkeling van de informatie- en communicatietechnologie,
    2 de verdere professionalisering van samenleving en overheid, en
    3 de verdergaande internationalisering, inclusief de ontwikkeling van het
       Europees recht met name op het terrein van de marktwerking.
    Dit zijn bovendien ontwikkelingen die zich in de toekomst steeds sterker zullen
    laten gelden, hoewel minder zeker is in welke vorm en in welke mate. Om deze
    ontwikkelingen in de toekomstige organisatie voor de behartiging van publieke
    belangen te kunnen verdisconteren, is derhalve een strategie vereist waarbij met
    meerdere eventualiteiten rekening wordt gehouden.
    Deze ontwikkelingen zullen nader worden besproken in de paragrafen 6.2 (infor-
    matie- en communicatietechnologie), 6.3 (internationalisering) en 6.4 (professio-
    nalisering). Vervolgens zal worden bezien welke consequenties zij hebben voor
    de verdeling van publieke en private verantwoordelijkheden. Welke argumenten
    krijgen in de toekomst wellicht meer gewicht, welke minder? De gevolgen van
    deze ontwikkelingen zullen worden beschreven aan de hand van de centrale
    thema’s uit de voorgaande hoofdstukken: de publieke belangen (paragraaf 6.5),
    borging in de private sector (paragraaf 6.6) en borging in de publieke sector
    (paragraaf 6.7). Ten slotte worden in paragraaf 6.8 enkele conclusies getrokken.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 119 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 120 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                 6.2         informatie- en communicatietechnologie
                             De informatie- en communicatietechnologie is als zodanig niet meer dan een
                             techniek van verwerving, opslag, verwerking en deling van informatie. Zeker tot
                             voor kort werd zij vooral gezien als een hulpmiddel voor het openbaar bestuur in
                             termen van doelmatigheid en snelheid. Veel traditionele beschouwingen over
                             informatie- en communicatietechnologie en openbaar bestuur zijn dan ook voor-
                             namelijk van instrumentele aard. Tegenwoordig wordt echter algemeen aangeno-
                             men dat de nieuwe informatie- en communicatietechnologie veel verderstrek-
                             kende consequenties heeft voor het openbaar bestuur (zie onder andere Frissen
                             1989; Snellen and Van de Donk 1998; Hoefnagel 1999). Vijf ontwikkelingen zijn
                             hier van belang:
                             1 Binnen organisaties worden, naast de bekende basisregistraties van personen,
                                 objecten en processen, verfijndere vormen van gegevensgebruik steeds beter
                                 mogelijk. Zo worden, ook over de grenzen van organisaties heen, databanken
                                 aan elkaar gekoppeld en kunnen op grond van nieuwe technologie nieuwe
                                 beleidsinzichten aan gegevens in databanken worden ontleend. Hiernaast
                                 kunnen monitorsystemen bedrijfsprocessen beter volgen, kan met simulatie-
                                 systemen de beleidsvorming worden gerationaliseerd, kunnen expertsyste-
116                              men de besluitvorming ondersteunen en kunnen afhandelingsystemen men-
                                 selijke handelingen in het uitvoeringsproces substitueren, bijvoorbeeld ten
                                 aanzien van beschikkingen.
                             2 Informatie- en communicatietechnologie genereert op zich weer nieuwe
                                 informatie, de zogenaamde meta-informatie. Informatie- en communicatie-
                                 technologie biedt niet alleen de mogelijkheid om de informatievoorziening te
                                 automatiseren, zij levert ook beheersings- en sturingsinformatie over de pro-
                                 cessen waarin zij wordt toegepast. Hiernaast kan deze technologie de veri-
                                 fieerbaarheid van de informatie sterk beïnvloeden. Aan de ene kant wordt de
                                 verifieerbaarheid vergroot door een betere registratie en toegankelijkheid van
                                 informatie. Aan de andere kant wordt zij verkleind omdat, met name in het
                                 kader van Internet, de authenticiteit van de informatiebronnen een probleem
                                 kan worden.
                             3 Bij informatie- en communicatietechnologie wordt de communicatie in ver-
                                 houding tot de informatie steeds belangrijker. Zeker in bestuurlijk opzicht is
                                 het Internet in dit verband interessant. Het Internet, dat is gebaseerd op één
                                 overeengekomen standaard, heeft geleid tot een spontaan, niet centraal
                                 gestuurd stelsel van netwerken. Er is al met al een verschuiving in de facilite-
                                 rende functie van informatie- en communicatietechnologie: van informatie-
                                 verwerking binnen een organisatie naar de communicatie tussen en binnen
                                 organisaties en tussen mensen.
                             4 Er is een toenemende koppeling mogelijk tussen verschillende soorten infor-
                                 matiesystemen en media, waardoor nieuwe verbindingen tussen data, beeld
                                 en geluid gelegd kunnen worden en nieuwe virtuele werelden kunnen worden
                                 gecreëerd. Dit geheel van netwerken verandert ook het communicatiepatroon:
                                 het eenrichtingsverkeer van de klassieke elektronische media maakt plaats
                                 voor wederkerigheid en interactie. Het onderscheid tussen producent en con-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 120 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 121 ======================================================================

<pre>                                                         borgen in het licht van nieuwe ontwikkelingen
    sument van informatie vervaagt. Deze rollen worden meer inwisselbaar en
    zijn minder vooraf gefixeerd.
5 Het geheel van nieuwe netwerken trekt zich weinig aan van de traditioneel
    beperkende factoren van tijd en ruimte. Toch dekt het beeld van een wereld-
    wijde ‘free flow of information’ de nieuwe werkelijkheid slechts ten dele. Een
    algehele ontsluiting van informatie is weliswaar technisch realiseerbaar, maar
    dezelfde techniek biedt ook nieuwe mogelijkheden om de toegang tot infor-
    matie af te sluiten of slechts tegen betaling ter beschikking te stellen.
Hiermee is de informatie- en communicatietechnologie niet louter meer een in-
strument voor organisaties, maar worden informatierelaties en communicatie-
patronen zelfs bepalend voor de gewenste inrichting van de organisatie. Anders
gezegd: de informatiearchitectuur wordt steeds belangrijker voor de inrichting
van een organisatie (Frissen 1996: 173). Dit geldt zowel voor het bedrijfsleven als
voor de overheid. Waar de nieuwe informatiearchitectuur niet compatibel is met
bestaande bestuurlijke concepten, zal aanpassing van deze concepten onvermij-
delijk zijn. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om fundamentele zaken als het onder-
scheid tussen beleidsbepaling en beleidsuitvoering en het onderscheid tussen
centraal en decentraal beleid. Door koppeling van systemen kan het traditionele
onderscheid tussen de verschillende beleidsfuncties vervagen.                                          117
Wel is hier een relativering op haar plaats. Er bestaat geen eenduidige causale
relatie tussen de informatie- en communicatietechnologie en het openbaar
bestuur. De inwerking van de techniek is tamelijk diffuus. Er kan slechts worden
vastgesteld dat de informatie- en communicatietechnologie bepaalde ontwikke-
lingen meer of minder begunstigt. De uiteindelijke informatiearchitectuur zal in
iedere situatie mede bepaald worden door factoren die van geheel andere dan
technologische aard zijn. Men denke aan de machts- en belangenconstellatie in
een sector, waardoor bepaalde partijen eerder dan anderen gebruik kunnen en
willen maken van de voordelen van nieuwe technologieën. De nieuwe informa-
tie- en communicatietechnologie verruimt het arsenaal van mogelijkheden en
dwingt juist niet tot één model. In ieder geval noodzaakt de nieuwe informatie-
en communicatietechnologie tot nadenken over een nieuwe verdeling van
publieke en private verantwoordelijkheden.
 Allereerst moet duidelijk zijn welke fase van technologische ontwikkeling in casu
aan de orde is, welke trendbreuken zich in het nabije verleden hebben voorgedaan
en welke verdere ontwikkelingen meer of minder waarschijnlijk zijn. Vervolgens is
de maatschappelijke en economische acceptatie aan de orde. De context in een
bepaalde sector bepaalt de invoeringsmogelijkheden van informatie- en communi-
catietechnologie, terwijl de technologie die context vervolgens weer verandert. Het
is niet vanzelfsprekend dat de turbulente branche van informatie- en communica-
tietechnologiebedrijven met al zijn, soms onvoldragen, producten altijd succes zal
hebben; een conservatieve terugslag is bij technologische vernieuwingen altijd
mogelijk, zeker als deze, zoals hier het geval is, fundamenteel ingrijpen op de tradi-
tionele dimensies van tijd en ruimte die het sociaal-cultureel handelen nu nog sterk
bepalen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 121 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 122 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                             Binnen de bestuurlijke organisatie zal de invoering van informatie- en communi-
                             catietechnologie evenmin geruisloos verlopen en zal een situatiegebonden spel
                             van actie en reactie onvermijdelijk zijn. Ook hier zijn de ruimte- en tijdsdimen-
                             sie, waarop de informatie- en communicatietechnologie zo sterk aangrijpt, essen-
                             tieel. De kracht van bestuurlijke instituties ligt immers vanouds in het bieden van
                             een bestendig kader voor maatschappelijk handelen. Bestuurlijke organisaties
                             missen bovendien de capaciteit om de turbulentie van de nieuwe technologieën
                             onmiddellijk te verwerken.
                             Dit proces van actie en reactie maakt verder duidelijk dat informatie- en commu-
                             nicatietechnologie in haar uitwerking een sterk ambivalent karakter heeft: voor
                             de een als faciliteit en voor de ander als bedreiging. Dit vraagt om een benadering
                             die kansen en bedreigingen voor de verschillende actoren afzonderlijk in beeld
                             brengt. Iedere actor zal al snel gefixeerd zijn op de eigen nieuwe mogelijkheden
                             en beperkingen die informatie- en communicatietechnologie hem biedt, zonder
                             te letten op de veranderende positie van zijn medespelers, met alle verkeerde
                             inschattingen van dien. Men denke aan een overheid die vooral kijkt naar haar
                             nieuwe instrumenten, zonder rekening te houden met de nieuwe mogelijkheden
                             die informatie- en communicatietechnologie de burgers biedt om zich aan de
118                          gevolgen van overheidsbeleid te onttrekken.
                 6.3         internationalisering
                             Het onderscheid tussen terreinen van buitenlands en binnenlands beleid ver-
                             vaagt verder. Bij de traditionele terreinen van binnenlands beleid (politie, infra-
                             structuur, sociaal en cultureel beleid) bestond weliswaar al langer een internatio-
                             nale dimensie, in de vorm van samenwerking en bovennationale kwaliteits-
                             standaarden, maar de wijze waarop het publiek belang is georganiseerd, was daar
                             tot voor kort een zaak van de nationale overheden. Deze autonomie wordt echter
                             in toenemende mate beperkt. Dit gebeurt op de volgende drie manieren:
                             1 door de toenemende internationale verwevenheid van het maatschappelijk en
                                 economisch verkeer;
                             2 door de normen die worden gesteld door bovennationale instanties als de
                                 Europese Unie. Deze kunnen consequenties verbinden aan de keuze van een
                                 bepaald model van publieke taakbehartiging en deze keuze zo conditioneren;
                             3 doordat bepaalde beleidsterreinen als zodanig, door de Europese Unie, (bijna)
                                 geheel aan het nationale beleid zijn onttrokken (bijv. het monetaire beleid).
                             Zij worden hier achtereenvolgens toegelicht.
                             Toenemende internationale ver wevenheid van maatschappelijk en
                             economisch verkeer
                             In het algemeen worden in internationaal perspectief de transparantie en herken-
                             baarheid van de Nederlandse bestuurlijke organisatie steeds belangrijker. Door de
                             internationalisering van het economisch en maatschappelijk verkeer worden
                             overheden gedwongen steeds meer samen te werken. Dit geschiedt in een gedif-
                             ferentieerd patroon van netwerken, ook waar dit voor het oplossen van gemeen-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 122 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 123 ======================================================================

<pre>                                                       borgen in het licht van nieuwe ontwikkelingen
schappelijke problemen strikt juridisch niet geboden is (wrr 1998: 66). Voor
Nederland is hierbij van belang dat de buitenlandse partners vertrouwen hebben
in de kwaliteit van de Nederlandse publieke sector. Daarnaast is vertrouwen in
het Nederlandse bestuur bijvoorbeeld van belang voor de vestiging van buiten-
landse bedrijven.
Twee aspecten zijn voor dit vertrouwen relevant:
1 zijn het bestuur en zijn organisatie voor buitenstaanders transparant: met
   welke organisatie heb ik in welke situatie te maken?
2 zijn zij voor hen herkenbaar?
Bestuurlijke concepten die vergelijkbaar zijn met die van toonaangevende andere
landen, dan wel goed sporen met internationaal aanvaarde standaarden, zijn om
die reden functioneler dan constructies die slechts kunnen worden begrepen bin-
nen de eigen Nederlandse traditie. Daarnaast stimuleert de Europese rechtsorde
vooral helderheid en ontvlechting in de nationale bestuurlijke orde (De Ru 1993).
Binnen het Nederlandse poldermodel ligt de kracht van veel bestuurlijke con-
structies veelal in het feit dat zij worden gedragen door alle betrokkenen.
Bestuurlijke constructies zijn hierdoor vaak het product van onderhandelingen,
waarbij veelal ingeleverd wordt op eisen van eenduidigheid en helderheid, zeker
voor hen die niet bij dit proces zijn betrokken.                                                     119
Ook anderszins zal de organisatie van de overheid als zodanig vertrouwen moe-
ten wekken. Zo zal een onafhankelijk toezicht op de nationale markt buitenland-
se ondernemingen meer vertrouwen schenken. Dit geldt met name voor beleids-
sectoren die tot voor kort werden gekenmerkt door een overheidsmonopolist
zoals de telecommunicatie. De recente herziening van wetgeving en bestuur op
het terrein van de telecommunicatie toont het afwegingsprobleem tussen de
inpassing van de nieuwe constructies in de eigen Nederlandse rechtsorde en het
vermogen van de opta om als nationale toezichthouder op de markt naar inter-
nationale maatstaven gemeten, snel en doelmatig op te treden (Bakker 1998).
Normen gesteld door bovennationale instanties
Van de internationale normen die van belang zijn voor de herverdeling van
publieke en private verantwoordelijkheden zijn die van de Europese Unie verre-
weg de belangrijkste. De invloed van het Europees recht neemt nog steeds toe.
Door de voltooiing van de interne markt en door de invoering van de euro neemt
de betekenis van nationale grenzen af, hetgeen naar verwachting noopt tot verde-
re onderlinge afstemming van de nationale rechtsstelsels binnen de Europese
Unie. De precieze gevolgen zijn, mede in het licht van de te verwachten uitbrei-
ding naar Midden- en Oost-Europa, moeilijk te voorspellen.
Toch bemoeit de Europese Unie zich niet rechtstreeks met de inrichting van de
overheidsorganisatie, met inbegrip van de keuze tussen een publieke dan wel pri-
vate uitvoering van publieke belangen. Indien het democratisch en rechtsstatelijk
karakter van het overheidsbestuur in de lidstaten is gewaarborgd, wordt de ver-
dere vormgeving daarvan aan de landen zelf overgelaten. Indirect wordt die vrij-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 123 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 124 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                             heid echter wel degelijk beperkt, bijvoorbeeld doordat lidstaten verantwoordelijk
                             zijn voor het nakomen van alle verplichtingen die de Europese Unie hun oplegt.
                             Ook met het argument dat bepaalde taken of terreinen zijn opgedragen aan onaf-
                             hankelijke organen of zijn overgelaten aan private instellingen, kan een lidstaat
                             zich niet aan deze verplichting onttrekken. Of zij naar nationaal recht al dan niet
                             bevoegd is, doet hier niet ter zake.
                             Van groot belang is in dit verband de eis van effectiviteit, die is neergelegd in arti-
                             kel 10 van het Europees Verdrag: lidstaten hebben de plicht in het kader van de
                             nationale rechtsorde alle maatregelen te treffen die nodig zijn om de volle wer-
                             king van het gemeenschapsrecht te verzekeren. Dit beginsel van verdragstrouw
                             geldt niet alleen voor de formele wetgever maar voor alle juridische en bestuur-
                             lijke overheidsinstanties. Of een instelling in een bepaald geval tot de overheid
                             wordt gerekend, wordt door het Europees recht beslist. Het Europese Hof han-
                             teert hierbij een ruime uitleg. In de praktijk is gebleken dat de overheid ook kan
                             worden aangesproken wanneer vennootschappen die belast zijn met een taak van
                             openbaar belang, de verplichtingen van de Europese Unie niet naleven.
                             Deze verantwoordelijkheid van de lidstaat voor wat krachtens Europees recht tot
                             zijn bereik hoort, krijgt des te meer gewicht doordat zij zich vertaalt in aanspra-
120                          kelijkheid voor schade bij schending van het gemeenschapsrecht. De lidstaat is
                             aansprakelijk wanneer de regels worden overtreden door instanties die naar
                             nationaal recht niet en naar Europees recht wel tot de nationale overheid worden
                             gerekend.
                             Beleidsterreinen onttrokken aan het nationale beleid
                             Wanneer beleidsonderwerpen worden onttrokken aan de bevoegdheid van de
                             nationale overheid, heeft dit op zich geen betekenis voor de verdeling van verant-
                             woordelijkheden bij de behartiging van publieke belangen. Vanzelfsprekend heeft
                             deze ontwikkeling wel betekenis voor de vraag welke belangen als publieke belan-
                             gen moeten worden aangemerkt. Op dit onderwerp wordt later teruggekomen.
                 6.4         professionalisering
                             Een eerste indicator voor het toenemend maatschappelijk belang van professio-
                             nalisering is de sterke groei van het hoger en wetenschappelijk onderwijs. Vanaf
                             1970 is het aantal studenten in het hoger beroepsonderwijs toegenomen met circa
                             200 procent. In dezelfde periode steeg het aantal studenten in het wetenschappe-
                             lijk onderwijs met ongeveer de helft. Binnen het wetenschappelijk onderwijs is
                             bovendien een verschuiving opgetreden in de richting van beroepsgerichte oplei-
                             dingen en wetenschappelijke opleidingen met een toegepast karakter (bedrijfs-
                             kunde, bestuurskunde).
                             Ten tweede is er sprake van een evidente groei van de werkgelegenheid voor
                             hoger opgeleiden. Bovendien verandert de beroepenstructuur. Het aantal beroe-
                             pen waarvoor een zekere mate van zelfstandig denkwerk en creativiteit is vereist,
                             is tussen 1971 en 1992 bijna verdubbeld (zie Van Beek 1998). In aansluiting hierop
</pre>

====================================================================== Einde pagina 124 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 125 ======================================================================

<pre>                                                       borgen in het licht van nieuwe ontwikkelingen
kan worden gewezen op de groei van internationale netwerken van professionals,
de bloeiende markt van internationale vaktijdschriften en congressen, en de gro-
tere vrijheid om eigen werktijden te plannen, gecombineerd met een afnemende
scheiding tussen werktijd en privé-tijd.
Ten derde vormen de verplichte registratie van erkende beroepsbeoefenaren, de
ontwikkeling van iso-normen en beroepsstandaarden en de systemen van na- en
bijscholing een indicatie voor het toenemend belang van professionals op de
arbeidsmarkt.
Belangrijker dan aantallen en cijfers is evenwel de verandering van de legitimatie-
basis en derhalve van de aard van professionalisering. In hoofdstuk 4 is reeds
beschreven dat professionaliteit langzamerhand van een standsbegrip tot een
begrip van individuele vaardigheid en kunde is geworden. Vroeger vormde de
professional immers lange tijd het tegendeel van een organisatie. Men denke aan
het prototype van de klassieke professional: de arts, met:
• een eigen beroepscode en beroepsregels;
• een eigen organisatie die de opleiding en registratie beheerst;
• een eigen tuchtrechtspraak;
• kennis die na een lange en intensieve opleiding is verworven en beschermd is;
• een eigen beroepsvereniging die als belangenbehartiger voor de groep als                           121
   geheel optreedt.
In modernere opvattingen over professionals ligt het accent veel minder op de
organisatorische kenmerken van de beroepsgroep als geheel. De exclusiviteit (en
de exclusieve positie) van professionals wordt eerder verbonden met de aard van
de kennis en kunde waarover zij beschikken en minder met een unieke maat-
schappelijke positie. Hiermee verschuift de maatschappelijke legitimatie van
degenen die zich professionals noemen. Indien wordt geredeneerd vanuit de
moderne definitie van professionals zal duidelijk zijn dat professionele vrijheid
steeds meer een feitelijk kenmerk van een beroep is.
De verschuiving van de legitimatie van standskenmerken naar inhoudelijke ken-
merken maakt het gemakkelijker professionals in organisaties op te nemen. Dat
professionaliteit en organisatie als onderling minder strijdig worden opgevat,
heeft ook te maken met de verandering van organisaties. De klassieke hiërarchi-
sche organisatie is steeds meer vervangen door de open netwerkorganisatie.
Tegelijkertijd heeft specialisatie binnen organisaties de behoefte doen toenemen
aan professionals met hun specifieke bekwaamheid. De overheidsorganisatie is
wel een heel treffend voorbeeld van deze ontwikkeling. De hiërarchische over-
heidsorganisatie bestaande uit de klassieke ambtenaren wordt feitelijk steeds
meer vervangen door een netwerkorganisatie van deskundige professionals.
Voor de borging van publieke belangen heeft deze professionalisering ingrijpende
gevolgen. Zowel bij de behartiging van publieke belangen in de private sector als
in de publieke sector spelen professionals in de moderne, hierboven omschreven
betekenis een steeds grotere rol. De professionalisering heeft derhalve grote gevol-
gen voor de borging van publieke belangen in de publieke én in de private sector.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 125 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 126 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                 6.5         gevolgen voor de aard van de publieke bel angen
                             De nieuwe ontwikkelingen kunnen aanleiding zijn voor de overheid om een
                             eindverantwoordelijkheid voor nieuwe publieke belangen op zich te nemen, dan
                             wel bepaalde publieke belangen op te geven. Met name de internationalisering en
                             de ontwikkeling van de informatie- en communicatietechnologie kunnen in dit
                             verband verstrekkende gevolgen hebben.
                             Op een aantal terreinen heeft internationalisering de eindverantwoordelijkheid
                             van de nationale overheid minder vanzelfsprekend en minder noodzakelijk
                             gemaakt. Internationalisering van het maatschappelijk verkeer kan namelijk een
                             belangrijke bijdrage leveren aan de marktwerking, zodat de nationale overheden
                             zich minder zorgen hoeven maken over de ordening van zeker een deel van de
                             markt (wrr 1998: 98). Hiernaast is voor sommige belangen de eindverantwoor-
                             delijkheid van de overheid minder zinvol, aangezien in een internationaliserende
                             omgeving de mogelijkheden van nationale overheden om beleid te effectueren
                             geringer worden. Dit geldt bijvoorbeeld voor het bijsturen van de economische
                             ontwikkeling, die een steeds meer internationaal karakter heeft gekregen. Het
                             geldt ook voor een onderwerp als de nutsvoorzieningen, waar de laatste jaren is
122                          overgeschakeld van een (monopoloïde) nationale markt naar een markt met
                             internationaal concurrerende partijen. Het product wordt voortaan door de
                             markt geleverd en de overheid hoeft zich dit belang niet meer aan te trekken. Voor
                             de randvoorwaarden waaronder het product wordt geleverd, kan de overheid zich
                             soms niet meer verantwoordelijk achten, omdat de internationale bedrijven zich
                             minder eenvoudig aan nationale regels laten binden. De borging van bepaalde
                             publieke belangen is hier wellicht eerder door de internationalisering in de knel
                             gekomen dan door de (nationale) privatisering. En wanneer borging onmogelijk
                             wordt, kan de overheid beter afzien van een eindverantwoordelijkheid en bepaal-
                             de belangen dus beter niet meer aanduiden als publieke belangen.
                             Met name de combinatie van internationalisering en de ontwikkeling van de
                             informatie- en communicatietechnologie heeft grote gevolgen voor het hande-
                             lingsvermogen van nationale overheden. Door informatie- en communicatie-
                             technologie doet zich het fenomeen voor van de deterritorialisering: door veran-
                             dering van de dimensies tijd en plaats is soms niet meer eenduidig vast te stellen
                             binnen welk territoir een bepaalde handeling is verricht en daarmee welke juris-
                             dictie op die handeling van toepassing is. Wetgeving is vanouds, zowel in haar
                             vaststelling als in haar gelding, in hoge mate territoriaal bepaald, terwijl de nieu-
                             we informatie- en communicatietechnologie het moeilijk, en in zekere zin ook
                             minder relevant, maakt vast te stellen waar een handeling plaats vindt. Dit biedt
                             burgers en instellingen nieuwe mogelijkheden om regels te ontlopen en te ont-
                             duiken. Regelgeving op een hoger territoriaal niveau biedt maar ten dele soelaas,
                             omdat informatie- en communicatietechnologie niet zozeer leidt tot schaalver-
                             groting als wel tot afname van de betekenis van de ruimtelijke dimensie op zich.
                             Dit fenomeen van de deterritorialisering is uitgebreider beschreven in het rap-
                             port Staat zonder land (wrr 1998).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 126 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 127 ======================================================================

<pre>                                                      borgen in het licht van nieuwe ontwikkelingen
Tegelijkertijd neemt de legitimiteit van het nationaal bestuur door deterritoriali-
sering af, omdat de betrokkenheid van burgers zich niet meer bij uitstek richt op
het centrum van de nationale staat. Informatie- en communicatietechnologie
doet ook in dit opzicht de grenzen van de nationale staat vervagen. Overigens
vindt ook binnen de grenzen van de nationale staat een vergelijkbare ontwikke-
ling plaats ten gevolge van de informatie- en communicatietechnologie. Het is
immers ook de decentrering (in de samenleving en binnen het overheidsapparaat
zelf), die door deze technologie sterk wordt begunstigd.
Tegenover deterritorialisering en internationalisering van het maatschappelijk en
economisch verkeer staat een snel voortschrijdende ‘internationalisering van het
bestuur’. Enerzijds biedt internationale samenwerking nationale overheden nieu-
we kansen om in internationale samenwerking effectief op te treden. Anderzijds
vermindert deze samenwerking de eigen beleidsautonomie. Een voorbeeld biedt
de Europese Monetaire Unie. Op andere terreinen blijft voor de nationale lid-
staten slechts de verplichting over de Europese Unie richtlijnen om te zetten in
eigen wetgeving. Van eigenstandig formuleren van publieke belangen door natio-
nale lidstaten is dan geen sprake meer.
In andere gevallen veroorzaakt de Europese regelgeving een verschuiving in de                       123
publieke belangen. Zo dwingt het Europese mededingingsrecht (dit komt later
uitgebreider aan de orde) soms tot privatisering en derhalve tot een andere verde-
ling van private en publieke verantwoordelijkheden. Uit vorige hoofdstukken is
duidelijk geworden dat privatisering niet betekent dat de overheid geen verant-
woordelijkheden meer zou hebben, maar dat het gaat om andere verantwoorde-
lijkheden dan vóór de privatisering het geval was. Waar Europees recht derhalve
leidt tot een andere verdeling van publieke en private verantwoordelijkheden,
dwingt dit recht meteen tot een andere formulering van publieke belangen.
Ook dwingt het Europees recht soms zelfs tot een grotere eindverantwoordelijk-
heid van de nationale overheden. Nationale lidstaten zijn namelijk verantwoor-
delijk voor instanties die naar Europees recht tot de nationale overheid moeten
worden gerekend. Het betekent in concreto dat de nationale overheid bij verzelf-
standiging en privatisering moet meewegen dat zij naar Europees recht zelf ver-
antwoordelijk kan blijven. De overheid moet daarom voorzichtig zijn met het
onherroepelijk afstand doen van bevoegdheden die zij zou moeten behouden om
haar verantwoordelijkheid krachtens dit recht waar te maken. Het kan inhouden
dat de centrale overheid meer bevoegdheden tot centrale sturing moet behouden
dan op basis van nationaal beleid wenselijk is.
De nieuwe informatie- en communicatietechnologie leidt niet alleen tot deterri-
torialisering. Ook anderszins heeft de ontwikkeling gevolgen voor de betrokken-
heid van de overheid. De informatie- en communicatietechnologie leidt tot ande-
re typen van maatschappelijk handelen en schept nieuwe vormen van schaarste.
Er is ook een duidelijke verschuiving in de maatschappelijke noodzaak van
publiek optreden. Voorts is van belang dat de nieuwe technologie leidt tot een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 127 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 128 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                             zekere maatschappelijke decategorisering, waarin bestaande indelingen verdwij-
                             nen en nieuwe ontstaan. Deze hebben overigens vaak een vluchtig karakter, ter-
                             wijl effectieve wetgeving juist stabiliteit vereist. Bovendien is het tempo van
                             wetgeving van een heel andere orde dan de turbulente ontwikkelingen van de
                             technologie zelf en dan de dynamiek die zich ten gevolge van de informatie- en
                             communicatietechnologie voordoet in de maatschappelijke orde. Hierdoor neemt
                             het handelingsvermogen van overheden verder af. In het licht van dit afnemend
                             handelingsvermogen zou het verstandig zijn te komen tot een andere afweging
                             van publieke belangen. Soms is het beter geen garanties te geven, soms is het
                             beter publieke belangen globaler te definiëren.
                             Ten slotte vergroot de informatie- en communicatietechnologie de mogelijkheden
                             van concurrentie doordat zij een positief effect heeft op de transparantie van de
                             markt. Producten worden onderling beter vergelijkbaar en consumenten kunnen
                             een rationelere keuze maken. Informatie- en communicatietechnologie draagt der-
                             halve bij aan de allocatieve efficiëntie van de markt. In bepaalde situaties kan zij
                             zelfs mogelijkheden creëren voor markten die er voordien niet waren. En waar een
                             functionerende markt (mogelijk) is, hoeft de overheid zich de levering van het pro-
                             duct als zodanig niet meer aan te trekken, maar hoogstens de randvoorwaarden
124                          waaronder dat product wordt geleverd. Het is één van de redenen waarom in het
                             laatste decennium een uitgebreide discussie over de privatisering van nutsvoorzie-
                             ningen op gang is opgekomen. Door nieuwe informatie- en communicatietechno-
                             logie blijkt het mogelijk dezelfde infrastructuur door meer private partijen te laten
                             gebruiken en daarmee concurrentie op dezelfde infrastructuur mogelijk te maken.
                             De conclusie luidt dat internationalisering, inclusief de ontwikkeling van Euro-
                             pees recht, en de snelle ontwikkeling van informatie- en communicatietechnolo-
                             gie evidente gevolgen hebben voor de aard van publieke belangen, hoewel deze
                             gevolgen niet eenduidig zijn. Door internationalisering en informatie- en com-
                             municatietechnologie veranderen niet alleen de middelen, zoals we nog zullen
                             zien, maar ook de doelen. De aard van het geheel van publieke belangen ver-
                             schuift: er is niet alleen sprake van afname, er komen er ook nieuwe bij. De gevol-
                             gen van professionalisering zijn in dit opzicht minder direct. Professionalisering
                             is veeleer van belang voor de mogelijkheden van borging van publieke belangen.
                 6.6         gevolgen voor borging in de private sector
                             In hoofdstuk 4 is aangegeven onder welke voorwaarden het mogelijk is publieke
                             belangen in de private sector te borgen. Drie vormen van borging (concurrentie,
                             binding vooraf met regels en institutionele borging) zijn beschreven en toegepast
                             op drie soorten situaties. Het blijkt dat nieuwe ontwikkelingen nogal wat gevol-
                             gen voor hebben voor de mogelijkheden van borging. De veranderingen worden
                             afzonderlijk beschreven.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 128 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 129 ======================================================================

<pre>                                                            borgen in het licht van nieuwe ontwikkelingen
6.6.1 internationalisering
      Doordat de betekenis van grenzen afneemt, leidt internationalisering in veel
      gevallen tot een vergroting van het speelveld. Dit kan duidelijke voordelen ople-
      veren: de grotere schaal biedt bijvoorbeeld meer mogelijkheden voor concurren-
      tie. Waar de Nederlandse schaal soms te klein is voor werkelijke concurrentie,
      kan een internationale schaal hier juist wel mogelijkheden bieden. De privatise-
      ring van de nutsvoorzieningen biedt hiervan goede voorbeelden. Overigens blijkt
      ook het tegendeel: de internationalisering biedt nieuwe kansen voor (mega-)
      fusies, die een verdere ontwikkeling van de concurrentie in de weg kunnen staan.
      Tegelijkertijd houdt de nationale overheid door internationalisering minder
      mogelijkheden over voor marktordening. Dit verlies wordt overigens voor een
      belangrijk deel gecompenseerd door de Europese Unie. Uiteraard is Nederland,
      en dus ook de Nederlandse overheid, aan de Europese marktordening onderwor-
      pen. Dit kan bij privatisering beperkingen opleveren. Zo mogen nationale over-
      heden geen wettelijke of bestuurlijke maatregelen nemen die hun effect kunnen
      ontnemen aan de op ondernemingen van toepassing zijnde mededingingsregels.
      Nationale wetgeving die een bepaalde onderneming een zodanige machtspositie
      geeft dat zij in staat reële mededinging op de markt te verhinderen, valt onder dit                 125
      verbod. Verder is het de overheden in beginsel niet toegestaan ondernemingen op
      geld waardeerbare voordelen te geven zonder hiervoor, gezien het effect op de
      concurrentieverhoudingen, een reële tegenprestatie te eisen. Hieronder vallen
      bijvoorbeeld het ver onder de kostprijs verkopen van aandelen bij privatisering,
      maar ook het geven van steun door openbare ondernemingen aan dochteronder-
      nemingen die normale economische activiteiten uitoefenen.
      Ten slotte zijn veel maatregelen die in het kader van het nationale beleid zinvol
      zijn om privatisering van een bepaalde dienst zo soepel mogelijk laten verlopen,
      niet toegestaan indien zij belemmeringen inhouden voor het door anderen uit te
      oefenen vrije verkeer. Discriminerende marktordenende regels zijn slechts toege-
      staan op basis van een beperkt aantal inhoudelijke gronden en niet-discrimine-
      rende maatregelen moeten voldoen aan algemene criteria als noodzakelijkheid,
      rechtvaardigheid en proportionaliteit.
      Dit roept wel nieuwe vragen op over de wenselijkheid van privatisering. Bij pri-
      vatiseringsoperaties wordt de discussie nogal eens impliciet gevoerd vanuit een
      gesloten nationale samenleving. In een meer open context veranderen de moge-
      lijkheden voor binding met regels. Zo kan men wel regels stellen voor private
      partijen, maar wanneer deze van buitenlandse herkomst zijn of hun activiteiten
      gedeeltelijk in het buitenland ontplooien, is minder zeker dat die regels voor hen
      kunnen gelden of ten opzichte van hen kunnen worden gehandhaafd. Nationale
      regels die de vrijheid van verzekeraars beperken om deelnemers naar risico te
      selecteren, of regels die de productie van groene stroom willen bevorderen, zijn
      meestal effectief in een gesloten samenleving, maar kunnen in een open inter-
      nationale gemeenschap vaak worden ontweken.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 129 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 130 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                             Op zijn minst zal de overheid zich bewust moeten zijn van dit verband tussen
                             privatisering en internationalisering. Wie privatiseert komt al snel tegenover
                             internationale partijen te staan die zich minder gemakkelijk aan nationale regels
                             laten binden.
                             Twee andere dilemma’s kunnen hier evenmin onvermeld blijven. Zo worden
                             nationale overheden door de geringere mogelijkheden voor marktordening voor
                             nieuwe vragen geplaatst wanneer zij, door de Europese Unie gestimuleerd, voor
                             een geleidelijke liberalisatie bij openbare nutsvoorzieningen kiezen (Van Twist en
                             Ten Heuvelhof 1999: 24):
                             1 Moet de Nederlandse overheid op nationaal niveau een markt organiseren en
                                 ontwikkelen, waarbij de gevestigde nationale bedrijven hun traditionele voor-
                                 rangspositie zoveel mogelijk wordt ontnomen en buitenlandse bedrijven gelij-
                                 ke mogelijkheden krijgen om hier te opereren? Of moet de nationale overheid
                                 zich vooral richten op een goede toerusting van nationale bedrijven om hen
                                 beter te laten concurreren op de internationale markt? Dit laatste vergt dat hun
                                 sterke positie op de thuismarkt zeker niet veel wordt aangetast. Het belang van
                                 de Nederlandse consument pleit voor de eerste, het belang van de Nederlandse
                                 economie als geheel pleit eerder voor de tweede optie.
126                          2 Als men voor de tweede optie kiest, wat zijn dan kernelementen van de natio-
                                 nale economische infrastructuur die uit oogpunt van algemeen nationaal
                                 belang in handen moeten blijven van de nationale overheid, dan wel van natio-
                                 nale ondernemingen? Het is hierbij goed denkbaar dat hetgeen de overheid
                                 eenmaal uit handen geeft, niet zonder meer gereserveerd kan worden voor
                                 Nederlandse ondernemingen.
                 6.6.2       indirecte gevolgen van internationaal ,
                             met name europees recht
                             Marktordening vindt in toenemende mate plaats door de Europese Unie. Met
                             name het mededingingsrecht heeft in dit verband grote gevolgen. Het verandert
                             niet alleen de mogelijkheden voor borging van publieke belangen, maar beperkt
                             zelfs de keuzemogelijkheden bij de verdeling van publieke en private verant-
                             woordelijkheden. Er is immers slechts een beperkt aantal overheidsactiviteiten
                             dat buiten het bereik van het mededingingsrecht valt. Ook hier komt het autono-
                             me karakter van het Europese recht naar voren; het bakent het begrip ‘onderne-
                             ming’ zelfstandig af. Evenals bij het begrip ‘overheid’ hanteert het Europese Hof
                             hier bij de uitleg een functionele, materiële benadering. Een onderneming is elke
                             eenheid die een economische activiteit uitoefent die, althans in beginsel, door
                             een particuliere onderneming kan worden uitgeoefend met het oog op het maken
                             van winst. De naar nationaal beleid en regelgeving bepaalde rechtsvorm en finan-
                             ciering doen er niet toe. Ook eenheden die geen economische doelen nastreven of
                             die geen winstoogmerk hebben, vallen naar Europees recht niet zonder meer bui-
                             ten het begrip onderneming. Richtinggevend zijn namelijk niet de intenties,
                             maar de feitelijke werkzaamheden, die ertoe kunnen leiden dat het mededin-
                             gingsregime van het Europees recht wordt verstoord. Als de overheid economi-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 130 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 131 ======================================================================

<pre>                                                      borgen in het licht van nieuwe ontwikkelingen
sche activiteiten ontplooit die ook door particuliere bedrijven kunnen worden
ondernomen, is derhalve sprake van een onderneming.
Overheidsactiviteiten vallen slechts geheel buiten het bereik van het mededin-
gingsrecht, wanneer sprake is van een taak van algemeen belang, die behoort tot
de kerntaken van de staat. Het moet gaan om voorrechten, die typisch overheids-
prerogatieven zijn, gezien aard en doel van de taak en gezien de regels waaraan de
taakvervulling onderworpen is. Gedoeld wordt met name op het uitoefenen van
overheidsgezag.
Het uitgangspunt dat ook overheden die (in)direct op de markt opereren als
onderneming worden aangemerkt, heeft in het Europees Verdrag zijn vertaling
gevonden in de verplichting dat de lidstaten ten aanzien van openbare bedrijven,
waarop overheden een dominante invloed kunnen uitoefenen, of ten aanzien van
bedrijven die zij bijzondere rechten hebben verleend, geen enkele maatregel
mogen nemen of handhaven die in strijd is met het mededingingsrecht. Hoewel
het op zich niet verboden is dit soort bijzondere rechten te verlenen, schept iede-
re verlening van bijzondere rechten een machtspositie. Het verbod betreft dan
ook het geven van rechten die leiden tot een misbruik van de machtspositie.
Ook hier gaat het om een subtiel onderscheid dat niet steeds eenduidig is.
                                                                                                    127
Een uitzondering op deze regel wordt gemaakt voor ondernemingen die uitdruk-
kelijk zijn belast met het vervullen van een openbare nutstaak. Zij zijn slechts
onderworpen aan het mededingingsregime voor zover de toepassing daarvan
geen afbreuk doet aan de publieke taakvervulling. Deze laatste bepaling wordt
strikt uitgelegd: uitdrukkelijk moet worden aangetoond dat de toepassing van het
mededingingsrecht de vervulling van de publieke nutstaak verhindert. De over-
heid dan wel onderneming die zich op deze uitzonderingssituatie beroept, moet
aannemelijk maken dat sprake is van een publieke nutstaak. Daarbij moet de rela-
tie tussen overheid en onderneming transparant zijn, zodat ook voor een rechter
duidelijk is wat de publieke nutsfunctie precies inhoudt en welke specifieke eisen
deze aan de bedrijfsvoering stelt. Deze uitzonderingsgrond leidt tot een zekere
bescherming van de publieketaakvervulling. Algemeen wordt aangenomen dat
wanneer de overheid overgaat tot marktliberalisering, zij impliciet te kennen
geeft dat de behoefte aan bescherming niet meer nodig is en dat zij zich dan
moeilijk nog op de uitzonderingsgrond kan beroepen (De Zwaan 1999).
Ten slotte onttrekt het beleid inzake privatisering en marktwerking zich in de
sectoren waarvoor wel nadere Europese richtlijnen zijn gesteld, in hoge mate aan
het nationale niveau. Juist omdat de relatie tussen overheden en openbare nuts-
bedrijven in het Europees recht veel onduidelijkheden oproept, heeft de Europe-
se Commissie hier veelvuldig gebruik gemaakt van haar bevoegdheid voor afzon-
derlijke sectoren. Dit is onder andere gebeurd voor telecommunicatie, elektriciteit
en openbaar vervoer. Hoewel de richtlijnen – met name de mate waarin nationale
overheden nog keuzemogelijkheden hebben – per sector sterk verschillen, heeft
de Europese Commissie deze richtlijnen in het algemeen gebruikt als instrument
om de interne markt ook te verwezenlijken in van oudsher gesloten en door
</pre>

====================================================================== Einde pagina 131 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 132 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                             overheidsbedrijven beheerste sectoren. Deze richtlijnen hebben er de facto toe
                             geleid dat de beleidsbevoegdheid inzake met name marktliberalisatie primair ligt
                             op Europees niveau. De telecommunicatie is hiervan het beste voorbeeld.
                             Het bovenstaande betekent dat de nationale overheid de risico’s én kansen die het
                             Europees recht biedt, vooraf zo precies mogelijk moet vaststellen, alvorens voor
                             een bepaalde wijze van borging te kiezen. Met algemene inhoudelijke vuistregels
                             kan niet worden volstaan. Zo verplicht de Europese regelgeving geenszins op alle
                             terreinen van maatschappelijk verkeer, en met name van overheidsbeleid, tot
                             marktwerking. Hier geldt eerder het adagium ‘als men als overheid de markt
                             opgaat, kan men niet meer terug’. Experimenten met marktwerking zijn op dit
                             punt dus niet zonder gevaar. Juist door een eerste stap te zetten, kan de dwingen-
                             de werking van het Europees recht van kracht worden. Veel risico’s van het Euro-
                             pees recht zijn derhalve conditioneel. Overigens is Nederland hier ook afhanke-
                             lijk van ontwikkelingen in andere landen. Indien er in andere landen een markt
                             blijkt te bestaan voor bepaalde voorzieningen, zal het Europese recht namelijk
                             verplichten tot meer marktwerking, ook als de Nederlandse situatie een dergelij-
                             ke markt nog niet kent.
128                          De gevolgen van het Europees recht zijn in dit verband zeer vergelijkbaar met de
                             gevolgen van de internationalisering van het economisch verkeer. Er is meer con-
                             currentie, en er zijn daarmee meer mogelijkheden om publieke belangen te bor-
                             gen met concurrentie, en tegelijkertijd zijn er minder mogelijkheden voor bor-
                             ging van publieke belangen met regels. Soms is het zelfs de vraag of nationale
                             overheden, gegeven het Europees recht, nog voldoende instrumenten hebben om
                             het publiek belang te blijven borgen. Onduidelijk is nog in hoeverre de overheid
                             in de plaats van regels de mogelijkheid kan benutten van contracten met bedrij-
                             ven (De Zwaan 1999).
                 6.6.3       informatie- en communicatietechnologie
                             In (private) sectoren waarin professionals een centrale rol vervullen, kan de nieu-
                             we informatie- en communicatietechnologie de mogelijkheden voor borging van
                             publieke belangen verbeteren. Door de informatie- en communicatietechnologie
                             kan de kwaliteit van het product dat de verschillende (professionele) instellingen
                             te bieden hebben, voor de consument beter inzichtelijk worden gemaakt. Dit
                             geldt bijvoorbeeld voor het onderwijs en de gezondheidszorg. In het onderwijs
                             zijn er al ontwikkelingen die moeten leiden tot een grotere transparantie in de
                             kwaliteit van het gebodene. Dit biedt burgers betere mogelijkheden om profes-
                             sionals op hun prestaties aan te spreken. De nodige externe verantwoording van
                             professionals kan hiermee worden versterkt. De overheid blijft belangrijk, zij het
                             vooral in een ordenende rol. De professionele producenten hebben er immers
                             geen direct belang bij hun product vrijwillig zo inzichtelijk en vergelijkbaar
                             mogelijk te maken.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 132 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 133 ======================================================================

<pre>                                                            borgen in het licht van nieuwe ontwikkelingen
      Hiernaast kan de informatie- en communicatietechnologie ook de overheid
      behulpzaam zijn bij het toezicht op de behartiging van publieke belangen binnen
      de private sector. Binnen een transparantere markt wordt het voor de overheid
      eenvoudiger te bepalen of partijen zich houden aan regels en contracten die ter
      borging van publieke belangen zijn opgesteld. In hoofdstuk 4 is naar voren geko-
      men dat, juist in landen waar men al meer ervaring heeft met overheidstoezicht
      op private marktpartijen, de informatieverwerving door de toezichthouder als
      een hardnekkig, permanent probleem wordt ervaren. De informatie- en com-
      municatietechnologie kan dit probleem verlichten.
      Er is ook een andere kant van de medaille. De informatie- en communicatie-
      technologie kan ook de al bestaande informatievoorsprong van private partijen
      op de overheid nog verder vergroten. Door deze technologie zijn deze partijen
      immers beter in staat hun omgeving te kennen. Zo kan informatie- en communi-
      catietechnologie ertoe bijdragen dat in algemene zin de samenleving voor de
      overheid nog meer ‘ongekend’ wordt dan zij thans al is (Van Gunsteren 1994).
      De informatieassymetrie tussen overheid en private partijen zou op deze manier
      door de informatie- en communicatietechnologie worden vergroot. Wel kan de
      technologie betere mogelijkheden scheppen voor toezicht op en handhaving van
      regels en contracten. Sluiten de regels en contracten echter onvoldoende aan bij                    129
      de realiteit, dan is de winst hiervan slechts gering.
      Ten slotte leidt met name de netwerktechnologie tot een versterkte horizontali-
      sering van maatschappelijke verhoudingen, waarin eenzijdig vastgestelde nor-
      mering haar maatschappelijke vanzelfsprekendheid kan verliezen (Castells 1996).
      Dit betekent dat informatie- en communicatietechnologie de ontwikkeling van
      nieuwe meerzijdige mechanismen van regulering, zoals contracten, kan begun-
      stigen ten koste van eenzijdige regelgeving (zie ook Bovens 1999).
      In het algemeen vragen de veranderingen als gevolg van de informatie- en com-
      municatietechnologie derhalve om een overheid die haar mogelijkheden tot
      effectieve ordening in de nieuwe informatieve verhoudingen goed inschat en
      haar betrokkenheid daarop aanpast.
6.6.4 professionalisering
      Met de toenemende professionalisering in de samenleving neemt het belang van
      institutionele borging toe. Daarbij is het onderscheid tussen professionals en
      organisaties sterk vervaagd. Professionals werken steeds meer samen in organisa-
      ties (bijvoorbeeld artsen die in dienstverband in ziekenhuizen werken), terwijl
      organisaties steeds meer professionals in dienst nemen. Hierdoor is ook in de pri-
      vate sector de hiërarchie binnen organisaties aan het eroderen. De professionali-
      sering van organisaties is een algemeen maatschappelijk verschijnsel.
      Professionals kunnen ook niet als ondergeschikten in de traditionele zin worden
      aangemerkt; artsen in ziekenhuizen zijn hiervan wellicht het duidelijkste voor-
      beeld. Professionals zijn bovendien slechts tot op zekere hoogte geïncorporeerd
</pre>

====================================================================== Einde pagina 133 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 134 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                             in hun organisatie. Immers, lang niet alle oude kenmerken van professionals,
                             zoals vrij ondernemerschap, eigen professionele (groeps)normen, afzonderlijke
                             beroepsorganisatie en tuchtregeling, gaan verloren bij dienstverlening in de
                             openbare, georganiseerde gezondheidszorg.
                             Professionele normen en waarden zullen nooit geheel samenvallen met publieke
                             belangen (anders zou er ook geen sprake zijn van een publiek belang). Tegelijkertijd
                             kunnen de eigen normen, de eigen beroepsorganisatie, de eigen tuchtregeling en in
                             het algemeen de intercollegiale toetsing er toe bijdragen dat publieke belangen
                             worden behartigd die sterk overeenstemmen met de normen en waarden van de
                             beroepsgroep. Zo heeft enerzijds het overheidsingrijpen een basis gegeven aan de
                             kwaliteit van het onderwijs en de gezondheidszorg. Anderzijds is die kwaliteit
                             voor een belangrijk deel toe te schrijven aan de eigen normen van de beroepsgroep.
                             In dit verband is het de vraag of de overheid in deze velden wel inhoudelijk moet
                             toetsen. In veel gevallen zal een procedurele toetsing voldoende zijn. De overheid
                             moet zich vooral verantwoordelijk weten voor het feit dat er adequaat wordt
                             getoetst, dat er intercollegiale toetsing plaatsheeft en dat professionals verant-
                             woording afleggen aan cliënten.
130                          Dit neemt niet weg dat er in deze professionele wereld veelal ook andere publieke
                             belangen moeten worden behartigd, bijvoorbeeld ‘zuinigheid met gemeen-
                             schapsgeld’. Hier kan het publieke belang nadrukkelijk botsen met de professio-
                             nele normen. Het principe van institutionele borging vraagt in dat geval dat een
                             ieder wordt aangesproken op de behartiging van die belangen die passen bij de
                             eigen professionele normen. Ofwel: spreek bij voorkeur artsen aan op de kwali-
                             teit van de gezondheidszorg en bij voorkeur ziekenhuisdirecteuren op de kosten.
                             In een voortdurende dialoog tussen alle betrokken partijen, waartoe ook verzeke-
                             raars en (georganiseerde) patiënten gerekend moeten worden, moet hierbij steeds
                             worden gezocht naar een aanvaardbaar evenwicht. Bovendien moet de profes-
                             sional ook hier inzicht verschaffen: hoe zijn de publieke gelden besteed? Ook in
                             dit verband is transparantie derhalve een belangrijk streven. Hier ligt een belang-
                             rijke ordenende taak van de overheid: de zorg dat er tussen de verschillende par-
                             tijen een adequaat forum van verantwoording is. Waar verantwoording vooron-
                             derstelt dat (producten van) handelingen extern inzichtelijk en vergelijkbaar zijn,
                             is de informatiearchitectuur een belangrijk element van deze ordening.
                 6.7         gevolgen voor borging in de publieke sector
                             Voor de borging van publieke belangen binnen de publieke sector zal hieronder
                             met name worden ingegaan op de gevolgen van informatie- en communicatie-
                             technologie en professionalisering. De gevolgen van internationalisering (en
                             deterritorialisering) kwamen al eerder aan bod, zowel bij de formulering van
                             publieke belangen als bij de Europese richtlijnen voor marktwerking. In dit
                             opzicht is er ook sprake van communicerende vaten. Waar Europese richtlijnen
                             overheidsmonopolies op het gebied van nutsvoorzieningen steeds minder ruimte
                             laten, komt privatisering vanzelf in beeld.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 134 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 135 ======================================================================

<pre>                                                             borgen in het licht van nieuwe ontwikkelingen
6.7.1 informatie- en communicatietechnologie
      De gevolgen van informatie- en communicatietechnologie voor de mogelijkhe-
      den van borging van publieke belangen in de publieke sector zijn tamelijk dubbel-
      slachtig. Mogelijke gevolgen zijn bijvoorbeeld een sterkere hiërarchisering én een
      grotere zelfstandigheid van decentrale eenheden. De politieke top kan beter en
      omvattender worden geïnformeerd over de aard van de problemen en over het
      functioneren van ambtelijke diensten. Bovendien kan met behulp van informa-
      tie- en communicatietechnologie een informatiearchitectuur worden geconstru-
      eerd die voor de uitvoerder de procedures, informatiebronnen, besliscriteria en
      mechanismen voor verantwoording dwingend vastlegt, op een manier die de
      klassieke bureaucratie niet vermag. Informatie- en communicatietechnologie
      biedt zo mogelijkheden om standaardisering en routinisering van de uitvoering
      van beleid te versterken.
      Hiernaast biedt informatie- en communicatietechnologie de mogelijkheid om
      verantwoordingsinformatie te verhelderen en dientengevolge verantwoordings-
      relaties te verscherpen. Zij maakt ook benchmarking mogelijk, waardoor presta-
      ties transparanter worden.
      Deze effecten betreffen ook de relatie tussen de politiek verantwoordelijke en                       131
      zelfstandige bestuursorganen. Bovendien kan informatie- en communicatie-
      technologie het toezicht op de naleving van contracten vereenvoudigen. Het
      succes van het instrument monitoring in de laatste jaren heeft ook veel te maken
      met de ontwikkeling van de informatie- en communicatietechnologie.
      Voorwaarde voor een dergelijke hiërarchisering is wel dat de politieke top daad-
      werkelijk wordt geïnformeerd over de aard van de problemen en over het func-
      tioneren van ambtelijke diensten. De politieke top zal voor informatie namelijk
      afhankelijker worden van decentrale eenheden, die juist door informatie- en
      communicatietechnologie beter geïnformeerd zullen zijn. De netwerken tussen
      deze eenheden bieden bovendien de mogelijkheid om de coördinatie, vanouds
      een belangrijk motief voor centralisatie, te laten verlopen via de horizontale ver-
      bindingen tussen deze decentrale eenheden. De aanname die aan een van de
      belangrijkste motieven voor centralisatie en hiërarchisering ten grondslag ligt
      – namelijk de gedachte dat de centrale actor een unieke informatievoorsprong
      heeft waardoor hij bij uitstek in de positie is om het geheel te besturen – verliest
      hiermee haar vanzelfsprekendheid.
      De analyse geeft zicht op een interessante paradox. Informatie- en communica-
      tietechnologie biedt de politieke top enerzijds meer mogelijkheden voor hiërar-
      chie (via routines en standaarden) en maakt deze top anderzijds voor informatie
      afhankelijker van decentrale eenheden. Een vergelijkbare paradox werd eerder
      gesignaleerd in de relatie tussen de overheid en private partijen. De vraag is dan
      hoe de besluitvorming van decentrale eenheden kan worden gestandaardiseerd,
      indien goede standaarden slechts kunnen worden opgesteld met informatie die
      door de decentrale eenheden zelf zal moeten worden aangeleverd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 135 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 136 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                             Dit punt krijgt extra betekenis in het licht van de verzelfstandiging van uitvoe-
                             ringsfuncties, vanuit de klassieke vooronderstelling dat beleidsvoorbereiding en
                             beleidsuitvoering goed zijn te scheiden. De gedachte dat kerndepartementen zich
                             moeten beperken tot strategische beleidsvorming en de rest kunnen overlaten
                             aan verzelfstandigde uitvoeringseenheden, houdt onvoldoende rekening met het
                             gegeven dat juist de laatste de sterkst geïnformatiseerde overheidsinstellingen
                             zijn en dat de geautomatiseerde informatieverwerking ook beleidsrelevante
                             meta-informatie oplevert (zie ook Zeef 1994).
                             Wie vasthoudt aan formele hiërarchie zal niet aan de genoemde paradox kunnen
                             ontsnappen. Juist deze hiërarchie verhoudt zich immers slecht met de feitelijke
                             afhankelijkheid van decentrale eenheden. Het geeft te meer aan dat de borging
                             van publieke belangen ook binnen de publieke sector steeds minder een kwestie
                             van hiërarchie kan zijn, en steeds meer zal moeten vertrouwen op andere mecha-
                             nismen (grotere autonomie decentrale eenheden, vergroting transparantie en
                             institutionele borging). Dit betekent bijvoorbeeld dat er gezamenlijk met uitvoe-
                             rende instellingen standaarden en routines worden ontwikkeld. Op die manier
                             kunnen beide voordelen van informatie- en communicatietechnologie worden
                             benut. Dat de burger hiervan wel eens de dupe zou kunnen worden, omdat de
132                          organisatie naar buiten toe verschijnt “als representant van een krachtiger, effi-
                             ciënter werkend, ondoordringbaarder, hechter en ‘autoritairder’ bolwerk”, moet
                             daarbij zeker in overweging worden genomen (Scheepers 1991: 152).
                             Ook deze complexe situatie vergt primair een bepaalde beleidsattitude. Wie vol-
                             doende alert is op deze nieuwe ontwikkelingen en ze in de redenering opneemt,
                             kan het risico van een autonome, ongebreidelde technocratisering van het bestuur
                             flink beperken. Zo niet, dan moet men niet verbaasd zijn wanneer uiteindelijk de
                             decentrale eenheden ‘de dienst zullen uitmaken’. Ook hier zal de met behulp van
                             informatie- en communicatietechnologie gekozen informatiearchitectuur cruciaal
                             zijn voor de effectiviteit van de gewenste bestuurlijke organisatie.
                             Ten slotte biedt informatie- en communicatietechnologie mogelijkheden om de
                             transparantie van de publieke sector te vergroten. Zij vergroot niet alleen de
                             informatie zodat de prestaties van diensten en afdelingen beter met elkaar kun-
                             nen worden vergeleken. Zij biedt ook mogelijkheden die informatie te herorde-
                             nen, bijvoorbeeld op basis van maatstaven ten aanzien van de prestaties van uit-
                             voerende instellingen. Zo ontstaan binnen de overheid meer mogelijkheden voor
                             maatstafconcurrentie en benchmarking.
                             Wel moeten de eventuele gevaren van dergelijke instrumenten worden onder-
                             kend:
                             1 Het is soms moeilijk goede indicatoren voor ‘kwaliteit’ te vinden. Het wegen
                                 van wetenschappelijke publicaties is hiervan een treffend voorbeeld.
                             2 Er kunnen perverse effecten optreden. Zo is bij het hanteren van kengetallen al
                                 het gevaar onderkend dat de prestaties over het geheel verminderen, omdat
                                 degenen die boven het gemiddelde zitten naar verlaging gaan streven, waar-
                                 door het gemiddelde als geheel daalt (Snellen 1998).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 136 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 137 ======================================================================

<pre>                                                               borgen in het licht van nieuwe ontwikkelingen
      3 De wijze van sanctionering komt niet overeen met de waarden en normen die
          in het publieke domein dominant behoren te zijn. Zo kunnen aan de markt
          ontleende vormen van positieve sanctionering in de publieke sector ondoor-
          dacht en klakkeloos worden overgenomen. Het gaat dan vooral om financiële
          incentives, waarbij diensten met harde munt voor hun prestaties worden
          beloond. Waarom zouden burgers in een ressort met een slechte rechtbank
          hieronder nog meer moeten lijden, doordat deze rechtbank financieel wordt
          gestraft vanwege ondermaatse prestaties (commissie-Meijerink 1999)?
      Voor de publieke sector kan beter worden gedacht aan vormen van best practices
      en intercollegiale toetsing, waarbij niet de betrokken organisatie financieel wordt
      afgestraft, maar verantwoordelijken ter verantwoording worden geroepen, en
      indien nodig worden overgeplaatst of ontslagen. Competitie binnen de overheid
      moet vooral gericht zijn op het versterken van publieke normen en waarden en
      op het vergroten van de betrokkenheid bij de publieke zaak.
6.7.2 professionalisering
      Ook de overheid heeft steeds meer behoefte aan professionals als economen,
      sociologen, juristen, milieukundigen, bestuurskundigen om de publieke taken te                         133
      behartigen. Dit geldt niet alleen voor de beleidsvoorbereiding, maar ook voor de
      uitvoering van het beleid. Waar ‘mechanische uitvoering’ vroeger goed mogelijk
      was, vragen de verdergaande individualisering en decategorisering binnen de
      samenleving steeds vaker om een professionele afweging van individuele geval-
      len in het licht van algemene normen. Om die reden gaat het bij professionals in
      de publieke sector niet alleen (meer) om hogere beleidsambtenaren. Ook bij de
      uitvoering aan de loketten bestaat een steeds grotere behoefte aan professionals
      en professionaliteit.
      Juist in die professionaliteit is een (zekere) garantie gelegen dat de beleidsvrijheid
      niet geheel ten eigen bate wordt ingevuld en dat het publieke belang in acht wordt
      genomen. In dit verband is het van belang een onderscheid te maken tussen pri-
      vate professionals (zoals artsen) en ambtenaren die het publieke belang uitvoeren
      met bepaalde graden van beleidsvrijheid op basis van deskundigheid. Bij deze
      publieke professionals heeft de professionaliteit veelal een dubbel karakter: zij is
      zowel verbonden aan de eigen professie als aan de publieke taak. Zo zijn milieu-
      kundigen bij de overheid vanuit hun deskundigheid sterk betrokken bij een duur-
      zaam milieu, terwijl vanuit hun functie bij de overheid mag worden verwacht dat
      zij de zorg voor een goed milieu kunnen plaatsen in het bredere kader van de
      behartiging van de publieke zaak als geheel.
      Professionaliteit draagt ertoe bij dat naar eer en geweten wordt omgegaan met
      beleidsvrijheid. Dit spreekt echter niet vanzelf. Bovendien is het geen vanzelf-
      sprekendheid dat de betrokkenheid op de publieke zaak de boventoon zou voeren
      boven de waarden en normen die de eigen professie met zich meebrengt. Het is
      voor de overheid dan ook van groot belang te blijven investeren in de normen en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 137 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 138 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                             waarden van publieke professionals. Dit betekent dat alle mogelijkheden moeten
                             worden aangegrepen om publieke waarden en normen te internaliseren. Bij deze
                             waarden en normen moet worden gedacht aan responsiviteit, verantwoordelijk-
                             heid, dienstbaarheid en integriteit. Het esprit de corps van het apparaat moet
                             worden versterkt; intercollegiale toetsing moet worden verbeterd.
                             Hieruit blijkt al dat de professionalisering van het overheidsapparaat grote gevol-
                             gen heeft voor de borging van publieke belangen binnen dat apparaat. Er is duide-
                             lijk behoefte aan een andere manier van aansturen. In dit opzicht zijn de gevolgen
                             van professionalisering van de publieke sector overigens vergelijkbaar met de
                             gevolgen van de ontwikkeling van de informatie- en communicatietechnologie.
                             Ook door de professionalisering van het overheidsapparaat neemt de informatie-
                             asymmetrie toe en nemen de mogelijkheden voor hiërarchische sturing af, omdat
                             decentrale professionele kennis onontbeerlijk is voor een adequate publieke taak-
                             behartiging en professionals zich, met een beroep op hun professionele waarden
                             en normen, minder gelegen laten liggen aan ‘bevelen van hogerhand’. Professio-
                             nalisering van de overheid vraagt om grotere eigen verantwoordelijkheden van
                             ambtenaren.
                             Tegelijkertijd kan de toewijding van professionals aan de publieke zaak en aan
134                          hun eigen onderwerp een goed aangrijpingspunt bieden voor borging van publie-
                             ke belangen, op voorwaarde dat ook in hun publieke waarden en normen wordt
                             geïnvesteerd. Institutionele borging gaat niet vanzelf.
                             Ook anderszins heeft professionalisering gevolgen voor de mogelijkheden van
                             borging van publieke belangen. Met professionalisering doet zich namelijk ook de
                             zogenaamde proto-professionalisering voor. Niet alleen ontstaan er professionele
                             organisaties en professionaliseert het overheidsapparaat. Ook professionaliseren
                             de burgers op wie het overheidshandelen zich richt. Dit fenomeen van proto-
                             professionalisering biedt nieuwe kansen voor verantwoording. Voor een effectie-
                             ve borging is verantwoording van groot belang. Zo biedt de toegenomen mondig-
                             heid van deskundige burgers nieuwe mogelijkheden voor het borgen van
                             publieke belangen. Dit geldt te meer daar het politieke primaat de afgelopen
                             decennia iets van zijn glans heeft verloren. Zo kan voor de borging van publieke
                             belangen binnen het onderwijs meer worden gesteund op de invloed van ouders.
                             Zo kan het functioneren van bepaalde zelfstandige bestuursorganen worden ver-
                             beterd door nieuwe verantwoordingsrelaties met burgers en met de eigen belan-
                             gengemeenschap.
                 6.8         conclusies
                             De drie in dit hoofdstuk geschetste ontwikkelingen hebben grote gevolgen voor
                             de overheid en voor de context van het overheidshandelen. Binnen de overheid
                             bevestigen de ontwikkelingen het beeld dat de Weberiaanse bureaucratie haar
                             beste tijd heeft gehad. Zowel de ontwikkeling van informatie- en communicatie-
                             technologie als de verdere professionalisering van de overheid ondermijnen hiër-
                             archie als borgingsmechanisme binnen de overheid. Het overheidsapparaat zal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 138 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 139 ======================================================================

<pre>                                                        borgen in het licht van nieuwe ontwikkelingen
verder decentreren en het politieke primaat wordt minder vanzelfsprekend
(Frissen 1995). Dit impliceert dat de politiek verantwoordelijke steeds minder op
hiërarchie zal kunnen vertrouwen. Tegelijkertijd versterkt de informatie- en
communicatietechnologie de mogelijkheden voor toezicht, met name op de
naleving van afspraken (en contracten) met departementsonderdelen en zelf-
standige bestuursorganen. In het algemeen kan door de toepassing van infor-
matie- en communicatietechnologie veel meer informatie worden gegenereerd
(benchmarking, maatstafconcurrentie, enz.).
Informatie- en communicatietechnologie, internationalisering en professionali-
sering veranderen verder vooral de context van het overheidshandelen. Zij ver-
ruimen de mogelijkheden van marktwerking. Ook het Europees recht biedt veel
kansen voor marktwerking, hoewel het ook aanleiding kan zijn af te zien van
marktwerking. Burgers worden mondiger en professioneler, hetgeen kansen
biedt voor nieuwe verantwoordingsmechanismen. Door informatie- en com-
municatietechnologie vervagen grenzen en vindt deterritorialisering plaats.
Internationalisering maakt dat de nationale overheid één van de spelers is in een
veel groter territoir. De belangrijkste conclusie is dan ook dat de organisatie van
publieke taakbehartiging haar traditionele nationale context verliest en moet
worden hervertaald.                                                                                   135
Een dergelijke vertaling in termen van een internationale omgeving en interna-
tionaal recht roept geheel nieuwe vragen op. Wat betekenen bepaalde keuzes
voor de internationale herkenbaarheid en geloofwaardigheid van de organisatie
van de publieketaakbehartiging in Nederland? Wat is op langere termijn het
Nederlands economisch belang bij marktliberalisering? Kan de Nederlandse cen-
trale overheid haar eigen verantwoordelijkheid naar Europees recht bij verzelf-
standiging nog wel waar maken en zijn bij een overgang van overheidsbeheer
naar een geordende markt de publieke belangen nog wel te garanderen? Deze
nieuwe vragen concurreren met de traditionele overwegingen die de besluitvor-
ming vanouds bepalen, zoals doelmatigheid, inpassing in de Nederlandse rechts-
traditie en consensusvorming met alle betrokken partijen. Dergelijke overwegin-
gen kunnen niet meer dezelfde dominante rol spelen als in het (nabije) verleden.
In het algemeen zal de internationalisering van het maatschappelijk verkeer het
minder wenselijk maken dat in de organisatie van het openbaar bestuur en in de
politieke en bestuurlijke cultuur al te grote verschillen bestaan. Ter wille van de
internationale positie van Nederland wordt het gaandeweg belangrijker de orga-
nisatie van het bestuur te verhelderen. Dit geldt ook voor de ordening van publie-
ke en private verantwoordelijkheden.
Op veel contextuele veranderingen heeft de nationale Nederlandse overheid
evenwel geen beslissende invloed. De overheid kan hier wel winst boeken door
alert en doordacht op de nieuwe mogelijkheden te anticiperen als het erom gaat
een nieuwe optimale verdeling te vinden van publieke en private verantwoorde-
lijkheden bij de behartiging van publieke belangen. Het dwingt de overheid de
wat-vraag en de hoe-vraag in het licht van deze nieuwe omstandigheden steeds
</pre>

====================================================================== Einde pagina 139 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 140 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                             weer opnieuw te stellen en daarop een eigentijds antwoord te geven.
                             Welke veranderingen zijn van belang?
                             In het algemeen mag worden aangenomen dat er niet alleen een verschuiving zal
                             optreden in de publieke belangen, maar dat ook verschillende publieke belangen
                             gaandeweg zullen vervagen en zelfs verdwijnen. Dit kan twee redenen hebben:
                             1 gezien de veranderende externe, maatschappelijke behoefte aan overheidsop-
                                 treden is een eindverantwoordelijkheid van de overheid niet meer nodig, ofwel
                             2 gezien het afgenomen eigen handelingsvermogen is deze verantwoordelijk-
                                 heid van de overheid niet meer effectueerbaar.
                             Anders gezegd: het hoeft niet meer of het kan niet meer. Zo zal er meer ruimte
                             ontstaan voor marktwerking. Waar de markt zelf zorgdraagt voor de productie
                             en levering van bepaalde producten en diensten, hoeft de overheid zich die
                             productie en levering als zodanig (als publiek belang) niet meer aan te trekken.
                             De wereld van de nutsvoorzieningen biedt hier een treffend voorbeeld. Op het
                             ene terrein meer, op het andere minder, maar overal ontstaan als gevolg van tech-
                             nologische ontwikkelingen meer mogelijkheden voor concurrentie, waardoor de
                             overheid zich minder over de productie en levering als zodanig hoeft te bekom-
                             meren. Wel ontstaat er vaak behoefte aan een andere eindverantwoordelijkheid:
136                          de overheid moet zich bekommeren om de randvoorwaarden waaronder produc-
                             tie en levering plaats hebben. Het gaat hierbij om algemene voorwaarden voor
                             marktwerking en om meer sectorspecifieke condities die de in casu spelende
                             publieke belangen, zoals veiligheid, privacy en betrouwbaarheid van levering,
                             borgen. Ook de zorg voor een niet discriminerende, algemene toegankelijkheid
                             van de infrastructuur is in de nieuwe situatie een publiek belang.
                             Internationalisering heeft ook een keerzijde. Internationalisering van de markt en
                             fusies van bedrijven tot internationale conglomeraten maken het voor nationale
                             overheden moeilijker, en soms onmogelijk een bepaalde eindverantwoordelijk-
                             heid op nationaal niveau waar te maken. In het rapport Staat zonder land heeft de
                             raad reeds het fenomeen van de deterritorialisering besproken, waardoor voor
                             bepaalde handelingen onduidelijk wordt onder welke jurisdictie zij vallen (wrr
                             1998). Internationalisering kan de nationale overheden op een minder principiële
                             manier mogelijkheden ontnemen tot behartiging van publieke belangen. Hoe kan
                             bijvoorbeeld worden gegarandeerd dat Nederland zich tot ‘groene stroom’
                             beperkt, indien grote internationale energiebedrijven overal ter wereld stroom
                             opwekken en deze overal ter wereld verkopen?
                             Beide verschijnselen kunnen ook heel goed samengaan. Door internationalise-
                             ring ontstaat een markt waardoor de overheid zich niet meer hoeft te bekomme-
                             ren om de productie zelf maar louter om de randvoorwaarden waaronder die pro-
                             ductie plaats vindt. Tegelijkertijd kan internationalisering het nationale over-
                             heden onmogelijk maken effectief toe te zien op de naleving van die randvoor-
                             waarden. Bij de keuze tussen markt en overheidsorganisatie wordt vaak gedacht
                             aan de Nederlandse markt zoals die vroeger, onder het gezag van de Nederlandse
                             wetgever, bestond. Hiervoor in de plaats is nu een Europese, soms mondiale,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 140 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 141 ======================================================================

<pre>                                                      borgen in het licht van nieuwe ontwikkelingen
markt gekomen, waar Europese regelgeving aanzienlijke beperkingen kan opleg-
gen aan de mogelijkheid het publieke belang via Nederlandse wetgeving veilig te
stellen, terwijl buitenlandse uitvoerders zich aan die Nederlandse regelgeving
kunnen onttrekken.
Het keuzevraagstuk krijgt zo een andere dimensie. De onmogelijkheden greep te
houden op de randvoorwaarden van productie en levering door private partijen,
zouden een overweging kunnen zijn om soms een nadrukkelijke overheidsver-
antwoordelijkheid voor de productie en levering van het product overeind te
houden. Het zou zelfs een reden kunnen zijn om de verantwoordelijke over-
heidsdiensten niet te laten overgaan in private handen en af te zien van markt-
liberalisatie.
Waar de eindverantwoordelijkheid van de overheid verandert, moet vanzelfspre-
kend ook de hoe-vraag opnieuw worden gesteld. Ook als het publiek belang zelf
niet verandert, vergt deze vraag overigens periodiek aandacht. Veranderingen in
de context kunnen immers nopen tot een ander antwoord, tot een andere verde-
ling van publieke en private verantwoordelijkheden. Zo maakt de toepassing van
informatie- en communicatietechnologie in de private sector meer concurrentie
mogelijk. Daarnaast dwingt het Europees recht in veel opzichten tot meer con-                       137
currentie, met name als de beweging in de richting van de markt wordt ingezet.
In het algemeen kan in dit verband worden gesteld dat Europese regelgeving veel
traditionele redeneringen binnen de nationale context dubieus maakt, vooral
omdat de nationale overheid afwegingen niet langer autonoom kan maken.
In de private sector zijn de toenemende professionalisering en de toenemende
proto-professionalisering (toenemende kennis in combinatie met toenemende
mondigheid) van burgers al evenzeer van belang. De professionalisering maakt
nieuwe vormen van institutionele borging mogelijk; de proto-professionalise-
ring biedt betere mogelijkheden voor het scheppen van directe verantwoordings-
relaties in de richting van burgers. De gezondheidszorg geeft voorbeelden van
beide ontwikkelingen. Verantwoording aan patiënten en patiëntenorganisaties
kan een extra middel zijn om professionals aan publieke belangen te binden.
Tevens voltrekken zich, los van de eventueel door de overheid zelf in te zetten ver-
anderingen, veranderingen in de mogelijkheden om publieke belangen te borgen
binnen de publieke sector. Informatie- en communicatietechnologie biedt hier
mogelijkheden om de transparantie te vergroten. Tegelijkertijd leidt zij tot ver-
sterkte mogelijkheden voor hiërarchie (in afwijking van een historische trend),
overigens gekoppeld aan een grotere afhankelijkheid van de politieke top van
decentrale eenheden. De verdergaande professionalisering binnen de overheid
biedt nieuwe mogelijkheden voor en noopt ook tot meer institutionele borging.
Afronding
Een veranderende context vraagt derhalve een actualisering van oude vragen en
antwoorden. Het doel (de eindverantwoordelijkheid van de overheid) en de mid-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 141 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 142 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                             delen (de toedeling van verantwoordelijkheden aan publieke en private actoren
                             bij de realisatie van publieke belangen) moeten in een nieuwe context opnieuw
                             worden bepaald. Bovendien zijn er contextuele ontwikkelingen, waardoor vaak
                             ook de concepten veranderen waarmee overheid en samenleving traditioneel
                             konden worden beschreven. Het oude onderscheid tussen centraal en decentraal
                             vervaagt immers, evenals dat tussen beleidsbepaling en beleidsuitvoering en tus-
                             sen binnenlands en buitenlands beleid. Op dit conceptuele niveau is de impact
                             van het Europese recht wellicht het meest pregnant. Het is nodig kernbegrippen
                             als overheid en onderneming in termen van dit recht te vertalen om reële risico’s
                             vooraf goed te kunnen inschatten.
                             Tegelijkertijd moeten we vaststellen dat, hoezeer ook zij zich steeds sterker
                             zullen doen gelden, de drie genoemde ontwikkelingen in hoge mate onvoorspel-
                             baar zijn. Met name informatie- en communicatietechnologie en internationali-
                             sering roepen sterk onvoorspelbare maatschappelijke reacties op. Om deze reden
                             vragen de ontwikkelingen eerder om denken in termen van eventualiteiten,
                             waarmee rekening moet worden gehouden, dan in termen van causaal determi-
                             nisme. De niet eenduidige impact van de drie ontwikkelingen voor de bestuurlij-
                             ke organisatie is ook gelegen in het feit dat zij niet primair de publieketaakbehar-
138                          tiging zelf betreffen, en al helemaal niet de organisatie ervan, maar in eerste
                             instantie ingrijpen op de aard van het maatschappelijk handelen, zowel in de pri-
                             vate als de publiek sfeer. Het gevolg is dat vooral de empirische aannames die aan
                             bestuurlijke stelsels ten grondslag liggen, hun vanzelfsprekendheid verliezen.
                             Men denke aan het klassieke concept van de ambtenaar en nieuwe vormen van
                             professionaliteit, de sterk territoriaal bepaalde indeling van het openbaar bestuur
                             en de deterritoriale werking van informatie- en communicatietechnologie, het
                             oude onderscheid tussen centraal en decentraal binnen de organisatie en tussen
                             beleidsbepaling en beleidsuitvoering, alsmede aan het klassieke onderscheid tus-
                             sen binnen- en buitenlands beleid. Gangbare concepten vervagen. Bestaande
                             bestuurlijke concepten worden sluipenderwijs uitgehold. Mede gezien het com-
                             plexe, meerduidige karakter van de ontwikkelingen, is een bestuurlijke vertaling
                             ervan niet eenvoudig, maar een afwachtende houding leidt op termijn zeker tot
                             een dood spoor.
                             Waar concepten, het doel en de middelen verschuiven, verandert ook de rol van
                             de overheid. De verschuivingen leveren in onderling verband geen eenduidig
                             beeld van de nieuwe overheid, maar maken wel de spanningen zichtbaar waar-
                             voor de nationale overheid komt te staan. Zo moet de overheid enerzijds krach-
                             tiger worden, om in internationaal verband een goede marktmeester en goede
                             partner te zijn op tal van terreinen, anderzijds wordt de nationale overheid in
                             meerdere opzichten afhankelijker, met name in Europees verband. Het is duide-
                             lijk dat tussen beide richtingen een spanning bestaat.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 142 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 143 ======================================================================

<pre>                              conclusie: herschikking van verantwoordelijkheden in een dynamische omgeving
7   conclusie: herschikking van ver antwoor-
    delijkheden in een dynamische omgeving
7.1 inleiding
    De komende jaren zal de regering nog vele malen de voor- en nadelen van privati-
    sering moeten afwegen. In die afweging moeten, zo is in de voorgaande hoofd-
    stukken betoogd, de mogelijkheden voor borging van de in het geding zijnde
    publieke belangen een centrale plaats innemen. De discussie over privatisering
    hoort naar de mening van de raad primair te gaan over de mogelijkheden van bor-
    ging van publieke belangen.
    Om de verschillende argumenten die in dit verband relevant zijn, helder voor het
    voetlicht te brengen is in de vorige hoofdstukken een tamelijk schematisch beeld
    geschetst, alsof ‘privatiseren’ gelijk staat aan het achtereenvolgens specificeren
    van publieke belangen, het inventariseren van mogelijkheden voor borging en het
    maken van een goede afweging. Vanzelfsprekend is de genoemde afweging in
    werkelijkheid gecompliceerder, en wel om vier redenen:                                                 139
    1 in de praktijk is slechts zelden sprake van één publiek belang; wat zich als het
       ‘publieke belang’ aandient is meestal een complex van publieke belangen;
    2 het publieke belang behoeft vaak herformulering in het licht van de mogelijk-
       heden tot borging;
    3 beslissingen over publieke belangen en de borging daarvan moeten worden
       genomen in het licht van de context en in het licht van de veranderingen die
       binnen die context in de nabije toekomst zijn te voorzien;
    4 een goede beslissing vergt ten slotte een goed inzicht in de mogelijkheden
       voor een eventuele herschikking van verantwoordelijkheden. Hoeveel risico’s
       loopt de borging van publieke belangen bij de implementatie van een nieuwe
       verdeling van verantwoordelijkheden?
    Een juiste afweging vergt derhalve een iteratief proces. In de praktijk moeten
    keuzes ten aanzien van de te behartigen publieke belangen steeds weer in het
    licht van mogelijkheden tot borging en in het licht van aanpalende publieke
    belangen worden gemaakt.
    In dit hoofdstuk worden de verschillende argumenten in die ruimere context
    geplaatst. Daarmee kan dit hoofdstuk ook als een brede samenvatting van het
    rapport worden gezien.
    In paragraaf 7.2 wordt nader ingegaan op de noodzaak publieke belangen zo
    nauwkeurig mogelijk te bepalen en wordt nader beargumenteerd waarom bij de
    afweging sprake moet zijn van een iteratief proces. In dit iteratieve proces moeten
    de mogelijkheden voor borging worden afgewogen (paragraaf 7.3), en moet reke-
    ning worden gehouden met een steeds veranderende context (paragraaf 7.4). Ook
    in andere opzichten zijn de mogelijkheden voor borging van publieke belangen
    geen vaststaand gegeven. De overheid is immers zelf in staat de mogelijkheden
</pre>

====================================================================== Einde pagina 143 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 144 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                             hiertoe zowel in de private (paragraaf 7.5) als in de publieke sector (paragraaf 7.6
                             en 7.7) te verbeteren.
                             Ten slotte moet de beslissing over de organisatie van de behartiging van publieke
                             belangen worden genomen in het licht van de mogelijkheden tot transitie. Situ-
                             atie B kan theoretisch wel beter zijn dan situatie A, maar dit betekent nog niet dat
                             situatie B ook ongeschonden kan worden bereikt of dat de winst opweegt tegen
                             de kosten van de transitie. Daarover gaat paragraaf 7.8. Het hoofdstuk wordt afge-
                             sloten met een korte beschouwing over het huidige beleid (paragraaf 7.9).
                             Gegeven de taak van de wrr – het adviseren van de regering – is het niet vreemd
                             dat dit rapport, en met name dit hoofdstuk, in die zin ‘overheidscentrisch’ is dat
                             het zich richt tot de overheid. Het rapport beschrijft geen methodes voor gepriva-
                             tiseerde bedrijven om aan de tucht van de markt te ontsnappen of voor departe-
                             mentsambtenaren of zelfstandige bestuursorganen om eigen in plaats van publie-
                             ke belangen te behartigen. Het rapport doet echter ook geen uitspraken over de
                             belangen die de overheid zich heeft aan te trekken. Dat is primair een zaak van
                             maatschappelijk debat en uiteindelijk van politieke en democratische besluitvor-
                             ming. Bovendien wordt er in dit rapport niet impliciet of expliciet van uitgegaan
                             dat de overheid de eerst geroepene is om de geformuleerde publieke belangen ook
140                          daadwerkelijk zelf te behartigen. Hoofdstuk 4 heeft duidelijk gemaakt dat het
                             hierbij in vele gevallen een goede zaak is private actoren in te schakelen. In dat
                             opzicht is het bovendien van belang een onderscheid te maken tussen de wezen-
                             lijke taak van de overheid als maatschappelijk instituut en de deelbelangen die
                             ook binnen het overheidsapparaat een rol spelen. Het gaat hier om het eerste: niet
                             elk deelbelang binnen de publieke sector is een publiek belang.
                 7.2         de noodzaak het publieke bel ang zo nauwkeurig
                             mogelijk te bepalen
                             Hoe publieke en private verantwoordelijkheden zich tot elkaar moeten verhou-
                             den en in welke mate private actoren moeten worden ingeschakeld bij de uitein-
                             delijke realisatie van publieke belangen – de probleemstelling van dit rapport –
                             kan niet worden beoordeeld zonder het publieke belang zelf zo scherp mogelijk te
                             formuleren. In de terminologie van dit rapport: de hoe-vraag kan niet worden
                             beantwoord zonder dat een precies antwoord op de wat-vraag is gegeven. Het
                             debat over ‘privatisering’ moet dan ook eerst gaan over de belangen waarvoor de
                             overheid een eindverantwoordelijkheid wenst te dragen. Alleen wanneer deze
                             eindverantwoordelijkheid van de overheid duidelijk is afgebakend, kan worden
                             aangegeven wie de operationele verantwoordelijkheid moet dragen voor de
                             behartiging van het desbetreffende publieke belang.
                             De bepaling van het publieke belang (zie hoofdstuk 3) omvat meer dan een tradi-
                             tionele doelformulering. De overheid spreekt zich uit over de mate waarin zij zich
                             gehouden acht een bepaald belang te realiseren, over de doelen die zij wil realise-
                             ren en waarop zij wil worden beoordeeld. Het is met name dit element dat bepa-
                             lend moet zijn voor de te kiezen organisatie (de uiteindelijke verdeling van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 144 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 145 ======================================================================

<pre>                          conclusie: herschikking van verantwoordelijkheden in een dynamische omgeving
publieke en private verantwoordelijkheden). Aldus kan de doelbepaling een vast
ijkpunt bieden voor de gewenste organisatie van de behartiging van het in het
geding zijnde publieke belang. Vage, zuiver intentioneel geformuleerde doelen
lenen zich slechts voor oneigenlijk retorisch gebruik.
Door het publieke belang als ijkpunt te kiezen is tevens de norm voor evaluatie
gegeven: in welke mate zijn publieke belangen (ook) na privatisering geborgd?
In de praktijk wil het politieke debat over privatiseringen zich echter nogal eens
toespitsen op de vraag ‘of de burger er feitelijk beter van is geworden’. Deze bena-
dering acht de raad te smal. De gevolgen van een privatisering dreigen dan slechts
te worden beoordeeld in het licht van de individuele burger als consument,
terwijl het bij privatisering ook om meer moet gaan. De overheid blijft in de
nieuwe situatie immers de verantwoordelijkheid behouden voor het behartigen
van publieke belangen. Het gaat, in de terminologie van dit rapport, niet zozeer
om individuele belangen, maar om de publieke belangen die deze individuele
belangen overstijgen.
Bij het formuleren van publieke belangen zijn verschillende aspecten aan de orde.
In dit rapport zijn de volgende genoemd:
1 De afweging of er sprake is van een maatschappelijk belang waarvan de behar-                         141
   tiging een betrokkenheid van de overheid vraagt. Is een extra inzet van open-
   baar vervoer in de spits bijvoorbeeld een maatschappelijk belang dat zonder
   betrokkenheid van de overheid niet zal worden gerealiseerd? Of een rechtsge-
   lijke behandeling van claims in de sociale zekerheid? In algemene zin gaat het
   hier om de vraag of een betrokkenheid van de overheid nodig is om de beharti-
   ging van deze maatschappelijke belangen zeker te stellen. Indien maatschappe-
   lijke belangen ook zonder die betrokkenheid worden behartigd, zou een eind-
   verantwoordelijkheid van de overheid overbodig zijn. Als de markt voldoende
   elektriciteit oplevert tegen een redelijke prijs, hoeft de overheid zich hiervoor
   op zich niet meer verantwoordelijk te voelen. Biedt de markt daarentegen geen
   inkomensgarantie aan alle burgers en wordt dit wel als een maatschappelijk
   belang gezien, dan moet de overheid daarvoor een eindverantwoordelijkheid
   op zich nemen.
2 De betekenis en het onderling gewicht van de vijf maatstaven voor goed
   bestuur kunnen verschillen naar gelang het publieke belang dat aan de orde is.
   Om die reden is de formulering van het publieke belang pas compleet indien
   tevens is aangegeven welk gewicht aan de vijf verschillende maatstaven wordt
   gegeven. Soms is het een reële politieke keuze om aan zorgvuldigheid, rechts-
   zekerheid en rechtsgelijkheid voorrang te geven boven efficiëntie, in andere
   gevallen is het beter efficiëntie boven rechtszekerheid en rechtsgelijkheid te
   stellen. Niet één van de vijf maatstaven verdient per definitie voorrang. Het
   gaat hier om vragen als: hoeveel gewicht moet worden gehecht aan rechtsge-
   lijkheid bij de claimbeoordeling in de sociale zekerheid? En is rechtszekerheid
   dan van groter gewicht dan de efficiëntie van de uitvoering?
3 Het inventariseren van de verschillende publieke belangen die in het geding
   zijn. Meestal gaat het niet om één publiek belang, maar om een samenstel daar-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 145 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 146 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                                 van. De verschillende publieke belangen moeten goed worden onderscheiden.
                                 In de eerste plaats omdat moet worden voorkomen dat bij een andere toedeling
                                 van publieke en private verantwoordelijkheden bepaalde publieke belangen
                                 buiten beschouwing blijven en dan ongewild buiten de boot vallen. Ten twee-
                                 de kunnen de vereisten voor de behartiging (en de toedeling van verantwoor-
                                 delijkheden) van het ene publieke belang verschillen van die voor een ander
                                 belang. Indien de verschillende publieke belangen betrekking hebben op ver-
                                 schillende functies binnen een sector, kan het bovendien zinvol zijn om ook in
                                 de organisatie te differentiëren. Zo wordt in de meeste recente kabinetsplan-
                                 nen voor de claimbeoordeling in de sociale zekerheid een andere toedeling van
                                 verantwoordelijkheden voorgesteld, dan voor de reïntegratie van werkzoeken-
                                 den en (gedeeltelijk) arbeidsongeschikten.
                             4 Het afwegen van het gewicht van de verschillende publieke belangen die in het
                                 geding zijn. De manier waarop de verschillende publieke belangen het best
                                 worden gediend, is niet altijd dezelfde. In dat geval moet worden afgewogen
                                 welk publiek belang het zwaarst moet wegen en welke borging van welk
                                 publiek belang prioriteit dient te hebben. Verdient de prijs van stroom bijvoor-
                                 beeld een groter gewicht dan de zekerheid dat stroom ook in de toekomst
                                 ‘groen’ zal zijn?
142
                             Het publieke belang vormt zo niet alleen het startpunt van de redenering, ook
                             tijdens de redenering moet veelvuldig op dit oriëntatiepunt worden terug-
                             gevallen. In die zin is er sprake van een iteratief proces, waarin de hoe-vraag en de
                             wat-vraag steeds weer op elkaar moeten worden betrokken. Deze terugkoppeling
                             kan uiteindelijk ook betekenen dat voor een lager ambitieniveau wordt gekozen.
                             Enkele voorbeelden:
                             • Er is nimmer volledige zekerheid of een bepaalde organisatievorm de betreffen-
                                 de publieke belangen geheel zeker zal stellen. Ook kunnen aan de ene vorm van
                                 borging meer risico’s verbonden zijn dan aan een andere. In dat licht zal de poli-
                                 tiek moeten bepalen hoeveel risico’s mogen worden geaccepteerd bij de borging
                                 van het betreffende publieke belang. In het algemeen doet de politiek er goed
                                 aan publieke belangen in het licht van beperkte zekerheden te formuleren en
                                 het risico van onvoldoende effectuering vooraf expliciet af te wegen.
                             • Bij de uiteindelijke afweging moet worden bezien welke nadelen anderszins
                                 zijn verbonden aan een optimale borging van het publieke belang. Is het in dat
                                 licht wellicht wenselijk om uiteindelijk toch meer gewicht toe te kennen aan
                                 de efficiëntie van de taakbehartiging? Het dwingt tot een herformulering van
                                 het publieke belang.
                             Er is nog een reden waarom de wat-vraag tijdens de beantwoording van de hoe-
                             vraag steeds opnieuw moet worden gesteld. Wanneer een methode tot borging
                             wordt herzien, dienen zich vaak andere publieke belangen aan, die in dit kader
                             nog nieuw zijn. Worden bijvoorbeeld private actoren ingeschakeld bij de behar-
                             tiging van publieke belangen, dan krijgt de overheid een belangrijke nieuwe
                             functie: toezicht moet worden gehouden, concurrentie moet worden gewaar-
                             borgd, enzovoorts. Eerder is in dit verband gesproken over de overheid als
</pre>

====================================================================== Einde pagina 146 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 147 ======================================================================

<pre>                              conclusie: herschikking van verantwoordelijkheden in een dynamische omgeving
    marktmeester: er moet een nieuw institutioneel kader worden geschapen voor
    een effectieve borging van publieke belangen binnen de private sector. Van de
    overheid wordt dus een nieuwe (eind)verantwoordelijkheid gevraagd. In het
    recente verleden hebben deze ‘nieuwe’ publieke belangen wel eens te weinig,
    en in ieder geval vaak te laat, aandacht gekregen.
7.3 borging in de publieke of in de private sector
    Bij de vraag naar de optimale behartiging van publieke belangen lijkt het wel eens
    te gaan om een wedstrijd ‘tussen overheid en markt’. In die wedstrijd staat de
    overheid model voor hiërarchie, budgetmechanisme en democratie en de markt
    voor prijsmechanisme en concurrentie. Deze benadering is weinig vruchtbaar,
    mede omdat de keuze tussen overheid en markt wordt verward door onjuiste
    veronderstellingen omtrent de mogelijkheden voor borging. In werkelijkheid
    kent de publieke sector immers ook markten (plaatsen waar vrager(s) en aanbie-
    der(s) van goederen en diensten elkaar ontmoeten), prijzen (die zorgdragen voor
    de allocatie van goederen en diensten) en concurrentie (denk alleen al aan politici
    die met elkaar concurreren om de stemmen van burgers). Omgekeerd kent ook de
    private sector hiërarchie binnen organisaties en ondernemingen, budgetmecha-
    nismen (een systeem van budgethouderschap binnen ondernemingen) en demo-                               143
    cratie (verkiezingen van besturen van verenigingen).
    Bovendien moet de suggestie worden tegengesproken als zou de private sector
    alleen bestaan uit ‘marktpartijen’ die louter op winst zijn gericht. De private sec-
    tor kent ook professionele organisaties, die de professionele normen vaak hoger
    stellen dan het maken van winst, en non-profitorganisaties. Te denken valt aan
    het maatschappelijk middenveld.
    Niet de overheid en de markt moeten in deze discussie de alternatieven zijn, maar
    de publieke en de private sector. Deze zijn ook helder en objectief van elkaar te
    onderscheiden. Beide begrippen zijn hier juridisch gedefinieerd. Publieke organi-
    saties zijn de organisaties die een publiekrechtelijke basis hebben dan wel feitelijk
    (gezien de eigendomsverhoudingen, ten gevolge van een bepaald bestuursregime
    of door personele unies) geheel of grotendeels vanuit de overheid worden be-
    stuurd. Private organisaties zijn de overige organisaties (dit kunnen zowel orga-
    nisaties zijn die op de commerciële markt opereren als al dan niet door de over-
    heid gefinancierde, maar feitelijk in hoge mate bestuurlijk autonome
    non-profitinstellingen).
    In de discussie over privatisering hoort het vervolgens te gaan over de vraag in
    welke sector (publiek of privaat) en door welke combinaties van methoden het in
    het geding zijnde publieke belang het best kan worden geborgd. Alleen het ant-
    woord op die vraag, en niet een algemene voorkeur voor de publieke of de private
    sector, moet bepalend zijn voor een keuze tussen de twee bij de behartiging van
    een publiek belang en voor de toedeling van operationele verantwoordelijkheden
    hierbij.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 147 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 148 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                             Ten aanzien van de mogelijkheden voor borging van het publieke belang die zich
                             aandienen in de publieke én de private sector, zijn in dit rapport vier mechanis-
                             men voor borging op hun bruikbaarheid beproefd: hiërarchie, concurrentie, bin-
                             ding vooraf met regels en institutionele borging. De raad wil hier nadrukkelijk
                             wijzen op het belang van institutionele borging: de behartiging van publieke
                             belangen door het versterken van bepaalde normen en waarden in private dan
                             wel publieke organisaties. Institutionele borging versterkt de gemeenschappelijk-
                             heid op het niveau van normen en waarden; deze gemeenschappelijkheid ver-
                             schaft vervolgens een basis voor zelfregulering. Aldus staat theoretisch een veel
                             breder scala aan borgingmechanismen open dan het clichématige onderscheid
                             tussen ‘overheid en markt’ veronderstelt.
                             Desondanks zijn de mogelijkheden voor borging in de praktijk meestal niet ruim
                             bemeten. Zowel borging in de publieke als in de private sector kent voor- en na-
                             delen. Als het privaat niet kan, betekent het niet dat het publiek wél kan. Zo gaat
                             het bij de borging van publieke belangen vaak om een keuze uit twee opties, die
                             beide hun pro’s en contra’s hebben. Bovendien worden beide opties vaak geken-
                             merkt door onzekerheden. Om die reden doet de overheid er goed aan publieke
                             belangen te formuleren in het licht van beperkte zekerheden en daarnaast bij voor-
144                          keur te zoeken naar combinaties van borgingmechanismen. Nadelen van het ene
                             mechanisme kunnen zo worden gecompenseerd door voordelen van het andere.
                             Wel kan worden vastgesteld dat de argumenten voor privatisering sterker zijn
                             (zie voor een uitgebreidere motivering hoofdstuk 4) naarmate:
                             • er minder en ook minder complexe publieke belangen in het geding zijn;
                             • binnen de overheid meer consensus bestaat over de publieke belangen die in
                                 het geding zijn en er dus geen sprake is van doelincompleetheid. Indien dit
                                 laatste het geval is, is behartiging binnen het publieke domein meer aangewe-
                                 zen, mede omdat het hoge kosten met zich mee zal brengen om de privatise-
                                 ring terug te draaien;
                             • de externe effecten van een bepaalde keuze beter zijn te overzien. Dit zal zich
                                 minder voordoen bij nieuw beleid waarbij de overheid zich beperkt tot een
                                 eerste verkenning en tot enkele experimenten. In dit verband moet het ook de
                                 overheid zijn toegestaan te experimenteren en zelf te innoveren;
                             • publieke belangen gemakkelijker zijn te operationaliseren in wettelijke regels
                                 of in contracten en naarmate (mede daardoor) de prestaties van private partij-
                                 en beter verifieerbaar zijn;
                             • beter een eenduidige norm voor de uitvoering kan worden gegeven, opdat aan
                                 eisen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid kan worden voldaan. Aan deze
                                 eis zal minder kunnen worden voldaan indien een grote ambtelijke beleids-
                                 vrijheid onvermijdelijk is, omdat de beoordeling van ieder individueel geval
                                 een nadere differentiatie en uitwerking van de norm vraagt;
                             • de borging van de in het geding zijnde publieke belangen het mechanisme van
                                 vraag en aanbod niet te zeer verstoort, terwijl concurrentie onmisbaar is ter
                                 disciplinering van partijen. Bij een groot aantal publieke belangen kunnen er te
                                 weinig punten overblijven waarop partijen kunnen concurreren;
</pre>

====================================================================== Einde pagina 148 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 149 ======================================================================

<pre>                                conclusie: herschikking van verantwoordelijkheden in een dynamische omgeving
      • de uitvoering minder specifieke investeringen vergt. Indien zij immers wel veel
         specifieke investeringen zou vergen, is concurrentie (bij uitbesteding) moei-
         lijker te organiseren. Deze specifieke investeringen zouden immers al snel pro-
         hibitief kunnen worden voor een overstap naar een andere private partij;
      • de overheid meer informatie heeft over de kans dat de beoogde situatie zal
         worden gerealiseerd en de overheid meer informatie heeft over de inspanning
         die moet worden geleverd door een private aanbieder aan wie de operationele
         verantwoordelijkheid zou worden verleend;
      • de risico’s minder substantieel zijn en de risicoaversie bij private ondernemers
         geringer is. Bij substantiële risico’s en bij een grote risicoaversie zullen private
         partijen als compensatie een mogelijk te hoge verzekering van de overheid
         eisen, waardoor de kosten zo hoog kunnen worden dat het publieke belang
         beter binnen het publieke domein kan worden behartigd;
      • effectief toezicht op de private sector beter kan worden georganiseerd en de
         kosten hiervan (voor informatievergaring, beoordeling en correctie) redelijker
         zijn.
7.4   uiteenlopende dynamiek in de contex t van het beleid
                                                                                                             145
7.4.1 het bel ang van contex tuele ver anderingen
      Beslissingen over publieke belangen en hun borging moeten worden genomen in
      het licht van de context en in het licht van de veranderingen die in de nabije toe-
      komst in die context zijn te voorzien. Het eerste spreekt in feite vanzelf indien de
      mogelijkheden voor borging worden geanalyseerd, het tweede veel minder. De
      mogelijkheden voor borging moeten dan immers niet alleen worden bezien bin-
      nen de huidige, maar ook binnen de toekomstige context. Het vergt zelfs afwe-
      gingen over de publieke belangen die in de toekomst in het geding zullen zijn.
      Relevante veranderingen in de context vinden hun oorsprong meestal buiten de
      (nationale) overheid (technologische ontwikkelingen, internationalisering, Euro-
      pese richtlijnen). Toch zijn het niet alleen de ontwikkelingen ‘van buiten af’ die
      aanleiding geven voor een herschikking van verantwoordelijken. Ook contextu-
      ele veranderingen die mede door de overheid zelf zijn bepaald (het vestigen van
      een hecht institutioneel kader voor privatisering, vergroting transparantie over-
      heidsapparaat, professionalisering overheidsapparaat), dan wel een veranderde
      prioriteitsstelling binnen de politiek kunnen aanleiding zijn voor een andere
      afweging. De contextuele veranderingen hebben soms betrekking op de wat-
      vraag (het publieke belang moet opnieuw worden bepaald) en soms op de hoe-
      vraag (de mogelijkheden van borging van publieke belangen veranderen). Aldus
      doen zich, afhankelijk van de aard van de verandering van de context (van buiten-
      af of van binnenuit) en afhankelijk van de vraag (wat of hoe) die een nieuw ant-
      woord behoeft, vier mogelijkheden voor. Met name voor de politieke discussie is
      het van belang deze vier situaties helder uit elkaar te houden:
</pre>

====================================================================== Einde pagina 149 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 150 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                             a Ontwikkelingen van buitenaf die gevolgen hebben voor de formulering van het
                                 publieke belang.
                                 De overheid wordt door exogene ontwikkelingen gedwongen zich op haar
                                 eindverantwoordelijkheden te bezinnen. Er ontstaan nieuwe publieke belan-
                                 gen en oude belangen verdwijnen, omdat een (structurele) betrokkenheid van
                                 de overheid niet meer nodig is dan wel omdat een eventuele eindverantwoor-
                                 delijkheid van de overheid door het afgenomen eigen handelingsvermogen
                                 niet meer kan worden geëffectueerd. Ofwel: het hoeft niet meer of het kan niet
                                 meer.
                                 Zo hebben verdergaande internationalisering en de toepassing van informatie-
                                 en communicatietechnologie (en andere nieuwe technologie) ertoe bijgedra-
                                 gen dat er meer ruimte is voor concurrentie, met name op het gebied van de
                                 nutsvoorzieningen. Waar de markt zelf bijdraagt aan de levering van bepaalde
                                 producten en diensten, hoeft de overheid zich de productie en levering niet
                                 meer aan te trekken als publiek belang. Daarnaast kan internationalisering de
                                 nationale overheden op een minder principiële manier mogelijkheden ontne-
                                 men om publieke belangen te behartigen. Zo kan zij het nationale overheden
                                 onmogelijk maken om effectief toe te zien op de naleving van de door die over-
                                 heid gestelde randvoorwaarden. En waar de betrokkenheid van de overheid en
146                              het zich aantrekken van belangen slechts symbolisch zijn, kan er beter van
                                 worden afgezien.
                             b Ontwikkelingen van binnenuit die gevolgen hebben voor de formulering van het
                                 publieke belang.
                                 In de politiek kan een nieuwe consensus ontstaan over andere publieke belan-
                                 gen. Zo is in de sociale zekerheid het doel van de inkomensondersteuning de
                                 afgelopen vijftien jaar gaandeweg minder belangrijk geworden ten gunste van
                                 de reïntegratie. Een voorbeeld van nieuw beleid dat de afgelopen decennia is
                                 opgekomen, is het milieubeheer.
                             c Ontwikkelingen van buitenaf die gevolgen hebben voor de mogelijkheden van
                                 borging van publieke belangen.
                                 Er zijn tal van exogene ontwikkelingen die zowel de mogelijkheden voor bor-
                                 ging binnen het publieke als binnen het private domein beïnvloeden. De hori-
                                 zontalisering, zo kenmerkend voor de moderne maatschappelijke verhoudin-
                                 gen, doet zich ook binnen de overheid gevoelen. Zelfs de professionalisering
                                 van de overheid is gedeeltelijk een exogene ontwikkeling.
                                 In de private sector zijn de toenemende professionalisering en de toenemende
                                 proto-professionalisering (toenemende kennis in combinatie met toenemende
                                 mondigheid) van burgers al evenzeer van belang. De professionalisering maakt
                                 nieuwe vormen van institutionele borging mogelijk; de proto-professionalise-
                                 ring biedt betere mogelijkheden voor het scheppen van directe verantwoor-
                                 dingsrelaties in de richting van burgers.
                                 Ten slotte is in veel gevallen een Europese of soms mondiale markt in de plaats
                                 gekomen voor de Nederlandse markt. Europese regelgeving kan aanzienlijke
                                 beperkingen opleggen aan de mogelijkheid het publieke belang veilig te stellen
                                 via Nederlandse wetgeving, terwijl buitenlandse uitvoerders zich aan Neder-
                                 landse regelgeving kunnen onttrekken. Dit verkleint de mogelijkheden voor de
                                 nationale overheid om greep te houden op de randvoorwaarden van productie
</pre>

====================================================================== Einde pagina 150 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 151 ======================================================================

<pre>                                   conclusie: herschikking van verantwoordelijkheden in een dynamische omgeving
         en levering door private partijen (derhalve de borging van publieke belangen).
         Dit zou zelfs een overweging kunnen zijn om soms een nadrukkelijke over-
         heidsverantwoordelijkheid voor de productie en levering van het product
         overeind te houden en de verantwoordelijke overheidsdiensten niet in private
         handen te laten overgaan.
      d Ontwikkelingen van binnenuit die voor de mogelijkheden van borging van
         publieke belangen gevolgen hebben.
         De overheid kan haar eigen organisatie moderniseren, waardoor binnen het
         publieke domein meer of in ieder geval andere borgingmechanismen ontstaan
         (zie verder paragraaf 7.5 en 7.6). Vanzelfsprekend heeft de overheid minder
         invloed op de werking van de private sector. Maar ook hier kan de overheid de
         mogelijkheden voor borging van publieke belangen vergroten door een effec-
         tieve marktmeester te zijn (zie verder paragraaf 7.7).
      Dit kan worden samengevat in onderstaand schema.
        van buitenaf                                   van binnenuit
 wat   • meer concurrentie (bijv. door ict) maakt      • verandering politieke prioriteiten
          eindverantwoordelijkheid van overheid        • verschuivende politieke consensus
          overbodig                                                                                             147
       • nieuwe maatschappelijke problemen vragen
          om nieuwe betrokkenheid
 hoe   • horizontalisering                             • vergroting transparantie van overheid en markt
       • nieuwe inzichten over organisaties            • marktmeester
       • nieuwe afhankelijkheden (zie: Europese
          richtlijnen)
7.4.2 de ont wikkelingen doen zich niet op alle terreinen
      in gelijke mate voor
      De context waarin publieke belangen moeten worden behartigd, is aan verande-
      ring onderhevig, maar niet voortdurend en niet voor alle beleidsterreinen op
      gelijke wijze. Bovendien is het vaak onvoorspelbaar wanneer en in welke mate
      contextuele veranderingen zich zullen voordoen. Zo heeft op het gebied van de
      telecommunicatie de afgelopen jaren een omvangrijke privatisering plaatsgevon-
      den. De aanleiding was helder: nieuwe technologie leidde tot een grotere diffe-
      rentiatie van producten, een ontwikkeling die wereldwijd een omzetting van
      overheidsbeheer naar geconditioneerde marktwerking bewerkstelligde. Hierdoor
      hoeft de overheid zich de productie en levering van telefoondiensten niet meer
      zelf als doel te stellen. Wel neemt de overheid nog een eindverantwoordelijkheid
      voor de randvoorwaarden van productie en levering. Door technologische ver-
      nieuwing is het publieke belang hier dus verschoven en is ook een andere verde-
      ling van publieke en private verantwoordelijkheden aangewezen als het erom
      gaat de markt te binden aan door de politiek bepaalde randvoorwaarden (univer-
      sele dienstverlening, enzovoort). Omdat het antwoord op de wat-vraag is veran-
      derd, behoeft ook de hoe-vraag een nieuw antwoord.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 151 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 152 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                             In het openbaar vervoer doet zich een andere situatie voor (Van Enckevort 1999).
                             Europese regelgeving vraagt hier (of stimuleert op zijn minst) een nieuw ant-
                             woord op de hoe-vraag. In het streekvervoer is een start gemaakt met het schep-
                             pen van concurrentie om de markt. Hoewel nog geenszins duidelijk is of degene
                             die als eerste een concessie krijgt, zich later geen te grote voorsprong op eventu-
                             ele concurrenten weet te verwerven, lijkt concurrentie hier voorlopig mogelijk.
                             Op het kernnet van de spoorwegen ligt dit ingewikkelder. Met goede argumenten
                             wordt wel gesteld dat concurrentie op het kernnet ongewenst en met name
                             onmogelijk is. Concurrentie om het nationale kernnet lijkt voorlopig al even
                             hypothetisch, waar de overheid te afhankelijk is van een goed functionerend
                             openbaar vervoer én van de ns, en waar sprake is van een relatie met omvangrijke
                             specifieke investeringen. De concurrentie zou hoogstens betrekking kunnen heb-
                             ben op het management, maar dat valt ook naar huis te sturen als de ns in handen
                             van de overheid blijft.
                             Op het kernnet van de spoorwegen geven contextuele veranderingen derhalve
                             minder reden om de eindverantwoordelijkheid van de overheid te veranderen dan
                             in de wereld van de telecommunicatie het geval is. De vraag hoe de onveranderde
                             publieke belangen moeten worden geborgd, blijft actueel. Bovendien moet worden
148                          nagegaan of het verstandig is om Nederland bij de uitvoering van de Europese
                             richtlijnen voorop te laten lopen, zolang andere landen aan die richtlijnen nog
                             onvoldoende uitvoering geven. Zolang er van werkelijke concurrentie op het
                             Nederlandse net nog geen sprake is, is er zeker geen reden om de Nederlandse
                             Spoorwegen naar de beurs te brengen. Het creëren van private monopolisten is
                             geen taak voor de overheid. Er bestaat op dit moment, nu reële alternatieven zich
                             nog niet hebben aangediend, eerder reden om de greep van de overheid op ns te
                             versterken. Deze overheids-nv, die formeel nog geheel tot het publieke domein
                             behoort, is immers in een ‘grijs’ gebied terecht gekomen, waar hiërarchie noch con-
                             currentie voldoende mogelijkheden bieden voor het borgen van publieke belangen.
                             Op andere terreinen is het veel minder duidelijk waarom een veranderende con-
                             text zou nopen tot een ander antwoord op de wat- en de hoe-vraag. Hiermee is
                             niet gezegd dat het niet zinvol zou zijn de beide vragen periodiek opnieuw te stel-
                             len. Wel is hiermee gezegd dat de oplossing voor het ene beleidsterrein niet meteen
                             de oplossing hoeft te zijn voor elk ander beleidsterrein. Als voor de telecommunica-
                             tie privatisering een zinvolle strategie is, hoeft dit niet automatisch ook te gelden
                             voor de uitvoeringsinstellingen in de sociale zekerheid. Als privatisering van de
                             energiesector zinvol is, hoeft dit niet ook te gelden voor de watervoorziening.
                             Niet alleen kennen beleidsterreinen hun eigen karakteristieken, ook verandert de
                             context van beleidsterreinen op onderscheiden wijze. Dergelijke veranderingen
                             doen zich lang niet overal en in eenzelfde mate gelden.
                             Overigens geven de voorbeelden nog reden tot een andere conclusie: de belang-
                             rijkste reden om de toedeling van operationele verantwoordelijkheden bij de
                             behartiging van publieke belangen fundamenteel te veranderen, doet zich vooral
                             voor indien het publiek belang zelf van karakter is veranderd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 152 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 153 ======================================================================

<pre>                                 conclusie: herschikking van verantwoordelijkheden in een dynamische omgeving
7.4.3 zekere ont wikkelingen
      In hoofdstuk 6 is al aangegeven hoezeer op veel terreinen nog helderheid ont-
      breekt over de toekomstige context. Voor veel ontwikkelingen op de langere ter-
      mijn geldt dat vooral de mate waarin en de wijze waarop zij zich zullen voor-
      doen, onduidelijk is. Wel zeker is het feit dat de ontwikkelingen zich als zodanig
      in de toekomst zullen laten gelden. Deze beperkte zekerheid biedt al voldoende
      indicaties om de aannames en de methodiek van beleidsvorming te herover-
      wegen. De globale zekerheid dat ontwikkelingen als internationalisering en tech-
      nologische vernieuwing zich in de toekomst zullen doorzetten, verandert bij-
      voorbeeld het karakter van de vraag of bij de behartiging van een bepaald publiek
      belang moet worden overgegaan van direct overheidsbeheer naar marktwerking.
      De vraag of deze omslag op zichzelf gewenst is, zal – ook op terreinen die tradi-
      tioneel onder het binnenlands beleid vallen – steeds minder goed kunnen worden
      beantwoord binnen het kader van de nationale beleidsautonomie en de culturele
      aannames van de nationale beleidstraditie.
      Bovendien gaat het niet alleen om de zekerheid van toekomstige ontwikkelingen,
      maar ook om een goede kwalitatieve, bestuurlijke duiding ervan: grijpen zij in op
      de wat-vraag (moet de overheid zich op haar eindverantwoordelijkheid bezin-                             149
      nen?) of op de hoe-vraag (hoe moet de overheid haar eindverantwoordelijkheid
      waarmaken?). In het bijzonder wanneer de nieuwe ontwikkelingen de realiteits-
      waarde van klassieke bestuursconcepten ondermijnen, heeft dit grote gevolgen
      voor de aard van de redenering. Zo hebben contextuele ontwikkelingen niet
      alleen gevolgen voor de doelen (de eindverantwoordelijkheid van de overheid) en
      de middelen (de toedeling van verantwoordelijkheden aan publieke en private
      actoren bij de realisatie van publieke belangen), maar zij grijpen ook in op de con-
      cepten waarmee overheid en samenleving traditioneel konden worden beschre-
      ven. Het toch al vage onderscheid tussen centraal en decentraal, tussen beleids-
      bepaling en beleidsuitvoering en tussen binnenlands en buitenlands beleid zal
      verder afnemen. Op dit conceptuele niveau is de impact van het Europees recht
      wellicht het meest pregnant: het is noodzakelijk kernbegrippen als overheid en
      onderneming te vertalen in termen van dit recht om reële risico’s vooraf goed te
      kunnen inschatten.
7.5   mogelijke verbeteringen van de borging
      in de private sector
      Het spreekt vanzelf dat het meer in het vermogen van de overheid ligt om binnen
      de publieke sector de mogelijkheden voor het borgen van publieke belangen te
      verbeteren dan in de private sector. Private organisaties zijn immers in veel
      opzichten autonoom en zij moeten dit ook blijven. Toch kan de overheid er in
      belangrijke mate toe bijdragen dat de mogelijkheden tot borging van publieke
      belangen in de private sector verbeteren. In het rapport zijn verschillende opties
      aan de orde geweest.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 153 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 154 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                             Ten eerste heeft de overheid gedeeltelijk zelf in de hand voor welke belangen zij
                             zich verantwoordelijk moet achten: waar de samenleving de behartiging van
                             maatschappelijke belangen zelf voor haar rekening neemt, hoeft de overheid geen
                             eindverantwoordelijkheid op zich te nemen. Dit betekent dat het stimuleren van
                             marktwerking, zoals bijvoorbeeld gebeurt binnen het project Marktwerking,
                             Deregulering en Kwaliteit van Wetgeving (mdw), medebepalend is voor het aan-
                             tal belangen waarvoor de overheid een eindverantwoordelijkheid op zich moet
                             nemen. Op eenzelfde wijze kan de betrokkenheid van de overheid worden ver-
                             kleind door nieuwe verantwoordingsmechanismen in de samenleving te creëren.
                             Ten tweede kan de borging in de private sector vaak worden versterkt door een
                             combinatie met institutionele borging: het versterken van de relevante waarden
                             en normen binnen een private organisatie. Hieronder kunnen vele mechanismen
                             worden begrepen, zoals ook het tuchtrecht. Het is in ieder geval van belang dat de
                             verantwoording tegenover cliënten en peers wordt versterkt. Daarbij past een
                             transparante organisatie. Zo kunnen checks and balances worden ingebouwd, die
                             de behartiging van de in het geding zijnde publieke belangen ten goede kunnen
                             komen. Indien dergelijke mechanismen voor handen zijn, zal het eenvoudiger
                             zijn om, in combinatie met andere mechanismen, publieke belangen te borgen in
150                          de private sector. In feite gaat het daarbij ook om het reputatiemechanisme. Dit
                             wil overigens niet zeggen dat de reputatie van een private actor altijd kan worden
                             benut voor het borgen van publieke belangen: het hangt er vanaf waaraan een pri-
                             vate organisatie haar (goede) reputatie te danken heeft.
                             Ten derde heeft de overheid een belangrijke taak te vervullen in de rol van markt-
                             meester. Geconditioneerde marktwerking vooronderstelt dat de overheid vooraf
                             een helder institutioneel kader schept, dat zeker twee elementen bevat, namelijk
                             algemene en sectorspecifieke marktordenende wetgeving en voorzieningen die
                             de handhaving ervan garanderen, waaronder toezicht en inspectie. In ons land is
                             de functie van marktmeester vrij nieuw en de opbouw ervan vergt de nodige tijd.
                             Hierbij moet niet alleen worden gedacht aan de organisatorische structuur.
                             Belangrijker is de toerusting van een toezichtorgaan met kennis en vaardigheden
                             en de opbouw van feitelijk gezag. Hiervoor is nieuwe expertise nodig en de over-
                             heid moet zich schikken in een nieuwe, vaak nog onwennige rol. In dit verband
                             vraagt de raad uitdrukkelijk aandacht voor noodzakelijke verbeteringen van de
                             overheidsorganisatie en het daarbij behorende personeelsbeleid, opdat het com-
                             plementaire overheidsbeleid waar de inschakeling van private actoren om vraagt,
                             beter van de grond kan komen.
                             De rol van marktmeester is van groot belang bij een eventuele privatisering. Toch
                             mag hier niet de simpele conclusie worden getrokken dat bij een krachtig markt-
                             meesterschap privatisering altijd mogelijk is (zie eerder). Wel moet bij het mis-
                             lukken van privatisering nadrukkelijk worden bezien of de oorzaak daarvan is
                             gelegen in het slecht onderkennen van de eerder genoemde voorwaarden, of in
                             het ontbreken van een effectieve marktmeester. In het eerste geval is het beter dat
                             de overheid op haar schreden terugkeert. In het tweede geval kan het ingeslagen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 154 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 155 ======================================================================

<pre>                              conclusie: herschikking van verantwoordelijkheden in een dynamische omgeving
    pad van privatisering worden vervolgd, op voorwaarde dat de overheid spoedig
    de cruciale randvoorwaarden schept.
    Het complementaire overheidsbeleid dat hier wordt samengevat onder de noe-
    mer van ‘marktmeester’ kent een veelvoud van voor de overheid relatief nieuwe
    functies: het scheppen en wettelijk ordenen van markten, het zorgen voor goede
    aanbestedingsprocedures en de zorg voor toezichtorganisaties die de nakoming
    van regels moeten garanderen. Juist in de beginfase zal de overheid er problemen
    mee hebben dit complementaire beleid gestalte te geven. Idealiter veronderstelt
    de privatisering immers dat wanneer tot implementatie van dit model wordt
    overgegaan, de overheid vanaf het eerste begin over de expertise, de kennis, het
    gezag en de attitude beschikt om als marktmeester te kunnen optreden. De facto
    zal dit niet kunnen. Dergelijke kwaliteiten kunnen immers slechts al doende
    worden aangeleerd. Dit geldt zeker voor de gewenste verandering van de attitude
    van de overheid (de overheid als boven de partijen staande regisseur) en de
    opbouw van gezag door het toezichtorgaan. Onvoldoende expertise en kennis in
    de beginfase laten zich beter ondervangen door het inbrengen van externe des-
    kundigheid en het profiteren van de ervaring van andere overheidsorganisaties.
                                                                                                           151
7.6 mogelijke verbeteringen van de borging
    in de publieke sector
    Ook om de mogelijkheden voor borging van publieke belangen in de publieke
    sector te kunnen verbeteren heeft de raad in dit rapport een aantal gedachten en
    voorstellen ontwikkeld.
    Ten eerste is er voor de overheid, hoezeer zij op onderdelen kan leren van de pri-
    vate sector, geen winst te behalen wanneer zij de private sector gaat kopiëren.
    Als de overheid zich met een bedrijf gaat vergelijken en de sterke kanten van
    bedrijven poogt te imiteren, zal de enige (overigens onwaarschijnlijke) uitkomst
    zijn dat de private sector met een nieuw bedrijf wordt aangevuld. De mogelijk-
    heden voor het borgen van publieke belangen worden zo dus niet vergroot.
    Om die mogelijkheden binnen de publieke sector te vergroten, zou de overheid
    juist de specifieke voordelen en het specifieke karakter van de publieke sector
    moeten benadrukken en niet de specifieke voordelen van de private sector
    moeten willen overnemen.
    Ten tweede liggen de specifieke voordelen van de publieke sector tegenwoordig
    niet zonder meer in de sfeer van de hiërarchie. Hoewel veel ambtenaren nog doen
    wat hen door superieuren wordt opgedragen, is de vanzelfsprekendheid van de
    hiërarchie verdwenen. De specifieke kracht van de publieke sector kan nu vooral
    liggen in de betrokkenheid op de publieke zaak, het kunnen uitstijgen boven het
    eigen deelbelang en op het gezamenlijk delen van normen en waarden die bij
    publieke taakbehartiging behoren, zoals integriteit, responsiviteit, dienstbaarheid
    en verantwoordelijkheid. Hiermee is geenszins gezegd dat alle ambtenaren zich
    naar deze normen en waarden gedragen en dat alle ambtenaren geheel en alleen
    op de publieke zaak zijn betrokken. En ook niet dat dergelijke normen in de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 155 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 156 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                             private sector niet zouden voorkomen. Toch verschaffen de betrokkenheid op de
                             publieke zaak en de gedeelde publieke waarden en normen de overheid een
                             potentiële meerwaarde boven elkaar beconcurrerende marktpartijen. Het is juist
                             dit voordeel dat snel dreigt weg te spoelen indien de overheid zich inlaat met
                             commerciële activiteiten. De overheid doet er dan ook beter aan geen commerci-
                             ele activiteiten te ontplooien. Zij moet wel efficiënt werken, maar niet op winst
                             zijn gericht. Daarnaast is het van groot belang de publieke waarden en normen
                             binnen de overheid te onderhouden.
                             Ten derde kan de overheid ook leren van de markt zonder deze te imiteren of te
                             kopiëren. Het grote voordeel van de markt (bij volledige concurrentie) is gelegen
                             in het genereren van informatie over de werkelijke preferenties van burgers en de
                             werkelijke kosten van diensten en producten. Juist voor het borgen van publieke
                             belangen is deze informatie van cruciaal belang. In wezen is een vergelijking van
                             mogelijke manieren van borging ook een vergelijking tussen manieren van infor-
                             matievergaring. In dit opzicht kan ook de verschuiving van het publieke naar het
                             private domein in de laatste decennia deels worden verklaard. De markt werd
                             geacht informatie te genereren die binnen de overheidsbureaucratie niet kon
                             worden verkregen.
152
                             Ook door binnen de overheid de transparantie te vergroten, kan de informatie
                             worden gegenereerd die nodig is om publieke belangen binnen het publieke
                             domein effectief te borgen. Het prijsmechanisme is hiervoor slechts in beperkte
                             mate geschikt, zoals eerder werd geconstateerd. Concurrentie, in de meer alge-
                             mene zin van competitie, bijvoorbeeld aansluitend bij de beroepseer van de pro-
                             fessionals die binnen de overheid werken, is daarentegen wel geschikt. In deze
                             zin kunnen maatstafconcurrentie en benchmarking worden benut, niet zozeer
                             om er mensen binnen het publieke domein op af te rekenen, maar om hen te
                             prikkelen beter werk af te leveren. Deze mogelijkheden voor het vergroten van de
                             transparantie worden onmiskenbaar vergroot door nieuwe vormen van infor-
                             matie- en communicatietechnologie.
                             Ten vierde kan meer informatie worden gegenereerd door de verantwoordings-
                             mechanismen binnen de overheid te verbeteren. Dit geldt niet alleen binnen de
                             departementen, maar ook voor de relatie met veel zelfstandige bestuursorganen.
                             Ook kan de verantwoording jegens de burger op tal van manieren worden verbe-
                             terd. Burgerhandvesten zouden hiertoe een welkom middel zijn. Deze genereren
                             niet alleen informatie, zij geven ook de gewenste prikkels, zeker indien burgers
                             op een schadeloosstelling mogen rekenen wanneer de overheid haar beloften ten
                             aanzien van dienstverlening niet nakomt.
                             Ten vijfde biedt de economische wetenschap interessante inzichten in de manier
                             waarop binnen de overheid kan worden omgegaan met principaal-agentrelaties.
                             Met de professionalisering van de ambtenaar neemt in veel opzichten de infor-
                             matieasymmetrie tussen de politieke top en de ambtenaren verder toe. Bovendien
                             is er in deze relatie vaak sprake van niet-verifieerbare informatie. In dergelijke
</pre>

====================================================================== Einde pagina 156 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 157 ======================================================================

<pre>                                 conclusie: herschikking van verantwoordelijkheden in een dynamische omgeving
      situaties is het beter de verantwoordelijkheden van de ‘agent’ te vergroten, niet
      alleen door hem meer vrijheden te geven maar door hem ook uitdrukkelijk ver-
      antwoordelijk te stellen. Tegenover het vergroten van verantwoordelijkheden
      staat dan de winst van een grotere betrokkenheid van de uitvoerder (reciprociteit).
      Vanzelfsprekend kent het vergroten van ‘decentrale’ verantwoordelijkheden ook
      nieuwe risico’s. De decentrale beleidsvrijheid kan voor andere zaken worden aan-
      gewend. Door de nadruk te leggen op professionaliteit en op publieke waarden en
      normen en door nieuwe verantwoordingsmechanismen te introduceren kan dit
      risico zoveel mogelijk worden beperkt.
      Tot slot kan de overheid ook meer pogingen in het werk stellen om goede mensen
      aan te trekken en te behouden voor het behartigen van de publieke zaak. Voor het
      aantrekken van kwalitatief goede mensen zal de overheid haar imago moeten ver-
      beteren. Voor het aantrekken én behouden van goede mensen zijn de arbeids-
      voorwaarden, het salaris en de interne cultuur van werken van groot belang. Men
      kan zich afvragen of het huidige materiële ambtenarenrecht wel voldoende ruim-
      te biedt voor differentiatie en of de cultuur binnen de overheidsdienst iedere
      werknemer wel genoeg stimuleert om als publieke professional te willen excelle-
      ren, of zijn of haar talenten uit te buiten. Het uitgangspunt van emancipatie van
      talent op ieder niveau moet binnen de cultuur van de overheidsdienst sterker                            153
      worden ingebed. De nieuwe ambtenaar is zo geen ‘publieke ondernemer’ maar
      een publieke professional. De meerwaarde van de overheid is immers gelegen in
      de publieke professionaliteit. Die publieke professional neemt ook deel aan het
      publieke debat, zonder de legitimiteit van het beleid te ondermijnen.
      Vooral door te investeren in publieke waarden en normen en in de betrokkenheid
      op de publieke zaak, kan de overheid aldus de mogelijkheden voor borging van
      publieke belangen binnen haar eigen domein vergroten. Hiermee is dus een evi-
      dent voorbeeld van institutionele borging gegeven.
7.7   een kwaliteitskamer en de ministeriële
      ver antwoordelijkheid
7.7.1 inleiding
      In hoofdstuk 5 is beschreven dat het niet de leer maar de praktijk van de ministe-
      riële verantwoordelijkheid is die fundamentele vernieuwing van het manage-
      ment binnen departementen kan belemmeren. Doordat men zo de nadruk legt op
      de ministeriële verantwoordelijkheid, wordt de minister geacht voor ieder dis-
      functioneren de verantwoordelijkheid te dragen: de ambtelijke verantwoorde-
      lijkheid duikt als het ware weg achter die van de minister. Er is echter geen reden
      ambtenaren van professionele verantwoordelijkheid te vrijwaren, zeker niet nu
      het overheidsapparaat (mede als gevolg van de ontwikkeling van de informatie-
      en communicatietechnologie) steeds meer een professionele organisatie is gewor-
      den. Een dergelijke professionele verantwoordelijkheid vergt wel een toetsing
      langs andere weg dan via de politieke verantwoordelijkheid van de minister, en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 157 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 158 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                             wel op een zodanige wijze dat de ambtenaar systematisch, en niet uitsluitend als
                             gevolg van een incident, op zijn deskundigheid wordt aangesproken. De wijze
                             waarop de toetsing moet geschieden en de maatstaven die daarbij kunnen
                             worden gehanteerd, laten zich in een aantal opzichten vergelijken met de maat-
                             staven die voor professionele organisaties gelden.
                             Dit stelsel zal voorts aan een tweetal eisen moeten voldoen:
                             1 het zal toegesneden moeten zijn op de eisen die aan de publieke sector gesteld
                                 worden, en moeten bijdragen aan de ontwikkeling van kwaliteitsmaatstaven
                                 voor die sector;
                             2 het zal moeten leiden tot een onafhankelijke beoordeling van de kwaliteit van
                                 de ambtelijke organisatie.
                 7.7.2       ont wikkeling van eigen kwaliteitsmaatstaven
                             voor de ambtelijke dienst
                             De maatstaven die bij de verantwoording en de beoordeling de ambtelijke dien-
                             sten worden gehanteerd, moeten rekening houden met het eigen karakter van het
                             werk van de overheid. Niettemin kan men wel profiteren van de inzichten die
154                          zijn opgedaan bij professionele organisaties in de private sector. Daar zijn ver-
                             schillende vormen van toetsing gebruikelijk geworden voor het beoordelen van
                             activiteiten die niet eenvoudig kwantitatief zijn te meten. Via verslaglegging,
                             benchmarking, interprofessionele toetsing, visitatie, uitwisseling van best
                             practices, certificering of een andere vorm van evaluatie wordt een oordeel gege-
                             ven over de prestaties van een organisatie. In dit opzicht loopt de publieke sector
                             duidelijk achter, hoewel dit soort ontwikkelingen er nu wel op gang komt.
                             Daarnaast zal voor de publieke sector een eigen stelsel van kwaliteitsmaatstaven
                             moeten worden ontwikkeld. Deze maatstaven zullen enerzijds samenhangen
                             met de specifieke aard van de werkzaamheden. Anderzijds zijn er algemene
                             invalshoeken die steeds een rol zullen spelen bij de beoordeling van de overheid,
                             zoals de routines die zijn ontwikkeld om de politiek van informatie te voorzien,
                             de wijze waarop wordt omgegaan met klachten en bezwaren, inclusief de mate
                             waarin daarvan wordt geleerd, de snelheid van werken, de mate waarin men is
                             ingesteld op ontwikkelingen in de samenleving, in het buitenland (met name
                             Brussel), en de wijze waarop men zelf voor een intern kwaliteitsbewakingssys-
                             teem zorgt. Belangrijk is in ieder geval dat op meer systematische wijze wordt
                             nagedacht over de soort maatstaven die bepalend zijn voor de kwaliteit van de
                             overheidsorganisatie. Op dit moment lijken de maatstaven voor de evaluatie van
                             bepaalde diensten nog te zeer te wisselen van geval tot geval. Waar systematisch
                             dezelfde maatstaven worden gehanteerd, weten de betrokken diensten al bij
                             voorbaat waarop zij zullen worden beoordeeld.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 158 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 159 ======================================================================

<pre>                                conclusie: herschikking van verantwoordelijkheden in een dynamische omgeving
7.7.3 een kwaliteitsk amer
      Naar de mening van de raad moet iedere overheidsorganisatie in de eerste plaats
      voor een eigen systeem van kwaliteitszorg zorgen. Dergelijke systemen bestaan
      tot op zekere hoogte (denk aan wetgevingsevaluatie, prestatiebegrotingen en der-
      gelijke). Voor departementen noch voor zelfstandige bestuursorganen is echter
      een meer systematische benadering van dergelijke vormen van verantwoording
      ontwikkeld. Zo zou ook voor ieder departement met een zekere regelmaat een
      visitatie aan de orde kunnen zijn, om het leervermogen van de departementen te
      vergroten. Het moet tot de verantwoordelijkheid van de ambtelijke leiding van
      iedere overheidsdienst behoren zorg te dragen voor een goed stelsel van kwali-
      teitszorg. Dit is te beschouwen als een vast onderdeel van de managementstaak.
      Bovendien is het nodig het proces van verantwoording extern te verankeren. Een
      onafhankelijke instantie moet verzekeren dat de wijze waarop de interne kwali-
      teitsbewakingssystemen functioneren, aan de maat is. Een goede mogelijkheid
      voor een dergelijke verankering is het instellen van een Kwaliteitskamer voor de
      publieke dienst. Een dergelijke Kwaliteitskamer zou onafhankelijk moeten zijn.
      In hoofdstuk 5 werd er reeds op gewezen dat dit in het kader van de Trias Politica
      als een staatsrechtelijk uitgangspunt geldt.                                                           155
      De Kwaliteitskamer zou als taak moeten hebben een oordeel uit te spreken over
      de kwaliteit van de ambtelijke dienst. Zo’n beoordeling zou er vooral op gericht
      moeten zijn na te gaan of binnen de dienst op toereikende wijze wordt gezorgd
      voor toetsing. Indien de overheid eraan gewend is systematisch om te gaan met
      het borgen van kwaliteit, zal de Kwaliteitskamer doorgaans kunnen volstaan met
      een controle op de toereikendheid van de interne kwaliteitszorg. Dit zou beteke-
      nen dat de Kwaliteitskamer het sluitstuk is van het stelsel, maar wel een sluitstuk
      dat nodig is om de onafhankelijkheid van de beoordeling te waarborgen.
      De Kwaliteitskamer zou zo een organisatie kunnen zijn van beperkte omvang.
      Het zou niet tot zijn taak behoren zelf groots opgezet onderzoek te doen naar het
      functioneren van ambtelijke diensten. Zijn taak gaat niet verder dan het beoorde-
      len daarvan. Het is de leiding van de betrokken organisatie die vervolgens maat-
      regelen moet treffen om eventueel uit het oordeel blijkende tekortkomingen weg
      te nemen. Ook de minister zou hierop kunnen worden aangesproken.
      De Kwaliteitskamer zou wél het voortouw kunnen nemen bij het ontwikkelen
      van een stelsel van publieke kwaliteitszorg, bijvoorbeeld door systematisch maat-
      staven te ontwikkelen, door toe te zien op de ontwikkeling van een stelsel van
      kwaliteitsborging en verantwoording binnen iedere overheidsorganisatie en het
      eventueel steekproefsgewijs verrichten, wellicht met behulp van externe des-
      kundigen, van een visitatie bij een overheidsdienst.
      Men kan zich af vragen in hoeverre de Algemene Rekenkamer deze taak niet zou
      kunnen vervullen. De Rekenkamer heeft in toenemende mate haar onderzoek
      uitgebreid van een rechtmatigheidonderzoek naar onderzoek waarbij ook de
      doelmatigheid van de bestedingen van de overheid aan de orde wordt gesteld.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 159 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 160 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                             In dat opzicht heeft zij ook een belangrijke aanzet gegeven om over de kwaliteit
                             van de ambtelijke dienstverlening na te denken.
                             Toch ligt de hier aangegeven taak op een ander vlak dan dat van de financiële con-
                             trole. Het gaat hier om de externe verankering van maatstaven voor de beoorde-
                             ling van zeer uiteenlopende activiteiten, waarbij veelzijdige deskundigheid – die
                             uiteraard niet steeds intern aanwezig zal zijn – nodig is om tot goede criteria en
                             tot goede oordelen te geraken. Het zou mogelijk moeten zijn dat een minister of
                             het parlement de Kwaliteitskamer vraagt een bepaalde dienst in het bijzonder te
                             beoordelen. Deze kenmerken van het werk van de Kwaliteitskamer zouden niet
                             goed passen bij de positie van de Algemene Rekenkamer.
                 7.7.4       gevolgen voor de ministeriële ver ant woordelijkheid
                             Het instellen van een nieuw stelsel van kwaliteitszorg brengt tot op zekere hoog-
                             te geen verandering in de ministeriële verantwoordelijkheid, zoals die in het
                             staatsrecht vorm heeft gekregen. De minister blijft politiek verantwoordelijk
                             voor hetgeen de ambtelijke dienst heeft gedaan. Daarnaast komt er echter een
                             vorm van verantwoording bij die specifiek is gericht op de kwaliteit van de amb-
                             telijke organisatie. Tegelijkertijd is de rol van een onafhankelijke instantie als de
156                          Kwaliteitskamer beperkt in die zin dat hij niet meer is dan een beoordelaar van de
                             kwaliteit. Hij bezit geen bestuursbevoegdheid en kan dus ook geen maatregelen
                             nemen die voortvloeien uit de gevelde oordelen. Die maatregelen moeten door de
                             leiding van de organisatie zelf worden genomen. Daarop is de minister via zijn
                             politieke verantwoordelijkheid aan te spreken.
                             Hoewel de minister dus uiteindelijk degene blijft die zo nodig maatregelen moet
                             treffen, en hoewel dus aan de (politieke) ministeriële verantwoordelijkheid geen
                             afbreuk wordt gedaan, zou deze verantwoordelijkheid in de praktijk wel anders
                             kunnen gaan functioneren. Het parlement zal zijn werk beter kunnen doen door-
                             dat het meer inzicht kan krijgen in het functioneren van de ambtelijke dienst.
                             Doordat een intern kwaliteitsbewakingssysteem aanwezig is en externe beoorde-
                             lingen plaats vinden, wordt er verantwoording afgelegd en is er meer bekend over
                             de sterke en zwakke onderdelen van de overheid. Het parlement kan hierop
                             voortbouwen en kan zo over meer informatie beschikken dan in de huidige situ-
                             atie het geval is.
                             Langs deze weg zou de ministeriële verantwoordelijkheid kunnen worden ont-
                             last. Het spreekt vanzelf dat de minister voor het parlement het aanspreekpunt
                             blijft voor het functioneren van de onder hem ressorterende diensten. Hij zou
                             daarover ook alle inlichtingen moeten verstrekken. Maar wanneer hij ervoor
                             heeft gezorgd dat er een goed stelsel van verantwoording aanwezig is voor de
                             kwaliteit van die diensten en de Kwaliteitskamer hierover niet negatief heeft
                             geoordeeld, kan hij dit als verweer aanvoeren indien hij wordt aangesproken op
                             incidentele fouten die desondanks zijn gemaakt. Tegelijkertijd wordt ook de
                             ambtelijke dienst beter beschermd tegen oordelen in politiek verband, die meer
                             naar aanleiding van een incidenteel geval dan op basis van een stelselmatige
                             beoordeling worden gegeven.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 160 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 161 ======================================================================

<pre>                                 conclusie: herschikking van verantwoordelijkheden in een dynamische omgeving
7.8   de dynamiek van de implementatie: wenselijke strategie
7.8.1 inleiding
      De afweging of de (operationele) verantwoordelijkheden bij de behartiging van
      publieke belangen worden toegedeeld aan de publieke dan wel de private sector
      moet bestaan uit de volgende elementen:
      1 een goede specificatie van de in het geding zijnde publieke belangen;
      2 een analyse van de mogelijkheden tot borging binnen de private en de publieke
         sector;
      3 een analyse van de (te verwachten veranderingen in de) context;
      4 een goede inschatting vooraf van de risico’s die een transitie van verantwoor-
         delijkheden met zich mee kan brengen.
      Bij de weging van voor- en nadelen moet worden ingecalculeerd dat de praktijk in
      alle gevallen afwijkt van de tekentafelconstructies die vooraf zijn bedacht. In de
      praktijk wordt het resultaat immers niet alleen bepaald door het idee, maar voor-
      al door de compromissen tussen de vele betrokkenen, afhankelijkheid en door
      machtsposities. Dit kan consequenties hebben voor de uiteindelijke borging van
      het publieke belang. Een theoretische voorkeur voor situatie B boven situatie A,
      betekent nog niet dat B in de praktijk ook altijd de voorkeur moet hebben.                              157
      Er doen zich ook transitierisico’s voor, waardoor niet zeker is of, bij de transitie
      van A naar B, situatie B overeind kan blijven. Dergelijke risico’s zijn groter naar-
      mate de doelsituatie complexer is, naarmate de doelsituatie meer afwijkt van de
      uitgangssituatie, naarmate meer partijen betrokken zijn bij de reorganisatie en
      naarmate de consensus over de reorganisatie geringer is.
      De genoemde transities hebben veelal te kampen met problemen van reorganisa-
      ties in het algemeen. Uit de literatuur is bekend dat reorganisaties vaak met (ten-
      minste) drie problemen te kampen hebben. Ten eerste volgen reorganisaties
      elkaar veelal te snel op. Light (1995) spreekt in dit verband over “the ebb and flow
      of reforms”, waardoor er te weinig tijd is om een reorganisatie te voltooien en
      haar de tijd te geven zich te bewijzen. Ten tweede vindt een reorganisatie zelden
      alleen plaats maar vaak tegelijkertijd met andere reorganisaties, die de veronder-
      stelde voordelen soms weer teniet doen. Ten derde komen veel reorganisaties eer-
      der voort uit ideologie dan uit een “thoughtful, impartial evaluation of the
      models” (Peters 1996).
      Afgezien van deze algemene transitieproblemen, doen zich bij privatisering en
      verzelfstandiging twee specifieke transitieproblemen voor. Ten eerste is het
      scheppen van een markt en het waarborgen van concurrentie minder eenvoudig
      dan wellicht vooraf wordt verondersteld. Ten tweede is het scheppen van heldere
      relaties tussen overheid en de verzelfstandigde dan wel geprivatiseerde organisa-
      tie minder eenvoudig. Met dit laatste staan de mogelijkheden voor ‘binding voor-
      af’ op het spel.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 161 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 162 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                 7.8.2       het scheppen van een mark t
                             Dat concurrentie zich minder eenvoudig laat scheppen, is overigens wel begrijpe-
                             lijk aangezien zij niet in het belang is van alle betrokkenen. Concurrentie mag
                             voor de samenleving als geheel voordeel bieden, aanbieders hebben liever een
                             monopoliepositie en, op zijn minst, niet te veel concurrentie. De (toekomstige)
                             aanbieders ontwikkelen om die reden vaak contrastrategieën, die het ontstaan
                             van competitieve markten in de weg staan (Wagenaar 1995). Hierdoor wordt de
                             overheid vaak gedwongen achter de feiten aan te lopen. De fusie van uitvoerings-
                             instellingen en particuliere verzekeringsmaatschappijen die plaats vond toen
                             plannen voor een privatisering van de sociale zekerheid bekend werden, is hier-
                             van een goed voorbeeld. Dit geldt al evenzeer voor de uitverkoop van de uitvoe-
                             ringsinstellingen toen diezelfde privatisering werd afgeblazen. Ook de nutsvoor-
                             zieningen hebben een fusiegolf te zien gegeven, waarbij bovendien grens-
                             overschrijdende machtsblokken op de markt ontstonden.
                             Bij de overgang van overheidsbeheer naar geconditioneerde marktwerking treden
                             bovendien problemen op die te maken hebben met het organiseren van afstande-
                             lijkheid en onafhankelijkheid. De rol van marktmeester die door de overheid
158                          moet worden vervuld, is in dit verband aan de orde geweest. Juist bij de genoem-
                             de overgang kan deze rol problemen opleveren omdat de overheid afstand moet
                             creëren ten opzichte van de bestaande monopolistische uitvoerder. De wetgeving
                             die de omschakeling mogelijk moet maken, vraagt immers op vele punten om
                             een verzwakking van de positie van de bestaande monopolist. Men denke aan de
                             non-discriminatoire toegang tot en onafhankelijk beheer van de infrastructuur
                             en aan een asymmetrische wettelijke behandeling ten nadele van de monopolis-
                             tische uitvoerder. Waar in het klassieke model een interactief samenspel tussen
                             overheid en uitvoerder geboden was, moet de overheid nu als wetgever uitdruk-
                             kelijk afstand nemen en moet zij vooral letten op de niet gepresenteerde belangen
                             van komende toetreders, terwijl genoemde monopolist er juist alle belang bij
                             heeft om vanuit de oude positie de wetgeving en daarmee ook de komende
                             marktverhoudingen zoveel mogelijk te beïnvloeden.
                             Ook een adequaat toezicht vooronderstelt de aanwezigheid van kennis en erva-
                             ring bij de overheid, die niet voorshands aanwezig zijn en gaandeweg moeten
                             worden opgebouwd. Zeker in de beginsituatie is er sprake van een informatie-
                             voorsprong bij de monopolist. Om goed te kunnen controleren moet het
                             betreffende overheidsorgaan in vele gevallen te rade gaan bij de monopolist die
                             moet worden gecontroleerd.
                             Al met al vergen dergelijke operaties een goede analyse en een duidelijke regie.
                             Aan die analyse lijkt het in de praktijk nogal eens te schorten. Zo merkte Kremers
                             op over het Nederlandse beleid ten aanzien van privatisering en marktwerking:
                             “Systematische economische analyse van de marktomgeving, inclusief mogelijke
                             implicaties voor het marktbeleid, maakte kennelijk niet prominent deel uit van
                             het proces” (Kremers 1995: 14). Bovendien is het de vraag of de overheid wel in
                             staat is de benodigde regie te bieden. Overigens lijkt zij op dit punt weinig twijfel
</pre>

====================================================================== Einde pagina 162 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 163 ======================================================================

<pre>                                 conclusie: herschikking van verantwoordelijkheden in een dynamische omgeving
      te hebben. Duyvendak en anderen hebben gewezen op het maakbaarheidsdenken
      dat schuil gaat achter het streven naar privatisering en marktwerking. Duyvendak
      en De Haan (1997) menen zelfs dat het “liberale alternatief voor het maakbaar-
      heidsproject” een voortzetting is van het “sociaal-democratische” maakbaar-
      heidsdenken. Het is in ieder geval opvallend dat het geloof in de maakbaarheid
      van de samenleving uit de jaren zeventig verdwenen mag zijn, terwijl het geloof
      in de maakbaarheid van de markt in de jaren negentig nog springlevend is. In
      werkelijkheid blijkt die ‘markt’ echter maar heel moeizaam te creëren. Het resul-
      taat is onder andere dat de verwachte concurrentie lang niet altijd tot bloei komt.
7.8.3 heldere rel aties
      Om dezelfde redenen blijkt het in de praktijk veel minder eenvoudig om heldere
      relaties te scheppen tussen de overheid en de verzelfstandigde dan wel geprivati-
      seerde organisatie. Onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar het functione-
      ren van zelfstandige bestuursorganen ondersteunt deze stelling (zie ook Kickert
      et al. 1992). De aansturing van zelfstandige bestuursorganen blijkt in de praktijk
      vaak niet goed te zijn geregeld. Ter Bogt (1995: 373) wijt dit aan het feit dat de
      regie bij verzelfstandiging veelal “symbolisch” is: “de vormgeving en de wijze
      van sturing geven misschien eerder de mythen weer van de institutionele omge-                           159
      ving van de organisatie, dan de werkelijke eisen die de desbetreffende activiteiten
      stellen.” Het is geen specifiek Nederlands probleem. Kreukels en Hagelstein
      (1998) verwijzen naar Canada en constateren dat ook daar de nieuwe zelfstandig-
      heid van organisaties leidt tot vermenging van belangen, onduidelijke belangen-
      afwegingen en feilen in toerekening en verantwoordelijkheid. Het brengt hen
      zelfs tot de vraag of al die verzelfstandiging niet de verdenking wekt van oppor-
      tunistisch optreden.
      Hiermee is het zowel in de publieke als in de private sector een reëel gevaar dat
      een ‘grijs’ gebied ontstaat waar, als gevolg van transitieproblemen, geen van de
      mechanismen tot borging en disciplinering goed werken. Organisaties worden
      feitelijk wel op afstand geplaatst, maar bij privatisering onvoldoende onder con-
      currentie geplaatst, terwijl bij verzelfstandiging de aansturing en controle van
      deze nieuwe organisatie vanuit het departement onvoldoende zijn geregeld.
      Aldus kunnen organisaties ontstaan die onvoldoende op hun functioneren
      worden afgerekend omdat noch de politiek (de ministeriële verantwoordelijk-
      heid) noch de consument (de markt) tot voldoende correctie in staat is. Verant-
      woording is in die gevallen afwezig (zie ook De Boer 1991; Koning 1995;
      Meurs 1997; Eijlander 1999).
      Toch is het niet zo dat privatisering en verzelfstandiging onvermijdelijk halver-
      wege blijven steken. Veel zal afhangen van de regie van de overheid (houdt zij
      tijdens het proces voldoende vast aan de ratio van de reorganisatie?), van de con-
      sensus over publieke belangen, van de machtsverdeling tussen betrokkenen en
      van de door het verleden bepaalde mogelijkheden binnen de betrokken sector
      (padafhankelijkheid). Op voorhand is wel duidelijk dat de betrokken organisatie
</pre>

====================================================================== Einde pagina 163 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 164 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                             niet de eerst aangewezene is om de verantwoordingsrelaties te bewaken. Deze
                             organisatie zal eerder geneigd zijn aan haar eigen (toekomstige) deelbelang te
                             denken dan aan de in het geding zijnde publieke belangen (Nyfer 1999). Hier ligt
                             een duidelijke taak voor de overheid.
                             Tegelijkertijd is het ook niet altijd in het belang (op de korte termijn) van de poli-
                             tiek verantwoordelijken om verzelfstandiging en privatisering goed te regelen.
                             Zoals The Economist al opmerkte, is een overheidsbedrijf dat als monopolist ver-
                             der mag gaan, veel beter te verkopen dan een bedrijf dat onder strenge concurren-
                             tie komt te staan. Ook de politici zelf zijn er in één opzicht bij gebaat om geen for-
                             mele zeggenschap meer te hebben op verzelfstandigde organisaties. Wie geen
                             zeggenschap heeft, kan immers ook niet in de Kamer verantwoordelijk worden
                             gesteld voor het functioneren van de betrokken organisaties (Gazendam en
                             Homburg 1999).
                 7.8.4       wenselijke str ategie
                             Gelet op bovenstaande zou de strategie bij de herverdeling van publieke en private
                             verantwoordelijkheden gebaseerd moeten zijn op de volgende uitgangspunten:
160                          1 Ga uit van het zogenaamde ‘voorzorgsprincipe’. Vooraf moeten een goede ana-
                                 lyse en weging plaatsvinden van de risico’s die bij de transitie kunnen plaats-
                                 vinden. Welke mogelijkheden hebben gevestigde partijen en goed georgani-
                                 seerde en gearticuleerde deelbelangen om de plannen in een door hen ge-
                                 wenste richting bij te stellen? In welke mate zal bij de transitie de overheid
                                 afhankelijk zijn van partijen die juist bezig zijn hun toekomst veilig te stellen?
                                 Bij onherroepelijke stappen moeten deze risico’s zo goed mogelijk worden
                                 afgedekt.
                             2 Betracht grote terughoudendheid bij het verschuiven van operationele verant-
                                 woordelijkheden, indien veel publieke én private belangen tegelijkertijd in het
                                 geding zijn en indien de uitkomst te zeer afhankelijk is van de compromissen
                                 die met te veel actoren moeten worden gesloten. Indien men in die situatie wel
                                 kiest voor een herschikking van verantwoordelijkheden is het gevaar niet
                                 denkbeeldig dat de ene (‘definitieve’) poging tot ‘stelselherziening’ over de
                                 andere heen buitelt, zelfs zozeer dat de effecten van de afzonderlijke herzie-
                                 ningen nauwelijks kunnen worden vastgesteld.
                             3 Naarmate als gevolg van internationalisering en technologisering de context
                                 dwingender is, zijn de problemen van de transitiefase beter hanteerbaar. De
                                 veranderende context vraagt niet alleen om een herverdeling van verantwoor-
                                 delijkheden, maar is tevens zelf als een begunstigende conditie aan te merken.
                                 Vandaar wellicht het relatieve succes van de privatisering van de telecommu-
                                 nicatie. Juist wanneer de context minder dwingend is, ontstaat er ruimte voor
                                 actoren die tegen de reorganisatie zijn, om tegenstrategieën te ontwikkelen,
                                 met alle transitieproblemen van dien. Kortom, als het niet echt nodig is, is de
                                 kans dat het privatiseringsproces gaat ontsporen, extra groot.
                             4 Kies de juiste volgorde van stappen. Vermijd bijvoorbeeld eigendomsover-
                                 dracht in een te vroegtijdig stadium. Vaak bestaat er een sterke fixatie op dit
</pre>

====================================================================== Einde pagina 164 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 165 ======================================================================

<pre>                          conclusie: herschikking van verantwoordelijkheden in een dynamische omgeving
  ene element van het privatiseringsproces, ten nadele van andere, op zich
  belangrijker elementen als reële marktwerking en een adequaat institutioneel
  kader. De overdracht van het eigendom behoort idealiter eerder het sluitstuk
  dan het startpunt van de operatie te zijn. Zeker hier mag van de overheid
  worden verwacht dat zij vasthoudt aan haar regierol ten aanzien van de opera-
  tie als geheel en dat zij deze regierol boven haar eigen financiële belang op
  korte termijn stelt. In dit verband is van belang dat veel beslissingen door
  internationalisering en als gevolg van de ontwikkeling van het Europees recht
  al snel onomkeerbaar zullen blijken te zijn. Tegelijkertijd biedt het Europees
  recht meer mogelijkheden dan wel wordt verondersteld.
5 Bouw leerprocessen in door uit te gaan van het principe van ‘variëteit en selec-
  tie’. Dit principe behelst dat verschillende varianten in de praktijk worden uit-
  geprobeerd en dat uiteindelijk wordt gekozen voor de variant met de beste
  resultaten, zodat de variëteit toch kan uitmonden in een uniform kader.
  Ervaringen in andere landen laten zien dat juist die toegestane variëteit met
  voorbeeldexperimenten de mogelijkheid biedt om op een later tijdstip best
  practices te selecteren. En moet in een wereld met veel dynamiek variëteit ook
  niet als blijvend fenomeen worden geaccepteerd? In dit opzicht hoeft de uit-
  eindelijke uniformiteit slechts betrekking te hebben op het algemene kader. De
  complexe maatschappelijke werkelijkheid vergt altijd, dus niet alleen ten tijde                      161
  van reorganisatie, de mogelijkheid om het uniforme kader aan plaatselijke
  omstandigheden aan te passen. Zo bezien is variëteit binnen een uniform
  kader van spelregels altijd het uitgangspunt.
  Dit principe van variëteit en selectie geldt ook voor de gewenste sectorale
  diversiteit binnen een algemeen en gemeenschappelijk beoordelings- en
  begrippenkader, waardoor de sectoren vergelijkbaar worden. Het feit dat de
  sectoraal bepaalde context doorslaggevend moet zijn, betekent niet dat iedere
  sector het autonoom moet regelen. Er bestaat behoefte aan een algemeen
  beoordelingskader voor het onderhavige beleid.
6 Verbeter het functioneren van organisaties, veelal de kern van het probleem.
  Dit kan op vele manieren. Alomvattende structuur- en stelselwijzigingen zijn
  in dit opzicht maar één van de mogelijkheden voor verbetering. Doordat het
  beleid traditioneel gefixeerd is op deze ene conditie, realiseert men zich onvol-
  doende dat ‘de knop vaak ook op een andere manier kan worden omgedraaid’.
  De interne sturingsfilosofie kan minder bureaucratisch worden gemaakt en er
  kan beter worden ingespeeld op de professionalisering van het ambtenaren-
  apparaat. De organisatie kan minder hiërarchisch worden gemaakt en de ver-
  antwoordelijkheden kunnen meer met de uitvoerende ambtenaren worden
  gedeeld. Om het functioneren van organisaties te verbeteren is het niet altijd
  nodig hun omgeving geheel te veranderen, laat staan om hen te privatiseren.
  Overigens zal in beide gevallen moeten worden geaccepteerd dat het veel tijd
  en inspanning vergt alvorens een organisatie werkelijk en blijvend beter gaat
  functioneren.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 165 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 166 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                 7.9         epiloog
                             Hiermee is geen antwoord gegeven op de vraag of de overheid meer of minder
                             moet privatiseren. Uit het voorgaande mag duidelijk zijn dat deze vraag niet zo
                             eenvoudig is te beantwoorden. Het ‘hoe’ hangt immers in belangrijke mate af van
                             het ‘wat’. Een antwoord op de vraag of de wrr voor of tegen ‘verdergaande pri-
                             vatisering’ is, heeft dan ook weinig betekenis. Het is immers aan de democratisch
                             gelegitimeerde overheid om te bepalen welke belangen in deze samenleving
                             ‘publiek’ moeten worden behartigd.
                             Deze vraag naar het ‘voor’ of ‘tegen’ is overigens wel kenmerkend voor de manier
                             waarop het debat vaak wordt gevoerd, namelijk ideologisch voor of tegen ‘de
                             markt’. De vraag is ook kenmerkend voor de wijze waarop veel voorstellen voor
                             privatisering door de overheid zijn beargumenteerd. De raad is van oordeel dat de
                             regering de afgelopen jaren te vaak te ondoordacht en te onvoorbereid een keuze
                             voor marktwerking heeft gemaakt, zonder dat zij zich van de (noodzaak van bor-
                             ging van) in het geding zijnde publieke belangen voldoende bewust is geweest.
                             Te vaak is onvoldoende of te laat aangegeven welke publieke belangen in het
                             geding waren. Te vaak zijn ook onvoldoende de mogelijkheden voor het borgen
162                          van deze publieke belangen geanalyseerd. Dit verwijt treft niet alleen de rijks-
                             overheid, maar ook de gemeenten (Derksen, Boonstra en Jebbink 1999). Het
                             gevolg is dat soms weer op het voorgenomen beleid moet worden teruggekomen.
                             Zo is gaandeweg duidelijk geworden dat het nagenoeg onmogelijk is concurrentie
                             te organiseren op het kernnet van de spoorwegen, met name omdat verschillende
                             publieke belangen hier een rol spelen, bijvoorbeeld milieu, congestiebestrijding,
                             een volwaardig net van openbaar vervoer ook in minder dichtbevolkte gebieden.
                             Zo heeft het kabinet inmiddels de overtuiging dat een rechtszekere en rechtsgelij-
                             ke claimbeoordeling in de sociale zekerheid minder eenvoudig in private handen
                             kan worden gelegd, wat in eerdere plannen wel het voornemen was (zie ook
                             Wolfson 1999). Zo is op het gebied van de thuiszorg de terugtocht inmiddels
                             ingezet. En ten slotte is inmiddels duidelijk dat bij de verkoop van ‘de kabel’ te
                             zeer op de financiële baten is gelet en te weinig op de publieke belangen die hier
                             nog steeds in het geding blijken te zijn.
                             Daarnaast krijgen de contextuele veranderingen in het beleid soms te weinig aan-
                             dacht. Indien deze wel voldoende aandacht zouden krijgen, zou duidelijk zijn dat
                             hetgeen een oplossing mag heten voor het ene beleidsterrein, niet meteen ook
                             een oplossing is voor een ander beleidsterrein. Bij de verdeling van publieke en
                             private verantwoordelijkheden moet derhalve niet alleen het publieke belang hel-
                             der worden geformuleerd, maar moet ook worden aangegeven waarom de con-
                             text een andere verdeling van verantwoordelijkheden vereist.
                             Ten slotte wordt te gemakkelijk en nog steeds te vaak vergeten dat een herschik-
                             king van operationele verantwoordelijkheden, vooral in haar implementatie, een
                             eigen dynamiek heeft. Die dynamiek en de daarbij optredende neveneffecten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 166 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 167 ======================================================================

<pre>                           conclusie: herschikking van verantwoordelijkheden in een dynamische omgeving
kunnen zo groot zijn dat beter eerst van experimenten kan worden geleerd, dan
wel zelfs beter geheel van een herschikking kan worden afgezien.
In het algemeen ontbeert het de regering aan een algemeen beoordelingskader.
Het lijkt soms alsof binnen elke sector een eigen privatiseringsbeleid is ontwik-
keld. Dat is niet alleen jammer omdat op die manier te weinig wordt geleerd van
ervaringen van elders. Ook draagt het bij aan een beleid dat blijkbaar voorbij gaat
aan belangrijke gemeenschappelijke vragen. Om die reden bepleit de raad voor
het gehele regeringsbeleid een gemeenschappelijk beleidskader te hanteren voor
privatiseringszaken. De raad adviseert één minister te belasten met het toezicht
op de uitvoering van dit kader, dat binnen alle beleidssectoren de leidraad zou
dienen te vormen voor de toedeling van operationele verantwoordelijkheden en
tevens een raamwerk zou bieden voor sectorale differentiatie. Uit dit rapport mag
duidelijk zijn dat in een algemeen beleidskader primair aandacht moet bestaan
voor het borgen van publiek belang.
                                                                                                        163
</pre>

====================================================================== Einde pagina 167 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 168 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
164
</pre>

====================================================================== Einde pagina 168 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 169 ======================================================================

<pre>                                                                                           literatuur
liter atuur
Aarts, L., Ph. De Jong, R. van der Veen en H. Wagenaar (red.) (1995) Het bedrijf van de
         verzorgingsstaat; naar nieuwe verhoudingen tussen staat, markt en burger,
         Amsterdam: Boom.
Akyürek-Kievits, H.E. (1998) Tussen protectie en concurrentie: marktwerking of regulering
         voor bedrijven met een taak van algemeen belang, Groningen: Rijksuniversiteit
         Groningen.
Algemene Rekenkamer (1995) Verslag van de Algemene Rekenkamer over 1994. Deel 3:
         Zelfstandige bestuursorganen en ministeriële verantwoordelijkheid, 24 130 nr. 3.
Algemene Rekenkamer (1998), Toezicht op uitvoering publieke taken, Tweede Kamer,
         vergaderjaar 1997-1998, 25 956, nrs. 1-2.
Akker, H. van den en D.J. Bolderheij (1999) ‘Verzelfstandigen en privatiseren: een zaak
         van beleid’, Christen-democratische Verkenningen: 43-49.
Bakker, H. (1998) ‘De samenhang tussen onafhankelijkheid, gebondenheid en onzeker-
         heid’, Tijdschrift Informatie en Informatiebeleid (I en I), 16, 3: 22-24.
Bakker, W. , F. van Waarden (red.) (1999) Ruimte rond regels; stijlen van regulering en
         beleidsuitvoering vergeleken, Amsterdam: Boom.                                               165
Barr, N. (1998) The Economics of the Welfare State, 3rd edition, Oxford: Oxford University
         Press.
Bartlett, W. and J. Legrand (1993) Quasi-markets and social policy, Basingstoke:
         MacMillan.
Beek, K.W.H. van (1998) De ondernemende samenleving, wrr Voorstudies en
         achtergronden V104, Den Haag: Sdu Uitgevers.
Berkum, J. van (1998) ‘Doelmatigheid van zelfstandige bestuursorganen’, Openbaar
         Bestuur, 8, 2: 19-22.
Bestebreur, A en A. Brinkman (1994) ‘Concurrentie in en om de publieke sector’, Open-
         bare Uitgaven, 5: 225-234.
Bishop, M, J. Kay (1988) Does Privatization Work? Lessons from the uk, London.
Bishop, M., J. Kay, C. Mayer (eds.) (1994) Privatization and Economic Performance,
         Oxford: Oxford University Press.
Boer, M.M. den (1991) ‘Ministeriële verantwoordelijkheid voor zelfstandige bestuurs-
         organen’, RegelMaat, afl. 1991/1: 3-12.
Bogt, H.J. ter (1994) ‘Verzelfstandiging van overheidsorganisaties, bezien vanuit de neo-
         institutionele economie’, Beleidswetenschap 1994, 3: 205-239.
Bogt, H.J. ter (1995) Neo-institutionele economie, management control en verzelfstandiging
         van overheidsorganisaties, Groningen: Rijksuniversiteit Groningen.
Bogt, H.J. ter en J.L. Bouma (1998) ‘Markt, overheid en ‘eerlijke concurrentie’: een
         bedrijfseconomische invalshoek’, Openbare Uitgaven, 1998, 4: 204-211.
Bokkes, W.T.M. (1989) Privatisering belicht vanuit de transactiekostenbenadering,
         Enschede: Universiteit Twente.
Bovenberg, A.L. (1999) On the cutting edge between policy and academia: challenges for
         (public) economists, Rotterdam: NAKE Lecture 1999.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 169 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 170 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                 Bovenberg, A.L. en Th.C.M.J. van de Klundert (1999) ‘Christelijke traditie en neo-
                             klassieke economie in gesprek’, Economisch-Statistische Berichten, nr. 4230:
                             848-852.
                 Bovenberg, A.L. en C.N. Teulings (1999a) ‘Op zoek naar de grenzen van de staat: publieke
                             verantwoordelijkheid tussen contract en eigendomsrecht’, blz. 19-136 in
                             W. Derksen et al. (red.) Over publieke en private verantwoordelijkheden, wrr
                             Voorstudies en achtergronden V105, Den Haag: Sdu Uitgevers.
                 Bovenberg, A.L. en C.N. Teulings (1999b) ‘Concurrentie als alternatief voor rechts-
                             principes’, Economisch-Statistische Berichten, 14 mei 1999: 364-367.
                 Bovens, M.A.P. (1990) Verantwoordelijkheid en organisatie; beschouwingen over aan-
                             sprakelijkheid, institutioneel burgerschap en ambtelijke ongehoorzaamheid,
                             Zwolle: Tjeenk Willink.
                 Bovens, M.A.P. (1999) De digitale rechtsstaat, inaugurele rede Universiteit Utrecht,
                             Alphen aan den Rijn: Samsom.
                 Bovens, M.A.P. en M. Scheltema, ‘Rechtsstatelijke redeneerpatronen’, blz. 137-174 in
                             W. Derksen et al. (red.) Over publieke en private verantwoordelijkheden, wrr
                             Voorstudies en Achtergronden V105, Den Haag: Sdu Uitgevers.
                 Boxum, J.L. (1997) Algemene wetgeving voor zelfstandige bestuurslichamen, Groningen:
                             Rijksuniveristeit Groningen.
166              Brandsen, Taco (1999) Markets and Housing: A Neo-Institutional Approach, paper
                             politicologenetmaal 1999, Enschede: Universiteit Twente.
                 Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof (1991) Sturingsinstrumenten voor de overheid,
                             Leiden: Stenfert Kroese.
                 Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof (1995) Netwerkmanagement, strategieën, instru-
                             menten en normen, Utrecht: Lemma.
                 Castells, M. (1996)The Rise of the Network Society, Cambridge, ma: Blackwell Publishers.
                 Coase, R.H. (1937) ‘The Nature of the Firm’, Economica, 4: 386-405.
                 Commissie-Brokx (1995) Marktwerking in het Openbaar Vervoer, eindrapport, Utrecht:
                             Projectteam Openbaar Vervoer.
                 Commissie-Cohen (1997) Markt en overheid, eindrapport, Den Haag: Ministerie van Eco-
                             nomische Zaken, project MDW, 24 036 nr. 45.
                 Commissie-Derksen (1997), Armoede en armoedeval; de rol van inkomensafhankelijke
                             regelingen, Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
                 Commissie-Holtslag (1998) De ministeriële verantwoordelijkheid ondersteund, Den Haag:
                             Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
                 Commissie-Houben (1994) In werk voorzien, contouren voor een versterking en verbre-
                             ding van de werkvoorziening, Den Haag: Vuga.
                  Commissie-Meijerink (1999) Recht van spreken, interdepartementaal beleidsonderzoek
                             bedrijfsvoering rechtspraak, Den Haag.
                 Commissie-Scheltema (1993) Steekhoudend ministerschap: betekenis en toepassing van de
                             ministeriËle verantwoordelijkheid, Den Haag: Sdu.
                 Commissie-Sint (1995) Verantwoord verzelfstandigen, rapportage over verzelfstandiging,
                             Tweede Kamer 1994-1995, 21042, nr. 19.
                 Commissie-Visser (1997) Zicht op toezicht, Den Haag: Ministerie van Economische
                             Zaken.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 170 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 171 ======================================================================

<pre>                                                                                              literatuur
Commissie-Wiegel (1993) Naar kerndepartementen, kiezen voor een hoogwaardige en
         flexibele rijksdienst, Tweede Kamer 1992-1993 21427 nrs. 51 en 52.
Centraal Planbureau (1997) Challenging Neighbours; Rethinking German and Dutch
         Economic Institutions, Berlin: Springer.
Centraal Planbureau (1997) Competition in communication and information services,
         Den Haag: Sdu Uitgevers.
Damme, E. van et al. (1998) Universele dienstverlening; marktwerking ten bate van ieder-
         een, Den Haag: Ministerie van Economische Zaken.
Derksen, W. (1998) Het werk moet lonen, Amsterdam: Wiardi Beckman Stichting/
         Centrum voor Lokaal Bestuur.
Derksen, W., H. Boonstra en M. Jebbink (1999) ‘Gemeenten maken pas op de plaats:
         uitgeprivatiseerd?’, Binnenlands Bestuur, 19 november 1999: 30-39.
Derksen, W., Th.G. Drupsteen en W.J. Witteveen (red.) (1989) De terugtred van regel-
         gevers; meer regels, minder sturing?, Zwolle: Tjeenk Willink.
Derksen, W., M. Ekelenkamp, F.J.P.M. Hoefnagel en M. Scheltema (red.) (1999) Over
         publieke en private verantwoordelijkheden, wrr Voorstudies en achtergronden
         V105, Den Haag: Sdu Uitgevers.
Dietz, F. en C. Hazeu (red.) (1998) Economie en beleid, Amsterdam: Boom.
Dirven, J.M.C. et al. (1998) Stuur of overstuur; over bestuurlijke wisselwerkingen tussen
         overheid en samenleving, Den Haag: Elsevier Bedrijfsinformatie.                                 167
Donahue, J.D. (1989) The Privatization Decision, Public Ends, Private Means, New York:
         Basic Books.
Donner, J.P.H. (1998) Staat in beweging, wrr Voorstudies en achtergronden V100,
         Den Haag: Sdu Uitgevers.
Duyvendak, Jan Willem en Ido de Haan (red.) (1997) Maakbaarheid; liberale wortels en
         hedendaagse kritiek van de maakbare samenleving, Amsterdam: Amsterdam
         University Press.
Dijk, A. van et al. (red.) (1993) Sturen in complexe organisaties; theorie en praktijk in het
         hoger onderwijs, Assen: Van Gorcum.
Dijk, P. van en S. Kruse (1998) ‘Zelfstandige bestuursorganen en het primaat van de
         politiek’, Socialisme en Democratie, 11: 504-513.
Enckevort, I. van, ‘Vernieuwing in het spoorvervoer’, blz. 255-282 in W. Derksen et al.
         (red.) Over publieke en private verantwoordelijkheden, wrr Voorstudies en
         achtergronden V105, Den Haag: Sdu Uitgevers.
Enquêtecommissie uitvoeringsorganen sociale verzekeringen (commissie-Buurmeijer)
         (1993) Enquête naar het functioneren van de organen belast met de uitvoering van
         de sociale-verzekeringswetten, Tweede Kamer 1992-1993, 22 730.
Eijlander, Ph. (1999) ‘Zelfstandig bestuur: maatschappelijke verantwoording of bestuur-
         lijk toezicht?’, RegelMaat, afl. 1999, 1: 31-38.
Frissen, P.H.A. (1989) Bureaucratische cultuur en informatisering, Den Haag: Vuga.
Frissen, P.H.A. (1996) De virtuele staat, Schoonhoven: Academic Service.
Frissen, P.H.A. (1999) De lege staat, Amsterdam: Nieuwezijds.
Frissen, P.H.A. et al. (1993) Het managen van verandering door verzelfstandiging,
         Den Haag: Vuga.
Gazendam, H.W.M. en V.M.F. Homburg (1999) ‘Efficiëntie en verzelfstandiging’,
         Bestuurskunde, 8, 1: 19-27.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 171 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 172 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                 Goorden, C.P.J., M.M. den Boer en F.K. Buyn (1997) Zbo’s, verzelfstandiging en privatise-
                             ring, preadvies voor de var, Alphen aan den Rijn: Samsom.
                 Grinten, T. van der en J. Kasdorp (1999) 25 jaar sturing in de gezondheidszorg: van versta-
                             telijking naar ondernemerschap, Den Haag: scp.
                 Groenendijk, J.V. (1998) Overheidsinvloed in het openbaar vervoer; een vergelijkend
                             onderzoek naar deregulering, privatisering en verzelfstandiging in Europa,
                             Utrecht: Rijksuniversiteit Utrecht.
                 Gunsteren, H.R. van (1994) Culturen van besturen, Amsterdam: Boom.
                 Haffner, R.C.G en P.A.G. van Bergeijk (red.) (1997) Regulatory reform in the Netherlands:
                             macroeconomic consequences and industry effects, Den Haag: Ministerie van
                             Economische Zaken, Onderzoeksreeks directie marktwerking.
                 Haselbekke, T. (1998) ‘Doelmatigheid en doeltreffendheid van overheidsbeleid’, blz. 25-36
                             in F. Dietz en C. Hazeu (red.) Economie en beleid, Amsterdam: Boom.
                 Hazeu, C. (2000) Institutionele economie; een optiek op organisatie- en sturingsvraag-
                             stukken, Bussum: Coutinho.
                 Heffen, Oscar van, Willem Trommel en Romke van der Veen (1999) Marktwerking in
                             sociaal beleid; een verkenning, paper ten behoeve van het politicologenetmaal
                             1999, Enschede; Universiteit Twente.
                 Hirschman, A.O. (1970) Exit, voice and loyalty, Cambridge, ma: Harvard University
168                          Press.
                 Hoefnagel, F.J.P.M. ‘Informatie- en communicatietechnologie en de organisatie van de
                             publieke taakbehartiging’, blz. 205-216 in W. Derksen et al. (red.) Over publieke
                             en private verantwoordelijkheden, wrr Voorstudies en achtergronden V105,
                             Den Haag: Sdu Uitgevers.
                 Hood, Christoffer (1991) ‘Public management for all seasons?’, Public Administration, 69,
                             Spring: 3-19.
                 Hoogerwerf, A. (1983) ‘Succes en falen van overheidsbeleid’, blz. 17-40 in A. Hoogerwerf
                             (red.) Succes en falen van overheidsbeleid, Alphen aan den Rijn: Samsom.
                 Hoven van Genderen, R. van den e.a. (red.) (1997) Convergentie in de telecom- en media-
                             sector, Alphen aan de Rijn: Samsom.
                 Huygen, A.E.H. (1999) Regulering bij concurrentie: de Nederlandse elektriciteitssector,
                             Leiden: Universiteit Leiden.
                 Jacobs, Jane (1992) Systems of Survival; A Dialogue on the Moral Foundations of Commerce
                             and Politics, New York: Random House.
                 Kam, C.A. de en J. de Haan (red.) (1991) Terugtredende overheid: realiteit of retoriek,
                             Schoonhoven: Academic Service.
                 Kickert, W.J.M. (red.) (1993) Veranderingen in management en organisatie bij de rijksover-
                             heid, Alphen aan den Rijn: Samsom.
                 Kickert, W.J.M., N.P. Mol en A. Sorber (1993) Verzelfstandiging van overheidsdiensten,
                             Geschriften van de Vereniging voor Bestuurskunde, Congrespublicatie 1992,
                             Den Haag: Vuga.
                 Kickert, W.J.M. et al. (1998) Aansturing van verzelfstandigde overheidsdiensten; over
                             publiek management van hybride organisaties, Alphen aan den Rijn: Samsom.
                 Klein, Theo (1999) ‘Tussen fictie en verantwoordelijkheid’, vraaggesprek met oud-
                             minister De Boer, De Volkskrant, 24 april 1999.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 172 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 173 ======================================================================

<pre>                                                                                           literatuur
Knaap, P. van der en J. van Hofwegen (1999) ‘Aanslaan op resultaat; naar een resultaatge-
         richt sturingsmodel voor de Belastingdienst’, Bestuurskunde, jrg. 8, 4: 145-154.
Koning, J. A. de, G. Hagelaar, E. Keet, D. Lodewijk en J. Mantel (1995) ‘Het krachtenveld
         van verzelfstandiging’, Bestuurskunde, jrg. 4, 5: 210-220.
Korsten, A.F.A. en W. Derksen (red.) (1986) Uitvoering van overheidsbeleid, Leiden:
         Stenfert Kroese.
Kremers, J.J.M. (1995) Privatisering en marktwerking; een economisch perspectief ,
         Research memorandum nr. 9601, Rotterdam: OcfEB, Erasmus Universiteit.
Kreukels, A. en G.H. Hagelstein (1998) ‘Verzelfstandiging: laat duizend bloemen bloeien
         …!?’, Beleid en Maatschappij, jrg. 25, 3: 114-124.
Lane, Jan-Erik (ed.) (1997) Public sector reforms; rationale, trends and problems,
         London: Sage.
Leerdam, J. van (1999) Verzelfstandiging en politieke economie, over de betekenis van het
         nieuw-institutionalisme voor de instelling en aansturing van zelfstandige
         bestuursorganen, Delft: Eburon.
‘Liberalisering en privatisering in de netsectoren’, brief van de minister van Economische
         Zaken dd. 21 februari 2000, inzake toezending kabinetsnotitie Publieke belangen
         en marktordening, Tweede Kamer 1999-2000, 27018, nr. 1.
Light, P.C. (1995) Thickening Government: Federal Hierarchy and the Diffussion of
         accountability, Washington: Brookings Institution.                                           169
Loeff Claeys Verbeke (1994) Nederland privatiseert, Den Haag: Sdu Uitgevers.
Werkgroep Toezicht op Nutsvoorzieningen (commissie-Visser) (1997) Zicht op toezicht,
         Den Haag.
Mertens, F. (1996) Vriendelijk converseren en krachtig optreden: over vakmanschap in de
         beleidsadvisering, oratie Erasmus Universiteit Rotterdam.
Meurs, P.L. (1997) Nobele wilden; over verantwoordelijkheden van directeuren van
         instellingen in de gezondheidszorg, oratie Erasmus Universiteit Rotterdam,
         Driebergen: Adviseurs voor Organisatiewerk.
Meyer, W.M. & V. Gupta (1994) ‘The performance paradox’, Research in Organizational
         Behavior, 16: 309-369.
Ministerie Binnenlandse Zaken (1997), Rapportage Doorlichting zelfstandig bestuurs-
         organen, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken.
Mintzberg, H. (1983) Structures in fires: Designing effective organizations, Englewood
         Cliffs: Prentice Hall.
Montfort, C.J. van en A.M. Andeweg (1998) ‘Een toetsingskader voor hybride organisa-
         ties’, Beleidsanalyse, 27, 1: 5-13.
Musgrave, R.A. and P.B. Musgrave (1976) Public Finance in Theory and Practice, 2nd
         rev.ed., New York: McGraw-Hill.
Neelen, G.H.J.M. (1993) Principal-agent relations in non-profit organizations – A com-
         parative analysis of housing associations and municipal housing companies in the
         Netherlands, Enschede: Universiteit Twente.
Niskanen, W.A. (1971) Bureaucray and Representative Government, Chicago: Aldline,
         Atherton.
Noordegraaf, M. (1999) ‘De overheid is geen bedrijf! Over de scheidslijn tussen publiek
         en privaat’, Socialisme en Democratie, 56, 3: 141-149.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 173 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 174 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                 Noordegraaf, M. et al. (red.) (1995) De ambtenaar als publiek ondernemer, Bussum:
                             Coutinho.
                 North, D.C. (1990) Institutions, Institutional Change and Economic Performance,
                             Cambridge: Cambridge University Press.
                 nyfer (1999), Moeite met de markt; vijf marktwerkingsprojecten onder de loep,
                             Breukelen: Nyfer.
                 oecd (1995) Governance in Transition; Public Reforms in oecd Countries, Conclusions
                             of the Public Management Committee, Parijs: oecd.
                 oecd (1997) Communications Outlook 1997, Parijs: oecd.
                 oecd (1999) The oecd review of regulatory reform in the Netherlands, Parijs: oecd.
                 Peper, A. (1999) Op zoek naar samenhang en richting, een essay over de veranderende
                             verhoudingen tussen overheid en samenleving, Den Haag: Ministerie van
                             Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties.
                 Peters, B.G. (1989) The politics of bureaucracy, New York, enz.: Longman.
                 Peters, B.G. (1996) The Future of Governing, Lawrence, ks: University Press of Kansas.
                 Platform Doelmatigheid (1997) Naar een doelmatiger overheid; goed georganiseerd
                             mensenwerk, nifra Studierapport 45, Amsterdam: nifra.
                 Plug, P. (1997) ‘Over de levensvatbaarheid van hybride organisaties’, Openbaar bestuur,
                             1997, 11: 9-15.
170              Quarles van Ufford, P., F. Thomése en B. Verbeek (red.) (1998) De ideologie van de markt;
                             de koopman tussen staat en burger, Bussum: Coutinho.
                 Raad van State (1998), ‘Advies Rijksbegroting 1999’, in Tweede Kamer 26 2000 Nota voor
                             de toestand van ’s Rijks Financiën.
                 Raad van State (2000), Jaarverslag 1999, Den Haag.
                 Raad voor het Openbaar Bestuur (1998) De overheid de markt in- of uitprijzen?,
                             Den Haag.
                 Raad voor Verkeer en Waterstaat (2000) Meer markt, andere overheid. Advies over de
                             veranderende relatie tussen markt en overheid op terreinen van verkeer en
                             waterstaat, Den Haag.
                 Raad voor de Volksgezondheid en Zorg (1998) Tussen markt en overheid, Zoetermeer.
                 Ridder, J. de en M. Scheltema (1993) ‘Verzelfstandiging vanuit bestuurlijk-juridisch
                             gezichtspunt’, in W.J.M. Kickert et al. (red.) Verzelfstandiging van overheids-
                             diensten, Geschriften van de Vereniging voor Bestuurskunde, Congrespublicatie
                             1992, Den Haag: Vuga.
                 Ringeling, A.B. (1978) Beleidsvrijheid van ambtenaren, Alphen aan den Rijn: Samsom.
                 Ringeling, A.B. (1993) Het imago van de overheid, Den Haag: Vuga.
                 Roggenkamp, M.M. (1998) ‘Transeuropese netwerken, Op weg naar een communautair
                             infrastructuurbeleid?’, sew, Tijdschrift voor Europees en economisch recht, 46, 11:
                             416-423.
                 Ru, H.J. de (1993) ‘Zelfstandige Bestuursorganen in Europa’, in Functioneel bestuur,
                             publicatie van de Staatsrechtkring nr. 4, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink.
                 Rosenthal, U. (1988) Bureaupolitiek en bureaupolitisme: om het behoud van een compe-
                             titief overheidsbestel, Alphen aan den Rijn: Samsom.
                 Scheepers, A.W.A. (1991) Informatisering en de bureaucratische competentie van de bur-
                             ger; een onderzoek bij sociale diensten, Tilburg: Katholieke Universiteit Brabant.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 174 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 175 ======================================================================

<pre>                                                                                              literatuur
Scheltema, M. (1974) Zelfstandige bestuursorganen, oratie ru Groningen, Deventer:
          Tjeenk Willink.
Scheltema, M. (1997) De wondere wereld van het bestuursrecht, rede ter gelegenheid van
          het afscheid als hoogleraar Bestuursrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen,
          Deventer: Kluwer.
Scheltema, M. (1989) ‘De rechtsstaat’, in J.W.M. Engels, De rechtsstaat herdacht, Zwolle:
          Tjeenk Willink.
Scheltema, M. en H.G. Lubberdink (1980) ‘Ministeriële verantwoordelijkheid en parle-
          mentaire controle’, blz. 1-19 in Parlementaire controle en democratie in de
          verzorgingsstaat, Utrecht: Ars Aequi Libri.
Schettkat, Ronald (1997) New Market Failure and Institutions, Utrecht: Rijksuniversiteit
          Utrecht, Department of Institutional and Social Economics.
Scott, W. Richard (1995) Institutions and Organizations, London: Sage.
Simonis, J.B.D. en M. Verhagen (1997) ‘Instituties en markten’, Sociale Wetenschappen,
          40, 4: 1-14.
Snellen, I.Th.M. (1998) ‘Economie bezien vanuit de bestuurskunde: een angelieke dans in
          de ‘Datenkranz’?’, blz 146-157 in F. Dietz en C. Hazeu (red.) Economie en beleid,
          Amsterdam: Boom.
Snellen, I.Th.M. and W.B.H.J. van de Donk (eds.) (1998) Public Administration in an
          Information Age, Amsterdam: ios Press.                                                         171
Stuurman, C. (1995) Technische normen en het recht, beschouwingen over de interactie
          tussen het recht en technologische normalisatie op het terrein van informatie-
          technologie en telecommunicatie, Deventer: Kluwer.
Sylvester, J. (2000) De praktijk van privatisering; een verkenning, Den Haag:
          Sdu Uitgevers.
Teulings, C., Romke van der Veen en Willem Trommel (1997) Dilemma’s van sociale
          zekerheid, Den Haag: Vuga.
Twist, M.J.W. van en E.F. ten Heuvelhof (1999) ‘Concurrentiebevordering in infrastruc-
          tuurgebonden sectoren; over ideologische en intellectuele bewegingen’,
          blz. 217-254 in W. Derksen et al. (red.) Over publieke en private verantwoordelijk-
          heden, wrr Voorstudies en Achtergronden V105, Den Haag: Sdu Uitgevers.
Twist, M. van en W. Veeneman (red.) (1999) Marktwerking op weg: over concurrentie-
          bevordering in infrastructuurgebonden sectoren, Utrecht: Lemma.
Veen, R.J. van der (1990) De sociale grenzen van beleid, Leiden: Stenfert Kroese.
Veld, R.J. in ’t (1997) Noorderlicht, over scheiding en samenballing, Den Haag: Vuga,
          tevens tweede druk van: Spelen met vuur, over hybride organisaties, Den Haag:
          Vuga.
Veld, R.J. in ’t, M.J.W. van Twist en M. Boogmans (1998) Toezicht, een kwestie van ver-
          trouwen, Den Haag: Bestad Bestuurskundig Advies.
Velde, D.M. van de en P.A. van Reeven (1998) Herstructurering van de spoorwegsector en
          de rol van marktwerking; de ervaringen van zes landen, Rotterdam: Erasmus
          universiteit Rotterdam.
Vickers, J, G. Yarrow (1988) Privatization: An Economic Analysis, Cambridge, ma:
          The mit Press.
Vries, J. de en M. van Dam (1998) Politiek-bestuurlijk management; een blik achter de
          gouden muur, Alphen aan den Rijn: Samsom.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 175 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 176 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                 Wagenaar, H. (1995) ‘Het onbedoelde gebruik van beleid’, blz. 234-259 in L. Aarts et al.
                             Het bedrijf van de verzorgingsstaat, Amsterdam: Boom.
                 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1983) Organen en rechtspersonen
                             rondom de centrale overheid, Den Haag: Staatsuitgeverij.
                 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1994) Belang en beleid, Rapporten
                             aan de Regering nr. 45, Den Haag: Staatsuitgeverij.
                 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1997), Van verdelen naar verdienen,
                             Rapporten aan de Regering nr. 51, Den Haag: Sdu Uitgevers.
                 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1998) Staat zonder land, Rapporten
                             aan de Regering nr. 54, Den Haag: Sdu Uitgevers.
                 Weijnen, M.P.C. en E.F. Ten Heuvelhof (eds.) (1999) The Infrastructure Playing Field in
                             2030, Delft: Delft University Press.
                 Wilson, J.Q. (1989) Bureaucracy; What Government Agencies Do and Why They Do It,
                             New York: Basic Books.
                 Wolf, C. (1993) Markets or Governments; Choosing between Imperfect Alternatives, 2nd
                             rev.ed., Cambridge, ma: The mit Press.
                 Wolfson, D.J. (1988) Publieke sector en economische orde, Groningen: Wolters-Noordhoff.
                 Wolfson, D.J. (1993) Kerntaken: van verzorgingsstaat naar transactiestaat, rede uitge-
                             sproken bij de aanvaarding van het ambt van hoogleraar in de economie aan de
172                          Erasmus Universiteit Rotterdam, Groningen: Wolters-Noordhoff.
                 Wolfson, D.J. (1999) ‘Markt en macht in de sociale zekerheid’, Beleid en Maatschappij, 26,
                             3: 195-208.
                 Wijngaarden, P.J. van (red.) (1995) Visies op privatisering, Deventer: Kluwer.
                 Zalm, G. (1998) ‘De overheid: een efficiënte Stalin of een sociale Hayek?’, blz. 37-46 in
                             F. Dietz en C. Hazeu (red.) Economie en beleid, Amsterdam: Boom.
                 Zeef, P.H.F. (1994) Tussen toezien en toezicht. Veranderingen in bestuurlijke toezichts-
                             verhoudingen door informatisering, Den Haag: Phaedrus.
                 Zuurmond, A. (1994) De infocratie; een theoretische en empirische heroriëntatie op
                             Weber’s ideaaltype in het informatietijdperk, Den Haag: Phaedrus.
                 Zwaan, J. de (1998) ‘De publieke en private verantwoordelijkheid van de overheid; een
                             aantal Europeesrechtelijke beschouwingen’, blz. 175-204 in W. Derksen et al.
                             (red.) Over publieke en private verantwoordelijkheden, wrr Voorstudies en
                             Achtergronden V105, Den Haag: Sdu Uitgevers.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 176 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 177 ======================================================================

<pre>                                                                                                rapporten aan de regering
   rapporten aan de regering
   Eerste raadsperiode (1972-1977)
 1 Europese Unie*
 2 Structuur van de Nederlandse economie*
 3 Energiebeleid
   Gebundeld in één publicatie (1974)*
 4 Milieubeleid (1974)*
 5 Bevolkingsgroei (1974)*
 6 De organisatie van het openbaar bestuur (1975)*
 7 Buitenlandse invloeden op Nederland: Internationale migratie (1976)*
 8 Buitenlandse invloeden op Nederland: Beschikbaarheid van wetenschappelijke en technische kennis (1976)*
 9 Commentaar op de Discussienota Sectorraden (1976)*
10 Commentaar op de nota Contouren van een toekomstig onderwijsbestel (1976)*
11 Overzicht externe adviesorganen van de centrale overheid (1976)*
12 Externe adviesorganen van de centrale overheid (1976)*
13 Maken wij er werk van? Verkenningen omtrent de verhouding tussen actieven en niet-actieven (1977)*
14 Interne adviesorganen van de centrale overheid (1977)*
15 De komende vijfentwintig jaar – Een toekomstverkenning voor Nederland (1977)*                                          173
16 Over sociale ongelijkheid – Een beleidsgerichte probleemverkenning (1977)*
   Tweede raadsperiode (1978-1982)
17 Etnische minderheden (1979)*
   A. Rapport aan de Regering
   B. Naar een algemeen etnisch minderhedenbeleid?
18 Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)*
19 Beleidsgerichte toekomstverkenning
   Deel1: Een poging tot uitlokking (1980)*
20 Democratie en geweld. Probleemanalyse naar aanleiding van de gebeurtenissen in Amsterdam op 30 april 1980*
21 Vernieuwingen in het arbeidsbestel (1981)*
22 Herwaardering van welzijnsbeleid (1982)*
23 Onder invloed van Duitsland. Een onderzoek naar gevoeligheid en kwetsbaarheid in de betrekkingen tussen
   Nederland en de Bondsrepubliek (1982)*
24 Samenhangend mediabeleid (1982)*
 * Uitverkocht
</pre>

====================================================================== Einde pagina 177 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 178 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                                             Derde raadsperiode (1983-1987)
                                    25       Beleidsgerichte toekomstverkenning
                                             Deel 2: Een verruiming van perspectief (1983)*
                                    26       Waarborgen voor zekerheid. Een nieuw stelsel van sociale zekerheid in hoofdlijnen (1985)
                                    27       Basisvorming in het onderwijs (1986)
                                    28       De onvoltooide Europese integratie (1986)
                                    29       Ruimte voor groei. Kansen en bedreigingen voor de Nederlandse economie in de komende tien jaar (1987)
                                    30       Op maat van het midden- en kleinbedrijf (1987)
                                             Deel 1: Rapport aan de Regering;
                                             Deel 2: Pre-adviezen
                                    31       Cultuur zonder grenzen (1987)*
                                    32       De financiering van de Europese Gemeenschap. Een interimrapport (1987)
                                    33       Activerend arbeidsmarktbeleid (1987)
                                    34       Overheid en toekomstonderzoek. Een inventarisatie (1988)
                                             Vierde raadsperiode (1988-1992)
                                    35       Rechtshandhaving (1988)
                                    36       Allochtonenbeleid (1989)
                                    37       Van de stad en de rand (1990)
174                                 38       Een werkend perspectief. Arbeidsparticipatie in de jaren ’90 (1990)
                                    39       Technologie en overheid (1990)
                                    40       De onderwijsverzorging in de toekomst (1991)
                                    41       Milieubeleid. Strategie, instrumenten en handhaafbaarheid (1992)
                                    42       Grond voor keuzen. Vier perspectieven voor de landelijke gebieden in de Europese Gemeenschap (1992)
                                    43       Ouderen voor ouderen. Demografische ontwikkelingen en beleid (1993)
                                             Vijfde raadsperiode (1993-1997)
                                    44       Duurzame risico’s. Een blijvend gegeven (1994)
                                    45       Belang en beleid. Naar een verantwoorde uitvoering van de werknemersverzekeringen (1994)
                                    46       Besluiten over grote projecten (1994)
                                    47       Hoger onderwijs in fasen (1995)
                                    48       Stabiliteit en veiligheid in Europa. Het veranderende krachtenveld voor het buitenlands beleid (1995)
                                    49       Orde in het binnenlands bestuur (1995)
                                    50       Tweedeling in perspectief (1996)
                                    51       Van verdelen naar verdienen. Afwegingen voor de sociale zekerheid in de 21e eeuw (1997)
                                    52       Volksgezondheidszorg (1997)
                                    53       Ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek (1998)
                                    54       Staat zonder land. Een verkenning van bestuurlijke gevolgen van informatie- en communicatietechnologie (1998)
                                             Zesde raadsperiode (1998-2002)
                                    55       Generatiebewust beleid (1999)
                      Rapporten aan de Regering en publicaties in de reeks Voorstudies en achtergronden zijn verkrijgbaar in de boekhandel of via Sdu Servicecentrum
                      Uitgeverijen, Plantijnstraat, Postbus 20014, 2500 EA ’s-Gravenhage, tel. 070-3789880, fax 070-3789783.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 178 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 179 ======================================================================

<pre>                                                                                                voorstudies en achtergronden
    voorstudies en achtergronden
    Hieronder worden de publicaties uit de wrr-serie Voorstudies en achtergronden opgesomd vanaf de
    vierde raadsperiode. Een volledig overzicht van de voorstudies is beschikbaar op de wrr-website
    (http://www.wrr.nl) of aan te vragen bij het bureau van de wrr (070 - 356 46 25).
    Vierde raadsperiode (1988-1992)
V63 Milieu en groei. Verslag van een studiedag op 11 februari 1988 (1988)
V64 De maatschappelijke gevolgen van erfelijkheidsonderzoek. Verslag van een conferentie op 16-17 juni 1988 (1988)
V65 H.F.L. Garretsen, H. Raat (1989) Gezondheid in de vier grote steden
V66 P. de Grauwe e.a. ( 1989) De Europese Monetaire Integratie: vier visies
V67 Th. Roelandt, J. Veenman (1990) Allochtonen van school naar werk
V68 W.H. Leeuwenburgh, P. van den Eeden (1990) Onderwijs in de vier grote steden
V69 M.W. de Jong, P.A. de Ruijter (red.) (1990) Logistiek, infrastructuur en de grote stad
V70 C.A. Bartels, E.J.J. Roos (1990) Sociaal-economische vernieuwing in grootstedelijke gebieden
V71 W.J. Dercksen (ed.) (1990) The Future of Industrial Relations in Europe. Proceedings of a conference in honour of
    prof. W. Albeda
V72 Sociaal-economische gezondheidsverschillen en beleid; preadviezen (1991)
V73 F.J.P.M. Hoefnagel (1992) Cultuurpolitiek: het mogen en moeten
V74 K.W.H. van Beek, B.M.S. van Praag (1992) Kiezen uit sollicitanten. Concurrentie tussen werkzoekenden zonder baan         175
V75 Jeugd in ontwikkeling. Wetenschappelijke inzichten en overheidsbeleid (1992)
V76 A.M.J. Kreukels, W.G.M. Salet (ed.) (1992) Debating institutions and Cities. Proceedings of the Anglo Dutch
    Conference on Urban Regeneration
V77 H.R. van Gunsteren en P. den Hoed (1992) Burgerschap in praktijken
V78 F. Bletz, W. Dercksen and K. van Paridon (ed.) (1993) Shaping Factors for the Business Environment in the
    Netherlands after 1992
V79 N.T. Bischoff, R.H.G. Jongman (1993) Development of Rural Areas in Europe. The Claim for Nature
V80 Verslag en evaluatie van de vierde raadsperiode (1993)
V81 F.J.P.M. Hoefnagel m.m.v. H.G.M. Hendriks en M.D. Verdaasdonk (1993) Het Duitse Cultuurbeleid in Europa
    Vijfde raadsperiode (1993-1997)
V82 W.J. Dercksen e.a. (1993) Beroepswijs onderwijs. Ontwikkelingen en dilemma’s in de aansluiting van onderwijs en
    arbeid
V83 W.G.M. Salet (1994) Om recht en staat. Een sociologische verkenning van sociale, politieke en rechtsbetrekkingen
V84 J.M. Bekkering (1994) Private verzekering van sociale risico’s
V85 C. Lambers, D.A. Lubach, M. Scheltema (1994) Versnelling juridische procedures grote projecten
V86 cshob (1995) Aspecten van hoger onderwijs. Een internationale inventarisatie
V87 T. van der Meij e.a. (1995) Ontwikkelingen in de natuur. Visies op de levende natuur in de wereld en scenario’s
    voor het behoud daarvan
V88 L. Hagendoorn e.a. (1995) Etnische verhoudingen in Midden- en Oost-Europa
V89 H.C. Posthumus Meyjes, A. Szász, Christoph Bertram, W.F. van Eekelen (1995) Een gedifferentieerd Europa
V90 J. Rupnik e.a. (1995) Challenges in the East
V91 J.P.H. Donner (rapporteur) (1995) Europa, wat nu?
V92 R.M.A. Jansweijer (1996) Gouden bergen, diepe dalen: de inkomensgevolgen van een betaalbare
    oudedagsvoorziening
V93 W. Derksen, W.A.M. Salet (red.) (1996) Bouwen aan het binnenlands bestuur
</pre>

====================================================================== Einde pagina 179 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 180 ======================================================================

<pre>    het borgen va n publ iek bel a ng
                                  V94 seo/Intomart (1996) Start-, slaag- en faalkansen van hoger opgeleide startende ondernemers
                                  V95 L.J. Gunning-Schepers, G.J. Kronjee and R.A. Spasoff (eds.) (1996) Fundamental Questions about the Future of
                                      Health Care
                                  V96 H.B.G. Ganzeboom en W.C. Ultee (red.) (1996) De sociale segmentatie van Nederland in 2015
                                  V97 J.C.I. de Pree (1997) Grenzen aan verandering. De verhouding tussen reorganisatie en structuurprincipes van het
                                      binnenlands bestuur
                                  V98 M.F. Gelok en W.M. de Jong (1997) Volatilisering in de economie
                                  V99 A.H. Kleinknecht, R.H. Oostendorp, M.P. Pradhan (1997) Patronen en economische effecten van flexibiliteit in de
                                      Nederlandse arbeidsverhoudingen
                                V100  J.P.H. Donner (1998) Staat in beweging
                                V101  W.J. Vermeulen, J.F.M. van der Waal, H. Ernste, P. Glasbergen (1997) Duurzaamheid als uitdaging. De afweging van
                                      ecologische en maatschappelijke risico’s in confrontatie en dialoog
                                V102  W. Zonneveld en A. Faludi (1998) Europese integratie en de Nederlandse ruimtelijke ordening
                                V103  Verslag en evaluatie van de vijfde raadsperiode (1998)
                                      Zesde raadsperiode (1998-2002)
                                V104  Krijn van Beek (1998) De ondernemende samenleving. Een verkenning van maatschappelijke verandering en
                                      implicaties voor beleid
176                             V105  W. Derksen et al. (1999) Over publieke en private verantwoordelijkheden
                                V106  Henk C. van Latesteijn (1999) Land use in Europe. A methodology for policy-oriented future studies
                                V107  Aart C. Liefbroer en Pearl A. Dykstra (2000) Levenslopen in verandering. Een studie naar ontwikkelingen in de
                                      levenslopen van Nederlanders geboren tussen 1900 en 1970
                                      Overige publicaties
                                      Voor de eenheid van beleid. Beschouwingen ter gelegenheid van vijftig jaar Ministerie van Algemene Zaken (1987)
                                      Eigentijds burgerschap. wrr-publicatie onder leiding van H.R. van Gunsteren (1992)
                                      Mosterd bij de maaltijd. 20/25 jaar wrr (1997)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 180 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 181 ======================================================================

<pre>                     Plein 1813 nrs. 2 en 4, Postbus 20004, 2500 ea Den Haag
telefoon (070) 356 46 00, website http://www.wrr.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 181 =================================================================

<br><br>