<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>RAPPORTEN AAN DE REGERING

</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid werd in voorlopige vorm
ingesteld in 1972. Bij wet van 30 juni 1976 (Stb. 413) is de positie van de raad deﬁni-
tief geregeld. De huidige zittingsperiode loopt tot 31 december 2002.
Ingevolge de wet heeft de raad tot taak ten behoeve van het regeringsbeleid
wetenschappelijke informatie te verschaffen over ontwikkelingen die op langere
termijn de samenleving kunnen beïnvloeden. De raad wordt geacht daarbij tijdig
te wijzen op tegenstrijdigheden en te verwachten knelpunten en zich te richten
op het formuleren van probleemstellingen ten aanzien van de grote beleidsvraag-
stukken, alsmede op het aangeven van beleidsalternatieven.
Volgens de wet stelt de wrr zijn eigen werkprogramma vast, na overleg met de
minister-president die hiertoe de Raad van Ministers hoort.
De samenstelling van de raad is:
prof.mr. M. Scheltema (voorzitter)
prof.dr.ir. J. Bouma
prof.dr. F.A.G. den Butter
prof.dr. M.C.E. van Dam-Mieras
prof.dr. G.A. van der Knaap
prof.dr. P.L. Meurs
prof.dr. J.L.M. Pelkmans
prof.dr.mr. C.J.M. Schuyt
Secretaris: mr. J.C.F. Bletz
De wrr is gevestigd:
Plein 1813, nr. 2-4
Postbus 20004
2500 EA ’s-Gravenhage
Telefoon 070-356 46 00
Telefax 070-356 46 85
E-mail info@wrr.nl
Website http://www.wrr.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>                                      WE TEN S CHAP P ELI JKE RA AD VOOR HE T RE GER I NG SBELEI D
rapporten aan de regering
                                                                                             59
                          naar een europabrede unie
                          Sdu Uitgevers, Den Haag, 2001
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>isbn 90-12-09322-8</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>WRR

WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

Aan de Minister-President
Minister van Algemene Zaken
De heer W. Kok

Postbus 20001

2500 EA Den Haag

ons kenmerk doorkiesnummer telefax
2001124/JCFB/mn 070-356 46 71 070-356 46 85
onderwerp email datum

Rapport nr. 59 Info@wrr.nl 10 augustus 2001

Naar een Europabrede Unie

Hierbij zenden wij u het rapport ‘Naar een Europabrede Unie’. In dit rapport gaat de WRR in op
het proces van toetreding tot de Unie van tien Midden- en Oost-Europese landen.

De raad meent dat het belang van de uitbreiding zowel voor de huidige als voor de toekomstige
lidstaten groot is. Wel bestaat er zorg over de vraag of de toetredende landen in staat zijn het
acquis in volle omvang over te nemen en daadwerkelijk toe te passen. Niet het gehele acquis is
echter voor het functioneren van de Unie van even groot belang, en sommige onderdelen ervan
kunnen zelfs een belemmering vormen voor een ook voor de Unie gunstig ontwikkelingstraject
in de toetredende landen, Daarom meent de raad dat voor bepaalde beleidsgebieden een
onderscheid gemaakt moet worden tussen een niet-onderhandelbaar kernacquis dat bij
toetreding onverkort moet zijn overgenomen, en een restacguis waaraan ook voldaan moet
worden maar waarvan de overname eventueel pas na de toetreding kan geschieden, zij het wel
volgens een van te voren bij verdrag vastgelegd traject.

Een dergelijke prioritering kan volgens de raad langdurig en ontmoedigend uitstel van de
toetredingen voorkomen en komt de inhaalgroei van de nieuwe lidstaten ten goede. Zij krijgen
zo bovendien meer tijd en middelen om hun bestuurlijke en juridische capaciteit te verbeteren.
Tenslotte pleit de raad voor tijdige hervorming van sommige onderdelen van het acquis, die het
mogelijk maakt recht te doen aan de noodzakelijke herstructurering van de nieuwe lidstaten.
Met het oog op de uitbreiding dient de modernisering van het Gemeenschappelijk
Landbouwbeleid spoedig ter hand te worden genomen. Ook een vernieuwing van het
cohesiebeleid is dringend noodzakelijk, door dit te richten op het economisch
ontwikkelingspotentieel van de minder welvarende lidstaten.

Volgens de procedure die in de Instellingswet WRR is vastgesteld, ziet de raad graag de
bevindingen van de Ministerraad tegemoet.

De voorzitter, retaris,

-mr. M. Scheltema Mr. J.C.F. Bletz C..

Plein 1813 nts. 2 en 4, Postbus 20004, 2500 EA Den Haag
telefoon (070) 356 46 00, website http://www.wrrnl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>4</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>                                                                           inhoudsopgave
inhoudsopgave
Samenvatting                                                                11
Ten geleide                                                                17
Deel I   Doelstelling en kader                                             19
1        Inleiding                                                          21
1.1      Achtergrond en aanleiding                                          21
1.2      Doelstelling, centrale vragen, beperkingen en uitgangspunten      26
1.3      Uitwerking van de onderzoeksvragen en rapportopbouw               27
2        De essentie van de Europese unie: visie en beoordelingscriteria   33
2.1      Inleiding                                                          33
2.2      De essentie van de Europese Unie                                  34
         2.2.1      Geografische en historisch-culturele benaderingen
                    van het concept ‘Europa’                               34
         2.2.2      De ‘Unie’ als waarden- en handelingsverbond            36
         2.2.3      Een rechten-en-plichtenbenadering                      42            5
2.3      Problematische diversiteit voor het waarden- en handelingsverbond 45
2.4      Criteria voor de beoordeling van oplossingsrichtingen             50
Deel II  Identificatie van kansen en bedreigingen                          53
3        Het transformatieproces in Midden- en Oost-Europa: dynamiek,
         kansen en bedreigingen                                            55
3.1      Inleiding: de vijf dimensies van de transformatie                 55
3.2      Civil society                                                     57
         3.2.1      Belang                                                 57
         3.2.2      Erfenissen                                             58
         3.2.3      Proces van lange adem                                  60
         3.2.4      Conclusie: kansen en bedreigingen                      64
3.3      Democratie                                                        65
         3.3.1      Belang                                                 65
         3.3.2      Erfenissen                                             66
         3.3.3      Transitie                                              68
         3.3.4      Consolidatie                                           70
         3.3.5      Conclusie: kansen en bedreigingen                      75
3.4      Rechtsstaat                                                       76
         3.4.1      Belang                                                 76
         3.4.2      Erfenissen                                             77
         3.4.3      Transitie                                              78
         3.4.4      Consolidatie: de rechtspraktijk                        80
         3.4.5      Conclusie: kansen en bedreigingen                      84
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>  na ar een europabrede u nie
     3.5         Bestuurlijk vermogen                                                85
                 3.5.1        Belang                                                 85
                 3.5.2        Erfenissen                                            88
                 3.5.3        Transformatie                                         88
                 3.5.4        Conclusie: kansen en bedreigingen                      91
     3.6         Economie                                                            92
                 3.6.1        Belang                                                 92
                 3.6.2        Erfenissen                                            94
                 3.6.3        Transitie                                             95
                 3.6.4        Institutionele verdieping en sociaal kapitaal         98
                 3.6.5        Conclusie: kansen en bedreigingen                   100
     3.7         Conclusie: kansen en bedreigingen voor de multidimensionele
                 transformatie                                                    102
                 3.7.1        Inleiding                                           102
                 3.7.2        Multidimensionele transformatie                     103
                 3.7.3        Kansen en bedreigingen: gematigd optimisme          104
     4           eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding               111
     4.1         Inleiding                                                          111
6    4.2         De interne markt                                                  114
                 4.2.1        Inleiding                                            114
                 4.2.2        Dynamiek                                              115
                 4.2.3        Aanpassingen van de Midden- en Oost-Europese landen
                              aan het acquis: identificatie van problemen          116
     4.3         De monetaire unie                                                134
                 4.3.1        Inleiding                                           134
                 4.3.2        Dynamiek                                             135
                 4.3.3        Aanpassingen van de Midden- en Oost-Europese landen
                              aan het acquis: identificatie van problemen          138
     4.4         Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid                             144
                 4.4.1        Inleiding                                           144
                 4.4.2        Dynamiek                                            145
                 4.4.3        Aanpassingen van de Midden- en Oost-Europese landen
                              aan het acquis: identificatie van problemen          156
     4.5         Het milieubeleid                                                 164
                 4.5.1        Inleiding                                           164
                 4.5.2        Dynamiek                                            164
                 4.5.3        Aanpassingen van de Midden- en Oost-Europese landen
                              aan het acquis: identificatie van problemen         168
                 4.5.4        Nucleaire veiligheid                                 175
     4.6         Het cohesiebeleid                                                 178
                 4.6.1        Inleiding                                            178
                 4.6.2        Dynamiek                                             179
                 4.6.2        Aanpassingen van de Midden- en Oost-Europese landen
                              aan het acquis: identificatie van problemen          187
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>                                                                                  inhoudsopgave
4.7      De samenwerking op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken        195
         4.7.1      Inleiding                                                    195
         4.7.2      Dynamiek                                                    198
         4.7.3      Aanpassingen van de Midden- en Oost-Europese landen
                    aan het jbz-beleid                                          203
4.8      Conclusie                                                               213
Deel III Beoordeling van oplossingsrichtingen en conclusies                     227
5        Beoordeling oplossingsrichtingen voor de toetreding                    229
5.1      Inleiding                                                              229
5.2      Elimineren van diversiteit: sleutelprincipe                            230
         5.2.1      Formuleren van voorwaarden                                   232
         5.2.2      Bevorderen overname en implementatie van het acquis
                    zonder rechten toe te kennen                                 233
         5.2.3      Het aangaan van een overeenkomst op basis van wederzijdse
                    rechten en plichten                                          238
         5.2.4      Conclusie                                                   242
5.3      Verminderen van diversiteit: stabiele en duurzame resultaten           242
         5.3.1      Convergentie door marktkrachten                             243             7
         5.3.2      Convergentie door financiële overdrachten                   244
         5.3.3      Convergentie door leerprocessen                             244
         5.3.4      Conclusie                                                   245
5.4      Afkopen van diversiteit: kortetermijnsmeermiddel maar langetermijnlast 245
5.5      Accommoderen van diversiteit                                           247
         5.5.1      Overgangsperioden                                           247
         5.5.2      De kernacquistoets                                          249
         5.5.3      Criteria om de kern vast te stellen                          252
         5.5.4      Permanente uitzonderingen                                   254
         5.5.5      Herdefinitie van de interventie voorafgaand aan toetreding  254
5.6      Conclusie                                                               255
6        Beoordeling oplossingsrichtingen na toetreding:
         implementatie en handhaving                                            261
6.1      Inleiding: behoud van verworvenheden                                    261
6.2      Beoordeling oplossingsrichtingen ten aanzien van de implementatie      263
         6.2.1      De kracht en kwetsbaarheid van het ‘klassieke’
                    decentrale implementatiemodel                               263
         6.2.2      Hulp en kennisoverdracht                                     267
         6.2.3      Verticale en horizontale kwaliteitsbewaking                 268
         6.2.4      Implementatie op Europees niveau                             272
         6.2.5      Gedifferentieerde implementatie                              273
         6.2.6      Conclusie                                                    274
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>  na ar een europabrede u nie
     6.3         Beoordeling oplossingsrichtingen ten aanzien van de handhaving           275
                 6.3.1        De grenzen van het ‘klassieke’ handhavingsmodel             275
                 6.3.2        Bestuurlijk toezicht op de uitvoering                      279
                 6.3.3        Juridisch toezicht op de uitvoering                        280
                 6.3.4        Handhaving door de nationale rechter, in samenhang met de
                              prejudiciële procedure                                      281
                 6.3.5        Procedure bij ernstige inbreuken op fundamentele principes 285
     6.4         Conclusies en aanbevelingen                                             286
     7           EU-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding                   291
     7.1         Inleiding                                                                291
     7.2         De interne markt                                                        292
                 7.2.1        Inleiding                                                  292
                 7.2.2        Inhaalgroei en het kernacquis voor de interne markt        292
                 7.2.3        Het 98/34-Comité, optionele harmonisatie en peca’s         300
                 7.2.4        Toetreding op verschillende tijdstippen                     301
                 7.2.5        Het vrij verkeer van werknemers                            302
     7.3         De monetaire unie                                                       305
                 7.3.1        Inleiding                                                  305
8                7.3.2        Kernacquis voor de interne markt: noodzakelijke
                              voorwaarde voor de monetaire unie                          307
                 7.3.3        Reële, structurele en nominale convergentie                308
                 7.3.4        Het traject naar de euro                                     311
                 7.3.5        Institutionele hervorming van het escb                      312
     7.4         Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid                                     313
                 7.4.1        Inleiding                                                   313
                 7.4.2        Overgangstermijnen en gedeeltelijk lidmaatschap             315
                 7.4.3        Financiële steun voor en na de toetreding                   316
                 7.4.4        Naar een nieuw glb                                          317
                 7.4.5        Naar een nieuw plattelandsbeleid                            322
     7.5         Milieubeleid                                                            324
                 7.5.1        Inleiding                                                  324
                 7.5.2        Het kernacquis voor het milieubeleid                        328
                 7.5.3        Overname en implementatie van het restacquis
                              voor het milieubeleid                                       332
                 7.5.4        Integraal milieubeleid                                     336
                 7.5.5        Overige milieuaspecten                                      337
                 7.5.6        Nucleaire veiligheid                                       338
     7.6         Cohesiebeleid                                                            338
                 7.6.1        Inleiding                                                  338
                 7.6.2        Algemene principes voor toekenning van cohesiesteun        341
                 7.6.3        Hervormingsvoorstellen                                     343
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>                                                                                inhoudsopgave
7.7      De eu-begroting                                                      344
         7.7.1      Inleiding                                                 344
         7.7.2      Rol en betekenis van de communautaire begroting           345
         7.7.3      De communautaire begroting tot 2006                       350
         7.7.4      Voorstellen voor de communautaire begroting na 2006        351
         7.7.5      Overzicht en conclusie                                     352
7.8      De samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken      353
         7.8.1      Inleiding                                                  353
         7.8.2      Naar een kernacquistoets voor jbz                         354
         7.8.3      Wederzijdse betrokkenheid en vertrouwensopbouw             361
8        Conclusies en aanbevelingen                                          369
8.1      Inleiding: het belang van de toetreding                              369
8.2      Problematische diversiteit voor, bij en na de toetreding             370
8.3      Prioriteitstelling bij toetreding: kernacquis op onderdelen en
         harde afspraken over het gehele acquis                                372
8.4      De implementatie en handhaving na toetreding:
         de Unie als gedecentraliseerde bestuurs- en rechtsgemeenschap         373
8.5      De interne markt: kernacquis met het oog op inhaalgroei               375
8.6      De monetaire unie: toetreding zonder extra voorwaarden                378            9
8.7      Het glb: uitbreiding verhoogt de urgentie van acquishervorming       379
8.8      Het milieubeleid: kernacquis met het oog op inhaalgroei              380
8.9      Cohesie binnen de Unie: rijk betaalt voor arm                         382
8.10     De eu-begroting: financiële consequenties van de wrr-voorstellen      383
8.11     jbz: kernacquistoets, wederzijdse betrokkenheid en vertrouwensopbouw  383
8.12     Vooruitblik                                                          386
Afkortingen                                                                   387
Literatuur                                                                     391
Bijlagen                                                                      405
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>                                                                                    samenvatting
samenvatting
Uitbreiding: unieke kans en complexe opgave
Tien Midden- en Oost-Europese landen, alsmede Malta, Cyprus en Turkije staan
kandidaat voor het lidmaatschap van de Europese Unie (eu). Naar verwachting zal
binnen enkele jaren de uitbreiding met een aantal van hen zijn beslag krijgen.
Dit rapport concentreert zich op de oostelijke uitbreiding. Deze biedt een histori-
sche kans om de deling van het Europese continent ongedaan te maken. Hierbij zijn
belangrijke waarden en belangen in het geding. Door de kandidaat-lidstaten in de
eigen integratiekaders op te nemen, vergroot de eu de zone van veiligheid en
stabiliteit in Europa. Uitbreiding met staten die de waarden van de liberale demo-
cratie delen, draagt eveneens bij aan de verdere ontwikkeling van een politieke en
economische orde voor heel Europa.
Tegelijk staat er voor de Unie als waarden- en handelingsverbond – zoals de
essentie van de Unie in dit rapport wordt getypeerd – veel op het spel. De angst
is wijdverbreid dat de oostelijke uitbreiding zal leiden tot ‘erosie’ van kernver-
worvenheden zoals de interne markt en – als gevolg van het grote aantal zeer
diverse landen – ook tot vermindering van de besluitvaardigheid. Ter behoud van
verworvenheden en slagvaardigheid heeft de Unie daarom de lat voor toetreding                    11
van de kandidaten hoog gelegd: zij kunnen – zoals ook gebruikelijk bij eerdere
uitbreidingsrondes – pas toetreden wanneer zij de verworvenheden van de Unie
(het acquis) volledig hebben overgenomen en kunnen uitvoeren. Gezien hun
uitgangssituatie na de omwenteling en de grote dynamiek op de verschillende
beleidsterreinen van de Unie betekent dit derhalve dat zij in kort tijdsbestek een
zeer ingrijpend aanpassingsproces moeten doormaken alvorens voor het lidmaat-
schap in aanmerking te kunnen komen.
Onder werp van het rappor t: toetreding en behoud van ver wor venheden
Dit rapport concentreert zich op de vraag hoe het proces van toetreding zodanig
kan worden ingericht dat de verworvenheden van de Unie na toetreding behou-
den blijven. Hiertoe wordt ook ingegaan op de kansen en risico’s die uitbreiding
voor belangrijke beleidsterreinen van de Unie impliceert, namelijk op het gebied
van de interne markt en monetaire unie, het gemeenschappelijke landbouw-
beleid, het milieubeleid, het cohesiebeleid en de samenwerking op het gebied van
justitie en binnenlandse zaken. Op de problematiek van besluitvorming na toe-
treding, die garandeert dat de Unie nieuwe interne en externe uitdagingen slag-
vaardig tegemoet kan treden, komt de wrr terug in een afzonderlijk rapport.
EU -toetredingseisen en transformatie: ondersteuning en spanning
Na in hoofdstuk 2 het kader voor de analyses te hebben uiteengezet, gaat de raad
in hoofdstuk 3 in op de transformatie die de kandidaat-lidstaten doormaken.
De transformatie heeft betrekking op vele elkaar beïnvloedende dimensies,
namelijk zowel op civil society, democratie, rechtsstaat, bestuur als economie.
Mede onder invloed van de vereisten van de Unie is op ieder hiervan in de
meeste kandidaat-lidstaten grote voortgang geboekt en zijn de transformatie-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                processen aanzienlijk versterkt. Er zijn echter ook nog aanzienlijke kwetsbaar-
                heden, die steeds minder bepaald worden door de erfenissen van het communis-
                tische verleden en steeds meer door de economische ontwikkelingsachterstand.
                Voor de verdere transformatie, en versterking van de vele nieuwe verworven-
                heden, is dan ook van wezenlijk belang dat de kandidaten voortgang blijven
                boeken met hun economische inhaalgroei. Hoewel bijvoorbeeld op het gebied
                van rechtsstatelijkheid en bestuurlijke inrichting grote structuurveranderingen
                hebben plaatsgevonden, is verdere verbetering van juridische en bestuurlijke
                capaciteit in aanzienlijke mate afhankelijk van een voortgezette welvaartsgroei
                die de middelen genereert voor investeringen in fysiek en menselijk kapitaal.
                Blijkt derhalve de transformatie in algemene zin ondersteund en gestimuleerd te
                worden door de gehanteerde toetredingsvereisten, uit het rapport blijkt eveneens
                dat er op sommige gebieden spanning tussen beide bestaat. Soms legt de Unie de
                kandidaten namelijk eisen op die dermate grote investeringen van de kandidaten
                vergen dat hun mogelijkheden voor inhaalgroei hierdoor worden belemmerd.
                Hoofdstuk 4, waarin een analyse wordt gemaakt van de kansen en risico’s van de
                uitbreiding op de belangrijke beleidsgebieden van de Unie, toont hiervan voor-
                beelden. Zo confronteert de Unie de kandidaat-lidstaten op sommige onderdelen
12              van de interne markt, het milieubeleid en de samenwerking op het gebied van
                justitie en binnenlandse zaken met zeer grote investeringsopgaven.
                Hierdoor ontstaat een reëel risico dat de inspanningen die de Midden- en
                Oost-Europese landen zich moeten getroosten om te voldoen aan de toetredings-
                vereisten, ten koste gaan van publieke investeringen ten behoeve van hun fysieke
                en kennisinfrastructuur, de versterking van hun marktinstituties en het begelei-
                den van regio- en sectorspecifieke aanpassingsprocessen. Al deze investeringen
                zijn van groot belang voor hun vermogen verdere inhaalgroei te realiseren.
                Noodzaak prioriteitsstelling bij toetreding: kernacquis
                Het tijdig opnemen van de kandidaat-lidstaten in de Unie vormt een belangrijke
                voorwaarde voor bestendiging van de transformatieprocessen in de kandidaat-
                lidstaten en consolidatie van de nieuwe verworvenheden tot dusverre.
                De wrr meent dat waar toetredingsdynamiek en transformatiedynamiek met
                elkaar op gespannen voet staan, de transformatiedynamiek voorrang moet
                worden verleend. Dit is in het belang van de betrokken landen, maar ook in het
                belang van de Unie, omdat inhaalgroei juist de middelen genereert die noodzake-
                lijk zijn om te voldoen aan het gehele acquis en het adequaat implementeren en
                handhaven hiervan.
                Dit vormt de conclusie van hoofdstuk 5, waarin de thans gehanteerde toetre-
                dingsbenadering van de Europese Unie tegen het licht wordt gehouden en
                alternatieven worden verkend. De gesignaleerde spanning wordt nu het hoofd
                geboden door de kandidaat-lidstaten overgangsperioden te gunnen.
                Kenmerk van deze benadering is het reactieve karakter: overgangsperioden
                worden pas ter discussie gesteld als de kandidaat-lidstaat hierom verzoekt.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>                                                                                  samenvatting
Het uitgangspunt wordt derhalve niet gevormd door een uitdrukkelijk streven
naar uitkomsten die recht doen aan de korte- en langetermijninteractie tussen
acquisovername en inhaalgroei.
De wrr bepleit een strategische en ontwikkelingsgerichte benadering van de
toetreding die recht doet aan zowel de belangen van de kandidaat-lidstaten als
van de Unie. Voorop moet staan dat kandidaat-lidstaten uiteindelijk het gehele
acquis overnemen en implementeren. Maar om langdurig uitstel van de toetre-
ding te voorkomen, stelt hij voor om ten aanzien van evident problematische
onderdelen bij de toetreding te onderscheiden tussen een kernacquis, dat direct
bij toetreding moet worden toegepast, en een restacquis, dat bestaat uit onder-
delen waarvoor een invoeringstraject nauwkeurig en verdragsmatig moet worden
vastgelegd bij de toetreding. Hierdoor kunnen de nieuwe lidstaten blijven pro-
fiteren van de wederzijds versterkende dynamiek tussen de Unievereisten en de
transformatieprocessen, en wordt de kans vergroot dat zij op middellange ter-
mijn het gehele acquis effectief implementeren. Zoals gezegd, profiteert de Unie
eveneens van deze benadering, omdat de risico’s van de uitbreiding voor de kern
van de waarden- en handelingsunie worden beperkt.
Voorstel voor een kernacquis op enkele beleidsgebieden                                         13
De door de wrr voorgestelde benadering is in hoofdstuk 7 in grote lijnen uitge-
werkt voor de interne markt, het milieu en voor de samenwerking op het gebied
van justitie en binnenlandse zaken. Het is belangrijk dat de Unie het kernacquis
proactief formuleert en communiceert naar de kandidaat-lidstaten. Hierbij moet
duidelijk worden gemaakt dat voor toetreding sprake zal zijn van een harde,
concessieloze kernacquistoets. Bovendien gaat het hier om een voor alle kandi-
daat-lidstaten gelijk geldend absoluut minimum, dat hen derhalve niet ontslaat
van de plicht bij toetreding zoveel mogelijk van het restacquis te hebben overge-
nomen. Alleen die onderwerpen kunnen worden getemporiseerd die hun groei-
traject evident in de weg staan.
Voor de interne markt meent de raad dat de voorgestelde benadering uiterst
zinvol is. Volledige tegemoetkoming aan het acquis impliceert immers overname
van eveneens zware beleidsdossiers die soms disproportionele kosten met zich
meebrengen. De raad meent dat het mogelijk is een differentiatie aan te brengen
in het huidige internemarktacquis langs de voorgestelde lijn; in hoofdstuk 7
schetst hij de uitgangspunten voor en contouren van een mogelijk kernacquis.
Om tot de Unie te kunnen toetreden is het cruciaal dat de kandidaat-lidstaat
beschikt over een toereikend bestuurlijke en juridische capaciteit voor de imple-
mentatie en handhaving van het kernacquis. Toereikende aanwezigheid hiervan
vormt derhalve deel van de toets. Het hanteren van een kernacquis maakt het
voor de kandidaat-lidstaat tegelijk mogelijk hier de schaarse middelen op te
concentreren. Het geformuleerde kernacquis voor de interne markt waarborgt
ook het gezonde fundament voor de monetaire unie. De raad meent dat bij
toepassing van deze kernacquistoets voor de interne markt en het strikt hanteren
van de nominale convergentiecriteria van Maastricht geen gronden aanwezig zijn
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                om te vrezen voor risico’s van uitbreiding voor de monetaire unie. Extra voor-
                waarden zijn dan ook niet nodig. Een te snelle liberalisering van het kapitaal-
                verkeer in kandidaat-lidstaten is echter ongewenst. De nieuwe lidstaten zou de
                gelegenheid moeten worden geboden in het kader van erm-2 een meer geleidelij-
                ke liberalisering van het kortetermijnkapitaalverkeer door te voeren, om de risi-
                co’s van eenmalige speculatie tegen hun munt te verkleinen.
                Het zich aanpassen aan de eisen van het communautaire milieubeleid vormt een
                zeer moeilijke opgave voor de kandidaat-lidstaten; de erfenis van het communis-
                me is hier wel heel negatief. Juist ten aanzien van dit onderwerp zijn dan ook vele
                verzoeken tot overgangstermijnen ingediend. Volgens de raad betreft dit bij uit-
                stek een beleidsterrein waar een strategische benadering geboden is. Van de toe-
                tredende landen kan – gezien hun achtergrond en niveau van economische ont-
                wikkeling – niet verwacht worden dat zij bij toetreding voldoen aan een acquis
                dat de ambities weerspiegelt van het zoveel welvarender Westen. Het onder-
                scheiden tussen een kernacquis en een restacquis is hier dan ook bij uitstek dien-
                stig om nog langdurig uitstel van de toetreding te voorkomen. Naar het oordeel
                van de raad zouden in ieder geval die maatregelen onderdeel van het kernacquis
                moeten zijn die de werking van de interne markt beïnvloeden, alsmede die welke
14              betrekking hebben op grensoverschrijdende milieueffecten die de milieukwali-
                teit binnen de Unie in aanmerkelijke mate raken. Van het restacquis zouden in elk
                geval de zware investeringsrichtlijnen voor water, lucht en afval deel moeten uit-
                maken. Deze hebben geringe effecten op het functioneren van de interne markt,
                maar plaatsen de kandidaat-lidstaten voor extreem hoge kosten. Wel zou voor de
                implementatie van deze onderwerpen in het toetredingsverdrag een strikt tijd-
                pad moeten worden vastgelegd.
                Het formuleren van een kernacquis is bij uitstek geboden ten aanzien van de
                samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken. De kandidaat-
                lidstaten worden ter wille van de interne veiligheid van de gehele Unie genoopt
                tot het treffen van uiterst kostbare maatregelen; zo zijn juist zij bijvoorbeeld
                eigenaar van de nieuwe buitengrenzen van de Unie. De voorstellen van de wrr
                sluiten aan bij de tweestappenprocedure die geldt voor de volledige deelname in
                de Schengen-samenwerking. Wat betreft de waardenunie, wordt de inhoud van
                het kernacquis voor de jbz-samenwerking gevormd door een basisniveau van de
                rule of law. Wat betreft de handelingsunie, betreft het die maatregelen die direct
                de interne markt en de veiligheid van de eu-burger beïnvloeden, inclusief het
                bestuurlijk en juridisch vermogen om die maatregelen adequaat te implemente-
                ren. Hieronder valt in ieder geval de politiële en justitiële samenwerking (en de
                maatregelen die daarvoor noodzakelijk zijn, zoals adequate gegevensbescher-
                ming). Het is van groot belang dat het restacquis voor jbz dat geen excessieve
                kosten met zich meebrengt voor de kandidaat-lidstaten, toch voorafgaand aan de
                toetreding wordt overgenomen (bijv. op het terrein van het asielbeleid). Voor de
                overname van het restacquis moeten deadlines en implementatietrajecten wor-
                den vastgesteld. Met deze kernacquistoets zou de Europese Commissie een ster-
                kere regisserende rol kunnen spelen op het terrein van jbz, zo meent de wrr.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>                                                                                   samenvatting
Voorstellen voor andere beleidsgebieden
In hoofdstuk 7 wordt ook het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid geëvalueerd
vanuit het perspectief van de uitbreiding. Met het oog op hun economische
ontwikkeling is herstructurering van de landbouw voor de kandidaat-lidstaten
van wezenlijk belang. De wrr meent dat de uitbreiding de urgentie verhoogt van
een verdere hervorming van het landbouwacquis. Toepassing van het huidige
glb op de nieuwe lidstaten zou zeer negatieve en vertragende effecten hebben
voor de daar zo noodzakelijke herstructurering van de landbouw en de economie
in algemene zin. Daarom bepleit de raad dat in ieder geval voor de toetreding
gestart wordt met een nieuw hervormingstraject van het glb, dat gericht is op
verdere liberalisering van het steunbeleid en verdere afbouw van de agrarische
handelsprotectie aan de buitengrenzen. Zonder grote economische verstoringen
in de kandidaat-lidstaten kan hun landbouwsector dan zonder lange overgangs-
termijnen worden geïntegreerd in de interne markt. Het landbouwbeleid vergt
naar zijn oordeel een actief Europees beleid, gericht op voedselveiligheid, milieu-
hygiëne en dierenwelzijn. Plattelandsontwikkelingsbeleid voor achtergebleven
regio’s zou niet via het glb, maar via het cohesiebeleid moeten worden gevoerd.
Overig plattelandsbeleid is vooral een taak voor nationale en regionale overheden.
Het cohesiebeleid levert een belangrijke bijdrage aan de randvoorwaarden voor                   15
reële convergentie door een doelmatiger inzet te bevorderen van productiefacto-
ren binnen de interne markt. Voor de nieuwe lidstaten, met hun grote opgaven
van economische herstructurering en milieu-investeringen, zijn de betrokken
fondsen van groot belang. De wrr meent dat voorop moet staan dat alle finan-
ciële stromen van de communautaire begroting een afgeleide vormen van wel-
overwogen en gerechtvaardigde beleidsbehoeften. Dit geldt derhalve ook voor
het cohesiebeleid. De communautaire inspanningen gericht op vermindering van
ontwikkelingsachterstanden en verhoging van het groeipotentieel, moeten daar
worden ingezet waar ze het hardst nodig zijn, namelijk in de relatief arme lidsta-
ten en hun regio’s. Regio’s van relatief rijke landen dienen derhalve niet meer in
aanmerking te komen voor communautaire structuurfondsen.
Versterking van de Unie als gedecentraliseerde bestuurs- en
rechtsgemeenschap
Met de voorgaande aanbevelingen meent de raad oplossingen aan te reiken die
recht doen aan zowel de verdere transformatie in de kandidaat-lidstaten alsook
aan het behoud van de belangrijke verworvenheden van de Unie, en zo een spoe-
dige toetreding mogelijk maken. Desalniettemin staat het vast dat de noodzake-
lijke kwaliteitsverbetering van het bestuurs- en juridisch stelsel van de kandi-
daat-lidstaten, ondanks aanzienlijke voortgang, een proces van vele jaren
impliceert. Uitstel van toetreding met enkele jaren lost dit probleem niet wezen-
lijk op. Dit stelt de Unie voor de vraag hoe zij aan deze verdere verbetering kan
bijdragen, een vraag die zich ook in de huidige Unie indringender laat stellen
naarmate de intensiteit van samenwerking toeneemt. Op dit thema wordt in
hoofdstuk 6 ingegaan.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                Voor de implementatie en handhaving van beleid kent de Unie ten principale een
                gedecentraliseerde structuur: het zijn de organen van de lidstaten die hiermee
                zijn belast. Deze verworvenheid dient te blijven behouden, want ze draagt sterk
                bij aan de verinnerlijking van Uniebeleid door de lidstaten. Oplossingen die op
                korte termijn grote resultaten opleveren, zijn hier niet voorhanden. Wel dienen
                zich mogelijkheden aan voor verbeteringen op langere termijn. In een vergrote
                Unie acht de raad het onvermijdelijk dat de kwaliteit van de implementatie door
                de nationale autoriteiten wordt geborgd door nieuwe vormen van (publieke)
                verantwoording die voldoen aan Europese maatstaven. Hierdoor kan een proces
                van bestuurlijke convergentie tussen de lidstaten worden gestimuleerd, zonder
                dat de gedecentraliseerde verantwoordelijkheid geweld wordt aangedaan.
                Het handhaven van de kwaliteit van het Europese rechtsstelsel vergt volgens de
                wrr betrekkelijk ingrijpende veranderingen. De belangrijkste hiervan betreft
                zijn voorstel tot het instellen van een Europese rechter per lidstaat. Door deze
                schakelfunctie tussen het Europese recht en de nationale rechtsstelsels, waarvan
                de diversiteit met de uitbreiding aanzienlijk toeneemt, kan de doorwerking van
                het Europese in het nationale recht worden versterkt.
16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>                                                                                    TEN GELEIDE
ten geleide
Dit rapport is voorbereid door een interne projectgroep van de wrr. Voorzitter
was prof.mr. M. Scheltema, tevens voorzitter van de raad. Voorts maakten
bij de afronding van het rapport deel uit van de projectgroep de leden van de
raad prof. dr. J.L.M. Pelkmans en prof. dr. mr. C.J.M. Schuyt, en de stafleden
dr. W. Asbeek Brusse, mr. J.C.F. Bletz, drs. I.J. Schoonenboom (projectcoördina-
tor) en drs. M. Sie Dhian Ho en als tijdelijk medewerkers drs. I.C.J. Henzen,
B.R. Limonard en J.B. de Raadt. Gedurende een belangrijk deel van de voor-
bereidingsperiode heeft ook drs. G. Berends aan de werkzaamheden van de
projectgroep deelgenomen.
De analyses in dit rapport zijn mede gebaseerd op de resultaten van verschillende
studies die in opdracht van de raad zijn verricht. De meeste hiervan zijn inmiddels
gepubliceerd. Het betreft achtereenvolgens de volgende:
• Eric Philippart and Monika Sie Dhian Ho (2000) The Pros and Cons of
   ‘Closer Cooperation’ within the eu; Argumentation and Recommendations,
   wrr Werkdocumenten W 104, Den Haag.                                                          17
• A.J.G. Verheijen (2000) Administrative Capacity Development;
   A Race against Time?, wrr Werkdocumenten W 107, Den Haag.
• Richard H. Jones (2000) Educating for an Open Society; Higher Education
   Reform in Central and eastern Europe as a catalyst for the Emergence of a
   Democratic Market Economy, wrr Werkdocumenten W 108, Den Haag.
• Jacques Pelkmans, Daniel Gros, and Jorge Núñez Ferrer (2000) Long-run
   Economic Aspects of the European Union’s Eastern Enlargement,
   wrr Werkdocumenten W 109, Den Haag.
• D.M. Curtin en R.H. van Ooik (2000) Revamping the European Union’s Enfor-
   cement Systems with a View to Eastern Enlargement, wrr Werkdocumenten
   W 110, Den Haag.
• Erhard Blankenburg et al. (2000) Legal Culture in Five Central European
   Countries, wrr Werkdocumenten W 111, Den Haag.
• Jörg Monar (2000) Enlargement-related Diversity in eu Justice and Home
   Affairs: Challenges, Dimensions and Management Instruments,
   wrr Werkdocumenten W 112, Den Haag.
Binnenkort zal nog verschijnen:
• Eric Philippart en Monika Sie Dhian Ho, Pedalling against the Wind; Strategies
   to Strengthen the EU’s Capacity to Act in the Context of Enlargement.
Bij de voorbereiding van het rapport zijn vele personen geraadpleegd. De raad is
hen zeer erkentelijk voor hun waardevolle informatie, suggesties en commentaren.
Voor de inhoud van het rapport is alleen de raad verantwoordelijk.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>deel i doelstelling en kader
                             19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>                                                                                         inleiding
1   inleiding
1.1 achtergrond en aanleiding
    Naar een Europabrede Unie
    Tien Midden- en Oost-Europese landen, alsmede Malta, Cyprus en Turkije staan
    kandidaat voor het lidmaatschap van de Europese Unie (eu). Met alle landen
    uitgezonderd Turkije zijn inmiddels onderhandelingen gestart. Deze oostelijke
    uitbreiding draagt bij aan de verandering van de politieke architectuur van het
    Europese continent.
    In de jaren negentig van de twintigste eeuw ging de eu1 betrekkingen aan met de tien
    Midden- en Oost-Europese landen evenals met de zeven landen van de Europese
    Vrijhandels Associatie (eva). Hierbij werd gekozen voor de vorm van associatie-
    overeenkomsten, respectievelijk de Europa-akkoorden en de Europese Economi-
    sche Ruimte (eer), omdat toetredingen de eu in die tijd ongelegen kwamen.
    Er waren immers grote integratieprojecten gaande: de voltooiing van de interne
    markt en de totstandkoming van de Europese Unie (incl. de Europese Monetaire                   21
    Unie (emu), het Gemeenschappelijke Buitenlands en Veiligheidsbeleid (gbvb) en
    de samenwerking inzake Justitie en Binnenlandse Zaken (jbz)). Hoewel zij verschil-
    len in achtergrond en inrichting, hadden deze associaties ten minste één kenmerk
    gemeen: de geassocieerde landen kregen geen stem in de besluitvorming van de eu.
    Deze Europese inrichting is de laatste jaren plaats aan het maken voor een Europa-
    brede Europese Unie. Drie van de eva-landen (Oostenrijk, Finland en Zweden)
    zijn inmiddels toegetreden tot de eu (1995). Bovendien heeft de Europese Raad
    van Kopenhagen (juni 1993) besloten dat de geassocieerde Midden- en Oost-Euro-
    pese landen die dat wensen, lid kunnen worden van de eu zodra zij in staat zijn
    aan de verplichtingen van het lidmaatschap te voldoen (zie tekstbox 1.1).
    Op het spel staande waarden en belangen
    Bij de voorgenomen uitbreiding naar Midden- en Oost-Europa staan om te
    beginnen fundamentele waarden en grote belangen op het spel. In antwoord op
    de dramatische veranderingen eind jaren tachtig, hebben eu-beleidsmakers zich-
    zelf een speciale verantwoordelijkheid aangemeten ten opzichte van de landen in
    Midden- en Oost-Europa om deze ‘historische kans’ te benutten en de deling van
    het Europese continent ongedaan te maken. De eu breidt uit om staten op te
    nemen die de waarden van de liberale democratie delen, en aldus bij te dragen aan
    de ontwikkeling van een politieke en economische orde voor heel Europa.
    Naast deze immateriële motieven spelen ook grote belangen, ten eerste van vei-
    ligheidspolitieke aard. Zoals de oorlog op de Balkan duidelijk heeft gemaakt en
    ook de huidige spanningen in Macedonië weer aantonen, is de veiligheid van
    Europa ondeelbaar. Door de kandidaat-lidstaten binnen de eigen integratiekaders
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                op te nemen, vergroot de eu de zone van veiligheid, stabiliteit en democratie in
                Europa. Hiernaast heeft de eu interne veiligheidsbelangen bij de uitbreiding.
                De oostwaartse uitbreiding stelt de huidige lidstaten namelijk in staat via het
                eg/eu-beleid greep te krijgen op al die grensoverschrijdende problemen die
                – ten dele door de val van de muur en de intensivering van de onderlinge betrek-
                kingen – steeds actueler zijn geworden. Het betreft hier met name problemen
                als de georganiseerde misdaad, drugssmokkel en illegale immigratie; het gaat
                echter ook om vraagstukken die al voor 1989 de aandacht vroegen, zoals grens-
                overschrijdende milieuvervuiling en nucleaire veiligheid.
                Ten slotte vormen economische belangen een belangrijke drijfveer achter de uit-
                breiding. De verdere uitbreiding van de interne markt en – op termijn – de mone-
                taire unie biedt een stabiele, door communautaire regelgeving gegarandeerde,
                vrije toegang tot nieuwe groeimarkten, met mogelijkheden de efficiëntie en de
                productiviteit te verbeteren en zo verdere impulsen te geven aan de economische
                groei binnen de eu. Dergelijke groei-impulsen kunnen tevens de internationale
                economische positie van de Unie versterken.
                Tegelijkertijd staat er veel op het spel in termen van verworvenheden en dynamiek
22              van de Unie. Niet voor niets poogde de eu het moment van toetreding in eerste
                instantie uit te stellen door associatieovereenkomsten aan te gaan. De angst is
                immers wijdverbreid dat de oostelijke uitbreiding zal leiden tot ‘erosie’ van kern-
                verworvenheden zoals de interne markt – door inadequate uitvoering en handha-
                ving – en tot vermindering van de besluitvaardigheid van de Unie – als gevolg van
                het grote aantal zeer diverse lidstaten. Deze vrees is gebaseerd op een aantal speci-
                fieke kenmerken van de uitbreiding naar Midden- en Oost-Europa. Nog afgezien
                van de andersoortige geografische/geopolitieke dimensie van de komende uitbrei-
                ding en het feit dat het nu om een veel groter aantal landen gaat, is de uitgangs-
                situatie in Midden- en Oost-Europa ongunstiger en ligt tegelijkertijd de lat voor
                toetreding hoger dan bij de vorige uitbreidingen het geval was.
                Hoewel de parallel met de zuidelijke uitbreiding voor de hand ligt, kent deze ook
                beperkingen. In Griekenland, Spanje en Portugal bestond voorheen weliswaar een
                autoritair regime, maar de greep op de samenleving was er minder omvattend dan
                in de meestal totalitair geregeerde landen in Midden- en Oost-Europa. Bovendien
                kenden de Mediterrane landen veel meer elementen van een markteconomie en was
                er een zekere mate van politieke pluriformiteit en een rudimentaire rechtsstaat.
                De economische uitgangssituatie in Midden- en Oost-Europa was echter aanzienlijk
                ongunstiger. Niet alleen was de economische achterstand groter, de institutionele
                structuur voor een markteconomie ontbrak vrijwel geheel. Ook ten aanzien van
                democratie en rechtsstaat zijn de erfenissen van het totalitaire regime ingrijpender.
                Bovendien moest, en moet, de transformatie op al deze dimensies gelijktijdig
                plaatsvinden. Zoals gezegd, ligt de lat ook hoger dan eertijds. De verworvenheden
                van de interne markt en emu en de incorporatie van het Schengen-regime in de ver-
                dragen van de eu stellen de kandidaat-lidstaten voor veel ingrijpender toetredings-
                eisen dan de Mediterrane toetreders.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>                                                                                        inleiding
Zullen de klassieke strategieën voldoen?
Deze specifieke achtergrond voedt de twijfel of de klassieke strategieën van de Unie
ook in dit geval zullen voldoen. Het betreft hier zowel de strategie ten aanzien van
de toetreding van nieuwe lidstaten als die ter behoud van de verworvenheden van
de Unie. Centraal in de klassieke toetredingsstrategie staat dat ervoor moet worden
zorggedragen dat, voorafgaand aan toetreding, de kandidaat-lidstaat de verworven-
heden van de Unie (het acquis) volledig overneemt. Verder concentreren de onder-
handelingen zich erop een zo klein mogelijk aantal overgangsperiodes overeen te
komen, liefst beperkt in tijdsduur. Permanente uitzonderingen zijn taboe; uitgangs-
punt is dat voor elke lidstaat uiteindelijk dezelfde rechten en plichten zullen gelden.
Problemen bij de overname worden zoveel mogelijk opgelost voorafgaand aan toe-
treding, met als gevolg dat kandidaat-lidstaten niet zelden lang op lidmaatschap
hebben moeten wachten (gemiddeld zes jaar). Fundamentele herziening van de
institutionele structuur wordt geschuwd; incrementele aanpassingen moeten het
mogelijk maken dat de nieuwe lidstaten in de Europese instellingen worden opge-
nomen. Eenzelfde benadering geldt voor bestaand Europees beleid. Indien het
moeilijk is nieuwe kandidaat-lidstaten in te passen (bijv. door hun afwijkende
economische structuur), geeft de eu er de voorkeur aan nieuwe compenserende
beleidsinstrumenten en side payments te creëren, in combinatie met overgangspe-
rioden en technische aanpassingen, in plaats van het bestaande beleid fundamenteel                23
te hervormen. De eu assisteert bij de noodzakelijke aanpassingsprocessen in de
kandidaat-lidstaten door expertise en financiële hulp beschikbaar te stellen.
De klassieke strategie ter behoud van verworvenheden leunt zwaar op de imple-
mentatie en handhaving van het acquis door de lidstaten van de Unie. In dit decen-
trale stelsel zijn het de lidstaten zelf die de juiste autoriteiten moeten aanwijzen om
het acquis uit te voeren en die moeten voorzien in de noodzakelijke staf, uitrusting
en financiering. Ook zijn het vooral de lidstaten zelf die het acquis daadwerkelijk
moeten handhaven en overtredingen moeten sanctioneren. De rol van de eu
beperkt zich in de meeste gevallen tot het stellen van eisen en het formuleren van
randvoorwaarden voor de rechtshandhaving. Zij ziet erop toe dat de lidstaten
adequate inspanningen leveren, waarbij de Europese Commissie zo nodig het toe-
zichtsmechanisme inzet om lidstaten tot handhaving te dwingen.
De Europese Unie heeft het bijzondere karakter van deze uitbreiding wel degelijk
onderkend. Zo heeft de Europese Raad van Kopenhagen de toetredingseisen voor
het eerst geëxpliciteerd, waarna deze voor de interne markt nog eens nader uiteen
zijn gezet in het Witboek over de voorbereiding van de geassocieerde landen van
Midden- en Oost-Europa op de integratie in de interne markt van de Unie (zie tekst-
box 1.1). Bovendien heeft de Europese Raad van Luxemburg de klassieke toe-
tredingsstrategie ‘versterkt’ naar aanleiding van de voorstellen van de Europese
Commissie in ‘Agenda 2000’. Als gevolg hiervan worden kandidaat-lidstaten via de
Nationale Programma’s voor de Overname van het Acquis (npoa’s) intensief indi-
vidueel begeleid bij de overname van het acquis. De Europese Commissie maakt
reguliere rapportages over de voortgang van de individuele kandidaat-lidstaten ten
aanzien van de toetredingscriteria en de toetredingshulp is meer dan verdubbeld.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                Verder schenkt de Unie – met het oog op het behoud van de verworvenheden na
                toetreding – meer aandacht dan ooit aan het bestuurlijke en juridische vermogen
                van de kandidaat-lidstaten om het acquis te implementeren en handhaven.
                Zo heeft de Europese Raad van Madrid (december 1995) benadrukt dat de kandi-
                daat-lidstaten hun administratieve structuren moeten aanpassen met het oog op
                de effectieve uitvoering van het beleid van de Unie na de toetreding. Sindsdien
                wordt er in de rapportages over de voortgang van de kandidaat-lidstaten, evenals
                bij de hulp aan de Midden- en Oost-Europese landen, veel aandacht besteed aan
                de opbouw van hun juridische en bestuurlijke capaciteit.
                Deze ‘versterking’ van de toetredingsstrategie en de grote aandacht voor imple-
                mentatiecapaciteit laten echter onverlet dat de uitgangspunten van de boven-
                beschreven klassieke strategieën voor toetreding en behoud van verworvenheden
                gehandhaafd blijven. Het is mogelijk dat deze strategieën ook voor de voorge-
                nomen uitbreiding zullen volstaan. Gezien de specifieke achtergrond van de
                kandidaat-lidstaten uit Midden- en Oost-Europa meent de wrr evenwel dat het
                raadzaam is hier niet op voorhand van uit te gaan.
        Tekstbox 1.1 De oostelijke uitbreiding: chronologie van gebeurtenissen
24
        1989   Introductie Phare hulp- Opzet Phare ter ondersteuning van het hervormingsproces in Polen
               programma voor Polen    en Hongarije. In 1996 is phare uitgebreid tot 13 partnerlanden in de
               en Hongarije            regio. Phare is nu het belangrijkste kader voor de financiële en tech-
                                       nische hulp van de eu aan de moe-landen, grotendeels gericht op
                                       institutie opbouw.
        1991   Ondertekening van       De Europa-akkoorden voorzien in een juridisch kader voor de
               de eerste Europa-       bilaterale betrekkingen tussen de eg en de geassocieerde landen.
               akkoorden
        1993   Europese Raad van       Verklaring dat geassocieerde moe-landen die dat wensen,
        (dec.) Kopenhagen              lid kunnen worden van de Unie, zodra zij aan de voorwaarden voor
                                       het lidmaatschap kunnen voldoen.
                                       Formulering toetredingscriteria. Het lidmaatschap vereist dat de
                                       kandidaat-lidstaat zover is gekomen dat deze:
                                       1 beschikt over stabiele instellingen die de democratie,
                                          de rechtsstaat, de mensenrechten en het respect voor en de
                                          bescherming van minderheden garanderen;
                                       2 beschikt over een functionerende markteconomie;
                                       3 beschikt over het vermogen de concurrentiedruk en de markt-
                                          krachten binnen de Unie het hoofd te bieden;
                                       4 in staat is de verplichtingen van het lidmaatschap op zich te nemen,
                                          hetgeen mede inhoudt dat hij de doelstellingen van een politieke,
                                          economische en monetaire unie onderschrijft.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>                                                                                                       inleiding
1994 Europese Raad             Uitstippeling toetredingsstrategie.
(dec.) van Essen
1995   Europese Raad           Aanname Witboek over de voorbereiding van de geassocieerde landen
(jun.) van Cannes              op de integratie in de interne markt. Het Witboek introduceert een
                               overnameschema voor het overnemen van het internemarktacquis.
1995   Europese Raad           Intensiveert de pretoetredingsstrategie en benadrukt de noodzake-
(dec.) van Madrid              lijke aanpassing van de administratieve structuren in Midden- en
                               Oost-Europa en een stabiel economisch en monetair klimaat.
1997   Verdrag van             – Protocol nr. 7 betreft het gedeeltelijk uitstel van de institutionele
(jun.) Amsterdam                  hervormingen met het oog op de uitbreiding naar een volgende
                                  intergouvernementele conferentie.
                               – De invoering van artikel 6(1) en 49(1) verplicht alle (kandidaat-)
                                  lidstaten de beginselen van vrijheid, de democratie, de rule of law,
                                  de mensenrechten en de fundamentele vrijheden en van de rechts-
                                  staat in acht te nemen.
                                                                                                                 25
1997   Agenda 2000             De Commissie:
(jul.)                         – beveelt aan om toetredingsonderhandelingen te starten met de vijf
                                  meest gevorderde moe-landen, plus Cyprus;
                               – doet aanbevelingen voor de versterking van de pretoetredings-
                                  strategie. Daartoe stelt zij een stelsel van partnerschappen voor
                                  toetreding met de verschillende kandidaat-lidstaten voor;
                               – zal jaarlijks over de gemaakte vorderingen van de kandidaat-
                                  lidstaten aan de Raad rapporteren (voortgangsrapportages).
1997   Europese Raad           Overname aanbevelingen Agenda 2000 betreffende de versterking
(dec.) van Luxemburg           van de pretoetredingsstrategie. Besluit tot opening toetredings-
                               onderhandelingen met Hongarije, Polen, Estland, Slovenië en
                               Tsjechië (de ‘Luxemburg-groep’).
1998   Start onderhandelingen
(mrt.) met de ‘Luxemburg-groep’
1999   Europese Raad           Besluit tot opening van toetredingsonderhandelingen met Malta,
(dec.) van Helsinki            Slowakije, Letland, Litouwen, Bulgarije en Roemenië (‘Helsinki-groep’).
2000 Start onderhandelingen
(feb.) met de ‘Helsinki-groep’
2000 Verdrag van Nice          – Hervorming van instituties om uitbreiding Unie mogelijk te maken;
(dec.)                         – Toezegging dat de kandidaat-lidstaten mogen deelnemen aan de
                                  verkiezingen voor het Europees Parlement in 2004.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
      1.2       doelstelling , centr ale vr agen, beperkingen en
                uitgangspunten
                Doelstelling
                Het wrr-project over de uitbreiding van de Europese Unie naar Midden- en
                Oost-Europa heeft als doel bouwstenen aan te dragen voor het beleid van de
                Nederlandse regering in eu-verband ten aanzien van:
                1 het proces van toetreding van de kandidaat-lidstaten uit Midden- en Oost-
                   Europa tot de Europese Unie (de toetredingsproblematiek);
                2 het behoud van de verworvenheden van de Unie na de toetreding van deze
                   kandidaat-lidstaten (de uitvoerings- en handhavingsproblematiek na toe-
                   treding);
                3 besluitvorming na toetreding, die garandeert dat de Unie interne en externe
                   uitdagingen na de toetreding slagvaardig tegemoet kan treden (de besluit-
                   vormingsproblematiek na toetreding).
                Over deze thematiek wordt in twee achtereenvolgens te publiceren rapporten
                geadviseerd. Omdat de onderhandelingen met de kandidaat-lidstaten nu in een
                beslissend stadium geraken, zal de wrr in het voorliggende rapport ingaan
26              op de twee eerstgenoemde projectdoelen. Aan het derde doel zal hij een afzon-
                derlijk rapport wijden. Hoewel in de tijd gescheiden, liggen beide rapporten in
                elkaars verlengde en bouwt het tweede rapport voort op de analyses in dit eerste
                rapport.
                Centrale vragen
                In het voorliggende rapport staan derhalve de toetredings-, uitvoerings- en hand-
                havingsstrategieën centraal die kunnen worden gehanteerd om de verworven-
                heden van de Unie veilig te stellen. Diversiteit tussen en kenmerken van (kandi-
                daat-)lidstaten worden problematisch wanneer zij deze verworvenheden
                bedreigen. De uitbreidingsproblematiek wordt onderzocht aan de hand van de
                volgende onderzoeksvragen:
                1 Welke kansen biedt de uitbreiding van de Europese Unie?
                2 Welke problematische diversiteit is te verwachten voor en bij de toetreding?
                3 Welke problematische diversiteit is na de toetreding te verwachten ten aan-
                   zien van implementatie en handhaving van het acquis?
                4 Welke oplossingsrichtingen (toetredings-, implementatie- en handhavings-
                   strategieën) zijn denkbaar en hoe moeten deze worden beoordeeld?
                Deze vragen zullen worden beantwoord voor de volgende beleidsgebieden
                van de Europese Unie:
                • de interne markt;
                • de monetaire unie;
                • het gemeenschappelijk landbouwbeleid;
                • het milieubeleid;
                • het cohesiebeleid;
                • de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>                                                                                      inleiding
    Deze beleidsterreinen zijn van groot belang voor de eu in termen van verwor-
    venheden die op het spel staan en/of beleidsgebieden waar een problematisch
    uitbreidingsproces wordt vermoed.
    Beperkingen
    De wrr heeft zich bij dit project een aantal beperkingen opgelegd. Ten eerste
    beperkt de analyse zich tot de tien kandidaat-lidstaten uit Midden- en Oost-
    Europa. De reden voor deze beperking ligt in de gedeelde geschiedenis en erfenis-
    sen die deze landen kennen en de parallelle multidimensionale transformatie
    processen die zij doormaken. De historie en situatie van Turkije, Malta en Cyprus
    is een andere. Een tweede beperking ligt besloten in de focus op de toetreding,
    uitvoering en handhaving van het acquis. De problematiek ten aanzien van de
    besluitvorming na de toetreding alsmede de zogenaamde ‘post-Nice’-problema-
    tiek (de bevoegdheidsverdeling tussen de eu en de lidstaten, de status van het
    Handvest van de Grondrechten, de vereenvoudiging van de verdragen, de rol van
    de nationale Parlementen in de Europese architectuur, enz.) komen in dit rapport
    niet aan de orde. Ten derde gaat het in deze studie om hoofdpunten van beleid,
    vanuit een middellangetermijnperspectief. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling
    op de stoel van de onderhandelaars te gaan zitten.
                                                                                                27
    Uitgangspunten
    Een eerste uitgangspunt betreft de manier waarop de wrr invulling geeft aan
    ‘het Nederlandse belang’. Het Nederlandse belang bij vrede en veiligheid in
    Europa, een internationale ordening door recht en stabiele afzetmarkten, houdt
    in dat een versterking van de communautaire structuren en de interne markt als
    zodanig Nederlandse belangen zijn. Als het functioneren van de interne markt en
    integratie fundamentele langetermijnbelangen van Nederland zijn, schaadt het
    de eigen belangen slechts wanneer kortetermijnbelangen prevaleren boven het
    zoeken naar gemeenschappelijke oplossingen. Zo bezien is de discussie over de
    voorrang van ‘het Nederlands belang’ eerder demagogisch dan zakelijk van aard
    (Donner 1995: 41). Ten tweede veronderstelt de wrr dat de eerste toetredingen
    niet voor 2004 plaats zullen vinden.
1.3 uitwerking van de onderzoeksvr agen en
    r apportopbouw
    Dit rapport valt uiteen in drie delen:
    1 doelstelling en kader;
    2 identificatie van kansen en bedreigingen; en
    3 beoordeling van oplossingsrichtingen en conclusies.
    Deze driedeling wordt toegelicht vanuit de visie van de wrr op de essentie van
    de Europese Unie.
    Deel I: Doelstelling en kader
    Om problematische diversiteit te kunnen conceptualiseren, is een visie vereist op
    de essentie van de Unie. De wrr acht het in dit kader van belang aan te geven
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                welke vormen van diversiteit problematisch zijn bij om de toetreding te realise-
                ren dan wel het acquis te implementeren en te handhaven. Duidelijk is immers
                dat niet alle diversiteit die de Midden- en Oost-Europese landen inbrengen,
                problematisch zal zijn voor de eu. Integendeel, diversiteit tussen lidstaten voedt
                de culturele rijkdom van de eu en ervaring met verschillende politiek-bestuur-
                lijke oplossingen in de lidstaten verhoogt het leer- en aanpassingsvermogen
                binnen de Unie. Het is met andere woorden nooit de bedoeling van de eg/eu
                geweest verscheidenheid uit te bannen. Deze verscheidenheid uit zich op een
                groot aantal terreinen. Ook al betreffen alle lidstaten functionerende democra-
                tieën, de verschillen ertussen, evenals die in politieke cultuur, zijn groot.
                Dit geldt evenzeer voor de wijze waarop met nationale minderheden wordt
                omgegaan, en voor de rechts- en bestuursstelsels.
                Daarom presenteert de wrr in het eerste deel van dit rapport zijn visie op de
                essentie van de Unie. Deze wordt omschreven als een waarden- en handelings-
                verbond. Uit deze visie op de eu wordt afgeleid welke kenmerken en/of stand-
                punten van (kandidaat-)lidstaten problematisch zijn in het toetredingsproces en
                na de toetreding. Deze conceptualisering van problematische diversiteit vormt de
                ‘lens’ waardoor in deel II van het rapport de kansen en bedreigingen voor de eu
28              worden geïdentificeerd. Ten tweede wordt uit deze visie een reeks van criteria
                afgeleid, aan de hand waarvan de oplossingsrichtingen voor de geconstateerde
                bedreigingen kunnen worden beoordeeld. Deze criteria vormen het ijkpunt voor de
                beoordeling van toetredings-, implementatie- en handhavingsstrategieën in deel III.
                Deel II: Identificatie van kansen en bedreigingen
                Bij de conceptualisering van problematische diversiteit gaat de wrr ervan uit dat
                niet alleen diversiteit ten aanzien van het formele acquis van de Unie problema-
                tisch is, maar dat dit ook geldt voor specifieke kenmerken van de civil society, het
                politieke stelsel, het rechtsstelsel, het bestuurlijke stelsel en de economie van een
                lidstaat. Deze zijn namelijk van invloed op de capaciteit en de politiek-bestuurlijke
                en juridische cultuur van de lidstaat om het acquis te implementeren en handha-
                ven. De dynamiek in deze vijf dimensies van het maatschappelijk leven verdient in
                het geval van de Midden- en Oost-Europese landen speciale aandacht, aangezien
                zij op al deze terreinen een ingrijpende transformatie doormaken. Zowel de voor-
                oorlogse geschiedenis, de ervaringen onder het communisme, de weg waartoe na
                1989 werd besloten als externe factoren zijn van invloed op deze transformatie-
                processen. Bovendien beïnvloeden deze processen ook elkaar sterk.
                De transformatieprocessen en het proces van toetreding tot de eu versterken
                elkaar in veel gevallen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de politieke en economische
                toetredingseisen die de eu stelt en de transformatie in de kandidaat-lidstaten
                naar een democratie en functionerende markteconomie. In sommige gevallen
                stellen beide processen evenwel eisen aan de Midden- en Oost-Europese maat-
                schappijen die met elkaar op gespannen voet staan. Zo zijn de schaarse publieke
                middelen in de kandidaat-lidstaten zowel nodig voor investeringen ten behoeve
                van economische inhaalgroei als voor investeringen om het acquis te kunnen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>                                                                                    inleiding
overnemen en implementeren. De transformatiedynamieken in de kandidaat-
lidstaten uit Midden- en Oost-Europa, en de kansen en bedreigingen die daar in
relatie tot de eu-uitbreiding uit voortvloeien, zullen in dit rapport aan de orde
komen.
Vervolgens worden de aanpassingsprocessen van de kandidaat-lidstaten (d.w.z.
op de overname en implementatie van het acquis) beschreven voor de verschil-
lende onderscheiden beleidsterreinen van de eu. Hierbij besteedt de wrr even-
eens aandacht aan de situatie en de dynamiek in de bestaande Unie. Uit de schets
van de dynamiek op de verschillende beleidsterreinen zal overigens blijken dat
het acquis zelf noch oncontroversieel noch statisch is. Op verschillende beleids-
gebieden, zoals het gemeenschappelijk landbouwbeleid, vinden discussies plaats
over de bevoegdheidsverdeling tussen het communautaire en nationale of subna-
tionale niveau. Zoals zal blijken, accentueert juist de uitbreiding de noodzaak om
soms tot een herziening van het acquis te komen.
In het tweede deel van dit rapport worden zo de mogelijkheden en problemen
rond de uitbreiding in kaart gebracht. Hiertoe wordt eerst in hoofdstuk 3 de vraag
beantwoord hoe de transformatie in de kandidaat-lidstaten zich met het oog op
toetreding tot de Europese Unie ontwikkelt. Vijf dimensies van de transformatie               29
en de wisselwerking hiertussen komen aan de orde: de versterking van de civil
society, het proces van democratisering en de economische, juridische en
bestuurlijke transformatie. Beschouwd wordt welke kansen en bedreigingen
voor de uitbreiding van de eu uit deze transformatieprocessen voortvloeien.
Hoofdstuk 4 biedt een analyse van de uitbreidingsproblematiek op een aantal
belangrijke beleidsgebieden, namelijk de interne markt, de monetaire unie,
het gemeenschappelijk landbouwbeleid, het milieubeleid, het cohesiebeleid en
de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken. Voor de
verschillende beleidsterreinen wordt de dynamiek van de huidige Unie in kaart
gebracht, evenals de aanpassingen aan de relevante toetredingsvoorwaarden die
in de Midden- en Oost-Europese landen moeten plaatsvinden.
Deel III: Beoordeling van oplossingsrichtingen en conclusies
Om de onderscheiden oplossingsrichtingen te beoordelen, grijpt de wrr terug
op de in deel I uiteengezette visie op de Unie. Voor deze evaluatie wordt een reeks
criteria afgeleid uit de visie op de Unie als waarden- en handelingsverbond.
Waar de Unie is gekenschetst als functioneel verband om gemeenschappelijke
doelen van de lidstaten (handelingsverbond) te realiseren, ligt het eerste hoofd-
criterium voor de hand: functionaliteit (probleemoplossend vermogen). Om te
beginnen wordt hierbij beoordeeld wat de functionaliteit is van de verschillende
oplossingsrichtingen voor de toetredingsproblematiek en voor de vraag hoe de
verworvenheden na toetreding kunnen worden behouden.
Of oplossingen functioneel zijn, is uiteraard niet het hele verhaal. Functionele
aanpassingen hebben consequenties voor de parameters van het politieke
systeem van de eu. Deze ‘systeemgevolgen’ raken cruciale aspecten van de
waardenunie en de handelingsunie en moeten dus worden geëvalueerd op hun
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                wenselijkheid. Hiernaast hebben oplossingsrichtingen ‘systeemgevolgen’ voor de
                vrede, welvaart en stabiliteit in Europa als geheel. Oplossingsrichtingen die func-
                tioneel zijn voor de toetreding en/of het behoud van de verworvenheden, zijn
                alleen acceptabel indien ze tevens aan deze belangrijke ‘systeemcriteria’ voldoen.
                Wanneer de gevolgen van de verschillende oplossingsrichtingen worden beoor-
                deeld op basis van de onderscheiden functionele en ‘systeemcriteria’, gaat het
                duidelijk om delicate afwegingen. De voor- en nadelen van de verschillende
                oplossingsrichtingen worden eerst in algemene zin afgewogen voor de toetre-
                dingsproblematiek respectievelijk de problematiek van het behoud van verwor-
                venheden. Gezien de grote verschillen in de aard van de beleidsterreinen van de
                eu zullen deze afwegingen per beleidsterrein mogelijk verschillend uitvallen.
                Naast de hoofdstukken waarin de oplossingsrichtingen in algemene zin worden
                beoordeeld, worden daarom oplossingsrichtingen voor de verschillende beleids-
                terreinen van de eu ook specifiek geëvalueerd.
                Deel III, gewijd aan een beoordeling van oplossingsrichtingen, begint daarom
                met twee hoofdstukken die in algemene zin de strategieën voor de toetreding,
                respectievelijk de implementatie en handhaving, beoordelen op basis van de
30               criteria die in hoofdstuk 2 uiteen zijn gezet. Voortbouwend op deze evaluatie,
                beoordeelt de wrr in hoofdstuk 7 toetredings-, implementatie- en handhavings-
                strategieën voor de afzonderlijke beleidsgebieden en ontwikkelt hij voorstellen
                om de mogelijkheden die in hoofdstuk 4 naar voren kwamen, te realiseren dan
                wel de aldaar gesignaleerde problemen het hoofd te bieden. In aanvulling
                op de in hoofdstuk 4 behandelde beleidsgebieden wordt in dit hoofdstuk ook
                ingegaan op de financiële consequenties die de voorstellen van de wrr hebben
                voor de begroting van de eu. In hoofdstuk 8 wordt ten slotte teruggekoppeld
                naar de doelstelling en de onderzoeksvragen van het rapport. Hier worden ook
                enkele conclusies geformuleerd en aanbevelingen gedaan voor de toetredings-,
                implementatie- en handhavingsstrategieën in algemene zin alsmede meer
                specifiek per beleidsterrein.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>                                                                                  inleiding
noten
1     De Europese Unie bestaat sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van
      Maastricht (november 1993) en omvat onder andere de Europese Economische
      Gemeenschap (eeg), die door het Verdrag van Maastricht werd omgedoopt
      tot de Europese Gemeenschap (eg). Gemakshalve wordt in dit rapport de
      aanduiding Europese Unie ook gebruikt wanneer ontwikkelingen vóór 1993
      worden besproken en wanneer wordt gerefereerd aan beleid dat strikt genomen
      eg-beleid is.
                                                                                            31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>                                                de essentie van de europese unie: visie en beoordelingscriteria
2   de essentie van de europese unie: visie en
    beoordelingscriteria
2.1 inleiding
    Dit hoofdstuk geeft het perspectief van de wrr op de essentie van de Europese
    Unie. Dit perspectief is ten eerste nodig om hieruit een visie op ‘problematische
    diversiteit’ af te leiden. Studies van de Europese geschiedenis benadrukken
    diversiteit als één van de meest duurzame kenmerken van Europa (cf. Guizot 1828;
    Davies 1997). Deze grote diversiteit tussen de lidstaten, die stoelt op de eigen
    culturele, linguïstische, religieuze, economische en politieke ontwikkeling, wordt
    door velen ook gezien en gekoesterd als kenmerk van het politieke systeem van de
    Europese Unie. Als de eu zich verder uitbreidt, zal zij steeds meer van Europa’s
    verscheidenheid binnen de grenzen van haar politieke systeem brengen. Diversiteit
    tussen lidstaten voedt de culturele rijkdom van de eu en ervaring met verschillende
    politiek-bestuurlijke oplossingen in de lidstaten verhoogt het leer- en aanpassings-
    vermogen binnen de Unie. Dit zijn belangrijke voordelen, maar wanneer wordt
    diversiteit tussen de lidstaten problematisch voor het functioneren van de eu?
    Het antwoord op deze vraag vergt een visie op de essentie van de eu.                                        33
    Een perspectief op de essentie van de eu is ten tweede van belang om criteria te
    ontwikkelen aan de hand waarvan oplossingsrichtingen kunnen worden beoor-
    deeld ten aanzien van de problematiek van toetreding, implementatie en hand-
    having. Wat betreft de toetredingsstrategie, lijkt in de politiek-bestuurlijke prak-
    tijk vooralsnog te worden vastgehouden aan de principes van de klassieke
    toetredingsstrategie zoals beschreven in hoofdstuk 1 (cf. Europese Commissie
    2000b). Tegelijkertijd echter zijn in het academische en denktankcircuit oncon-
    ventionele strategieën geopperd, zoals deellidmaatschap en een kernacquistoets
    (cf. ser 1999; Pelkmans et al. 2000). Waar het de implementatie- en handha-
    vingsstrategieën aangaat, wordt vooralsnog eveneens vastgehouden aan de
    klassieke strategieën, zij het dat veel meer hulpmiddelen worden ingezet om het
    bestuurlijk en juridisch vermogen van de kandidaat-lidstaten te versterken.
    Als aanvulling hierop zijn eveneens vergaande voorstellen gedaan, zoals de inzet
    van agentschappen voor uitvoeringstaken (Verheijen 2000).
    Het is duidelijk dat het bij de afweging van de voor- en nadelen van deze aanvul-
    lingen en amendementen op de klassieke strategieën om dilemma’s gaat.
    Op welke criteria zou de Unie zich in deze strategiekeuzen moeten baseren,
    mede gegeven de Nederlandse belangen en uitgangspunten? Ook het antwoord
    op deze vraag hangt sterk af van het te kiezen normatieve perspectief op de eu.
    Dit hoofdstuk biedt aldus het kader voor de analyses en evaluaties in dit rapport.
    Paragraaf 2.2 geeft de visie van de wrr op de essentie van de eu. In paragraaf 2.3
    wordt uit deze visie afgeleid welke diversiteit tussen lidstaten problematisch is
    voor de toetreding en het behoud van verworvenheden van de eu na toetreding.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                Deze visie op problematische diversiteit is richtinggevend voor de beeldvormende
                hoofdstukken in deel II van dit rapport (kansen en bedreigingen die voortvloeien
                uit de transformatieprocessen in de kandidaat-lidstaten, en kansen en bedreigin-
                gen op de belangrijke beleidsterreinen van de eu). Vervolgens worden in para-
                graaf 2.4 uit de visie op de eu de criteria afgeleid aan de hand waarvan de toetre-
                dings-, implementatie- en handhavingsstrategieën kunnen worden beoordeeld.
                Deze criteria vormen de ijkpunten voor de evaluaties in deel III van het rapport.
                Voor dit hoofdstuk wordt ook gebruik gemaakt van een studie die door Philippart
                en Sie Dhian Ho in opdracht van de wrr is verricht (te verschijnen in 2001).
      2.2       de essentie van de europese unie
                Wat houdt ‘Europees’ in en wat is de essentie van het ‘Unie’-verband? In deze
                paragraaf komen eerst geografische en historisch-culturele benaderingen van
                ‘Europa’ aan de orde (par. 2.2.1), waarna de wrr de positie verdedigt dat de ‘Unie’
                in essentie een waarden- en handelingsverbond is (par. 2.2.2).
                Hieruit vloeit een rechten-en-plichtenbenadering van de uitbreidingsproblema-
                tiek voort. Deze wordt echter begrensd door het vermogen van de Unie om nieuwe
                lidstaten op te nemen en de bereidheid van de huidige lidstaten om met verdere
34              uitbreiding in te stemmen (par. 2.2.3).
      2.2.1     geogr afische en historisch - culturele benaderingen van het
                concept ‘europa’
                Volgens artikel 98 van het Verdrag van Parijs tot oprichting van de Europese
                Gemeenschap van Kolen en Staal (1951) kan elke ‘Europese Staat’ een verzoek
                indienen om toe te treden tot dit Verdrag. Artikel 237 van het Verdrag van Rome
                tot oprichting van de Europese Gemeenschappen (1957) reserveerde dit recht ook
                voor elke ‘Europese Staat’. Maar wat behelst ‘Europa’?
                Geografische benaderingen
                Pogingen het concept Europa geografisch te benaderen – dat wil zeggen op basis
                van omgevingskenmerken –, leidden door de jaren heen tot dusdanig verschillen-
                de uitkomsten dat de kwalificatie ‘getijde-Europa’ op zijn plaats is (Parker in
                Davies 1997: 9). De indruk van een Europa waarvan de grenzen onderhevig zijn
                aan eb en vloed, betreft met name de oostgrens. In de Oudheid en Middeleeuwen
                werd Europa doorgaans beschreven als zich uitstrekkend tot de rivier de Don.
                In het begin van de achttiende eeuw schoof de grens op naar het Oosten,
                omdat het Oeralgebergte een meer ‘natuurlijke’ grens zou zijn. De hieruit voort-
                vloeiende conclusie dat Rusland tot Europa behoort, is vervolgens bekritiseerd
                door analytische geografen die weer andere landschapscriteria hanteerden.
                Onmiskenbaar heeft het gebrek aan consensus over de geografische grenzen te
                maken met het feit dat geografie een zaak blijft van sociale constructie en boven-
                dien niet zelden ingezet wordt in het belang van de auteurs in kwestie. Zo had de
                verplaatsing van Europa’s oostgrens van de Don naar de Oeral alles te maken met
                de opkomst van het Russische imperium en het streven van Peter de Grote en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>                                           de essentie van de europese unie: visie en beoordelingscriteria
Catherina II om het idee van Rusland als deel van Europa geaccepteerd te krijgen
(Neumann 1997: 147-8). En zo hing De Gaulle’s instemming met deze definitie
– in een tijd waarin zij door velen als achterhaald werd beschouwd – nauw samen
met zijn politieke voorkeur om Rusland te betrekken in een regio waarvan de
Verenigde Staten geen deel zouden uitmaken.
Historisch-culturele benaderingen
Exegeses van Europa op basis van historisch-culturele criteria leveren geen
minder elastische grenzen op. Een prominente rol bij het trekken van culturele
grenzen speelt doorgaans de gedeelde ervaring van het Christendom en de
gemeenschappelijke cultuur die hieruit voortkomt. Verschillende auteurs voegen
daar uiteenlopende combinaties van bouwstenen van de Europese culturele iden-
titeit aan toe, zoals de Renaissance, de Reformatie, de Verlichting en de Franse
Revolutie (cf. Hoggart en Johnson 1987). Landen die deze reeks van ervaringen
niet delen, kwalificeren zich niet voor het keurmerk ‘Europees’.
Ook hier leidt subjectiviteit tot verschillende lijstjes en zijn de contouren van
Europa afhankelijk van het land van waaruit zij worden geschetst en de persoon
die de piketpaaltjes slaat. Zo bleken de postcommunistische regeringen te
optimistisch in hun aanname dat hun culturele definitie van Europa (waartoe zij                            35
meenden te behoren en waarnaar zij in Vaclav Havels woorden ‘terug wilden
keren’) gedeeld werd door West-Europeanen (W. Wallace 2000: 479).
Complicatie bij een culturele benadering van de toetredingsproblematiek is
voorts dat de Europese cultuur zeker geen monoliet is: tussen regio’s bestaan
grote verschillen. In speurtochten naar de Europese wortels stuit men op een
dermate grote diversiteit in termen van (sub)nationale culturen en heterogeniteit
in reacties op gemeenschappelijke ervaringen, dat velen de diversiteit zelf als
elementair kenmerk van Europa zien. Zo vergelijkt Alberto Moravia de Europese
culturele identiteit met een aan twee kanten draagbare stof: aan de ene kant bont
geschakeerd en de andere zijde één rijke, diepe kleur (Davies 1997: 10).
De grens van Europa valt dus niet definitief te bepalen op basis van geografische
of historisch-culturele overwegingen. Toch kan niet worden ontkend dat de
Unie functioneert bij de gratie van lidstaten die zich deel van de Europese familie
voelen en waarin het welzijn van allen een belangrijke overweging vormt voor
iedere individuele lidstaat. Een gedeelde Europese identiteit – hoe ‘dun’ en
mythisch ook gezien de grote diversiteit binnen de eu – draagt bij aan wat Weber
Gemeinsamkeitsglaube heeft genoemd en voedt het wederzijdse vertrouwen en
solidariteit. De geografische dimensie is ook van belang om de Unie niet uit zijn
voegen te laten groeien. In een context van mondialisering en een proliferatie
van multilaterale en interregionale organisaties vervult de eu een specifieke,
regionale functie waarin geen andere organisatie voorziet en kan voorzien.
De Europese identiteit vormt echter geen statisch gegeven. De opmerking
van Benedikt Anderson (1991) dat alle gemeenschappen die groter zijn dan
primordiale dorpen ‘voorgestelde gemeenschappen’ (imagined communities) zijn
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                – de inwoners kennen elkaar immers niet persoonlijk –, geldt zeker ook voor
                Europa. Als de grenzen van de Europese gemeenschap ‘voorgestelde grenzen’
                zijn, dan kunnen zij ook veranderen als gevolg van politieke, economische en
                veiligheidsomstandigheden en onder invloed van actief politiek leiderschap.
                Ook kan een toenemende interactie tussen eu-lidstaten en omringende landen
                via handel en investeringen, professionele uitwisseling en toerisme de voorstel-
                ling van de onderlinge grenzen langzamerhand veranderen.
                Gezien het voorgaande is het niet verwonderlijk dat de eg, en later de eu,
                zich tot nog toe heeft onthouden van een officiële geografische en/of historisch-
                culturele invulling van het begrip ‘Europese Staat’. In een rapport over de uitbrei-
                ding van de Unie stelt de Europese Commissie dat de term Europa refereert
                aan geografische, historische en culturele elementen die alle bijdragen aan de
                Europese identiteit. Zij keert zich evenwel terecht tegen een statische invulling,
                getuige de opmerking dat de gemeenschappelijke Europese ervaring van nabij-
                heid, ideeën, waarden en historische interactie niet kan worden gecondenseerd in
                een simpele formule en dat elke nieuwe generatie hieraan opnieuw inhoud moet
                geven (Europese Commissie 1992: 11). De Commissie accepteert hiermee ook een
                zekere territoriale beweeglijkheid voor de Unie: de contouren ervan zullen pas
36              over vele jaren duidelijk worden en het is noch mogelijk noch opportuun de
                grenzen nu definitief vast te stellen.
      2.2.2     de ‘unie’ als waarden - en handelingsverbond
                Meer houvast dan geografische en culturele criteria bieden de fundamentele
                principes, doelstellingen en taken van de Unie. De Europese Gemeenschappen
                zijn opgericht om economische samenwerking en integratie te bevorderen,
                met als onderliggend politiek doel vrede, vrijheid en welvaart in Europa te waar-
                borgen, met name door de Bondsrepubliek in een blijvend samenwerkings-
                verband aan West-Europa te binden. Zo bezien is de Unie een waarden- en
                handelingsverbond (Philippart en Sie Dhian Ho 2001). Wat houden beide begrip-
                pen in en impliceren zij specifieke institutionele kenmerken?
                Het waardenverbond
                De Europese Gemeenschappen zijn gebaseerd op gemeenschappelijke en institu-
                tioneel verankerde liberaal-democratische waarden van vrede, vrijheid en
                welvaart en hebben een rule of law geïntroduceerd in de betrekkingen tussen
                Europese staten. De Verdragen bevatten oorspronkelijk echter weinig expliciete
                referenties aan fundamentele waarden. Behalve de vrijheid van personenverkeer,
                het principe van non-discriminatie op basis van nationaliteit en het principe van
                gelijke betaling van mannen en vrouwen waren fundamentele rechten niet in de
                Verdragen geëxpliciteerd. De communautaire verdragen waren vooral gebaseerd
                op de integratiemethode via concrete stappen, waarbij democratische beginselen
                en grondrechten weinig aandacht kregen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>                                           de essentie van de europese unie: visie en beoordelingscriteria
Door de jaren heen heeft de eu zich echter meer en meer ontwikkeld tot een
expliciete waardenunie. Dit is ten eerste gebeurd door een aanzienlijke jurispru-
dentie van het Europese Hof van Justitie, naar aanleiding van klachten van indivi-
duen dat hun fundamentele rechten als gevolg van de internemarktwetgeving
geschonden zouden zijn. Zo heeft het Hof verklaard dat fundamentele rechten
een integraal deel uitmaken van de algemene principes van het Gemeenschaps-
recht en daarom beschermd worden door het Hof. Bij de bescherming van deze
rechten heeft het Hof aangegeven inspiratie te zoeken in de constitutionele tradi-
ties van de lidstaten en in de internationale verdragen voor de bescherming van
de mensenrechten die de lidstaten hebben ondertekend. Onder deze verdragen
wordt een speciaal belang toegekend aan het Europees Verdrag tot bescherming
van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (evrm). Het Hof
verwijst recentelijk ook naar arresten van het Europees Hof voor de Rechten van
de Mens in Straatsburg (Barents 1999: 65-66; Macía 2000: 185-205).
Ook andere Europese instellingen hebben bijgedragen aan de ontwikkeling van
de waardenunie. Tegen de achtergrond van de op handen zijnde toetreding van
Griekenland, Spanje en Portugal, hebben het Europees Parlement, de Raad en
de Commissie in 1977 een Gemeenschappelijke verklaring aangenomen over
fundamentele rechten. Een jaar later kwam het op de topconferentie van staats-                             37
hoofden en regeringsleiders in Kopenhagen tot een Verklaring over Democratie.
Uit deze verklaring volgde dat een democratisch regeringsstelsel als een politieke
voorwaarde voor het lidmaatschap van de eg werd gezien. Het Europees
Parlement heeft er geregeld op aangedrongen dat de grondrechten binnen het
eu-verband worden geconstitutionaliseerd. Het ontwerpverdrag voor de Europese
Unie, dat het Europees Parlement in 1984 opstelde, voorzag in een sanctie-
mechanisme voor lidstaten waarin sprake was van een “ernstige en voortdurende”
schending van beginselen van democratie en rechtsstaat (Barents 1999: 64).
Een echo hiervan klinkt door in de Preambule van de Eenheidsakte van 1986.
Hierin wordt melding gemaakt van de vastbeslotenheid van de lidstaten om
samen te werken teneinde de democratie te bevorderen op basis van de funda-
mentele rechten zoals die zijn erkend in de constituties en wetten van de lid-
staten, in het evrm en het Europees Sociaal Handvest, in het bijzonder vrijheid,
gelijkheid en sociale rechtvaardigheid. Ook het Verdrag van Maastricht onder-
streept de jurisprudentie van het Hof door in de Preambule de gehechtheid van
de lidstaten uit te drukken aan “de principes van vrijheid, democratie en respect
voor de mensenrechten en fundamentele vrijheden en de rule of law.” In een
apart verdragsartikel F, lid 2, eu werd vastgelegd dat de Unie de fundamentele
rechten zal respecteren, zoals gegarandeerd door het evrm en zoals zij volgen uit
de constitutionele tradities van de lidstaten en de algemene principes van het
Gemeenschapsrecht. Hiernaast voerde het Verdrag van Maastricht het concept
van het Europees burgerschap in, teneinde de bescherming van de rechten en
belangen van de onderdanen van de lidstaten te versterken. In het Verdrag van
Amsterdam is artikel F uit het Verdrag van Maastricht vervangen door artikel 6,
lid 2, eu, en aangevuld met artikel 6, lid 1, eu, dat van groot belang is voor de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                Unie als waardenverbond. Dit artikel luidt: “De Unie is gegrondvest op de begin-
                selen van vrijheid, democratie, eerbiediging van de rechten van de mens en de
                fundamentele vrijheden, en van de rechtsstaat, welke beginselen de lidstaten
                gemeen hebben.”
                Het handelingsverbond
                Naast een waardenverbond is de eu vooral een handelingsverbond om concrete
                doelen te realiseren. Zij verschilt hierin van bijvoorbeeld de Raad van Europa,
                waarvan alle Europese landen lid kunnen worden mits ze aan bepaalde politieke
                criteria voldoen. Voor het lidmaatschap van de Raad van Europa is het nood-
                zakelijk en ook voldoende om aan deze criteria te voldoen. De lidstaten van de
                Raad van Europa hoeven niet deel te nemen aan de ontwikkeling van beleid.
                Ze kunnen de conventies en aanbevelingen overnemen die de Raad van Europa
                door de jaren heen heeft aangenomen, maar zijn hiertoe niet verplicht.
                Midden- en Oost-Europese landen (incl. Rusland in 1996) zijn dan ook zonder
                langdurige technische onderhandelingen en zonder al te veel vertraging lid
                geworden van de Raad van Europa. De voorstellen van Monnet en Schuman
                verschilden van de opzet van de Raad van Europa in die zin dat hun unieke struc-
                turen en methoden erop waren gericht doelen te realiseren die als gemeenschap-
38              pelijk belang worden gezien en die het beste gezamenlijk kunnen worden verwe-
                zenlijkt (De Schoutheete 2000: 5).
                De eerste vier doelen van de Unie, die omschreven zijn in artikel 2 eu,
                corresponderen min of meer met de drie onderdelen van de Europese Unie:
                de Europese Gemeenschap, het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheids-
                beleid (gbvb) en de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse
                zaken (jbz) (zie tekstbox 2.1). De vijfde doelstelling is van groot belang voor de
                relatie tussen de onderdelen van de Unie en hun verdere ontwikkeling.
                Het Verdrag van Maastricht heeft immers de communautaire eg samengebracht
                met het intergouvernementele gbvb en jbz onder de koepel van het Unieverdrag.
                Dat er een duidelijke voorkeur wordt uitgesproken voor de communautaire
                methode, blijkt wel uit deze vijfde doelstelling om het acquis communautaire
                volledig te handhaven en verder te ontwikkelen, en na te gaan in hoeverre het
                beleid en de samenwerkingsvormen die bij het Verdrag van Maastricht zijn inge-
                steld (d.w.z. het gbvb en jbz), herziening behoeven om de doeltreffendheid van
                de mechanismen en instellingen van de eg te verzekeren (Kapteyn en VerLoren
                van Themaat 1998: 49).
                Naast de doelstellingen van de Unie in artikel 2 eu staan de doelstellingen van
                de eg, het gbvb en jbz nog apart uitgewerkt in respectievelijk artikel 2 eg,
                artikel 11, eu en artikel 29 eu.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>                                                       de essentie van de europese unie: visie en beoordelingscriteria
Tekstbox 2.1 Doelstellingen van de Unie
 De doelstellingen van de Unie zijn omschreven in artikel 2 eu. Artikel 2 luidt:
 De Unie stelt zich ten doel:
 1   bevordering van economische en sociale vooruitgang alsmede een hoog werkgelegenheids-
     niveau en totstandbrenging van evenwichtige en duurzame ontwikkeling, met name door de tot-
     standbrenging van een ruimte zonder binnengrenzen, door de versterking van de economische
     en sociale samenhang en door de oprichting van een economische en monetaire unie die uitein-
     delijk een gemeenschappelijke munt inhoudt, overeenkomstig de bepalingen van dit Verdrag;
 2   bevestiging van de identiteit van de Unie op het internationale vlak, met name door het voeren
     van een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, met inbegrip van de geleidelijke
     bepaling van een gemeenschappelijk defensiebeleid, dat kan leiden tot een gemeenschappelij-
     ke defensie, overeenkomstig het bepaalde in artikel 17;
 3   versterking van de bescherming van de rechten en de belangen van de onderdanen van de Lid-
     Staten van de Unie door de instelling van een burgerschap van de Unie;
 4   handhaving en ontwikkeling van de Unie als een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaar-
     digheid waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is in combinatie met passende
     maatregelen met betrekking tot controles aan de buitengrenzen, asiel, immigratie, en voorko-
     ming en bestrijding van criminaliteit;
 5   volledige handhaving en verdere ontwikkeling van het acquis communautaire teneinde na te                          39
     gaan in hoeverre het beleid en de samenwerkingsvormen die bij dit Verdrag zijn ingesteld her-
     ziening behoeven om de doeltreffendheid van de mechanismen en instellingen van de
     Gemeenschap te verzekeren.
 De doelstellingen van de Unie worden verwezenlijkt zoals bepaald in dit Verdrag, onder de voor-
 waarden en volgens het tijdschema waarin dit Verdrag voorziet, met inachtneming van het subsi-
 diariteitsbeginsel zoals omschreven in artikel 5 van het Verdrag tot oprichting van de Europese
 Gemeenschap.
        Federale kenmerken van het waarden- en handelingsverbond
        Impliceert de duiding van de eu als een waarden- en handelingsverbond ook een
        bepaalde essentiële institutionele structuur voor de eu? Tot dusver is de institu-
        tionele structuur van de eu voortdurend in ontwikkeling geweest. In de beroemde
        woorden van de Schuman-verklaring: Europa zal niet in één keer worden ont-
        worpen op basis van een enkel plan, maar zal vorm krijgen via concrete resultaten
        die eerst een de facto solidariteit moeten creëren. Sinds het Spaak-Rapport,
        dat als uitgangspunt diende voor de onderhandelingen over de Euratom- en de
        eeg-Verdragen, is de benadering dat de aard en de werkwijze van – en de
        bevoegdheidsverdeling tussen – de instellingen aangepast moeten worden aan de
        effectief uit te voeren materiële taken (Kapteyn en VerLoren van Themaat 1998:
        111). In plaats van een democratische institutionele structuur voor een geïnte-
        greerd Europa te concipiëren op basis van politieke en constitutionele overwegin-
        gen, zijn de instituties dus telkens toegesneden op de – oorspronkelijk vooral
        economische – taken die men overeenkwam gemeenschappelijk te vervullen
        (Siedentop 2000: 33). Integratie is met andere woorden steeds een middel tot een
        doel geweest en geen doel op zich.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                Een eerste gevolg van deze pragmatische benadering is dat de institutionele struc-
                tuur van de eu altijd in een instabiel evenwicht heeft verkeerd en het handelings-
                vermogen afhankelijk is gebleken van iteratieve institutionele hervormingen.
                Een tweede gevolg van deze integratiemethode van concrete stappen is dat de
                instituties hun democratische legitimiteit primair moeten ontlenen aan hun
                effectieve bijdrage aan het gemeenschappelijke welzijn binnen de Unie. Zij staan
                garant voor ‘government for the people’ (output-legitimiteit). De input-legitimi-
                teit (‘government by the people’), die veronderstelt dat politieke keuzen de wil
                van het volk tot uitdrukking brengen, is in de Unie zwak ontwikkeld (Scharpf
                1999). Wel is er vanaf de aanvang voor gekozen het rechtsstatelijke element stevig
                in de structuur van de eg te verankeren. Het Europese Hof van Justitie heeft hier-
                in de basis gevonden voor een ontwikkeling die heeft geleid tot een Europese
                rechtsgemeenschap waarin ook de rechtsbescherming van de individuele burger
                behoorlijk is gewaarborgd.
                Ook de introductie van het ‘Unie’-begrip heeft geen ‘essentiële’ invulling van de
                institutionele structuur opgeleverd. Op de top van Parijs in Oktober 1972 hebben
                de lidstaten weliswaar bevestigd dat zij van plan zijn hun gemeenschappelijke
                betrekkingen te transformeren in een Europese Unie, maar zelfs bij de uiteinde-
40              lijke vestiging van de Europese Unie in Maastricht (1992) heeft het Verdrag
                betreffende de Europese Unie (veu) geen uitsluitsel gegeven over de institutio-
                nele vormgeving van deze Unie. Wel kreeg de Unie tot taak zowel de betrekkin-
                gen tussen de lidstaten als die tussen de volkeren van de lidstaten te organiseren.
                Hieruit blijkt dat de Unie de statelijke identiteit van de lidstaten niet aantast.
                Sterker nog, de Unie is opgedragen de nationale identiteit van haar lidstaten te
                eerbiedigen (Art. 6, lid 3, eu). Het perspectief van een ontwikkeling in federale
                richting dat de Duitsers in het Unie-Verdrag opgenomen hadden willen zien,
                werd op aandringen van de Britten vervangen door een verwijzing naar een
                “steeds hechter verbond” (“ever closer union”), een vagere omschrijving naar
                politieke integratie die ook al in de preambule van het eeg-Verdrag stond
                (Kapteyn en VerLoren van Themaat 1998: 48). Deze woordkeus, “een steeds
                hechter verbond”, benadrukt de bovengenoemde dynamiek van de Unie: een
                ever closer union als Sisyphus-opdracht, waarbij de Unie is veroordeeld tot per-
                manente institutionele hervorming. De vergelijking met de fiets is in dit verband
                geliefd: “instabiel, tenzij in beweging” (cf. Bieber, Jacqué en Weiler 1985: 8).
                Niettemin kan worden vastgesteld dat de institutionele structuur van de eu al
                veel gemeen heeft met een federaal systeem. Hiermee wordt dan uitdrukkelijk
                niet een federale staat bedoeld (zoals de Verenigde Staten), de specifieke institu-
                tionele structuur waaraan velen denken wanneer federalisme in de Europese con-
                text wordt besproken. De Europese Unie is geen staat. Zij heeft op haar territori-
                um immers de geweldsmiddelen, de bevoegdheden om belasting te heffen en
                recht te spreken niet gemonopoliseerd. Laat staan dat de Unie als soeverein over
                haar territorium wordt erkend. Hierboven werd reeds gesteld dat de Unie inte-
                gendeel geacht wordt de statelijke identiteit van de lidstaten intact te laten.
                De lidstaten zijn en blijven de ‘masters of the constitutive treaties’ van de Unie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>                                           de essentie van de europese unie: visie en beoordelingscriteria
Net zoals de moderne Westerse natiestaat maar één institutionele structuur voor
de uitoefening van politiek gezag is, is de federale staat maar één uitingsvorm van
het federale principe. De methoden van het federalisme zijn derhalve niet alleen
toepasbaar op staten. In de woorden van rechter Pescatore van het Europese Hof
van Justitie is federalisme een politieke en juridische filosofie die zich schikt naar
alle politieke contexten, indien aan twee vereisten is voldaan: een streven naar
eenheid, gecombineerd met een oprecht respect voor de autonomie en de legitieme
belangen van de afzonderlijke entiteiten (Cappelletti, Seccombe en Weiler 1986:
13-4). Het federale principe verwijst dus naar contractuele verbintenissen
betreffende machtsdeling – en deze kunnen worden gesloten tussen individuen,
groepen of staten (Elazar in Cappelletti et al. 1986: 13). Federalisme binnen de
Europese Unie betekent dan een verdeling en deling van bevoegdheden over drie
verschillende sturingsniveaus: dat van de Unie, de lidstaten en de subnationale
overheden.
De huidige discussie of de eu zich wel of niet in federale richting zou moeten
ontwikkelen, gaat dus voorbij aan het feit dat de eu in veel opzichten al een fede-
raal systeem is (Börzel en Risse 2000). Dit blijkt uit de volgende kenmerken:
• de eu heeft een institutionele structuur die ten minste twee sturingsniveaus
   kent, die elk onder eigen recht bestaan en direct inwerken op de bevolking;                             41
• de Europese Verdragen wijzen bevoegdheden en middelen toe aan deze twee
   hoofdniveaus van sturing;
• er zijn bepalingen voor ‘gedeelde sturing’ in gebieden waarin de competentie
   van de eu en de lidstaten elkaar overlappen;
• het communautaire recht geniet directe werking en suprematie over nationaal
   recht;
• Europese wetgeving komt in toenemende mate tot stand via meerderheids-
   besluitvorming;
• tegelijkertijd zijn de samenstelling en procedures van de Europese instituties
   niet uitsluitend gebaseerd op vertegenwoordiging van de meerderheid van
   de lidstaten, maar garanderen ze ook de representatie van lidstaten die in de
   minderheid verkeren;
• het Europese Hof van Justitie fungeert als een superarbiter, om te oordelen
   over conflicten tussen de Europese instituties en de lidstaten;
• de eu kent een direct gekozen Parlement (sinds 1979).
De wrr meent dat deze elementen van een federaal systeem ook cruciaal zijn
voor het adequate functioneren van zowel de waardenunie als de handelingsunie.
De constatering van gelijkenissen met een federaal systeem betekent verder
dat de Unie in haar permanente hervormingsproces gebruik kan maken van
instrumenten uit de federale gereedschapskist, zij het dat daarbij de hierboven
aangeduide verschillen tussen de Unie en de federale staat in het oog moeten
worden gehouden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                Samenvattend vormt een visie op de Unie als een waarden- en handelingsver-
                bond met federale kenmerken een goede basis om de uitbreidingsproblematiek te
                analyseren. Een waarschuwing is echter op haar plaats. Velen associëren federa-
                lisme met een unitaire en gecentraliseerde staat. Dit is niet terecht: de Europese
                Unie is geen staat en het Europese federalisme wordt juist gekenmerkt door een
                grote mate van decentralisatie. Zowel in de beleidsvoorbereiding, besluitvor-
                ming, uitvoering als handhaving spelen de lidstaten een cruciale rol. Dit grote
                vertrouwen op de lidstaten voor de werking van het Europese waarden- en han-
                delingsverbond heeft naar de opvatting van de wrr belangrijke implicaties voor
                het uitbreidingsvraagstuk. Deze komen in de volgende paragraaf aan de orde.
      2.2.3     een rechten - en - plichtenbenadering
                Een visie op de Unie als een waarden- en handelingsverbond impliceert een rech-
                ten-en-plichtenbenadering van de uitbreidingsproblematiek (Philippart en Sie
                Dhian Ho 2001). In deze opvatting is de essentie van de eu dat de lidstaten zich
                committeren aan de fundamentele principes, normen, regels en procedures die
                de grondslagen en het functioneren van het waarden- en handelingsverbond
                bepalen. Bereidheid en capaciteit om dit regime over te nemen en uit te voeren,
42              vormen in deze visie de centrale voorwaarden voor toetreding.
                Deze benadering heeft een aantal voordelen. Een benadering waarin de geografi-
                sche en culturele identiteit van Europa niet in marmer is gebeiteld en die de
                nadruk legt op de eu als een waarden- en handelingsunie, geeft inzicht in de
                vraag waarom de Unie überhaupt zou willen uitbreiden. De uitbreidingsdyna-
                miek van de Unie kan worden verklaard doordat de visie kan veranderen op de
                grenzen van ‘Europa’ en de landen waarmee doelstellingen als vrede, stabiliteit,
                welvaart en welzijn het beste kunnen worden verwezenlijkt. Een dergelijke
                benadering doet ook recht aan en biedt garanties voor de grote culturele diversi-
                teit tussen de lidstaten. In uiteenlopende nationale politieke, bestuurlijke en juri-
                dische systemen kan immers worden opgenomen dat lidstaten bepaalde princi-
                pes, normen, regels en procedures aanvaarden en respecteren en ook bijdragen
                aan de effectieve werking van het politieke systeem dat de eu is.
                De Unie heeft deze voordelen onderkend. Daarom heeft zij in haar benadering
                van het toetredingsvraagstuk de rechten-en-plichtenbenadering een prominente
                plaats toegekend. Hierin staan de fundamentele principes van de Unie voorop.
                Artikel 49 eu geeft weer aan welke voorwaarden een land moet voldoen om een
                verzoek tot toetreding te kunnen doen. Hiermee vervult dit artikel dezelfde func-
                tie voor de Unie als het bovenaangehaalde (en inmiddels geschrapte) artikel 237
                voor de eeg had. Het Verdrag van Amsterdam heeft, met het oog op de uitbrei-
                ding, artikel 49 eu aangevuld met een nieuw vereiste. Het standpunt van de Unie
                is nu dat elke Europese staat die de in artikel 6, lid 1, genoemde beginselen in acht
                neemt, kan verzoeken lid te worden van de Unie. Het in paragraaf 2.2.2 reeds
                genoemde artikel 6, lid 1, eu bevat de vereisten die als dermate fundamenteel
                worden beschouwd dat zij ook voorwaarde zijn om een toetredingsverzoek te
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>                                          de essentie van de europese unie: visie en beoordelingscriteria
kunnen doen : “De Unie is gegrondvest op de beginselen van vrijheid, democratie,
eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en van
de rechtsstaat, welke beginselen de lidstaten gemeen hebben.” Voldoen aan de
politieke criteria van de waardenunie is dus een eerste noodzakelijke voorwaarde
voor toetreding.
Wat betreft de toetredingscriteria, heeft de eu zich telkens opgesteld als een club
met regels die door nieuwe leden moeten worden geaccepteerd. Uitgangspunt
van de ‘klassieke methode’ ten aanzien van uitbreidingen is dat kandidaat-lidsta-
ten in principe alle verworvenheden, het acquis, van de Unie moeten overnemen.
Tot dit acquis behoren de inhoud, principes en politieke doelen van de Verdragen,
de wetgeving die is aangenomen ter uitvoering van de Verdragen, de jurispru-
dentie van de gerechtshoven van de eu, verklaringen en resoluties die binnen het
kader van de Unie zijn aangenomen en overeenkomsten tussen lidstaten alsmede
internationale overeenkomsten die voortvloeien uit activiteiten van de Gemeen-
schap (Europese Commissie 1992: 12).
Het acquis omvat hiermee dus de verworvenheden van de waarden- en hande-
lingsunie. Tijdens de Top van Kopenhagen (december 1993) heeft de Europese
Raad nader gespecificeerd dat het lidmaatschap vereist dat de lidstaat in kwestie                         43
beschikt over:
• stabiele instituties die de democratie, de rule of law, de mensenrechten en het
    respect en de bescherming van minderheden garanderen;
• een functionerende markteconomie en het vermogen om weerstand te bieden
    tegen de concurrentiedruk en marktkrachten binnen de Unie; en
• het vermogen om de verplichtingen van het lidmaatschap op zich te nemen,
    inclusief de doelen van politieke, economische en monetaire unie
    (Bull. C 1993/6: 12).
Tijdens de top in Madrid (december 1995) werd hieraan een vierde voorwaarde
toegevoegd:
• de kandidaat-lidstaat moet zijn bestuurlijke structuur aanpassen teneinde de
    effectieve implementatie van het acquis te garanderen.
Toetsing van de kandidaat-lidstaten aan deze voorwaarden moet garanderen dat
zij het functioneren van het waarden- en handelingsverbond eu niet in gevaar
zullen brengen en verder dat zij door hun toetreding tot de Unie hun economieën
niet aan te grote druk blootstellen.
Begrenzing van de rechten-en-plichtenbenadering
De rechten-en-plichtenbenadering van het toetredingsvraagstuk, in combinatie
met de bereidheid van het grote aantal aspirant-leden zich aan te passen aan het
regime van de Unie, stelt een grote toekomstige territoriale beweeglijkheid van
de Unie in het vooruitzicht. Deze beweeglijkheid wordt evenwel terecht
begrensd door twee belangrijke factoren aan de kant van de Unie. Een eerste
begrenzing vormt het vermogen van de Unie zich te hervormen teneinde de
nieuwe lidstaten en de diversiteit die zij inbrengen, te absorberen, en tegelijker-
tijd haar slagvaardigheid te behouden. De Unie heeft in verband met de nood-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                zakelijkheid van haar eigen institutionele hervorming ook bij de oostwaartse
                uitbreiding oorspronkelijk een slag om de arm gehouden. Tijdens de top van
                Kopenhagen heeft de Europese Raad verklaard dat als apart criterium voor de
                toetreding zal gelden of de Unie beschikt over het vermogen nieuwe lidstaten
                op te nemen zonder dat dit ten koste gaat van de verdere ontwikkeling van het
                Europese eenwordingsproces.
                Een tweede begrenzing vormt de politieke bereidheid van de huidige lidstaten de
                Unie verder uit te breiden. Toetreding verloopt via een zware besluitvormings-
                procedure. Nadat de onderhandelingen over de toetreding zijn afgesloten, zal de
                Raad het toetredingsverdrag unaniem moeten goedkeuren, waarna een ratifica-
                tieprocedure volgt in alle lidstaten (en in het toetredende land) overeenkomstig
                de verschillende constitutionele voorschriften. Dit maakt de mogelijkheid tot
                uitbreiding afhankelijk van de instemming van de bevolking in de lidstaten,
                een instemming die mede bepaald zal worden door bovenbeschreven geografische
                en culturele noties van Europa. In de woorden van E.P. Wellenstein hoeft er dus
                maar één ‘mauvais coucheur’ tussen te zitten om het hele proces te doen stran-
                den. Er zijn al ettelijke indringende signalen dat die instemming niet op voor-
                hand aanwezig is. Zo hebben Spanje en Griekenland, die aan hun verworven
44              rechten vasthouden, een voorstel afgewezen om de structuurfondsen naar de
                armere landen in Midden- en Oost-Europa te verschuiven. Nettobetalers aan de
                Unie als Nederland en Duitsland hebben geweigerd om het budget van de Unie te
                verhogen om kosten van de toetreding te dekken. En er bestaat weerstand tegen
                het door populistische politici gevoede beeld dat werknemers uit Midden- en
                Oost-Europa massaal naar de huidige lidstaten zullen emigreren. De verwerping
                van het verdrag van Nice in het Ierse referendum (juni 2001) heeft wederom aan-
                gegeven hoe veeleisend de ratificatieprocedure is. Hiermee lijkt de conclusie te
                zijn dat de Unie zo ver kan uitbreiden als de West-Europese kiezer en belasting-
                betaler bereid is te fiatteren (W. Wallace 2000: 486-7).
                Samenvattend
                Uit de visie op de essentie van de Unie als een waarden- en handelingsverbond
                vloeit voort dat landen deel kunnen uitmaken van de Unie indien zij voldoen aan
                de principes, normen, regels en besluitvormingsprocedures van de waarden- en
                handelingsunie. Dit regime impliceert bepaalde rechten en plichten. Europese
                landen die aan deze rechten en plichten voldoen, kunnen in principe lid worden
                van de Unie. Deze rechten-en-plichtenbenadering wordt echter begrensd door
                het vermogen van de Unie zich te hervormen tot een steeds omvattender ver-
                bond en door de politieke bereidheid van de huidige lidstaten van de Unie om
                nieuwe lidstaten op te nemen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>                                               de essentie van de europese unie: visie en beoordelingscriteria
2.3 problematische diversiteit voor het waarden - en
    handelingsverbond
    Hierboven is de Unie geduid als een institutionele structuur met federale ken-
    merken die gebaseerd is op fundamentele waarden (het waardenverbond) en
    pragmatisch is ingericht om gemeenschappelijke doelen te realiseren (het hande-
    lingsverbond). Uit deze visie op de essentie van de Unie vloeit voort dat de
    (kandidaat-)lidstaten aan bepaalde plichten moeten voldoen. Hieronder leidt de
    wrr uit deze twee stellingnamen zijn visie af op problematische diversiteit.
    Ten aanzien van de relatie tussen diversiteit en de eu meent de wrr dat het van
    belang is in het oog te houden dat Europese integratie en harmonisatie geen abso-
    lute waarden en doelen op zichzelf zijn, maar slechts instrumenten. Dit betekent
    dat – in de woorden van Cappelletti et al. – “the beauty of diversity” in ere wordt
    gehouden zolang zij niet problematisch is voor het functioneren van de eu als
    waarden- en handelingsunie (Cappelletti et al. 1986: viii-xi).
    Redenerend vanuit de visie op de eu als waarden- en handelingsverbond, meent
    de wrr echter dat (uiteenlopende) kenmerken en/of standpunten van lidstaten
    problematisch zijn voor het functioneren van de Unie wanneer zij:
    1 strijdig zijn met de fundamentele principes van de Verdragen (de eu als                                  45
       waardenverbond); en/of
    2 de adequate deelname van de lidstaten in de beleidscyclus van de Unie en
       de realisatie van de doelen van de Verdragen hinderen (de eu als handelings-
       verbond.
    Problematische kenmerken en standpunten voor het waardenverbond
    De waarden waarop het waardenverbond steunt, worden door de eu steeds
    explicieter omschreven (zie par. 2.2.2). Ook het instrumentarium om deze proble-
    matische diversiteit te sanctioneren, is volop in ontwikkeling. Zo kunnen sinds het
    Verdrag van Amsterdam consequenties worden verbonden aan de schending van
    de fundamentele rechten door een lidstaat van de Unie. Dit kan eventueel oplopen
    tot schorsing van de stemrechten van die lidstaat in de Raad (zie artikel 7 eu).
    Deze trend tot explicitering van de waardenunie is nog in volle gang. Tijdens de
    Top van Keulen (juni 1999) hebben de staatshoofden en regeringsleiders verklaard
    dat het noodzakelijk is een handvest van de grondrechten op te stellen om het grote
    belang van deze rechten duidelijker te maken voor de burgers van de Unie. Tijdens
    de Europese Raad van Nice (december 2000) is dit handvest van de grondrechten
    door de Raad, het Europees Parlement en de Commissie gezamenlijk afgekondigd.
    In welke relatie dit handvest uiteindelijk zal staan tot de Europese Verdragen, is
    een vraag die in de ‘post-Nice’-discussie aan de orde zal komen.
    Problematische diversiteit voor het handelingsverbond
    In paragraaf 2.2.2 is betoogd dat het voor het functioneren van een lidstaat binnen
    de Unie een noodzakelijke maar geen voldoende voorwaarde is dat deze de fun-
    damentele waarden van de eu onderschrijft. De stelling is verdedigd dat de eu
    vooral ook een institutionele structuur is om gemeenschappelijke doelen te kun-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                nen realiseren. Door het decentrale karakter van de Unie – in elke fase van de
                beleidscyclus spelen de lidstaten een belangrijke rol – is de effectiviteit van de
                Unie zeer gevoelig voor het handelen van de lidstaten. Kenmerken en/of stand-
                punten van lidstaten kunnen dus een probleem vormen voor zover deze belem-
                meren dat de lidstaten deelnemen in de beleidscyclus van de Unie en de doelen
                van de Verdragen realiseren.
                Het is uiteraard een vereenvoudiging te refereren aan ‘de’ beleidscyclus van de
                eu, aangezien de Unie onderdak verschaft aan verschillende entiteiten met hun
                eigen beleidscycli. Deze subsystemen vallen grotendeels samen met de drie
                ‘pijlers’ van de Unie, hoewel ook binnen de pijlers verschillende subsystemen
                ontstaan, zoals de Economische en Monetaire Unie binnen de Europese Gemeen-
                schappen (Curtin en Dekker 1999). De beleidscyclus kan bovendien het proces
                betreffen van een intergouvernementele conferentie die als doel heeft de Verdra-
                gen te herzien of de begroting van de Unie tot stand te brengen. Abstraherend
                van de verschillende procedures en de betrokkenheid van de instituties in deze
                verschillende subsystemen, meent de wrr niettemin dat het nuttig is onder-
                scheid te maken tussen de analytische fasen van beleidsvoorbereiding, besluit-
                vorming, uitvoering en handhaving. Dan kan immers exacter worden vastgesteld
46              waar kenmerken van en/of diversiteit tussen lidstaten tot problemen kunnen
                leiden voor de (verschillende subsystemen van de) handelingsunie eu.
                (Uiteenlopende) kenmerken van (kandidaat-)lidstaten hebben mogelijke gevol-
                gen voor alle fasen van de beleidscyclus van de eu. In onderstaande figuur zijn
                schematisch de drie probleemgebieden weergegeven waarvoor de wrr bouw-
                stenen wil aanreiken:
                1 de toetreding;
                2 het behoud van verworvenheden; en
                3 de besluitvorming na de toetreding (onderwerp van het tweede rapport van
                   de wrr).
                Probleemgebied 2 en 3 vormen samen de beleidscyclus van de eu. Het eerste
                probleemgebied geeft het parallel daaraan verlopende toetredingsproces weer.
                Toetreding
                Problematische diversiteit speelt ten eerste in de context van de toetreding
                (toetredingsvoorbereiding en -beslissing), de eerste centrale vraag in dit rapport
                (zie ook figuur 2.1). De combinatie van het ambitieniveau en het decentrale karak-
                ter van de Unie impliceert dat een reeks van kwaliteiten van de toetredende lid-
                staten cruciaal is voor het functioneren van het politieke systeem van de eu.
                De eis dat kandidaat-lidstaten zich committeren aan het regime van de Unie,
                betreft de overname van het acquis van de Unie, maar ook het vermogen en de
                politiek-bestuurlijke en juridische cultuur om deze regels uit te voeren. De toe-
                tredingsvereisten zijn dus ‘cultuurgeladen’, zij het in specifieke zin. De culturele
                context (in de zin van waarden, attitudes en diep gewortelde gedragspatronen) is
                van belang in zoverre als deze van invloed is op de adequate werking van het
                regime van de Unie in de praktijk (Amato en Batt 1999: 35). Zo is access to justice
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>                                                         de essentie van de europese unie: visie en beoordelingscriteria
Figuur 2.1     Diversiteit is van invloed op alle beleidsfasen van de beleidscyclus
                  (1) TOE TREDING                             (3) BESLUIT VORMING NA TOE TREDING
           Toetredingsvoorbereiding                                   Beleidsvoorbereiding
              Toetredingsbeslissing                                         Besluitvorming
                                                               ( 2 ) B E H O U D VA N V E RWO RV E N H E D E N
                                                                  Implementatie van beleid
                                                                     Handhaving van beleid
         Bron: Philippart en Sie Dhian Ho (2001).                                                                        47
        voor individuele partijen en handhaving van Europees recht afhankelijk van de
        cultuur en de capaciteit van het nationale rechtssysteem. Verder kan de rule of
        law in de dagelijkse praktijk botsen met informele regels en diep ingesleten
        patronen van corruptie. Milieuregels die alleen gehandhaafd kunnen worden
        wanneer de bevolking in de lidstaten meewerkt, verworden in een passieve
        civil society tot dode letters. Ten slotte verliezen regels die de democratische
        rechten van burgers waarborgen, hun relevantie in een maatschappij waar het
        staatsburgerschap exclusief wordt gedefinieerd, waardoor grote minderheids-
        groepen deze status de facto wordt ontzegd.
        Kandidaat-lidstaten moeten daarom niet alleen in staat zijn de regels van de
        Unie over te nemen, ze moeten ze ook daadwerkelijk kunnen laten gelden.
        Dit stelt specifieke eisen aan de capaciteit en de cultuur van kandidaat-lidstaten
        op het vlak van de politiek, het bestuur, het recht, de economie en de civil society.
        In al deze vijf arena’s van het maatschappelijk leven maken de Midden- en Oost-
        Europese kandidaat-lidstaten ingrijpende transformaties door (Linz en Stepan
        1996), terwijl ze zich tegelijkertijd moeten voorbereiden op het eu-lidmaatschap.
        In veel gevallen versterken deze processen van transformatie en voorbereiding op
        het eu-lidmaatschap elkaar. De bovengenoemde politieke en economische toe-
        tredingsvoorwaarden van Kopenhagen ondersteunen de democratisering en de
        ontwikkeling van een functionerende markteconomie. In sommige gevallen stel-
        len deze processen echter strijdige eisen aan de kandidaat-lidstaten. Zo kunnen
        publieke middelen van kandidaat-lidstaten die in het kader van de toetreding tot
        de eu moeten worden ingezet om kostbare eu-richtlijnen over te nemen en uit te
        voeren, niet worden ingezet voor de economische inhaalgroei.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                Vanwege het belang van deze vijf dimensies van het maatschappelijk leven voor
                het eu-lidmaatschap gaat de wrr in hoofdstuk 3 dieper in op de transformatie-
                processen en communistische erfenissen in die arena’s en op de kansen en
                bedreigingen die hieruit voortvloeien voor het uitbreidingsproces van de eu.
                In de fase van toetreding omvat problematische diversiteit niet alleen de diversi-
                teit van aspiranten die hun eigen adequate functioneren als lidstaat van de Unie
                in de weg staat. Het is ook mogelijk dat bij toetreding bepaalde (sociaal-economi-
                sche) kenmerken van kandidaat-lidstaten de belangen van huidige lidstaten
                schaden. Om deze reden kunnen huidige lidstaten in sommige gevallen bezwaar
                maken tegen de toetreding (zie par. 2.2.3 over de ratificatieprocedure). In hoofd-
                stuk 4, waar de aanpassingen van de kandidaat-lidstaten aan het eu-beleid voor
                belangrijke beleidsterreinen in kaart worden gebracht (evenals de problematische
                diversiteit die nog resteert), zal de wrr daarom ook ingaan op mogelijke weer-
                standen tegen de toetreding bij huidige lidstaten.
                Behoud van ver wor venheden
                Wanneer het toetredingsverdrag is geratificeerd, treden de nieuwe lidstaten toe
                tot de beleidscyclus van de eu. Zij gaan dan deelnemen aan het behoud van de
48              verworvenheden (implementatie en handhaving) en de ontwikkeling/hervor-
                ming van het acquis (beleidsvoorbereiding en besluitvorming).
                Een toename in de diversiteit binnen de Unie kan een uitdaging vormen voor het
                behoud van de verworvenheden van de eu, de tweede centrale vraag in dit rap-
                port (zie ook figuur 2.1). Aangezien het Europese systeem zwaar leunt op de uit-
                voering en handhaving van beleid door de lidstaten, kan problematische diversi-
                teit tussen de lidstaten leiden tot erosie van het acquis. Verschillen in bestuurlijke
                cultuur en capaciteit kunnen leiden tot verschillen in uitvoering en in sommige
                gevallen zelfs tot niet-nakoming van verplichtingen. Verschillen in nationale
                juridische capaciteiten en attitudes kunnen de adequate controle op de naleving
                van verplichtingen door lidstaten negatief beïnvloeden. Access to justice is immers
                afhankelijk van de kennis van het Europese recht. Prejudiciële vragen kunnen
                bijvoorbeeld alleen worden gebruikt als een methode om rechterlijk toezicht te
                houden op de naleving van het communautaire recht door de lidstaten, wanneer
                nationale gerechtshoven het nut en de plicht om dergelijke vragen te stellen,
                accepteren. Bovendien moeten prejudiciële beslissingen, als ze eenmaal door het
                refererende gerechtshof van een lidstaat zijn ontvangen, worden nageleefd door
                zowel het gerechtshof als het bestuur van de lidstaat (Weiler 1982: 301-2).
                Besluitvorming na toetreding
                Diversiteit tussen lidstaten beïnvloedt ten slotte de stadia van beleidsvoorberei-
                ding en besluitvorming. Dit compliceert mogelijk de ontwikkeling van een
                nieuw acquis en/of de hervorming van bestaand acquis. Deze problematiek
                vormt het onderwerp van het tweede wrr-rapport over de uitbreiding naar
                Midden- en Oost-Europa (zie ook figuur 2.1). Het proces van beleidsvoorberei-
                ding en besluitvorming in de eu kan worden gehinderd doordat lidstaten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>                                             de essentie van de europese unie: visie en beoordelingscriteria
verschillen in de effectiviteit van hun inter- en intraministeriële coördinatie en
de samenwerking om tot gemeenschappelijke standpunten te komen en een
coherente onderhandelingsstrategie te ontwikkelen. Ook kan diversiteit tussen
lidstaten leiden tot conflicten over de inhoud van beslissingen, bijvoorbeeld
beslissingen over de hervorming van het acquis. Zo kunnen verschillen in
sociaal-economische ontwikkeling problemen opleveren voor de hervorming
van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. Diversiteit kan ook leiden tot een
patstelling in de ontwikkeling van een nieuw acquis.
Fasen van de beleidscyclus beïnvloeden elkaar sterk
Zoals blijkt uit de pijlen in figuur 2.1, beïnvloeden de verschillende fasen van de
beleidscyclus elkaar sterk. Problemen die niet adequaat worden aangepakt in één
fase, zullen hoogstwaarschijnlijk weer de kop opsteken in het volgende stadium.
Zo zal problematische diversiteit die niet adequaat het hoofd is geboden in het
stadium van de toetredingsvoorbereiding (bijv. onvoldoende en/of inadequate
hulp bij de opbouw van bestuurlijke capaciteit van de kandidaat-lidstaten),
gevolgen hebben voor de toetredingsbeslissing (de kandidaat is niet gereed om
aan alle vereisten van het eu-lidmaatschap te voldoen). Problemen die niet wor-
den erkend in het toetredingsverdrag (bijv. geen adequate toekenning van over-
gangsperioden of zelfs de toetreding van een kandidaat die daar eigenlijk niet                               49
klaar voor is), zullen met kracht terugkeren in de uitvoerings- en handhavings-
fase (niet-naleving en ‘erosie’ van het bestaande acquis). De wrr zal deze afhan-
kelijkheid meenemen wanneer hij in deel III van dit rapport de oplossingsrich-
tingen beoordeelt.
De opgave
Omwille van zowel de effectiviteit als de legitimiteit van de Unie is de cruciale
opgave om in de jaren direct na de toetreding de verworvenheden en de slagvaar-
digheid van de Unie te behouden. Een mogelijke verminderde effectiviteit van de
Unie als gevolg van problematische diversiteit tussen lidstaten zal op den duur
namelijk ook de legitimiteit van de Unie eroderen. Waar politieke systemen
doorgaans hun legitimiteit ontlenen aan zowel een institutionele structuur die
‘de stem van het volk’ vertegenwoordigt (‘input-legitimiteit’) als aan een systeem
dat welzijn voor het volk realiseert (‘output-legitimtieit’), blijkt de Unie relatief
zwaar te leunen op de laatste vorm van legitimiteit (zie par. 2.2.2). Als de Unie
vervolgens niet presteert in haar government for the people, blijft slechts een
institutionele structuur over, waarin de government by the people pover is
gewaarborgd.
Tegen de achtergrond van de geschetste grote uitdagingen die samenhangen met
een toenemende diversiteit, is het van groot belang ‘de fiets wederom in bewe-
ging te houden’ en ervoor te zorgen dat de Unie zich aanpast in haar voorberei-
ding op de toetreding. Hierbij is sinds het ratificatieproces van het Verdrag van
Maastricht enige tegenwind opgestoken. De stilzwijgende consensus over de
Europese integratie is doorbroken, getuige de politisering van Europese kwesties
door parlementen en civil society (profiterend van een toegenomen transparantie)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                en getuige de opkomst van anti-Europese partijen. De lidstaten vechten sociaal-
                economische verschillen, politieke tegenstellingen en financiële twisten steeds
                openlijker uit. Ook ideologische verschillen uiten zich scherper naarmate de
                integratie zich uitstrekt over beleidsterreinen die als de kern van de soevereiniteit
                van de lidstaten worden gezien.
                Door de jaren heen zijn verschillende (hervormings)strategieën toegepast om
                toetredingen te realiseren en erosie van het acquis te voorkomen. Het potentieel
                van deze strategieën is nog niet uitgeput, maar de grenzen worden wel zichtbaar.
                De analyses in de hoofdstukken 5 en 6 schetsen en evalueren verschillende
                hervormingsvoorstellen. Hierbij gaat het veelal om pijnlijke keuzes. De criteria
                waarop de wrr zich in deze evaluaties baseert, komen als laatste in dit hoofdstuk
                aan de orde.
      2.4       criteria voor de beoordeling van
                oplossingsrichtingen
                Uit de visie op de Unie als waarden- en handelingsverbond laat zich niet alleen
                een omschrijving van problematische diversiteit afleiden, maar tevens een reeks
50              van criteria aan de hand waarvan verschillende oplossingsrichtingen kunnen
                worden beoordeeld (zie voor een overzicht tabel 2.1).
                Criteria betreffende het probleemoplossend vermogen
                Waar de Unie mede is gekenschetst als functioneel verband om gemeenschappe-
                lijke doelen van de lidstaten te realiseren, ligt het eerste criterium voor de beoor-
                deling van de hervorming van toetredings- en integratiestrategieën voor de hand:
                het probleemoplossend vermogen. Om te beginnen gaat het hierbij om de vraag
                of de desbetreffende strategie functioneel is met betrekking tot de oplossing van
                het probleem (toetreding, implementatie en/of handhaving). Het criterium van
                probleemoplossend vermogen refereert ook aan de vraag of de voorgestelde her-
                vorming haalbaar is, in het licht van onder andere de beschikbare financiële mid-
                delen van de Unie, de padafhankelijkheid en het behoud van noodzakelijke
                publieke steun in de verschillende lidstaten. Zo moeten voorstellen om lidstaten
                meer hulp te geven, wel financieel haalbaar zijn. Voorstellen tot vergaande cen-
                tralisatie die haaks staan op de bestaande dynamiek van subsidiariteit en propor-
                tionaliteit, zijn beperkt in hun haalbaarheid en strategieën die de lasten oneven-
                redig tussen lidstaten verdelen, kunnen stuiten op sterk afnemend draagvlak
                onder het publiek, met alle gevolgen voor de houdbaarheid van de oplossing.
                Ten slotte verwijst dit criterium naar de vraag of het totale pakket van oplossin-
                gen consistent/coherent en haalbaar is. Wat betreft de consistentie en coherentie,
                moet de interdependentie tussen de fasen van de beleidscyclus weer in het oog
                worden gehouden. Zo kan een aanpassing die functioneel en haalbaar is voor de
                aanpak van de problematiek in de beleidsvorming, diametraal staan tegenover
                een voorgestelde hervorming voor de handhavingsproblematiek. Tevens kan het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>                                          de essentie van de europese unie: visie en beoordelingscriteria
totaal van op zich consistente en coherente deeloplossingen op grenzen stuiten.
Indien in elke beleidsfase opvoering van de hulpinspanning als enige oplossing
wordt aangedragen, is het totaalpakket financieel onhaalbaar. Als in elke fase
bepaalde landen worden benadeeld door de voorliggende hervormingsstrategie,
is het totaal politiek ondenkbaar, enzovoorts.
Systeemcriteria
Of strategieën een groot probleemoplossend vermogen hebben, vormt slechts
één onderdeel van de afweging. Oplossingsrichtingen hebben ook ‘constitutionele’
gevolgen, dat wil zeggen consequenties voor de parameters van het politieke sys-
teem van de eu (hierna ook ‘systeemgevolgen’ genoemd). Zo hebben voorstellen
om kandidaat-lidstaten permanent uit te zonderen van acquisonderdelen teneinde
hun toetreding te faciliteren, gevolgen voor zaken als de eenheid van het recht,
de integriteit van het acquis en de solidariteit tussen lidstaten. Voorstellen om op
grote schaal agentschappen in te zetten, hebben gevolgen voor de bevoegdheids-
verdeling, institutionele structuur en democratische legitimiteit van de eu.
Deze systeemgevolgen raken cruciale aspecten van de waardenunie (zoals
bescherming van de minderheid) en de handelingsunie (zoals supranationaliteit,
het aanpassingsvermogen, enz.). Een tweede categorie systeemcriteria betreft de
gevolgen van een oplossingsrichting voor de vrede, welvaart en stabiliteit in                             51
Europa als geheel. Ook deze systeemgevolgen moeten op hun wenselijkheid
worden beoordeeld. Oplossingsrichtingen die functioneel zijn voor de toetreding
en/of het behoud van de verworvenheden, zijn alleen acceptabel indien ze tevens
aan deze twee groepen systeemcriteria voldoen.
Tabel 2.1 vat de drie groepen criteria voor de beoordeling van toetredings-, imple-
mentatie- en handhavingsstrategieën kort samen (voor een rechtvaardiging van
deze criteria, zie Philippart en Sie Dhian Ho 2001).
In deel III worden de gevolgen van de verschillende oplossingsrichtingen in het
licht van deze functionele en systeemcriteria beoordeeld. Het zal duidelijk zijn
dat het hierbij soms gaat om delicate afwegingen. Grote verschillen in de aard van
de subsystemen van de eu (bijv. het monetaire beleid versus de samenwerking op
het gebied van justitie en binnenlandse zaken) hebben tot gevolg dat deze afwe-
gingen per beleidsterrein zullen verschillen. Tegelijk is duidelijk dat het niet
mogelijk of zinvol is bij de beoordeling van een oplossingsrichting steeds alle
criteria te betrekken. Daarom zal met name worden ingegaan op de voor het
betrokken onderwerp meest opportune criteria. Zo is het systeemcriterium
‘eenheid van het recht’ van cruciaal belang voor de interne markt, maar het kan
minder zwaar wegen op bepaalde onderdelen van het milieubeleid. Naast de
algemene institutionele beoordelingshoofdstukken 5 en 6, zullen vervolgens
meer specifieke beoordelingen voor de verschillende beleidsterreinen worden
gepresenteerd in hoofdstuk 7.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
        Tabel 2.1         Criteria ter beoordeling van benaderingen van problematische diversiteit
                                     Criteria betreffende het probleemoplossend vermogen
         Functionaliteit             In hoeverre draagt de benadering bij aan de oplossing van de onderhavige
                                     problematiek (respectievelijk die van toetreding; en implementatie en handhaving)?
         Haalbaarheid                 Wat is de haalbaarheid (financieel en politiek gezien) van de benadering vanuit het
                                     standpunt van de huidige en de kandidaat-lidstaten? Is het voorgestelde pakket van
                                     maatregelen haalbaar?
         Consistentie/               Is het voorgestelde pakket van maatregelen consistent/coherent?
         coherentie
                                     ‘Systeem’-criteria betreffende de gevolgen voor
                                     de EU als ‘steeds hechter waarden- en handelingsverbond’
         Eenheid                     Behoudt en/of versterkt de benadering het ‘enkele institutionele kader’ van de EU en
                                     de eenheid van het rechtssysteem?
         Supranationaliteit          Behoudt en/of versterkt de benadering de centrale plaats die de communautaire
                                     methode inneemt in de EU?
         Legitimiteit                Behoudt en/of versterkt de benadering de democratische legitimiteit van de EU?
52       Transparantie en            Behoudt en/of vergroot de benadering de transparantie en ‘begrijpelijkheid’ van de
         begrijpelijkheid            structuren en handelingen van de EU?
         Cohesie en solidariteit     Behoudt en/of versterkt de benadering de cohesie en solidariteit tussen de lidstaten
                                     van de EU?
         Bescherming van de          Garandeert de benadering de bescherming van de minderheid?
         minderheid
         Open-einde karakter         Stelt de benadering de Unie in staat zijn reikwijdte te vergroten en zijn integratie te
                                     verdiepen?
         Aanpassingsvermogen         Behoudt en/of versterkt de benadering het aanpassingsvermogen van de EU?
         Subsidiariteit en           Is de benadering consistent met het principe dat de Gemeenschap alleen optreedt
         proportionaliteit           indien en voorzover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende
                                     door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve vanwege de omvang of
                                     de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Gemeenschap kunnen
                                     worden verwezenlijkt?
                                     ‘Systeem’-criteria betreffende de gevolgen
                                     voor vrede, welvaart en stabiliteit in Europa
         Eenheid                     Leidt de benadering niet tot nieuwe delingen van Europa en/of bewerkstelligt zij de
                                     eenheid in Europa?
         Non-discriminatie           Impliceert de benadering een ‘eerlijke’ behandeling van de verschillende kandidaat-
                                     lidstaten?
         Open deur                   Betekent de benadering geen extra drempel voor het EU-lidmaatschap?
         Synergie                    Ondersteunt de benadering de voltooiing van de transformatieprocessen in de
                                     kandidaat-lidstaten? Behoudt/versterkt de benadering de mogelijkheden voor inhaal-
                                     groei in de kandidaat-lidstaten?
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>deel ii identificatie van kansen en
        bedreigingen
                                    53
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
54
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>                         het transformatieproces in midden- en oost-europa: dynamiek, kansen en bedreigingen
3   het tr ansformatieproces in midden -
    en oost- europa: dynamiek , kansen en
    bedreigingen
3.1 inleiding: de vijf dimensies van de tr ansformatie
    In dit hoofdstuk staat de vraag centraal naar de dynamiek van de transformatie in
    Midden- en Oost-Europa en de kansen en bedreigingen die hieruit voortvloeien
    voor de oostwaartse uitbreiding van de eu. De transformatie wordt geanalyseerd
    als een ontwikkelingsproces in twee fasen: de transitie en de consolidatie.
    De transitiefase beslaat de overgang van het communistische naar het postcom-
    munistische stelsel waarin de formele instellingen en procedures van de demo-
    cratische rechtsstaat en de markteconomie worden gevestigd. De fase van conso-
    lidatie betreft het veel langduriger en complexer proces waarin deze formele
    instellingen en regels van het nieuwe stelsel beklijven en als het ware worden
    ‘geïnternaliseerd’ in het gedrag en de handelingen van burgers en maatschappelijke
    instellingen (Linz en Stepan 1996). Overigens dient onmiddellijk te worden
    benadrukt dat het hier gaat om een analytisch onderscheid. In de maatschappelijke                        55
    praktijk volgen deze processen elkaar niet noodzakelijkerwijs op en is al evenmin
    sprake van een eenduidige of onomkeerbare ontwikkeling naar een stationaire
    situatie. Elk maatschappelijk stelsel is immers voortdurend onderhevig aan
    verandering.1
    Het is duidelijk dat de transformatie, mede onder invloed van het perspectief van
    toetreding tot de Unie, een reikwijdte en diepgang heeft die zijn weerga niet
    kent. In hoofdstuk 2 zijn de toetredingscriteria weergegeven die de Europese
    Unie hanteert op het gebied van democratie, economie, recht en bestuur.
    Hiermee heeft zij de lat voor de kandidaat-lidstaten hoog gelegd, hoger dan voor
    de eerdere aspirant-lidstaten. De eisen zijn formeel gericht aan regeringen,
    maar gaan verder dan waarover deze bevoegd zijn. Er wordt namelijk gesproken
    van “stabiele instellingen, die de democratie, de rechtsorde, de mensenrechten en
    het respect voor en de bescherming van minderheden waarborgen.” De eis van
    stabiliteit betekent in feite dat de gevormde instellingen maatschappelijk zijn
    geaccepteerd en dat de regels van democratie en rule of law tot de normale spel-
    regels zijn geworden. De instellingen worden dan beoordeeld op hun mate van
    institutionalisering, de mate derhalve waarin sprake is van constellaties van
    duurzame gedragspatronen. In feite wordt dan eveneens verlangd dat een civil
    society tot wasdom is gekomen, als voedingsbodem voor democratie, rechtsstaat
    en economie.
    In dit hoofdstuk wordt daarom eerst een algemene schets gegeven van de ont-
    wikkeling van de civil society in Midden- en Oost-Europa, overigens zonder alle
    kandidaat-lidstaten systematisch te behandelen (par. 3.2). Vervolgens zal in grote
    lijnen de ontwikkelingsdynamiek worden beschreven vanuit de dimensies die de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                Europese Unie voor de toetreding hanteert: democratie (par. 3.3), recht (par. 3.4),
                bestuur (par. 3.5) en economie (par. 3.6). Steeds zal voor elk van deze gebieden
                worden onderzocht welk belang de eu heeft bij de verdere ontwikkeling; wat de
                vorderingen zijn van de kandidaat-lidstaten ten aanzien van de transitie en
                – waar relevant – de fase van de consolidatie; en tot welke conclusies deze leiden
                over de kansen en de bedreigingen voor deze maatschappijen en voor de oost-
                waartse uitbreiding van de eu.
                De opgave waarvoor de betrokken samenlevingen zich gesteld zien, overtreft die
                van eerdere kandidaat-lidstaten. Tegelijkertijd is ook de Unie intensiever dan ooit
                bij deze veranderingsprocessen betrokken, zowel naar eisen en hulpverlening
                als naar toezicht op de vorderingen. De voortgangsrapportages van de Europese
                Commissie hebben ook als functie de betrokken regeringen te wijzen op lacunes
                en noodzakelijke verdere stappen. In de volgende paragrafen zal van dit werk
                gebruik worden gemaakt, maar de nadruk zal vooral liggen op de onderliggende
                maatschappelijke dynamiek. Hierdoor kunnen wellicht ook andere factoren wor-
                den opgespoord dan de Commissie met het monitoren heeft beoogd – namelijk
                erop toezien dat het acquis communautaire zo goed mogelijk wordt overgenomen
                en geïmplementeerd –, maar die wel van belang zijn voor de uitbreiding en het
56              functioneren binnen eu-verband.
                Hoewel de ontwikkeling van civil society, democratie, recht, bestuur en economie
                elk afzonderlijk de aandacht verdienen, zal duidelijk zijn dat deze niet los staan
                van elkaar. Een verdieping op ieder van deze dimensies veronderstelt als het ware
                verdere voortgang op de andere. Deze complexiteit van elkaar beïnvloedende fac-
                toren laat zich wetenschappelijk echter moeilijk vangen. Dit komt mede doordat
                de theorievorming over landen waar zich eerder belangrijke politieke en econo-
                mische veranderingen voltrokken, slechts beperkt houvast biedt. In geen van
                deze landen was de verandering immers dermate maatschappijomvattend als in
                de Midden- en Oost-Europese regio.
                Toch is het wel degelijk zinvol aandacht te hebben voor deze mogelijke samen-
                hangen, al was het maar om te behoeden voor lichtvaardig optimisme of pessi-
                misme. Wordt ieder van de dimensies op zichzelf beschouwd, dan kunnen posi-
                tieve verschijnselen afzonderlijk bijvoorbeeld al snel worden gezien als indicaties
                voor een verdere progressie in die richting. Zicht op de mate waarin het democra-
                tisch stelsel of de economie al dan niet ondersteund worden door andere domei-
                nen, kan het oordeel nuanceren. Hetzelfde geldt mutatis mutandis voor waargeno-
                men negatieve verschijnselen in één van de domeinen. In de slotparagraaf van dit
                hoofdstuk (par 3.7) zal derhalve op deze thematiek worden teruggekomen.
                Hierbij heeft de wrr niet de pretentie tot voorspellingen te komen, maar wil hij
                proberen een omvattender evaluatie te bieden van de geconstateerde dynamiek en
                de kansen en bedreigingen die daaruit voortvloeien, dan mogelijk is op basis van de
                afzonderlijke dimensies.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>                           het transformatieproces in midden- en oost-europa: dynamiek, kansen en bedreigingen
      Hierbij past tevens de waarschuwing dat uitspraken met een generaliserend
      karakter over de regio al snel de uniciteit van de afzonderlijke landen tekort doen.
      Zowel de vooroorlogse geschiedenis, de ervaringen onder het communisme,
      de weg waartoe na 1989 werd besloten als de externe invloeden die op die weg
      werden uitgeoefend, lopen voor de betrokken landen ver uiteen. Erfenissen uit
      het verleden, padafhankelijkheden en externe invloeden leiden tot een uniek
      verloop voor ieder van de betrokken landen. Hoewel dit vergelijkbare ontwikke-
      lingen niet uitsluit, dient steeds te worden bedacht dat er geen dwingende logica
      is om te veronderstellen dat deze dynamiek zich overal op dezelfde wijze voltrekt.
      Daarom zal tevens worden geprobeerd in elk van de paragrafen in dit hoofdstuk
      licht te werpen op de mogelijke invloed van dergelijke factoren.
3.2   civil societ y
3.2.1 bel ang
      Bij de opgave van reinventing civil society (Tökés 2000) heeft de Europese Unie
      een evident belang. Een pluralistisch geheel van autonome verbanden vormt een
      belangrijke voedingsbodem voor de verdere ontwikkeling van de democratie en
      de rechtsstaat. Democratie veronderstelt niet alleen de vrije articulatie van en het                     57
      debat over ideeën en belangen, maar ook een politieke cultuur van onderhandelen
      en compromisvorming. Het belang van pluraliteit is gebaseerd op de erkenning
      van tegengestelde belangen en opvattingen en vormt een wezenskenmerk van
      een democratische samenleving. Ook in de communistische tijd waren er vak-
      bonden, media en dergelijke, maar deze werden onderhouden en gecontroleerd
      door de partijstaat. De wederkerige betrekkingen tussen staat en samenleving
      die inherent zijn aan een rechtsstaat, vergen verbanden, ook buiten het directe
      politieke bedrijf, die erop toezien dat ook overheden de rechten en vrijheden van
      burgers respecteren. In een samenleving waarin dergelijke buffers tussen burger
      en overheid ontbreken, staat de burger relatief weerloos tegen neigingen van de
      overheid haar boekje te buiten te gaan. De mogelijkheid om collectief op te
      treden, is daarom een belangrijke voorwaarde voor bestendiging van democratie
      en rechtsstaat.
      Collectieve belangenbehartiging is eveneens van belang om de overgang naar een
      markteconomie te ontdoen van al te scherpe kanten. In de sfeer van arbeidsvoor-
      waarden, productieomstandigheden en productkwaliteit kunnen collectieve
      verbanden eraan bijdragen dat misstanden worden voorkomen. In haar streven
      de burger dichter bij Europa te brengen hecht de Unie er sinds het Verdrag van
      Maastricht dan ook grote waarde aan dat nationale en lokale overheden samen-
      werken met particuliere organisaties. Een actieve civil society is ook voor de eu
      van groot belang.
      Het maatschappelijk transformatieproces waarin Midden- en Oost-Europa zich
      na de omwenteling hebben begeven, volgt een geheel andere gang dan in de
      Westerse wereld. In velerlei opzicht is er sprake van omgekeerde causaliteiten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                Hoe gecompliceerd de ontwikkelingen in West-Europa naar volgtijdelijkheid
                ook mogen zijn, deze verliepen ruwweg van allereerst de vorming van staten en
                statelijk gezag naar de ontwikkeling van een markteconomie, die vervolgens een
                civil society produceerde, die op haar beurt de condities schiep voor politieke
                democratie. In Midden- en Oost-Europa is in zeer gecomprimeerd tijdsbestek een
                andere sequentie aan de orde. Hier worden allereerst een formele politieke demo-
                cratie en rechtsstaat gevestigd, onder welke voorwaarden een markteconomie
                wordt ‘geïnstalleerd’ en geleidelijk een civil society tot wasdom moet komen.
                Deze landen krijgen niet de tijd voor het organische groeipad, waarbij de demo-
                cratische instellingen, de markteconomie en maatschappelijke vrijheden en
                instellingen gaandeweg groeien in een historische wisselwerking met zich mani-
                festerende sociale bewegingen en groeperingen. Politieke partijen vloeien niet
                voort uit geleidelijk uitgekristalliseerde belangenconstellaties. Zij zijn er eerst
                en moeten zich vervolgens maatschappelijk gaan nestelen. Gegroeide praktijken
                en sociale verhoudingen worden dus niet in wet en regel bestendigd, maar de
                nieuw gevormde regels worden hier geacht constituerend te zijn voor de te
                ontwikkelen praktijken.
      3.2.2     erfenissen
58
                De opgave een civil society tot stand te brengen, moet worden gerealiseerd in een
                situatie waarin de erfenissen van het verleden nog steeds hun invloed doen gelden,
                erfenissen die bovendien veelal haaks staan op de nieuw voorgeschreven regels en
                normen. Van een civil society in de zin van een pluriform geheel van autonome
                associaties was – tot op zekere hoogte afgezien van Polen en Hongarije – in de
                communistische tijd geen sprake. Associaties waren er genoeg, maar vrijwillige
                allerminst. Het ideaalbeeld van de communistische samenleving betrof immers
                een Supergemeinschaft (Musil 1992), waarin geen plaats was voor tegenstellingen
                tussen partij, staat, economie en samenleving. De coördinatie vanuit het centrum
                was in dit ideaalbeeld allesomvattend; deze Supergemeinschaft doortrok alle sferen
                tot en met – in principe – de private sfeer. Aan de vele verbanden tussen wieg en
                graf moest formeel of de facto verplicht worden geparticipeerd.
                Het is dus eigenlijk geen wonder dat na de instorting van het communisme veel
                mensen van hun verworven vrijheden en rechten vooral die op non-participatie
                benutten. Dat na de korte euforie van de omwenteling vaak een apathie werd
                genoteerd ten aanzien van allerlei vormen van maatschappelijke participatie,
                behoeft ook niet te verbazen. Vecernik (1997: 5-8) beschrijft hoe desastreus de
                invloed van het communisme was op individuele verantwoordelijkheid, arbeids-
                motivatie en het investeren in persoonlijke capaciteiten, en evenzeer hoe alle
                associatieve banden werden ondermijnd. Met het willen vernietigen van de attri-
                buten van de ‘bourgeoismaatschappij’ werd tegelijk ook de morele basis van het
                menselijk gedrag ondermijnd. In de marxistische waarden- en behoeftehiërarchie
                stond het bevredigen van economische behoeften centraal. Het resultaat was een
                sterk individualistische en materialistische cultuur. Weinig morele scrupules en
                rentseeking waren normale verschijnselen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>                     het transformatieproces in midden- en oost-europa: dynamiek, kansen en bedreigingen
De door het communisme geproduceerde cultuur vormde derhalve een erfenis
die weinig overeenstemt met de fundamenten waarop een markteconomie en
een democratische rechtsstaat stoelen. Onderdrukking van eigen initiatief en
meningsvorming, groot onderling wantrouwen, eveneens wantrouwen in
overheid en publieke zaak, particularisme: het zijn volstrekt begrijpelijke reacties
van mensen die zich ten dele conformeren aan heersende verwachtingen en
er – grotendeels aangewezen op zichzelf en het gezin – maar proberen het beste
van te maken om te overleven. Twee of meer generaties, zo schrijft Musil
(1992:9), waren verplicht te leven in een vaag, omvattend irrationeel systeem
dat waardenpatronen voortbracht die in velerlei opzicht de principes op hun
kop zetten waarop liberale instituties – zowel democratie, rechtsstaat als markt-
economie – zijn gebaseerd.
De zojuist gegeven schets van de communistische nalatenschap geeft aan dat de
startpositie niet gunstig was. Dit beeld betreft echter een generalisatie. De onder-
drukking van autonome verbanden was niet overal even intensief. Polen en
Hongarije kenden in dit opzicht meer vrijheid. Ook in andere landen hebben zich
gedurende de communistische episode vormen van oppositie gemanifesteerd,
die – hoewel zij vaak snel de kop werden ingedrukt – aangeven dat de kaalslag van
de civil society in de meeste landen nooit totaal was. Bovendien behoren ook de                          59
ervaringen van voor het communisme tot het collectieve geheugen. Hieruit kan
later weer worden geput. De bekende studie van Putnam Making Democracy
Work (1993) over regionale hervormingen in Italië toont de werkzaamheid van
dit historisch gegroeide sociaal-culturele fundament aan.
Putnam maakt hierbij een onderscheid tussen een sterke en zwakke civil society.
Een sterke civil society wordt getypeerd door ruilrelaties op basis van ‘gegenerali-
seerde reciprociteit’ (gebaseerd op het vertrouwen dat een dienst in de toekomst
zal leiden tot een wederdienst), een dicht en pluriform netwerk van allerlei
autonome vormen van belangenorganisatie en een levendig openbaar debat.
Een zwakke civil society wordt daarentegen getypeerd door wantrouwen,
hetgeen tot uitdrukking komt in ‘specifieke reciprociteit’ (tegenover een dienst
moet onmiddellijk een wederdienst staan), samenwerkingspatronen die goed-
deels beperkt zijn tot het familieverband, stelsels van patronage en cliëntelisme,
afkeer van openbaarheid en publiek debat. De wortels van deze sociaal-culturele
patronen, die bepalend bleken voor het succes van de recente hervormingen,
konden door Putnam in Italië worden getraceerd tot een millennium geleden.
Wanneer culturele disposities op dergelijke tijdschalen hun sporen vertonen,
lijkt het niet waarschijnlijk dat een halve eeuw voldoende is om ze geheel uit te
kunnen wissen.
Volgens Ekiert (1999) hebben dergelijke erfenissen, ondanks de scherpe histori-
sche discontinuïteit die de instorting van het communisme impliceerde,
inderdaad aantoonbaar gevolgen gehad voor de initiële reacties op die instorting.
Deze waren vervolgens bepalend voor de aard van de ontwikkelingen sindsdien.
Institutionele keuzen meteen na de omwenteling bleken van groot belang,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                maar deze stonden niet los van de ervaringen tijdens het communisme. Landen
                met een geschiedenis van verzet, oppositie – ook al werd deze onderdrukt – en
                eventuele hervormingen onder het communisme blijken succesvoller te zijn in
                hun politieke en economische transformatie dan landen zonder deze erfenissen
                (Ekiert 1999). Vari (1998) beschrijft hoezeer dergelijke manifestaties van de civil
                society op hun beurt weer samenhangen met de sociaal-culturele setting die aan
                de communistische tijd vooraf ging.
      3.2.3     proces van l ange adem
                Meteen na de omwenteling wees Dahrendorf er al op dat het een kwestie van
                generaties is voordat een civil society in Midden- en Oost-Europa is opgebouwd.
                Waar een nieuwe constitutie 6 maanden vergt en het creëren van een sociale
                markteconomie 6 jaar, noemde hij 60 jaar voor het opbouwen van een civil
                society, als sociale en normatieve fundering van de eerste twee transformaties
                (Dahrendorf 1990). Hoewel deze aantallen vanzelfsprekend niet letterlijk moeten
                worden genomen, is het toch de vraag of drie generaties niet een te pessimistische
                verwachting is. Ongetwijfeld heeft het communisme bijgedragen aan een klimaat
                waarin een civil society bestaat die door Putnam als ‘zwak’ werd aangeduid.
60              Maar de vraag is hoe snel landen zich tot een ‘sterke ‘civil society kunnen ontwik-
                kelen. Behalve dat sommige landen hiertoe ook kunnen putten uit de eigen
                geschiedenis, is er bovendien sprake van een zeer sterke internationale compo-
                nent. Deze komt niet alleen tot uiting in het raamwerk van de toetreding, met de
                hulpverlening en de eisen door de Europese Unie die hieruit voortvloeien.
                De Midden- en Oost-Europese regio wordt ook in snel tempo opgenomen in een
                veelheid van internationale netwerken, zowel van professionele aard als van
                ngo’s. De gezamenlijke werkzaamheid hiervan moet niet worden onderschat;
                de mate en reikwijdte van de inspanningen waarin de regio ‘erbij wordt getrokken’,
                is zonder precedent.
                Ten principale is de ontwikkeling van een civil society evenwel een endogene
                aangelegenheid. Voor de bestendiging hiervan op langere termijn is de bijdrage
                van het hoger onderwijs essentieel. Hier worden immers de elites gevormd die in
                allerlei gremia, zoals politiek, overheid, onderwijs, pers, bedrijfsleven en ngo’s,
                een cultuurvormende invloed uitoefenen. Jones (2000) heeft in een studie ten
                behoeve van dit rapport de veranderingen in Midden- en Oost-Europa verkend.
                Ondanks dat het hoger onderwijs geteisterd wordt door een chronisch tekort-
                schietende financiering – zo laat Jones zien –, hebben er in de tien jaar van de
                transformatie enorme veranderingen plaatsgevonden. In gebieden die voor de
                ontwikkeling van een civil society van bijzonder belang zijn, zoals sociale en poli-
                tieke wetenschappen, geschiedwetenschap, filosofie, journalistiek, economie,
                recht en bedrijfskunde, zijn de curricula gemoderniseerd. De universiteiten zijn
                bovendien ontdaan van de eerder zo sterke overheidsinvloed. Jones kon conclu-
                deren dat de richting die met de herstructurering is ingeslagen, niet meer ter
                discussie staat, zelfs niet in zeer arme landen als Bulgarije en Roemenië.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>                      het transformatieproces in midden- en oost-europa: dynamiek, kansen en bedreigingen
Deze ontwikkelingen ten goede impliceren niet dat er geen inhoudelijke contro-
verses zijn. Dit wordt alleen al duidelijk wanneer men zich realiseert wat het
betekent wanneer een land voor de taak wordt gesteld zijn geschiedenis te herde-
finiëren, nadat de oude is gefalsifieerd. In velerlei opzicht houdt dit een heront-
dekking en bewustwording in van ook minder heroïsche episodes. Waar het
Westen hier al zoveel moeite mee heeft, is het in Midden- en Oost-Europa een
nog veel pijnlijker proces dit onder ogen te zien. Dit proces is overigens nog lang
niet voltooid. Deze ‘terugkeer van de geschiedenis’ (wrr 1995) is geen neutraal
proces ten opzichte van de hedendaagse situatie en verhoudingen. Jones (2000)
beschrijft hoezeer nationalistische tendenties hierbij opspelen, in een poging een
zoektocht te ondernemen naar ‘nieuwe’ verenigende nationale tradities.
Soms ook is in multi-etnische landen een tendens waarneembaar dat de positieve
rol in de geschiedenis van de dominante etnische groepering wordt overbelicht of
eigen falen juist wordt gezien als een gevolg van machinaties van anderen.
Zolang landen zich niet met hun verleden hebben verzoend, zal – zo stelt Jones –
bij deze reconstructie van het zelfbeeld ook worden geprobeerd de natie voor te
stellen als ‘historische martelaar’ van samenzweringen van interne en externe
vijanden. Xenofobische en antisemitistische attituden vinden hierbij maatschap-
pelijk weerklank. Een herwaardering en ontmythologisering van het nationale                               61
verleden is voor de verdere ontwikkeling van de civil society buitengewoon
belangrijk. Deze kan hierdoor worden ontdaan van al te negatieve verschijnings-
vormen. Dit kan alleen door een diepgaand en voortgezet debat te voeren en de
rol van scrupuleus wetenschappelijk onderzoek is hierbij essentieel. Jones ziet in
de regio veelbelovende aanzetten, vanuit een multi- in plaats van een monocul-
tureel perspectief; er is ten minste een begin van debat. Tegelijk meent hij dat het
nog decennia zal duren voordat de confrontatie met de problematische diepere
culturele lagen en duistere episodes uit het verleden zal hebben geleid tot een
verzoening met dit verleden (Jones 2000: 56-60). Zoals ook de ervaringen in het
Westen leren, is hiervoor een zekere afstand in de tijd – ook in generatie – nodig.
Deze worsteling met het verleden vanuit en ter wille van het huidige zelfbeeld
werkt, zoals gezegd, ook door in manifestaties van de civil society; zij kan zich
ook politiek uiten. Wel moet hieraan meteen worden toegevoegd dat de civil
society overal in Midden- en Oost-Europa een pluralistisch karakter heeft en
derhalve ook zelfcorrigerende mechanismen kent.
Dat zich echter dergelijke xenofobe uitingen zouden voordoen, liet zich nog niet
aanzien in de laatste jaren van het communisme, toen zich in verschillende landen
dissidente bewegingen aandienden. Deze bewegingen, die zijn wel aangeduid als
ethical civil society (Linz en Stepan 1996: 272), legden een sterke nadruk op waar-
den als mensenrechten, nationalisme, waardigheid, waarheid en openheid,
om een vrije ruimte voor vrijwillige associaties te rechtvaardigen. Enige expliciete
politieke aspiratie toonden zij echter niet. De ervaringen van Hongarije in
1956 en Tsjechoslowakije in 1968 hadden immers afdoende duidelijk gemaakt
dat revolutie van onderop of van bovenaf geen kans van slagen had. De sterk
normatieve, utopische lading die aan deze civil society werd verbonden, werd in
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                de jaren ‘70 en vooral ‘80 benut om een aan het communistisch systeem onttrok-
                ken vrijhaven voor (intellectuele) integriteit te claimen. Deze ethical civil society
                heeft zich na de instorting van het communisme niet lang kunnen handhaven.
                De bewegingen vormden een belangrijke rekruteringsbasis voor de nieuwe poli-
                tieke elites en vonden vrij snel erna hun einde of gingen zich weer concentreren
                op belangenbehartiging, zoals bij de Poolse vakbeweging het geval was.
                De ontwikkeling van de civil society na de omwenteling is niet lineair af te leiden
                uit de basis die door de dissidente bewegingen is gelegd. Het snelle einde van de
                prepolitieke functie hangt ook samen met de rol die de nieuwe politieke partijen
                voor zich zagen weggelegd. Sommige van de uit de dissidente bewegingen stam-
                mende nieuwe leiders claimden dat de sociale bewegingen hun historische rol
                hadden gespeeld en niet langer nodig waren. In een parlementair meerpartijen-
                systeem zouden burgers zich immers afdoende kunnen manifesteren en zou
                activisme derhalve niet langer nodig of zelfs ongewenst zijn (Vari 1998: 4).
                Politieke partijen hebben in de huidige fase soms de neiging de sociale ruimte te
                usurperen en signalen uit maatschappelijke bewegingen te negeren (Freedom
                House 1998). De differentiatie tussen politieke partijen en maatschappelijke
                bewegingen, zoals die in het Westen gaandeweg is gegroeid, is in Midden- en
62              Oost-Europa nog niet in die mate ontstaan. Kan in het Westen de politiek wor-
                den gezien als de intermediair tussen civil society en het staatsbestel, in Midden-
                en Oost-Europa is eerder nog sprake van één diffuus conglomeraat. Hier dingen
                ook tal van organisaties mee op de politieke markt, die op zeer beperkte belangen
                zijn gericht en niet veel opvattingen hebben over publieke vragen. Wellicht is
                hier debet aan dat in de huidige economische situatie de politiek inderdaad de
                kortste weg is naar de schaarse invloedsmiddelen. Komen meer middelen
                beschikbaar, dan zou meer differentiatie kunnen optreden. Denkbaar is echter
                ook dat het hier een meer structureel kenmerk betreft, dat inherent is aan landen
                die voorheen autoritaire bestuursvormen hadden. Deze situatie is vergelijkbaar
                met Griekenland, dat eveneens gekenmerkt wordt door een zwak ontwikkelde
                civil society, een sterke bestuurlijke centralisatie, een paternalistische staat die
                over weinig gezag beschikt, en zich via particularistische verdeelmechanismen
                van loyaliteit verzekert (Paraskevopoulos 1998: 163-173).
                Bij de constitutionele hervormingen werden de rechten en vrijheden gecodifi-
                ceerd die essentieel zijn voor de ontwikkeling van de civil society, zoals vrije
                meningsuiting, vereniging en vergadering. Hierna zijn er zeer vele nieuwe
                verbanden tot stand gekomen. Ook is in al de Midden- en Oost-Europese landen
                wetgeving gecreëerd waarbij de status van deze verbanden werd geformaliseerd.
                Hoe deze verbanden zich in aantal en positie ontwikkelen – en dit geldt ook ten
                aanzien van de persvrijheid –, wordt bijgehouden, onder andere door het ‘Free-
                dom House’ (zie bijv. Freedom House 2000). Belangrijker dan precieze aantallen
                – het is vaak een komen en gaan – is echter de functie die deze verbanden vervul-
                len. Lag deze functie er aanvankelijk vooral in de democratie en democratische
                cultuur te versterken, de huidige civil society wordt gedomineerd door verbanden
                die activiteiten ondernemen op het gebied van cultuur, sport en recreatie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>                      het transformatieproces in midden- en oost-europa: dynamiek, kansen en bedreigingen
Hiernaast is er een kleinere categorie die probeert de gaten te vullen die zijn ont-
staan door teruggelopen welvaart en afgenomen niveau van publieke voorzienin-
gen. Veel van deze organisaties zijn dan ook gericht op dienstverlening en belan-
genbehartiging in de sfeer van onderwijs, opbouwwerk, sociale hulpverlening en
– in beperkte mate – gezondheidszorg. Vakbonden, vrouwen-, mensenrechten-
en milieuorganisaties zijn overal aanwezig. Van deze naar hun aard meer op de
politieke agenda gerichte bewegingen zijn de vakbeweging en in mindere mate de
milieubeweging verreweg het omvangrijkst. Overheden vinden het gemakkelijkst
een weg naar de – ten opzichte van de communistische tijd sterk gediversifieerde –
vakbeweging, die immers een cruciale positie inneemt in het kader van het
sociaal-economische beleid. Zo is de invloed van de vakbeweging op het beleid
in Hongarije zeer aanzienlijk; deze wordt pro-actief ingeschakeld.
De mate van activiteit van de kleinere bewegingen verschilt natuurlijk per land.
Zo kent Roemenië een actieve mensenrechtenbeweging en in Bulgarije geldt dit
voor de vrouwenbeweging. Over het geheel genomen is de positie en invloed van
groepen die zich op de politieke agenda richten, echter sterk teruggelopen.
Dit ligt anders bij de persvrijheid. De media vervullen een belangrijke prepolitieke
rol en de nieuwe vrijheid heeft geleid tot een pluriforme pers, zowel ten aanzien
van de geschreven als de audiovisuele media. Juist ook vanwege de politieke                               63
functie zijn er in verschillende landen belangrijke controverses over de grenzen
van de meningsvrijheid en van vrije nieuwsgaring, zoals in Roemenië, Bulgarije
en Slowakije (Freedom House 2000).
Volgens Vari kan de sterke concentratie op dienstverlening begrepen worden uit
zowel de precommunistische tradities in Midden- en Oost-Europa als uit de hui-
dige situatie. In de meeste van de betrokken landen zijn huidige manifestaties van
de civil society niet nieuw. Hierbij wordt teruggegrepen op een al lang bestaande
culturele traditie van onder meer georganiseerde onderlinge dienstverlening door
religieuze en seculiere verbanden. De accenten verschillen echter van land tot
land. Zo waren in Hongarije veel organisaties actief in de sfeer van politiek en
cultuur. De huidige economische situatie en afnemende publieke dienstverlening
dwingen de bevolkingen er als het ware toe oude hulpstructuren in ere te herstel-
len. De relatief sterke rol van de milieubeweging is ten dele te herleiden tot de
laatcommunistische tijd, waarin juist deze beweging was toegestaan en vaak ook
verbonden was met de dissidentenbewegingen.
Dit neemt niet weg dat deze beweging het in de loop der jaren moeilijker heeft
gekregen, overigens net als andere op pleitbezorging gerichte bewegingen.
Hoewel de legale status van civil-societyorganisaties nergens nog problematisch
is, is de publieke steun voor milieudoeleinden afgenomen. Dit geldt eveneens
voor de ontvankelijkheid door overheidsinstellingen. Nadat overheden een
grotere publieke participatie van de bevolking aanvankelijk zeer apprecieerden,
lijken deze zich hiervoor momenteel weer af te sluiten. Zo bestaat er op milieu-
gebied bijvoorbeeld overal een grote weerstand bij overheden om milieurelevante
informatie te verschaffen, ondanks bestaande wettelijke voorzieningen (Vari 1998).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
      3.2.4     conclusie: k ansen en bedreigingen
                Over het geheel genomen is de positie van de civil society nog zwak. Ook kan niet
                gesproken worden van een voortdurend sterker wordende positie en grotere
                invloed. Hoewel er een groot aantal nieuwe vrijwillige associaties is gevormd,
                zouden vele hiervan zonder voortgezette financiële steun uit het Westen niet
                overleven. Deze zwakke financiële positie vertraagt ook de noodzakelijke profes-
                sionalisering. De ambivalente verhouding met politiek en overheid – met overi-
                gens enkele interessante uitzonderingen zoals Bulgarije en Slowakije – leidt er
                mede toe dat de sociale functie domineert. Ook al betreft het hier veelal zaken die
                dicht bij huis liggen, zoals sport en recreatie, toch moet het belang niet worden
                onderschat. Blijkens metingen van de New Democracies Barometer hebben de
                bevolkingen een laag niveau van sociaal kapitaal geërfd, hetgeen zich manifes-
                teert in een aanzienlijke scepsis ten aanzien van politieke instellingen van allerlei
                aard (Raiser 1997: 23-24). Opmerkelijk en hoopvol is hierbij dat deze scepsis
                geringer is in landen die een beter presterende economie hebben.
                Tegen deze achtergrond kan moeilijk worden verwacht dat de publieke zaak in
                enkele jaren tijd weer hoog op de agenda van de individuele burger komt. Het is
64              echter wel buitengewoon belangrijk dat zich, vanuit de vergaand geatomiseerde
                samenlevingen die het communisme achterliet, weer patronen van samenwerking
                ontwikkelen. De participatie in verbanden die zich richten op direct relevante
                onderwerpen als onderwijs en sport, kan dan fungeren als een springplank om de
                horizon te verbreden, zowel naar interessegebied als naar vertrouwensbasis.
                Dit kan er geleidelijk toe leiden dat de prepolitieke functie van de civil society
                wordt versterkt.
                Sinds de constitutionele veranderingen in de kandidaat-lidstaten speelt de civil
                society niet langer een belangrijke rol als voedingsbodem voor en bewaker van
                democratie, rechtsstaat en sociale markteconomie. De verdere versterking van
                de civil society vergt nu tijd. Grote delen van de bevolking hebben nog dermate
                moeite het hoofd boven water te houden dat daar hun eerste zorg ligt.
                Tegelijk moet ook worden onderkend dat de civil society een structuur heeft
                gekregen die te zijner tijd wel meer publieke bemoeienis mogelijk maakt,
                hoezeer deze nu ook wordt gedomineerd door de formeel-politieke instellingen.
                Eigenlijk hebben alle belangrijke bewegingen in het Westen wel hun pendant in
                Midden- en Oost-Europese landen, hoe rudimentair ook. Voortgezette onder-
                steuning vanuit het Westen blijft voorlopig evenwel onontbeerlijk voor hun
                voortbestaan. Ook is evident dat allerlei verbanden in de westerse netwerken
                moeten worden opgenomen. Bovendien is belangrijk te onderkennen dat het
                pijnlijke proces van confrontatie met het verleden wel degelijk tot bewegingen
                had kunnen leiden die de nog zo kort verworven democratie en rechtsstaat in
                de waagschaal zouden hebben willen stellen. Tot een echte bedreiging van de
                democratie is het echter niet gekomen. Evenmin heeft de economische verslech-
                tering die de transitie voor velen impliceerde, een dergelijk effect gehad.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>                                het transformatieproces in midden- en oost-europa: dynamiek, kansen en bedreigingen
         Wellicht laten de bevolkingen in Midden- en Oost-Europa zich vanuit hun erva-
         ringen onder het communisme niet meer gemakkelijk mobiliseren. Dit recht-
         vaardigt echter ook een vertrouwen in de mate waarin de constitutionele veran-
         deringen zich inmiddels hebben geworteld. Dat zich geen extreme situaties
         hebben voorgedaan, betekent dat de constitutionele spelregels voor de omgang
         tussen staat en samenleving grosso modo worden aanvaard. Binnen dit kader zijn
         er natuurlijk talrijke kwesties waarover het laatste woord nog niet is gesproken:
         bijvoorbeeld over de reikwijdte van vrije meningsuiting of het recht op informatie.
         Voor de lidstaten zijn dit evenmin definitief beslechte kwesties. Het ontstaan van
         normen hieromtrent is echter bij uitstek een endogeen leerproces; voor het groei-
         en van een cultuur van openheid en ‘normering’ van vrije meningsuiting komt
         het vooral aan op interne correctiemechanismen. De structuur hiervoor is gelegd,
         zoals ook in de volgende paragrafen zal blijken.
3.3      democr atie
3.3.1    bel ang
         Op de top van Kopenhagen in 1993 werd de aanwezigheid van democratie als een
         criterium voor toetreding aangemerkt. Het land moet beschikken over stabiele                               65
         instellingen die de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en het respect
         voor en de bescherming van minderheden garanderen. Sinds de ratificatie van het
         Verdrag van Amsterdam vinden deze politieke criteria hun grondslag in artikel 49
         en artikel 6, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Artikel 49 eu,
         over de toetreding van nieuwe lidstaten, is in die zin gewijzigd dat elke Europese
         staat die de beginselen van artikel 6, lid 1 eu, eerbiedigt, het lidmaatschap van de
         eu kan aanvragen. Artikel 6, lid 1 eu luidt:
  De Unie is gegrondvest op de beginselen van vrijheid, democratie, eerbiediging van de rechten
  van de mens en de fundamentele vrijheden, en van de rechtsstaat, welke beginselen de lidstaten
  gemeen hebben.
         Zoals gesteld in de vorige paragraaf, impliceert de eis dat stabiele instellingen de
         democratie garanderen, meer dan louter de aanwezigheid van de door de grond-
         wet verlangde instellingen. De eis betreft in feite de maatschappelijke veranke-
         ring of – in sociologische zin – institutionalisering van democratische waarden.
         In de woorden van Linz en Stepan (1996): gedrag, attituden en functioneren van
         burgers, politieke actoren en instellingen dienen zodanig onderhevig te zijn aan
         het democratisch normenpatroon dat dit “the only game in town” is geworden.
         Dan kan worden verwacht dat er voldoende waarborg bestaat tegen het terugval-
         len in semi-democratieën of het heropleven van autoritaire of totalitaire regimes.
         Ook afgezien van de waarde die democratische beginselen op zichzelf vertegen-
         woordigen, is een goed functionerende democratie in de lidstaten essentieel van-
         wege de decentrale structuur van de Unie. De nationale parlementen vormen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                vooralsnog immers de belangrijkste fora waarbinnen de standpunten die de rege-
                ring in Brussel inneemt en de besluiten waarmee de regering uit Brussel terugkeert,
                democratisch worden verantwoord. Waar de nationale staten grotendeels verant-
                woordelijk zijn voor de implementatie en handhaving van in Unieverband genomen
                besluiten, is derhalve de nationale democratische controle hierop – naast die door
                het Europese Parlement, die evenwel veel minder bevoegdheden kent dan de natio-
                nale parlementen – een essentieel onderdeel van de huidige Europese architectuur.
                Overigens moet hierbij worden bedacht dat ten aanzien van constitutionele
                vormgeving en feitelijk functioneren niet gesproken kan worden van één West-
                Europees democratisch model. Binnen de lidstaten bestaat een grote diversiteit
                ten aanzien van de relatie tussen de trias politica, evenals in de wijze waarop de
                formele democratie zich verhoudt tot de maatschappelijke belangenbehartiging.
                De in de verschillende lidstaten bestaande arrangementen berusten op historisch-
                cultureel bepaalde eigenschappen. Aangezien deze ook in de kandidaat-lidstaten
                sterk uiteenlopen, geldt ook daar dat de zich ontwikkelende democratieën niet
                over één kam zijn te scheren.
                De verantwoordelijkheid van de Unie is dan ook vooral zich ervan te vergewissen
66              dat de kandidaat-lidstaten voldoen aan een aantal elementaire democratische ver-
                eisten. Niettemin besteedt de Europese Commissie in haar jaarlijkse voortgangs-
                rapportages van de afzonderlijke kandidaat-lidstaten aandacht aan een groot
                aantal kenmerken. Er wordt niet uitsluitend gekeken of de voor de democratie
                belangrijke instellingen tijdens de transitie aanwezig zijn, maar ook hoe deze
                daadwerkelijk functioneren ofwel geconsolideerd zijn. Bezien wordt in hoeverre
                sociale, culturele en economische rechten gegarandeerd worden, of de invloed
                van de gekozen volksvertegenwoordiging wordt gerespecteerd, of de oppositie
                wordt betrokken in de besluitvorming, de persvrijheid in acht wordt genomen en
                of sprake is van vrije en eerlijke verkiezingen.
                Hieronder zal aan de hand van dergelijke parameters worden geschetst welke
                vorderingen de kandidaat-lidstaten in deze beide fasen van democratische trans-
                formatie hebben gemaakt. Ook worden enkele conclusies getrokken over het
                ontwikkelingsperspectief voor de democratie in deze landen. Eerst zal echter
                worden ingegaan op de invloed die historische erfenissen en padafhankelijk-
                heden hebben op de democratiseringstrajecten van de verschillende landen.
      3.3.2     erfenissen
                Na de ineenstorting van het communisme stonden de Midden- en Oost-Europese
                landen met vrijwel lege handen. Waar het de wederopbouw betrof, was er een
                situatie van “all causation, almost no intention” (Elster et al. 1998). De elites in de
                betrokken landen waren onvoorbereid op de implosie. Een democratisch stelsel
                moest in de meeste landen vrijwel van de grond af worden opgebouwd. Behalve
                waar zich vormen van een ‘ethische’ civil society (zie par. 3.2) voordeden, was al
                evenmin sprake van een democratische politieke cultuur onder het communisme.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 71 ======================================================================

<pre>                     het transformatieproces in midden- en oost-europa: dynamiek, kansen en bedreigingen
Aangezien onder de communistische regimes bijna al het politieke pluralisme dat
voorheen bestond, werd geëlimineerd, delen de kandidaat-lidstaten een totalitaire
erfenis. Het leiderschap regeerde veelal charismatisch en onvoorspelbaar, waardoor
zowel elites als burgers uiterst kwetsbaar waren (Linz en Stepan 1996: 40).
Hoewel sommige landen in Midden- en Oost-Europa meer autoritaire (Polen) of
sultanistische2 (Roemenië) karakteristieken vertoonden, of zich al voor 1989 had-
den ontwikkeld tot een posttotalitair regime (Hongarije, Bulgarije), betekent deze
gemeenschappelijke totalitaire erfenis dat na de omwentelingen voor al deze
landen een beperkter aantal mogelijke transitiepaden open stonden dan in bijvoor-
beeld de eerder toegetreden Zuid-Europese voormalige autoritaire regimes.
De Midden- en Oost-Europese landen kennen ook andere consolidatietaken.
De postcommunistische samenlevingen zijn gebrandmerkt door Leninistische
erfenissen van materialisme, individualisme, intolerantie en politieke en maat-
schappelijke passiviteit en vijandigheid tegenover zowel concurrentie als com-
promis (Ekiert 1999). De sterke gerichtheid op materiële kwesties wordt versterkt
door de terugval in inkomen die velen hebben ondergaan. Dat corruptie op grote
schaal voorkomt, behoeft tegen deze achtergrond geen verbazing. Dit hangt voor
een deel samen met de institutionele transformatie waarin de betrokken landen
verkeren: oude instituties functioneren niet meer en de nieuwe zijn nog geen                             67
genormaliseerd deel van het maatschappelijke verkeer. De mate waarin deze
anomische situatie via corruptie voor eigen voordeel wordt benut, hangt echter
zeker ook samen met de onder het communisme gegroeide normaliteit ervan.
De netwerken die zich aan ‘grote’ corruptie bezondigen, bestaan vaak uit personen
die al in de communistische periode vooraanstaande posities bekleedden en
vertakkingen hebben tot in hoge regionen van het overheidsapparaat.
Apathie en aversie, tezamen met de kaalslag van de civil society die in de vorige
paragraaf werd besproken, bemoeilijken de ontwikkeling van belangenvertegen-
woordiging en een normaal spectrum van democratische partijen. Vijfenveertig
jaar partijstaat heeft geleid tot een sterk wantrouwen ten aanzien van autoriteiten
en de publieke zaak. Het heeft hiermee tevens het begrip politieke partij voorzien
van een negatieve connotatie. Deze nalatenschap houdt bovendien een wijdver-
breide afkeer in van het politieke bedrijf van onderhandelen en compromisvorming
over belangen, een politieke cultuur die in een democratie nu juist noodzakelijk
is. Vanuit deze startpositie blijkt het niet eenvoudig te wennen aan nieuwe demo-
cratische mechanismen en procedures. De destijds ontstane attitudes nopen tot
een ‘genezingsproces’ van de communistische ervaring, dat generaties in beslag
kan nemen (Ekiert 1999).
Uiteraard zijn de erfenissen niet voor alle landen identiek. In Roemenië – een van
de achterblijvers in het moderniserings- en democratiseringsproces – heeft het
sultanistische regime van Ceacescu, met zijn extreemcentralistische structuur,
de politieke arena en de maatschappij dusdanig ontwricht dat het land een erg
ongunstige uitgangspositie kende. Dat iedere vorm van oppositie tijdens het
communisme werd onderdrukt, is er in grote mate debet aan geweest dat het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 71 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 72 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                proces van reguliere partijvorming na de omwenteling zo moeizaam verliep. Tot
                ver in de jaren ‘90 heeft dit gebrek aan democratische ervaring onder burgers en
                politici geleid tot instabiliteit en gewelddadigheden. Dergelijke excessen behoren
                inmiddels tot het verleden. Er is nu een pluriform partijenstelsel, maar de ver-
                houdingen tussen de drie staatsmachten zijn nog lang niet uitgekristalliseerd
                (Linz en Stepan 1996). In Polen daarentegen werden al voor het begin van de
                transitie verschillende partijen gevormd die uiteenlopende alternatieve politieke
                programma’s kenden. Hier was – evenals in Hongarije – reeds voor de omwente-
                ling sprake van een pluriform geheel van zich gaandeweg uitkristalliserende
                belangenconstellaties in de vorm van vakbonden en intellectuele verbanden.
                Hieruit zouden later politieke partijen ontstaan.
                Meer in het algemeen geldt dat eerdere ervaringen met de democratie, zelfs indien
                dit stelsel spaak liep, de kans op democratisering vergroten. Ook de herinnering
                aan democratische instituties en procedures kan namelijk behulpzaam zijn bij het
                inrichten en behouden van de nieuwe politieke en maatschappelijke structuur.
                Zo blijkt ook in de Baltische staten de korte periode van democratie tijdens het
                interbellum een ervaring te zijn waaruit zij na de omwenteling institutioneel en
                moreel konden putten (Plakans, in Dawisha en Parrot 1997). Met name Estland en
68              Letland grepen, nadat zij hun onafhankelijkheid in 1991 verkregen, terug op de
                constitutionele en institutionele structuur uit de periode 1918-1934. De relatief
                succesvolle transformatie in Hongarije, Polen, Tsjechië en Slovenië kan ten dele
                worden verklaard door specifieke historische ervaringen. Deze landen kenden
                ook onder het communisme al politiek pluralisme, enige mate van economische
                vrijheid en relatief nauwere banden met het Westen (Ekiert 1999). De vaardig-
                heden en kennis die destijds door de relevante actoren zijn opgedaan, hebben een
                positieve invloed gehad op de postcommunistische transitiefase.
      3.3.3     tr ansitie
                In de eerste fase van democratische transformatie, zo is al in paragraaf 3.1. vermeld,
                worden de procedurele kenmerken van democratie in de grondwet vastgelegd.
                Met de aanvaarding hiervan krijgt de transitie zijn beslag. Kaldor en Vejvoda
                (1997) spreken in dit verband van formele democratie (formal democracy).
                Formele democratie moet worden onderscheiden van wezenlijke democratie
                (substantive democracy), hetgeen betrekking heeft op het langduriger proces
                waarbij democratische normen in gedrag en handelen worden geconsolideerd.
                De formele democratie kent een aantal procedurele minimumvoorwaarden.
                Deze zijn grotendeels gebaseerd op Robert Dahl’s (1971) bekende criteria ter
                definiëring van de democratie: inclusief burgerschap, rule of law, scheiding der
                machten, gekozen vertegenwoordigers, vrije en eerlijke verkiezingen, vrijheid
                van meningsuiting, vrijheid van associatie en civiele controle over de veiligheids-
                diensten (leger en politie).
                De politieke transitiefase kenmerkte zich in het merendeel van de Midden- en
                Oost-Europese landen door instabiliteit, politieke fragmentatie en grote consti-
                tutionele en institutionele conflicten. De grote haast die bij veranderingen en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 72 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 73 ======================================================================

<pre>                     het transformatieproces in midden- en oost-europa: dynamiek, kansen en bedreigingen
hervormingen geboden was en de onenigheid over hun invulling en potentiële
uitwerking, leidden tot onzekerheid en machtsvacuüms (Ekiert 1999). Als gevolg
van scherpe conflicten over de relatie tussen staat en kerk, de civiele controle over
het leger en met name over de nieuwe constitutie, kende Polen begin jaren ‘90
chaotische politieke taferelen. Ook elders, onder andere in Roemenië, Estland
en Letland, struikelden de nieuw aan de macht gekomen elites over de constitu-
tionele en institutionele inrichting en was er een hevige politieke strijd tussen
de zeer gefragmenteerde politieke groeperingen. De ontmanteling van het staats-
socialisme vormde een proces vol dilemma’s, moeilijkheden en potentiële
bedreigingen.
Behalve door communistische erfenissen wordt dit proces van onderhandeling
ook beïnvloed door de aard van de machtswisseling en de uitkomst van de eerste
vrije verkiezingen. De gewelddadige omwenteling in Roemenïe, het aanblijven
van grote delen van de voormalige communistische elite (ook na de eerste vrije
verkiezingen) en het ontbreken van rondetafelbesprekingen met de oppositie
verklaren de aanhoudende onrust en instabiliteit van begin jaren ‘90 in dit land.
De voormalige communistische partij, eerst omgedoopt tot Nationaal Bevrijdings-
front en later tot Sociaal Democratische Partij, werd een nationalistische bewe-
ging geleid door ex-communistische apparatsjiks, die zich zeer kritisch opstelde                         69
ten aanzien van westerse economische en politieke modellen. Het uitblijven
van hervormingen gedurende deze periode wordt door Tismaneanu verklaard
uit “ (…) the absence of a decisive break with the bureaucratic-centralistic and
strongly statist traditions inherited from Leninism” (Tismaneanu 1997,
in Ágh 1998b: 259).
Omdat ook een spirit of constitutionalism ontbrak, was het in alle Midden- en
Oost-Europese landen moeilijk consensus te bereiken over de grondwet.
Conflicten over de formulering van politieke en burgerrechten, de reikwijdte van
het burgerschap, de scheiding der machten en de civiel-militaire verhoudingen
hebben tijdens het formele democratiseringsproces voor onzekerheid en opont-
houd gezorgd. Zo kwam de Poolse constitutie bijvoorbeeld pas tot stand na een
zeer complex en tijdrovend proces waarin met name de relatie tussen wetgevende
en uitvoerende macht onderwerp van discussie was. Behalve Hongarije en het
toenmalige Tsjechoslowakije hebben uiteindelijk alle Midden- en Oost-Europese
landen gekozen voor een stelsel met een duale uitvoerende macht: een direct
gekozen president met aanzienlijke bevoegdheden en een premier die het ver-
trouwen geniet van een direct gekozen parlement. Sommige auteurs, waaronder
Linz en Stepan, menen dat deze keuze nadelig is voor de verdere democratische
consolidatie. Immers, waar in parlementaire stelsels politiek conflict doorgaans
de vorm aanneemt van strijd tussen partijen over beleid, dreigt in semi-presiden-
tiële systemen een constitutioneel conflict tussen de onderdelen van het politieke
systeem. Dit kan de legitimiteit van het democratisch stelsel ondergraven.
Ook hier kan Polen ter illustratie dienen. In de eerste jaren na 1989 stelde de Poolse
president Walesa zich sterk antiparlementair op, waarmee hij de scheiding der
machten bedreigde (Linz en Stepan 1996).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 73 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 74 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                Ondanks de politieke en maatschappelijke onrust waarmee de inrichting van de
                nieuw te vestigen democratieën gepaard ging, hebben de verschillende politieke
                elites de noodzakelijke wettelijke en institutionele hervormingen inmiddels
                grotendeels doorgevoerd. Uit de Nations-in-Transition-rapporten van Freedom
                House blijkt dat de meeste landen grosso modo voldoen aan de procedurele criteria
                (Freedom House 2000). Alle kandidaat-lidstaten beschikken inmiddels over een
                democratisch geratificeerde postcommunistische constitutie en zijn toegetreden
                tot de belangrijkste internationale verdragen inzake de mensenrechten.
                Overal vinden op basis van vrije verkiezingen machtswisselingen plaats.
                Blijkens de voortgangsrapportages van de Europese Commissie is het parlemen-
                taire proces gebaseerd op stabiele instituties en wordt de oppositie betrokken in
                de besluitvorming. In de meeste landen zijn de wetgevende, uitvoerende en
                rechtsprekende macht gescheiden, in alle landen zijn politieke vrijheden en
                individuele rechten grondwettelijk gegarandeerd en heerst een formele rule of law.
                In paragraaf 3.4 wordt hierop apart ingegaan. In Roemenië is de formele scheiding
                der machten nog altijd niet volledig. Dit geldt niet alleen voor de rechtsprekende
                macht, maar ook voor de wetgevende macht: de regering heeft de mogelijkheid via
                ‘noodwetgeving’ de wetgevende bevoegdheid van het parlement te doorkruisen.
                Behalve in Roemenië en Slowakije, waar nog hardnekkige restanten van de gehei-
70              me diensten voortbestaan, is de civiele controle over de veiligheidsdiensten in
                Midden- en Oost-Europa grotendeels gewaarborgd. Hiermee wordt ook voldaan
                aan het laatste door Dahl genoemde criterium voor formele democratie.
                Wel zijn zorgen gerechtvaardigd ten aanzien van Dahl’s criterium van ‘inclusief
                burgerschap’. Zo verloopt de naturalisatie van de substantiële Russische minder-
                heid in Letland en Estland nog traag. Doordat zij niet kunnen beschikken over het
                staatsburgerschap, mogen veel oorspronkelijke Russen niet deelnemen aan lande-
                lijke verkiezingen en worden zij uitgesloten van bepaalde vormen van onderwijs.
                Mede naar aanleiding van aanbevelingen van de Europese Commissie en andere
                internationale organisaties heeft de regering van Letland onlangs overigens wel
                een aantal besluiten genomen om de naturalisatieprocedure te versnellen.
                Hiernaast heeft een groot deel van de bevolking zich in een referendum uitgespro-
                ken voor liberalisering van de burgerschapswetgeving. De Europese Commissie
                heeft zich in de jongste rapportage over Estland daarentegen opnieuw kritisch uit-
                gelaten over amendementen op de taalwet van dat land, omdat deze de participatie
                van niet-Estlands sprekende minderheden in het politieke en economische leven
                zelfs nog verder beperken (Europese Commissie 2000j).
      3.3.4     consolidatie
                De grondwettelijke fundering van de procedurele kenmerken van democratie is
                een noodzakelijke maar nog geen voldoende voorwaarde voor een stabiele,
                geconsolideerde democratie. Consolidatie houdt in, zo stellen Puhle et al., dat een
                situatie wordt bereikt waarin sprake is van “substantial attitudinal support for
                and behavioural compliance with the new democratic institutions and the rules
                of the game which they establish” (Gunther, Diamandouros en Puhle 1995: 7).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 74 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 75 ======================================================================

<pre>                     het transformatieproces in midden- en oost-europa: dynamiek, kansen en bedreigingen
De vraag in hoeverre democratische normen tot de normale regels van het spel
zijn geworden, is echter veel lastiger te beantwoorden dan die naar de procedurele
kenmerken. Hooguit kunnen hiervoor indirecte aanwijzingen worden gevonden.
Bovendien is vanuit historisch perspectief bezien een periode van nog geen
decennium erg kort om democratische waarden en normen te internaliseren.
In de vorige paragraaf werd gesteld dat zich kort na de omwenteling vele groepe-
ringen rond het machtscentrum verdrongen. Er was bovendien nog weinig spra-
ke van een differentiatie tussen de functie van belangenarticulatie in de civil
society en belangenafweging door politieke partijen. Met de jaren zou deze
differentiatie echter kunnen toenemen. Inderdaad was er in de Midden- en Oost-
Europese landen in het begin sprake van een excessieve mate van politieke frag-
mentatie. Deze is overigens nog lang niet verdwenen. In bijvoorbeeld Polen,
Bulgarije, Roemenië en Tsjechië bestaan nog steeds talloze politieke splinters die
zeer specifieke deelbelangen voorstaan. Tegelijk is de laatste jaren een zekere
‘normalisering’ waar te nemen, die vooral wordt bewerkstelligd doordat kies-
drempels van drie of vier procent van het electoraat zijn ingevoerd. In vrijwel
alle landen leidde dit tot een afname van het aantal politieke partijen (Kaldor en
Vejvoda 1997). Nog altijd wordt de politieke arena in een aantal Midden- en Oost-
Europese landen echter bevolkt door een scala aan politieke partijen en partijtjes                       71
en zijn regelmatig brede regenboogcoalities noodzakelijk om tot een meerderheid
te komen. Al hebben allianties van partijen zoals de Bulgaarse ‘Unie van Demo-
cratische Krachten’ en de ‘Slowaakse Democratische Coalitie’ gelijkgestemden
enigszins weten te bundelen, er is in deze beide landen nog sprake van meer dan
200 officieel actieve politieke partijen (Freedom House 2000). In Hongarije en
Slovenië is de fragmentatie sterk verminderd en is het aantal belangrijke partijen
teruggelopen tot maximaal tien. Doordat ook hier alliantievorming plaatsvindt,
ontstaat ruimte om de taak van belangenarticulatie naar de civil society te verplaat-
sen (Ágh 1998a).
Vermindering van de aanvankelijk extreme fragmentatie kan de vorming van
politiek relevante, ook programmatisch rivaliserende formaties dus ten goede
komen en hiermee tevens de voorspelbaarheid van het politieke proces.
Andere praktijken kunnen dit echter weer beperken. Met name in de democrati-
sche achterblijvers Roemenië, Bulgarije en Slowakije behoren manipulaties van
de politiek om politieke macht te behouden, nog niet tot het verleden en wordt
de grondwet niet altijd ook naar de geest nageleefd. Zo werd vlak voor de parle-
mentsverkiezingen van 1998 de Slowaakse kieswet geamendeerd met de vereiste
van vijf procent van de stemmen voor elk van de participanten in een potentiële
regeringscoalitie. Deze – door de oppositie en door internationale organisaties
als de ovse hevig bekritiseerde – aanpassing werd door de regerende hzds
(Beweging voor een Democratisch Slowakije) met succes geïnitieerd om de sdss
(Slowaakse Democratische Coalitie) van een dreigende overwinning af te houden.
Ook in Bulgarije wist minister-president Ivan Kostov een aantal rivalen voor het
premierschap de mond te snoeren door eind 1999 tien ministers uit zijn kabinet
te verwijderen. Greskovits (1998) noemt hiernaast als belangrijke aanwijzing
</pre>

====================================================================== Einde pagina 75 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 76 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                voor de fragiliteit van de democratieën het gebrek aan transparantie. Exclusieve
                eliteonderhandelingen en -overeenkomsten vinden vaak plaats achter gesloten
                deuren, hetgeen burgers en belangengroepen niet de mogelijkheid geeft invloed uit
                te oefenen. Een gebrek aan legitimiteit – versterkt door grote apathie onder burgers
                ten aanzien van de publieke sfeer en een gevoel van onvermogen om politieke en
                economische ontwikkelingen te beïnvloeden – is in veel van de kandidaat-lidstaten
                aan te treffen. Op de ontwikkeling van een tripartiete sociale dialoog naar Westers
                model in Hongarije en Polen na, is de civil society, zoals eerder bleek, zwak ont-
                wikkeld en bestaan er nog weinig geïnstitutionaliseerde overlegkanalen tussen
                burgers en overheid.
                Voor een goed functionerende democratie is een onafhankelijke en kritische pers
                een zeer belangrijke voorwaarde. Sinds 1989 kent het medialandschap in alle
                Midden- en Oost-Europese landen een toename in pluralisme en onafhankelijk-
                heid. Wel zijn wat dit laatste betreft verschillen aan te treffen. Afhankelijk van de
                wetgeving en van overgebleven nauwe banden tussen staat en bedrijfsleven komt
                het nog altijd voor dat de publieke communicatiekanalen door de politiek gecon-
                troleerd worden. Zo heeft, in tegenstelling tot hetgeen in de constitutie is vast-
                gelegd, de regerende meerderheid in Bulgarije de mogelijkheid om directe controle
72              over de nationale media uit te oefenen (Freedom House 2000). Dit komt door het
                gebrek aan duidelijke wetgeving. Ook in een aantal andere landen – Slowakije,
                Estland, Tsjechië en Roemenië – kan de staat inhoudelijke invloed uitoefenen op
                de publieke media door directe en indirecte zeggenschap in de benoeming van
                directies en als gevolg van redactionele loyaliteit aan de regerende partij.
                Hier staat tegenover dat de private, onafhankelijke media in alle Midden- en
                Oost-Europese landen een steeds groter marktaandeel voor hun rekening nemen.
                Zij verslaan over het algemeen neutraal, besteden aandacht aan zowel de regerende
                partijen als aan de oppositie en vormen zo een onafhankelijk publiek forum.
                Een moeilijke en veelvoorkomende problematiek betreft de toekenning van rech-
                ten aan minderheden. Deze verloopt over het algemeen moeizaam als gevolg van
                de problematische relatie tussen stateness, nationalisme en democratie (Linz en
                Stepan 1996). Democratie veronderstelt de aanwezigheid van een soevereine
                staat. In een aantal postcommunistische landen wordt de legitimiteit van de
                bestaande staatsgrenzen echter betwist, omdat deze niet zouden samenvallen
                met die van de ‘natie’. Hierdoor kunnen spanningen ontstaan tussen de meerder-
                heid en bepaalde minderheden.
                In dit verband moet een onderscheid worden gemaakt tussen triangulaire en dia-
                dische relaties tussen meerderheden en minderheden en gast- en moederlanden.
                Bij triangulaire patronen maakt een nationale minderheid een substantieel deel uit
                van de bevolking in een ander land; zij is min of meer territoriaal geconcentreerd,
                maar bezit geen erkende territoriale autonomie. Hiervan is sprake bij de Russen in
                Estland en Letland, de Hongaren in Roemenië en Slowakije, de Duitsers in Polen,
                de Turken in Bulgarije, de Slowaken in Tsjechië en de Polen in Litouwen. Naast
                conflicten tussen meerderheid en minderheid dreigen ook conflicten tussen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 76 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 77 ======================================================================

<pre>                      het transformatieproces in midden- en oost-europa: dynamiek, kansen en bedreigingen
’gastland’ en ‘moederland’ van de minderheid. De triangulaire relaties betreffen
vaak groepsrelaties tussen een meerderheid en een minderheid van voormalige
overheersers, hetgeen de verhoudingen verscherpt. Zo heeft de recente claim van
de Hongaarse regering op bijzondere rechten voor Hongaarse minderheden in
het buitenland veel stof doen opwaaien in de omliggende landen. Ook de eerder
behandelde exclusieve burgerschapswetgeving in Estland en Letland accentueert
het fragiele karakter van de democratie. Duidelijk is dat waar dergelijke stateness
met problemen kampt en de legitimiteit van de staat in het geding is, de consoli-
dering van de democratie ernstig wordt belemmerd. Er zijn niettemin succes-
verhalen van de Turken in Bulgarije, Polen in Litouwen en Duitsers in Polen en
Tsjechië. Ondanks de tegen hun gekante retoriek door ex-communisten en natio-
nalisten, hebben deze minderheden zich verregaand kunnen organiseren en zij
zijn geïntegreerd in de politieke en maatschappelijke arena’s (Hagendoorn et al.
1995). In Roemenië en Slowakije, waar Hongaren inmiddels deel uitmaken van
de regeringscoalitie, is een dergelijke ontwikkeling recenter eveneens op gang
gekomen.
Naast de veelvoorkomende triangulaire patronen komen problematische
diadische relaties voor. Hiervan is sprake bij een meerderheid met een kleine,
verspreid wonende diasporaminderheid, zonder moederland of sterke binding                                 73
met het moederland. Niet zelden worden deze minderheden in tijden van tegen-
slag en onzekerheid tot zondebok gemaakt. Dit ‘contraparasietennationalisme’
blijkt bijvoorbeeld hardnekkig ten aanzien van de Roma in Hongarije, Tsjechië,
Bulgarije, Slowakije en Roemenië. Weliswaar wordt – met name onder druk van
internationale organisaties – deze problematiek door de overheden van de betrok-
ken landen erkend, toch blijven de Roma tweederangs burgers. De getroffen
voorzieningen zijn veelal onvoldoende om de problematiek daadwerkelijk aan te
pakken. Attitudes ten aanzien van minderheden als de Roma zijn niet eenvoudig
te wijzigen. Hierdoor blijft uitsluiting een hardnekkig te bestrijden probleem.
Met name in Slowakije en Roemenië wordt de Roma-bevolking stelselmatig achter-
gesteld en is zij in voorkomende gevallen slachtoffer van gericht fysiek geweld
door burgers en politie. De officiële erkenning van Roma als een minderheid,
waar zij voorheen werden gezien als een ‘sociale categorie’, heeft de situatie for-
meel enigszins verbeterd. Deze maakt het ook mogelijk specifiek op hen gericht
beleid te implementeren. Vooroordelen en discriminatie in alle maatschappelijke
sectoren maken echter dat het aan de uitvoering en uitwerking nog schort.
Hoewel derhalve verbeteringen zijn te constateren, brengen de huidige nog
zwakke democratische kenmerken Greskovits (1998) ertoe te spreken van voor-
alsnog ‘poor democracies’. Hij voegt hier echter meteen de kwalificatie ‘crisis-
proof’ aan toe. Tegelijkertijd moet immers worden geconstateerd dat de ingestelde
democratieën zich staande hebben kunnen houden, terwijl er vele bedreigingen
waren waaraan zij hadden kunnen bezwijken. Zeker de eerste jaren na de
omwenteling gingen, zoals zal blijken in paragraaf 3.6, gepaard met een scherpe
teruggang in welvaart en ook de financiële crisis rond 1997 liet in verschillende
landen scherpe sporen na. De onvrede over het gevoerde beleid werd ook in deze
</pre>

====================================================================== Einde pagina 77 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 78 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                moeilijke perioden vrijwel altijd via democratische kanalen kenbaar gemaakt,
                zij het vaak door middel van proteststemmen. Greskovits stelt dat massale protes-
                ten, in de vorm van stakingen en rellen, in reactie op de vergaande economische
                hervormingen vooral uitbleven als gevolg van het demobiliserende effect van de
                structurele, culturele en institutionele erfenissen van het communisme.
                De afwezigheid van extreme inkomensverschillen, het ontbreken van een levende
                traditie van politiek geweld en de relatief nauwe banden tussen overheid en vak-
                bonden voorzien “democratic reformist governments with longer grace periods
                and longer time horizons in which to implement difficult reforms” (Greskovits
                1998:179).
                De crisisbestendigheid van de nog jonge democratieën is ook af te leiden uit het
                feit dat de aanhang van radicale, ondemocratische politieke bewegingen per
                saldo beperkt is gebleven. Ondanks een aanzienlijke electorale volatiliteit hebben
                deze bewegingen de democratie nooit werkelijk kunnen bedreigen, terwijl het
                tegendeel toch goed denkbaar was. In reactie op de jarenlange onderdrukking
                van nationalistische sentimenten en versterkt door economische achteruitgang,
                hadden bijvoorbeeld extreemnationalistische partijen aanzienlijke delen van het
                electoraat voor zich kunnen winnen. Dergelijke bewegingen hebben zich vooral
74              in de landen met significante minderheden gemanifesteerd, waar zij soms meer
                dan tien procent van de stemmen kregen (Ágh 1998a). Vooral in Roemenië,
                Bulgarije, Slovenië en Slowakije hebben nationalistisch georiënteerde politieke
                partijen tot halverwege de jaren ‘90 grote successen behaald. Zo kende Slowakije
                tussen 1994 en 1998 onder de populistische en nationalistische Meciar een coalitie
                waaraan de Slowaakse Nationale Partij deelnam. De manipulatie van het privati-
                seringsprogramma ten gunste van regeringsgezinden, de introductie van taalwet-
                geving waarmee het Slowaaks de enige officiële taal werd, en de groeiende rol voor
                de Slowaakse Geheime Dienst in het politieke proces (t.b.v. intimidatie van poli-
                tieke tegenstanders) veroorzaakten een terugval in het democratiseringsproces.
                In de meeste gevallen bleef de invloed van extreme partijen in het regeringsproces
                echter marginaal en zagen deze partijen geen kans de democratie uit balans te
                brengen. Het lijkt er op dat dergelijke stromingen hun aantrekkingskracht verlie-
                zen naarmate de onzekerheid over veranderingen afneemt. Toenemende ervaring
                met het functioneren van de democratische rechtsstaat en het naderende per-
                spectief op lidmaatschap van de Europese Unie zal hieraan hebben bijgedragen.
                Het is evenmin ondenkbaar dat een zekere nostalgie naar de communistische tijd
                zich zou hebben vertaald in politieke aanhang voor het communisme.
                Terwijl veel ex-communisten via de tot Sociaal-democratisch omgedoopte poli-
                tieke partijen nog deel uitmaken van de politieke elite, heeft het communisme
                zelf in ongewijzigde vorm in geen van de landen in Midden- en Oost-Europa
                echter een nieuwe doorbraak kunnen forceren.
                Uit gegevens van de Europese Commissie (1998c) blijkt dat de werking van
                democratie in Polen, Hongarije, Estland, Tsjechië en Slovenië in toenemende
                mate wordt gewaardeerd; in de andere vijf kandidaat-lidstaten is het niveau van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 78 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 79 ======================================================================

<pre>                           het transformatieproces in midden- en oost-europa: dynamiek, kansen en bedreigingen
      tevredenheid aanzienlijk lager. Het valt op dat – in vergelijking met andere
      economisch en democratisch relatief geavanceerde landen als Polen, Tsjechië en
      Slovenië – de steun voor het democratische regime in Hongarije lager is dan bij
      de andere koplopers en de nostalgie naar het communisme groter. Ekiert verklaart
      dit door de relatief goede Hongaarse uitgangssituatie in termen van welvaart en
      pragmatisch leiderschap vóór de transformatie en de ingrijpende bezuinigings-
      maatregelen in reactie op de economische terugval halverwege de jaren ‘90.
3.3.5 conclusie: k ansen en bedreigingen
      Hongarije, Polen, Tsjechië en Slovenië hebben een duidelijke voorsprong op het
      gebied van democratische ontwikkeling. Het feit dat democratische instituties hier
      weinig worden betwist en gemanipuleerd, er een grotere mate van transparantie en
      democratische legitimiteit is aan te treffen en partijstelsels en belangenaggregatie
      verder zijn ontwikkeld, geeft reden tot optimisme over het verdere verloop.
      In deze landen wordt de autoriteit van het parlement door de uitvoerende macht
      gerespecteerd en wordt de oppositie – via parlementaire commissies – vaker
      geraadpleegd (Europees Parlement 2000). Een dergelijke meer solide verankering
      van de democratie – in combinatie met een minder problematische economische
      situatie – levert een sterkere legitimatie van de nieuwe politieke en economische                        75
      orde op (Ekiert 1999).
      Bulgarije en vooral Roemenië hebben de minste vooruitgang geboekt. Zij scoren
      lager op gebieden als politieke transparantie, stabiliteit en voorspelbaarheid,
      de bescherming van minderheden, onafhankelijkheid van de media en belangen-
      aggregatie. Maatschappelijke ontevredenheid, een geringe legitimiteit van de
      overheid en periodiek oplevende nationalistische en communistische sentimen-
      ten duiden erop dat in deze kandidaat-lidstaten de erfenissen uit het verleden
      nog een gewichtige rol spelen en dat democratie als Leitmotif zich nog niet stevig
      heeft verankerd. Gezien hun ongunstige startpositie in vergelijking met de overige
      landen is deze achterstand begrijpelijk.
      Hoewel de meeste landen de transitiefase achter zich hebben gelaten en aanwij-
      zingen voor een zekere ‘normalisering’ aanwezig zijn, zal een verdere consolide-
      ring nog veel tijd nemen. De eigenschappen van een democratisch politiek sys-
      teem waarin belangen door middel van aggregatie via politieke partijen hun weg
      kunnen vinden en waar daadwerkelijk de kanalen bestaan voor beïnvloeding
      vanuit de civil society, zijn nog volop in ontwikkeling. Nog vaak speelt het
      politieke debat, mede door apathie van burgers ten aanzien van de politiek, zich af
      achter gesloten deuren en zonder noemenswaardige citizenship component
      (Greskovits 1998). Tegelijk blijkt de bestendigheid tegen crises van potentieel
      ontwrichtende aard groot te zijn. Wanneer de ontwikkelingen een minder
      dreigende gedaante gaan aannemen, waar alle kans op is, lijkt er weinig reden
      om te veronderstellen dat de formele democratie zich niet zal ontwikkelen tot
      een wezenlijke.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 79 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 80 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
      3.4       rechtsstaat
      3.4.1     bel ang
                De Europese Unie is een rechtsgemeenschap die vanuit een dubbel perspectief
                eisen stelt aan de rechtsstatelijkheid van haar lidstaten. Ten eerste zijn er de eisen
                vanuit het perspectief van de Unie als waardenverbond. De beginselen van vrijheid,
                democratie, eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden en
                van de rechtsstaat, die de lidstaten gemeen hebben, werden in Amsterdam (1997)
                tot grondbeginselen van de Unie verheven, zelfs met de mogelijkheid lidmaat-
                schapsrechten op te schorten in geval van ernstige en voortdurende schending
                van deze beginselen (artt. 6 en 7 veu). Sindsdien eist het eu-verdrag dat ook
                landen die tot de Unie willen toetreden, deze beginselen in acht nemen (art. 49
                veu). Al veel eerder, in 1993, formuleerde de Europese Raad in Kopenhagen de
                toetredingsvoorwaarde dat de kandidaten stabiele instituties dienden te ontwik-
                kelen die de beginselen van de democratie, de rule of law, de mensenrechten en
                het respect en de bescherming van minderheden garanderen.
                Ten tweede worden vanuit het perspectief van de Unie als handelingsverbond
76              eisen gesteld aan de rechtstatelijkheid. Lidstaten gaan de verplichting aan om het
                acquis communautaire uit te voeren en te handhaven. De decentrale structuur
                van de Unie impliceert dat het Europese recht op het statelijke niveau dient te
                worden geëffectueerd. Naast wetgevers die de communautaire wetgeving in het
                nationale wettelijke kader kunnen incorporeren en een bureaucratie die in staat is
                deze regels te implementeren (zie par. 3.5), vergt dit ook een adequaat stelsel van
                rechtshandhaving dat garant staat voor de correcte toepassing van het geldende
                gemeenschapsrecht. Dit Europese recht omvat naast de rechten en verplichtingen
                die voortvloeien uit de verdragen, ook de duizenden besluiten van de Europese
                instellingen en de bestaande jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie,
                inclusief de jurisprudentie over directe werking, voorrang van het Europese recht
                boven het nationale recht en staatsaansprakelijkheid bij schending van het
                gemeenschapsrecht.
                De Europese burgers kunnen bij hun onderlinge geschillen en geschillen met de
                overheid voor de nationale rechter een beroep doen op de bestaande Europese
                wetgeving. Dientengevolge worden de rechters in de nieuwe lidstaten op het
                moment van toetreding, net als hun collega’s in de huidige lidstaten, ‘eerste hulp’
                juges a droit communautaire (Curtin & van Ooik 2000: 81). De vooronderstelling
                van deze inrichting van het Europese rechtssysteem is dat de lidstaten ieder een
                goed functionerend rechtsstelsel hebben. Is dit niet het geval, dan bestaat de kans
                dat de rechtseenheid, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid, die voor het functio-
                neren van de Europese Unie van groot belang zijn, onder druk komen. Bij de
                oostwaartse uitbreiding is het adequaat functioneren van de rechtsstaat een
                belangrijk aandachtspunt. De eu heeft echter nooit concrete parameters gefor-
                muleerd waaraan de rechtsstatelijke ontwikkeling in de kandidaat-lidstaten kan
                worden afgemeten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 80 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 81 ======================================================================

<pre>                           het transformatieproces in midden- en oost-europa: dynamiek, kansen en bedreigingen
      In deze paragraaf wordt verder ingegaan op de rechtsstatelijke ontwikkelingen.
      Dit gebeurt aan de hand van de opbouw van de formele rechtsstatelijke institu-
      ties tijdens de fase van transitie. Vervolgens wordt onderzocht in hoeverre sprake
      is van een consolidering van het nieuwe rechtsstelsel, in de zin dat de juridische
      instellingen van de democratische rechtsstaat ook in de alledaagse rechtspraktijk
      functioneren. Eerst zal echter worden ingegaan op de invloed van erfenissen uit
      het verleden op de ontwikkeling van het recht in Midden- en Oost-Europa.
3.4.2 erfenissen
      Het vertrekpunt van waaruit de Midden- en Oost-Europese landen begin jaren
      negentig een functionerend rechtsstelsel moesten opbouwen, was bijzonder
      ongunstig. Onder het communisme had decennialang een vorm van recht gegolden
      die niet in overeenstemming was met hetgeen een moderne rechtsstaat vereist.
      De onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, de toegang tot de rechter,
      de garantie van politieke grondrechten en beroepsmogelijkheden tegen overheids-
      optreden voldeden niet aan die maat.
      De communistische regimes volgden een ideologie die de rol van juridische insti-
      tuties minimaliseerde. De planeconomie reguleerde schade en conflicten door                              77
      heronderhandeling, arbitrage en politieke beslissingen en liet de ‘correctie’ van het
      falende systeem van centrale economische planning over aan het zwarte ruilcircuit.
      Hierdoor kregen civiele rechters weinig economische en arbeidsgeschillen voorge-
      legd. Met familiezaken zoals echtscheidingen hadden de rechters weinig moeite,
      omdat de sociale en financiële consequenties grotendeels werden opgevangen door
      de brede participatie van vrouwen in het arbeidsproces en de wijdverspreide
      kinderopvang en sociale-steunarrangementen. Strafrechters moesten enige
      legitimiteit verschaffen aan de politieke repressie. Ze werden relatief weinig
      geconfronteerd met reguliere criminaliteit, deels door de strakke sociale controle
      en deels ook doordat kleine vormen van criminaliteit als sociale en niet als juridi-
      sche problemen werden benaderd. Van een rechterlijk toezicht op het handelen
      van de overheid, de partijbureaucratieën en de vakbonden was geen sprake.
      Het idee van formele gerechtelijke procedures inzake bestuurlijke en sociale aan-
      gelegenheden strookte niet met de officiële ideologie en met het ideologische
      zelfbeeld van de communistische bureaucratieën. Al met al was het rechtssys-
      teem onder het communisme van ondergeschikt belang. Het aantal rechters was
      laag, het aantal advocaten nog lager, de rechtenstudie werd ontmoedigd en de
      meerderheid van afgestudeerde juristen werd ingezet als juridisch deskundige
      binnen de handelsondernemingen en de bureaucratie.
      Een typisch verschijnsel onder het communisme was de prokuratora, het open-
      baar ministerie, dat over een groot apparaat beschikte. Het hield zich niet alleen
      bezig met criminele opsporing, maar ook met het bewaken van de ‘legaliteit’ van
      vrijwel het gehele publieke leven, inclusief de staatsondernemingen. Het voerde
      wetten en instructies uit, kon optreden in civiele procedures en was verantwoor-
      delijk voor het toezicht op politieke gehoorzaamheid. In politieke zaken kon het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 81 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 82 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                voor onderzoek rekenen op ondersteuning door de geheime dienst en kon het
                zaken voorleggen aan de strafrechter indien het hier aanleiding voor zag. Het is
                dan ook geen wonder dat voor velen de prokuratora synoniem was voor het appa-
                raat van repressie. Alle communistische landen behalve Slovenië (als onderdeel van
                Joegoslavië) kenden een prokuratora met vergaande bevoegdheden, conform het
                model van de Sovjet-Unie (Blankenburg 2000: 35).
                De legitimiteit van het rechtssysteem onder het communisme was, net als die
                van alle staatsinstellingen, bijzonder laag. Inbreuken op het recht en arbitraire
                handelingen door de autoriteiten kwamen dagelijks voor. Als reactie zochten de
                rechtssubjecten voortdurend naar mazen in de wet en manieren om regelgeving
                te ontduiken. Door deze realiteit ontstond er een cynische houding ten aanzien
                van het recht (Lippert & Schneider 1995: 372). Het gebrek aan vertrouwen in het
                rechtssysteem en de overheid als geheel creëerde een cultuur waarin burgers het
                gerechtelijk systeem sterk wantrouwden en een juridische procedure niet
                beschouwden als een voor de hand liggende manier om hun recht te halen. Na de
                omwentelingen van 1989 was het dan ook een van de grootste opgaven voor de
                nieuwe regimes in Midden- en Oost-Europa te bevorderen en te versterken dat
                burgers bereid waren het recht en de instellingen van de staat te accepteren.
78
      3.4.3     tr ansitie
                Uit de studie die Blankenburg voor dit rapport heeft uitgevoerd, blijkt dat het
                communistische tijdperk niet in alle landen dezelfde sporen heeft achtergelaten.
                Landen als Polen en Hongarije kenden voor de omwenteling al een lange periode
                waarin ze zich konden voorbereiden op het opbouwen van rechtsstatelijke
                instituties, terwijl Tsjechoslowakije en de Baltische Staten tamelijk plotseling
                werden geconfronteerd met een geheel nieuwe constellatie. Zes van de tien
                kandidaat-lidstaten moesten na de omwenteling zelfs nog een proces van staats-
                vorming doormaken. Bij de inrichting van een nieuwe rechtsorde en de opbouw
                van juridische instituties werd dikwijls teruggegrepen op de grondwetten en
                juridische instellingen van voor de Tweede Wereldoorlog.
                Inmiddels hebben alle onderzochte landen een postcommunistische grondwet
                tot stand gebracht die in bevredigende mate de scheiding der machten (incl. een
                onafhankelijke rechterlijke macht) regelt, de rule of law verzekert en belangrijke
                grondrechten als de vrijheid van meningsuiting en vergadering en het recht
                op privacy respecteert. Ook op het terrein van het civiel en het strafrecht zijn
                de nodige wettelijke aanpassingen gepleegd. Zaken als eigendomsrecht,
                mededingingsrecht, contractrecht en faillissementen, die de randvoorwaarden
                bieden voor een vrije markteconomie, zijn opnieuw geregeld. Bepaalde politieke
                en economische delicten zijn geschrapt uit het Wetboek van Strafrecht en nieuwe
                vormen van criminaliteit, zoals het witwassen van geld, corruptie en computer-
                ’hacking’ worden langzamerhand ingevoerd. De doodstraf is in alle landen
                afgeschaft.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 82 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 83 ======================================================================

<pre>                      het transformatieproces in midden- en oost-europa: dynamiek, kansen en bedreigingen
Ook het procesrecht is ingrijpend gewijzigd. Vanzelfsprekend werd het systeem
van de prokuratora al meteen na de omwenteling ontmanteld. In sommige landen
was hiervan de facto zelfs al voor de omwenteling sprake. De taak van het open-
baar ministerie is beperkt tot criminele opsporing en het vertegenwoordigen
van de staat in strafzaken. Belangrijke grondrechten zijn in het strafprocesrecht
opgenomen. Zo mogen huiszoekingen nog slechts worden verricht met een
machtiging van een rechter of een procureur en zijn er regels opgesteld omtrent
de maximale tijd dat een verdachte in voorarrest mag worden gehouden.
Deze regels variëren overigens flink per land.3 Alle landen zijn intussen ook
toegetreden tot de Raad van Europa en hebben het Europees Verdrag voor de
Bescherming van de Rechten van de Mens (evrm) geratificeerd. Hiermee staat
voor de burgers van alle Midden- en Oost-Europese landen een beroep bij het
Europese Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg open.
In alle landen is een stelsel van rechtsbescherming tegen de overheid geïntrodu-
ceerd. Naast een formeel systeem van administratieve rechtspraak (eerst door een
hoger bestuursorgaan, vervolgens door een rechterlijke instantie) is in de meeste
landen ook een Ombudsman ingesteld, bij wie zonder veel omhaal een breed
scala aan klachten tegen publieke instellingen kan worden ingediend. Meestal zijn
klachten waarover tevens een juridische procedure loopt, uitgesloten van behan-                           79
deling door de Ombudsman. In Polen is dit echter geen beletsel voor de zeer actieve
Ombudsmaninstantie.
De mechanismen die aan de burgers ter beschikking staan om de overheid
responsiever en accountable te maken, zijn echter beperkt. Hier speelt mee dat
tegelijk met de invoering van het bestuursrecht ook de overheidsbureaucratie een
grote transformatie doormaakte (zie par. 3.5). Hiernaast is in de meeste onder-
zochte landen de rechtsbescherming van journalisten niet zoals mag worden
verwacht. Hoewel alle grondwetten de vrijheid van meningsuiting eerbiedigen,
kennen bijna alle Midden- en Oost-Europese landen ook wetgeving die smaad,
laster en het verspreiden van onjuiste informatie strafbaar stelt. Deze wetgeving
wordt voornamelijk gebruikt door hoge politieke functionarissen, als instrument
om journalisten ervan te weerhouden in het openbaar verdachtmakingen van
corruptie en machtsmisbruik te doen. Zo is in de Baltische staten, Bulgarije en
Roemenië een aantal journalisten veroordeeld wegens smaad of belediging.
In deze laatste twee landen worden journalisten ook dikwijls geïntimideerd en
gaat een afschrikwekkende werking uit van het risico van arrestatie.
Zoals in de paragraaf over democratisering al werd beschreven, is de toekenning
van rechten aan de verschillende minderheden hier en daar moeizaam verlopen.
Alle grondwetten verbieden discriminatie op basis van ras, etniciteit of taal en
kennen minderheidsrechten toe, zoals het recht op onderwijs in de eigen taal en
het ontwikkelen van de eigen cultuur. Desondanks is de rechtspositie van bepaalde
etnische minderheden in een aantal kandidaat-lidstaten nog reden tot zorg.
Zo heeft in Estland en Letland een groot deel van de bevolking geen burgerschaps-
rechten (vgl. par. 3.4.3). Dit komt omdat na de omwenteling en de voor deze landen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 83 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 84 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                nieuwe onafhankelijkheid, burgerschap aanvankelijk alleen werd verleend aan die-
                genen die voor 1940 inwoners van Estland en Letland waren en hun nakomelingen.
                Hierdoor werd een groot deel van de inwoners – en vooral de grote aantallen Russen
                die tijdens het communisme naar deze landen geïmmigreerd waren – uitgesloten
                van burgerschap. Het niet bezitten van burgerschap betekent onder andere dat het
                verboden is een aantal beroepen uit te oefenen en ook is er een beperktere rechts-
                bescherming. Wel bestaan er in Estland en Letland speciale paspoorten voor niet-
                burgers, waarmee zij de grens met Rusland kunnen overschrijden en zonder proble-
                men ook weer kunnen terugkeren. Op aandringen van met name de ovse Hoge
                Vertegenwoordiger voor de minderheden zijn de voorwaarden om voor burger-
                schap in aanmerking te komen, versoepeld. Voor een groot deel van de bevolking
                blijven de barrières voor het verkrijgen van burgerschap echter aanzienlijk.
                Op grond van het bovenstaande kan worden geconstateerd dat de Midden- en
                Oost-Europese landen de formele structuren van de rechtsstaat in grote lijnen
                hebben vastgelegd. Hiermee is echter nog niet de vraag beantwoord in hoeverre
                sprake is van een werkelijk functionerende rechtsstaat in een geconsolideerde
                democratie. Hiervoor is vereist dat de juridische instellingen ook in de praktijk
                overeenkomstig de bedoelingen gaan opereren.
80
      3.4.4     consolidatie: de rechtspr ak tijk
                In reactie op het repressieve verleden hebben alle Midden- en Oost-Europese lan-
                den Constitutionele Hoven in het leven geroepen. Deze beschikken in de meeste
                gevallen over twee hoofdbevoegdheden. Ten eerste kunnen zij op verzoek van
                politieke ambtdragers en parlementaire groeperingen wetten nietig verklaren die
                strijdig zijn met de Constitutie. Ten tweede kunnen zij op verzoek van reguliere
                rechters een bindende interpretatie geven bij een voorliggend geschil. De Consti-
                tutionele Hoven zijn tijdens de transitieperiode zeer actief geweest met het her-
                zien van de grote stroom aan nieuwe transitiewetgeving. (Het Hongaarse Hof
                blokkeerde of amendeerde in zijn eerste jaren zelfs 40 % van de wetsvoorstellen.)
                Mede door deze rol wisten ze er in diverse landen aan bij te dragen dat allerlei
                politieke controverses rondom de overgang naar een nieuw economisch stelsel
                werden verzacht, zoals bijvoorbeeld de privatisering van de staatsbedrijven en
                de teruggave van eigendom.
                Hoewel Polen en Slovenië reeds voor de omwenteling een Constitutioneel Hof
                instelden en de Tsjechen in de jaren ‘20 een soortgelijk tribunaal kenden, vormt het
                postcommunistische constitutionalisme een geheel nieuw element in de Europese
                rechtscultuur van Midden- en Oost-Europa (Blankenburg 2000: 47). Met uitzonde-
                ring van het Constitutionele Hof in Estland zijn al deze Hoven in de regio, zij het
                nogal eens na enige strijd, inmiddels onafhankelijk georganiseerd van het reguliere
                rechtssysteem en aldus onttrokken aan het juridisch toezicht van de Hooggerechts-
                hoven (cassatiehoven). Door hun actieve en onafhankelijke opstelling hebben ze
                veel gezag verworven als bewaker van hogere rechtsbeginselen en genieten ze bij
                het publiek over het algemeen meer steun dan de reguliere gerechtshoven.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 84 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 85 ======================================================================

<pre>                     het transformatieproces in midden- en oost-europa: dynamiek, kansen en bedreigingen
De manier van rechtsuitleg door de Constitutionele rechters wijkt sterk af van de
traditionele strikt positivistische rechtstoepassing door de reguliere gerechts-
hoven in Midden- en Oost-Europa, waarbij rechters hun professionaliteit zien
in de strikte toepassing van het recht naar de letter van de wet. Dit betekent dat
eerst het geschreven recht moet worden aangepast, alvorens constitutionele prin-
cipes worden toegepast. Een dergelijke strikte toepassing van het geschreven
recht frustreert politieke veranderingen, aangezien het een tijdrovend proces is
om alle wetten aan te passen. Daarentegen spelen de Constitutionele Hoven bij
het vernieuwen van het rechtssysteem een belangrijke rol, doordat zij bestaande
wetten juist wél toetsen aan hogere rechtsbeginselen. In Tsjechië weigerden
reguliere rechters echter meerdere malen de rechtsinterpretatie van het Constitu-
tionele Hof over te nemen, omdat deze interpretatie van het geldende recht niet
binnen de bewoordingen van het geschreven recht bleef. Blijkbaar zien de erva-
ren reguliere rechters, die tijdens de communistische periode hun identiteit als
professionals wisten te behouden, de constitutionele suprematie als weer een
nieuwe poging tot politieke manipulatie (Blankenburg 2000: 20).
Deze twist over de suprematie van de rechtsinterpretatie leidt niet alleen tot een
gebrek aan rechtszekerheid. De rechtspositivistische traditie maakt het mogelijk
ook moeilijker het Europese recht te integreren in het nationale rechtstelsel.                           81
Immers, ook de Europese Verdragen en de jurisprudentie van het Hof gaan uit van
een geheel andere benadering van de betekenis van algemene rechtsbeginselen en
veronderstellen een grotere rechtsvormende taak van de rechter.
De onafhankelijkheid van de rechterlijke macht wordt in alle Midden- en Oost-
Europese landen niet alleen in de grondwet maar ook in de praktijk redelijk
gewaarborgd (Freedom House 2000). Rechters worden overal voor het leven
benoemd, al geldt in Slowakije eerst een proeftijd van vier jaar. Hiernaast kennen
de meeste Midden- en Oost-Europese landen een Judicial Council, die voor de
meerderheid bestaat uit rechters. Deze rechters kunnen worden aangevuld met
parlementariërs, door de president benoemde personen en ambtshalve soms ook
met de minister van Justitie. In een aantal landen benoemt de Judicial Council
daadwerkelijk rechters, in andere landen draagt het hen slechts voor en in som-
mige landen beheert het ook de hele rechterlijke organisatie, inclusief het budget.
Deze organisatorische controle door de Judicial Council biedt theoretisch een
goede waarborg tegen politieke invloed. Volgens Blankenburg (2000: 29) dienen
Judicial Councils echter ook de meer mondaine belangen van rechters.
Freedom House wijst erop dat er in Slowakije, Polen en Roemenië nog teveel
ruimte bestaat voor politieke invloed op de benoeming van rechters. In Litouwen
probeert de politiek zelfs rechterlijke uitspraken te beïnvloeden bij zaken die
tegen de staat worden aangespannen.
Een grote zorg ten aanzien van alle Midden- en Oost-Europese landen is de exces-
sieve lengte van rechtszaken en de enorme achterstanden in de behandeling van
zaken die hierdoor ontstaan. Deze vloeien voort uit een aantal omstandigheden.
Ten eerste zijn er over de gehele linie nog te weinig rechters. In alle onderzochte
</pre>

====================================================================== Einde pagina 85 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 86 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                landen bestaan veel vacatures. Hoewel de rechtenstudie zich sinds de omwente-
                ling in een redelijke populariteit mag verheugen, kiezen veel juristen niet voor
                een baan in de magistratuur. Een baan in de private sector is dikwijls aantrekke-
                lijker en betaalt over het algemeen beter. Hoewel de meeste Midden- en Oost-
                Europese landen onlangs hebben besloten de rechters hoger te belonen, zijn de
                resultaten hiervan nog niet zichtbaar. Dit probleem zal ook niet op korte termijn
                zijn opgelost. Ten tweede bestaat er bij veel rechters onzekerheid over de toepas-
                sing van het recht. Door de recente hervormingen van het civiele en het straf-
                recht en de introductie van het bestuursrecht bestaat er een grote kennisachter-
                stand bij veel rechters. Ongeveer de helft van de huidige rechters in Midden- en
                Oost-Europa heeft zijn opleiding gehad in het communistische tijdperk. Door de
                gebrekkige bijscholing zijn te weinig rechters gespecialiseerd in terreinen als
                bestuursrecht, handelsrecht en economische delicten. Er is tevens een fors gebrek
                aan rechters met het eg-recht als specialisatie. In veel landen is het eg-recht
                bovendien niet opgenomen in het curriculum van de rechtersopleiding. Waar dit
                wel het geval is (zoals in Tsjechië), beperkt deze kennis zich tot een zeer beperkt
                deel van de rechters (4 % in Tsjechië). Niet alleen de effectiviteit, ook de kwaliteit
                van de rechtsspraak varieert hierdoor sterk. Deze blijft zeker bij de lagere rechters
                op een laag niveau. Ten derde ontbreekt het de gerechtshoven aan moderne appa-
82              ratuur en informatietechnologie. Hoewel er hier en daar wordt geïnvesteerd in
                informatietechnologie en sommige registers worden geautomatiseerd, blijven de
                budgetten voor de rechterlijke administratie nog altijd laag. De lengte van rechts-
                zaken zou kunnen worden bekort indien rechters een betere administratieve
                ondersteuning zouden hebben.
                Behalve de lengte van de procedures is het ook zorgwekkend dat zelfs na een
                lange rechtsgang en een gunstige uitspraak van de rechter, in veel Midden- en
                Oost-Europese landen niet de zekerheid bestaat dat het vonnis ook daadwerkelijk
                wordt uitgevoerd. Uitvoering van rechterlijke vonnissen geschiedt over het
                algemeen wel effectief bij strafzaken, maar schiet bij civiele zaken vaak tekort.
                Volgens onderzoek van Freedom House (2000) is de uitvoering erg traag in
                Bulgarije en problematisch in Polen, Litouwen, Letland, Tsjechië, Hongarije,
                en Roemenië. Dat een goed systeem van deurwaarders dat verantwoordelijk is voor
                het innen van schulden, essentieel is voor een goed werkend gerechtelijk appa-
                raat, is de beleidsmakers in veel landen pas laat duidelijk geworden (Blankenburg
                2000: 31). Mede hierdoor is er een tekort aan deurwaarders. Ook verloopt hun
                werk traag, doordat standaardprocedures ontbreken. Deze laatste omstandigheid
                maakt deurwaarders tevens gevoelig voor omkoping. Overigens krijgen de pas
                geprivatiseerde deurwaarders in Polen ook het verwijt dat zij slechts de grote
                zaken afhandelen, waardoor het voor kleine schuldeisers erg lastig is om geld
                terug te vorderen.
                De grote overbelasting van het rechtssysteem en de kosten van juridische proce-
                dures zijn voor veel burgers redenen om af te zien van het juridische traject.
                Hiermee hangt samen dat er een gebrek is aan een ‘rechtencultuur’. Mede door de
                ervaringen met het communisme hebben burgers de gewoonte het recht en het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 86 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 87 ======================================================================

<pre>                      het transformatieproces in midden- en oost-europa: dynamiek, kansen en bedreigingen
gerechtelijk apparaat, tezamen met alle staatsinstellingen, te wantrouwen en
onderlinge geschillen buiten de formeel juridische weg op te lossen.
Hiernaast bestaat er bij hen weinig kennis over de eigen rechtspositie. Niet alleen
ontwikkelt het recht zich op dit moment erg snel, ook de rechtshulp vanuit de
staat beperkt zich om financiële redenen begrijpelijkerwijze tot niet meer dan het
strikt noodzakelijke (rechtsbijstand bij strafzaken). Het zijn derhalve met name
ngo’s, en soms universiteiten, vakbonden en consumentenorganisaties, die de
burger voorzien van enige rechtshulp. Deze hulp weegt echter niet op tegen de
barrières in de toegang tot het rechtssysteem.
Een verschijnsel dat sterk bijdraagt aan de algehele negatieve perceptie van het
justitieel apparaat is de veelvoorkomende corruptie. Ondanks de vele anticorruptie-
programma’s, wetgeving en ratificatie van internationale anticorruptieverdragen,
blijft corruptie in Midden- en Oost-Europa een fors probleem. Hoewel concrete
gegevens ontbreken, blijkt uit vele studies en opinieonderzoeken dat corruptie in
bijna alle Midden- en Oost-Europese landen wijdverspreid is. Uitzonderingen
zijn Slovenië en Estland, waar corruptie weliswaar allerminst afwezig is, maar
een minder structureel karakter heeft. Corruptie komt volgens de meeste mensen
vooral voor in de bureaucratie, de politiek, de gezondheidszorg, de douane,
het onderwijs en de rechterlijke macht (al hebben de Constitutionele Hoven een                            83
betere reputatie als het gaat om betrouwbaarheid). Steekpenningen worden met
name betaald om bureaucratische procedures te versnellen, een begunstigende
beschikking te verkrijgen of om een contract in de wacht te slepen. In sommige
landen is er een klimaat waarin corruptie kan floreren doordat verantwoordings-
structuren, transparantie, controle en toezicht ontbreken. De vele anticorruptie-
plannen laten zien dat het probleem wordt onderkend, maar de gebrekkige imple-
mentatie legt tegelijkertijd een tekort aan middelen bloot.
Hoewel de grondrechten formeel worden gerespecteerd, is hiervan in de praktijk
niet altijd sprake. Dit wordt geïllustreerd door de vele rechtszaken die worden
aangespannen bij het Europese Hof voor de rechten van de mens. Zo worden de
regels omtrent de maximale duur van een voorarrest lang niet altijd nageleefd.
Ten gevolge van de enorme vertragingen bij de strafrechtprocedures moeten
verdachten soms vele jaren wachten op een uitspraak. Hier komt bij dat in de
meeste Midden- en Oost-Europese landen de gevangenissen overvol zijn en de
omstandigheden beneden internationaal aanvaard niveau. De beperkte beschik-
bare budgetten geven aan dat dit probleem zich niet op korte termijn zal oplos-
sen. Een andere zorg is dat de politie gebruik maakt van geweld bij de arrestatie
of ondervraging van verdachten. Freedom House maakt melding van geweld-
gebruik door de politie in alle Midden- en Oost-Europese landen, met uitzonde-
ring van Slovenië. Het politiegeweld in Midden- en Oost-Europa is overigens
bovenproportioneel gericht tegen minderheden, met name de Roma.
Daarnaast is de politie nauwelijks in staat om de Roma effectief te beschermen
tegen geweldpleging door rechts-extremisten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 87 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 88 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
      3.4.5     conclusie: k ansen en bedreigingen
                In alle Midden- en Oost-Europese landen tekent zich een overgang af naar een
                daadwerkelijke rechtsstaat. De constitutionele grondslag hiervoor is gelegd en de
                toetreding tot de Raad van Europa heeft geleid tot een internationale verankering
                van deze grondslag. Ook is een aantal voorwaarden vervuld voor een in de prak-
                tijk functionerend rechtsstelsel dat aan de eisen van de rechtsstaat voldoet.
                Een snelle juridische transformatie kan echter niet worden verwacht. Door de
                geheel andere betekenis van het recht in de voorbije periode, is een grote achter-
                stand ontstaan op juridisch gebied. Vooral doordat modern geschoolde juristen
                en een hiervoor ingericht opleidingssysteem ontbreken, zullen hier nog lang
                knelpunten blijven bestaan. Ook het feit dat het recht nog onvoldoende vanuit de
                civil society wordt ondersteund, is een ernstige handicap voor een snelle transfor-
                matie. Voor een goede werking van het recht volstaat het niet dat de structuren
                van de rechtsstaat zijn geïntroduceerd, maar dienen ook de waarden en normen
                waarop de rechtsstaat gebaseerd dient te zijn, zich bij het publiek te hebben
                geworteld. Er moet een cultuur ontstaan waarin burgers kunnen vertrouwen op
                een eerlijke werking van het recht. Een goede ontwikkeling van de politiek-
84              democratische instellingen kan hieraan zeker bijdragen en de inbedding in de eu
                zal daartoe naast het lidmaatschap van de Raad van Europa een verdere stimulans
                kunnen betekenen. Uiteraard is het van belang dat dit proces van transformatie
                voldoende op de agenda blijft staan om haperingen te voorkomen.
                Vanuit de Unie wordt immers vanaf het begin vertrouwd op de kwaliteit van het
                recht van de lidstaten. Veel meer dan dit in federale staatsvormen gebruikelijk is,
                is het Europese recht voor zijn toepassing afhankelijk van het nationale recht en
                van de nationale instituties. Dit betekent dat aanspraken uit het Europese recht in
                het algemeen slechts gerealiseerd kunnen worden door nationale wetgeving tot
                stand te brengen en procedures te voeren voor nationale rechters. Het is onwaar-
                schijnlijk dat de juridische instellingen in de Midden- en Oost-Europese landen
                zich binnen vrij korte termijn zullen omvormen tot instanties die deze taak op
                een bevredigende wijze kunnen uitvoeren. Het kan decennia vergen voordat er
                voldoende geschoolde juristen beschikbaar komen om tot het vereiste niveau van
                rechtsbeoefening te komen. Wel heeft het perspectief van de toetreding een
                dynamiek in de gewenste richting ondersteund en zal de sterke interactie met
                rechtsinstellingen in de Unie na de toetreding een verdere bijdrage aan deze
                dynamiek kunnen leveren.
                Een specifiek aandachtspunt voor de ontwikkeling van het Europese recht is het
                gegeven dat de rechtstraditie in de Midden- en Oost-Europese landen aanzienlijk
                sterkere legalistische karaktertrekken vertoont dan die in de huidige lidstaten.
                Het handhavingstekort vormt ook in de huidige lidstaten een steeds groter pro-
                bleem. De toekomstige lidstaten zullen echter nog sterker de neiging hebben er
                tevreden mee te zijn de verplichtingen die uit het Europese recht voortvloeien,
                in het nationale recht te vertalen en gemakkelijk voorbij te gaan aan het traject
</pre>

====================================================================== Einde pagina 88 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 89 ======================================================================

<pre>                          het transformatieproces in midden- en oost-europa: dynamiek, kansen en bedreigingen
      van uitvoering en handhaving. Wanneer betrokkenen dan bovendien onvoldoende
      mogelijkheden hebben zich hiertegen verzetten, rijst de vraag in hoeverre het
      nationale rechtsstelsel bij toetreding kan waarborgen dat de verplichtingen van
      het Europese recht in de praktijk ook daadwerkelijk zullen worden afgedwongen.
3.5   bestuurlijk vermogen
3.5.1 bel ang
      Bij vorige uitbreidingen was het bestuurlijk vermogen van kandidaat-lidstaten
      weliswaar een belangrijk punt van aandacht, maar het werd nooit als een criterium
      voor toetreding gehanteerd. Evenmin werd hier in 1993 bij de eerste formulering
      van de toetredingscriteria in Kopenhagen aan gerefereerd. Twee jaar later,
      tijdens de Europese Raad van Madrid van 1995 werd administrative capacity
      echter toegevoegd aan de lijst van toetredingsvoorwaarden. Aanpassing van de
      bestuurlijke structuren werd noodzakelijk geacht om de effectieve implementatie
      van het acquis te garanderen. In juni 2000 onderstreepte de Europese Raad in
      Feira nogmaals dat een versterking van het bestuurlijk vermogen een cruciaal
      onderdeel vormt van de vereiste hervormingen in de Midden- en Oost-Europese
      landen. Inmiddels is dit tot een belangrijk criterium uitgegroeid waarop nauw-                          85
      keurig wordt toegezien. Ook wordt veel hulpverlening gericht op institution
      building, opdat de regelgeving van de Unie kan worden geïmplementeerd.
      Een belangrijk kenmerk van de Europese Unie is haar decentrale uitvoerings-
      structuur. Immers, het merendeel van de regels moet worden omgezet in
      nationale wetgeving en dient door nationale instanties te worden toegepast,
      gehandhaafd en eventueel geëvalueerd. De kracht van de Unie als handelings-
      verbond is derhalve sterk afhankelijk van de nationale bestuurlijke capaciteit.
      Met name in het geval van de interne markt zijn de meeste regels als richtlijnen
      opgesteld. Hoewel het onderscheid tussen verordeningen en richtlijnen niet
      altijd even scherp is, geldt op dit beleidsterrein dat de invulling van de uitvoe-
      rings- en handhavingsstructuur in aanzienlijke mate in handen van de nationale
      overheden wordt gelegd. Wil de interne markt kunnen functioneren, dan is het
      wederzijds vertrouwen in elkaars bestuurlijke instellingen essentieel. Zonder een
      adequaat bestuurlijk vermogen zou een implementatietekort ontstaan dat de
      interne markt nadelig beïnvloedt (Nicolaides 2000; sigma 1998b).4
      Bovendien is door de verdieping van de interne markt het belang van het bestuur-
      lijk vermogen de laatste jaren sterk toegenomen. Ook de vele beleidsterreinen die
      in het voetspoor hiervan of hiernaast in de Unie tot ontwikkeling zijn gekomen,
      speelden hier een rol. Lang niet altijd gaat het hierbij om verordeningen en
      richtlijnen. In de Unie is ook een beduidende hoeveelheid soft law ontstaan,
      waarvan de werkzaamheid nog meer dan bij bijvoorbeeld richtlijnen aankomt
      op wederzijds vertrouwen in elkaars institutionele vermogen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 89 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 90 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                Ook het participeren in de beleidsvoorbereidende en besluitnemende gremia
                van de Unie stelt eisen aan het nationale bestuurlijke vermogen. De toegenomen
                frequentie van Europese toppen en igc’s stelt zware eisen aan de nationale
                beleidsinstanties. In dit verband geldt de zogenaamde rule of consistency: lidstaten
                worden geacht een zekere consistentie in hun standpunten te onderhouden in het
                geval dat zowel de werkgroepen (comitologie), Coreper I en II en de Raad van
                Ministers betrokken zijn bij het besluitvormingsproces. Eerder in deze gremia
                ingenomen standpunten worden over het algemeen beschouwd als een verplich-
                ting. Hiernaast dienen de ingenomen standpunten ook daadwerkelijk de opvat-
                tingen van de nationale overheden te vertegenwoordigen en wordt van ambtena-
                ren verwacht dat zij de nodige vaardigheden bezitten om coalities te vormen,
                netwerken op te bouwen en te onderhandelen.
                De aanloop naar de toetreding zelf stelt natuurlijk eveneens eisen aan het bestuur-
                lijk vermogen. Kandidaat-lidstaten dienen niet alleen aan het toetredingscriterium
                te voldoen, maar moeten ook de toetredingsonderhandelingen met succes kunnen
                afronden. Hiervoor krijgen alle kandidaten pretoetredingssteun. De eu onder-
                steunt het transitieproces en de overname van het acquis via drie programma’s:
                Phare, ispa en Sapard. Om deze geldstromen op te vangen en te kanaliseren,
86              hebben de toetreders behoefte aan een goed toegerust absorptieapparaat. Na de
                toetreding neemt dit belang nog verder toe, wanneer de nieuwe lidstaten zich
                kwalificeren voor de structuur- en cohesiefondsen. Dit vergt niet alleen absorptie-
                vermogen op nationaal niveau, maar juist ook op het regionale en lokale niveau.
                Het is derhalve evident dat de nationale bestuurlijke capaciteit van belang is
                voor zowel de voorbereiding op het lidmaatschap als het lidmaatschap zelf.
                De Commissie volgt de prestaties van de kandidaat-lidstaten dan ook nauwgezet.
                Hierbij ligt een sterk accent op het toetsen van het vermogen de vele sectorale
                regels van het acquis te implementeren: het zogenoemde verticale bestuurlijk
                vermogen. Hiernaast wordt van kandidaat-lidstaten verlangd dat ze beschikken
                over een modern openbaar bestuur in de brede zin van het woord, de zogenaamde
                horizontale bestuurscapaciteit. Het gaat dan om de aanwezigheid van een geprofes-
                sionaliseerd, niet door partijpolitieke bindingen gedomineerd en accountable amb-
                tenarenapparaat, een institutionele infrastructuur voor effectieve beleidsvoor-
                bereiding en beleidscoördinatie en om de aanwezigheid van structuren die gericht
                zijn op het toetredingsproces en eu-zaken in het algemeen (zie Nunberg 2000).
                Over het relatieve gewicht van beide aspecten van het bestuurlijk vermogen
                bestaan uiteenlopende inzichten. Zeker aanvankelijk betrof de bemoeienis van
                de Commissie vooral de verticale bestuurscapaciteit. Volgens Nicolaides (2000)
                is dit accent ook alleszins gerechtvaardigd. Landen die het sectorale bestuurs-
                vermogen prioriteit verlenen, worden hierdoor tegelijk genoodzaakt hun open-
                baar bestuur ook in brede zin te moderniseren. Het sigma-programma5 van de
                Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (oeso), dat
                wordt gefinancierd door het eu Phare-programma, gaat er daarentegen vanuit
                dat, gezien de toetredingscriteria, de kandidaat-lidstaten eigenlijk eerst zouden
</pre>

====================================================================== Einde pagina 90 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 91 ======================================================================

<pre>                     het transformatieproces in midden- en oost-europa: dynamiek, kansen en bedreigingen
moeten beschikken over een goed horizontaal bestuurlijk vermogen. Indien
hervormingen voornamelijk plaatsvinden volgens sectorale lijnen, voorziet
sigma namelijk gevaren van fragmentatie van bestuur, institutionele proliferatie
en oncontroleerbare druk op het nationale budget (sigma 1998b: 12). Inmiddels
onderkent de Commissie het belang hiervan en is de aandacht voor deze horizon-
tale bestuurscapaciteit de laatste jaren sterk toegenomen.
Niettemin bestaat binnen de eu nog altijd geen overeenstemming over de mini-
mumcriteria voor het horizontaal bestuurlijk vermogen waaraan de kandidaat-
lidstaten moeten voldoen (Nunberg 2000). Zowel het verslag van de onder het
Nederlandse eu-voorzitterschap georganiseerde conferentie in 1997 (‘Rotterdam
Conference on Governance and European Integration’) als de conferentiebundel
Preparing Public Administrations for the European Administrative Space (sigma
1998a) maken optimistisch melding van een European Administrative Space.
Deze ‘ruimte’ berust echter niet op geaccepteerde standaarden. Veeleer is sprake
van geleidelijk groeiende normen als gevolg van de steeds intensievere samen-
werking tussen ambtenaren uit de lidstaten. Benchmarking, peer review en
samenwerking zijn belangrijk voor een zekere convergentie van bestuursstelsels.
Ze bieden de Commissie echter nog geen rechtsgrond om de (kandidaat-)lidstaten
een vorm van bestuur voor te schrijven. Het acquis zelf biedt alleen eisen ten                           87
aanzien van het sectorale bestuurlijke vermogen.
Doordat deze rechtsbasis voor het horizontale bestuurlijke vermogen ontbreekt,
zouden de kandidaat-lidstaten dergelijke voorschriften kunnen interpreteren als
een onaanvaardbare inmenging in de nationale soevereiniteit. Ook de huidige
lidstaten zouden afwijzend staan ten opzichte van een rol van de Commissie als
vaststeller van benchmarks voor goed bestuur die ook op hen van toepassing zijn
(Nicolaides 2001). De Europese Commissie baseert haar voorschriften en verlan-
gens voor het horizontale bestuurlijke vermogen van de kandidaat-lidstaten
(zoals bijv. de modernisering van de ambtenarenwetgeving en bestuurlijke
herstructurering) dan ook op eisen die zijn afgeleid uit het acquis. Om het acquis
op de diverse beleidsgebieden immers goed te kunnen uitvoeren, is niet alleen
vereist dat er een dienst bestaat die qua bevoegdheden, menskracht en kennis
goed is toegerust voor de concrete taak. Minstens zo belangrijk is dat deze dienst
kan functioneren binnen een goede coördinatie- en delegatiestructuur van een
overheidsorganisatie die over het vermogen beschikt op een onafhankelijke en
integere manier haar taak uit te oefenen en publieke verantwoording af te leggen.
In deze paragraaf worden de horizontale bestuurlijke kwaliteiten van de aanko-
mende lidstaten onderzocht. Net als in de vorige paragrafen wordt eerst aandacht
besteed aan de invloed van historische erfenissen alvorens in te gaan op de vorde-
ringen van de bestuurlijke transitie. Anders dan in eerdere paragrafen zal echter
niet worden teruggegrepen op de analytische tweedeling van transitie en consoli-
datie, aangezien deze fasen op bestuurlijk terrein teveel in elkaar overlopen.
Voor deze schets wordt naast de voortgangsrapportages van de Commissie ook
gebruik gemaakt van het werk van sigma en de Wereldbank. Bovendien wordt
</pre>

====================================================================== Einde pagina 91 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 92 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                geput uit een aparte studie over deze materie die op verzoek van de wrr is
                geschreven (Verheijen 2000). Elders in dit rapport, met name in hoofdstuk 4 over
                de kansen en bedreigingen van de uitbreiding voor belangrijke terreinen van het
                eu-beleid, wordt aandacht besteed aan de vorderingen van de kandidaat-lidstaten
                ten aanzien van de noodzakelijke verticale bestuurlijke voorzieningen.
      3.5.2     erfenissen
                Voor het opbouwen van moderne bestuursstelsels in de kandidaat-lidstaten was
                het uitgangspunt dermate ongunstig dat Verheijen spreekt van de noodzaak een
                geheel nieuwe overheidsorganisatie te ‘ontwikkelen’ in plaats van de bestaande
                te ‘hervormen’. Onder het communisme vormden overheden geen brug tussen
                regering en bevolking; zij werden gezien als een instrument van onderdrukking.
                Een belangrijke erfenis van het communisme is dan ook een diepgeworteld wan-
                trouwen bij het publiek tegen de centrale overheid. De verstrengeling van partij en
                staat leidde tot een sterk gepolitiseerde ambtenarij met een geprivilegieerde status.
                De cultuur die hieraan ten grondslag ligt, laat zich niet gemakkelijk veranderen,
                ondanks de zuiveringen die – zij het niet overal – hebben plaatsgevonden.
                De overheidsorganisatie zelf was sterk hiërarchisch, met een zeer zwaar accent op
88              coördinatie aan de top. Van decentralisatie was geen sprake; bij regionale en lokale
                vertakkingen van het bestuursapparaat ging het uitsluitend om deconcentratie.
                Systemen van verantwoording naar politiek en burger ontbraken. Verheijen wijst
                er ook op dat de legalistische traditie die al lang in Midden- en Oost-Europa
                bestaat, door het communisme eerder nog werd versterkt; legitimiteit werd
                primair gezocht door wetgeving.
      3.5.3     tr ansformatie
                Aldus staan de kandidaat-lidstaten bij het moderniseren van hun bestuurlijke
                apparaten voor een zeer grote opgave. Anders dan Verheijen’s uitspraak dat het
                eigenlijk zou moeten gaan om het geheel nieuw vormgeven, is de praktijk er één
                van geleidelijke hervorming, die bovendien grote discontinuïteiten vertoont en
                geregeerd wordt door kortetermijnoverwegingen. Bovendien is, en wordt, in de
                meeste landen weinig prioriteit gegeven aan bestuurlijke hervormingen.
                Men staat immers voor vele andere taken en het thema is ook electoraal weinig
                interessant. Van een bestuurlijke Big Bang is derhalve geen sprake. Als uitvloeisel
                van de legalistische oriëntatie hanteert men met name wetgeving als het belang-
                rijkste instrument van verandering. Met uitzondering van Hongarije, dat hiermee
                al vroeg begon, kwamen nieuwe ambtenarenwetten in de meeste landen pas in
                de laatste helft van het vorige decennium tot stand; in Slovenië, Slowakije en
                Tsjechië moeten deze zelfs nog worden aangenomen.
                Hiermee is echter nog geen basis gelegd voor een consistente implementatie.
                De frequente regeringswisselingen in Midden- en Oost-Europa leiden er bijvoor-
                beeld vaak toe dat nieuwe regeringen juist op dit gebied wetten van de voorgangers
                weer intrekken of veranderen. Dit wijkt sterk af van de situatie op economisch
</pre>

====================================================================== Einde pagina 92 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 93 ======================================================================

<pre>                     het transformatieproces in midden- en oost-europa: dynamiek, kansen en bedreigingen
gebied, waar veranderingen van politieke kleur weinig invloed hebben op de aard
van het gevoerde economisch beleid. Het kost de betrokken landen grote moeite
de publieke dienst door middel van een consistent volgehouden beleid inderdaad
te vrijwaren van partijpolitieke invloed. Regeringswisselingen gaan dan ook vaak
gepaard met grootschalige vervanging van ambtenaren. Het legalisme brengt in
meer algemene zin met zich mee dat weinig aandacht bestaat voor de implemen-
tatie van aangenomen wetten. Zo constateert Verheijen dat de opbouw van de
noodzakelijke opleidings- en trainingsfaciliteiten – bij uitstek een investering die
veel tijd vergt voordat daarvan de vruchten kunnen worden geplukt – in de meeste
landen nog verregaand tekort schiet. Hieraan is natuurlijk ook debet dat wetten
weinig kosten, maar dergelijke ondersteunende voorzieningen des te meer. Bij de
vele claims op het schaarse overheidsbudget delven deze derhalve gemakkelijk
het onderspit.
Ook de reorganisatie van het bestuur is een moeizaam en langdurig proces.
Volgens sigma wordt de overheidsorganisatie nog steeds gekenmerkt door een
topzware coördinatie, weinig ruimte voor conflictbeslechting op lagere niveaus,
duplicatie van functies, en een gebrek aan duidelijke interne en externe verant-
woordingsstructuren. Het is pas de laatste jaren dat wetgeving gericht op afbake-
ning van bevoegdheden van de verschillende instellingen aandacht krijgt.                                 89
Hierbij wordt er ook naar gestreefd de druk op de toppen van de bureaucratieën
te verminderen, zowel binnen departementen als voor de interdepartementale
coördinatie. De verandering van cultuur en praktijken gaat echter zeer moeizaam
en zal veel tijd vergen. In de voortgangsrapportages van de Commissie worden
Hongarije en Bulgarije geprezen voor hun vooruitgang, maar alle overige landen
gemaand hier meer ernst mee te betrachten (Europese Commissie 2000I).
Verheijen toont zich betrekkelijk optimistisch over de voorzieningen die ontstaan
voor interne en externe financiële controle. De sterke controle door de Commissie
en het belang van de kandidaat-lidstaten bij Europese financiële steun vormt
hiervoor een belangrijke stimulans. Beschuldigingen van corruptie worden ook
in de kandidaat-lidstaten zeer serieus genomen. Verheijen ziet echter als kwade
kans dat anticorruptiemaatregelen er toch weer toe zullen leiden dat de hiërarchi-
sche structuur wordt aangescherpt en derhalve de versterking belemmert van de
bevoegdheden en verantwoordelijkheden op lagere niveaus, een versterking die
wenselijk is voor een grotere flexibiliteit.
Juist voor de kandidaat-lidstaten is het van zeer groot belang dat de mechanismen
voor verantwoording naar de bevolking worden versterkt. De erfenis van wantrou-
wen is, zoals vermeld, nog steeds sterk voelbaar, terwijl ook tussen burgers en met
name de nationale overheid nog steeds een kloof gaapt (Verheijen 1999). De legiti-
miteit van overheidsbeleid is hierdoor a priori zeer beperkt. Zo schrijft Csaba over
Hongarije, een land dat toch beschouwd mag worden als een van de koplopers van
de kandidaat-lidstaten, dat hier bij het publiek een wijd verbreide perceptie bestaat
van rechtsfetisjisme bij de overheid. Mede hierdoor worden van overheidswege
opgelegde verboden en geboden in de praktijk massaal genegeerd (Csaba 1997: 19).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 93 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 94 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                In het licht hiervan is de instelling van een laagdrempelige voorziening als de
                ombudsman in landen als Hongarije, Polen, Litouwen, Roemenië en Slovenië van
                buitengewoon belang. Ook uit de studie die Blankenburg voor de wrr uitvoerde,
                kwam dit naar voren als een voorziening waarin de burger, vanwege de onafhan-
                kelijkheid, groot vertrouwen stelt. De mogelijkheid om tegen wanpraktijken van
                overheidsinstellingen in het geweer te treden, neemt het wantrouwen van de
                burger natuurlijk niet direct weg, maar het kan er indirect wel aan bijdragen.
                De burger leert erdoor dat het overheidsbeleid niet uitsluitend passief behoeft te
                worden ondergaan maar dat men ook beschikt over rechten tegenover de over-
                heid. De overheid leert ervan dat de discretionaire ruimte niet ongelimiteerd is en
                dat reacties van de burger serieus moeten worden genomen. Gaandeweg kan de
                overheid hierdoor meer het karakter aannemen van een publieke dienst. Dit zal
                op termijn de geloofwaardigheid van de overheid en ook de effectiviteit van het
                beleid ten goede komen. Hetzelfde geldt in principe voor administratiefrechte-
                lijke voorzieningen, een onbekend verschijnsel in de communistische tijd
                (Blankenburg 2000: 43). Hoewel hiervoor grondwettelijk in de meeste kandidaat-
                lidstaten plaats is ingeruimd, is implementatie in de vorm van gespecialiseerde
                bestuursrechtelijke instanties wegens geldgebrek nog in weinig landen daadwer-
                kelijk ter hand genomen.
90
                Tegen de achtergrond van de sterk gecentraliseerde regimes in de communisti-
                sche tijd is al snel na 1989, en in Polen al eerder, decentralisatie ter hand genomen.
                Dit is niet alleen ingegeven doordat decentralisatie de effectiviteit en efficiëntie
                van het overheidsbeleid kan verhogen. Ook kan het democratisch gehalte van het
                overheidsbeleid worden vergroot door het dichter bij de burger te plaatsen.
                Met decentralisatieprogramma’s getuigden de nieuwe regeringen van hun vaste wil
                afstand te nemen van het oude regime en hoopten zij bij de bevolking aan steun te
                winnen. De bestuurlijke herindeling leidde niet overal tot meer bestuurslagen;
                in Tsjechië zijn er momenteel minder bestuurslagen dan onder het communisme
                (Karatnycky 2000). Wel is het aantal gemeenten sterk toegenomen; zo werden er
                in Hongarije maar liefst 1949 nieuwe gemeenten gevormd (Nyiri 2000).
                Toch blijken de weerbarstigheden ook hier groot te zijn. Veelal is in de praktijk
                eerder sprake van deconcentratie en is de ruimte voor lokale inbreng derhalve
                beperkt. Soms worden er wel taken en bevoegdheden overgedragen, maar niet de
                bijbehorende financiële middelen. Decentralisatie heeft dan eerder het karakter
                van het door het centrale bestuursniveau exporteren van problemen. Bij de voor-
                heen zo gecentraliseerde structuur van het bestuur blijkt werkelijke machtsdeling
                moeilijk te realiseren, zelfs in landen als Hongarije en Polen, met als gevolg grote
                problemen in de onderlinge coördinatie tussen bestuurslagen.
                Waar de lokale taken sterk zijn toegenomen (basisonderwijs, gezondheidszorg,
                sociale dienstverlening, minderheidsrechten, lokale infrastructuur), zijn de
                financiële middelen eerder afgenomen, terwijl de mogelijkheden voor lokale
                belastingheffing veelal beperkt zijn (Knip 1999). Dit geldt zelfs in Hongarije,
                dat wat betreft de horizontale bestuurscapaciteit, inclusief de bestuurlijke
                decentralisatie, het meest aan westerse maatstaven voldoet (Nyiri 2000).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 94 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 95 ======================================================================

<pre>                           het transformatieproces in midden- en oost-europa: dynamiek, kansen en bedreigingen
      Wanneer de burger hierdoor per saldo minder van de overheid kan verwachten,
      kan de initiële legitimiteitwinst – die zich inderdaad uit in meer vertrouwen in de
      lokale dan in de nationale overheid – omslaan in verlies.
      De wens om toe te treden tot de Europese Unie, heeft kandidaat-lidstaten ertoe
      genoopt veel aandacht te geven aan het opzetten van hierop gerichte organisato-
      rische voorzieningen. Hierin is ook veel voortgang geboekt (Europese Commissie
      2000I; Nunberg 2000). In alle betrokken landen zijn op het politieke en topamb-
      telijke niveau eenheden gevormd die zich – gebaseerd op daartoe strekkende wet-
      geving – speciaal bezighouden met de beleidsvoorbereiding over eu-kwesties.
      Gegeven de eerdergenoemde gecentraliseerde karakteristiek van het bestuur is de
      druk op deze eenheden erg groot. De veelal zeer sterke positie van lijnministeries
      impliceert dat er weinig interdepartementale voorportalen zijn die als filter in de
      beleidsvoorbereiding kunnen functioneren. Dit betekent tevens dat besluitvor-
      ming aan de top over zaken waarbij interdepartementale afstemming noodzakelijk
      is, zich vaak moeizaam naar beneden doorvertaalt. Hoewel departementen over
      het algemeen eenheden kennen die zich met Europese zaken bezighouden, zijn
      deze volgens Verheijen vaak slecht geïntegreerd in de dagelijkse beleidspraktijk.
      De procedures voor law approximation in het kader van de toetreding zijn bin-
      nen de overheid vaak goed ontwikkeld, maar de externe coördinatie, zeker ook                             91
      met het parlement, is veelal problematisch.
3.5.4 conclusie: k ansen en bedreigingen
      Bij de ontwikkeling van een modern overheidsapparaat, zowel naar bemensing
      als naar organisatie, gaat het in Midden- en Oost-Europa om een langdurig proces.
      Verheijen (2000) meent dat hiervoor een generatie nodig zou zijn. Putnam (1993)
      noemde instituties essentieel voor ontwikkeling. Zij zijn echter slechts langzaam
      te veranderen, waarbij de achterliggende informele normen en cultuur zich moei-
      lijker voor verandering lenen dan de formele regels. Dit geldt bij uitstek voor het
      bestuur. Mede door het gebrek aan prioritering en middelen, laat de organisatie
      zich niet snel veranderen. Ook daar waar de betreffende wetgeving op orde is,
      is de implementatie nog niet gegarandeerd. De bemensing van het ambtenaren-
      apparaat stamt deels nog uit het oude regime. De rekrutering van jonge, hoogop-
      geleide ambtenaren neemt op zichzelf al veel tijd, maar wordt nog eens verder
      vertraagd doordat voldoende opleidingsfaciliteiten ontbreken. Hier komt bij dat
      veel talent – jong en oud – wordt aangelokt door de veel gunstiger arbeidsvoor-
      waarden bij de private sector (Mayhew 1998; sigma 1998b). Ook de corruptie-
      gevoeligheid van de veelal slecht betaalde ambtenaren blijft groot. In deze situatie
      zal slechts geleidelijk verbetering kunnen optreden. De verwachting van een
      generatie lijkt derhalve niet misplaatst.
      Tegelijk past de erkenning dat de kandidaat-lidstaten worden geconfronteerd
      met een veranderingsagenda van enorme omvang. Wat men hiervan in een
      decennium tot stand heeft gebracht, verdient tegen de achtergrond van de
      startpositie veel bewondering. Het is begrijpelijk dat de schaarse middelen en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 95 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 96 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                veranderingscapaciteit daar worden ingezet waar de noodzaak het sterkst wordt
                gevoeld. Op bestuurlijk vlak ligt deze ontegenzeggelijk bij de toetreding. Het is
                niet voor niets dat de hiertoe tot stand gebrachte organisatorische voorzieningen
                het best zijn ontwikkeld. Dat de doorwerking hiervan in de volle breedte van het
                bestuur en tussen de verschillende lagen te wensen overlaat, is, vanwege de
                specifieke bestuurlijke karakteristieken, niet verwonderlijk. Overigens is dit een
                probleem dat veel van de huidige 15 lidstaten evenzeer parten speelt. Ook hier
                is de doorwerking van Europees beleid problematisch, maar in de kandidaat-
                lidstaten is de intensiteit van het probleem aanzienlijk groter. In algemeen-
                bestuurlijk opzicht staan deze landen al met al voor een grote inhaalopgave.
      3.6       economie
      3.6.1     bel ang
                In de tien jaar sinds de ondertekening van de eerste Europa-akkoorden hebben
                de landen van Midden- en Oost-Europa een ingrijpend proces van economische
                transitie en heroriëntatie op de internationale economie doorgemaakt.
                Hoewel bepaald niet de enige drijfveer, fungeerden de Europa-akkoorden samen
92              met het perspectief op volledige toetreding tot de Europese Unie als een belangrijke
                motor achter dit ontwikkelingsproces. Zo heeft de preferentiële toegang tot de
                eu-afzetmarkten begin jaren negentig een wezenlijke bijdrage geleverd aan het
                herstel uit de transitierecessie. In een latere fase van het herstel hebben de Europa-
                akkoorden tevens handelsliberalisering in de regio zelf gestimuleerd. Bovendien is
                een versterkte toestroom van buitenlandse directe investeringen vanuit de eu op
                gang gekomen. Deze geeft impulsen aan de uitvoer, de technologische opwaarde-
                ring van de productie, de groei van een nieuwe private sector en de herstructure-
                ring en privatisering van staatsondernemingen (Wereldbank 2000: 4).
                De specifiek economische eisen van de Kopenhagen-criteria onderschrijven
                het belang van dit transitieproces, zowel voor de kandidaat-landen als voor
                de eu zelf. Deze dicteren dat nieuwe lidstaten pas mogen toetreden, indien ze
                beschikken over:
                1 een functionerende markteconomie;
                2 het vermogen om de concurrentiedruk en de marktkrachten binnen de Unie
                   het hoofd te bieden;
                3 het vermogen alle verplichtingen van het lidmaatschap op zich nemen en de
                   doelstellingen van een politieke, economische en monetaire unie te onder-
                   schrijven.6
                Uit de eerste voorwaarde blijkt dat het transitieproces en het proces van voorberei-
                ding op de toetreding voor een deel samenvallen. Immers, volgens de gangbare
                interpretatie is de economische transitie voltooid, indien de centraal geleide plan-
                economie is omgevormd tot een markteconomie. De tweede voorwaarde heeft
                in het verleden wel tot discussie geleid, omdat vanuit economisch perspectief
                gezien een markteconomie per definitie functioneert via het mechanisme van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 96 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 97 ======================================================================

<pre>                     het transformatieproces in midden- en oost-europa: dynamiek, kansen en bedreigingen
concurrentiedruk. Bovendien zijn het niet zozeer landen die over concurrentie-
vermogen beschikken, maar individuele bedrijven. Om dit concurrentiecriterium
te verduidelijken en aan te scherpen heeft de Europese Commissie in de Agenda
2000-voorstellen van 1997 daarom benadrukt dat zij in de jaarlijkse voortgangs-
rapportages in concreto zal kijken naar:
• het bestaan van voldoende macro-economische stabiliteit zodat economische
    beslissingen in een stabiel en voorspelbaar economisch klimaat kunnen
    worden genomen;
• het beschikken over “… een voldoende hoeveelheid menselijk en fysiek
    kapitaal tegen redelijke kosten, waaronder infrastructuur (energievoorziening,
    telecommunicatie, vervoer enz.), onderwijs en onderzoek, en de toekomstige
    ontwikkelingen op dit gebied”;
• de doorwerking van handelsbeleid, mededingingsbeleid, steunmaatregelen
    enzovoorts op het concurrentievermogen, de mate van handelsintegratie
    (uitgedrukt in volume en aard van de goederen) voorafgaand aan de toetreding
    en ook het percentage kleine ondernemingen (Europese Commissie 1997).
Deze bovenstaande toevoegingen onderstrepen het belang voor de Unie van een
stabiele en voldoende flexibele economische structuur in de kandidaat-lidstaten.
Daarmee wil de eu voorkomen dat de toetreding bedrijven en sectoren confron-                             93
teert met al te grote aanpassingsschokken, die met name op regionale schaal tot
economisch verval en massale werkloosheid zouden kunnen leiden. Dit laatste zou
ook afbreuk doen aan de voordelen van de uitbreiding voor de huidige eu-lidstaten.
Het zou de Unie kunnen confronteren met asymmetrische schokken, een vergro-
ting van de regionale en sociale achterstanden, een vertraging van de economische
inhaalgroei en spanningen binnen de interne markt, indien de nieuwe lidstaten
bijvoorbeeld zouden willen teruggrijpen op tijdelijke steunmaatregelen.
In deze paragraaf wordt de huidige stand van de economische transitie in de
kandidaat-lidstaten geschetst aan de hand van de volgende, in de economische
literatuur meest gangbare criteria: macro-economische stabilisering, de prijs- en
(interne en externe) marktliberalisering, de herstructurering en privatisering van
staatsondernemingen, de herdefiniëring van de rol van de overheid. De gegevens
hierover zijn grotendeels ontleend aan de recente ebrd-rapportages, de World
Economic Outlook 2000 van het imf en de Wereldbankpublicatie Progress towards
the Unification of Europe van september 2000. Hiernaast is ook gebruik gemaakt
van de jaarlijkse voortgangsrapportages van de Europese Commissie ten aanzien
van de economische Kopenhagen-criteria. Deze belichten onder meer de vrije-
marktwerking (zoals vrije prijsvorming en handel, vrije toetreding tot, en uittre-
ding uit markten, resulterend in evenwichtige vraag- en aanbodverhoudingen),
de macro-economische stabiliteit, de economisch-juridische infrastructuur en de
mate van sociale consensus.
Vervolgens wordt in het tweede deel van deze paragraaf gekeken naar de opbouw
van instituties en sociaal kapitaal. Hoewel de economische literatuur meestal niet
spreekt van economische consolidatie, kan de mate van institutionele verdieping
</pre>

====================================================================== Einde pagina 97 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 98 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                en de aanwezigheid van sociaal kapitaal worden beschouwd als een indicatie
                hiervan. Deze wijzen immers uit of de formele economische instellingen ook
                verankerd raken in het dagelijkse economische leven en de normen en gedragingen
                van economische actoren. Tegelijkertijd dient te worden benadrukt dat in het
                economisch bereik – veel meer nog dan in andere dimensies van het maatschap-
                pelijk leven – de concurrentie- en convergentiedynamiek van essentieel belang
                zijn. Daarom wordt tevens ingegaan op het perspectief van de kandidaat-lidstaten
                om op de lange termijn een economische inhaalgroei te bereiken. Net als in de
                eerdere paragrafen van dit hoofdstuk wordt echter begonnen met een korte
                schets van de mogelijke invloed van erfenissen uit het verleden op de economische
                ontwikkelingsperspectieven van de regio.
      3.6.2     erfenissen
                De centraal geplande economieën werden gekenmerkt door een extreem sterke
                institutionalisering van het economisch leven, gebaseerd op hiërarchisch gecon-
                troleerde, van tevoren vastgestelde kwantitatieve input-outputdoelstellingen.
                Deze lieten nauwelijks ruimte voor flexibiliteit, maar stonden hierdoor juist wel
                weer garant voor een forse mate van voorspelbaarheid. Even kenmerkend voor
94              de Midden- en Oost-Europese landen tijdens het communisme was echter dat
                de rigiditeit van de formele planeconomie aan de basis stond van een parallelle,
                secundaire economie. Deze kende wél een hoge mate van flexibiliteit maar was
                tegelijkertijd ook uiterst onzeker en verbonden aan hoge transactiekosten.
                Economische transacties werden illegaal verricht, terwijl wederzijdse verbinte-
                nissen met eigen, informele middelen moesten worden afgedwongen in plaats
                te worden gesteund door de normale rechtskanalen van de staat (Neuber 1995).
                In sommige sectoren ontwikkelde zich zo een omvangrijk zwart circuit dat werd
                gedomineerd door gesloten ondernemersnetwerken die onderling hun eigen
                ‘rechtshandhaving’ regelden. Zij streefden naar een steeds grotere greep op het
                economisch systeem en wisten de rol van de staat meer en meer uit te hollen.
                Het tempo en de omvang waarin, maar vooral de wijze waarop staatsonderne-
                mingen in de eerste transitiejaren werden geprivatiseerd, heeft tot aanzienlijke
                verschillen in economische ontwikkelingstrajecten geleid. Tsjechië en Letland
                kozen ervoor rechten op de aankoop van aandelen in de staatsbedrijven
                (vouchers) gelijkelijk onder de bevolking te verdelen, terwijl in Estland en
                Hongarije de aandelen direct werden verkocht aan strategische investeerders.
                Polen, Roemenië en Slovenië kozen ervoor de aandelen te verkopen aan de werk-
                nemers en managers binnen de eigen bedrijven. De Tsjechische methode van
                relatief snelle, van bovenaf gestuurde massaprivatisering via vouchers werd aan-
                vankelijk geroemd als een van de meest geslaagde methoden. Het stimuleerde de
                private besparingen, de herstructurering van voormalige staatsbedrijven en de
                ontwikkeling van een kapitaalmarkt en het leidde tot de vorming van een nieuwe
                groep stakeholders met direct belang bij vergaande economische hervormingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 98 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 99 ======================================================================

<pre>                           het transformatieproces in midden- en oost-europa: dynamiek, kansen en bedreigingen
      (Wereldbank, World Development Report 1996: 56). Via hun investeringsfondsen
      kochten banken de aandelenvouchers echter massaal op, waardoor een grote
      concentratie van eigendom optrad en financiële instellingen nauwe banden0
      ontwikkelden met de industrie.
      De communistische erfenis van een gebrekkig ontwikkelde civil society,
      een bloeiende schaduweconomie, een zwak ontwikkeld juridisch systeem en
      een inefficiënte, arbitrair optredende overheid vormen tezamen een last die de
      Midden- en Oost-Europese landen naar verwachting nog enige tijd met zich mee
      zullen dragen. In sommige landen is deze last ook zwaarder door de wijze waarop
      de privatisering na de omwentelingen van begin jaren negentig heeft plaats-
      gevonden. Volgens ebrd-onderzoek uit 1999 betalen bedrijven in de regio
      gemiddeld ongeveer 3,3 procent van hun jaarlijkse inkomsten aan steekpenningen.
      In Tsjechië verklaarde ruim 26 procent van de bedrijven regelmatig smeergeld te
      betalen, in Hongarije 31 procent en in Polen bijna 33 procent. Voor nieuwe – veel-
      al kleine – bedrijven ligt het gemiddelde bedrag echter beduidend hoger dan voor
      grote staatsbedrijven of geprivatiseerde grote ondernemingen. Onder de laatste
      groep, grote staatsbedrijven en geprivatiseerde bedrijven, is er geen aanwijsbaar
      verschil tussen de omvang van de betaalde steekpenningen. Wel blijkt er een
      verschil te bestaan tussen de omvang en ernst van het probleem in de verschil-                           95
      lende landen. In Polen, Hongarije en Tsjechië is het betalen van smeergeld vrij
      gangbaar in de dienstverleningen (het verkrijgen van vergunningen, douane-
      papieren enz.), terwijl de corruptie in landen als Slowakije, Bulgarije, Roemenië,
      Litouwen en Letland ook in de hogere bestuurslagen wijder verbreid is, hardnek-
      kiger en derhalve een grotere belemmering voor de buitenlandse investeringen.
3.6.3 tr ansitie
      Het proces van economische transitie is in alle landen van Midden- en Oost-
      Europa gepaard gegaan met een ineenstorting van de industriële productie en een
      zware, soms langdurige economische recessie. De terugval in het bbp ten opzichte
      van 1989 lag in een aantal landen zelfs ruim boven 10 procent. Polen bereikte het
      dieptepunt van de economische transitierecessie al in 1990, toen het bbp daalde
      met bijna 12 procent. Tsjechië, Hongarije, Slovenië en Slowakije bereikten het
      dieptepunt een jaar later. De daling was het grootst in Letland en Litouwen, die
      op het diepst van de recessie het bbp zagen dalen met respectievelijk bijna 40 en
      21 procent. Het jaar 1994 was voor de meeste kandidaat-lidstaten (met uitzonde-
      ring van Estland en Litouwen) het omslagpunt waarop ze voor het eerst weer
      positieve groeicijfers konden registreren.
      De macro-economische ontwikkelingen lopen onderling derhalve flink uiteen.
      Over het algemeen geldt dat landen die structurele hervormingen consistent
      hebben doorgevoerd ook betere macro-economische prestaties vertonen,
      ongeacht hun uitgangssituatie (ebrd 1998; imf 2000). Hun inflatiepercentages
      zijn lager, overheidstekorten geringer en het herstel van de productie heeft zich
      sneller voltrokken. Uit de meest recente cijfers van het reële bbp (tot en met 1999)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 99 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 100 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
                   blijkt dat Polen en Slovenië zich het snelst hebben hersteld. Inmiddels zijn ze met
                   Hongarije en Slowakije de enige vier landen waarvan het bbp is uitgestegen tot
                   boven het pretransitie niveau. In de Baltische staten, die in 1992 aan het transitie-
                   proces begonnen, voltrekt het herstel van het reële bbp zich relatief traag.
                    trager verloopt het herstel in Roemenië en Bulgarije. De Roemeense index van
                   het bbp bereikte in 1996 een niveau van 90 maar in 1999 was hij teruggevallen tot
                   75. Bulgarije viel na een piek in het herstel van bijna 80 procent van het oude bbp-
                   niveau zelfs terug tot 70,5 procent in 1999. Het tragere herstel en de macro-eco-
                   nomische instabiliteit in beide landen sinds het midden van de jaren negentig kan
                   vooral worden toegeschreven aan inconsistenties van het gevoerde hervormings-
                   beleid. Bulgarije is de laatste twee jaren overigens wel bezig aan een herstel van
                   het hervormingstraject. Ook Tsjechië heeft in 1997 – zij het in mindere mate –
                   een terugval doorgemaakt waarvan het nog altijd niet volledig is hersteld.
         Tabel 3.1         Voornaamste macro-economische trends en indicatoren van de
                           economische structuur (1999)
        Land           Bevolking BBP in koop     Groei Inflatie    Balans     BDI-       Werk-  Aandeel   Aandeel
                       in miljoen krachtpariteit BBP   (jaarlijks) overheids- instroom loosheid landbouw  landbouw
                                  per hoofd (%                     uitgaven   (netto) in (in %) in toege- in werk-
96                                EU- uitgaven                     (in % van  % van BBP         voegde    gelegen-
                                  gemiddelde)                      BBP)                         waarde    heid
        Bulgarije          8,1          22         2,4     2,6         0,2       6,1      16,0    15,4      24,4
        Estland            1,4          36        -1,1     4,6       -4,6        4,6      12,3     6,3        9,9
        Hongarije         10,0          51        4,5     10,0        -3,7       2,9        7,0   n.b.        7,9
        Letland            2,4          27        0,1      2,4         3,9       5,8      14,4     7,4       18,3
        Litouwen           3,7          29       -4,1      0,8        n.b.       4,5      14,1    12,7       21,9
        Slovenië           2,0          71        4,9      6,1       -0,6        0,2        7,4    4,4       10,1
        Slowakije          5,4         49          3,5    10,6       -0,6        3,7      19,2     6,0       18,6
        Polen             38,7          37        4,2      7,2       -2,7        4,3      13,0     5,9      20,5
        Roemenië          22,3          27       -3,2     45,8        n.b.       2,4       11,5  20,1        39,0
        Tsjechië          10,3          59       -0,2      2,0        -1,6       9,1       9,4     5,0        5,8
       n.b. = niet beschikbaar
       Bron: Europese Commissie (2001).
                   De meeste Midden- en Oost-Europese landen zijn erin geslaagd de binnenlandse
                   prijzen van goederen en diensten te liberaliseren. Slechts in een beperkt aantal
                   sectoren, zoals de nutsvoorzieningen, het transport en de huisvesting, bestaan
                   nog prijscontroles (Biessen et al. 1999). Onder invloed van de Europa-akkoorden
                   en het toetredingsperspectief is ook de buitenlandse goederen- en dienstenhandel
                   en het kapitaalverkeer grotendeels geliberaliseerd. Het gevolg hiervan is dat
                   de Europese Unie in korte tijd is uitgegroeid tot de voornaamste economische
                   partner van de regio. Met ruim 73 procent van de totale uitvoer is Hongarije het
                   meest verstrengeld met de eu. Het wordt op de voet gevolgd door Polen met
                   ruim 68 procent. Litouwen is door zijn sterke handelsbetrekkingen met Rusland
                   het minst verweven met het eu-handelsverkeer (Wereldbank 2000). De liberali-
                   sering van het kapitaalverkeer heeft er eveneens toe geleid dat de investeringen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 100 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 101 ======================================================================

<pre>                                       het transformatieproces in midden- en oost-europa: dynamiek, kansen en bedreigingen
  Tabel 3.2         EBRD-indicatoren van de voortgang van de economische transitie in de
                    MOE-landen, 1999 *
 Land          Aandeel Groot-         Klein-     Bestuur en Prijs-     Handels- Mede-        Bankher-     Aandelen
               private schalige       schalige   en herstruc- libera-  en wissel- dingings-  vormingen    markten en
               sector in privatise-   privatise- turering     lisering koers-      beleid    en rente-    niet-bancaire
               BBP        ring        ring       onder-                systeem               liberali-    financiele
                                                 nemingen                                    sering       instellingen
 Bulgarije         70        4-          4-           2+         3        4+         2+         3             2
 Estland           75        4           4+           3          3        4+         3-         4-            3
 Hongarije         80        4           4+           3+         3+       4+         3          4             4-
 Letland           65        3           4+           3-         3        4+         2+         3             2+
 Litouwen          70        3           4+           3-         3        4          3-         3             3
 Polen             70        3+          4+           3          3+       4+         3          3+            4-
 Roemenië          60        3           4-           2          3        4          2+         3-            2
 Slovenië          55        3           4+           3-         3+       4+         3-         3+            3-
 Slowakije         75        4           4+           3          3        4+         3          3             2+
 Tsjechië          80        4           4+           3+         3        4+         3          3+            3
* De scores lopen van 1 (geringste) tot 4 (aanzienlijke voortgang in het transitieproces) en 4+, hetgeen de EBRD
  hanteert als indicatie dat het peil van moderne economieën is bereikt. De basiselementen van deze scores zijn:
  privatisering, marktstructuren, financiële instellingen en wetgeving ter ondersteuning van contracten en investe-
                                                                                                                           97
  ringen. Elk van die brede categorieën is samengesteld uit specifiekere rapportcijfers voor de mate van demonopoli-
  sering en kleinschalige privatisering, herstructurering van ondernemingen, prijsliberalisering, het buitenlandse
  handels- en valutasysteem, concurrentiebeleid, hervormingen in het bankwezen en liberalisering van de rente,
  aandelen- en effectenmarkten en niet-bancaire financiële instellingen en omvang en effectiviteit van de investe-
  ringswetten en -regels.
Bron: ebrd (Transition Report 2000).
           vanuit de eu naar de regio sterk zijn gestegen. Van de tien Midden- en Oost-
           Europese kandidaten zijn Polen, Hongarije en Tsjechië verreweg de grootste
           ontvangers van investeringen in de regio.
           De grootschalige en vooral kleinschalige privatisering is sinds 1994 eveneens aan-
           zienlijk geweest, al verschillen het tempo en de omvang ervan sterk per land (zie
           tabel 3.2). In Hongarije en Tsjechië bedraagt het aandeel van de private sector in het
           bbp inmiddels 80 procent; in Roemenië en Slovenië is het blijven steken op 60
           respectievelijk 55 procent. De privatisering en herstructurering van grote over-
           heidsbedrijven en de sanering van de financiële sector zijn in de meeste kandidaat-
           lidstaten de laatste jaren onder druk van de pretoetredingsstrategie fors versneld.
           De private sector draagt inmiddels tussen de 50 en 80 procent bij aan het bbp in de
           Midden- en Oost-Europese landen. Op het microniveau schort het veelal echter aan
           efficiënte systemen van ondernemersbestuur, harde kredietbeperkingen en onaf-
           hankelijkheid ten opzichte van overheden. De ‘oude’, geprivatiseerde ondernemin-
           gen groeien relatief langzaam, omdat ze vaker worden geremd door verlammende
           bestuursstructuren binnen de onderneming en door de claims en eisen van allerlei
           overheidsinstanties. Zoals de ebrd in zijn Transition Report van 1999 vaststelde:
</pre>

====================================================================== Einde pagina 101 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 102 ======================================================================

<pre>   na ar een europabrede u nie
         The impact of privatisation on the quality of governance depends strongly on the extent of state
         capture. Firms in transition economies continue to interact with the state in a complex web of
         costs and benefits that differs across countries and types of firms. Enterprises spend considerable
         resources in lobbying state officials, paying bribes and adjusting to state interference. In return,
         they receive benefits in the form of state subsidies, soft finance, tax advantages and the tolerance
         of arrears. A key challenge remains the ‘depoliticisation’ of firms through further market reforms
         and measures to constrain state capture by private interests. (ebrd 1999)
                Mede gezien het gebrekkige bestuur in sommige ondernemingen, de zachte
                financieringsvoorwaarden en het voortbestaan van staatssteun in sommige
                bedrijfstakken, vormen de grote geprivatiseerde bedrijven in een aantal traditio-
                nele sectoren zoals de staalindustrie nog een rem op de productiviteitsgroei.
                Het voorbeeld van Polen toont overigens aan dat het evenmin een oplossing biedt
                de privatiseringen en herstructurering van grote staatsbedrijven uit te stellen,
                indien kapitaal, kennis en arbeid hierdoor langdurig worden vastgehouden in
                relatief laagproductieve sectoren. Dit gaat veelal ten koste van de ontwikkelings-
                mogelijkheden van snel groeiende privé-ondernemingen en derhalve van het
98              tempo van economische groei. Geprivatiseerde ondernemingen die door buiten-
                landse investeerders zijn overgenomen, zijn over het algemeen radicaal geher-
                structureerd en hebben de snelste productiviteitsgroei doorgemaakt. Dit komt
                mede doordat ze sterker konden profiteren van kennis- en technologieover-
                dracht. De nieuwe, private midden- en kleinbedrijven groeien, zoals vermeld,
                ook vrij snel. Voor deze ondernemingen gelden niet de state capture en het zwakke
                bestuur als belemmeringen van de groei, maar het soms te wensen overlatende
                mededingingstoezicht, de corruptie, de hoge belastingen en de vergaande regule-
                ring. Deze factoren zullen hieronder uitgebreider aan de orde komen wanneer de
                institutionele infrastructuur wordt besproken.
      3.6.4     institutionele verdieping en sociaal k apitaal
                Tien jaar van economische hervormingen onderstrepen dat de elementaire
                institutionele hervormingen uit de transitiefase verdere verdieping vergen om
                de bestendigheid van het herstel te kunnen garanderen. De transitieperiode
                kenmerkt zich door een grote mate van flexibiliteit en onzekerheid.
                Oude, inflexibele maar voorspelbare instituties van het formele planningstelsel
                zijn immers grotendeels afgebroken, terwijl nieuwe, stabiliserende marktinstitu-
                ties nog in de kinderschoenen staan. Institutionele ‘verdieping’ op de langere
                termijn wil zeggen dat de nieuwe, formele regels en instituties van het markteco-
                nomische en democratische stelsel effectiever gaan functioneren en de maatschap-
                pelijke actoren hun gedragingen en normen steeds meer op dat stelsel gaan
                afstemmen. Tegelijkertijd moeten deze formele en informele instituties op de
                langere termijn weliswaar stabiel maar ook flexibel genoeg zijn om voortgaande
                economische ontwikkeling mogelijk te maken (Neuber 1995).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 102 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 103 ======================================================================

<pre>                     het transformatieproces in midden- en oost-europa: dynamiek, kansen en bedreigingen
Empirisch onderzoek naar de invloed van instituties in de transitielanden laat
zien dat het juridisch kader één van de belangrijkste factoren is waarmee de
investeringsomvang en het tempo van economische groei kan worden beïnvloed.
Landen met een relatief hoge kwaliteit en een behoorlijke naleving van wet- en
regelgeving ontvangen naar verhouding veel buitenlandse directe investeringen.
De ebrd voert jaarlijks onderzoek uit naar de effectiviteit van de juridische
omgeving (in de zin van de toepassing van economische wet- en regelgeving).
Dit onderzoek vindt plaats op basis van het oordeel van juristen uit de regio.
Op grond hiervan plaatst de bank Hongarije, Polen en Slovenië boven aan de lijst
van best presterende Midden- en Oost-Europese landen. De effectiviteit van het
juridisch apparaat in Slowakije, Letland en Litouwen wordt aanmerkelijk lager
ingeschat (zie ook par. 4.2).
Corruptie en criminaliteit staan hoog op de politieke agenda in de Midden- en
Oost-Europese landen zelf en in de eu. Ze gelden algemeen als de toetssteen van
het vermogen van overheden en maatschappelijke krachten om een voorspelbaar
en stabiel politiek en economisch klimaat te creëren waarin groei ook op de lange
termijn mogelijk is. Hoewel corruptie ook voorkomt binnen de huidige eu-lid-
staten, roept de aanwezigheid ervan in de kandidaat-lidstaten een aantal funda-
mentele vragen op over de stand van de economische en politieke transitie en het                         99
bestuurlijke vermogen van deze landen. Is het een langzaam wegebbende erfenis
van het communisme, waarin de schaduweconomie een middel tot overleven
bood en het wantrouwen in de overheid hoogtij vierde? Is het een onvermijdelijk
maar tijdelijk bijverschijnsel van de transitie? Of is het een signaal dat de oude
elites via het privatiseringsproces de greep op de politiek, overheidsbureaucratie
en de economische middelen weer hebben herwonnen? In empirisch onderzoek
komt naar voren dat een flink deel van de corruptie in deze landen kan worden
teruggevoerd op discretionaire overheidsinterventie in en regulering van de econo-
mie, zoals sommige vormen van handelsbeperkingen, subsidies, vergunningen,
prijscontroles, enzovoorts. Lage ambtenarensalarissen zijn veelal ook een bron
van ‘kleine corruptie’ op het lage beleidsniveau, terwijl natuurlijke overheids-
monopolies en overheidsaanbestedingen klassieke voorbeelden vormen van
situaties waarin grootschalige corruptie op hogere bestuursniveaus frequent
voorkomt (Mauro 1997).
In het algemeen blijkt dat gebrekkige instituties, een zwak ontwikkelde civil
society en overmatige economische interventie door een inefficiënte overheid die
over gering vertrouwen van burgers beschikt, alle factoren zijn die de kans op
overmatige corruptie sterk vergroten. Het zijn echter juist deze omstandigheden
die met het voortschrijden van de economische transitie, de voorbereidingen op
de eu-toetreding en ook na de toetreding in gunstige zin zullen worden beïn-
vloed en die de mogelijkheden om corruptie aan te pakken, zullen vergroten.
Immers, met de verdere afbouw in de transitiefase van allerlei vormen van pro-
tectionisme, de versterking van het mededingingstoezicht, de opbouw van een
concurrerend en transparant financieel systeem en de versterking van het demo-
cratisch, juridisch en bestuurlijk vermogen in de aanloop tot eu-deelname zullen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 103 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 104 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 de mogelijkheden voor corrupt gedrag afnemen en de controle op dat gedrag toe-
                 nemen. Bovendien zijn er aanwijzingen dat ook van het proces van marktintegratie
                 en economische groei zelf een positieve invloed uit kan gaan op de transparantie en
                 de vermindering van de corruptie (Broadman en Recanati 2001).
       3.6.5     conclusie: k ansen en bedreigingen
                 In de jongste voortgangsrapportage van november 2000 gelden Estland,
                 Hongarije en Polen als functionerende markteconomieën die in de nabije toe-
                 komst ook aan het tweede Kopenhagen-criterium – het kunnen doorstaan van de
                 concurrentiedruk binnen de Unie – zullen kunnen voldoen als ze het huidige pad
                 van hervormingen blijven volgen. Voor Tsjechië en Slovenië geldt volgens de
                 Commissie hetzelfde, mits ze hun structurele hervormingsprogramma’s en
                 eventuele aanvullende aanpassingen zullen doorvoeren. Letland, Litouwen en
                 Slowakije zijn weliswaar functionerende markteconomieën, maar deze worden
                 geacht pas op de middellange termijn en bij aanhoudende structurele hervormings-
                 inspanningen aan het tweede criterium te kunnen voldoen. Bulgarije en in nog
                 sterkere mate Roemenië vormen de achterhoede van landen die nog zeer veel
                 moeten veranderen om tot de functionerende markteconomieën te kunnen worden
100              gerekend. Inmiddels is gebleken dat in het jaar 2000 voor het eerst alle tien Midden-
                 en Oost-Europese kandidaat-lidstaten een positieve reële economische groei heb-
                 ben gerealiseerd met een gemiddelde van ruim 4 procent. Worden de achterhoede-
                 spelers Roemenië en Bulgarije hierbij niet meegerekend, dan ligt deze groei tussen
                 4,5 en 5 procent. Hoewel het een momentopname is, liggen ook de verwachtingen
                 voor 2001 op ruwweg hetzelfde niveau. Dit biedt althans enige grond voor hoop op
                 verdere groei-impulsen, zo niet een netto inhaalgroei ten opzichte van de eu.
                 Voor de Midden- en Oost-Europese landen is het uiteindelijke economische doel
                 van de transitie naar een markteconomie en van de voorbereidingen op deelname
                 aan de interne markt van de Europese Unie het welvaartspeil van de bevolking te
                 verbeteren. De hierboven onderzochte factoren als macro-economische stabiliteit,
                 een stabiel politiek en sociaal klimaat, goed functionerende markten, een behoor-
                 lijk werkende juridische infrastructuur en bestuurlijk apparaat behoren tot de
                 noodzakelijke voorwaarden voor een aanhoudend hoge groeitrend. Hiernaast
                 dienen echter ook andere groeivoorwaarden aanwezig te zijn: een behoorlijke
                 fysieke en kennisinfrastructuur, een goed klimaat voor innovatie en technologie-
                 absorptie en een voldoende mate van economische openheid. Alleen dan kunnen
                 (sectorale) economische aanpassingsprocessen zich vlot voltrekken en is er de
                 mogelijkheid om blijvend te profiteren van de impulsen van de handel en de
                 buitenlandse investeringen voor de technologische opwaardering van de productie.
                 Het perspectief op eu-toetreding en vooral het lidmaatschap zelf van de eu bieden
                 goede kansen om deze groei-impulsen ook daadwerkelijk te ontwikkelen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 104 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 105 ======================================================================

<pre>                     het transformatieproces in midden- en oost-europa: dynamiek, kansen en bedreigingen
Om met de factor handel en investeringen te beginnen: de uitvoer en invoer van
de Midden- en Oost-Europese landen is de afgelopen jaren sneller gestegen dan
de intra-eu handel. De regio is inmiddels uitgegroeid tot de op één na grootste
invoerpartner van de eu, na de Verenigde Staten. Niet alleen hebben handel en
investeringen ertoe geleid dat de eu-lidstaten en de regio van Midden- en Oost-
Europa de laatste jaren in toenemende mate met elkaar verweven zijn geraakt.
Dit is bovendien gepaard gegaan met een opwaardering van het productie- en han-
delspakket van de koplopers onder de kandidaat-landen. Onderzoek van Kaminski
(2000) toont aan dat de heroriëntatie en expansie van de handel met de eu in de
beginjaren van de transitie voornamelijk werd gestimuleerd door industrieproduc-
ten met een lage toegevoegde waarde, die werden voortgebracht door ongeschool-
de arbeid. Het aandeel van dergelijke producten in het Bulgaarse exportpakket
steeg bijvoorbeeld van 16 naar 31 procent, in het Hongaarse van 19 naar 27 procent
en in het Poolse van 17 naar 30 procent. Na 1993 is dit aandeel echter gaan dalen ten
gunste van het aandeel van de kapitaals- en kennisintensievere exportproducten.
In de periode 1993–1997 steeg het aandeel van deze meer hoogwaardige uitvoer-
producten van 37 naar 50 procent. De uitvoer uit de regio van Midden- en Oost-
Europese landen klimt dus langzaam maar zeker omhoog op de ‘ladder’ van
exportproducten met een hogere toegevoegde waarde. Dit is een aanwijzing voor
een proces van economische inhaalgroei. Hier staat echter tegenover dat het uit-                         101
voerpakket van deze landen binnen deze productcategorieën erg zwaar vertegen-
woordigd is in lagere kwaliteitssegmenten (Ulff-Møller Nielsen 2000).
Tegelijkertijd legt de verschuiving naar technologisch meer hoogwaardige en
kennisintensieve productie en de hiermee samenhangende toegenomen vraag
van investeerders naar hooggeschoold personeel ook zwakheden bloot in het scho-
lingsproces in de kandidaat-lidstaten. Deze zwakheden zijn voor een deel nog
terug te voeren op de specifieke onderwijstraditie van het communistische stelsel
en op het postcommunistische transitieproces (Jones 2000). Uit onderzoek van de
ebrd blijkt dat deze landen weliswaar beschikken over relatief goed opgeleide
werknemers in met name ook de technische vakken, maar dat deze kennis en vaar-
digheden nogal eens zijn verouderd. Hiernaast ontbreekt het werknemers soms
ook aan de flexibiliteit om kennis en vaardigheden aan te passen aan nieuwe tech-
nologische of organisatorische omstandigheden. De ingrijpende overheidsbezuini-
gingen op het onderwijs zijn eveneens van invloed op deze situatie. Deze verklaren
mede waarom ook aankomende deelnemers aan het arbeidsproces lang niet altijd
over de kwalificaties beschikken die aansluiten bij de vraag naar arbeid van de meer
innovatieve ondernemingen in de meest dynamische economische sectoren (ebrd
2000: 114). Dit betekent dat er nog aanzienlijke ruimte is voor productiviteitsver-
hogingen op de lange termijn, maar dat voor onderwijs, scholing en training ver-
hoogde investeringsinspanningen nodig zijn.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 105 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 106 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
       3.7       conclusie: kansen en bedreigingen voor de
                 multidimensionele tr ansformatie
       3.7.1     inleiding
                 In de vorige paragrafen werden de dimensies van de transformatie die voor de
                 toetreding tot de Europese Unie belangrijk zijn, hoofdzakelijk afzonderlijk
                 belicht. Zeker wanneer het erom gaat de institutionele veranderingen te besten-
                 digen die in de eerste jaren op ieder van deze dimensies tot stand zijn gebracht,
                 wordt het van belang in hoeverre de verschillende dimensies elkaar ook onder-
                 steunen. In de ‘ideale’ situatie kunnen alle factoren worden gezien als elkaar
                 voortdurend versterkend; ze vormen dan elkaars noodzakelijke voorwaarden.
                 Zo karakteriseren Linz en Stepan (1996) een democratie als daadwerkelijk gecon-
                 solideerd, wanneer deze berust op:
                 1 een fundament van een levendige en pluriforme civil society, die de belangen
                    en waarden articuleert voor het politieke systeem en die het functioneren van
                    staat en economie bewaakt;
                 2 een rechtsstaat, die de constitutionele structuur bewaakt, een hiërarchie van
                    normen vestigt die politiek handelen legitimeert en aan banden legt en uitoe-
102                 fening van individuele rechten mogelijk maakt;
                 3 een uitvoerend overheidsapparaat dat de democratisch tot stand gekomen
                    wetgeving adequaat uitvoert en handhaaft;
                 4 een economie die de middelen genereert om de staatsfuncties te kunnen uitoe-
                    fenen en de materiële basis levert voor een pluralistische, autonome civil society.
                 Analoog hieraan kunnen ook de ‘ideale’ relaties tussen een ontwikkelde markt-
                 economie met de andere dimensies worden beredeneerd. Voor een marktecono-
                 mie is een goed functionerende rechtsstaat een noodzakelijke voorwaarde,
                 doordat deze de economische actoren voorziet van de essentiële instituties
                 en regels op het gebied van eigendomsrechten, mededinging, contracten,
                 faillissementen, en dergelijke. Evenzo is een goed werkende, stabiele democratie
                 van belang, omdat deze een klimaat creëert dat gunstig is voor investeringen en
                 handel en leidt tot de voor die investeringen en handel noodzakelijke fysieke en
                 sociale infrastructuur. Een goede bestuurlijke capaciteit garandeert dat de econo-
                 misch-juridische regelgeving wordt geïmplementeerd die voor de markt essen-
                 tieel is. Een civil society kan langs de weg van collectieve belangenbehartiging de
                 scherpe kanten van de markt wegnemen, zowel op het gebied van arbeidsvoor-
                 waarden, productieomstandigheden als op het gebied van de productkwaliteit.
                 En zo kunnen de afhankelijkheden ook vanuit ieder van de overige dimensies
                 worden aangegeven. In deze slotparagraaf wordt getracht een omvattender
                 evaluatie van de onderlinge beïnvloedingsprocessen, kansen en bedreigingen
                 van deze multidimensionele transformatie te bieden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 106 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 107 ======================================================================

<pre>                           het transformatieproces in midden- en oost-europa: dynamiek, kansen en bedreigingen
3.7.2 multidimensionele tr ansformatie
      In de meeste schetsen van een geconsolideerde democratische rechtsstaat en
      een markteconomie wordt iedere dimensie van het maatschappelijk leven
      steeds ondersteund door alle andere. Het zijn ideaaltypische voorstellingen,
      waaraan ook Westerse landen niet voldoen. De voorgaande paragrafen in dit
      hoofdstuk gaven aan dat de situatie in Midden- en Oost-Europa hier in veel
      opzichten nog verder vanaf staat. Tegelijkertijd werd geconstateerd dat de meeste
      landen ten aanzien van de economische, democratische en rechtsstatelijke
      ontwikkeling de transitiefase inmiddels voorbij zijn, althans wat betreft de
      hoofdstructuur. Er zijn grondwetten aangenomen, de scheiding der machten is
      tot stand gebracht, parlementen zijn gevormd, de planeconomie is grosso modo
      vervangen door een markteconomie en het langetermijnproces van institutiona-
      lisering is onderweg. Op al deze gebieden is thans verdere verdieping van en
      gewenning aan de nieuwe structuren, instellingen en regels aan de orde. Net als
      op het terrein van de economie kan ten aanzien van het horizontaal bestuurlijke
      vermogen minder gemakkelijk een onderscheid worden gemaakt tussen de transi-
      tiefase en de volgende fase van consolidatie. Hier is veel meer sprake van geleide-
      lijkheid. Momenten van scherpe stelselwijzigingen zijn hier naar hun aard veel
      minder duidelijk aanwijsbaar.                                                                            103
      Zoals ook al vastgesteld in paragraaf 3.1, is grote voorzichtigheid geboden met het
      denken in termen van fasen. Dit suggereert immers opeenvolging en hiermee ook
      een zekere onomkeerbaarheid. Een positieve en zelfversterkende dynamiek is in
      het geval van de huidige voorlopers zeker goed denkbaar. Zo vormen een strakke-
      re regulering van het financiële stelsel, verbetering van de juridische capaciteit en
      van de efficiëntie van het overheidsapparaat urgente opgaven voor de kandidaat-
      lidstaten. Wanneer marktpartijen kunnen rekenen op de jure en de facto bescher-
      ming van hun private eigendommen, zullen zij risicovolle innovaties en investe-
      ringen ondernemen. Hoogwaardige formele instituties, goede implementatie van
      regelgeving en bestrijding van de corruptie kunnen een extra impuls geven om
      informele normen en sociaal kapitaal (‘trust’) in de civil society te bestendigen.
      Door deze dynamiek kunnen op hun beurt de reputatie en legitimiteit van de
      overheid weer toenemen, de officiële economie aan omvang en efficiëntie winnen,
      de vrijwel exclusieve gerichtheid van maatschappelijke actoren op individueel
      gewin op de korte termijn afnemen ten gunste van democratisch gelegitimeerde
      langetermijndoelstellingen (innovaties, onderwijs, sociale voorzieningen enz.),
      het concurrentievermogen en de welvaart toenemen en zowel de civil society,
      de democratie als de overheid aan kracht winnen. Wanneer de toekomst meer
      aantrekkingskracht krijgt, neemt de politieke neiging om het verleden te roman-
      tiseren – zowel in termen van het communisme als in termen van ‘We, the
      Nation’ – af en krijgen antidemocratische krachten minder kans.
      Het vliegwiel kan echter ook de andere kant uitwerken. Het is niet uit te sluiten
      dat in landen waar het rechtsstelsel zwak blijft en de overheid niet in staat is de
      eigen capaciteiten te verhogen, de nieuwe instellingen niet kunnen wortelen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 107 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 108 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 Voortdurende stagnatie kan dan het gevolg zijn. In het zwartste scenario kan dit
                 zelfs leiden tot een negatieve spiraal van toenemende wetteloosheid, groei van
                 de schaduweconomie, corruptie en criminaliteit, verslechtering van het onder-
                 nemingsklimaat, uitblijvende buitenlandse investeringen, massawerkloosheid,
                 afnemende overheidsinkomsten en verlies van elementaire publieke dienstverle-
                 ning en een verdere daling van de effectiviteit en reputatie van de staat. Zo’n door
                 een negatief toekomstperspectief getekende situatie vormt een gunstige voedings-
                 bodem voor politieke radicalisering en polarisatie van etnische of religieuze
                 verhoudingen. Uiteindelijk kan zo’n proces ertoe leiden dat de burgerlijke
                 democratie instort.
       3.7.3     k ansen en bedreigingen: gematigd optimisme
                 De mogelijkheid dat de ontwikkelingen in de Midden- en Oost-Europese landen
                 stagneren en terugvallen, kan dus niet worden uitgesloten. Ook is de omvang van
                 de kloof met de Europese Unie die nog overbrugd moet worden, groot. Dit alles
                 zou gemakkelijk aanleiding kunnen zijn tot ontmoediging en pessimistische ver-
                 wachtingen. Verwachtingen kunnen echter ook worden gebaseerd op de prestaties
                 tot nu toe. Voor de meeste landen wordt het beeld dan anders.
104
                 Na de implosie van het communisme werd door velen verwacht dat de economi-
                 sche transitie gepaard zou gaan met extreme sociale kosten, met als gevolg lang-
                 durige politieke conflicten en instabiliteit waaronder de prille democratieën al
                 snel zouden kunnen bezwijken. Dahrendorf (1990) verwachtte dan ook dat de
                 betrokken landen door ‘een tranendal’ zouden gaan, en in 1992 schreef Jowitt:
                 “Meer dan door democraten en kapitalisten, zal de Midden- en Oost-Europese
                 institutionele identiteit bepaald worden door demagogen, priesters en kolonels.”
                 Tegen de achtergrond van de Leninistische erfenissen van economische achter-
                 lijkheid, apathie en intolerantie, en politieke en economische instituties die
                 met democratie en markteconomie weinig van doen hebben, leken deze verwach-
                 tingen aanvankelijk ook niet ongerechtvaardigd. Na de omwenteling was de
                 onzekerheid ook groot, met instabiele regeringen, scherpe politieke polarisatie,
                 opkomend nationalisme en etnicisme, waardoor ook territoriale kwesties in het
                 geding kwamen (Ekiert 1999). Geen van de betrokken landen is dergelijke
                 verschijnselen bespaard gebleven (Shafir 1999), en – zoals werd beschreven in
                 de vorige paragrafen – ze doen zich tot op heden voor. Dit komt tot uiting in
                 politieke formaties, heftig historisch debat en particularistische tendenties in het
                 functioneren van de rechtsstaat.
                 In het hierboven beschreven licht zijn de geleverde prestaties opzienbarend.
                 Alle landen kregen inderdaad te maken met zware economische recessies, scherp
                 terugvallende industriële productie en een inzakkend bnp. Echter, in paragraaf 3.6
                 bleek dat in alle landen al in 1994 een ommekeer plaatsvond, die – met uitzondering
                 van Tsjechië, Bulgarije en Roemenië – tot op heden bestendig bleek te zijn. Dit is
                 uitzonderlijk snel. De sociale kosten waren inderdaad zeer hoog, maar hebben zich
</pre>

====================================================================== Einde pagina 108 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 109 ======================================================================

<pre>                      het transformatieproces in midden- en oost-europa: dynamiek, kansen en bedreigingen
niet vertaald in een politieke radicalisering op een schaal die bedreigend was voor
de constitutionele verworvenheden. Gegeven de erfenissen en grote onzekerheid
die inherent was aan de politieke en economische transities, is de politieke stabi-
liteit tijdens het afgelopen decennium opmerkelijk groot gebleven. Ook waar
extreemnationalisme, gewelddadige etnische conflicten, herleving van het com-
munisme of oproer zich wel voordeden, heeft dit de democratie in de huidige
kandidaat-lidstaten niet ongedaan kunnen maken. De onvrede die er was, mani-
festeerde zich uiteindelijk binnen democratische kanalen. Wel leidde ze tot zeer
frequente regeringswisselingen. Opvallend is overigens dat deze regeringswisse-
lingen de voortzetting van de economische liberalisering nergens in gevaar heb-
ben gebracht. Nieuwe regeringen gingen – aangemoedigd door internationale
instellingen als de eu en de Wereldbank – door op het pad van hun voorgangers,
zij het dat de mate van voortvarendheid varieerde (Greskovits 1998).
Dat het protest langs democratische weg werd gekanaliseerd, kan verschillend
worden geïnterpreteerd. Apathie kan hierbij een rol hebben gespeeld. Ook kan
het zijn dat de democratische instituties voor doelrealisatie en conflictbeslechting
zich begonnen te wortelen of dat sommige gezagsdragers een grote invloed had-
den. In elk geval kan worden vastgesteld dat alternatieven die een breed publiek
aanspreken, kennelijk ontbraken. Toch werden deze wel aangeboden, vanuit radi-                            105
caal-linkse of -rechtse hoek (waartussen overigens volgens Shafir (1999) opval-
lende parallellen bestaan). Extreemnationalistische uitingen hadden zeker aan-
trekkingskracht. De gebeurtenissen in het voormalige Joegoslavië toonden echter
de keerzijde van deze nationalistische kaart, terwijl dreigende conflicten mede
zijn afgewend door sterke druk van de Europese Unie en de Organisatie voor
Veiligheid en Samenwerking in Europa (ovse). En, ondanks een zekere nostalgie,
was de terugval in het communisme geen optie meer, gezien de eerdere ervarin-
gen. Bij de meeste elites vormde de ‘terugkeer naar Europa’ dan ook het enige
aantrekkelijke perspectief. Eveneens zal voor de gewone burger hebben gespeeld
dat de aanvankelijke terugval van welvaart een noodzakelijk fase was om uitein-
delijk in betere omstandigheden terecht te komen. Het perspectief op toetreding
tot de Unie, en de daarmee gepaard gaande hulpverlening, zal per saldo niet
alleen hebben gefunctioneerd als hefboom om de systeemveranderingen tot
stand te brengen. Ook zal het hebben bewerkstelligd dat de wervingskracht van
alternatieven beperkt is gebleven.
Dat de democratie – zoals bleek in paragraaf 3.3 – nog niet optimaal functioneert,
neemt derhalve niet weg dat zij tot nu toe bestand is gebleken tegen crises van
allerlei aard. De crises van de eerste vijf jaar na de omwenteling heeft zij doorstaan,
evenals de financiële crises van rond 1997. Minderheidsvraagstukken, zoals deze
zich uiten in conflicten rondom nationaliteitenwetgeving, taalkwesties, onderwijs
en bestuurlijke herindelingen, zijn vooralsnog niet zodanig opgespeeld dat het
stelsel erdoor in gevaar kwam. Zoals gesteld in paragraaf 3.3, spreekt Greskovits in
dit verband van crisisproof, poor democracies (Greskovits 1998: 177-189).
Hierbij past de erkenning dat de nieuw gevormde democratieën nog niet over de
volle breedte zijn beproefd. Zeer veel wetgevende arbeid wordt immers direct
</pre>

====================================================================== Einde pagina 109 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 110 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 ontleend aan de Europese Unie (de overname van het acquis). In de breed gedeel-
                 de wens tot toetreding ligt ook de oorzaak dat regeringswisselingen weinig
                 invloed uitoefenen op het economische beleid. Greskovits verwacht overigens
                 dat de echte test pas optreedt wanneer de economische ontwikkeling zodanig is
                 gevorderd dat claims op de vruchten ervan meer succes kunnen hebben dan nu
                 het geval is. De zo lang volgehouden soberheid kan dan leiden tot mobilisatie,
                 en veel meer druk vanuit de civil society op de politiek. Dan is niet ondenkbaar
                 dat consensus moeilijker bereikbaar wordt en dat de onvrede van degenen die
                 zich tekort gedaan voelen, zich niet alleen uit in het overvragen binnen de
                 reguliere instellingen maar ook op straat manifesteert.
                 Ook Ekiert ziet als mogelijkheid dat de zelfversterkende positieve dynamiek,
                 die nu in een aantal kandidaat-lidstaten is waar te nemen, weer kan worden door-
                 broken. Verdere depolitisering van de economie en consolidering van de demo-
                 cratie zullen nog veel tijd en aantasting van belangrijke machtsposities vergen.
                 Tegelijkertijd wijst hij erop dat in de landen die momenteel de best presterende
                 economie hebben, ook de democratie het meest is geworteld. Landen die institu-
                 tioneel een grote spreiding van politieke macht hebben, neigen tot een effectiever
                 economisch beleid, hetgeen op zijn beurt weer de democratie versterkt.
106              Hierop blijken frequente regeringswisselingen zelfs geen negatieve invloed te
                 hebben. Juist waar sprake is van concurrentie binnen het politieke systeem
                 (derhalve eerder in parlementaire dan in presidentiële systemen), resulterend in
                 meer wisseling van de wacht, zou meer beleidsinnovatie plaatsvinden die bevor-
                 derlijk is voor de economie. Met een dergelijke positieve wisselwerking tussen
                 economie en democratie zou deze laatste dus juist aan crisisbestendigheid winnen.
                 Bovendien lokt succes verder succes uit. De voorlopers zijn landen waarin de elites
                 zich in brede zin meer op het Westen richten, hierdoor veel hulp aantrekken en
                 door hun relatief succesvolle transformatie veel buitenlandse investeringen uitlok-
                 ken (Ekiert 1999: 14-15). Hieraan kan worden toegevoegd dat dit zelfversterkend
                 mechanisme ook verder reikt. Investeringen dwingen overheden ertoe hun effi-
                 ciëntie te verhogen, Europese richtlijnen in de praktijk te brengen, en het juridisch
                 systeem te versterken.
                 Het lijkt zeer plausibel dat men in de Midden- en Oost-Europese landen tijdens
                 tien jaar transformatie de kwade kansen heeft kunnen ontlopen, doordat de Unie
                 achteraf het perspectief op toetreding snel heeft verschaft en zich sindsdien
                 intensief met de landen heeft bemoeit. Even aannemelijk is dat toetreding de
                 kans op terugval beperkt en een gunstige voorwaarde vormt voor de verankering
                 van de nog prille verworvenheden. Van haar kant zal de Unie er rekening mee
                 moeten houden dat de landen nog veel tijd nodig hebben, voordat de nieuwe
                 instellingen zich zo hebben genesteld dat ze de normale oriëntatiepunten zijn
                 geworden voor het gedrag. Op zichzelf, en ook gezien de terugval in welvaart die
                 de transformatie voor velen impliceerde, vormt een voortgaande economische
                 groei een belangrijke voorwaarde om de legitimatie van de democratische rechts-
                 staat te kunnen versterken. Bij een optimistisch perspectief op de toekomst
                 vermindert de aantrekkingskracht van ondemocratische alternatieven.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 110 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 111 ======================================================================

<pre>                                het transformatieproces in midden- en oost-europa: dynamiek, kansen en bedreigingen
        De directe vruchten van economische groei kunnen leiden tot vermindering van
        de werkloosheid, versterking van een sociaal vangnet, een betere bewerktuiging
        van de civil society en noodzakelijke investeringen in fysiek en menselijk kapitaal
        die nodig zijn voor een effectiever en efficiënter juridisch en overheidsapparaat.
        Hierdoor vermindert ook de kracht van ten minste één oorzaak van de wijd
        verbreide corruptie, namelijk de relatieve armoede. Corruptie ondergraaft de
        legitimiteit van de overheid.
        Kansen voor voortgezette groei zijn echter ook aanwezig. Al in 1997 vatte de
        ebrd de langetermijnvooruitzichten van de Midden- en Oost-Europese landen
        als volgt samen:
(…) it is possible to identify two reasons for optimism and one for pessimism. The potential for
large productivity gains from structural change and enterprise restructuring and the potential
contributions to growth from the highly skilled workforces in the region are two reasons for
optimism. (…) In addition, the skilled population of transition countries can play a valuable role
in adapting technologies from advanced market economies. It is the combination of high levels of
skills and significant technological deficits in transition economies that creates a strong potential
for growth. Well-functioning markets will drive the actions and investments which can realise                       107
this potential.
The main reason for pessimism is the weakness in the region, at present, of the institutions, policies
and practices which are needed to underpin a market economy. There are a number of important
steps which many governments must take to improve the business climate and, in particular,
to strengthen the institutions which support investment and innovation. The more advanced coun-
tries have made significant progress in this regard, and it is possible that looking back in 20 years’
time some of the world’s “tiger” economies will have been found in the region. However, this
growth process should not be seen in any way as inevitable or automatic. (ebrd 1997: vii)
        Vier jaar later lijkt deze observatie nog steeds geldig, ondanks de institutionele
        vooruitgang die in de meeste kandidaat-lidstaten op een aantal sectoren ontegen-
        zeggelijk is geboekt. Polen en Hongarije lopen in vele opzichten voorop,
        terwijl Letland, Litouwen en vooral Bulgarije en Roemenië het minst hervormd
        zijn. Landen die al kort na de omwenteling ingrijpende economische stelsel-
        veranderingen hebben doorgevoerd, blijken hiervan blijvend de vruchten te
        plukken. Niet alleen gunstiger erfenissen, in de zin van ervaring met elementen
        van de markteconomie, maar ook initiële beleidsbeslissingen blijken derhalve
        belangrijk. Via padafhankelijkheid ontwikkelen nieuw gevormde instellingen
        hun eigen interne en externe dynamiek en verliest het verleden aan kracht.
        Een dergelijke grootschalige institutionele dynamiek gaat ook uit van constitutio-
        nele veranderingen. In de door Blankenburg (2000) onderzochte landen bleek dat
        de nieuw gevormde Constitutionele Hoven al snel een reputatie van onafhanke-
        lijkheid verwierven en hiermee een zeer belangrijke rol speelden in de ontwikke-
        ling van een structuur van checks and balances. Dit is uitermate belangrijk voor de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 111 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 112 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 constitutionele structuur. Een kwaliteitsverhoging van de juridische capaciteit in
                 algemene zin vergt echter meer tijd. Paragraaf 3.4 liet zien hoe weerbarstig de
                 praktijk van alledag hier is. Grote kennisachterstand, een verouderde infrastruc-
                 tuur, chronische onderbetaling en corruptie betekenen dat verbetering slechts
                 geleidelijk kan plaatsvinden. Een inefficiënte en ondeskundige juridische praktijk
                 is weinig bevorderlijk voor de ontwikkeling van een samenleving die wordt gere-
                 guleerd door recht. Een rechtsstaat die in de praktijk zwak is, belemmert ook de
                 ontwikkeling van de formele economie. Dit geldt evenzeer voor een ineffectief,
                 inefficiënt en corruptiegevoelig overheidsapparaat. Onduidelijke bevoegdheids-
                 verdeling en versnippering hiervan over vele instanties benadelen het onderne-
                 mingsklimaat. In de praktijk moeten dan ook vaak particularistische wegen wor-
                 den bewandeld. Uit paragraaf 3.5 bleek voorts hoe moeizaam veranderingen van
                 het overheidsbestuur tot stand komen. Niet alleen zijn stelselveranderingen hier
                 minder aan de orde dan in bijvoorbeeld de economie, ze genieten ook weinig
                 prioriteit. En als ze al worden doorgevoerd, is de doorwerking ervan traag.
                 Handelingspraktijken laten zich niet op afroep veranderen.
                 Omdat de eigen veranderingscapaciteit van de overheidsorganisatie beperkt is,
                 komt het hier vooral aan op externe factoren. Ontegenzeggelijk zijn deze aanwe-
108              zig. Het administratief recht – dat onder het communisme ontbrak – is in ontwik-
                 keling, en evenzo het toegankelijker instituut van de ombudsman. Bij de checks
                 and balances, die ook voor het beter functioneren van de overheid belangrijk zijn,
                 vervult de pers een zeer belangrijke waakhondfunctie. Overal in Midden- en
                 Oost-Europa heeft de verworven persvrijheid voet aan de grond gekregen en
                 ertoe geleid dat gevallen van corruptie door publieke functionarissen veelvuldig
                 aan de kaak zijn gesteld. De vaak zeer beperkte uitleg van het recht op overheids-
                 informatie en juridische inperking van de journalistieke vrijheid vormen hier
                 echter belangrijke hindernissen. Een cultuur van verantwoording afleggen is nog
                 allerminst gemeengoed in de kandidaat-lidstaten.
                 Al met al kan worden geconcludeerd dat er reden is voor gematigd optimisme.
                 De meeste landen zijn een pad ingeslagen dat hen steeds verder afvoert van de zo
                 ongunstige communistische erfenis. Gezien de multidimensionaliteit, is de
                 geboekte voortgang in historisch perspectief spectaculair. De opgave is echter
                 nog formidabel en het is allerminst uitgesloten dat zich periodes van terugval of
                 stagnatie zullen voordoen. Het is duidelijk dat de economische ontwikkeling die
                 voor de toekomst zo cruciaal is, sterk afhankelijk is van een versterking van het
                 bestuurlijk en juridisch vermogen, factoren die zich naar hun aard niet op korte
                 termijn voor spectaculaire verbetering lenen. Al deze factoren zijn vanzelfspre-
                 kend ook van belang voor het democratisch functioneren en de ontwikkeling van
                 een sterke civil society. De wetgevende macht zal zich beter kunnen verankeren
                 wanneer ze ertoe doet, dat wil zeggen naarmate de uitvoerende macht aan effec-
                 tiviteit wint. Een overheid die zich open stelt voor constructieve krachten in de
                 samenleving, wint aan legitimiteit en effectiviteit.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 112 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 113 ======================================================================

<pre>                     het transformatieproces in midden- en oost-europa: dynamiek, kansen en bedreigingen
Vanzelfsprekend is dit alles primair van belang voor de betrokken landen zelf.
Voor de Unie, die zich heeft gecommitteerd aan uitbreiding met deze landen, is
het belang erin gelegen deze plaats te doen vinden op een moment dat hierdoor
de eigen verworvenheden niet in de waagschaal worden gesteld. Tegelijkertijd
dienen de huidige eu-lidstaten te beseffen dat de positieve ontwikkelingen in
Midden- en Oost-Europa, ondanks de aanvankelijk sombere verwachtingen van
velen, ten dele samenhangen met de hoop op toetreding tot de Unie. Dit betekent
dat het niet tijdig honoreren van die toetreding een negatieve invloed kan uit-
oefenen. Evenzo kan worden verondersteld dat de toetreding zelf eraan zal bij-
dragen dat civil society, democratie, rechtsstaat en sociale markteconomie verder
worden verankerd. Dan worden de landen immers onderhevig aan de implemen-
tatie- en handhavingsmechanismen die in de Unie gelden. Wel moet de Unie zich
realiseren dat de betrokken instituties zo fragiel zijn dat nog lang een beroep zal
worden gedaan op de hulp- en slagvaardigheid van de eu.
                                                                                                         109
</pre>

====================================================================== Einde pagina 113 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 114 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
       noten
       1         Het onderscheid tussen transitie en consolidatie wordt veelvuldig gehanteerd in
                 de recente politicologische en sociologische literatuur. De economische literatuur
                 hanteert eveneens de term transitie, maar spreekt niet van consolidering.
                 Economische termen voor laatstgenoemd proces zijn institutionele verdieping,
                 institutionalisering en de opbouw van sociaal kapitaal of trust. In paragraaf 3.6
                 over de economische dimensie wordt bij deze economische terminologie
                 aangesloten.
       2         Linz en Stepan spreken – naar analogie van Max Weber (1978) – van sultanisme,
                 indien “traditional domination develops an administration and a military force
                 which are purely personal instruments of the master…” (1996; 51).
       3         De maximaal toegestane duur van een voorarrest is in Estland 12 maanden,
                 in Slovenië 2 jaar en in Slowakije 3 jaar (Freedom House 2000).
       4         Nicolaides (2000:9) is van mening dat ‘bestuurlijk vermogen’ slechts een nood-
                 zakelijk en niet een voldoende voorwaarde is voor implementatie. Volgens hem
                 garandeert genoeg personeel en genoeg resources niet de handhaving van regels,
                 terwijl ‘intelligente procedures’, die geen geld of mankracht hoeven te kosten,
                 dat bijvoorbeeld wel doen.
110    5         sigma staat voor Support for Improvement in Governance en Management
                 in Central and Eastern European Countries. Het is opgezet om bestuurshervor-
                 mingen te ondersteunen.
       6         Commissie van de Europese Gemeenschappen, Agenda 2000: voor een sterkere
                 en grotere Unie, Brussel, 15 juli 1997, com(97)2000 def.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 114 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 115 ======================================================================

<pre>                                                      eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
4   eu - beleid: kansen en bedreigingen van
    de uitbreiding
4.1 inleiding
    De kandidaat-lidstaten worden geconfronteerd met een Unie die inmiddels op een
    groot aantal beleidsterreinen veel heeft bereikt. Met andere woorden, het acquis
    dat deze landen moeten overnemen, heeft een enorme omvang gekregen.
    Ook dat maakt de komende toetredingen tot een grote opgave: nog nooit werd
    van een kandidaat-lidstaat verlangd zoveel eerder overeengekomen verworven-
    heden over te nemen als nu het geval is.
    In dit hoofdstuk wordt nagegaan wat deze opgave voor de aankomende lidstaten
    inhoudt op geselecteerde onderdelen van het eu-beleid. Het doel hiervan is
    inzicht te geven in de toetredingsproblematiek op die beleidsterreinen waar grote
    verworvenheden van de eu op het spel staan en/of waar problemen rond de
    uitbreiding worden vermoed. Deze terreinen zijn achtereenvolgens:
    • de interne markt (par. 4.2);
    • de monetaire unie (par. 4.3);                                                                        111
    • het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (par. 4.4);
    • het milieubeleid (par. 4.5);
    • het cohesiebeleid (par. 4.6);
    • de samenwerking op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken (par. 4.7).
    Ten aanzien van de gehanteerde terminologie voor de eerste twee beleidsterreinen,
    de interne markt en de monetaire unie, is hier een korte toelichting op zijn plaats.
    Hoewel men sinds de ondertekening van het Verdrag van Maastricht steevast
    over de emu spreekt, is zowel de definitie van de economische unie als de func-
    tionele relatie tussen de ‘E’ en ‘M’ van emu om politieke redenen niet nader
    gepreciseerd. Bij het aanbreken van de derde fase van monetaire eenwording in
    1999 zijn twee uiteenlopende concepten van economische unie te onderscheiden.
    Voor de landen die niet deelnemen aan de euro functioneert de economische unie
    feitelijk als een interne markt voor goederen, diensten, personen en kapitaal,
    die door economische efficiëntieoverwegingen gestuurd wordt en die over
    voldoende flankerend gemeenschappelijk beleid beschikt om deze markt goed te
    laten functioneren. De functionele relatie met de monetaire unie bestaat dan
    alleen uit de noodzaak voldoende wisselkoersstabiliteit te handhaven en het
    macro-economisch beleid met de Eurodeelnemers zodanig te coördineren dat het
    vrije verkeer van de interne markt wordt gewaarborgd (figuur 4.1).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 115 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 116 ======================================================================

<pre>      na ar een europabrede u nie
          Figuur 4.1                   Basisconcept van de economische unie
                                                      wederzijdse aanpassing
                                                                                             economische en sociale
                                                      gemeenschappelijke regels              cohesie > via beleid
                  interne markt
                                                      (waar gerechtvaardigd)
                                                      gemeenschappelijke beleid
                                                      (handel, GLB, transport)               economische en sociale
                                                      gemeenschappelijk                      cohesie > via overdrachten
                                                      mededingingsbeleid
            Wisselkoersstabiliteit
                                                      vrij verkeer (goederen, diensten,
                  interne markt
                                                      personen, kapitaal)
                                                      vrije vestiging
                                  Voor de Eurodeelnemers geldt echter dat de economische unie tevens over
112                               macro-economische stabiliteit en voldoende (structureel) aanpassingsvermogen
                                  dient te beschikken om in het verband van de monetaire unie asymmetrische
                                  schokken op te kunnen vangen. Behalve een goed werkende interne markt vereist
                                  dit ook coördinatie van de overheidsuitgaven, zodat de prijsstabiliteit binnen de
                                  monetaire unie niet in gevaar komt. In dit tweede concept van economische unie,
                                  dat de wrr in dit rapport hanteert (zie figuur 4.2) zijn de ‘E’ en ‘M’ van de emu
                                  dan ook onlosmakelijk verbonden. 1
           Figuur 4.2                   Economische unie als fundament voor monetaire unie
            Monetaire unie
                     Onveranderlijke wisselkoersen / Euro
                     Prijsstabiliteit
                     Europese Centrale Bank
                     Toetredingsvoorwaarden
                     Beleidsverplichtingen / Groei en Stabiliteitspact
            EMU                      Voorwaarden t.a.v. overheidstekorten en -schulden
            Economische unie
                     als figuur 4.1,
                     met voldoende aanpassingsvermogen,
                                  Lidstaatniveau (structurele verandering / mobiliteit)
                                  sociale partners / flexibiliteit
                                  (mogelijke) stabilisatoren (Lidstaat- / eu-niveau)
            Hervorming van regelgeving op niveau van de EU en de lidstaten
                                    Bron: Pelkmans et al. (2000: 19).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 116 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 117 ======================================================================

<pre>                                                   eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
In de navolgende paragrafen wordt na een korte inleiding steeds een overzicht
gegeven van de doelstellingen en de dynamiek van het betreffende beleidsterrein,
waaruit de inhoud blijkt van het acquis dat de kandidaat-lidstaten moeten over-
nemen. Vervolgens wordt ingegaan op de beleidsaanpassingen in de toetredende
landen. Deze landen hebben ter voorbereiding van de toetreding al veel gedaan,
zowel om het formele acquis over te nemen als ook om zich in het algemeen in
te stellen op het lidmaatschap. Door de beleidsprocessen binnen de Unie te
confronteren met hetgeen zich in de kandidaat-lidstaten afspeelt, ontstaat een
beeld van de problemen die nog moeten worden overwonnen. Deze hebben deels
te maken met de specifieke situatie in de toetredende landen en deels met de
inhoud en dynamiek van het eu-beleid. Zoals uit deze analyse zal blijken, stelt de
uitbreiding de Unie op sommige beleidsonderdelen namelijk voor de vraag of het
wel aanvaardbaar is het beleid in de huidige vorm voort te zetten.
Hoewel de selectie van de beleidsterreinen probleemgeoriënteerd is, zou het
uitbreidingsvraagstuk vertekend worden wanneer uitsluitend aandacht wordt
besteed aan de problemen van de toetreding. Zoals ook al in de eerdere hoofd-
stukken is geconcludeerd, biedt de uitbreiding belangrijke kansen voor de veilig-
heidspolitieke stabilisering, de economische ontwikkeling en de versterking van
de democratie in de regio van Midden- en Oost-Europa. Het is ook in het belang                          113
van de Unie deze kansen te realiseren. In dit hoofdstuk zullen daarom niet alleen
de beleidsproblemen bij de toetreding worden geïdentificeerd, maar zal ook wor-
den ingegaan op de kansen die zich manifesteren bij de uitbreiding op de geselec-
teerde eu-beleidsterreinen. In de conclusie op dit hoofdstuk (par. 4.8) worden de
geïdentificeerde kansen en bedreigingen van de behandelde beleidsgebieden in
één overzichtstabel samengebracht en kort van commentaar voorzien.
Deze tabel kan tevens worden gehanteerd als leeswijzer. Hij biedt een oriëntatie
op de voornaamste beleidsspecifieke kansen en bedreigingen die in de navolgende
paragrafen aan de orde komen.
Oplossingen voor de gesignaleerde problemen en manieren om de kansen van
de toetreding beter te benutten, komen in dit hoofdstuk nog niet aan de orde.
Hiervoor is het nodig eerst in algemene zin in te gaan op de potentiële oplossings-
richtingen voor de toetredings-, implementatie- en handhavingsproblematiek.
Hoofdstuk 5 en 6 zijn daaraan gewijd. Tegen de achtergrond van de kansen en
problemen die in verband met de toetreding opdoemen op de centrale beleids-
terreinen, wordt in deze hoofdstukken besproken welke strategieën mogelijk zijn
en hoe deze op basis van de in hoofdstuk 2 uiteengezette criteria kunnen worden
beoordeeld. Vervolgens zal in hoofdstuk 7 voor elk van de geselecteerde beleids-
terreinen worden besproken welke specifieke oplossingen en beleidsaanbevelin-
gen volgens de wrr uit deze strategieën voortvloeien.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 117 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 118 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
       4.2       de interne markt
       4.2.1     inleiding
                 De tien kandidaat-lidstaten uit Midden- en Oost-Europa hebben een gezamenlijk
                 bbp dat ruim 5 procent van dat van de eu beslaat en nog geen 6 procent van het
                 bbp van Euroland. Ook in monetaire termen is hun gewicht vrij gering: nog geen
                 7 procent van de totale monetaire voorraad van de Eurodeelnemers (zie tabel 4.1).
                 Deze kwantitatieve indicatoren vormen op het eerste gezicht geen aanleiding te
                 veronderstellen dat de economische en monetaire unie grote economische schok-
                 ken zou kunnen ondervinden van het uitbreidingsproces. Maar hoe staat het in
                 kwalitatief opzicht? De keerzijde van de medaille zou kunnen zijn dat de econo-
                 mische, sociale en bestuurlijke diversiteit van deze landen de stabiliteit in de Unie
                 zou verstoren of sluipenderwijs zou aantasten. Anders gezegd, er zou sprake kun-
                 nen zijn van problematische diversiteit ten aanzien van het handelingsverbond
                 van de Unie. Zo wordt bijvoorbeeld van verschillende zijden gewaarschuwd dat
                 de komende uitbreidingsronde de kans op ‘erosie’ van de interne markt, asymme-
                 trische economische schokken binnen de Eurozone, sociale en regionale verschil-
                 len en daarmee ook politieke spanningen binnen Europa aanzienlijk zou kunnen
114              vergroten (ser 1999; Europees Parlement 1999c).
                 Tegenover deze risico’s van de toetreding staan echter ook belangrijke kansen.
                 In de aanloop tot de toetreding profiteren de Midden- en Oost-Europese landen
                 nu al van een enorme toename van de buitenlandse directe investeringen en de
                 technologische overdrachten naar de regio. Eenmaal toegetreden, zullen ze hier-
                 van naar verwachting nog eens extra profiteren. Investeerders zullen de daad-
                 werkelijke verankering van economische en politieke instituties en structuren
                 van deze landen met die van de eu immers interpreteren als een extra kwaliteits-
                 garantie van het heersende ondernemersklimaat (imf 2000). Ook de huidige
                 lidstaten zullen op de lange termijn kunnen profiteren van de uitbreiding.
                 De vergroting van de interne markt en het vooruitzicht op een grotere monetaire
                 unie zullen ertoe kunnen bijdragen dat de economische en monetaire stabiliteit
                 worden versterkt en de mobiliteit van goederen, diensten en kapitaal verder toe-
                 neemt. Deze ontwikkelingsmogelijkheid opent de weg naar meer concurrentie,
                 een efficiëntere (statische en dynamische) allocatie van productiefactoren,
                 meer keuze voor consumenten en meer welvaart.
                 In deze paragraaf zal nader worden ingegaan op potentiële toetredingsgerelateerde
                 problemen op het terrein van de interne markt. Paragraaf 4.2.1 schetst de doel-
                 stellingen en de beleidsdynamiek van de interne markt.2 Aan de hand van deze
                 uitgangspunten wordt beoordeeld in welke mate de toetreding stuit op diversi-
                 teit die problematisch zou kunnen zijn voor de Unie als waarden- en handelings-
                 verbond. Vervolgens beschrijft paragraaf 4.2.2 de vorderingen en problemen
                 van de kandidaat-lidstaten met de overname en implementatie van het huidige
                 acquis.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 118 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 119 ======================================================================

<pre>                                                                    eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
 Tabel 4.1        Indicatoren van de relatieve omvang van de kandidaat-lidstaten, 1998
                        BBP    BBP in lopen-   BBP naar  Geldhoeveelheid                Deposito’s
                       (in %     de valuta   koopkracht      (in % van            (% van Euroland-totaal)
                      van EU)    (in % van    (in % van   Euroland-totaal)
                              Euroland BBP)   Euroland                            Zicht- Termijn-, spaar- en
                                                        M0      M1     M2
                                                 BBP)                            deposito vreemde valuta-
                                                                                              deposito’s
 Estland                0,1         0.1          0.2    0.12   0.06    0.04        0.05          0.03
 Hongarije              0,6         0.7          1.7    1.24   0.55    0.90        0.08          0.83
 Polen                  1,8         2.4          4.7    3.11   1.35    1.90        0.96          2.36
 Slovenië               1,4         0.3          0.5    0.21   0.11    0.27        0.09          0.39
 Tsjechië               0,6         0.9          2.1    1.75   0.82    1.13        0.69          1.38
 Luxemburg-groep        4,5         4.4          9.2     6.4     3       4           2             5
 Bulgarije              0,1         0.2          0.6    0.38   0.11    0.11        0.05          0.11
 Letland                0,1         0.1          0.2    0.22   0.07    0.05        0.04          0.03
 Litouwen               0,1         0.2          0.4    0.25   0.09    0.06        0.06          0.04
 Roemenië               0,4         0.6          2.1    0.38   0.16    0.31        0.09          0.25
 Slowakije              0,3         0.3          0.8    0.57   0.27    0.40        0.22          0.50
 Helsinki-groep         1,0         1.4          4.1     1.8    0.7     0.9         0.4           0.9
            Bron: ecb (Montly Bulletin February 2000).
                                                                                                                         115
4.2.2      dynamiek
           Sinds het midden van de jaren tachtig is de economische integratie van de
           Gemeenschap in een stroomversnelling geraakt. Twee projecten zijn hiervoor
           instrumenteel geweest: de Europese Akte en het Verdrag van Maastricht.
           De ondertekening van de Europese Akte in 1986 doorbrak de jarenlange impasse
           in de verdere verwezenlijking van de gemeenschappelijke markt. Deze was ont-
           staan toen het voornemen marktbelemmeringen af te schaffen en tegelijkertijd de
           nationale regelgeving te harmoniseren en gemeenschappelijk beleid te ontwikke-
           len, op politieke grenzen was gestuit. De nieuwe Akte definieerde de interne
           markt expliciet als een ruimte zonder binnengrenzen, waarin het vrije verkeer
           van goederen, diensten, personen en kapitaal zou moeten worden gegarandeerd.
           Bovendien werd eind 1992 vastgelegd als uiterste datum waarop deze doelstelling
           zou moeten zijn verwezenlijkt. Dit ‘1992-programma’ omvatte ongeveer 280
           wetsvoorstellen voor de aanpak van fysieke, technische en fiscale marktbelem-
           meringen. In een later stadium zijn hier vervolgens nog andere voorstellen aan
           toegevoegd. De voornaamste voorstellen betreffen de liberalisering van netwerk-
           industrieën, zoals gas en elektriciteit, post en telecommunicatie, de luchtvaart,
           het spoorwegvervoer en de radio en televisie. Ten tweede werden enkele funda-
           mentele veranderingen geïntroduceerd in de reguleringsmethodiek. Zo werd
           voor de zogenoemde oude benadering van algemene harmonisatie (artikel 94) de
           bepaling die de Raad opdraagt om bij unanimiteit richtlijnen aan te nemen,
           vervangen door een bepaling die voorziet in aanname bij gekwalificeerde meer-
           derheid (artikel 95). Hiernaast werd de ‘nieuwe aanpak’ geïntroduceerd als
           dominante harmonisatiestrategie, waarbij wordt verwezen naar minimumnormen
           die vrij algemene gezondheids- en veiligheidsdoelstellingen en het vrije verkeer
</pre>

====================================================================== Einde pagina 119 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 120 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 ondersteunen. Bovendien werd de wederzijdse aanvaardingsregel expliciet als
                 nieuwe strategie ter voltooiing van de interne markt gepresenteerd.3
                 Ten derde werd ook het gemeenschappelijke beleid uitgebreid naar de terreinen
                 van economische en sociale cohesie en gezondheid en veiligheid op het werk,
                 terwijl al bestaand beleid (voor milieu, onderzoek en ontwikkeling en monetair
                 beleid in het kader van het Europees Monetair Stelsel) formeel werd vastgelegd.
                 Bovenal wist de eg met behulp van institutionele vernieuwingen (zoals het
                 stemmen in de Raad met gekwalificeerde meerderheid, de samenwerkings-
                 procedure met het Europees Parlement en het gebruik van deadlines voor stadia
                 van het wetgevingsproces) uiteindelijk ongeveer 95 procent van alle bepalingen
                 uit het 1992-Witboek op tijd aan te nemen (Hix 1999: 215).
                 De Europese Commissie beschouwt de interne markt terecht als het economisch
                 fundament onder de monetaire unie (zie par. 4.3). Samen met de lidstaten heeft
                 zij dan ook actie aangekondigd om deze markt te verdiepen, onder meer op het
                 terrein van het mededingingsbeleid, de financiële dienstverlening, de belasting-
                 coördinatie, de octrooien, de energie, de telecommunicatie, de elektronische
                 handel en het transport. Op de Europese top van Amsterdam in juni 1997 is het
                 zogenoemde slim-programma aangenomen dat de internemarktwetgeving moet
116              vereenvoudigen en bureaucratische belemmeringen moet verminderen.
                 De Commissie publiceert inmiddels regelmatig een ‘Scorebord voor de Interne
                 Markt,’ waarin van elke lidstaat het transpositie- en implementatietekort en de
                 schendingen van de internemarktregels worden vermeld. In oktober 1999 is met
                 steun van het Europees Parlement en de Raad van ministers bovendien een
                 ‘Strategie voor de Europese interne markt’ aangenomen. Deze moet het kader
                 bieden voor het beleid gedurende de periode 2000-2004. Vier strategische doel-
                 stellingen worden onderscheiden:
                 1 de regelgeving moet doelmatiger worden;
                 2 cruciale marktverstoringen moeten worden aangepakt;
                 3 belemmeringen op de marktintegratie moeten worden weggenomen;
                 4 de interne markt moet worden ingezet voor de welvaart van alle burgers.
                 Opvallend is dat het gehanteerde instrumentarium een accentverschuiving laat
                 zien van volledig geharmoniseerde of uniforme rechtsregels naar meer specifieke,
                 niet-juridische afstemmingsmaatregelen gericht op macro- en micro-economische
                 hervormingen.4 Het betreft hier onder meer systemen van gezamenlijke norm-
                 stelling en evaluatie (benchmarking), uitwisseling van beleidsinstrumenten
                 (best practices) en beoordeling (peer group pressure) (ser 2000: 14).
       4.2.3     aanpassingen van de midden - en oost- europese l anden aan het
                 acquis: identificatie van problemen
                 Voor de nieuwe lidstaten biedt de deelname aan de interne markt een omgeving
                 waarin productiefactoren beter kunnen worden benut en de inhaalgroei kan
                 worden versneld. Het benutten van deze ontwikkelingsmogelijkheden veronder-
                 stelt echter wel dat het internemarktacquis correct moet worden toegepast.
                 Voorts dienen de lidstaten de minimale normen, standaarden en andere bepalingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 120 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 121 ======================================================================

<pre>                                                   eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
op het gebied van producteisen, -aansprakelijkheid en -veiligheid goed na te
leven en moet er in de kandidaat-lidstaten een adequaat stelsel komen van trans-
port- en telecommunicatieverbindingen. Hiernaast vereist het van deze landen
het vermogen en de bereidheid tot aanpassing aan de grotere marktdynamiek.
Op de korte termijn, in de aanloop tot de toetreding, dient zich hierbij een aantal
dilemma’s aan. Ten eerste valt te verwachten dat de volledige en onmiddellijke
overname, toepassing en handhaving van het internemarktacquis een dermate
gecompliceerde opgave is dat deze op bepaalde onderdelen aanvankelijk de
bestuurlijke en juridische capaciteit van de kandidaten te boven gaat. Op zichzelf
is dit overigens niet verwonderlijk. Ook eerdere kandidaat-lidstaten als Zweden
en Finland, met een uitgebreide markteconomische, juridische en bestuurlijke
ervaring, liepen tegen capaciteitsproblemen aan. Maar voor de Midden- en Oost-
Europese landen vormt het tevens een onevenredig grote financiële belasting.
Ten tweede geldt dat overname van het acquis soms op gespannen voet kan
staan met de economische en democratische transformatie en initiële inhaalgroei
(Pelkmans et al. 2000: 32-33; Senior Nello 1998: 21).
Deze problematiek heeft ook de Europese Commissie niet onberoerd gelaten.
Meer dan in de voorafgaande jaren tracht zij de pretoetredingsstrategie beter af te
stemmen op de specifieke achtergronden en omstandigheden van het transitie-                             117
proces in de individuele lidstaten. Bovendien maakt ze in de feitelijke onderhan-
delingspraktijk inmiddels een onderscheid tussen onderdelen van het individuele
toetredingstraject die essentieel zijn voor zowel de transitie als de toetreding en
onderdelen die mogelijk een grote belasting kunnen vormen voor het ontwikkelen
van een volwaardig functionerende markteconomie (Pelkmans et al. 2000: 33).
Dit leerproces is terug te vinden in de recente Phare-programma’s, de npoa’s,
de screeningsprocedures en de gedetailleerde jaarlijkse voortgangsrapportages
over de mate waarin de Midden- en Oost-Europese landen tegemoetkomen aan
de Kopenhagen-criteria. Zoals ook al werd geconstateerd in paragraaf 3.6, erkent
de Europese Commissie dat er feitelijk een overlap bestaat tussen de verschillende
economische Kopenhagen-criteria. Een functionerende markteconomie is name-
lijk per definitie een economie die op de middellange termijn concurrerend moet
zijn. Waar het de Commissie begrijpelijkerwijze vooral om gaat is landen te
waarschuwen voor de economische en sociale aanpassingskosten die verbonden
zijn aan het kunstmatig overeind houden van niet-concurrerende bedrijven en
voor het remmende effect dat hiervan zal uitgaan op de inhaalgroei.
Dit alles neemt echter niet weg dat de Europese Commissie en de lidstaten formeel
uiteraard vasthouden aan de onwrikbaarheid van alle Kopenhagen-criteria en aan de
ondeelbaarheid van het totale internemarktacquis. Hieronder zal daarom eerst wor-
den ingegaan op de vraag in hoeverre de Midden- en Oost-Europese landen speci-
fieke problemen hebben met de overname, implementatie en handhaving daarvan.
De voortgangsrapportages van de Commissie laten zien dat Polen en Hongarije het
verst zijn gevorderd met de overname van het internemarktacquis en dat het pro-
ces in Slowakije, Bulgarije en Litouwen tijdelijke problemen heeft ondervonden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 121 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 122 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                  Niettemin zullen naar verwachting alle landen met uitzondering van Roemenië
                  en wellicht ook Bulgarije over twee jaar zo’n 80 procent van het acquis uit het
                  Witboek voor de interne markt kunnen overnemen. Bovendien zijn deze landen
                  ook al bezig met de overname van de resterende onderdelen van het acquis die
                  buiten het Witboek vallen. De druk die van de voortgangsrapportages, de onder-
                  handelingen en het zakenleven uitgaat op de kandidaat-lidstaten is immers groot,
                  temeer omdat elke terugval kan worden opgevat als een negatief signaal over de
                  politieke stabiliteit en het investeringsklimaat (Pelkmans et al. 2000: 31).
                  Tegelijkertijd openbaren zich via de rapportages van de Commissie ook ‘gaten’ in
                  de overname van het acquis die problematisch zijn voor het functioneren van de
                  interne markt. Deze betreffen de staatssteun, fytosanitaire, veterinaire en voedsel-
                  veiligheidsmaatregelen (zie tekstbox 4.1), het intellectuele eigendom, de energie-
                  sector, milieueisen, productnormen en bij de interne markt betrokken nationale
                  (uitvoerings)instanties. Zelfs als deze gaten tijdig worden gedicht, kan van een
                  volledige overname van het acquis op het moment van het toetredingsbesluit
                  geen sprake zijn. Ten eerste lenen sommige onderdelen, waaronder het glb en
                  de douanetarieven, zich alleen voor overname op het moment van de feitelijke
                  toetreding. Ten tweede zullen na de toetredingsdatum voor specifieke delen van
118               het acquis tijdelijke overgangsbepalingen en derogaties van kracht zijn. De voort-
                  gangrapportages van de langst onderhandelende kandidaten (Hongarije, Polen,
                  Tsjechië, Estland en Slovenië) bieden echter nog weinig inzicht omtrent de aard
                  van deze bepalingen, omdat het proces van overname en implementatie in ieder
                  geval de komende jaren nog in volle gang zal zijn. Dit proces blijft parallel lopen
                  aan permanente consultaties en bilaterale onderhandelingen tussen de toetreders
                  en de Commissie. Bovendien zullen in de loop van 2001 ten aanzien van een
                  groot aantal internemarktdossiers de voorlopige gemeenschappelijke standpun-
                  ten van de 15 eu-lidstaten aan de onderhandelingstafel worden gepresenteerd.5
         Tekstbox 4.1 Het internemarktacquis op fytosanitair, veterinair, voedselveiligheidsgebied
          Bij het vrije verkeer van goederen vormen verschillen in regulering en de daarachter liggende
          uitvoerings- en controleaspecten soms grote obstakels. Een belangrijke illustratie hiervan is het
          vrije verkeer van landbouwproducten. Het vrije verkeer in de (straks uitgebreide) interne markt
          zal slechts mogelijk zijn indien én het acquis op fytosanitair, veterinair en voedselveiligheids-
          gebied in de nationale wetgeving van de kandidaatslanden is opgenomen én het vermogen om
          daaraan uitvoering te geven op basis van harde en zachte infrastructuur en betrouwbare controles
          en traceerbaarheid, als geloofwaardig wordt beschouwd. Deze terreinen refereren aan risico’s die
          verregaande harmonisatie vereisen en waarbij wederzijdse erkenning (à la Cassis de Dijon) niet
          mogelijk is. Vanwege deze risico’s zullen nog bestaande verschillen in nationale wetgeving,
          uitvoering en controles leiden tot controles aan de grenzen, zolang deze problematische diversi-
          teit niet is geëlimineerd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 122 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 123 ======================================================================

<pre>                                                                   eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
Het is lastig een goed beeld te krijgen van de vooruitgang op dit terrein. Bovendien is veel expertise
vereist om tot een afgewogen oordeel te komen omtrent deze zeer technische richtlijnen.
Niettemin dient te worden bedacht dat nu nog niet duidelijk is of bij toetreding van bijvoorbeeld
de eerste acht kandidaatslanden in 2004 (dus minus Bulgarije en Roemenië) de grenscontroles
met de eu-15 en daarmee ook tussen de kandidaat-lidstaten onderling meteen zullen verdwijnen.
Dit hangt niet alleen samen met het tegenhouden van ‘gevaren’ uit deze kandidaatslanden zelf.
Immers, zelfs indien deze grenzen met de eu zouden kunnen worden opgeheven, dan nog
moeten de huidige lidstaten ook daadwerkelijk vertrouwen hebben dat de controle aan de nieuw
ontstane buitengrenzen van de Unie betrouwbaar is.
Ten aanzien van het fytosanitaire acquis (controle op schadelijke organismen en plantenziektes) is
wellicht voldoende implementatie nog wel haalbaar, omdat hierbij voor de private sector geen grote
investeringen vereist zijn. Dit is echter anders voor het veterinaire en voedselveiligheidsacquis,
waarvoor de noodzakelijke investeringen zeer aanzienlijk zullen zijn. Deskundigen achten de situ-
atie in slachthuizen (waaronder talloze hele kleine) en vleesverwerkende bedrijven zorgwekkend.
Ook de traceerbaarheid (een eu-conform identificatie- en registratiesysteem) en de notificatie-
systemen vereisen nog veel aandacht. Een en ander wordt verder bemoeilijkt doordat zowel de bse-
crisis (via de regels omtrent het gebruik van dierlijk afval en diervoeding) en de recente voorstellen
omtrent eu-voedselveiligheid het veterinair en voedselveiligheidsacquis sterk in beweging hebben
gebracht. Voor de kandidaat-lidstaten is dit moving target extra problematisch.                                         119
De herstructurering van de landbouw in de Midden- en Oost-Europese landen (die alleen al te
verwachten is op grond van de kleinschaligheid en sterk lokale en regionale oriëntatie van de afzet)
zal het aanpassingsproces bemoeilijken omdat de vereiste investeringen bij onvoldoende perspec-
tief niet zullen worden opgebracht. De nieuwe, ongetwijfeld veel omvangrijkere handelsstromen
van landbouwgoederen zullen goed bewaakt en gecontroleerd dienen te worden. Dit vergt vergaande
samenwerking tussen uitvoerende instanties van de eu-15 en de nieuwe lidstaten.
        Aan de hand van de voortgangsrapportages van de Europese Commissie van
        november 2000 heeft de wrr een analyse gemaakt van de vorderingen met de
        overname van het acquis. Gekeken is naar:
        • de voortgang in de overname van het acquis gedurende de periode 1999-2000;
        • de staat van de totale acquisovername in het midden van het jaar 2000;
        • het hiertoe beschikbare bestuurlijke vermogen op 29 terreinen van het acquis.
        Voor de afzonderlijke hoofdstukken van het acquis communautaire is een score
        gemaakt van de prestaties op een 4-puntsschaal. In totaal zijn aldus 10x29x3 = 870
        scores verkregen, waarvan de belangrijkste zijn weergegeven in bijlage 1. Uit de
        behandeling per beleidsterrein vloeit voort dat de resultaten slechts betrekking
        hebben op de verticale capaciteit van de kandidaat- lidstaten.
        Horizontale thema’s – zoals zijn behandeld in paragraaf 3.5 – blijven hier buiten
        beschouwing. Figuur 4.3. geeft op gecomprimeerde wijze de belangrijkste resul-
        taten van deze analyse weer voor de tien Midden- en Oost-Europese kandidaat-
        lidstaten. Het gaat hier veel om een momentopname, waarin de jaarlijkse voort-
        gang niet is weergegeven.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 123 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 124 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
         Figuur 4.3     Overnameacquis en bestuurlijk vermogen in de tien kandidaat-lidstaten
       3,5
                                                      admin. vermogen
                                                      admin. verm. zware dossiers
                                                      status v. overname acq.
       3,0
                                                      stat. overn. zware dossiers
       2,5
       2,0
       1,5
       1,0
              BUL        EST     HON       LET       LIT           POL          ROE SLV     SLW  TSJ
                 Indien wordt gekeken naar de gemiddelden van het gehele acquis, kan gesteld
120              worden dat geen van de landen zeer slecht scoort voor het overnamecriterium.
                 Alleen Roemenië kent een geringe mate van overname van wetgeving. Op de (hier
                 ongewogen) zware beleidsdossiers scoren de landen in de meeste gevallen lager,
                 maar ook hier zijn de resultaten niet echt slecht. Gezien het feit dat de Midden- en
                 Oost-Europese landen vermoedelijk niet voor 2004 zullen toetreden, zijn er nog
                 voldoende mogelijkheden aanwezig om de overname van het acquis communau-
                 taire op een hoog peil te krijgen (bijv. op of boven 3,5 van de maximale score van 4).
                 Met betrekking tot het bestuurlijk vermogen verschillen de scores voor het gehele
                 acquis sterk, maar nergens wordt een waarde lager dan 2,28 behaald. Ook voor de
                 zware beleidsdossiers zijn de verschillen tussen de scores van de Midden- en Oost-
                 Europese landen onderling fors. Gemiddeld zijn de resultaten minder goed dan
                 voor het gehele acquis, maar toch nog altijd beter dan minimaal. Dit duidt erop dat
                 het bestuurlijk vermogen in een ontwikkelingsfase verkeert.
                 Kenmerkend voor de zwaardere beleidsdossiers is dat de daadwerkelijke uitvoe-
                 ring en naleving van het desbetreffende acquis van de kandidaten een omvangrijke
                 en zeer complexe institutionele inspanning vergt. Hoewel de grote betekenis van
                 deze hoofdstukken voor de interne markt ervoor zou pleiten ze extra zwaar te
                 laten meewegen in de scores van de kandidaat-lidstaten, is hiervan afgezien
                 omdat het toekennen van een wegingsfactor uiteindelijk een vrij arbitraire aange-
                 legenheid is. Ook de ongewogen gemiddelde scores laten echter duidelijk zien dat
                 de Midden- en Oost-Europese landen meer moeite hebben met de zware dossiers
                 van het acquis. Met andere woorden, er vindt een zekere window dressing plaats:
                 hoge scores op de meer eenvoudige beleidsterreinen compenseren het implemen-
                 tatietekort op de zwaardere dossiers. Het beeld ten aanzien van de zwaardere
                 dossiers wordt overigens wel gunstiger, zodra de aanmerkelijk zwakkere scores
                 van Roemenië en Bulgarije buiten beschouwing worden gelaten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 124 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 125 ======================================================================

<pre>                                                      eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
Grosso modo vormen deze scoreresultaten geen aanleiding tot pessimisme.
Zoals elders in dit rapport nog zal blijken, spitsen de zorgen omtrent de overname
en implementatie van het acquis zich toe op een beperkt aantal dossiers. Op deze
deelgebieden ontbreekt soms de specifieke expertise of het vermogen tot aanpas-
sing aan technische normen en schiet het algemene, horizontale bestuurlijke ver-
mogen tekort. Tegelijkertijd dient te worden bedacht dat de Europese Commissie
nu pas vier keer met een voortgangsrapportage is gekomen (de eerste rapportage
verscheen midden 1997 bij de presentatie van de Agenda 2000) en dat in dit korte
tijdsbestek al veel is bereikt. Aangezien de periode tussen de laatste rapportage
van 2000 en de vermoedelijke toetredingsdatum ten minste nog enkele jaren
beslaat, en de kandidaat-lidstaten intussen steeds meer ervaring hebben opgedaan
met de overname en implementatie van het acquis, is er nog voldoende tijd om
ook voor de zwaardere dossiers de scores te verbeteren.
Tot de zwaardere beleidsdossiers behoort zeker ook het acquis van de financiële
sector. Gezonde financiële instellingen zijn essentieel voor de micro-economische
herstructurering, de economische groei, het ondernemerschap, de spaar- en
investeringsquota en ook het macro-economisch beleid en de betrouwbaarheid
van het financiële systeem in de Midden- en Oost-Europese landen. Hoewel het
in dit algemene rapport over de uitbreiding van de eu te ver zou voeren om heel                            121
diep op deze gespecialiseerde materie in te gaan, wordt hieronder toch apart aan-
dacht besteed aan de stand van zaken in het jaar 200o in de financiële sector van
de kandidaat-lidstaten. Deze is namelijk slechts zeer ten dele en onvoldoende af
te leiden uit de verzamelde scores van bijlage 1 op basis van de Europese Commis-
sierapportages. Financiële diensten zijn daar een onderdeel van (het acquis van)
hoofdstuk 2 (vrij verkeer van diensten), met andere woorden de score is te
geaggregeerd. Wat betreft financieel kapitaal geldt dat hoofdstuk 4 van het acquis
(vrij kapitaalverkeer) niet expliciet in de bijlage is opgenomen; het is wel gescoord.
In deze score gaat het echter bovenal om de kwaliteit van de informatievereisten
op effectenbeurzen (ter bescherming van beleggers), effectief toezicht,
afwezigheid van belangenverstrengeling, enzovoort.
Een redelijke – zij het niet heel gedetailleerde – indruk geven een tweetal scores
die de ebrd uitvoert in haar jaarlijkse rapportage van de zogenoemde transition
indicators en de legal indicators. Net als in bijlage 1, gaan deze scores van 1 tot 4,
al heeft de ebrd zelfs 4+ als score geïntroduceerd; deze laatste score is vergelijk-
baar met wat in oeso-landen als norm zou kunnen doorgaan (ebrd 2000: 6).
Deze ebrd-scores zijn opgenomen in tabel 4.2. Het algemene beeld dat hieruit
naar voren komt, is dat de kandidaat-lidstaten goed op weg zijn. Enkele jaren
geleden was dit beeld beduidend zorgelijker. De Midden- en Oost-Europese
landen hebben sindsdien duidelijk veel aandacht besteed aan de hervormingen
op dit terrein, deels vanwege de verplichting het acquis over te nemen en het
bestuurlijk vermogen daadwerkelijk te verbeteren, maar deels ook omdat bank-
faillissementen en/of crises in de effectenhandel hen op hardhandige wijze con-
fronteerden met de kosten van te zwakke regulering en toezicht.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 125 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 126 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
          Tabel 4.2         De kwaliteit van financiële markten en instellingen in Midden- en Oost-Europa
                            (diverse indicatoren)
                                  EBRD Transition indicators 2000               EBRD Legal indicators survey 2000
                                     Banken               Effecten-           Algeheel        Reikwijdte 3)     Werking 4)
                                    & rente 1)         markten, enz.2)
         Bulgarije                      3                    2                    3-                3                 2+
         Tsjechië                       3+                   3                    3+                4                 3-
         Estland                        4-                   3                    3+                4                 3-
         Hongarije                      4                    4-                   4                 4                 4
         Letland                        3                    2+                   3                 3                 3
         Litouwen                       3                    3                    4-                4                 4-
         Polen                          3+                   4-                   4                 4                 4
         Roemenië                       3-                   2                    3+                4                 3
         Slowakije                      3                    2+                   3                 3                 3-
         Slovenië                       3+                   3-                   4                 4                 4
        1) Banking reform & interest rate liberalisation; de score 4 behelst (1) bankregulering dicht tegen
            BIS-normen; (2) goed werkende mededinging tussen banken; (3) effectief (prudential) toezicht; (4) een aanzien-
            lijke volume van langlopende leningen aan private ondernemingen; (5) aanzienlijke financiële verdieping.
        2) Securities markets and non-bank financial institutions; de score 4 behelst (1) effectenregulering benadert
122
            IOSCO-vormen; (2) aanvankelijke liquiditeit en kapitalisatie in markten; (3) goedwerkende (niet-bancaire)
            financiële ondernemingen; (4) effectieve regulering van (3).
        3) Omvangrijke regulering van de financiële markten, beschouwd (door gespecialiseerde juristen) als op minimum-
            niveau van de internationaal norm; omissies bijv. nog in controle op witwaspraktijken of solvabiliteitsnormen
            voor banken of aandeelhoudersregistratie.
        4) Aanzienlijk (en in de praktijk gebleken) vermogen tot naleving/afdwinging van regels,
            bankfaillissementen; tegen dubieuze bemiddeling enz.
        De transition indicators vormen de eindscores van een uitgebreid rapportage of verificatieproces.
        De legal indicator survey is gekeurd door een netwerk van gespecialiseerde juristen op dit terrein in MOE landen,
        die met de EBRD samenwerken.
        Bron: ebrd (2000: hfdst. 2 en annex 2.2).
                    In het geval van bankdiensten is zelfs geen enkele score lager dan 3-. Bij effecten-
                    markten ligt de score gemiddeld iets lager. In het oordeel van praktiserende juris-
                    ten (zie de rechterkolommen) vormt de reikwijdte van de regulering steeds min-
                    der een probleem; zeven van de tien kandidaat-lidstaten behalen een score van 4.
                    De werking ervan scoort weliswaar lager, maar slechts in één geval is de score nog
                    niet opgeklommen tot 3-. Wel dient te worden bedacht dat de scores in de twee
                    linkerkolommen mede lager zijn omdat de economische betekenis van de mark-
                    ten is meegerekend (bijv. op basis van de omvang van de financiële dienstverle-
                    ning aan private ondernemingen en het liquiditeitsvolume). Alle Midden- en
                    Oost-Europese landen (behalve wellicht Hongarije) moeten derhalve nog belang-
                    rijke verbeteringen en financiële verdieping verwezenlijken.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 126 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 127 ======================================================================

<pre>                                                                eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
        De Europese Commissie heeft nog nooit eerder de kandidaten voor eu-lidmaat-
        schap op zo’n langdurige, intensieve en innovatieve wijze voorbereid op het vol-
        waardige functioneren in de interne markt. Dit laat echter onverlet dat de vrees
        voor problematische diversiteit niet overal is weggenomen. Het Economisch en
        Sociaal Comité van eg sprak bijvoorbeeld eind 1999 nog de zorg uit dat deze
        uitbreiding meer dan enig andere de interne markt confronteert met uiterst
        complexe problemen. Het waarschuwde dat:
Revolutionary ways will have to be found to determine how best to organize and manage the
single market in view of the eventual doubling of the number of participating States, with many
small countries, broad linguistic and cultural diversity, and wide discrepancies in development…
It will be imperative to ensure that enlargement does not damage the cohesion of the internal
market….Ill-prepared enlargement would weaken single market cohesion. (Geciteerd in:
Pelkmans et al. 2000: 24)
        De Nederlandse Sociaal Economische Raad (ser) heeft zich in 1999 in vergelijk-
        bare termen uitgelaten. De Raad heeft gewezen op het gevaar van structurele
        afbreuk, ‘erosie’ of verwatering van de toepassing van internemarktbepalingen,
        indien de nieuwe lidstaten door gebrekkige kennis en ervaring, corruptie en                                  123
        zwakke bestuurlijke en juridische capaciteiten niet in staat zouden zijn de inter-
        nemarktregels toe te passen en te handhaven (ser 1999). Andere waarnemers
        wijzen tevens op het risico dat een aantal Midden- en Oost-Europese regeringen
        juist nadat hun land tot de Unie is toegelaten, in de verleiding zullen worden
        gebracht de teugels van het monetaire beleid teveel te laten vieren (Europees
        Parlement 1999c).
        Dergelijke waarschuwingen kunnen over het algemeen worden herleid tot twee
        verschillende scenario’s. Het eerste scenario veronderstelt dat de bestaande interne
        markt verre van perfect en derhalve blijvend kwetsbaar is. De toetreding van de
        Midden- en Oost-Europese landen, die in institutioneel en juridisch opzicht nog
        zwak ontwikkeld zijn, zal er in dit scenario toe leiden dat de al bestaande onvol-
        komenheden in het vrije verkeer van goederen, diensten, werknemers en kapitaal
        en de mededinging worden versterkt. Het tweede scenario gaat uit van de
        gedachte dat de huidige interne markt nu tamelijk robuust is, maar als gevolg van
        de uitbreiding fors in zijn werking zal worden belemmerd. In dit geval zijn het de
        problemen op het gebied van de implementatie en handhaving van acquisregel-
        geving, alsmede de overbelasting van (juridische) correctiemechanismen op het
        eu-niveau die een cumulatief proces ontketenen van schending van regelgeving
        door steeds meer marktpartijen en overheden.
        Als denkkader zijn beide scenario’s nuttig. Het eerste vestigt terecht de aandacht
        op de al bestaande onvolkomenheden van de huidige interne markt en van de
        implementatie- en handhavingsmechanismen. Nog niet alle huidige 15 lidstaten
        zijn er bijvoorbeeld in geslaagd de voltooiing van de interne markt feitelijk gestal-
        te te geven door eu-regelgeving op alle terreinen tijdig om te zetten in nationaal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 127 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 128 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 recht. Het niet naleven van Europese regelgeving – waarvan het overgrote deel de
                 interne markt betreft – is ook nu al een regelmatig terugkerend verschijnsel.
                 Alleen al in 1998 bijvoorbeeld bracht de Commissie 675 formele, met redenen
                 omklede adviezen uit over verdragschendingen (art. 227, eg) en werden 123
                 klachten van schendingen voorgelegd aan het Hof. Dit is echter een fractie van
                 het totaal aantal waargenomen schendingen van 2.134 in datzelfde jaar.
                 Dergelijke cijfers – die overigens weinig zeggen over de zwaarte en economische
                 effecten van de specifieke schendingsgevallen – geven aan dat ook de huidige
                 interne markt van 15 lidstaten alleen geloofwaardig en effectief kan blijven dankzij
                 constante waakzaamheid en toezicht op naleving. De Commissie is hierin tot op
                 heden redelijk geslaagd, onder meer met behulp van een breed palet aan formeel-
                 juridische instrumenten (zoals het klachtenrecht, de nationale en Europese
                 inbreukprocedures), via wederzijdse erkenning en door informele vormen van
                 samenwerking tussen lidstaten onderling en met de Commissie. Voor de toe-
                 komst is echter van belang of de Europese Commissie en het Europese Hof van
                 Justitie hun rol als bewaker van het verdrag ook in een Unie van 20 of 25 lidstaten
                 nog naar behoren kunnen vervullen.
                 Het tweede scenario wijst op de discretionaire ruimte in de beoordeling van de
124              lidmaatschapstest die in de praktijk bij de Commissie aanwezig is. De zware
                 screeningsprocedures, de pretoetredingssteun en de inspanningen van de kandi-
                 daat-lidstaten geven vooralsnog geen reden te veronderstellen dat de Commissie
                 lichtzinnig omspringt met de verworvenheden van de interne markt. Hiermee is
                 echter niet alles gezegd. Zoals al is aangegeven in paragraaf 3.6, zijn de economi-
                 sche criteria van Kopenhagen (die van de lidstaten het vermogen eisen de concur-
                 rentiedruk van de interne markt te weerstaan en tevens de verplichtingen na te
                 komen die behoren bij het lidmaatschap) vaag genoeg geformuleerd om ruimte
                 open te laten voor interpretatieverschillen. Het is dan ook begrijpelijk dat de
                 betrokken marktpartijen in de huidige Unie vrezen voor een toetreding die
                 gepaard gaat met lange en complexe overgangsbepalingen, permanente deroga-
                 ties die de eerlijke concurrentie verstoren en een feitelijke versoepeling van de
                 toetredingseisen in de allerlaatste fase van de onderhandelingen.
                 Beide scenario’s hebben met elkaar gemeen dat ze de Unie een flexibele houding
                 toedichten bij de interpretatie van de lidmaatschapsvoorwaarden, waarmee zou
                 worden afgestapt van een alles-of-niets-beoordeling. Immers, zonder deze flexi-
                 biliteit zouden de toetredende landen formeel aan alle Kopenhagen-criteria
                 voldoen, inclusief alle internemarktbepalingen. Tezamen is dat dus veel meer dan
                 de bepalingen van het Witboek uit 1995. Van een versterkt erosiegevaar zou dan
                 geen sprake kunnen zijn. Met andere woorden: in beide scenario’s lijkt de eu te
                 worden geplaatst voor een geloofwaardigheidsprobleem. De vraag is echter hoe
                 reëel dit probleem is. De officiële lijn van de Europese Commissie en de lidstaten
                 luidt immers dat over het acquis niet te onderhandelen valt. Zoals Hans van den
                 Broek, voormalig eu-Commissaris, het eerder heeft uitgedrukt:
</pre>

====================================================================== Einde pagina 128 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 129 ======================================================================

<pre>                                                                  eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
(…) It is clear that the existing member states will want to preserve the benefits of eu integration
and will resist diluting the general applicability of the acquis. This is why, now as well as during
all the previous enlargements, the rule is that candidate countries sign up to the acquis commu-
nautaire. In that sense, ‘accession negotiations’ is a misnomer: the acquis is not negotiable.
(Van den Broek 1999)
        Deze redenering is inderdaad moeilijk te weerleggen. Het acquis van een interne
        markt die geldt als hoeksteen van de eu en fundament onder de monetaire unie,
        vertegenwoordigt immers alle cruciale regels, rechten, procedures en normen
        van het marktspel. Onderhandelingen over wat tot het internemarktacquis
        behoort en wat niet, permanente derogaties en langdurige overgangsperioden
        zouden de basisprincipes van eerlijke concurrentie en marktstabiliteit ondermij-
        nen (Biessen en Engering 1999). Niettemin zijn overgangstermijnen en financiële
        hulp onvermijdelijk op terreinen waar de overname en implementatie van het
        internemarktacquis grote aanpassingskosten vergen, zoals op enkele onderdelen
        van het sociale acquis en in nog veel grotere mate bij het milieuacquis.
        Anders dan nogal eens wordt gesuggereerd, gaat het bij het sociale acquis overi-
        gens maar om twee onderdelen die uiterst kostenverhogend en voor Midden- en
        Oost-Europese landen vooral in de eerstkomende jaren relatief belastend zouden                                 125
        kunnen zijn: het principe van gelijke behandeling van mannen en vrouwen en de
        bepalingen ten aanzien van gezondheid en veiligheid op de werkplek. Vrijwel alle
        overige bepalingen zijn niet-bindende politieke minimumnormen of afspraken
        die op nationaal niveau naar eigen keuze kunnen worden ingevuld.6
        Hiernaast blijkt in de praktijk dat het acquis ook minder wezenlijke en soms
        overmatig complexe regels kent waarvan het (tijdelijk) niet toepassen geen
        invloed heeft op de geloofwaardigheid van de interne markt (Pelkmans et al.
        2000). De nieuwe lidstaten zouden bij vroege overname van dergelijke regels
        echter de dupe kunnen worden van de regulering op de Europese markten
        (House of Commons Foreign Affairs Select Committee 1999: punt 75-76;
        imf 2000: 162). Hiermee zou ook het voor deze landen zo cruciale perspectief
        op inhaalgroei in gevaar komen. Tegen deze achtergrond is er daarom wel voor
        gepleit een gedeeltelijk lidmaatschap voor de kandidaat-lidstaten aan te bieden
        of een kernacquistoets voor de interne markt af te nemen. In hoofdstuk 5 van dit
        rapport kiest de wrr voor deze laatste optie en in hoofdstuk 8 formuleert hij een
        voorstel voor een dergelijke toets.
        Een dilemma dat enigszins los staat van de discussie over markterosie maar dat
        wel kan uitmonden in verstoringen van de interne markt, betreft een eventuele
        differentiatie van het toetredingstijdstip. Hoewel de Europese Commissie de
        kandidaat-lidstaten individueel beoordeelt op hun vorderingen met de acquis-
        overname, is het waarschijnlijk dat landen die de eu-lidstaten gereed achten voor
        lidmaatschap groepsgewijs op hetzelfde tijdstip zullen toetreden (Ministerie van
        Buitenlandse Zaken 2000: 10). Het besluit van de Europese Raad van Helsinki om
        ook met de tweede groep van kandidaten de onderhandelingen te openen zou er
</pre>

====================================================================== Einde pagina 129 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 130 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 volgens sommigen op wijzen dat de Europese Commissie een zo groot mogelijke
                 groep landen in één keer zal willen laten toetreden, opdat nieuwe scheidslijnen
                 tussen de ins en de outs van de interne markt zoveel mogelijk worden voorko-
                 men. Wat zijn de mogelijke consequenties en eventuele gevaren hiervan voor het
                 functioneren van de interne markt? Het antwoord op deze vraag vergt eerst een
                 nadere uiteenzetting van het complexe eu-systeem van preferenties en de prefe-
                 rentiële handelsverdragen tussen de Midden- en Oost-Europese landen onder-
                 ling.
                 De Europa-akkoorden zijn gemodelleerd naar eerdere eg-associatieovereenkom-
                 sten. Ze voorzien er onder meer (maar niet uitsluitend) in dat over een periode
                 van tien jaar een bilaterale vrijhandelszone voor industrieproducten (met een
                 aantal uitzonderingen voor gevoelige sectoren als staal, kleding en textiel) geleide-
                 lijk en aanvankelijk asymmetrisch verlopend tussen de eu en de ondertekenende
                 kandidaat-lidstaten tot stand komt.7 Alle lidstaten hebben in de eerste helft van
                 de jaren negentig dergelijke overeenkomsten getekend, zodat de handelsrelaties
                 van de eu met de regio de beeldspraak opriep van de eu als dominant centrum
                 of naaf (hub) met daaromheen de spaken (spokes) van het wiel. Kenmerkend voor
                 deze constructie was dat handel tussen bijvoorbeeld de eu en Polen minder
126              belemmeringen kende dan de handel tussen Polen en Roemenië. Het betekende
                 ook dat investeerders in een nieuwe onderneming die konden kiezen tussen
                 vestiging in de eu of een relatief goedkope vestiging in één van de Midden- en
                 Oost-Europese landen, soms toch kozen voor locatie binnen de Unie, omdat de
                 uitvoer van daaruit geen of minder handelsbelemmeringen zou ontmoeten.
                 Inmiddels zijn de Europa-akkoorden echter verschillende malen aangevuld,
                 terwijl ook de handelsliberalisatie tussen de kandidaten onderling door bilaterale
                 en plurilaterale overeenkomsten is voortgeschreden. Zo hebben de vier oor-
                 spronkelijke Visegrádlanden de Centraal Europese Vrijhandelszone opgezet
                 (cefta), die is uitgebreid met Slovenië (1996), Roemenië (1997) en Bulgarije
                 (1998).
                 Hoewel de cefta op papier een vergaande handelsliberalisatie beoogde,
                 waren de eerste resultaten niet onverdeeld gunstig (Lavigne 2000: 49-50;
                 Mayhew 1998: 89). Hetzelfde gold voor de in 1994 opgerichte Baltische Vrijhan-
                 delszone (bfta) van Estland, Letland en Litouwen. De diagonale cumulatie van
                 oorsprongsregels (zie tekstbox 4.2) tussen de cefta en de eu-landen functio-
                 neerde in de praktijk niet, omdat de systemen van oorsprongstoekenning tussen
                 de cefta-landen onderling uiteenliepen (Mayhew 1998: 69). Daarnaast kennen
                 de overeenkomsten nog altijd geen permanente structuur voor handhaving van
                 de regelgeving en worden ze nogal eens doorkruist door de plotselinge invoering
                 van staatssteun en antidumpingmaatregelen. Sinds de Top van Essen zijn echter
                 baanbrekende stappen gezet om de diagonale cumulatie van oorsprongregels te
                 vereenvoudigen en af te stemmen (zie tekstbox 4.2). Het hub-and-spoke-systeem
                 van de handelsrelaties behoort dan ook grotendeels tot het verleden. Door een
                 Pan-Europese Cumulatie Overeenkomst geldt vanaf 1 juli 1997 een systeem van
                 diagonale cumulatie van oorsprongregels voor het hele gebied van de geassocieerde
</pre>

====================================================================== Einde pagina 130 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 131 ======================================================================

<pre>                                                   eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
landen (incl. Turkije), de eva en de Europese Economische Ruimte (eer). Samen
met de herziene Europa-akkoorden voor de volledige afschaffing van de invoer-
tarieven op industrieproducten moet dit begin 2002 uitmonden in de totstand-
koming van één grote Europese industriële vrijhandelszone.
De gevolgen van een gedifferentieerde toetreding (bijv. twee groepen landen na
elkaar) voor de handel van de latere toetreders hangen nauw samen met de ont-
wikkeling van het toekomstige pan-Europese handelssysteem. In het waarschijn-
lijkste uitbreidingsscenario zullen Roemenië en Bulgarije zich nog niet voor de
eerste toetredingsronde kwalificeren, omdat hun bestuurlijke en juridische capa-
citeit dan nog onvoldoende zullen zijn ontwikkeld voor een behoorlijk functio-
neren binnen de Unie. Maximaal acht van de tien Midden- en Oost-Europese
landen zouden dan in de eerste ronde toetreden. Indien tijdens deze eerste toe-
tredingsronde de voor 2002 beoogde pan-Europese industriële vrijhandelszone al
functioneert, zou de industriële uitvoer van Bulgarije en Roemenië geen nadelige
gevolgen ondervinden van hun positie als latere toetreders; beide landen maken
immers toch al deel uit van deze pan-Europese vrijhandelszone. Mocht tijdens
deze eerste toetredingsronde de huidige praktijk van cumulatie van oorsprong-
regels nog van kracht zijn, dan zal de groei van het aantal eu-landen van 15 naar
23 er voor industrieproducten zelfs toe kunnen leiden dat de markttoegang voor                          127
de achterblijvers relatief verbetert. Bulgaarse en Roemeense exporteurs van goe-
deren die voorheen niet profiteerden van de voordelen van diagonale cumulatie,
zullen na de uitbreiding namelijk tariefvrije toegang hebben tot de afzetmarkten
in de nieuwe Midden- en Oost-Europese lidstaten, omdat voor deze uitvoer dan
de ruimere Europa-akkoorden gaan gelden.
In dit scenario zullen bij ongewijzigd beleid de twee latere toetreders echter hoe
dan ook nadelige handelseffecten kunnen ondervinden voor de agrarische uitvoer.
Landbouwproducten vallen dan immers zowel buiten de Pan-Europese Cumulatie-
overeenkomst als ook buiten de beoogde industriële vrijhandelszone, terwijl de
bilaterale preferentiële overeenkomsten van de Midden- en Oost-Europese lan-
den onderling voor landbouwproducten over het algemeen minder protectionis-
tisch zijn dan de Europa-akkoorden en het glb. Er zou dan ook sprake zijn van
een relatieve verslechtering van hun handelspositie in landbouwproducten.
Ten eerste zullen Roemeense en Bulgaarse landbouwproducten gemiddeld geno-
men een slechtere markttoegang tot de nieuw toegetreden Midden- en Oost-
Europese landen hebben, omdat de eu-protectieniveaus gemiddeld hoger zijn
dan die van de Midden- en Oost-Europese landen en omdat diagonale cumulatie
niet meer mogelijk is. Ten tweede zal ook hun markttoegang naar de ‘oude’
eu-15 in relatieve zin verslechteren, omdat de nieuwe Midden- en Oost-Europese
lidstaten vrije (en gesubsidieerde) toegang krijgen tot de interne markt en de
Bulgaarse en Roemeense landbouwuitvoer dus ten dele van deze afzetmarkt
kunnen verdringen. Zo treedt de klassieke handelsverschuiving op.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 131 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 132 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                  Naarmate de agrarische uitvoer van de tijdelijke buitenstaanders qua samenstel-
                  ling meer overlap vertoont met die van de toetredende landen en de eu-handels-
                  belemmeringen op de agrarische invoer hoger zijn op het moment van toetre-
                  ding, zullen de negatieve gevolgen voor de latere toetreders groter kunnen zijn.
                  Hoe problematisch dit kan worden, illustreert een scenario waarin Tsjechië wel
                  maar Slowakije nog niet is toegelaten tot de eu. De huidige douane-unie tussen
                  beide landen omvat ook landbouwproducten. Indien Tsjechië zonder Slowakije
                  zou toetreden, zouden Slowaakse boeren bijna van de ene op de andere dag grote
                  delen van hun afzetmarkt in Tsjechië verliezen aan hun collega’s uit de eu die via
                  het glb gesubsidieerd worden (Fidrmuc 1999). De eu zal er dan ook niet aan
                  kunnen ontkomen de handelsakkoorden te herzien met de tijdelijke buitenstaan-
                  ders, voor wie de landbouwsector immers van wezenlijk belang is.
         Tekstbox 4.2. Cumulatie van oorsprongregels
          Bilaterale cumulatie van oorsprongregels betekent dat bij de bepaling van de oorsprong van een
          product in land A, de producten van oorsprong uit de Gemeenschap die bij de vervaardiging daar-
          van gebruikt zijn, geen toereikende be- of verwerking hebben hoeven ondergaan. In veel gevallen
          moet die be- of verwerking dan wel meer zijn dan een zogenaamde ontoereikende of minimale
128       be- of verwerking.
          Voorbeeld
          In de Gemeenschap worden industriële boormachines vervaardigd, waarin elektromotoren uit
          Roemenië worden ingebouwd. Hiernaast worden ook materialen afkomstig uit de Verenigde Staten
          en Taiwan verwerkt. Het eindproduct wordt naar Roemenië uitgevoerd.
          Voor dit product geldt in het oorsprongsprotocol dat bij de overeenkomst tussen de Gemeenschap
          en Roemenië hoort, de oorsprongseis dat de waarde van de gebruikte niet-oorsprongsmaterialen
          maximaal 40% van de prijs af-fabriek mag bedragen. Toepassing van de bilaterale cumulatie leidt
          ertoe dat bij de calculatie van dit percentage de waarde van de elektromotoren (uiteraard mits ze
          van oorsprong uit Roemenië in de zin van de overeenkomst waren) niet aan de waarde van de
          niet-oorsprongsmaterialen hoeft te worden toegerekend.
          Bij diagonale cumulatie wordt de bilaterale cumulatie tussen de Gemeenschap en het betreffende
          partnerland uitgebreid tot meerdere landen, die elk op hun beurt ook weer een bilaterale overeen-
          komst met de Gemeenschap hebben afgesloten. Voorwaarde voor deze diagonale cumulatie is dat
          de desbetreffende landen ook onderling overeenkomsten hebben afgesloten met betrekking tot
          het handelsverkeer, waarin dezelfde oorsprongsregels worden gehanteerd die ook vastliggen in de
          bilaterale overeenkomsten met de Gemeenschap. Diagonale cumulatie houdt in dat goederen die
          al van oorsprong zijn uit een of meer van de betrokken landen, geen toereikende be- of verwerking
          hoeven te hebben ondergaan om de oorsprong van het deelnemende land te verkrijgen waar de
          laatste be- of verwerking heeft plaatsgevonden. Wel moet die be- of verwerking meer zijn dan een
          altijd ontoereikende of zogenaamde ‘minimale’ be- of verwerking.
          Onder dit systeem van de Pan-Europese cumulatie vallen de eva, de landen van de Midden- en
          Oost-Europa, de eer en Turkije.
                  Bron: Belastingdienst (1999).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 132 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 133 ======================================================================

<pre>                                                   eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
Op zichzelf kan de grote inkomensdispariteit tussen de kandidaat-leden en de
eu-15 als problematische diversiteit worden opgevat. Voor het functioneren van
de goederen- en dienstenmarkten is dit inkomensverschil echter geen probleem
gebleken. Grosso modo heeft zich een arbeidsverdeling ontwikkeld tussen de
Midden- en Oost-Europese regio en West-Europa, waarbij de forse loonvoor-
delen veelal door achterstand in de productiviteit worden gecompenseerd. Zo zal
prijsconcurrentie niet of nauwelijks tot grote verschuivingen in marktaandelen
leiden. Alleen in zeer arbeidsintensieve producten of onderdelen van het produc-
tieproces waar de meeste eu-15 landen – en zeker Nederland – een comparatief
nadeel hebben, is de vergroting van het marktaandeel van de kandidaat-landen
aanzienlijk. Deze trend, die zich bij de uitbreiding nog een tijd lang zal voortzet-
ten, is op zichzelf gunstig. Immers, het al in gang gezette proces van specialisatie
in producten met een hoge toegevoegde waarde en/of eindproducten en dien-
sten op basis van relatief overvloedig aanwezige productiefactoren (zoals hoger
geschoolde arbeid, technologie, onderzoek en onderwijs enz.) wordt alleen maar
verder gestimuleerd. Dit proces werkt in beginsel groeiverhogend. Bij voldoende
flexibiliteit in de eu-15, onder meer via omscholing en goede aansluiting van
opleidingen bij de wijzigende vraag naar arbeid, kan het tevens de werkgelegen-
heid bevorderen.
                                                                                                        129
Bedrijfsverplaatsingen
Dit neemt niet weg dat de mobiliteit van met name (onderdelen van) bedrijven
en van werknemers nogal eens politieke en sociale gevoeligheden oproept.
De potentiële verplaatsing van ondernemingen vormde met name in de eerste
helft van de jaren negentig onderwerp van heftig politiek debat. Na die tijd heeft
het echter opvallend weinig in de belangstelling gestaan. Hiervoor zijn twee
oorzaken aan te wijzen. Ten eerste zijn de directe investeringsstromen naar de
Midden- en Oost-Europese regio sinds de val van het communisme niet bijzon-
der omvangrijk gebleken, althans niet in relatie tot de totale West-Europese
investeringsstromen. Dit geldt ongeacht of stroom- of voorraadgrootheden als
uitgangspunt worden genomen. Ten tweede is het aantal bedrijfsverplaatsingen
in al die jaren vrij beperkt gebleven. Vermoedelijk is in de beginjaren dan ook
vooral sprake geweest van een onbestemde vrees voor verlies aan werkgelegen-
heid bij werknemersorganisaties in met name de relatief arbeidsintensieve secto-
ren, meer dan een verwachting gebaseerd op grondige analyse.
Vooralsnog zijn er geen aanwijzingen dat deze situatie na de toetreding zal veran-
deren. In het tijdperk van mondialisering wordt de omvang van de verplaatsingen
van bedrijfsactiviteiten bepaald door de aard, snelheid en vorderingen van het
economische aanpassingsproces. Midden jaren negentig was dit proces in de
economie van de eu al aanmerkelijk gevorderd, mede onder invloed van maat-
regelen om de protectie en de subsidies voor noodlijdende bedrijfstakken te
verminderen en onderdelen van het productieproces te verplaatsen en uit te
besteden (zoals bijv. loonveredeling). Bovendien betekende het opengaan van
markten in de Midden- en Oost-Europese regio slechts dat aan de al bestaande
mogelijkheden voor bedrijfsverplaatsing naar Zuidoost-Azië, Latijns-Amerika en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 133 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 134 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 enkele landen rond de Middellandse Zee een extra optie werd toegevoegd. Door
                 dit economische aanpassingsproces binnen de eu zelf en de beschikbare alterna-
                 tieven voor bedrijfsverplaatsing buiten de eu heeft de toenemende economische
                 verwevenheid met de Midden- en Oost-Europese regio betrekkelijk geringe
                 invloed gehad op het aantal bedrijfsverplaatsingen.
                 Dit wordt bevestigd in empirisch economisch onderzoek over de determinanten
                 van de directe investeringen in de Midden- en Oost-Europese landen. De voor-
                 naamste drijfveer achter deze investeringen is de wens het lokale marktpotentieel
                 te benutten. Dit doel kan echter worden verwezenlijkt door greenfield-investe-
                 ringen of overnames. Verplaatsing van bedrijfsvestigingen met het oog op de uit-
                 voer naar de eu-15 of naar derde landen komt dan ook vrij weinig voor (zie bijv.
                 Abraham en Konings 1999). Het overgrote deel van de eu-investeringen in de
                 kandidaat-lidstaten heeft dan ook het karakter van een strategische, op de uitbrei-
                 ding vooruitlopende reactie die nieuwe kansen biedt voor het West-Europese
                 bedrijfsleven. Slechts in enkele gevallen gaat het om een defensieve respons of
                 een netto-uitvoer van productie en werkgelegenheid.
                 Het vrij verkeer van werknemers
130              Anders dan bij de mobiliteit van bedrijven zijn bij de mobiliteit van werknemers
                 de politieke gevoeligheden nog altijd niet verdwenen. De bestaande grote inkomen-
                 sachterstanden van de Midden- en Oost-Europese landen worden door sommige
                 lidstaten beschouwd als een element van problematische diversiteit. Deze achter-
                 standen zouden een sterke drijfveer vormen achter een forse en lang aanhoudende
                 stroom van werknemers naar de Unie die na de uitbreiding zou ontstaan. Om deze
                 reden wordt wel gepleit voor een overgangsperiode die de nieuwe lidstaten nog
                 een tijd lang het recht op vrij verkeer van werknemers zou onthouden.
                 Aan dit pleidooi voor een overgangstermijn ligt de veronderstelling ten grond-
                 slag dat de onmiddellijke deelname van de nieuwe lidstaten aan dit specifieke
                 onderdeel van het internemarktacquis inderdaad zou kunnen leiden tot problema-
                 tische verstoringen van de Europese arbeidsmarkt. Deze veronderstelling berust
                 echter voor een groot deel op misverstanden. Ten eerste verwart deze analyse vaak
                 uiteenlopende typen arbeidsmigratie, namelijk legale arbeidsmigratie (op basis
                 van het recht op vrij verkeer), grensarbeid en illegale arbeidsmigratie. Ten tweede
                 bestaan er ook in de huidige interne markt tal van feitelijke belemmeringen waar-
                 door van een daadwerkelijk vrij verkeer van personen en een eu-brede arbeids-
                 markt nog allerminst sprake is. En ten slotte is ook allerminst duidelijk dat de
                 oostwaartse uitbreiding een zo krachtige drijfveer voor migratie van de kandi-
                 daat-lidstaten naar de huidige lidstaten zal zijn als vaak wordt gedacht.
                 Hieronder zullen deze drie aspecten kort worden toegelicht.
                 Het komt nogal eens voor dat legale arbeidsmigratie op basis van het recht op vrij
                 verkeer wordt opgevat als de economische vrijheid overal in de eu een baan te
                 zoeken en over de voorwaarden als ‘vrije’ werknemer te onderhandelen. Deze
                 interpretatie is niet correct. Het eg-Verdrag (art 39-42) is op dit punt altijd
</pre>

====================================================================== Einde pagina 134 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 135 ======================================================================

<pre>                                                   eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
restrictief geweest. Anders gezegd, het zogenaamde vrije verkeer is nogal onvrij.
De belangrijkste restrictie is dat de migrant uit een andere lidstaat – dus na toetre-
ding ook die uit Midden- en Oost-Europa – alleen kan worden gecontracteerd
op basis van de regels en (algemeen verbindende) cao’s van het gastland.8
Dit zogenoemde gastlandbeginsel heeft overal in de Unie geleid tot een strikt
stelsel van (vaak tijdelijke) vergunningen en controles op de arbeidsmigratie.
Bij grote verschillen in lonen en secondaire arbeidsvoorwaarden werkt het gast-
landbeginsel protectionistisch uit. De troefkaart van de migrant uit eu-landen
met een lagere beloning is namelijk de bereidheid om een loon te ontvangen dat
beneden het reguliere loonniveau ligt van de lokale werknemer in het gastland.
Het gastlandbeginsel slaat deze troefkaart uit handen. Hiermee wordt concurren-
tie op de arbeidsmarkt tussen werknemers van het gastland en eu-migranten zeer
sterk verminderd. Migranten kennen immers vaak de taal en gewoontes niet en
hebben geen lokale werkervaring. De migratie uit eu-landen met relatief lage
beloningen verkrijgt aldus een residukarakter. Slechts weinigen kunnen namelijk
legaal aan werk komen via familie- of migrantennetwerken – kanalen waarlangs
taalachterstand en gebrek aan ervaring worden gecompenseerd. Voor het overige
wordt arbeidsmigratie pas interessant bij blijvende sectorale of regionale tekorten.
Alleen al op deze gronden kan men concluderen dat van een grootscheepse                                 131
bedreiging of toestroom van arbeidsmigranten na de uitbreiding geen sprake zal
zijn. Wel kan migratie worden aangewakkerd door grote krapte op de arbeids-
markt, maar in die situatie zal de instroom over het algemeen ook als economisch
gunstig worden beoordeeld. Immigratie kan dan oververhitting of sectorale loon-
explosies voorkomen of temperen. Zo bezien, vormt arbeidsmigratie dus eerder
een kans op langere termijn met positieve effecten.
Anders is de situatie waar het illegale arbeidsmigratie betreft. Indien er flinke
loonverschillen bestaan, kunnen zowel arbeidsmigranten als werkgevers er voor-
deel bij hebben de bepalingen van het gastlandbeginsel te ontduiken. Het is dan
ook deze illegale arbeidsmigratie die het hoofdprobleem vormt van de uitbrei-
ding. Deze heeft vooral betrekking op bepaalde sectoren waar het vrij eenvoudig
is om aan werk te komen (zoals de bouw, de land- en tuinbouw, de schoonmaak-
diensten en soms de horeca) en een beperkt aantal regio’s in de eu. Het kan leiden
tot een neerwaartse druk op lonen en secundaire arbeidsvoorwaarden en wellicht
op beperkte schaal ook tot een vervanging van lokale arbeid door migranten.
Pogingen deze vorm van arbeidsmigratie te voorkomen of te minimaliseren,
stuiten dan ook op het probleem dat de controle op de naleving van arbeidswet-
geving en -registraties in de meeste landen zwak is, terwijl er ook met het huidige
beleidsinstrumentarium slechts beperkte mogelijkheden zijn om de illegale
instroom aan banden te leggen.
Met name in de grenslanden Duitsland en Oostenrijk heeft de problematiek van
de illegale arbeidsmigratie tevens het draagvlak ondermijnd voor het toekennen
van het recht op vrij verkeer binnen de eu aan de nieuwe lidstaten. Beide landen
hebben zich in eu-verband hard gemaakt voor een overgangsperiode, ondanks het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 135 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 136 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 feit dat een dergelijke maatregel het hoofdprobleem van de illegale arbeidsmigratie
                 niet kan oplossen. Immers, zowel nu als na de toetreding gaat het bij illegale
                 migratie vooral om loonkosten onder de door regels en cao’s vastgestelde
                 niveaus, tenzij er manifeste tekorten in het lokale arbeidsaanbod zijn.
                 Uit het bovenstaande blijkt dat de analytische basis voor de vrees ‘overspoeld’ te
                 worden door een immigratiegolf uit de nieuwe lidstaten, op zijn best zwak is.
                 Dit beeld wordt bevestigd door de historische analogie met eerdere uitbreidin-
                 gen, de migratietheorie en de meest recente empirische simulaties. Om met het
                 eerste punt te beginnen. De Griekse toetreding van 1981 en de Iberische van 1986
                 heeft niet geleid tot een immigratiegolf. Griekenland, dat aanvankelijk werd
                 beschouwd als een potentiële bron van ‘verzorgingsstaattoerisme’, kende slechts
                 een heel beperkte emigratie naar de overige eu-landen. Dat gold ook voor de
                 periode na 1988, na het verstrijken van de overgangstermijn. Zelfs de reële econo-
                 mische divergentie die in de jaren tachtig tussen Griekenland en de eu optrad,
                 leidde niet tot emigratie van enige omvang. De Iberische uitbreiding betrof een
                 gebied met bijna vijfmaal zoveel inwoners als Griekenland. Portugal had aan
                 de vooravond van de toetreding zelfs een inkomensniveau onder dat van
                 Griekenland, terwijl ook sommige Spaanse regio’s een relatief laag inkomen per
132              inwoner hadden. Toch bleek na de formele invoering in 1993 van het vrije verkeer
                 geen uitstroom plaats te vinden.9 Beziet men de voorraadgrootheden, dan blijkt
                 de intra-eu migratie überhaupt zeer gering te zijn. Zo is in 1995 van de (slechts)
                 1,7 procent van de actieve eu-beroepsbevolking die uit andere eu-landen afkom-
                 stig is, ongeveer de helft vertrokken uit de vier ‘cohesielanden’ Ierland, Spanje,
                 Portugal, Griekenland (Kiehl & Werner 1998). Hieronder vallen ook de grens-
                 pendelaars.
                 De inzichten uit de migratietheorie lijken evenmin te wijzen op een grote toe-
                 stroom van de kandidaat-lidstaten naar de huidige eu-landen (zie ook tekstbox
                 4.3). De determinanten van (intra-eu) arbeidsmigratie vallen uiteen in factoren
                 die werken op lange termijn en op korte en middellange termijn. De eerste factor
                 betreft vooral de invloed van marktintegratie (dus van goederen, diensten,
                 kapitaal en technologie) op de (relatieve) arbeidsbeloning. Zelfs al zou arbeids-
                 migratie (legaal of illegaal) geheel en al voorkomen kunnen worden, dan nog zou
                 de ‘diepe’ marktintegratie die de eu kent geleidelijk tot beloningsconvergentie
                 leiden.10 Dit langetermijnproces behoeft niet volledig te zijn voltooid om de
                 migratieprikkels te doen verdwijnen. Bij gestage convergentie, zelfs vanaf een
                 initieel grote inkomensdispariteit, neigt de migratie al vrij spoedig tot dalen,
                 zo bewijst ook de ervaring met de cohesielanden. Uiteraard kunnen de structuur-
                 fondsen van de eu dit marktgedreven convergentieproces bevorderen.
                 Ten slotte wijzen ook de recente migratiesimulaties niet op verontrustend grote
                 migratiestromen uit de kandidaat-lidstaten (zie voor een uitvoeriger bespreking
                 bijlage II). Een omvangrijke tijdreeksenanalyse onder redactie van Boeri en
                 Brückner (2000) komt bijvoorbeeld tot een cijfer van jaarlijks 120.000 arbeids-
                 migranten naar de huidige 15 lidstaten, indien vanaf 2002 alle tien Midden- en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 136 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 137 ======================================================================

<pre>                                                                     eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
         Oost-Europese kandidaat-landen zouden toetreden. De piek van de totale omvang
         van migranten zou na 30 jaar worden bereikt. Dan zou 1,1 procent van de bevol-
         king van de huidige 15 eu-lidstaten afkomstig zijn uit de tien Midden- en Oost-
         Europese landen. Met het stijgen van de inkomens in de regio zou de stroom
         echter geleidelijk afnemen en na tien jaar zijn gedaald tot 60.000 werknemers.
         Nu is echter al duidelijk dat de eerste toetreding niet voor 2004 plaatsvindt en dat
         Roemenië en Bulgarije (die samen een derde van de bevolking in de regio voor
         hun rekening nemen) ook deze datum niet zullen halen. De initiële instroom zou
         alleen al daarom ten minste een derde lager liggen.
Tekstbox 4.3 Migratietheorie en de determinanten van arbeidsmigratie
 Op korte en middellange termijn bestudeert de theorie de micro-economische prikkels en obsta-
 kels voor (intra-eu) migratie. De conventionele benadering gaat uit van push- en pull-factoren.
 Zelfs in moderne, veel uitgebreidere analyses blijven deze factoren van gewicht. Onder ‘push’
 vallen (relatief) lage lonen en een geringe kans op werk in het oorsprongsland; onder ‘pull’ vallen
 (relatief) hoge beloningen en grote kans op werk in het gastland. ‘Push’ wordt vaak versterkt door
 grote regionale dispariteiten in het oorsprongsland (eenmaal bereid de regio te verlaten, blijkt
 een zeker percentage de extra inkomensprikkel voor migratie over grenzen heen (boven die om
 naar agglomeraties, binnenlands, te trekken) te volgen). Dit punt is van belang in Midden- en                            133
 Oost-Europa omdat vooral in Polen en Roemenië grote dispariteiten bestaan. Effectief regionaal
 beleid in de kandidaat-landen kan deze migratieprikkel op de lange duur verminderen.
 De push-pullanalyse, die ogenschijnlijk zo voor de hand ligt, blijkt echter geen grote verklarings-
 kracht te hebben. Soms geldt dat zelfs ook binnenlands. Grote verschillen in inkomen en/of werk-
 loosheid leiden soms wel, maar vaker niet of nauwelijks tot migratiestromen. Dit komt ten eerste
 omdat niet het verschil in werkloosheid relevant is maar de waarschijnlijkheid om werk te vinden.
 Bijvoorbeeld indien de werkloosheid in het gastland 8 procent en in het oorsprongsland 18 procent
 bedraagt, behoeft daar geen prikkel van uit te gaan indien bij 8 procent moeilijk aan (legaal) werk te
 komen is. Pas bij sectorale of regionale (bijv. in agglomeraties) tekorten of een krappe arbeidsmarkt
 werken deze prikkels. Ten tweede ondervinden potentiële migranten een nagenoeg prohibitief tekort
 aan informatie over werk, wonen, gewoontes, taal, enzovoort, hetgeen migratieprikkels smoort.
 Dit tekort en de hieruit voortvloeiende onzekerheid kan slechts voldoende worden verminderd door
 familiebanden in het gastland of netwerken van eerdere migranten. Familiehereniging en netwerken
 blijken dan ook een belangrijke rol te spelen in de verklaring van migratiestromen.
 Recent wordt steeds meer aandacht besteed aan een drietal typen van remmende factoren:
 de kosten van migratie, materieel en immaterieel (in de zin van cultureel en sociaal); restricties
 door grenscontroles, regulering en indirecte belemmeringen als sociale woningtoewijzing,
 diploma-erkenning, enz; en de ‘blijfprikkels’. Alle drie zijn vermoedelijk lange tijd schromelijk
 onderschat. Het eerder besproken gastlandbeginsel is een formidabele restrictie, ook al lijkt er
 sprake te zijn van ‘vrij’ verkeer. Er zijn blijfprikkels die de push/pullbenadering in veel gevallen
 irrelevant maken. Behalve aspecten zoals de vrees voor discriminatie en risicomijdend gedrag
 – die vaak pas bij uitzichtloze ontbering opzij worden gezet – zijn er drie economische motieven die,
 bij calculerend gedrag, tot afwijzing van de migratieoptie leiden. In de eerste plaats hebben tal van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 137 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 138 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
          werknemers vaardigheden en ervaring die oorsprongsgebonden is en niet elders te gelde gemaakt
          kunnen worden. Zo blijkt dat het huidige bestand migranten uit Midden- en Oost-Europa
          (veelal ontstaan door studie, huwelijk, gezinshereniging of speciale rechten voor ‘oorspronkelijke’
          Duitsers) relatief hoog is opgeleid maar relatief lage functies bekleed in de eu (Boeri & Brückner
          2000) In de tweede plaats kan men calculerend wachten. Hierbij worden de lokale toekomst-
          perspectieven afgewogen tegen de geschatte risico’s van migratie. Indien de perspectieven lokaal
          verbeteren, zal – ook als dat langzaam gaat – de ‘optiewaarde’ van wachten laag zijn en migratie
          worden uitgesteld. Hieruit volgt dat inhaalgroei en macro-economische stabiliteit niet alleen voor
          Midden- en Oost-Europa van belang zijn, maar bovendien een sterk remmend effect op migratie
          hebben.
       4.3        de monetaire unie
       4.3.1      inleiding
                  De meeste studies constateren dat uitbreiding van de monetaire unie met nog eens
                  tien nieuwe lidstaten op de lange termijn statische en dynamische welvaartsvoor-
                  delen biedt die vergelijkbaar zijn met de langetermijnvoordelen van de invoering
134               van de euro. Voor de handel en investeringen met de regio vallen schadelijke
                  wisselkoersschommelingen weg, evenals de transactiekosten die verbonden zijn
                  aan het omwisselen van valuta (Köhler en Wes 1999). Waarschijnlijk veel groter
                  zullen de kansen zijn om aan geloofwaardigheid te winnen, indien de grotere
                  eurozone is toegerust met solide monetaire instellingen en een voorspelbaar
                  beleid. Deze geloofwaardigheid kan een verdere stimulans geven aan de verdie-
                  ping van de kapitaalmarkt en de markt voor financiële dienstverlening, en kan
                  vervolgens weer bijdragen aan een grotere productiviteitsgroei, een lagere rente
                  en structureel hogere groeipercentages (Pelkmans 2001: hfdst.17).
                  De problemen en risico’s van de emu-uitbreiding manifesteren zich daarentegen
                  volgens velen vooral op de korte en middellange termijn, in de aanloop tot euro-
                  deelname. Het economisch onderzoek naar deze potentiële problemen is inmid-
                  dels zeer omvangrijk en is aanleiding tot uitvoerige analyses over de optimale
                  strategie voor toetreding tot de eurozone. In deze paragraaf zullen twee thema’s
                  nader worden belicht, namelijk:
                  1 de potentiële risico’s van een geforceerd streven van de Midden- en
                     Oost-Europese kandidaten naar nominale convergentie;
                  2 de potentiële risico’s van de emu-uitbreiding voor de stabiliteit en
                     geloofwaardigheid van de euro.
                  Paragraaf 4.3.2 biedt een beknopte schets van de al bestaande dynamiek van het
                  beleidsterrein van de monetaire unie. Vervolgens wordt de problematische diver-
                  siteit geïdentificeerd die zich manifesteert bij de overname en implementatie van
                  het huidige acquis door de kandidaat-lidstaten (par. 4.3.3).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 138 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 139 ======================================================================

<pre>                                                                        eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
4.3.2     dynamiek
          Het Verdrag van Maastricht van 1991 luidde een verdere verbreding en verdieping
          in van de economische integratie en een herformulering van de economische
          doelstellingen en basisprincipes van de Gemeenschap. Een aantal van deze doel-
          stellingen en principes, zoals het streven naar duurzame, niet-inflatoire groei,
          een grote mate van convergentie in economische prestaties en de uitgangspunten
          van prijsstabiliteit, gezonde overheidsfinanciën, monetaire omstandigheden en
          een evenwichtige betalingsbalans, hebben rechtstreeks betrekking op de aard en
          kwaliteit van de monetaire unie. Het verdrag stippelde hiertoe een voorwaarde-
          lijk traject uit in drie fasen én legde een ‘grondwet’ voor de monetaire unie vast
          die in de laatste fase in werking zou treden. Volgens deze bepalingen is het mone-
          tair beleid (en daarmee belangrijke randvoorwaarden van het wisselkoersbeleid)
          van de emu gecentraliseerd, is de politieke onafhankelijkheid van de Europese
          Centrale Bank ten opzichte van de lidstaten gegarandeerd en dient deze bank een
          beleid te voeren dat de doelstelling van prijsstabiliteit prioriteit geeft boven elke
          andere economische doelstelling (Pelkmans 1997: 303-304).
  Figuur 4.4       Economische beleidscoördinatie
                                                                                                                             135
                         Economische en Monetaire Unie: coördinatieprocessen
                          Globale richtsnoeren voor het economisch beleid (art. 99)
              Monetaire Unie                                          Economische Unie
         • Begrotingsbeleid                              Cardiff:          Luxemburg:            Keulen:
         • Stabiliteits- en groeipact                Structuurbeleid    Werkgelegenheid         Macro-
         • Convergentie-                             en hervorming     en arbeidsmarkten      economisch
           programma’s ERM-2                         van regelgeving         (art. 128)          beleid
 Tekstbox 4.4 De beleidspraktijk van de EMU
   De beleidspraktijk van de emu heeft zich in de afgelopen jaren sinds ‘Maastricht’ steeds verder
   ontwikkeld tot een omvangrijk institutioneel raamwerk van monetaire en sociaal-economische
   beleidsafstemming met diverse eigen jaarlijkse beleidscycli. Het monetaire beleid wordt gevoerd
   door het Europese Systeem van Centrale Banken (escb’s), dat bestaat uit de Europese Centrale
   Bank (ecb) en de 15 nationale centrale banken (ncb’s) van de lidstaten. De monetaire beslis-
   singen worden gezamenlijk genomen door de ecb en de ncb’s maar worden grotendeels decen-
   traal door de ncb’s geïmplementeerd. De Raad van Bestuur, bestaande uit de Directie van de ECB
</pre>

====================================================================== Einde pagina 139 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 140 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
          (de president, de vice-president en de vier andere leden), en de ncb’s die deelnemen aan de Euro
          vormen tezamen het hoogste monetaire besluitvormingscollege dat bijvoorbeeld strategische
          beslissingen ten aanzien van de rentestand bepaalt. De leden van de Raad van Bestuur hebben elk
          één stem en besluiten doorgaans met gewone meerderheid van stemmen. De Directie heeft tot
          taak het monetaire beleid te voeren overeenkomstig de richtsnoeren en de besluiten van de
          Raad van Bestuur (Van den Berg, Van Dijk en Van der Werff 2000: 150-151). Zowel het monetaire
          en begrotingsbeleid zelf als de afstemming daarvan met het sociaal-economische beleid is in de
          praktijk echter een complex en veelomvattend proces, dat de komende jaren zeker nog verder zal
          evolueren. Het Verdrag verschaft namelijk wel een monetaire constitutie, maar de wijze waarop
          het monetaire beleid daadwerkelijk tot stand komt, kan nu eenmaal niet uit een constitutioneel
          model worden afgeleid. Zo is bijvoorbeeld nog onduidelijk hoe de onderlinge taakverdeling tussen
          de ncb’s en de ecb zich verder zal ontwikkelen en ook welke onderlinge beleidsverhoudingen
          zullen uitkristalliseren tussen de escb, de Europese Raad en de Commissie. Hier zal dan ook wor-
          den volstaan met het aangeven van de voornaamste formele procedures.
          De Ecofin-raad en in mindere mate de Sociale Raad nemen een sleutelpositie in, onder meer
          via het Stabiliteits- en Groeipact (voor het begrotingsbeleid) en de Processen van Luxemburg,
          Cardiff en Keulen (zie schema figuur 4.4), respectievelijk voor de werkgelegenheid en arbeids-
          markten, het structuurbeleid en hervorming van regelgeving en de macro-economische dialoog
136       met onder andere de sociale partners. Het escb dient – uiteraard met inachtneming van het
          primaire doel van de prijsstabiliteit – de algemene economische en sociale beleidsdoelstellingen
          van het Verdrag te ondersteunen. Hiertoe is de president van de ecb onder meer altijd aanwezig
          als de globale richtsnoeren voor het economisch beleid in de Ecofin-raad ter discussie staan.
          Daarnaast kan hij de Ecofin-beraadslagingen bijwonen over het Stabiliteits- en Groeipact en over
          direct aan de escb gerelateerde onderwerpen. Ook is de ecb betrokken bij de globale richtsnoeren
          voor het economisch beleid. De nationale centrale banken zijn eveneens direct betrokken bij de
          globale richtsnoeren en het Stabiliteits- en Groeipact via vertegenwoordiging in het ondersteu-
          nende Economisch en Financieel Comité van de Ecofin-raad.
                  Zoals ook al bleek uit de vorige paragraaf, heeft het project van de monetaire unie
                  een enorme verdieping van de interne markt veroorzaakt. Hiernaast heeft het
                  geleid tot uiteenlopende processen van Europese beleidsafstemming, waaronder
                  het Stabiliteits- en Groeipact en de processen van Luxemburg, Cardiff en Keulen
                  (zie figuur 4.4 en tekstbox 4.4). Dat geldt ook voor het terrein van het sociaal
                  beleid. Al sinds de jaren tachtig heeft de liberalisering en deregulering in het kader
                  van de Europese Akte een tegenhanger gevonden in de uitbreiding van eg-
                  bevoegdheden naar arbeidsomstandigheden en coördinatie van werkgelegenheids-
                  beleid. Zoals we eerder zagen, heeft dit proces de aanzet gegeven tot uitbreiding
                  van een Sociale Dialoog tussen Europese werkgevers- en werknemersvertegen-
                  woordigers. Door de invoering van de euro is de sociale agenda echter om een
                  aantal redenen geactualiseerd. In de eerste plaats betekent het wegvallen van de
                  wisselkoers als aanpassingsmechanisme automatisch dat economische schomme-
                  lingen in het Eurogebied zullen moeten worden opgevangen met andere instru-
                  menten, zoals vergroting van de prijs-, kosten- of loonflexibiliteit en verhoging
                  van de arbeidsmobiliteit tussen sectoren en tussen regio’s. In de tweede plaats
</pre>

====================================================================== Einde pagina 140 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 141 ======================================================================

<pre>                                                    eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
geven de verdere integratie van Europese kapitaalmarkten, de verdieping van de
interne markt voor diensten en de daarmee samenhangende fusiegolf impulsen
voor ingrijpende herstructureringen van ondernemingen, arbeidsverhoudingen
en bedrijfsculturen (Ministerie van Sociale Zaken 2000).
Of deze dynamiek uiteindelijk verder zal gaan dan lichtere vormen van Europese
afstemming van arbeidsvoorwaardenbeleid, is moeilijk te voorspellen. De eerst-
komende jaren lijkt het niet zo waarschijnlijk. Een aantal lidstaten van de Unie
heeft pas vrij kort de vruchten geplukt van de verdere flexibilisering van arbeids-
voorwaarden en sociale zekerheid, bedoeld om concurrentievermogen te vergro-
ten, de werkloosheid te bestrijden en de begrotings- en financieringstekorten
terug te dringen. Sommige andere lidstaten, waaronder Duitsland, Frankrijk,
Italië en Griekenland, verkeren zelfs nog midden in dit flexibiliseringproces.
Bovendien zijn de meeste sociale partners en overheden het erover eens dat de
loonvorming moet worden afgestemd op regionale en nationale productiviteits-
verschillen. Om deze redenen zal bij aanhoudende economische groei het accent
de komende jaren waarschijnlijk nog blijven liggen op losse vormen van beleids-
afstemming om de werkgelegenheidsgroei te bevorderen. Dit spoort met de eu-
doelstelling om in 2010 een participatiegraad van 70 procent te halen, zoals gefor-
muleerd in de Europese Raad van Lissabon van juni 2000.                                                  137
Parallel aan de verdieping van de interne markt en de verdere coördinatie van het
sociaal- economisch beleid zal de agenda de komende jaren ook worden gestuurd
door een aantal meer specifiek monetaire, politieke en institutionele vraagstuk-
ken. Immers, het Verdrag van Maastricht vertegenwoordigt een precair compro-
mis waarin een aantal gevoelige besluiten bewust is uitgesteld tot nadere orde.
Zo ontbreekt het bijvoorbeeld nog aan een meer gecentraliseerd grensoverschrij-
dend financieel stabiliteits- en toezichtmechanisme, een heldere regeling van de
lender of last resort-functie en een herverdelingssysteem voor de wisselkoers-
winsten (de zogenoemde seigniorage), terwijl deze met de komst van de mone-
taire unie alleen maar noodzakelijker zijn geworden (Bini Smaghi en Gros 2000).
Hiernaast doemt ook de politieke vraag op of de ecb op den duur over voldoende
legitimiteit en interne samenhang beschikt. Deze kwestie hangt nauw samen
met de mate van onafhankelijkheid van de ecb. Nationale lidstaten krijgen in de
toekomst onherroepelijk te maken met monetaire beslissingen van de ecb die
ingrijpende economische en sociale consequenties hebben. Zij kunnen druk gaan
uitoefenen op de ecb om ten tijde van een neergaande conjunctuur bijvoorbeeld
een stringent beleid gericht op prijsstabiliteit en begrotingsdiscipline te versoe-
pelen, om zo economische groei en werkgelegenheid te stimuleren. Juist omdat
volgens het eg-verdrag het monetaire beleid ook ‘het algemene economische
beleid in de Gemeenschap’ moet stimuleren, zijn belangenconflicten tussen de
lidstaten niet uit te sluiten. Dit kan zich vertalen in verdeeldheid binnen de
Raad van Bestuur. Zo is het denkbaar dat de centralebankgouverneurs van landen
met een hoge overheidsschuld zullen proberen de renteverhogingen te vertragen
en de renteverlagingen te versnellen. Daarmee zouden ze de geloofwaardigheid
en stabiliteit van de euro kunnen ondermijnen (Wellink 1999).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 141 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 142 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 Behalve aan sociaal-economische beleidscoördinatie geeft de monetaire unie
                 tevens een verdere impuls aan debatten over versterkte politieke samenwerking.
                 De kernvraag is dan meestal: zal de emu-dynamiek op de langere termijn uit-
                 monden in een politieke unie, of is een monetaire unie zonder politieke tegen-
                 hanger eveneens levensvatbaar? Hoewel vaak gesteld, is deze vraag nauwelijks
                 bevredigend te beantwoorden, al was het alleen maar omdat er veel verschillende
                 voorstellingen schuilen achter die ene noemer van politieke unie. Meestal vermen-
                 gen deze aspecten van wenselijkheid, waarschijnlijkheid en mogelijkheid zich.
                 Sommige pleitbezorgers, waaronder vorig jaar ook de Duitse minister van
                 Buitenlandse Zaken Joschka Fischer, hebben het model voor ogen van een federa-
                 le politieke unie die niet alleen sommige belangrijke economische maar ook poli-
                 tieke beslissingen uit handen geeft aan Europese supranationale instellingen.
                 Anderen zien een Unie ontstaan met geleidelijk meer beleidscoördinatie op het
                 terrein van de belastingen, pensioenen, sociale zekerheid en immigratie, terwijl
                 weer anderen anticiperen op een Unie met een eigen begroting of een soort emu-
                 fonds dat dienst kan doen als buffermechanisme tegen asymmetrische schokken.
                 De internationale dimensie van de emu en de euro geeft aan deze debatten een
                 verdere impuls. Een monetaire unie die naar buiten toe met één stem wil spreken,
138              heeft behoefte aan één duidelijke externe woordvoerder. De Europese Raad heeft
                 voorlopig besloten de voorzitter van de Euro-12 Raad in samenspraak met de
                 president van de ecb als externe vertegenwoordigers van het eurogebied te laten
                 plaatsnemen in internationale financiële gremia als het imf en de g8. De Europese
                 nationale regeringen hebben echter vastgehouden aan hun nationale zetels naast
                 die van het eurogebied en lijken hiervan voorlopig nog geen afstand te willen
                 doen (Tsoukalis 2000: 175). Dit gevoelige thema zal derhalve in de toekomst
                 opnieuw op de agenda van de Europese Raad verschijnen. In dit rapport over de
                 toetreding van de Midden- en Oost-Europese landen laat de wrr deze thematiek
                 van de verdere institutionele en politieke verdieping van de integratie buiten
                 beschouwing. Hij zal daar naar verwachting op terugkomen in het vervolg-
                 rapport over potentiële integratiestrategieën voor de periode na de uitbreiding.
       4.3.3     aanpassingen van de midden - en oost- europese l anden aan het
                 acquis: identificatie van problemen
                 Na de toetreding tot de eu zullen Midden- en Oost-Europese landen zich
                 moeten opmaken voor deelname aan de monetaire unie. Dit betekent dat ze zich
                 akkoord moeten verklaren met de doelstellingen van de emu en de verplichtingen
                 behorend bij een ‘derogatiestatus’ op zich zullen moeten nemen (zie tabel 4.3).
                 Hiertoe behoren het beschikken over een onafhankelijke centrale bank, het verbie-
                 den van directe monetaire financiering van overheidstekorten door de centrale
                 bank, het verbieden van bevoorrechte toegang van de overheid tot financiële
                 instellingen en het toepassen van de bepalingen in het Stabiliteits- en Groeipact
                 voor landen met een derogatiestatus. Deze laatste verplichten de landen ertoe
                 meerjarige convergentieprogramma’s op te stellen en op termijn te gaan deelne-
                 men aan het nieuwe wisselkoersmechanisme, erm-2. Binnen dit systeem dienen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 142 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 143 ======================================================================

<pre>                                                                    eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
        de nieuwe lidstaten gedurende ten minste twee jaar een vaste, maar aanpasbare
        pariteit (spilkoers) te handhaven tussen de nationale valuta en de euro binnen
        een bandbreedte van plus of min 15 procent. Formeel kunnen ze zich alleen
        daarna kwalificeren voor het derde en laatste stadium van de emu.
        Met de toetreding tot de eu in het vooruitzicht hebben de meeste kandidaat-lid-
        staten al een deel van de wetgeving aangenomen om hun monetaire stelsel aan te
        passen aan de vereisten van het emu-acquis en de voorwaarden van Maastricht.
        Dit betreft dan met name het waarborgen van de onafhankelijkheid van de cen-
        trale bank, het uitsluiten van de mogelijkheden van geprivilegieerde toegang van
        overheden tot centrale banken en het versterken van het toezicht op de financiële
        sector. Een aantal van deze landen voldoet bovendien nu al aan enkele convergen-
        tiecriteria en/of heeft de wisselkoers verankerd aan de euro of de euro als referen-
        tiemunt gekozen in een systeem van zwevende wisselkoersen.
Tabel 4.3        Criteria voor toelating tot de EMU
Overname van het acquis communautaire                  Convergentiecriteria van Maastricht
Op het moment van toetreding tot de EU moeten de       • Overheidstekort: moet in het referentiejaar (1997)
MOE-landen het acquis overnemen, tenzij ze in de         kleiner zijn dan 3 % van het BBP op jaarbasis; dit cri-         139
onderhandelingen overgangsbepalingen hebben              terium blijft ook na de start van de EMU belangrijk;
bedongen. Voor de EMU gaat het met name om:              landen die dan deze norm overschrijden krijgen een
• De verplichting het wisselkoersbeleid als              ‘straf’;
  gemeenschappelijk belang te beschouwen, inclusief    • Overheidsschuld: moet in het referentiejaar
  de deelname aan ERM-2;                                 (1997) kleiner zijn dan 60 % van het BBP, of de ver-
• De verplichting het economisch beleid als              houding (tussen overheidsschuld en BBP) moet in
  gemeenschappelijk belang te beschouwen en deel         aanzienlijke mate en voortdurend zijn afgenomen
  te nemen aan de economische beleidscoördinatie-        en een niveau hebben bereikt dat de referentie-
  en toezichtsmechanismen van de EU;                     waarde benadert;
• Wetgeving t.a.v. centrale banken: de nationale       • Wisselkoers: de munt van het land moet geduren-
  wet mag niet ingaan tegen de onafhankelijkheid van     de minstens twee jaar voor het onderzoek zonder
  het ESCB. Ook alle overige EG-verdragsverplichingen    grote spanningen de normale schommelingsmarge
  dienen te worden nagekomen;                            van het EMS eerbiedigen. De lidstaat mag niet uit
• Wetgeving t.a.v. kapitaalverkeer: voorafgaand          eigen beweging de spilkoers t.o.v. een andere lid-
  aan de toetreding moet het kapitaalverkeer zijn        staat gede- of revalueerd hebben;
  geliberaliseerd;                                     • Langetermijnrente: mag niet meer dan 2 procent-
• Het instellen van een adequaat stelsel van regels en   punten boven die van ten hoogste drie lidstaten die
  toezichtsmechanismen t.b.v. een gezond bank-           op het vlak van prijsstabiliteit het best gepresteerd
  wezen en een goed werkend financieel stelsel.          hebben liggen. Dit criterium is een maat voor de
                                                         duurzaamheid van de convergentie;
                                                       • Prijsstabiliteit: de inflatie gemeten over een
                                                         periode van één jaar voor het onderzoek mag niet
                                                         meer dan 1,5 procentpunten hoger liggen dan dat
                                                         van ten hoogste drie lidstaten die op het gebied van
                                                         de prijsstabiliteit het best presteren.
         Bron: Deutsche Bank Research (2000).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 143 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 144 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
         Tabel 4.4        EMU-convergentiecriteria en de MOE-kandidaten*
                          Inflatie in Lange termijn Overheids-            Overheids-    Wisselkoersregime
                           % per jaar rentevoet           tekort             schuld
                       1999 2000 2001                1999 2000 2001 1999 2000 2001 Per september 2000
         Referentie 2.0 2.8 3.2             7.5     -3.0 -3.0 -3.0 60.0 60.0 60.0       ERM II
         waarde
         Bulgarije      0.3 8.3 4.9          5.0     -1.0   -1.5 -1.5   93.6  95.5 97.5 Currency board (Euro)
         Estland        3.3 3.9 4.8          6.9     -4.7   -1.1 -0.9   11.0  11.1 11.8 Beheerst zwevend (Euro referentie)
         Hongarije     10.0 9.6 5.8          8.4     -3.9   -3.0 -3.0   72.7  70.0 63.8 Fluctuerende band (Euro)
         Letland        2.4 3.4 4.1        11.1      -3.8   -1.9 -1.6   10.6  10.6 10.4 Vaste wisselkoers
         Litouwen       0.8 1.8 3.4        10.0      -8.6   -2.9 -2.5   28.6  26.4 26.7 Currency board (VS dollar)
         Polen          7.3 10.1 6.7       12.3      -3.7   -2.4 -2.2   43.0  43.9 43.7 Zwevend (Euro referentie)
         Roemenië 44.8 44.2 22.9           45.0      -4.0   -3.5 -3.0   32.3  31.3 30.4 Zwevend (Euro referentie)
         Slovenië       6.1 8.7 6.8         n.b.     -0.7   -1.0 -1.0   24.3  25.0 25.5 Zwevend (Euro referentie)
         Slowakije     10.6 12.1 6.4         7.7     -4.1   -5.7 -5.8   26.5  28.5 29.0 Zwevend (Euro referentie)
         Tsjechië       2.1 4.1 3.1          7.1     -4.2   -4.0 -3.4   29.0  29.0 28.5 Beheerst zwevend (Euro referentie)
                   *De cijfers voor 2000 en 2001 betreffen schattingen.
                   Bron: Deutsche Bank Research (2000).
140               Toch zijn er volgens vele deskundigen voor de Midden- en Oost-Europese landen
                  zelf risico’s verbonden aan het streven naar nominale convergentie in de aanloop
                  tot of onmiddellijk na eu-lidmaatschap. Zij wijzen op een aantal complicaties.
                  Ten eerste zou de verdere economische ontwikkeling van deze landen onvermij-
                  delijk gepaard gaan met forse veranderingen in de financiële structuur en de geld-
                  hoeveelheid – bijvoorbeeld door een verbreding en verdieping van de aandelen-
                  markt en een expansie van de kredietverlening –, die de keuze voor en het
                  hanteren van het juiste nominale anker voor het monetaire beleid aanzienlijk
                  zullen bemoeilijken. Ten tweede zou het voeren van een stabiel en geloofwaardig
                  monetair en begrotingsbeleid kunnen worden bemoeilijkt door omvangrijke en
                  sterk variabele kortetermijnkapitaalstromen. Bovenal zou een te sterke fixatie
                  op het gelijktijdig omlaag brengen van de inflatie, de overheidstekorten en het
                  stabiliseren van de nominale wisselkoers echter ten koste kunnen gaan van de
                  inhaalgroei (imf 2000: 167)). Inhaalgroei gaat immers gepaard met een trend-
                  matig hogere inflatie (het zogenoemde Balassa-Samuelson-effect), waardoor een
                  appreciatie van de reële wisselkoers optreedt. Dit effect wordt bovendien nog
                  eens versterkt indien de nationale munt is gekoppeld aan de munt van een gebied
                  met lagere inflatie (zoals bijv. het eurogebied), hetgeen vergezeld gaat van een
                  forse kapitaalinstroom (Orlowski 2000; Andreff 2000; imf 2000).
                  Een aantal economen verwacht dan ook dat de Midden- en Oost-Europese landen
                  hun huidige, veelal stringente fiscale en monetaire beleid, waarmee ze snelle
                  kwalificatie voor erm-2 trachtten te bereiken, zullen laten varen als eenmaal de
                  inflatie- en schuldennormen van Maastricht zijn gehaald. Met een versoepeling
                  van het begrotingsbeleid en de inflatiedoelstellingen zullen ze dan op de korte
                  termijn een snellere groei van de economie en de werkgelegenheid weten te
                  bereiken, maar op de middellange termijn tegelijkertijd hun nominale conver-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 144 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 145 ======================================================================

<pre>                                                            eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
         gentieprestaties verzwakken. Alleen door een nog veel stringenter begrotings- en
         monetair beleid dan tevoren zouden ze dan weer voldoende geloofwaardigheid
         bij de financiële markten weten op te bouwen. Op deze manier zouden ze echter
         een moeizaam stop-go-traject in de richting van de euro bewandelen, dat hen
         langs relatief grote fluctuaties in inkomens en werkgelegenheidcijfers voert
         (Europees Parlement 1999c; Andreff 2000: 132).
         Voor de stabiliteit van de Eurozone als geheel zou de toetreding tot de emu
         volgens sommigen onder bepaalde omstandigheden eveneens problematisch
         kunnen zijn. Relatief grote nominale inkomensachterstanden, omvangrijke
         agrarische sectoren en nog onderontwikkelde dienstensectoren zouden wijzen
         op een aanzienlijke divergentie met het Eurogebied (zie tabel 4.5). Mede omdat
         de nieuwe lidstaten nog een lang proces van inhaalgroei en economische struc-
         tuurverandering moeten ondergaan en in de komende jaren tevens zijn belast
         met aanzienlijke uitgaven ten behoeve van het milieu en de infrastructuur,
         zouden ze naar verwachting vaker worden geconfronteerd met nationale,
         sector- of regiospecifieke schokken.
Tabel 4.5       Economische structuurkenmerken van de MOE-landen
                                                                                                                 141
                   BBP per hoofd  BBP per hoofd   Aandeel   Aandeel van Mate van Uitvoer naar
                       in ECU      tegen koop-   industrie   landbouw openheid          Euroland
                  (% van BBP per krachtpariteit  in BBP (%)     (%)      (uitvoer en (als % van
                    hoofd van    (% van BBP per                           invoer als      totale
                    Euroland)       hoofd van                              % of BBP)     uitvoer)
                                    Euroland)
Estland                  16            36            18          6            85            30
Hongarije                21            48            25          5            46            68
Polen                    18            36            24          4            26            59
Slovenië                 44            68            28          3            57            62
Tsjechië                 24            60            32          4            61            59
Luxemburg-
groep                    25            50            26          5            55            55
Bulgarije                 7            23            22         19            46            39
Letland                  12            27            21          4            54            28
Litouwen                 13            31            21          9            53            28
Roemenië                  8            27            32         16            30            58
Slowakije                17            46            27          4            69            53
Helsinki-
groep                    11            31            25         10            50            41
          Bron: ecb, Monthly Bulletin, February 2000.
         Het huidige Eurogebied zou dan vaker dan voorheen kunnen worden geconfron-
         teerd met conflicterende inzichten over het te voeren monetaire beleid.
         Volgens sommigen zouden dergelijke conflicten ook al in de aanloop tot de emu
         kunnen optreden. Indien de toetreding bijvoorbeeld plaatsvindt in januari 2004
         en het verdragsmatig vastgelegde ‘standaardtraject’ zou worden gevolgd, zouden
</pre>

====================================================================== Einde pagina 145 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 146 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 de eerste Midden- en Oost-Europese landen niet eerder dan omstreeks de tweede
                 helft van 2007 kunnen toetreden.11 Baldwin et al. waarschuwen echter dat de
                 realiteit een andere zou kunnen zijn. Immers, de evaluatie van het convergentie-
                 proces en de uiteindelijke toetredingsbeslissing is een politieke beslissing van de
                 Ecofin-raad, waarin ook de nieuwe Midden- en Oost-Europese lidstaten al meteen
                 volledig stemrecht (en vetorecht) hebben. Dit zou in de praktijk kunnen betekenen
                 dat de hand wordt gelicht met de regels voor eurodeelname. De nieuwe eu-lidsta-
                 ten zouden hun goedkeuring van de noodzakelijke institutionele hervorming van
                 de ecb, die onder meer nodig is om te voorkomen dat de ecb-Raad in de toe-
                 komst een onwerkbaar groot aantal leden zal hebben, namelijk afhankelijk kun-
                 nen maken van een soepele interpretatie van hun nominale convergentiepresta-
                 ties door de andere landen. De emu-uitbreiding zou dan al tegen het einde van
                 2005 kunnen plaatshebben, maar dat zou ten koste gaan van de geloofwaardig-
                 heid van de euro (Baldwin et al. 2000: viii; (Europees Parlement 1999c; Cavelaars
                 en Roovers 2000: 826).
                 De toename van het aantal lidstaten zou het geloofwaardigheidsprobleem zelfs
                 kunnen versterken. Zonder hervormingen zou de ecb-Raad op lange termijn,
                 wanneer de Midden- en Oost-Europese landen tot de emu zijn toegetreden,
142              bestaan uit maximaal 34 leden (de 6 leden van de ecb-directie en de maximaal
                 28 directeuren van de ncb’s). In het gunstigste geval zou dit leiden tot een moei-
                 zame, uiterst trage besluitvorming die tendeert naar handhaving van de status-
                 quo. Ook om die reden zou een verlies aan slagkracht en geloofwaardigheid
                 van de ecb dan onontkoombaar zijn (Baldwin et al. 2000: 26; Eichengreen en
                 Ghironi 2001: 18-19).
         Tekstbox 4.5 Institutionele hervorming van de ECB
          Er circuleren uiteenlopende voorstellen om een effectieve besluitvorming na uitbreiding te waar-
          borgen. Zo bestaat de mogelijkheid van een roulerend stemrecht naar analogie van het systeem
          van de Amerikaanse Federal Reserve.12 Het aantal leden van de Raad van Bestuur kan worden
          teruggebracht tot bijvoorbeeld negen, terwijl toch elke lidstaat deelneemt aan de beraadslagingen.
          Ook kan worden besloten het huidige principe van ‘one man one vote’ in de ecb-Raad te vervan-
          gen door een systeem van stemmenweging dat bijvoorbeeld is gerelateerd aan het gewicht van de
          nationale kapitaalinleg bij de ecb. Ten derde is er de optie van regionale hergroepering van centrale-
          bankvertegenwoordigers naar analogie van de hervorming van de Duitse Bundesbank in 1992.
          Daarbij werd het aantal Landeszentralbanken voor de 16 Duitse deelstaten teruggebracht tot
          negen. Zo zouden bijvoorbeeld de Benelux-landen één roterend lidmaatschap van de ecb-Raad
          kunnen delen. Ook bestaat de mogelijkheid om de directe inbreng van de nationale centrale
          banken bij de besluitvorming te verminderen door het monetaire beleid uitsluitend in handen te
          geven van de ecb-directie. De nationale inbreng zou dan kunnen worden verzorgd door de
          Ecofin-Raad, die het globale monetaire beleid en met name de inflatiedoelstellingen aan de Raad
          zou kunnen voorschrijven. Ter versterking van de democratische controle zou dan ook de toe-
          zichthoudende rol van het Europees Parlement kunnen worden verzwaard.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 146 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 147 ======================================================================

<pre>                                                               eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
Op de Europese Top van Nice is de deur voor een hervorming van de ecb-raad op een kier gezet.
De regeringsleiders hebben daar namelijk een clausule opgenomen in het verdrag, die weliswaar
geen veranderingen toestaat in de samenstelling van de ecb-Raad maar wel uitnodigt tot een
wijzigingsvoorstel voor de besluitvormingsprocedures van de ecb. Dit voorstel dient overigens
wel unaniem te worden goedgekeurd door de Europese Raad en te worden geratificeerd door de
lidstaten (Europese Commissie 2001b).
In het in mei 2001 uitgebrachte Jaarverslag van de De Nederlandsche Bank wordt gesteld dat
ook na de toetreding van de nieuwe lidstaten tot de monetaire unie de handhaving van de status
quo waarbij alle ecb-Raadsleden een stem hebben, ‘niet per se slecht is’, temeer omdat de
interne vergaderprocedures altijd kunnen worden aangepast. dnb lijkt echter ook open te
staan voor systemen van (partiële) roulatie, met name als daarbij rekening wordt gehouden
met ‘economisch gewicht en duur van betrokkenheid bij het eu- en emu-project.’
(De Nederlandsche Bank 2001a: 36-37)
        In het licht van deze sombere scenario’s is het niet verwonderlijk dat zowel de
        Europese Commissie en de ecb als de lidstaten en de nationale centrale banken
        zich zeer behoedzaam opstellen. Ze zijn van mening dat het proces van toetreding
        tot de emu vooral niet te snel en in ieder geval in twee duidelijk onderscheiden                            143
        fasen van het hierboven geschetste standaardtraject dient te verlopen.
        De Nederlandse regering onderschrijft dit standpunt in de jongste regerings-
        notitie over de uitbreiding van de eu. Daarin stelt ze:
Een voorzichtige benadering ten aanzien van de toetreding tot de emu is zowel in het belang
van de nieuwe lidstaten als van de huidige deelnemers aan het eurogebied. Een snelle deelname
(na twee jaar) van de nieuwe lidstaten aan de emu is wellicht technisch mogelijk, maar het is de
vraag of dit wenselijk is. Met vroegtijdige emu-toetreding geven landen immers de flexibiliteit uit
handen om met het wisselkoersinstrument de economie te stabiliseren bij landspecifieke schok-
ken. Overigens is het nut van een zelfstandig wisselkoersbeleid onderwerp van discussie onder
economen. Daarnaast kunnen pogingen om zeer snel te voldoen aan de nominale
convergentiecriteria conflicteren met de noodzakelijke structurele hervormingen; dit kan ten
koste gaan van de groeiperspectieven op lange termijn. In het Verdrag is daarom vastgelegd
dat voor aanneming van de euro een hoge mate van ‘duurzame convergentie’ vereist is.
(Ministerie van Buitenlandse Zaken 2000: 16)
        De leiding van de Duitse Bundesbank is zo mogelijk nog voorzichtiger. Aan de
        vooravond van de eu-Top in Nice bepleitte deze vorig jaar strengere voorwaarden
        dan de Maastrichtse criteria, uit vrees dat de Midden- en Oost-Europese landen
        de stabiliteit van de euro zouden ondermijnen.13 In hoofdstuk 7 zal de wrr ech-
        ter concluderen dat er in het huidige toetredingsbeleid al allerlei waarborgen zijn
        aangebracht die dergelijke risico’s beheersbaar houden. Met de in dat hoofdstuk
        gedane voorstellen zullen deze risico’s verder kunnen afnemen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 147 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 148 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
       4.4       het gemeenschappelijk landbouwbeleid
       4.4.1     inleiding
                 Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (glb) van de eu heeft de reputatie een
                 van de grootste struikelblokken van de uitbreiding te kunnen worden. Door deze
                 reputatie blijven de korte- en langetermijnvoordelen en -kansen van de uitbrei-
                 ding voor de landbouw vaak onderbelicht. Nu al is de Midden- en Oost-Europese
                 regio een belangrijke afzetmarkt voor Europese en ook Nederlandse landbouw-
                 producenten in met name de hogere marktsegmenten, en deze vraag neemt voor-
                 lopig nog toe. De uitbreiding zal de wederzijdse markttoegang voor landbouw-
                 producten vergroten, de institutionele en juridische infrastructuur verder
                 versterken en hiermee ook de investeringen en technologieoverdracht naar de
                 kandidaat-lidstaten vergemakkelijken. Deze landen beschikken bovendien over
                 regio’s met het natuurlijke en economische potentieel om uit te groeien tot
                 efficiënte, internationaal concurrerende productiegebieden voor agrarische
                 grondstoffen en bulkgoederen (Hathaway en Hathaway 1997).
                 Op de lange termijn kan derhalve complementariteit ontstaan tussen de dicht-
                 bevolkte regio’s in Noordwest-Europa (waaronder grote delen van Nederland)
144              die door de hoge grondprijzen en de logistieke voordelen economisch geschikter
                 zijn voor het voortbrengen van land- en tuinbouwproducten met een hoge
                 toegevoegde waarde, en de veelal dunbevolkte en landbouwkundig gunstige
                 streken in Midden- en Oost-Europa die bij uitstek (maar niet uitsluitend)
                 geschikt zijn voor agrarische bulkproductie en biologische landbouw
                 (Josling en Tangermann 1997).
                 Dergelijke kansen kunnen echter pas worden benut indien op de korte en
                 middellange termijn een aantal knelpunten aan de kant van de Unie en de
                 kandidaat-lidstaten wordt overwonnen. Zoals in paragraaf 7.4 zal worden
                 betoogd, zijn nieuwe hervormingen van het glb niet alleen wenselijk maar
                 in het licht van de komende uitbreiding tevens welhaast onontkoombaar.
                 Deze zullen ingrijpender moeten zijn dan de aanpassingen waartoe de Europese
                 Top van Berlijn heeft besloten.
                 Het accent in deze paragraaf ligt op het toetredingsperspectief. Dit is echter
                 onlosmakelijk verbonden met de recente dynamiek binnen de sector en het
                 beleid en met de discussie over de implicaties van fundamentele technologische
                 en maatschappelijke veranderingen als schaalvergroting, ketenomkering en
                 bedrijfsconcentratie en de toenemende aandacht voor voedselveiligheid, milieu-,
                 natuur- en landschapsdoelstellingen. Steeds weer dringt zich bij al deze ontwik-
                 kelingen de vraag op in welke richting de sector en het beleid zich zouden kunnen
                 en moeten ontwikkelen. Zal de combinatie van opeenvolgende voedselschan-
                 dalen en crises in de sector (bse- en dioxinecrisis, varkenspest, mond- en klauw-
                 zeer), de begrotingsdruk vanuit de lidstaten en de pressie van de wto, tot een
                 fundamentele koersverandering leiden of kan het beleid ook na de uitbreiding
                 slechts marginaal veranderen? Welke oplossingen ook worden gekozen,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 148 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 149 ======================================================================

<pre>                                                                    eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
          deze zullen niet alleen de economische en sociale ontwikkeling van de Midden-
          en Oost-Europese landen rechtstreeks beïnvloeden, maar ook de toekomstige
          slagvaardigheid en legitimiteit van de Unie als geheel (Europese Commissie
          1998b). Onderstaande analyse zal dit laten zien.
4.4.2     dynamiek
          De Europese landbouw is sinds de jaren zestig overwegend onderworpen aan het
          complexe marktordeningsysteem van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid
          (glb). De tamelijk algemene landbouwartikelen 38-46 in het oorspronkelijke
          Verdrag van Rome weerspiegelen een principeovereenkomst over vijf beleids-
          doelstellingen, die formeel ook nu nog altijd van kracht zijn (zie tabel 4.6).
          Over de prioriteitstelling, de onderlinge samenhang van deze doelstellingen
          en de specifieke beleidsinstrumenten liet het Verdrag zich echter niet uit.
          Aanvankelijk stimuleerde het beleid een ware economische en sociale trans-
          formatie. De productiviteit steeg in stormachtig tempo en de arbeidsuitstroom
          uit de sector lag jaarlijks op zo’n drie procent.14 Sinds het einde van de jaren
          zeventig heeft het beleid echter alle kenmerken van een defensieve modernisatie-
          strategie, die erop is gericht de boerenstand te beschermen tegen de externe druk
          van de wereldmarkt en de interne druk van regionale specialisatie, industrialise-                              145
          ring en technologische verandering in een gemeenschappelijke Europese markt
          (Rieger 2000: 182-184). Twee specifieke interpretaties van het oorspronkelijke
          artikel 39 (nu artikel 33) zijn hierin instrumenteel geweest: de productiviteits-
          doelstelling werd aanvankelijk vooral vertaald in het opvoeren van de productie-
          omvang en de inkomensdoelstelling in het garanderen van een redelijk inkomen
          voor alle boeren, ongeacht de levensvatbaarheid van hun bedrijf op de langere
          termijn en ongeacht hun bijdrage aan de arbeidsproductiviteit in de sector.
          Dit werd gerechtvaardigd met het argument dat de landbouwsector een economi-
          sche sector is die geheel eigen (inkomens)problemen kent en specifiek sectorale
          steunmaatregelen vergt.
 Tabel 4.6        Gemeenschappelijk Landbouwbeleid
 Doelstellingen:                    Instrumenten:                         Basisprincipes:
 • Verhogen van de productiviteit   Marktregulering via:                  • Eenheid van de markt voor land-
 • Garanderen van een redelijke     • Variabele heffingen                   bouwproducten
   levensstandaard                  • Hoge tarieven en restrictieve       • Gemeenschapsvoorkeur
 • Stabiliseren van markten           tariefquota                         • Financiële solidariteit tussen
 • Veiligstellen van de voedsel-    • Restitutiebetalingen                  lidstaten
   voorziening                      Directe toeslagen en braaklegging
 • Garanderen van redelijke         • Structuurbeleid via:
   consumentenprijzen               • landbouwstructuurfonds
</pre>

====================================================================== Einde pagina 149 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 150 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 Hierin staat het Europese glb bepaald niet alleen (Field 1998). Ook buiten Europa
                 is deze beleidsonderbouwing terug te vinden. Zo wordt allereerst gewezen op de
                 onzekere en sterk variabele aanbodomstandigheden, de lage prijselasticiteiten
                 van de vraag en het grote aantal aanbieders in de landbouw. Op de korte termijn
                 kunnen deze omstandigheden scherpe prijs- en inkomensfluctuaties veroor-
                 zaken. Hiernaast hebben nogal wat landbouwproducten een lage inkomenselasti-
                 citeit. Zelfs indien de sectorale productiviteitsontwikkeling door technologische
                 ontwikkelingen vergelijkbaar is met die in de industrie- en dienstensector, zal die
                 inkomenselasticiteit er bij toenemende economische groei en welvaart toe leiden
                 dat het aandeel van de landbouwsector in de totale toegevoegde waarde achter-
                 blijft. Op de lange termijn kenmerkt de landbouw zich derhalve door een relatie-
                 ve krimp van de werkgelegenheid (Strijker 2000).
                 Ten tweede wordt gewezen op de bijzondere politiek-strategische betekenis van
                 een gegarandeerde en stabiele aanvoer van landbouwproducten voor de voedsel-
                 voorziening. In de jaren vijftig en zestig werd bovendien een belangrijke sociale
                 onderbouwing toegevoegd. De landbouw zou bij uitstek een typisch grondgebon-
                 den familieactiviteit zijn, die van vader op zoon en van generatie op generatie
                 wordt doorgegeven. Deze zou de maatschappij als geheel en ook de Europese
                 plattelandsregio’s een grote mate van sociale stabiliteit verlenen (Hathaway en
146              Hathaway, 1997: hfdst. 10). Om te voorkomen dat deze stabiliteit door de econo-
                 mische transformatie naar een (post-)industriële samenleving ernstig zou wor-
                 den verstoord, zou tijdelijke inkomenssteun onvermijdelijk zijn.
                 Het instrumentarium dat destijds voor deze doelstellingen gekozen is, is voor een
                 groot deel ook nu nog aanwezig en tot de MacSharry-hervormingen van begin
                 jaren negentig zelfs min of meer intact gebleven. Het glb kent gegarandeerde
                 prijzen voor belangrijke landbouwproducten, zeer hoge importheffingen aan
                 de buitengrenzen, enkele restrictieve tariefquota en exportsubsidies voor het
                 afzetten van overschotten op de wereldmarkt. Geen enkele andere sector kent
                 deze buitengewone marktinterventie, met uitzondering van de zeevisserij,
                 waar schaarste en duurzaamheidsoverwegingen inmenging rechtvaardigen.
                 De garantieprijzen worden in jaarlijkse raadsonderhandelingen vastgesteld.
                 Aanvankelijk gebeurde dit op een niveau dat ook de marginale familiebedrijven
                 een politieke inkomensgarantie verleende (Kapteyn en VerLoren van Themaat,
                 1995: 685). Een expliciet landbouwstructuurbeleid dat erop is gericht economisch
                 zwakkere bedrijven of regio’s efficiënter en concurrerender te maken of de
                 arbeidsmobiliteit naar andere sectoren te bevorderen, kwam echter nauwelijks
                 van de grond (wrr 1992: 40).
                 De negatieve effecten en onderlinge spanningen tussen de ‘klassieke’ glb-doel-
                 stellingen en -instrumenten zijn al decennialang bekend en enkele jaren geleden
                 door de Buckwell-groep van landbouwdeskundigen nog weer eens op een rij
                 gezet (Buckwell et al. 1997).15 Zo stimuleert het stelsel van garantieprijzen – gericht
                 op handhaving van redelijke inkomens voor de producenten – extra productie,
                 hetgeen juist bijdraagt aan langetermijnonevenwichtigheden tussen vraag en
                 aanbod in plaats van marktstabilisatie. De resulterende overproductie moet met
</pre>

====================================================================== Einde pagina 150 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 151 ======================================================================

<pre>                                                   eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
extra subsidies, opslagstelsels en dus tegen extra kosten worden opgevangen. Deze
exportsubsidies drukken de wereldmarktprijzen, verstoren de agrarische mark-
ten in ontwikkelingslanden en leiden samen met de hoge invoerheffingen tot
talloze handelsconflicten. De koppeling van de steun aan de productieomvang
heeft bovendien regressieve inkomenseffecten. Met andere woorden: hoe groter
de omzet van een boerenbedrijf, hoe meer subsidies het ontvangt. Daar komt bij
dat ongeveer 80 procent van de baten van het stelsel terechtkomt bij 20 procent
van de boeren, de meesten waarvan grootschalige producenten zijn van ‘noorde-
lijke’ producten zoals vlees en zuivel. De complexe indirecte steunbetalingen via
marktordening en exportrestitutie maken het uitgavenstelsel ook nog eens
ondoorzichtig en fraudegevoelig. Bij afwezigheid van een effectief structuurbeleid
zorgt het prijsbeleid er bovendien juist voor dat meer grond dan noodzakelijk in
productie wordt gehouden, de arbeidsuitstroom uit de sector wordt vertraagd en
de mechanisatie en de inzet van variabele input als voedingsgewassen, kunstmest,
planten- en dierziektebestrijders extra wordt gestimuleerd. Dit resulteert in een
relatief hoge kapitaalsinzet per eenheid arbeid en per eenheid grond en een extra
kwetsbaarheid voor prijs- en inkomensschommelingen.
De complexe historische, economische en institutionele verklaringen voor de
starheid van het glb zijn elders uitgebreid geanalyseerd en behoeven nauwelijks                         147
nadere toelichting. Hier wordt slechts gewezen op de politisering van het land-
bouwbeleid en de potentiële gevolgen hiervan voor de uitbreiding. De onverander-
lijkheid van het beleid wordt verklaard door de sterke invloed van uiteenlopende
landbouwlobby’s en het ontbreken van krachtige tegenlobby’s in Europa, door de
gefragmenteerde aard van de besluitvormingsmechanismen binnen de sector en
de mythische reputatie van het glb als het oudste daadwerkelijk communautaire
beleid en als ‘hoeksteen’ van de Europese integratie (Mayhew 1998: 238;
Hix 1999: 253).16 Nieuwe problemen worden hierdoor meestal opgevangen met
een nieuw arsenaal aan regels en instrumenten, dat boven op de bestaande
instrumenten wordt gestapeld. Dit gaat steevast gepaard met een verhoging van
de glb-uitgaven. Geen enkele hervorming (noch de bescheiden hervormingen
van de jaren tachtig, noch die van MacSharry of de Europese Top in Berlijn van
1999) heeft de gestage toename van de eu-landbouwuitgaven weten te stoppen.
Dit proces heeft extra gewicht door de institutioneel verankerde rol van de minis-
ters van landbouw van de lidstaten. De raad domineert de beleidsagenda van de
sector en heeft een grote mate van autonomie ten opzichte van de Commissie en
het Europees Parlement. In de praktijk geldt echter dat een akkoord zonder
instemming van Frankrijk en Duitsland hoe dan ook ondenkbaar is.
Binnenlandspolitieke verschuivingen in deze twee landen kunnen dan ook een
grote invloed hebben op het hervormingspotentieel van de Europese landbouw-
politiek (Field 1998; Grant 2000; Peterson en Bomberg 1999: 135).
Zoals eerdere ervaringen illustreren, heeft dit politieke spel directe gevolgen voor
de uitbreiding. Zo verlichtte de toetreding van Groot-Brittannië, Denemarken en
Ierland in 1973 bijvoorbeeld op de korte termijn de problematiek van de over-
schotten omdat Groot-Brittannië netto-importeur was van landbouwproducten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 151 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 152 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                  Maar de keerzijde was dat het aantal producten waarvoor het landbouwprotectie-
                  regime ging gelden, werd uitgebreid. Bovendien verloren exporteurs uit derde lan-
                  den grote delen van hun afzetmarkt en namen op de lange termijn de overproduc-
                  tie en dus de budgettaire kosten van het glb alleen maar toe. De uitbreidingen van
                  1981 en 1986 brachten zuidelijke producten als olijfolie, wijn en zonnebloemzaden
                  onder het communautaire marktinterventiebeleid, waardoor de kosten opnieuw
                  stegen. De uitbreiding naar Zweden, Finland en Oostenrijk in 1995 versterkte de
                  aandacht voor milieumaatregelen in het landbouwbeleid, maar ook dat gebeurde
                  met behoud van de oude beleidsdoelstellingen en -instrumenten (Field 1998).17
                  De consequentie van deze ad hoc aanpassingen is dat na elke uitbreiding het
                  beleid heterogener, onevenwichtiger, ondoorzichtiger en minder gemeenschap-
                  pelijk wordt (Buckwell et al. 1997: 44). Het alsmaar toenemende aantal uiteenlo-
                  pende goederenregimes weerspiegelt deze ontwikkeling. Suiker en zuivel kennen
                  bijvoorbeeld nog altijd de klassieke prijssteun (maar met een stelsel van produc-
                  tiequota), voor oliezaden gelden alleen directe inkomenstoeslagen, terwijl voor
                  graan en rundvlees zowel grensprotectie als directe steun wordt gegeven, maar
                  dan in verschillende verhoudingen. De mate van steun uitgedrukt in producen-
                  tensubsidie-equivalenten (pse) varieert aanzienlijk, van ongeveer 60 procent
148               voor suiker (zie tekstbox 4.6) en melk tot 15 procent voor eieren (Grant 2000;
                  Rabinowicz z.d.).
         Tekstbox 4.6 Suiker in het GLB
          Huidig acquis
          Het wel en wee van het suikerregime is exemplarisch voor de macht van de gevestigde belangen in
          het glb. Tot dusver heeft de suikerlobby zich met succes verzet tegen aanpassing van een regime
          dat al sinds 1968 nagenoeg onveranderd is gebleven. Het steunt op een complex systeem van
          productiebeperkende quota, hoge garantieprijzen en wereldmarktverstorende uitvoersubsidies
          die grotendeels worden gefinancierd door directe producentenheffingen. Volgens schattingen van
          de Europese Rekenkamer kost dit stelsel de Europese consument indirect niettemin jaarlijks
          ongeveer 6,5 miljard euro. De Europese Commissie heeft zich niet durven committeren aan voor-
          stellen voor een drastische liberalisering van het steunregime, mede omdat de belanghebbende
          lidstaten zich slechts tegen zeer hoge kosten zouden laten ‘afkopen’ met directe compenserende
          betalingen. De eu-prijs ligt immers zo’n 100 procent boven de wereldmarktprijs voor suiker.
          Zou de Europese steunprijs worden verlaagd tot 50 procent boven de wereldmarktprijs, dan zou
          dat de eu altijd nog 2,25 miljard euro aan compenserende bedragen kosten.
          Hervormingen vóór de uitbreiding?
          Deze tijdelijke kosten op de korte termijn zullen echter in het niet vallen bij de financiële verplich-
          tingen die de eu op de lange termijn zou aangaan indien het huidige protectionistisch suiker-
          regime blijft voortbestaan. De laatste jaren hebben de kandidaat-lidstaten de suikerproductie al
          fors opgevoerd, in de verwachting dat ze in de toetredingsonderhandelingen hogere productie-
          quota kunnen eisen en na de uitbreiding kunnen rekenen op meer productiesubsidies. Zij zullen
          de diep verankerde belangen van de suikerproducenten in de eu-lidstaten een extra steun in de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 152 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 153 ======================================================================

<pre>                                                               eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
rug geven. Wat de Buckwell-groep van deskundigen de Commissie in 1997 voorspelde, tekent zich
dus inderdaad af. Deze waarschuwde al: “…why should Poland deprive itself of a subsidised sugar
industry if all other Member States have one?” (Buckwell et al. 1997).
Onder het Zweedse voorzitterschap is inmiddels eind mei 2001 een verlenging voor vijf jaar over-
eengekomen van het prijs- en productieregime, zij het met enkele kleine aanpassingen. De subsi-
dies uit het eogfl voor suikeropslag worden afgeschaft, zodat de eu jaarlijks 300 miljoen euro
bespaart. Daarnaast is besloten het suikerregime opnieuw te bekijken tijdens de Mid-Term
Review van 2003. Naar verluid zou dan een voorstel worden ingebracht om de productiequota
jaarlijks lineair te verminderen in ruil voor toestemming aan Spanje, Portugal en Zuid-Italië om
hun nationale suikerraffinaderijen te mogen blijven steunen (Agence Europe, 24 mei 2001).
        De gebrekkige legitimiteit, geringe effectiviteit en hoge maatschappelijke kosten
        van het glb binnen de eu zelf, maar ook de politieke en economische schade die
        het beleid veroorzaakt in de rest van de wereld worden sinds begin jaren negentig
        steeds vaker en heftiger bekritiseerd. De meest fundamentele kritiek richt zich op
        de oorspronkelijke doelstellingen van het beleid, die sinds de totstandkoming
        van de Europese Gemeenschap formeel nog altijd niet zijn gewijzigd. Stuk voor
        stuk hebben deze aan maatschappelijke relevantie ingeboet. De productiviteit per                            149
        eenheid grond, arbeid en per dier in de landbouwsector is de laatste decennia
        mede door (deels autonome) technologische ontwikkelingen die losstaan van het
        glb (zoals verdere automatisering, de opkomst van ict, verbeteringen in de
        logistiek, de ontwikkeling van de precisielandbouw en de biotechnologie) explo-
        sief gestegen (Strijker 2000). Deze productiviteitsgroei zal zich ook de komende
        jaren nog voortzetten. Zoals eerder al werd opgemerkt, heeft het behalen van
        deze doelstelling zelfs tot zoveel complicaties geleid dat het glb tegelijkertijd
        tracht de productie in te dammen. Het areaal dat technisch gesproken nodig is
        voor de voedselproductie, is dan ook veel kleiner dan het huidige landbouwareaal
        in de eu (wrr 1992: 23). Het voedselzekerheidsargument is daarmee eveneens
        sinds de jaren zestig op de achtergrond geraakt. Op Europese schaal is de produc-
        tiecapaciteit groot en stabiel genoeg om ook na liberalisering van het glb in de
        consumentenvraag te kunnen voorzien.
        Het aandeel van de landbouw in de totale werkgelegenheid is mede door de
        ongekende productiviteitsontwikkeling intussen fors gedaald. Sinds de jaren
        negentig ligt het op ongeveer 5 procent voor de eu als geheel en 3,6 procent voor
        Nederland. Het aandeel van de sector in het totale bbp van de eu is afgenomen tot
        nog geen 6 procent.18 De grote stijging van het aantal deeltijdboeren lijkt niet
        langer te wijzen op het bestaan van een omvangrijke en typisch sectorale proble-
        matiek die sectoraal ingrijpen vereist. Voor zover er sprake is van inkomensach-
        terstanden betreffen deze vooral bepaalde huishoudens en regio’s. Onderzoek van
        onder meer de oeso en de Zweedse overheid wijst uit dat dergelijke achterstan-
        den meestal zijn terug te voeren op een specifieke combinatie van sociale en eco-
        nomische factoren, zoals bedrijfstype, -omvang en -locatie in samenhang met de
        leeftijd en achtergrond van de boer (Rabinowicz z.d.).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 153 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 154 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 Behalve kritiek op de verouderde doelstellingen is er de laatste jaren ook veel
                 aandacht voor het interventionistische, ondoelmatige en inefficiënte instrumenta-
                 rium waarvan het glb zich bedient. Terwijl heel veel economische sectoren directe
                 overheidsbescherming hebben verloren, nationaal en internationaal op eigen
                 krachten moeten concurreren en zich tegelijkertijd moeten houden aan steeds
                 strengere maatschappelijke randvoorwaarden op het gebied van milieu en wel-
                 zijn, bestaan er nog altijd delen van de landbouw die onevenredig zwaar worden
                 beschermd en/of compensaties ontvangen voor het naleven van minimumnor-
                 men die elders als verplicht geaccepteerd worden. Ook is er kritiek op het feit dat
                 het overgrote deel van de glb-maatregelen en -uitgaven nu juist niet is gericht op
                 zwakkere huishoudens en regio’s. Het gaat hier dus om inkomens die vaak ver
                 boven het bijstandsniveau liggen, die een gevestigd belang vertegenwoordigen
                 van permanente subsidiëring in welke vorm dan ook. Bovendien bestendigen de
                 directe inkomensbetalingen (in combinatie met productiebeperkingen) de afhan-
                 kelijkheidscultuur in de landbouwsector die al in een eerder stadium onder het
                 markt- en prijsbeleid is ontstaan. Het komt er immers op neer dat boeren niet als
                 vrije ondernemers hun eigen productiebeslissingen kunnen nemen en evenmin
                 kunnen inspelen op marktsignalen (eu-cap.net 1999). Ironisch genoeg zijn ze
                 veroordeeld tot produceren onder omstandigheden die vergelijkbaar zijn met die
150              van het oude communistische planningssysteem: in een stelsel van verstoorde
                 prijzen, georganiseerde handel en hoge subsidies (Mayhew 1998: 238).
                 Dit wordt ook onderstreept door de Buckwell-groep. Deze constateerde aan
                 de hand van het voorbeeld van de directe inkomenssteun en prijssteun voor
                 bergboeren:
          The crucial conclusion of this discussion is that subsidies (…), either through direct ‘income’ pay-
          ments or through commodity price supports, are equally inefficient and unjustified. Unless the
          income payments are arranged on a household basis, and all household income and wealth are
          assessed, they have no right to their name, and in any case, a strong argument has to be advanced
          why the normal social benefits available to the rest of the population are inadequate for this
          occupational group. Providing subsidies (…) via milk, sheep and beef prices is an extremely blunt
          instrument as most of the benefits will accrue to the lower cost, larger producers in the plains
          thereby stimulating overproduction. (Buckwell et al. 1997)
                 De commissie-Buckwell concludeerde dan ook terecht dat directe inkomens-
                 steun vanuit het glb hoogstens te rechtvaardigen is indien het zou gaan om
                 een zuiver tijdelijke overgangsmaatregel, bedoeld om boeren te helpen overscha-
                 kelen op nieuwe of aanvullende economische activiteiten. Toch beschouwen
                 overheden en boerenorganisaties de inkomenssteun vaak als een permanent
                 verworven recht dat zoveel mogelijk verdedigd moet worden (Buckwell et al.
                 1997). Deze houding is in de Midden- en Oost-Europese landen bepaald niet
                 onopgemerkt gebleven. Sterker nog, ook daar verwelkomen de boeren de directe
                 inkomenssteun als een acquisonderdeel waarop zij onmiddellijk na de toetreding
</pre>

====================================================================== Einde pagina 154 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 155 ======================================================================

<pre>                                                                 eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
         aanspraak zullen kunnen maken. Dat deze steun op de lange termijn ongeschikt
         is om het macro-economisch perspectief van de sector als geheel te verbeteren,
         doet niets af aan deze sterke wens de steun te behouden ten behoeve van
         individuele inkomensverbetering.
Tekstbox 4.7 Voornaamste onderdelen van de WTO-afspraken
 In 1994 is de het gatt/wto-akkoord van de Uruguay-ronde gesloten. De voornaamste afspraken
 over de landbouw betreffen:
 •   Markttoegang: alle (variabele) invoerbeperkingen worden omgezet in vaste tarieven.
     Deze tarieven worden in zes jaar met 36 procent gekort.
 •   Exportsteun: de uitgaven aan exportsubsidies moeten met 36 procent in zes jaar tijd dalen,
     en het volume van de gesubsidieerde export eveneens met 21 procent over dezelfde periode.
 •   Interne steun: het totale steunbudget voor de sector zal met uitzondering van toegestane vor-
     men van steun in zes jaar tijd met 20 procent dalen.
 •   Productiebeperking: van de landbouwgrond voor de productie van oliehoudende zaden wordt
     in het eerste jaar 15 procent braakgelegd of voor andere gewassen bestemd. Daarna is dat
     10 procent per jaar. De eg-productie van oliehoudende zaden wordt gereduceerd van 13 tot
     ongeveer 9 miljoen ton. De vs verminderen op hun beurt de export van sojabonen en andere
     graanvervangende gewassen naar de eg .                                                                           151
         Bron: Ministerie van lnv (1996); Europese Commissie Vertegenwoordiging in
                Nederland (z.d.).
         Onder druk van consumenten- en milieugroepen, de dwingende begrotings-
         problemen bij alsmaar stijgende overschotten en de grote pressie van de
         Verenigde Staten en de Cairns-groep van agrarische uitvoerlanden in de wto19
         zijn begin jaren negentig de eerste substantiële hervormingen van het glb door-
         gevoerd (zie tekstbox 4.7). Het vooruitzicht dat het glb zou moeten worden
         uitgebreid naar een regio met ruim 100 miljoen mensen en een omvangrijke
         agrarische beroepsbevolking, versterkte de roep om verdergaande maatregelen.
         Eind 1995 publiceerde de Europese Commissie een Landbouwstrategiestudie20
         waarin een nieuwe legitimering werd gegeven van de Europese steun aan de
         landbouwsector. Ook werd ervoor gepleit de hervormingen voort te zetten
         in de richting van een sterker op de markt, de consument en het platteland
         georiënteerd beleid (Raad voor het Landelijk Gebied 2000). De prikkels tot
         overproduceren zouden hierdoor moeten afnemen en de uitgaven voor steun-
         aankopen en exportsubsidies dalen. Deze beleidsstrategie is, overigens in
         afgezwakte vorm, overgenomen na de Berlijnse Top over Agenda 2000.
         Tot de kern daarvan behoren:
         • geleidelijke interventie- en garantieprijsverlagingen met 15-20 procent;
         • verhoging van de directe inkomenstoeslagen ter compensatie van grote
             prijsdalingen;
         • ontwikkeling van een geïntegreerd plattelandsbeleid ten behoeve van het
             ‘Europees Landbouwmodel’ (zie tekstbox 4.8);
         • verplichte milieustandaarden in de landbouw;
</pre>

====================================================================== Einde pagina 155 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 156 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                  • verhoging van de voedselkwaliteit;
                  • vereenvoudiging en decentralisatie van het financieel beheer;
                  • vereenvoudiging en decentralisatie van programmeringsprocedures.
         Tekstbox 4.8 Een Europees Landbouwmodel ?
          Het begrip Europees Landbouwmodel (elm) heeft sinds 1995 geleidelijk ingang gevonden in
          Europese landbouwkringen. Het ‘Agricultural Strategy Paper’ uit 1995 spreekt van de noodzaak
          een ‘geïntegreerd plattelandsbeleid’ te voeren.
          In de toelichting op de Agenda-2000-voorstellen wijst de Europese Commissie op het slechte
          imago van het glb: “Een landbouw die vervuilt, die niet adequaat bijdraagt aan de ruimtelijke
          ordening en aan de bescherming van het milieu, die via schadelijke praktijken deels verantwoor-
          delijk is voor de uitbreiding van dierziekten, heeft op de lange termijn geen kans van overleven en
          kan geen rechtvaardiging geven van de juistheid van de uitgaven ervoor.”
          Het nieuwe meer gedecentraliseerde elm zou gekenmerkt moeten zijn door:
          •   “een landbouw die geleidelijk aan op de wereldmarkt moet kunnen concurreren zonder
              overdreven subsidies;
          •   een landbouw met gezonde productiemethoden met respect voor het milieu die kwaliteits-
              producten opleveren welke beantwoorden aan de verwachtingen van de samenleving;
152       •   een landbouw met een grote verscheidenheid en met tradities, die er niet alleen is om te
              produceren , maar ook voor het behoud van de verscheidenheid van het landschap en vitale en
              actieve plattelandsgemeenschappen die werkgelegenheid scheppen en behouden;
          •   een vereenvoudigd en beter te begrijpen landbouwbeleid waarin een duidelijke scheidslijn is
              aangebracht tussen datgene wat gezamenlijk en datgene wat door de lidstaten individueel
              moet worden bepaald;
          •   een landbouwbeleid aan de hand waarvan duidelijk kan worden verklaard dat de uitgaven die
              het meebrengt verantwoord zijn, omdat de landbouw de functie vervult die de samenleving
              ervan verwacht.”
          Op diverse plaatsen verwijst de Commissie naar het eigene van het elm in vergelijking met de
          landbouwsystemen van ‘onze grote concurrenten’:
              “Er zijn veel verschillen tussen hun model en het onze. Het streven naar een concurrerende
              positie voor de Europese landbouw mag (…) niet worden gezien als een blinde onderwerping
              aan de markt, die verre van perfect is. Het Europese landbouwmodel is erop gericht het
              inkomen van de landbouwers, en in het bijzonder de stabiliteit daarvan, veilig te stellen via
              marktordening en rechtstreekse steun.”
          Weliswaar worden “hoge prijzen, protectionisme en bureaucratische regeling van productie”
          nadrukkelijk afgewezen, maar het inkomen van de landbouwers moet blijkens deze voorstellen
          tegelijkertijd beschermd blijven.
          De specifieke maatregelen ten behoeve van het geïntegreerde plattelandsbeleid staan onder meer
          opgesomd in Verordening (eg) nr. 1257/1999 van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor
          plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw
          (eogfl) en tot wijziging en instelling van een aantal verordeningen.
          Hierin wordt onder meer de mogelijkheid geschapen om lidstaten rechtstreekse betalingen
          afhankelijk te laten stellen van naleving van milieuvoorschriften (cross compliance). Ook zijn
          communautaire financiële middelen vrijgemaakt voor doelgerichte milieumaatregelen in de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 156 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 157 ======================================================================

<pre>                                                              eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
landbouw (o.m. voor biologische landbouw, behoud van semi-natuurlijke habitats, voortzetting
van de veehouderij op alpenweiden, onderhoud van wetlands). Deze worden verstrekt op basis
van cofinanciering door de lidstaten.
De Nederlandse Raad voor het Landelijk Gebied (2000) heeft zich onlangs ook positief uitgesproken
over het Europees Landbouwmodel. Hij adviseert het Ministerie van lnv dit model samen met
een geïntegreerd Europees plattelandsbeleid als uitgangspunt te kiezen voor het lnv-beleid op
Europees en nationaal niveau.
       Bron: Europese Commissie (1998a); ser (1998); Raad voor het Landelijk Gebied (2000b).
       De politieke strijd om de koers van het glb zal de komende jaren steeds meer
       worden toegespitst op plattelands- en cohesievraagstukken in een uitgebreide
       Unie. De toch al grote regionale en sectorale ontwikkelingsverschillen en het
       aandeel van de plattelandsregio’s en -bevolking in de eu zullen door de uitbrei-
       ding immers toenemen (zie ook par. 4.6). In het kader van de MacSharry-hervor-
       mingen, de conferentie van Cork in 1996 over de toekomst van de plattelands-
       ontwikkeling en de Europese top van Berlijn over de Agenda 2000-voorstellen is
       besloten meer geld over te hevelen van de prijssteun (uit het Garantiefonds) naar
       de directe steun uit het Oriëntatiefonds (van de eogfl-uitgaven).21 Het doel
       hiervan is de leefbaarheid op het platteland te bevorderen door de multifunctio-                            153
       nele landbouw aan te moedigen. Op deze manier zou het plattelandsbeleid een
       tweede ‘pijler’ onder het glb moeten worden (ser 1996; Josling en Babinard
       1999; Grant 2000). De Europese raad benadrukt hierbij dat de multifunctionele
       rol van de landbouw niet alleen de voedselproductie betreft, maar ook de zorg
       voor het landschap en de bescherming van het milieu. Dit zou de kern vormen
       van het eerder genoemde Europese landbouwmodel (Schrader 2000).
       Sinds de top van Berlijn kent het plattelandsbeleid drie zogenoemde ‘strategische’
       doelstellingen (zie tabel 4.7). De eerste doelstelling betreft het ondersteunen van
       een levenskrachtige en duurzame landbouwsector die binnen de plattelands-
       gemeenschap een sleutelfunctie vervult. Uit deze formulering spreekt allereerst de
       expliciete veronderstelling dat een vitale en duurzame landbouw in ieder geval
       permanent steun nodig heeft. Blijkens de opgesomde instrumenten gaat het
       hoofdzakelijk om financiële middelen. Hiernaast is er uit deze bewoordingen,
       in combinatie met het eerste basisprincipe, af te leiden dat juist de landbouw-
       sector en hierbinnen de multifunctionele landbouw geacht wordt een cruciale rol
       op het platteland te spelen. Deze sectorale invalshoek is tevens terug te vinden
       in de lijst van specifieke doelstellingen uit de nieuwe Verordening Plattelands-
       ontwikkeling (eg) nr. 1257/1999; minstens de helft daarvan heeft direct betrek-
       king op de landbouw. Weliswaar verwijzen de tweede en derde strategische doel-
       stelling naar een breed scala van doelen, zoals de sociaal-economische versterking
       van het platteland, het verbeteren van milieu en landschap en het in stand hou-
       den van het natuurlijk erfgoed, maar het vermelde instrumentarium en de lijst
       van subdoelstellingen verraden vooralsnog geen analytisch coherente en duide-
       lijk omschreven functies voor het communautaire beleid. Veeleer gaat het nog om
       een heel breed scala aan verschillende doelstellingen en activiteiten. De inzet van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 157 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 158 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                   financiële middelen voor de praktische invulling van het beleid bevestigt de
                   interpretatie van een dominante agrarische benadering van het plattelandsbeleid.
                   De financiering is afkomstig uit de glb-begroting, waarvan het in totaal
                   ongeveer tien procent uitmaakt.
          Tabel 4.7         Plattelandsbeleid sinds de top van Berlijn
          Strategische doelstellingen:            Instrumenten:                            Basisprincipes:
          • Een levenskrachtige en duurza-        • Investeringssteun                      • Multifunctionaliteit
            me land- en bosbouwsector             • Vestigingssteun                        • Multisectorale aanpak
            ondersteunen die binnen de            • Onderwijssteun                         • Efficiëntie
            plattelandsgemeenschap een            • Vervroegde uittredingsteun
            sleutelfunctie vervult;               • Directe steun voor milieumaat-
          • De territoriale, economische en         regelen (cross compliance)
            sociale voorwaarden creëren           • Compenserende betalingen
            om plattelandsvlucht tegen te           voor probleemgebieden*
            gaan, op basis van een duurza-
            me aanpak;
          • Het milieu, het landschap en het
154         natuurlijk erfgoed van de platte-
            landsgebieden in stand houden
            en verbeteren.
                                      Specifieke doelstellingen van het EU-plattelandsbeleid
          • Verbetering van structuur van landbouwbedrijven en infrastructuur voor verwerking en afzet van landbouw-
            producten;
          • Omschakeling en heroriëntering van agrarische productiepotentieel, invoering van nieuwe technologieën en
            verbetering van productkwaliteit;
          • Stimulering van productie van niet-voedingsgewassen;
          • Duurzame bosontwikkeling;
          • Diversificatie van bedrijvigheid om aanvullende of alternatieve activiteiten te ontplooien;
          • Instandhouding en versterking van levensvatbare maatschappelijke structuur in de plattelandsgebieden;
          • Ontwikkeling van economische bedrijvigheid en instandhouding en scheppen van werkgelegenheid;
          • Verbetering van de arbeids- en levensomstandigheden;
          • Instandhouding en bevordering van landbouwsystemen die weinig productiemiddelen vergen;
          • Instandhouding en bevordering van een landbouw die een hoge natuurwaarde bezit, duurzaam is en aan de
            milieueisen voldoet;
          • Wegnemen van ongelijkheid tussen en bevorderen van gelijke kansen voor vrouwen en mannen.
        * De probleemgebieden worden omschreven als:
          “Bergstreken die worden gekenmerkt door in aanzienlijke mate beperkte mogelijkheden voor grondgebruik en veel
          hogere bedrijfskosten;
          Probleemgebieden waar vormen van grondgebruik dreigen te worden opgeheven en natuurbeheer noodzakelijk is;
          Andere gebieden die te kampen hebben met specifieke belemmeringen.”
        Bron: Europese Commissie (2000d)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 158 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 159 ======================================================================

<pre>                                                                          eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
Tabel 4.8 Platteland en landbouw in de EU en in Nederland
Plattelandsregio’s in de EU:
In de meest agrarische plattelandsregio’s van de EU is het werkgelegenheidsaandeel van de landbouw meestal
niet hoger dan rond de 30%. Er vindt een aanzienlijke groei plaats van de niet-agrarische werkgelegenheid, met
name in de dienstensector.
Werkgelegenheid per sector en werkgelegenheidsgroei in een aantal EU-regio’s (%)
                               Jaar     Landbouw         Industrie        Diensten      Periode       Werkgelegen-
                                                                                                        heidsgroei
Koploper regio’s:
Luxembourg (B)                 1994             8             20               71         ‘80-’92            0.9
Niederbayern (GER)             1992           10              44              46           ‘80-’93           0.9
Korinthia (GR)                  1991          33              22               45            ‘81-’91         0.8
Albacete (SP)                  1995            12             30               58         ‘80-’95            0.2
Alpes de H. Prov. (FR)         1996             6              21              73           ‘81-’92          0.5
Pesaro (IT)                    1995             5             43               52          ‘82-’95          -0.5
Drenthe (NL)                   1995             7             27               63          ‘80-’91           3.6
Osttirol (AUS)                  1991          10              35               55            ‘81-’91         0.6
Keski Suomen L. (FIN)          1995             8             30               62          ‘80-’93           -1.2
                                                                                                                               155
Achterbijvende regio’s:
Lüneburg (GER)                 1990             7             32               61         ‘80-’90            0.2
Fthiotis (GR)                   1991          34              20              46             ‘81-’91       -0.6
Zamora (SP)                    1995           28              20               52         ‘80-’95           -2.2
Ardennes (FR)                  1990             8             37               55           ‘81-’92        -0.6
Nièvre (FR)                    1996             8             27              64            ‘81-’92        -0.6
Macerata (IT)                  1995           10              39               51          ‘82-’95           -1.5
Groningen (NL)                 1995             2             24               70          ‘80-’91           2.4
Liezen (AUS)                    1991          10              34               56            ‘81-’91       -0.4
Mikkelin L. (FIN)              1995           16              26               58          ‘80-’93          -1.8
Bron : I. Terluin en J. Post, Employment Dynamics in Leading and Lagging Rural Regions of the EU: Some Key
       Messages, 2000.
Platteland in Nederland
In Nederland is de betekenis van de landbouw voor de werkgelegenheid op het platteland eveneens snel tanende.
Gemiddeld is landbouw, inclusief agrarische dienstverlening, nu nog goed voor 12% van de totale werkgelegenheid
op het platteland en is niet-agrarische dienstverlening de belangrijkste economische activiteit (ruim 60% van de
werkgelegenheid). Recreatie en toerisme nemen ongeveer 4% voor hun rekening, industrie en handel ongeveer
25%. De regionale verschillen in het relatieve aandeel van landbouw zijn gering. In verreweg de meeste Nederlandse
gemeenten is het aandeel in werkgelegenheid van het gehele agro-complex nog geen 25%. Het aandeel van de pri-
maire landbouw ligt onder 10%. De huidige economische betekenis van de grondgebonden landbouw is beperkt.
Op het platteland neemt het aantal bedrijven sneller toe dan in stedelijke gebieden. Het gaat om bedrijven voor
financiële dienstverlening, informatica-bedrijven, kunstenaarsateliers, transportbedrijven, opslagbedrijven, distribu-
tie-centra e.a. Als grondgebruiker is de landbouw echter met een aandeel van ongeveer 60 % van het totale grond-
oppervlakte in Nederland uiteraard wél van groot belang.
Bron: Raad voor het Landelijk Gebied (2000a)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 159 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 160 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 Al met al is de conclusie gerechtvaardigd dat het vernieuwde glb ook mét een
                 plattelandscomponent nog weinig oog heeft voor de veranderde maatschappe-
                 lijke positie van de landbouw. De stijgende productiviteit en de afnemende werk-
                 gelegenheid in de sector betekenen dat het voortbestaan van plattelandsgemeen-
                 schappen veel minder dan vroeger direct is verbonden met het wel en wee van de
                 landbouw en de sociale noodzaak boereninkomens in stand te houden. In de als
                 hoofdzakelijk ruraal aangemerkte regio’s van de eu ligt het aandeel van de land-
                 bouw in de totale werkgelegenheid gemiddeld rond de 15 procent en het aandeel
                 van de toegevoegde waarde per werknemer op ongeveer 10 procent (Strijker
                 2000: 41). De rol van de landbouw als factor van sociale en economische stabili-
                 teit voor grote delen van het Europese platteland is dus steeds minder relevant
                 geworden. Eveneens duidelijk is dat de ontwikkelingskansen voor plattelands-
                 regio’s niet per definitie in de landbouw liggen (zie tabel 4.8). De sector zelf is
                 steeds gedifferentieerder geworden en mede onder invloed van technologische
                 veranderingen en ketenintegratie sterk van karakter veranderd. De sterkere
                 positie van de voedselverwerkende industrie en van grootwinkelbedrijven heeft
                 nieuwe schakels toegevoegd in de keten van producent naar consument. De rol
                 van de overheid als bewaker van de voedselzekerheid heeft sinds het oplopen van
                 de Europese productieoverschotten aan maatschappelijk draagvlak ingeboet,
156              terwijl de steun voor een actief overheidsbeleid gericht op de borging van de
                 publieke belangen zoals voedselkwaliteit en veiligheid, landschaps-, milieu- en
                 natuurbelangen juist is toegenomen (wrr 1992; wrr 2000b; Ministerie van
                 Landbouw 2000). Sinds de recente uitbraak van mond- en klauwzeer in Europa is
                 de discussie hierover in een stroomversnelling gekomen. In het huidige platte-
                 landsontwikkelingbeleid is van dergelijke nieuwe maatschappelijke wensen en
                 doelstellingen echter weinig terug te vinden. Het zijn nog overwegend secundaire
                 overwegingen die hoogstens indirect, op basis van de oude doelstellingen en
                 met de suboptimale instrumenten van het traditionele glb, worden bediend
                 (Schrader 2000).
       4.4.3     aanpassingen van de midden - en oost- europese l anden aan het
                 acquis: identificatie van problemen
                 Het relatieve belang van de werkgelegenheid in de landbouwsector, zo bleek al uit
                 de economische structuurkenmerken van de kandidaat-lidstaten (tabel 3.1),
                 is groot. Het aandeel ligt met ongeveer 25 procent van de werkgelegenheid bijna
                 vijf maal zo hoog als dat van de Unie. Het aandeel van voedsel in de totale beste-
                 dingen van huishoudens ligt bijna 50 procent boven het eu-gemiddelde. Deze cij-
                 fers onderstrepen dat landbouwthema’s een cruciale rol zullen gaan spelen in de
                 toekomstige ontwikkeling van de Midden- en Oost-Europese landen. De agrari-
                 sche productie in de regio is sinds begin jaren negentig fors gedaald, onder meer
                 door de relatief snelle stijging van de prijzen van productiemiddelen, door uitval
                 van de vraag, onvolledige privatisering en structurele problemen. Bovendien heeft
                 de eu met behulp van gesubsidieerde uitvoer de Midden- en Oost-Europese
                 producenten gemakkelijk weten te verdringen (Mayhew 1998: 244-245).
                 Het rendement in de sector is door al deze factoren aanzienlijk verslechterd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 160 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 161 ======================================================================

<pre>                                                   eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
De belangrijkste landbouwsectoren in de regio zijn de akkerbouw, de zuivel en de
vleesproductie. Polen en Roemenië zijn van alle kandidaten verreweg de voor-
naamste producenten; de Poolse landbouw brengt in hoofdzaak granen, zuivel,
aardappelen, suikerbieten, rund- en varkensvlees voort, en de Roemeense land-
bouw graan, oliezaden, melk, groenten en fruit. Deze landen worden op afstand
gevolgd door Hongarije (vooral producent van pluimveevlees, oliezaden, melk,
groente en fruit), Bulgarije (groente, fruit en wijn) en de Baltische staten (zuivel
en aardappelen) (Silvis, Van Rijswick en De Kleijn 2001).
De landbouwsector in de Midden- en Oost-Europese landen kampt met tekort-
schietende structurele hervormingen, beperkte productiviteitsstijgingen en
problemen bij de overname van het eu-landbouwacquis. Om met het eerste
aspect te beginnen: de privatisering en landhervormingen zijn althans op papier
in de meeste kandidaat-lidstaten afgerond. In de praktijk moet echter nog veel
gebeuren, voordat de eigendomsrechten definitief vastliggen en de grondmarkt
beter kan gaan functioneren (Europese Commissie 2000i). De verkoop van
staatseigendom aan private investeerders wordt bemoeilijkt door een gebrek
aan kapitaal en krediet. Dit probleem wordt versterkt doordat de onzekerheid
over eigendomsrechten potentiële investeerders belet hun grond als onderpand
voor leningen te gebruiken. Het gevolg hiervan is dat de investeringen in de                            157
productie-, marketing- en distributiestadia van de voedselproductieketen,
die nodig zijn om de productkwaliteit te verbeteren, nog grotendeels uitblijven.
De productiviteit in de landbouw verbetert hierdoor slechts langzaam. De bui-
tenlandse directe investeringen zijn te beperkt en ook te veel geconcentreerd in
de marktsegmenten met een hoge toegevoegde waarde (zoals de drinkwaren,
tabak en voedingsgenotmiddelen) om dit gat te kunnen opvullen (Moehler,
Núñez Ferrer en Fernández 1999: 30). Bovendien worden dergelijke investerin-
gen bemoeilijkt door een aantal wettelijke beperkingen op de aankoop van grond
door buitenlanders.
De overname van het landbouwacquis plaatst de Midden- en Oost-Europese
landen voor een ongekende opgave, al was het alleen maar omdat dit zeer veel
jaarlijkse en ook permanente regelgeving vereist. Volledige implementatie van
het acquis en afschaffing van de binnengrenzen voor de handel in agrarische
producten vergt behalve een omvangrijke harmonisatie van wetgeving ook een
adequaat stelsel van sectorale marktorganisaties, controle en inspectie aan de
grenzen en een goed werkende administratieve en juridische infrastructuur om
aan de veterinaire en fytosanitaire eisen22 te kunnen voldoen (Europese Com-
missie 1997a). Hoewel landen als Hongarije, Tsjechië, Slovenië en Polen hierin
al verder zijn dan de Baltische staten, Roemenië en Bulgarije geldt voor alle
landen toch dat de inspanningen nog aanzienlijk zullen moeten worden vergroot
(Pelkmans et al. 2000: 37). In Polen bijvoorbeeld zijn de slachterijen en zuivel-
ondernemingen nog lang niet in staat te voldoen aan de eu-standaarden ten
aanzien van de hygiëne en de volksgezondheid. Bovendien bestaan er bij de eu
twijfels over het vermogen adequate externe grens- en ziektecontroles te kunnen
uitvoeren. (Europese Commissie 2000i).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 161 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 162 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 De meeste landen zijn na de transformatieschok en de hiermee samenhangende
                 prijs- en handelsliberalisatie van begin jaren negentig opnieuw overgegaan op
                 beschermende maatregelen. De aard en omvang van deze maatregelen verschillen
                 aanzienlijk per land. Hongarije ging bijvoorbeeld al vrij vroeg over op een systeem
                 van lokale prijssteun aan boeren voor een aantal producten en op directe markt-
                 interventie. In Roemenië en Bulgarije daarentegen is het oude systeem van prijs-
                 controles van voor de revolutie in 1997 afgeschaft, terwijl Estland pas sinds de
                 laatste paar jaar een landbouwbeleid kent (Mayhew 1998: 253-255). Het totale
                 protectieniveau, uitgedrukt in pse, ligt in de Midden- en Oost-Europese landen
                 (met uitzondering van Slovenië) nog altijd onder het eu-peil (Europese Commis-
                 sie 1998b). Hier staat echter tegenover dat een toenemende protectie in de meeste
                 Midden- en Oost-Europese landen de kloof met de prijsniveaus van de eu de
                 laatste twee jaren geringer kleiner heeft gemaakt. Volgens sommige schattingen
                 zullen de prijsverschillen voor graan, varkensvlees en gevogelte tegen het tijdstip
                 van toetreding zelfs zijn verdwenen. De verschillen zijn echter nog aanzienlijk
                 voor suiker, zuivel en rundvlees, omdat in deze productcategorieën de kwaliteits-
                 achterstand nog erg groot is.
                 De laatste voortgangsrapportages van de Europese Commissie van eind 2000
158              onderstrepen dat het tempo van de aanpassingen aan het landbouwacquis sterk
                 varieert. Slovenië krijgt van de Commissie de beste rapportcijfers omdat het ver
                 is met de implementatie van het acquis. Toch is nog slechts 40 procent van de
                 grond in private handen en laat de grenscontrole met Kroatië nog te wensen over.
                 Ook Hongarije is bijna gereed met de overname van het acquis, maar het moet
                 nog wel een fors aantal maatregelen nemen om het eu-regime voor granen en
                 groente en fruit te kunnen implementeren. In Polen, Tsjechië en Estland is de
                 voortgang beperkt. Polen moet nog altijd heel veel verbeteren aan de juridische
                 en institutionele infrastructuur en de overname van het eu-systeem voor de
                 verzameling van landbouwgegevens. Zonder dit systeem kan het land het eu-
                 steunbeleid niet implementeren. In Tsjechië ontbreekt het raamwerk voor dit
                 steunbeleid nog vrijwel volledig en schiet de veterinaire en fytosanitaire wet- en
                 regelgeving tekort. Estland en Slovenië kampen vooral met overproductie, te lage
                 standaarden in de voedingsmiddelenindustrie en met tekortschietende land-
                 hervormingen (Europese Commissie 2000i).
                 Tegen de grote structurele landbouwopgaven in de nieuwe lidstaten lijkt het
                 landbouwbeleid van de eu allerminst opgewassen. Immers, de landbouw in de
                 kandidaat-landen heeft vooral behoefte aan structuurversterkende maatregelen
                 die erop zijn gericht de productiviteit en het concurrentievermogen van land-
                 bouwbedrijven en plattelandsregio’s te verhogen en de noodzakelijke uitstroom
                 van overtollige arbeid uit de sector te begeleiden. Sinds eind jaren tachtig is
                 het structuurbeleid van het glb echter vooral gericht op extensivering van de
                 landbouw en beperking van de productie. Het mondt hoofdzakelijk uit in de
                 productie van gewassen waarvoor geen overschotten bestaan en in infrastruc-
                 turele verbeteringen. Als gevolg worden concurrerende, rendabele bedrijven deels
                 betaald om minder te produceren, zijn grootgrondbezitters die hectaretoeslagen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 162 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 163 ======================================================================

<pre>                                                              eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
       ontvangen, minder geneigd hun grond te verpachten aan boeren die streven naar
       een meer rendabele bedrijfsstructuur, en worden niet-rendabele bedrijven met
       behulp van subsidies overeind gehouden (Buckwell et al. 1997). Net als in sommige
       zuidelijke regio’s van de eu zou dit voor een aantal plattelandsregio’s van de Mid-
       den- en Oost-Europese landen impliceren dat de uitstroom van arbeid uit de
       landbouwsector wordt vertraagd, terwijl op de langere termijn productiviteits-
       stijgingen de druk op de agrarische inkomens uit de niet-rendabele bedrijven
       alleen maar groter maken. Het ontwikkelen van nieuwe economische en sociale
       perspectieven wordt dan vaak alleen nog maar moeilijker. Er is namelijk een
       gerede kans dat juist de meest kansrijke en ondernemende bewoners als gevolg
       van de relatieve verslechtering van de inkomens wegtrekken, waardoor ook het
       draagvlak voor de sociale voorzieningen verder wordt ondergraven (Strijker
       2000). Kortom, zoals ook het Buckwell-rapport stelt:
There is a deep-seated tension between trying to aid agricultural restructuring, intensification
and efficiency by encouraging people to leave farming, versus trying to preserve as many people
in farming by supporting those in specially disadvantaged areas, by lfa [Less Favourable
Area-wrr] payments and helping farm diversification and extensification. The priority has
been gradually resolved in favour of the latter approach. However the tension remains and will be
re-emphasised by Eastern enlargement (Buckwell et al. 1997: 46).                                                   159
       Dergelijke conserverende tendensen van het huidige landbouwstructuurbeleid
       worden versterkt door het markt- en prijsinstrumentarium toe te passen op de
       Midden- en Oost-Europese landen. De uitbreiding van het volledige stelsel van
       compenserende directe inkomensbetalingen naar de akkerbouw en de veeteelt
       in de Midden- en Oost-Europese landen heeft een verstorende invloed op de
       landbouwsector. Deze betalingen zijn immers extreem hoog in verhouding tot de
       huidige opbrengsten in de landbouw. Op de korte termijn kunnen ze de financiële
       en economische positie van boeren verbeteren, maar op de langere termijn zullen
       ze de grondprijzen opdrijven en de noodzakelijke rationalisatie van de eigendoms-
       structuren in de sector in de weg kunnen staan (Rabinowicz z.d.; Moehler,
       Núñez Ferrer en Fernández 1999: iv).
       Bovendien zal de uitvoering van het stelsel ook op grote sociale spanningen en
       administratieve problemen stuiten. In regio’s waar landbouwcoöperaties dominant
       zijn, rijst immers de vraag hoe de productiequota die onderdeel uitmaken van
       het prijsbeleid, moeten worden verdeeld over grondeigenaren, coöperatieleden,
       kapitaalverschaffers en werknemers die geen lid zijn van de coöperaties. Een flink
       deel van de akkerbouw wordt bovendien bedreven door coöperatieve onderne-
       mingen die bestaan uit een groot aantal kleine, versnipperde percelen, in eigen-
       dom van eigenaren die het land zelf niet bewerken. Indien deze eigenaren hun
       kleine perceel allemaal apart laten registreren, kunnen ze als ‘kleine producent’
       aan de verplichte braakleggingsregeling ontkomen en kan de productie zelfs
       worden opgevoerd. Ook de zuivelquota zijn moeilijk te handhaven omdat de
       zuivelproductie inmiddels verspreid over allerlei kleine bedrijven plaatsvindt.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 163 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 164 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 De productie is bovendien begin jaren negentig zo zwaar ingezakt dat verplichte
                 productiebeperkingen begrijpelijkerwijs op grote weerstand zullen stuiten
                 (Buckwell et al. 1997). Niet voor niets eisen de kandidaat-lidstaten nu al dat het
                 eerder gebleken productiepotentieel als basis voor de zuivelquota wordt genomen.
                 Ook wijzen ze erop dat de invoering van een werkend zuivelquotasysteem uiterst
                 kostbaar is, terwijl het volgens de afspraken van Berlijn in 2005 waarschijnlijk zal
                 worden hervormd of misschien zelfs afgeschaft.
                 Een ander risico is dat grote inkomensongelijkheden zullen ontstaan tussen en
                 binnen plattelandsstreken en -dorpen waar sommige boeren en landarbeiders
                 wél en andere boeren, landarbeiders, pachters en niet-agrarische bewoners geen
                 enkele inkomenssteun ontvangen (Buckwell et al. 1997). In sommige landen
                 zullen de boereninkomens plotseling ver uitstijgen boven die van werknemers in
                 de industrie en de meeste dienstensectoren. Bovendien liggen de eu-prijzen voor
                 een aantal producten nog altijd fors boven de huidige prijzen in de Midden- en
                 Oost-Europese landen. Invoering van de eu-prijzen zal grote groepen consu-
                 menten confronteren met een forse stijging van de kosten van levensonderhoud,
                 vooral doordat het aandeel van voedingsmiddelen in het totale huishoudbudget
                 nog groot is, zeker in vergelijking met dat van de huidige eu-consumenten.
160              Het nieuwe prijsbeleid zal ook een kostprijsopdrijvend effect hebben op de rest
                 van de economie, waaronder de kwetsbare voedingsmiddelenindustrie.
                 De kandidaat-lidstaten moeten hun landbouwaanpassingen deels laten afhangen
                 van de hervormingsrichting van het glb en het uiteindelijke moment van toetre-
                 ding. De Europese Commissie en de huidige lidstaten stellen zich formeel nog op
                 het standpunt dat de nieuwe lidstaten geen aanspraken kunnen doen gelden op
                 de directe inkomenssteun. Ter verdediging van deze keuze stelt de Commissie
                 dat deze betalingen oorspronkelijk zijn bedoeld als compensatie voor het verlies
                 aan inkomsten als gevolg van de prijsaanpassingen van de MacSharry-hervor-
                 mingen in 1992. Ook wijst ze op de nadelige effecten van dergelijke betalingen op
                 de landbouwstructuren in deze landen. De eigenlijke overweging is echter vooral
                 van budgettaire aard. Gezien de omvang van de landbouwsector in de kandidaat-
                 lidstaten, zou de eu voor forse extra uitgaven worden geplaatst wanneer zij
                 directe inkomenssteun moet verlenen aan de Midden- en Oost-Europese landen.
                 Landbouwcommissaris Fischler lijkt echter steeds meer op te schuiven naar de
                 positie om de directe inkomenssteun wél toe te kennen aan de nieuwe lidstaten,
                 maar deze geleidelijk in te voeren gedurende een periode van vijf tot zeven jaar.
                 Naar verluid zou dit nieuwe standpunt zijn ingegeven door de overweging dat de
                 boeren in de Midden- en Oost-Europa landen geen productiecontroles kunnen
                 worden opgelegd wanneer zij worden iotgesloten van directe steun. De productie-
                 overschotten zouden dan wellicht alsnog fors stijgen. Om dit te voorkomen zou
                 de Commissie namens de Raad in de onderhandelingen volgens insiders willen
                 voorstellen jaarlijks oplopende directe inkomenssteun te verlenen om de produc-
                 tie in de Midden- en Oost-Europese landen aan van tevoren afgesproken plafonds
                 te kunnen binden (Grant 2000). Uitgaande van een toetredingsdatum van 2004,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 164 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 165 ======================================================================

<pre>                                                    eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
zou dan in theorie het volledige steunbedrag pas in 2009 of 2011 zijn ‘ingefaseerd’.
In de tussentijd, bijvoorbeeld tegen het einde van het financiële kaderprogramma
van 2000-2006, zou de eu dan nog de mogelijkheid hebben voor het onderhan-
delen over verdere verlagingen in de directe compenserende betalingen.
In de meest recente scenariostudie van Silvis, Van Rijswick en De Kleijn (lei) uit
maart 2001 is in grote lijnen berekend wat de begrotingsconsequenties zouden
kunnen zijn van uiteenlopende toetredingsscenario’s. De studie gaat uit van een
basislijn waarop alle tien Midden- en Oost-Europese kandidaten plus Cyprus en
Malta op 1 januari 2004 toetreden bij een volledige overname van het glb-acquis,
maar zonder toekenning van directe inkomenssteun (zie tabel 4.9).
Vervolgens worden vier scenario’s gegeven van telkens verschillende regimes
van inkomenssteun. In het eerste scenario (volledige toekenning van de directe
inkomenssteun) zullen de jaarlijkse extra uitgaven ten opzichte van de basislijn
geleidelijk oplopen, van bijna 6,8 miljard in 2004 naar 7,5 miljard vanaf 2007
(tabel 4.10). Volgens het tweede scenario (geleidelijke volledige infasering van
directe inkomenssteun over vijf jaar) zijn de extra uitgaven vooral in de eerste jaren
veel lager, maar bereiken ze vanaf 2009 ook een jaarlijks niveau van 7,5 miljard.
In het derde scenario (volledige integratie van nieuwe lidstaten bij toetreding,
met degressieve inkomenstoeslagen na 2007) klimmen de jaarlijkse extra uitgaven                          161
ten opzichte van de basislijn op van 6,7 miljard in 2004 naar 7,5 miljard in 2007.
Daarna nemen de extra uitgaven voor de kandidaat-lidstaten echter geleidelijk af
en wordt voor de eu-15 een jaarlijkse uitgavenbesparing gerealiseerd die oploopt
van 2,8 miljard in 2008 tot 16 miljard in 2015 (zie tabel 4.10). In het vierde scenario
(hervorming van het zuivel- en suikerregime) zijn de jaarlijkse extra uitgaven aan
de Midden- en Oost-Europese landen verreweg het laagst, maar hier staan wel
extra compenserende inkomenstoeslagen voor de huidige lidstaten tegenover.
Deze lopen op van 2 miljard in 2004 tot 2,8 miljard in 2009 (Silvis, Van Rijswick
en De Kleijn, 2001).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 165 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 166 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
         Tabel 4.9    LEI scenario’s voor de EU-uitgaven bij toetreding van 12 kandidaat-lidstaten
         Basislijn           Voor de periode 2004 - 2010/15: uitvoering besluiten Berlijn; toetreding van de 12 kandidaten;
                             directe toepassing van het GLB, zonder de directe toeslagen.
         Scenario 1          Als de basislijn, maar met volledige (100%) toekenning van de directe toeslagen aan de kandidaten
                             vanaf het begin van de toetreding in 2004, volgens de afspraken die ook voor de EU-15 gelden. Dit
                             betekent voor graan en rundvlees volledige toeslagen vanaf 2004 en voor zuivel vanaf 2005.
         Scenario 2          Als de basislijn, maar met infasering van toeslagen aan de kandidaten, het eerste jaar (2004)
                             20%, tweede jaar 40%, derde jaar 60%, vierde jaar 80%, vijfde jaar 100%, zesde jaar 100%, zeven-
                             de jaar (2010) 100%.Scenario 3 Als de basislijn, maar met toekenning van toeslagen aan de kan-
                             didaten, en voor de gehele EU-27 vanaf 2007 een jaarlijkse reductie van directe toeslagen met
                             10% ten opzichte van het voorgaande jaar.
         Scenario 4          Als de basislijn, maar met hervorming van het EU-zuivel- en suikerbeleid vanaf 2003 en een ver-
                             dere hervorming vanaf 2007, volgens hetzelfde patroon als de eerste hervormingsronde (dus
                             15%-prijsverlaging in drie stappen, waarvoor producenten gedeeltelijk gecompenseerd worden
                             met directe toeslagen). N.B. alleen deze toeslagen worden in de kandidaat-lidstaten toegepast.
                   Bron: Silvis, van Rijswick, de Kleijn (2001).
162
         Tabel 4.10     EU-landbouwuitgaven (mln. euro) bij verschillende toetredingsscenario’s
                                                        2004     2005      2006    2007      2008     2009      2010      2015
         Basislijn                                     3.689    4.500     5.476    6.417     7.262    7.286     7.313   7.542
         Effecten van scenario’s t.o.v.
         de basislijn
         1. 100% toeslagen                     KLS*     6.793    7.029     7.265    7.501     7.501   7.501     7.501    7.501
         2. infasering toeslagen               KLS      1.359    2.764    4.264    5.859     7.359    7.501     7.501    7.501
         3. reductie van toeslagen             KLS      6.793    7.029     7.265    7.501     6.751   6.075    5.468 3.229
                                               EU-15        0         0        0        0   -2.819   -5.356   -7.640 -16.056
         4. hervorming suiker- en
            zuivelbeleid                       KLS        517       751      750     984      1.217   1.450    1.450     1.441
                                               EU-15   2.094     2.024     1.005     952     1.909   2.866     2.866    2.866
                   * KLS = kandidaat-lidstaten
                   Bron: Silvis, van Rijswick, de Kleijn (2001).
         Tabel 4.11 Gevoeligheid van de EU-landbouwuitgaven in de 12 kandidaat-lidstaten voor een 1%-punt
                       hogere gemiddelde jaarlijkse groei: positief verschil (mln. Euro) ten opzichte van uitgangs-
                       scenario’s
                                                                 2004       2005    2006       2007    2008     2009      2010
         Scenario’s 1, 2 en 3                                      377       460       547       655     781      925     1.075
         Scenario 4 (extra hervorming suiker en zuivel)            356       409      486       549      618      691       807
                   Bron: Silvis, van Rijswick, de Kleijn (2001).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 166 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 167 ======================================================================

<pre>                                                   eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
De scenariostudies gaan uit van vaste jaarlijkse groeipercentages van de consump-
tie en productie in de Midden- en Oost-Europese lidstaten. Deze veronderstel-
ling is gebaseerd op de overweging dat de directe inkomenstoeslagen (die immers
zijn gebaseerd op vaste referentiejaren) een vrij geringe invloed zullen hebben op
deze groeipercentages. In werkelijkheid, zo onderstrepen ook de onderzoekers,
is het goed denkbaar dat wederzijdse beïnvloeding optreedt tussen de landbouw-
uitgaven en de productie- en consumptiegroei. Eveneens goed denkbaar is dat
onder invloed van de verbeterde perspectieven na de uitbreiding met name de
productie flink sneller zal groeien dan hier wordt aangenomen. De ervaringen
met het glb leren immers dat boeren massaal zullen overschakelen op de
productie van gewassen waarvoor inkomenssteun wordt verleend.23 Dit zou tot
extra exportoverschotten kunnen leiden, die de Unie voor aanzienlijk hogere
uitgaven stellen. Een extra productiegroei met jaarlijks 1 procentpunt zou
bijvoorbeeld de extra uitgaven doen oplopen van 377 miljoen euro in 2004 tot
ruim een miljard euro in 2010 (zie tabel 4.11).
Uitbreiding van het glb-systeem naar de Midden- en Oost-Europese landen stelt
de eu ook voor dilemma’s binnen de wto. Bij de toetreding moeten de Midden-
en Oost-Europese landen hun eigen invoertarieven, quota, gesubsidieerde uit-
voerwaarden en –hoeveelheden in lijn brengen met die van de eu.                                         163
De totale omvang van hun landbouwsteun (de zogenoemde Aggregate Measure
of Support, ams) zal moeten worden opgeteld bij die van de huidige Unie. Steun-
maatregelen die voldoen aan de criteria van de ‘groene’ of ‘blauwe box’, worden
op dit moment nog niet meegeteld in de ams.24 De wto-regels staan echter niet
toe dat deze ams van de Unie na de uitbreiding zullen stijgen. Uit de lei-scena-
rio’s blijkt dat de eu zelf nog voldoende ruimte heeft om dit te doen zonder het
maximaal door de wto toegestane ams-plafond te overschrijden. Indien tijdens
de komende wto-onderhandelingen de blauwe box echter wordt afgeschaft en
de huidige hectaretoeslagen en dierpremies bij de ams opgeteld zouden moeten
worden, dreigt wel een overschrijding van het plafond (Silvis, Van Rijswick,
De Kleijn 2001).
De onzekerheid over het tijdstip en de reikwijdte van nieuwe glb-hervormingen,
over de gevolgen van de komende wto-ronde en de duur en aard van eventuele
overgangstermijnen, maken het moeilijk de toekomstige ontwikkelingen na de
toetreding te voorspellen. De lei-scenario’s onderstrepen dat de hervormingen
van het glb tot een herschikking van de belangencoalities binnen de eu kunnen
leiden. In de strijd om de landbouwuitgaven zullen Polen en Roemenië, als grootste
producenten, de voornaamste spelers aan de Midden- en Oost-Europese kant zijn.
In een scenario van volledige toekenning van directe toeslagen nemen de uitga-
ven voor granen omstreeks 2010 ongeveer 60 procent van de totale begrotings-
uitgaven voor hun rekening. De grootste belanghebbers bij deze toeslagen aan de
eu-zijde zijn Spanje en Frankrijk (Silvis, Van Rijswick en De Kleijn 2001).
Deze landen zouden in de toekomst samen met Polen en Roemenië een eventuele
afbouw van de directe toeslagen op graan kunnen tegenhouden, omdat ze als
groep van potentiële ‘verliezers’ beschikken over een blokkerende minderheid in
</pre>

====================================================================== Einde pagina 167 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 168 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 de Raad van Ministers.25 Deze laatste twee landen beschikken (samen met
                 Hongarije) bovendien over goed georganiseerde boerengroeperingen, zodat de
                 politieke invloed van de landbouwlobby in de Unie weer zou kunnen toenemen
                 (Field 1998). Het ligt dus voor de hand dat de conflicten over verdere hervormin-
                 gen binnen de eu zelf en ook in de wto na de toetreding opnieuw zullen
                 oplaaien en de besluitvorming zullen bemoeilijken.
       4.5       het milieubeleid
       4.5.1     inleiding
                 De toetreding van de eu stelt de kandidaat-lidstaten van Midden- en Oost-Europa
                 voor formidabele aanpassingen aan het milieuacquis. Bij geen van de vorige
                 toetredingen was het verschil tussen het niveau van milieubescherming en de
                 milieusituatie tussen de eu-landen en de kandidaat-lidstaten zo groot als thans
                 het geval is. De volledige overname en implementatie van het huidige milieu-
                 acquis is dermate problematisch dat dit proces naar verwachting slechts op langere
                 termijn zal kunnen worden voltooid. Tegenover deze problemen staan echter ook
                 kansen op milieugebied. Zo biedt de uitbreiding de mogelijkheid om de milieu-
164              situatie in de zwaarst vervuilde gebieden van Midden- en Oost-Europa drastisch
                 te verbeteren. Hiernaast zal de uitbreiding de biodiversiteit in de Unie aanzienlijk
                 vergroten omdat de kandidaat-lidstaten nog over uitgestrekte, ongerepte natuur-
                 gebieden beschikken waar planten- en diersoorten leven die in West-Europa al
                 lang zijn uitgestorven. Bovendien zijn er ook enkele economische voordelen.
                 Een strenger milieubeleid in de regio vermindert de ruimte voor concurrentie-
                 vervalsing en de kans op een oostwaartse vlucht van bedrijven met het oog op
                 lagere milieueisen. Het schept tevens nieuwe markten voor de afzet van milieu-
                 technologie. In deze paragraaf zal eerst worden ingegaan op de doelstellingen en
                 dynamiek van het huidige milieubeleid (par. 4.5.2). Vervolgens wordt geschetst
                 welke problemen zijn verbonden aan de overname, implementatie en hand-
                 having van het milieuacquis door de kandidaat-lidstaten (par. 4.5.3). Het accent
                 in deze paragraaf zal liggen op de zware investeringsrichtlijnen van het milieu-
                 acquis, die het meest problematisch zijn. In paragraaf 4.5.4 zal tot slot kort wor-
                 den ingegaan op het vraagstuk van de nucleaire veiligheid. Hoewel kernenergie in
                 de onderhandelingen deel uitmaakt van het energiehoofdstuk, speelt de kwestie
                 van de nucleaire veiligheid een grote rol in het milieuhoofdstuk van het acquis.
       4.5.2     dynamiek
                 Het Europese milieubeleid is relatief recent communautair beleid. In het Verdrag
                 van Rome wordt het onderwerp milieu niet genoemd. Sinds begin jaren zeventig
                 heeft een combinatie van ecologische, politieke en economische factoren echter
                 geleid tot een proliferatie van initiatieven op milieugebied. De erkenning van het
                 transnationale karakter van milieuproblemen en de groeiende publieke onrust over
                 milieuvervuiling vormden zeker belangrijke drijvende krachten. De overheersende
                 overweging was echter minder groen van aard: Europese milieuwetgeving werd
</pre>

====================================================================== Einde pagina 168 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 169 ======================================================================

<pre>                                                  eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
nodig geacht om ‘concurrentieverstoring’ tussen de lidstaten als gevolg van
uiteenlopende nationale milieuwetgeving te elimineren (Peterson en Bomberg
1999: 175). Europees optreden inzake milieukwesties werd in eerste instantie
gevoerd door middel van de zogenaamde Milieu Actie Programma’s, op basis
waarvan een groot aantal (in hoofdzaak harmonisatie-) richtlijnen tot stand
kwam. Dit communautaire optreden vond zijn basis niet in specifieke milieu-
verdragsartikelen, maar in bepalingen ten behoeve van de Gemeenschappelijke
Markt (artikel 94 en artikel 308 eg). Deze juridische basis betekende dat milieu-
bescherming direct gerelateerd moest zijn aan de doelstelling de gemeenschappe-
lijke markt ongestoord te laten functioneren en dat er door de Raad met eenparig-
heid van stemmen over moest worden besloten.
De inwerkingtreding van de Europese Akte vormde een keerpunt in de ontwik-
keling van het Europees milieubeleid. De Akte voegde een speciale titel inzake
het milieu (titel XVI, sinds Amsterdam XIX) toe aan het Verdrag tot oprichting
van de eg, met daarin de artikelen 174-176 eg. Vanaf dit moment konden de
gemeenschappelijke maatregelen ten behoeve van milieubescherming gebaseerd
worden op een duidelijke juridische basis met de doelstellingen en de grond-
beginselen van het Europees milieubeleid. Ook werd vastgelegd dat de eisen op
het gebied van milieubescherming een wezenlijk onderdeel vormen van de overige                         165
beleidsterreinen van de Gemeenschap. Met de inwerkingtreding van het Verdrag
van Maastricht werd de milieutitel vervolgens verder uitgewerkt. De milieudoel-
stelling werd opgenomen bij de algemene verdragsdoelstellingen van de artikelen
2 en 3 eg. Het concept van ‘milieuvriendelijke duurzame groei’ werd toegevoegd
aan de taken van de eg. Het Verdrag van Amsterdam heeft dit beginsel van duur-
zame ontwikkeling geconsolideerd in de preambule en de verdragsdoelstellingen
van de Europese Unie. Tabel 4.12 vat doel, beginselen, verdragsbasis en instrumen-
ten van het milieubeleid van de Unie samen.
Het feitelijk acquis op milieugebied vindt grotendeels zijn oorsprong in de bijna
200 richtlijnen en aanbevelingen die dateren uit de periode voorafgaand aan de
Europese Akte van 1986. Deze vormden een reactie op de concurrentieverstoring
en handelsbelemmeringen in de interne markt waarmee het nationale milieu-
beleid van de lidstaten veelal gepaard ging. Het zou te ver voeren hier de inhoud
van het eu-milieubeleid te beschrijven. Daarvoor is het beleid te omvangrijk,
te gespecialiseerd en te technisch. De meeste richtlijnen zijn uiterst gedetailleerd.
Zij zijn verspreid over negen deelterreinen: watervervuiling, luchtverontreini-
ging, chemische stoffen, afval, industriële vervuiling, nucleaire veiligheid,
geluidshinder, energie (maar krachtcentrales vallen onder industriële vervuiling)
en flora en fauna. Daarnaast is er een gevarieerd pakket horizontale maatregelen
(milieu-effectrapportage, milieukeur, toegang tot milieu informatie, enz.).
Het milieubeleid is een dynamisch beleidsterrein binnen de Unie: doelstellingen,
beginselen, instrumenten, besluitvorming, uitvoering en handhaving zijn voort-
durend in ontwikkeling en aan allerlei veranderingen onderhevig. Zo is er een
trend van puur milieubeleid naar een integrale benadering, oftewel van sectoraal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 169 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 170 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                    milieubeleid naar horizontaal beleid waarin de milieudoelstellingen in andere
                    beleidssectoren worden geïntegreerd. Voorts verschuift het beleid van de
                    bestrijding van milieuvervuiling naar de preventie van milieuschade; duurzame
                    ontwikkeling is een kernbegrip geworden. Ook in het gebruik van de milieu-
                    instrumenten is een aantal trends waar te nemen. Ten eerste komt steeds meer
                    kaderwetgeving in de plaats van gedetailleerde harmonisatierichtlijnen.
                    Lidstaten krijgen dus meer ruimte zelf de beleidskaders in te vullen. Ten tweede
                    is er sprake van een verschuiving van bindende regelgeving naar niet-bindende
                    regelgeving en van regulering naar marktgerichte instrumenten.
         Tabel 4.12 Het Europese Milieubeleid
         Doelstellingen:        • Behoud, bescherming, verbetering milieukwaliteit;
         (art. 174 EG)          • Bescherming gezondheid van de mens;
                                • Behoedzaam/rationeel gebruik natuurlijke hulpbronnen;
                                • Samenwerking internationale milieuproblemen.
         Beginselen:            • Voorzorgsbeginsel;
                                • Preventief handelen;
                                • Bestrijding aan de bron;
166
                                • De vervuiler betaalt.
         Verdragsbasis:         • Toenadering wetgeving Lidstaten (‘harmonisatie’), Art 94 & 95 EG, waarin ‘opting up’ en
                                  jurisprudentie (o.m. over de vraag: kan milieubeleid boven vrij verkeer gaan?);
                                • Centraal EU milieubeleid, Art 174-176 EG; ondersteuning via integratie milieu in ander EU
                                  beleid;
                                • Internationale milieuverdragen ( +/- 40).
         Instrumenten:          • Voorschrijvende regelgeving en controle (command & control), betreft
                                  ge/verbodsbepalingen + vergunningen);
                                • Economische instrumenten (incentive regulation), betreft fiscale; milieuaudits; eco-
                                  label & certificatie; verhandelbare emissie rechten; convenanten;
                                • EU subsidies: ENVIREG (regios); Cohesiefonds (4 landen); LIFE; ISPA
                                  (Centraal Europa, regionaal o.a. milieu).
                    Wat de besluitvorming betreft, is de ontwikkeling van unanieme naar meerder-
                    heidsbesluitvorming van belang. Besluitvorming op het gebied van het milieu
                    vindt sinds het eu-Verdrag plaats met gekwalificeerde meerderheid van stem-
                    men, uitgezonderd bepalingen van hoofdzakelijk fiscale aard en enkele maat-
                    regelen betreffende ruimtelijke ordening, bodembestemming, waterbeheer en
                    energievoorziening, waarover met unanimiteit wordt besloten. Uitbreiding van
                    gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming naar het fiscale terrein is meerdere
                    malen overwogen, maar de Top van Nice van december 2000 is er wederom niet
                    in geslaagd unanimiteit op dit terrein af te schaffen. Een andere trend in de
                    besluitvorming is de toename van het aantal niet-gouvernementele deelnemers
                    in het proces en de groeiende invloed van het bedrijfsleven.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 170 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 171 ======================================================================

<pre>                                                    eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
De uitvoering van het milieubeleid is overgelaten aan de lidstaten, onder toezicht
van de Commissie.26 Begin jaren negentig zijn er pogingen ondernomen om het
toezicht op de uitvoering en naleving van de Europese milieuwetten te verbete-
ren. Zo werd in 1993 het Europees Milieu Agentschap opgericht, met als taak
informatie op milieugebied te verzamelen en te verspreiden. Het agentschap
speelt een zuiver adviserende rol, maar het speelt inmiddels een steeds grotere rol
in de uitwerking van nieuwe maatregelen en de evaluatie van het effect van reeds
eerder vastgestelde maatregelen. In 1992 werd een netwerk van nationale milieu-
bureaus opgezet, impel (Implementation and Enforcement of Environmental
Law), dat zaken betreffende de uitvoering en handhaving van Europese milieu-
wetgeving in beschouwing neemt. Het aantal inbreukprocedures van de
Commissie tegen lidstaten is inmiddels gegroeid. Sinds de inwerkingtreding van
het Verdrag van Maastricht beschikt het Hof nu ook over sancties en kan niet-
naleving van Europese wetgeving gevolgd worden door boetes.27
Zoals bekend, gaan met het stijgen van de welvaart ook de milieuambities meestal
omhoog. Door de toetreding van de minder welvarende zuidelijke lidstaten en ook
de rijkere lidstaten Zweden, Finland en Oostenrijk is de diversiteit op milieugebied
binnen de eu toegenomen. Om de problematische diversiteit bij de zuidelijke lid-
staten deels op te vangen, werd aan het Verdrag van Maastricht een nieuw lid 5 toe-                      167
gevoegd aan artikel 175 eg, dat voorziet in ontheffingen van tijdelijke aard en/of
financiële steun uit een nieuw cohesiefonds. Naast deze speciaal gecreëerde instru-
menten om een toename aan diversiteit op te vangen, is er binnen het Europees
milieubeleid sprake van een groot aantal al bestaande strategieën om diversiteit te
onderdrukken, te accommoderen of te verminderen. Zo worden de meeste beslui-
ten al met gekwalificeerde meerderheid van stemmen aangenomen. Hiernaast kent
het Europees milieubeleid, in tegenstelling tot wat vaak wordt gedacht, al een
opvallende mate van differentiatie. Harmonisatie inzake het Europese milieu is
minimumharmonisatie. Lidstaten wordt toegestaan verdergaande milieubescher-
mingsmaatregelen te handhaven en/of te treffen op basis van de artikelen 176 en
95 lid 4 (en 5 28) eg. Dergelijke verdergaande nationale maatregelen dienen wel ver-
enigbaar te zijn met het Verdrag; zij mogen de werking van de interne markt niet
verstoren. De kans dat strengere milieuwetgeving in een land tot een verslechterde
concurrentiepositie zal leiden, is gering. De factor milieu vormt immers vaak een
zeer klein onderdeel van het totaal en kan door andere aspecten uit de onderne-
mingsomgeving worden gecompenseerd. Ook komt er vanuit de consumentenhoek
steeds meer druk op het bedrijfsleven om milieubelangen te laten meewegen en
houdt het bedrijfsleven hier uit pr-overwegingen in toenemende mate rekening
mee. Naast deze door het Verdrag geboden mogelijkheden tot gedifferentieerd
milieubeleid, zijn in de praktijk de meeste mogelijkheden echter te vinden in het
kader van de harmonisatiemaatregelen zelf. De meeste richtlijnen zijn zeer flexibel
en houden rekening met verschillen in sociaal-economische ontwikkeling, geogra-
fische ligging, bevolkingsdichtheid en verschillen in de milieusituatie in de lidsta-
ten. Er is binnen het Europees milieubeleid eigenlijk zelden sprake van uniformiteit
van beheersmaatregelen en beschermingsniveau in de lidstaten, en ook op beleids-
doelstellingen worden soms uitzonderingen toegestaan (Bennet 1999:3).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 171 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 172 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
       4.5.3     aanpassingen van de midden - en oost- europese l anden aan het
                 acquis: identificatie van problemen
                 De toetreding van de Midden- en Oost-Europese landen tot de eu stelt beide par-
                 tijen voor een enorme uitdaging. Het milieuacquis bestaat inmiddels uit meer
                 dan 260 richtlijnen, verordeningen en besluiten en meer dan 40 internationale
                 milieuverdragen, die vóór toetreding overgenomen dienen te zijn.29
                 Hoewel de meeste Midden- en Oost-Europese landen begin jaren negentig
                 de eerste stappen hebben gezet om hun milieubeleid aan te passen aan dat van
                 de Unie, verloopt de overname van het milieuacquis vrij langzaam. De landen
                 hebben een nog lange weg te gaan, voordat de feitelijke uitvoering ervan op het
                 eu-niveau is gebracht.
                 Het Midden- en Oost-Europees milieubeleid is ongeveer even oud als het com-
                 munautaire. Onder het communisme behoorden milieubeleid en milieusamen-
                 werking tot de weinige gebieden die zich buiten de ideologische tegenstellingen
                 wisten te plaatsen. Hoewel er op het gebied van milieubescherming duidelijke
                 overeenkomsten bestonden tussen de West-Europese en de Midden- en Oost-
                 Europese landen, zorgde het onderscheid in maatschappelijke sturingsmechanis-
168              men en het verschil in democratisch gehalte voor belangrijke verschillen.
                 Planning speelde in het milieubeleid een centrale rol. Het centraal planbureau
                 diende zorg te dragen voor de coördinatie van alle planningsactiviteiten inzake
                 het milieubeleid. De uitvoering van het beleid liet echter vaak te wensen over
                 en de naleving van milieuwetgeving was veelal zeer gebrekkig. Er bestonden
                 verschillende ontsnappingsmogelijkheden in het milieubeleid, zoals ‘externe
                 omstandigheden’, het ‘algemeen belang’ en ‘onmogelijkheden’ (Mol 1993: 93).
                 Er werd hoge prioriteit gegeven aan economische groei en ontwikkeling en dat
                 ging veelal gepaard met grote verspilling en vervuiling. De meeste Midden- en
                 Oost-Europese landen kenden zwaar vervuilende industrieën, aangezien voor
                 modernisering en investering in schonere technologieën nauwelijks geld werd
                 vrijgemaakt. Vanwege de planmatige structuur in de oude regimes werd alle
                 beleid van hogerhand opgelegd en hadden regionale en lokale overheden geen
                 bevoegdheden om zelf bepaalde milieunormen vast te stellen, vergunningen af te
                 geven of boetes op te leggen.
                 De huidige bestuurlijke en institutionele tekortkomingen waarmee de Midden-
                 en Oost-Europese landen kampen, zijn een direct gevolg van de communistische
                 erfenis. De milieuministeries kennen nog steeds een zwakke positie. Ze kampen
                 in veel gevallen ook met een tekort aan deskundig personeel, hetgeen de over-
                 name en implementatie van het acquis bemoeilijkt. In de huidige vijftien lid-
                 staten vormt de uitvoering van en de controle op de Europese milieuwetgeving
                 vaak een probleem doordat deze wetgeving ver afstaat van regionale of lokale
                 ambtenaren. In de Midden- en Oost-Europese landen is dit probleem als gevolg
                 van de planmatige structuur onder het communisme nog vele malen groter.
                 Met de ineenstorting van het communisme en de daarop volgende bestuurlijke
                 hervormingen krijgen de regionale en lokale overheden wel steeds meer
</pre>

====================================================================== Einde pagina 172 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 173 ======================================================================

<pre>                                                                 eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
        verantwoordelijkheden toebedeeld. Het kost hen echter nog veel moeite effectief
        met deze verantwoordelijkheid om te gaan. Er zal zeker nog een aantal jaren over-
        heen gaan, voordat zij in staat zullen zijn de milieumaatregelen zelfstandig uit te
        voeren en te handhaven.
        Het is dan ook essentieel dat de expertise en steun bij wetgeving en uitvoering
        van milieuregels wordt vergroot. Om te bevorderen dat de kandidaat-lidstaten
        zowel beschikken over het vermogen eu-wetgeving om te zetten in nationale
        wetten als het vermogen wetten te implementeren, geeft de eu steun. Dit doet zij
        door toezicht te houden op het omzettingsproces, experts uit te wisselen en
        advies te geven (zie tekstbox 4.9).
Tekstbox 4.9 Technische EU-steun voor Midden- en Oost-Europees milieubeleid
 Via taiex (Technical Assistance Information Exchange Office) vindt hulp plaats bij de omzetting
 van het acquis. In het kader van taiex vindt de milieugerichte begeleiding van het toetredings-
 proces plaats via de disae-regeling (Development of Implementation Strategies for Approxima-
 tion in Environment). De activiteiten richten zich onder meer op de juridische convergentie,
 de ontwikkeling van toetredingsgerichte milieuprogramma’s, de totstandbrenging van geharmoni-
 seerde mechanismen voor monitoring en verslaglegging van de geboekte resultaten, programma’s                         169
 ter versterking van de met uitvoering belaste instellingen, technische hulp bij het opstellen en
 uitvoeren van investeringsprogramma’s en de ondersteuning van regionale samenwerkings-
 programma’s op milieugebied (Europese Commissie 1998d). Het adviseren gebeurt vooral via
 steun aan Niet-Gouvernementele Organisaties (ngo’s) in Midden- en Oost-Europa. Door trainin-
 gen, workshops, advies en dergelijke steunen ngo’s in West-Europa de Midden- en Oost-Europe-
 se milieu-ngo’s in het pretoetredingsproces. Wat de hulp bij de uitvoering en handhaving van
 het milieuacquis betreft, worden er speciale mechanismen opgezet of worden de kandidaat-lidsta-
 ten betrokken bij Europese mechanismen. Naast het informele eu-netwerk voor de tenuitvoerleg-
 ging en handhaving van de milieuwetgeving (impel), 30 heeft de Commissie een parallel netwerk
 voor de kandidaat-lidstaten opgezet: ac-impel. Dit netwerk, dat nauw aansluit en nauw samen-
 werkt met impel, heeft als belangrijkste taak de kandidaat-lidstaten te helpen om aan hun ver-
 plichtingen op het gebied van de milieuwetgeving te voldoen, met name in termen van uitvoering
 en handhaving. Ook worden de kandidaat-lidstaten betrokken bij de werkzaamheden van het
 Europees Milieuagentschap, met name met het oog op het opstellen van rapporten over de toe-
 stand van het Europese milieu en de uitvoering van de eu-milieuwetgeving.
        In een woud van specifieke milieuproblemen, die vaak sterk verschillen tussen de
        kandidaat-landen, zijn er twee aspecten die nagenoeg in alle tien landen als
        obstakel kunnen worden beschouwd. Het gaat om de niet-kostendekkende
        energieprijzen en de zogenaamde zware investeringsrichtlijnen uit de groepen
        water, afval en luchtverontreiniging. Deze specifieke problemen zullen hieronder
        worden besproken.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 173 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 174 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 Niet-kostendekkende energieprijzen
                 In Midden- en Oost-Europa worden elektriciteit en verwarming vrijwel overal
                 nog onder de kostprijs geleverd. Volgens Eurostat lag voor de categorie brandstof-
                 fen en energie het prijsniveau in Polen bijvoorbeeld op de helft van dat van
                 Duitsland.31 Nadat in het begin van de jaren negentig althans de invoer van olie
                 en gas (o.m. uit Rusland) plotseling in harde valuta en tegen wereldmarktprijzen
                 moest worden afgerekend, hebben alle kandidaat-landen in meerdere of mindere
                 mate geleden onder een negatief ruilvoeteffect. Dit heeft het milieu goed gedaan,
                 omdat de grote verspillingen onbetaalbaar werden en een aantal energie- inten-
                 sieve bedrijven het loodje legde. De gevoeligheid voor verdere prijsverhogingen
                 van de industriële inputs zoals elektriciteit, gas en (stook)olie is groot, vooral
                 omdat kostendekkende prijzen in feite tal van investeringen in energiezuinige
                 machines en processen afdwingen. Het gunstige milieudividend van deze prijs-
                 verhogingen zal dus slechts geleidelijk kunnen worden verwacht. 32 Bij verwar-
                 ming speelt in wezen hetzelfde probleem, maar de achtergrond is een sociale.
                 Het eigen woningbezit in de kandidaat-lidstaten is beperkt en de gewoontes
                 om zeer lage huren te rekenen met lage verwarmingskosten in een grotendeels
                 gereguleerde woningmarkt zijn diep geworteld. Door deze lage opbrengsten is
                 het niet te verwachten dat veelvuldig in nieuwe zuinige verwarmingsinstallaties
170              wordt geïnvesteerd. Dit zou vooral nodig zijn bij de wijkverwarming die ineffi-
                 ciënt en sterk vervuilend is. De verspilling in warmteverbruik is dan ook nog
                 enorm, terwijl het opvoeren van de prikkels om verspilling te bestrijden sociaal-
                 politiek uiterst gevoelig ligt. Het betreft hier in wezen een afweging tussen
                 sociaal beleid en milieubeleid.
                 Zware investeringsrichtlijnen
                 Ook de overname en implementatie van de zware investeringsrichtlijnen voor de
                 sectoren water, lucht en afval vormen een groot probleem voor de tien kandidaat-
                 landen. Het beleid op het gebied van de kwaliteit van oppervlakte- en drinkwater,
                 de behandeling van stedelijk afvalwater, de kwaliteit van de atmosfeer en het
                 beheer van (gevaarlijk) afval is in de kandidaat-landen nog onvoldoende ontwik-
                 keld. Voor de overname en implementatie van de richtlijnen die betrekking heb-
                 ben op deze sectoren, zijn enorme investeringen vereist. Het is voor de Midden-
                 en Oost-Europese landen wellicht mogelijk deze richtlijnen vóór toetreding over
                 te nemen, maar onmogelijk om deze geheel en overal uit te voeren.
                 Het gaat hier om de volgende richtlijnen:
                 • bij water: de drinkwaterrichtlijnen en de richtlijn behandeling stedelijk
                    afvalwater;
                 • bij afval: de richtlijn verbranding gevaarlijke afvalstoffen, de richtlijn
                    gemeenlijke verbranding afvalstoffen alsmede de richtlijn betreffende het
                    storten van afval;
                 • bij industriële vervuiling: de ippc-richtlijn (geïntegreerde preventie en
                    controle van vervuiling) en de richtlijnen voor grote stookinstallaties;
                 • bij luchtvervuiling: de kaderrichtlijn inzake de kwaliteit van de atmosfeer en
                    diverse daarvan afgeleide specifieke richtlijnen (zoals over zwaveldioxide,
                    loodgehalte in de lucht, industriecentrales).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 174 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 175 ======================================================================

<pre>                                                                        eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
          Een team van consultants van edc (1997) constateerde in een kritische over-
          zichtsstudie uit 1997 over milieustudies dat de benodigde investeringstotalen
          voor het voldoen aan het milieuacquis naar schatting minimaal 108 miljard euro
          en maximaal 121 miljard euro bedragen (zie tabel 4.13). Met inbegrip van de nood-
          zakelijke operationele kosten die nodig zijn nadat de investeringen zijn uitge-
          voerd, zou dit betekenen dat kandidaat-landen zo’n 3 tot 5 procent van hun bnp
          aan de implementatie van het milieuacquis zouden moeten uitgeven, en dat voor
          een periode van maar liefst 15 tot 20 jaar. Zelfs indien deze investeringen zouden
          worden gefinancierd, zijn bovendien nog lange overgangsperiodes nodig om
          ervoor te zorgen dat alle richtlijnen volledig en in alle regio’s zijn uitgevoerd.
Tabel 4.13        Investeringstotalen voor harmonisatie van de MOE-landen (miljard ECU)
                                   Water               Lucht      Afval          Totale investeringen*
                         Bevoor    Afval- Totaal               Min.     Max.     Totaal    Totaal    Totaal per
                         rading    water                                         min.      max.      capita
Polen                    4,4       13,7     18,1       13,9    2,2      3,3      34,1      35,2      927
Hongarije                3,5       3,1      6,6        2,7     2,1      4,4      11,5      13,7      1306
Tsjechië                 2,2       1,1      3,3        6,4     8        3,8      10,4      13,4      1427***
Slowakije                1,0       0,9      1,9        1,9     0,3      1,60     4,1       5,4       760                     171
Bulgarije                2,2       2,7      4,9        5,1     1,8      5,1      11,7      15,0      1668
Roemenië                 3,8       6,3      10,1       9,1     1,0      2,7      20,2      22,0      943
Totaal Baltische
Staten                                                 8,45    0,45     0,85     8,90      9,30      1148
Estland                  0,13      1,38     1,50                                 1,50      1,50      NB**
Letland                  0,11      1,60     1,71                                 1,71      1,71      NB
Litouwen                 0,11      2,27     2,38                                 2,38      2,38      NB
Slovenië                 NB        NB       NB         0,69    1,15     1,15     1,84      1,84      NB
Totaal                   17,5      33,1     50,5       48,2    9,7      22,7     108,4     121,5     NB
% van totaal             14        27       42         40               19                 100       1140
           *   Totaal min. bevat de minimumschatting voor storten van afval, totaal max. bevat de maximum-
               schatting voor afvalbeheer
           ** Niet beschikbaar
           *** 70% van de totale schatting voor de Tsjechische en Slowaakse Republiek kan worden toegeschreven
               aan de Tsjechische Republiek en 30% aan de Slowaakse Republiek.
           Bron: edc Consultants (1997).
          De marges voor deze schattingen zijn fors. Er zijn tevens aanwijzingen dat de
          investeringstotalen te hoog zijn ingeschat. Ten eerste bestaan er enorme verschillen
          tussen schattingen van de edc-studie en de studies waarop de Wereldbank voor
          bijvoorbeeld Polen steunt. Deze laatste schatten de investeringsbedragen de helft
          lager in, ondanks dat ze een rentevoet van 12 procent hanteren. Indien zou worden
          uitgegaan van een reële rente van 3 procent (voor 15 jaar) op basis van financiering
          door de Internationale Financiële Instellingen (ifi’s), zou dit alleen al 60 procent
          schelen in de kapitaalkosten. Ten tweede maakt het een groot verschil of de
          lopende kosten van bestaande installaties worden betrokken in de berekeningen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 175 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 176 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 Bij vervanging van oude, vaak veel onderhoud vereisende installaties is het
                 zeer wel mogelijk dat de onderhouds- en gebruikskosten gehalveerd worden,
                 onder meer doordat de arbeidsproductiviteit en de besparingen op energie en
                 materialen toenemen. (Dit laatste is overigens niet van toepassing op de
                 waterinstallaties, omdat daar de investeringen nagenoeg alle additioneel zijn).
                 Over 15 of 20 jaar zou de vervanging dan niet eens iets (extra) hoeven te kosten.
                 Dit neemt niet weg dat dit soort milieu-investeringen onmogelijk door het over-
                 heidsbudget kunnen worden gedragen zonder aanzienlijke macro-economische
                 (en ook belastingpolitieke) problemen te veroorzaken. Bovendien zouden
                 dergelijke langdurige en omvangrijke investeringen het zo essentiële proces van
                 inhaalgroei ondermijnen. Inhaalgroei heeft de sterke voorkeur in al de kandidaat-
                 landen en is ook in het belang van de eu-15. Parallel aan het proces van inhaal-
                 groei tekent zich immers ook een solide langetermijnperspectief af voor verbete-
                 ring van de welvaart en hiermee ook voor versterking van de milieu-inspanningen.
                 Wordt echter op al te geforceerde wijze voorrang gegeven aan enorme investerings-
                 programma’s in de milieusector, die de inhaalgroei zwaar vertragen, dan zouden
                 zelfs nieuwe Mezzogiorno’s 33 kunnen ontstaan.
172              Overigens zou het onvoorwaardelijk aandringen door de huidige lidstaten als
                 onoprecht kunnen worden aangemerkt. Hoewel ze rijker en derhalve ook veel-
                 eisender zijn ten aanzien van de milieumaatregelen, kennen de huidige lidstaten
                 ook uiterst moeizaam verlopende implementatieprocedures van een aantal van
                 deze richtlijnen. Zij rekken inbreukprocedures, negeren ze, stellen ze uit en
                 profiteren van de lange duur van deze procedures. Ter illustratie: eind 1999 wer-
                 den 3050 gevallen van (mogelijke) inbreuk op het eg-recht door de Commissie
                 onderzocht. Inbreuken op het milieuacquis waren hierbij koploper met 870
                 gevallen (28,5 %), veel hoger nog dan de 660 inbreuken die werden onderzocht
                 op het veelomvattender terrein van de interne markt.34
                 Horizontale richtlijnen
                 Naast de bovengenoemde zware investeringsrichtlijnen die omvangrijke investe-
                 ringen vergen, zijn er ook onderdelen van het milieuacquis die tegen minder
                 kosten in nationale wetgeving kunnen worden omgezet. Dit betreft met name de
                 ‘horizontale richtlijnen’ zoals de richtlijnen betreffende de vrije toegang tot
                 milieu-informatie, de toepassing van milieurichtlijnen (rapportage van de lid-
                 staten aan de Commissie over de uitvoering van milieurichtlijnen) en de richtlijn
                 milieu-effectrapportage (mer). Deze exercitie vereist echter wel aanzienlijke
                 administratieve inspanning. De mer-richtlijn is van wezenlijk belang omdat
                 deze noodzakelijk is voor de integratie van het milieu in andere sectoren,
                 zoals landbouw, transport, energie en de regionale politiek. Juist deze ‘externe
                 integratie’ van het milieu is in het licht van de toetreding erg belangrijk. De verdere
                 inhaalgroei na de toetreding zal namelijk leiden tot een aanzienlijke consumptie-
                 en productiegroei en derhalve tot meer industrialisatie, een groeiend energie-
                 verbruik, toename van het afvalvolume en een toename van het particulier auto-
                 gebruik. Toetreding tot de eu vereist ook goede verbindingen. Op dit moment
</pre>

====================================================================== Einde pagina 176 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 177 ======================================================================

<pre>                                                  eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
worden er bijvoorbeeld veel autowegen aangelegd, waarvan sommige dwars
door (beschermde) natuurgebieden lopen. Hiernaast geldt ook dat de kandidaat-
lidstaten over het algemeen nog een relatief schone landbouwsector hebben.
De deelname aan het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid zou in een aantal
regio’s echter kunnen leiden tot een intensievere en meer vervuilende landbouw.
Tegenover dit sombere beeld staan echter ook kansen om dankzij schonere tech-
nologieën en meer efficiënt energieverbruik de negatieve consequenties van de
toenemende economische groei te beperken. Sinds de val van de Muur zijn Wes-
terse bedrijven in toenemende mate gaan investeren in Midden- en Oost-Europa.
De grote internationale bedrijven hanteren in veel gevallen wereldwijd dezelfde
milieustandaarden, waardoor de productieprocessen in Midden- en Oost-Europa
schoner en efficiënter worden. Deze bedrijven dragen hun kennis over aan de
plaatselijke milieutechnici, die deze in de toekomst verder kunnen gebruiken.
Hiernaast hebben deze multinationals in de loop van de jaren ook veel bestaande
vervuiling opgeruimd. Er is in de regio van Midden- en Oost-Europese landen
voorts een grote markt voor investeringen in schone technologieën, hetgeen voor
veel Westerse bedrijven zeer aantrekkelijk is. Het is in verhouding namelijk aan-
zienlijk goedkoper te investeren in schonere productieprocessen in kandidaat-
lidstaten dan in het Westen. Voor veel Westerse landen die het Kyoto Protocol                          173
betreffende de reductie van co2-emissies ondertekend hebben, is deze optie dan
ook bijzonder aantrekkelijk. Zij mogen immers een deel van deze reductie in het
buitenland verwezenlijken.
Voor tgang met de overname van het acquis
Tegen de achtergrond van deze zware milieuopgave doet zich de vraag voor welke
vorderingen de kandidaat-lidstaten al hebben gemaakt met de overname van het
acquis. Hier zal niet worden ingegaan op de overname van de honderden richtlijnen
en verdragen. Als indicatoren van de inspanningen van de kandidaat-lidstaten en
de problemen op langere termijn bij de acquisovername zal hieronder aandacht
worden besteed aan de aard en omvang van de tekortkomingen die zijn gesignal-
eerd in de meest recente voortgangsrapportage van de Europese Commissie van
november 2000. Vervolgens wordt ook een overzicht gegeven van het aantal en de
lengte van de door de Midden- en Oost-Europese landen aangevraagde overgangs-
perioden.
De ‘Regular Reports’ van november 2000 zijn over het algemeen vrij kritisch
over de mate van acquisovername en de snelheid waarmee dit verbetert. Er is
weliswaar aandacht voor meer dan alleen het acquis – zo wordt kort vermeld
of er een strategische benadering wordt gevolgd en of er een geloofwaardig
investeringsprogramma is opgezet –, maar de vooruitgang wordt hoofdzakelijk
getoetst aan concepten als overname en implementatie in bestuurlijke zin.
Voor het milieu als zodanig is uiteindelijk echter slechts van belang of de vervui-
ling ook daadwerkelijk kan worden aangepakt en voorkomen. Dit blijkt veelal
nog niet het geval te zijn.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 177 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 178 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                  Alle kandidaten hebben zeer grote achterstanden op de eerder besproken terrei-
                  nen van water, lucht en afval. Het meten, verzamelen en verwerken van milieu-
                  gegevens, dat zowel investeringen als goed management vereist, stuit vrijwel
                  overal op ernstige problemen. De integratie van duurzame ontwikkeling in
                  (ander) sectorbeleid vindt óf helemaal niet plaats óf is alleen een papieren intentie.
                  De meeste kandidaat-landen slagen er zelfs niet in de helft van het acquis over te
                  nemen, laat staan te implementeren. (Tsjechië komt bijvoorbeeld tot de overna-
                  me van een kwart; Polen krijgt de kwalificatie ‘zeer beperkt’ en Roemenië ‘zeer
                  laag’). Aspecten zoals institutioneel vermogen en expertise vormen vrijwel overal
                  nog een probleem. Wel zijn er tekenen dat hierin verbetering komt.
                  Wat de overgangsperioden betreft, is het zeer wel mogelijk dat de huidige infor-
                  matie onvolledig is. Veel kandidaat-landen maken zich immers sterk het acquis
                  op tal van punten formeel te kunnen overnemen, maar verschuilen zich met
                  betrekking tot de effectieve toepassing achter optimistische intenties. Indien men
                  uitsluitend naar de Luxemburg-groep kijkt (zonder Cyprus), dan gelden de
                  verzoeken die zijn weergegeven in tabel 4.14.
         Tabel 4.14 Overgangsperioden voor belangrijke milieurichtlijnen
174
         Beleidsterreinen                                  Aantal verzoeken                        einddata
         Horizontaal                                                1                              onbepaald
         Flora/fauna                                               11                              2004-2010
         Water                                                    24                       (2006-2017 + onbepaald)
         Industr.vervuiling                                        6                         2010-2012 + onbepaald
         Chemie + GGO                                              2*                              onbepaald
         Lucht                                                    8**                       2004-2009 + onbepaald
         Afval                                                     14                       2005-2012 + onbepaald
         (Totaal)                                                 66
                   * Liefst in 22 gevallen heeft de Commissie twijfel geuit aan het optimisme van deze vijf kandidaten om
                      het acquis over te nemen/toe te passen
                   ** Hier in 11 gevallen twijfel uitgesproken door de Commissie
                  Bron: Position papers en Regular Reports; alleen de moe-landen van de Luxemburg-groep
                  Deze 66 overgangsperiodes kunnen om een aantal redenen als een optimistische
                  schatting worden beschouwd. Ten eerste hebben de kandidaat-landen er belang
                  bij om vooral op milieugebied aan window dressing te doen. In deze landen is er
                  weinig politiek draagvlak voor dit deel van het acquis, behalve waar het extreme
                  vervuiling betreft. Er is dus vrijwel zeker sprake van overschatting. Ten tweede
                  gaat het hier slechts om vijf landen, derhalve niet alle landen die wellicht in aan-
                  merking komen voor toetreding rond 2004. Ten derde duiden de talloze expliciet
                  geuite twijfels van de Europese Commissie erop dat moet worden gerekend op
                  veel meer overgangsperiodes.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 178 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 179 ======================================================================

<pre>                                                        eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
4.5.4 nucleaire veiligheid
      Nucleaire veiligheid speelt een belangrijke rol in de toetredingsproblematiek.
      De kwestie van de veiligheid van kernenergietoepassingen vormt in de kandidaat-
      landen35 een groot politiek vraagstuk. Het is ook een extra moeilijkheid voor het
      toetredingsproces, waarvan de implicaties de convergentie op milieugebied dicht
      naderen.36 De globale strategie van de Commissie is er niet alleen op gericht de
      risico’s te beperken die momenteel verbonden zijn aan de civiele toepassingen
      van kernenergie in die landen. Ook wil zij het algemene veiligheidsniveau bij de
      energiewinning alsmede de kwaliteit van het afvalbeheer op een peil brengen dat
      de vergelijking met het niveau in de eu kan doorstaan (Europese Commissie
      1998d). Het bereiken van een nucleair veiligheidsniveau vergelijkbaar met dat in
      de eu is een strikte voorwaarde voor de kandidaat-lidstaten om tot de eu te
      mogen toetreden. Zoals in de hierna volgende tekst zal blijken, is de juridische
      basis van deze toetredingseis echter onduidelijk. Nucleaire veiligheid maakt
      officieel immers geen onderdeel uit van het eu-acquis.37
      In het kader van het toetredingsproces wordt aan dit vraagstuk niettemin specia-
      le aandacht besteed; op politiek niveau heeft het inmiddels hoge prioriteit.
      Tijdens de Algemene Raad in Helsinki in 1999 is gesteld dat “in het kader van het                      175
      uitbreidingsproces wordt gestreefd naar een hoge mate van nucleaire veiligheid.”
      Er is bovendien een aparte verklaring inzake nucleaire veiligheid en uitbreiding
      aangenomen.
      Het probleem van de nucleaire veiligheid in Midden- en Oost-Europa werd voor
      de eu een prioritair aandachtspunt, toen op deze Europese Top te Helsinki werd
      besloten een tweede groep van landen tot de toetredingsonderhandelingen toe te
      laten. Onder deze landen waren Bulgarije, Litouwen en Slowakije, die elk over
      kernreactoren beschikken die niet tegen redelijke kosten naar een voor de eu aan-
      vaardbaar niveau van veiligheid kunnen worden gebracht. Met betrekking tot
      deze reactoren zijn in de aanloop naar de top te Helsinki dan ook afspraken
      gemaakt voor vervroegde sluiting.38
      De basis voor deze besluitvorming is niet technisch van aard geweest, maar grijpt
      terug op het vroegtijdige politieke besluit van de g-7 van 1992 te München om de
      reactoren van het type rbmk en eerste generatie vver’s te sluiten.39 De g-7
      accepteerden deze reactoren niet als voldoende veilig. Op initiatief van de g-7
      werd in 1993 de Nucleair Safety Account (nsa) opgericht, een fonds dat door de
      ebrd wordt beheerd en van waaruit een totaal van 261 miljoen Euro aan assisten-
      tie is verleend aan Bulgarije, Litouwen, Rusland en Oekraïne. In de schenkings-
      overeenkomsten, die in het kader van de ‘Rekening Nucleaire Veiligheid’ met deze
      landen zijn gesloten, zijn niet alleen de schenkingen van de donoren neergelegd,
      maar ook toezeggingen van de landen met betrekking tot de sluiting onder bepaal-
      de voorwaarden van de oudste generatie van reactoren uit het Sovjettijdperk.
      Conform de overeenkomsten van 1993 en 1994 zijn Bulgarije respectievelijk
      Litouwen de verplichting aangegaan om intrinsiek onveilige installaties te
</pre>

====================================================================== Einde pagina 179 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 180 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 sluiten.40 In de aanloop naar de top te Helsinki heeft de Slowaakse regering in
                 1994 toegezegd de twee betrokken reactoren te Bohunice stil te leggen op het
                 moment dat de commerciële exploitatie mogelijk wordt van de twee nieuwe een-
                 heden die in Mochovce in aanbouw zijn (Europese Commissie 1997).
                 De Europese Raad heeft haar besluit voorts gebaseerd op de bevindingen van een
                 rapport van de West-Europese toezichthouders op nucleair gebied (wenra) over
                 de stand van zaken met betrekking tot de veiligheid van kerncentrales in de kan-
                 didaat-lidstaten van de eu.41
         Tekstbox 4.10 Het WENRA-rapport
          Het wenra-rapport, dat in 1999 werd uitgebracht,42 behandelt land voor land de nucleaire veilig-
          heid in twee hoofdaspecten: allereerst de toestand van het formele toezichtkader en de toezicht-
          houder; ten tweede de toestand van de nucleaire veiligheid van de kernenergiecentrales. Op basis
          van deze aspecten kunnen de kernenergiecentrales in moe in drie categorieën worden ingedeeld:
          1   centrales met een veiligheidsniveau dat vergelijkbaar is met dat in de eu;
          2   centrales waarvoor nog verbetertrajecten lopen en die op termijn zouden kunnen voldoen aan
              het gewenste veiligheidsniveau;
176       3   centrales die op een onvoldoende veiligheidsniveau zitten en slechts tegen onacceptabel hoge
              kosten op een aanvaardbaar niveau te brengen zijn.
                 Het wenra-rapport komt tot de conclusie dat er ondanks soms aanzienlijke
                 verbeteringen toch centrales zijn die redelijkerwijs niet geacht kunnen worden
                 een voldoende veiligheidsniveau te halen. Dit geldt met name voor Ignalina in
                 Litouwen en voor Kozloduy in Bulgarije; Bohunice in Slowakije neemt een tus-
                 senpositie in.43 De conclusies van het herziene wenra-rapport van november
                 2000 op het punt van de nucleaire veiligheid van de kerncentrales in de kandi-
                 daat-lidstaten en in het bijzonder met betrekking tot een wenselijke sluiting
                 komen vrijwel geheel overeen met het standpunt van de g-7 uit 1992.44
                 Onder de Raadswerkgroep Atoomzaken voert de ad hoc Working Party on
                 Nucleair Safety (wpns)45 vanaf eind januari 2001 de feitelijke technische
                 evaluatie per kandidaat-lidstaat uit. De wpns maakt hierbij gebruik van het
                 wenra-rapport.46 Hoewel er over het algemeen een grote mate van consensus
                 wordt bereikt tussen de eu-15, blijkt uit enkele observaties van de wpns toch
                 duidelijk dat eu-acquis op het gebied van nucleaire veiligheid afwezig is.47
         Tekstbox 4.11 Evaluatie kerncentrales in Midden- en Oost-Europa aan de hand van internationale
                         veiligheidsnormen
          Op dit moment zijn er 20 nucleaire reactoren van Sovjet-ontwerp in werking in Midden- en Oost-
          Europa: 6 in Bulgarije; 4 in Hongarije; 4 in Tsjechië; 4 in Slowakije; en 2 in Litouwen De meeste van
          deze centrales zijn gebouwd met Sovjet-technologie en voldoen niet aan internationale veiligheids-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 180 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 181 ======================================================================

<pre>                                                                eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
normen. De oplossing ligt echter niet simpelweg in de sluiting van deze centrales. Zij vormen niet
allemaal dezelfde risicofactor en de kosten voor de aanschaf van alternatieve energiebronnen zou-
den buitengewoon hoog zijn. De eu bekijkt daarom per kandidaat-lidstaat wat voor soort kern-
centrales er in gebruik zijn en in hoeverre de veiligheid van deze centrales kan worden verhoogd
om te voldoen aan internationale veiligheidsnormen. Dit houdt het volgende in:
•    in landen waar kerncentrales in gebruik zijn die in het Westen zijn ontworpen (Roemenië en
    Slovenië), wordt nauwgezet gevolgd of de exploitatie voldoet aan de specifieke veiligheidsnor-
    men. Indien vereist, kan technische bijstand worden geleverd;
•   in landen waar de veiligheid van de in bedrijf of in aanbouw zijnde kerncentrales naar Sovjet-
    ontwerp kan worden verhoogd om te voldoen aan internationale veiligheidsnormen, moeten
    in een periode van 7 à 10 jaar moderniseringsprogramma’s volledig zijn uitgevoerd. (Dit geldt
    voor Dukovany en Temelin in Tsjechië, Paks in Hongarije, bepaalde eenheden in Bohunice en
    Mochovce in Slowakije en voor Kozloduy in Bulgarije);
•   voor de ‘niet-aanpasbare’ eenheden moeten sluitingsdata worden overeengekomen. (Dit geldt
    voor Bohunice in Slowakije, Ignalina in Litouwen en bepaalde eenheden in Kozlody in Bulgarije);
•   intussen moeten de door internationale deskundigen gevraagde meest dringende verbeterin-
    gen worden uitgevoerd.
        Bron: Europese Commissie (1997).
                                                                                                                     177
        Consequenties van de sluiting
        De sluiting van nucleaire reactoren heeft grote financiële, economische en sociale
        consequenties voor deze landen. Ten eerste zijn de kosten van ontmanteling
        enorm (zie voorbeeld van Ignalina in tabel 4. 15). Ten tweede zijn deze landen voor
        hun energievoorziening voor het overgrote deel afhankelijk van deze centrales,
        die deze energie ook nog eens tegen relatief lage kosten opwekken. Zij zullen dus
        een alternatieve manier van energiewinning moeten vinden. Ten derde leidt de
        sluiting tot verlies van banen en verlies van exportinkomsten. In Midden- en
        Oost-Europa en met name in de Baltische landen bestaat er dan ook onbegrip
        over de eis de betreffende reactoren te sluiten, temeer daar deze landen het als een
        politieke noodzaak zien om zoveel mogelijk onafhankelijk te blijven van energie
        uit Rusland.
        Met name in Litouwen heeft de sluiting van de Ignalina kerncentrale verstrekkende
        consequenties. De centrale bezit de twee meest krachtige rbmk reactoren van de
        wereld.48 In 1993 wekten deze reactoren nog 88 procent van de totale nationale
        elektriciteitsproductie op, en momenteel rond 70 procent, nog steeds één van de
        hoogste percentages ter wereld. De Ignalina kerncentrale kan met gemak twee
        keer zoveel elektriciteit leveren als er in Litouwen aan totale vraag is. Ignalina is
        een regionale centrale, die grote hoeveelheden elektriciteit naar de hele regio
        exporteert.49
        Zoals hierboven reeds vermeld, heeft Litouwen met de overeenkomst van 1994
        aanvaard om Ignalina te sluiten. In 1999 heeft de Litouwse regering toegezegd dat
        unit 1 (gebouwd in 1983) voor 2005 gesloten zal worden; over de sluiting van unit 2
        (gebouwd in 1987) zal het parlement in 2004 een beslissing nemen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 181 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 182 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                  De Commissie interpreteert dit als een toezegging van sluiting uiterlijk in 2009.50
                  Aangezien Litouwen zelf niet over natuurlijke energiebronnen zoals kolen, gas of
                  olie beschikt, kan de energietoevoer na de sluiting van unit 2 problematisch wor-
                  den. Het grootste probleem wordt echter gevormd door het feit dat de sluiting en
                  ontmanteling van de Ignalina kerncentrale de Litouwse regering voor gigantische
                  kosten plaatst, waardoor de economische groei jarenlang zal worden belemmerd.
                  Hoewel de schattingen van deze kosten aanzienlijk verschillen (zie tabel 4.15),
                  is duidelijk dat er een grote discrepantie bestaat tussen de kosten voor Litouwen en
                  de bijdrage van de eu.51 De eu betaalt slechts een zeer klein deel van die kosten.
         Tabel 4.15       Kosten sluiting Ignalina
         Totale kosten voor ontmanteling:     Deze kosten variëren in ordes van grootte van 2,25 miljard dollar (inclu-
         1 Inkapseling en verwijdering van    sief inkapseling en verwijdering van gebruikte splijtstof (1,6 miljard); de
            gebruikte splijtstof              ontmanteling van de reactoren (0,25 miljard) en de voorlopige /tussen-
         2 Ontmanteling reactoren             tijdse opslag van gebruikte splijtstof (0,22 miljard) tot
         3 Voorlopige/tussentijdse opslag     930 miljoen euro (550 miljoen voor de ontmanteling van unit 1; 350 mil-
            van gebruikte splijtstof          joen voor die van unit 2 en 30 miljoen voor opslagfaciliteiten voor
                                              gebruikte splijtstoffen). In deze laatste berekening zijn de kosten voor de
                                              verwijdering van gebruikte splijtstof niet meegerekend.
178
         Opportunity-kosten sluiting:         De voortijdige sluiting van Ignalina zou Litouwen 3,3 – 3,9 miljard
         1 Netto waarde verloren productie    dollar tegen de prijzen van 1998 kosten voor de periode 2005-2025,
            eenheden                          hetgeen neerkomt op 50% van het BNP van Litouwen in 1996.
         2 Kosten lokale regio                    1 2,9-3,5 miljard dollar
         3 Reële rentekosten van 15 jaar van      2 0,1 miljard dollar
            ontmanteling                          3 0,25 miljard dollar
                                              In de berekeningen is uitgegaan van een groei van het BNP van gemiddeld
                                              5-6% per jaar tot het jaar 2020. Voorts is men uitgegaan van een reële ren-
                                              tevoet van 3%, en van een productiecapaciteit van 14-16 TWh.
         Alternatieve energieopwekking        Kosten onbekend
                  Bron: Grufman Reje (1998), Europese Commissie (1999d).
       4.6        het cohesiebeleid
       4.6.1      inleiding
                  Met de vijfde uitbreidingsronde van de eu zal een aantal Midden- en Oost-Euro-
                  pese landen toetreden waarvan het inkomen per hoofd aanzienlijk lager ligt dan
                  het gemiddelde inkomen in de Unie. Zoals ook al in hoofdstuk 2 is gesignaleerd,
                  zijn inkomensachterstanden een potentiële bron van problematische diversiteit.
                  Lidstaten met een relatief laag nationaal inkomen hebben namelijk een geringere
                  speelruimte om te voldoen aan al die doelstellingen van de Unie die extreem
                  grote economische en financiële inspanningen vergen. Zoals in de vorige paragra-
                  fen is gebleken, betreft dit in algemene zin de inspanningen op bestuurlijk en
                  juridisch gebied om te kunnen participeren in de eu-beleidscyclus.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 182 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 183 ======================================================================

<pre>                                                         eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
      Hiernaast zijn het met name de beleidsdoelstellingen op het terrein van de interne
      markt, het milieu- en de samenwerking inzake jbz die nu nog een disproportio-
      neel zware belasting vormen voor de kandidaat-lidstaten.
      Tegenover de risico’s dat de problematische diversiteit na de toetreding groter
      wordt, staan echter de kansen die de Unie de eenmaal toegetreden landen biedt
      om via deelname aan de interne markt en de monetaire unie een sterke economi-
      sche inhaalgroei te bereiken. Deze inhaalgroei, zo toont ook het voorbeeld van
      Spanje, Portugal en Griekenland, is een krachtig instrument om problematische
      diversiteit te verminderen en het handelingsverbond van de Unie te versterken.
      De inzet van structuurfondsen biedt de eu de kans te investeren in de fysieke en
      kennisinfrastructuur en de milieusector van de Midden- en Oost-Europese lan-
      den. Dit betekent behalve een directe – bitterhard noodzakelijke – verbetering
      van het productiepotentieel en de productieomstandigheden in deze sectoren,
      ook een indirecte verbetering van het investeringsklimaat voor Europese onder-
      nemingen in de regio. De huidige eu-lidstaten zullen dan eveneens kunnen
      profiteren van de dynamische voordelen van een hogere economische inhaalgroei
      in de nieuwe lidstaten. Hiernaast verleent het cohesiebeleid de Unie een onge-
      kende invloed op het proces van bestuurlijke en institutionele hervormingen in
      de Midden- en Oost-Europese landen. Anders dan hun voorgangers worden de                                179
      huidige kandidaat-lidstaten nu al met behulp van de preaccessiesteun aangemoe-
      digd ertoe over te gaan het regionale beleid te decentraliseren en een vergaande
      bestuurlijke vernieuwing door te voeren. Ook dienen ze te beschikken over
      uitvoerige coördinatie-, begrotings-, controle- en evaluatieprocedures voor de
      cofinanciering van de programma’s, het beheer en toezicht op het gebruik van de
      fondsen en de ex ante en ex post evaluatie van de programmacyclus.
      In deze paragraaf wordt in grote lijnen geschetst wat de opgaven voor de kandi-
      daat-lidstaten zijn om te kunnen deelnemen aan het cohesiebeleid en welke con-
      sequenties de toetreding heeft voor het functioneren van dit beleid. Eerst wordt
      in paragraaf 4.6.2 de dynamiek uiteengezet van het cohesiebeleid, dat met name
      de laatste jaren sterk is veranderd.
4.6.2 dynamiek
      Het proces van toenemende cohesie of reële convergentie kan worden omschreven
      als een geleidelijke vermindering van inkomensverschillen tussen regio’s of lan-
      den. Cohesiebeleid van overheden wordt meestal gemotiveerd door economische
      doelmatigheidsoverwegingen en rechtvaardigheidsheids- en gelijkheidsoverwe-
      gingen. Bij het eerste motief wil het beleid het marktfeilen aan de aanbodzijde van
      de economie corrigeren (zoals bijv. de gebrekkige mobiliteit van arbeid en kapitaal,
      het optreden van schaal- en agglomeratie-effecten of tussentijdse aanpassings-
      kosten) om de inzet van productiefactoren te kunnen verbeteren en de welvaart te
      verhogen. Bij het tweede motief richt het beleid zich veelal op de herverdeling van
      (financiële) middelen aan de vraagzijde, met als doel de bestedingsmogelijkheden
      te verruimen van achterblijvende regio’s, landen of groepen. Het is echter ook
</pre>

====================================================================== Einde pagina 183 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 184 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 mogelijk, en uit structurele overwegingen wenselijk, een primair op de aanbod-
                 zijde georiënteerd cohesiebeleid te voeren. Een dergelijk beleid richt zich op de
                 verbetering van de harde en zachte infrastructuur en andere efficiëntiebevorde-
                 rende maatregelen.
                 In de eerste fase van de Europese integratie speelde het communautaire cohesie-
                 beleid slechts een bescheiden rol. De preambule van het oorspronkelijke Verdrag
                 van Rome noemde weliswaar het streven naar “een evenwichtige en ongestoorde
                 ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt” als doelstelling, maar de grond-
                 leggers van de gemeenschap beschouwden het voortgaande proces van marktin-
                 tegratie als de voornaamste motor achter cohesie.52 Een laag niveau van producti-
                 viteit is dan in principe geen belemmering maar eerder een voorwaarde voor
                 landen of regio’s om inhaalgroei te verwezenlijken, mits het evenwichtsherstel-
                 lend vermogen van het marktmechanisme optimaal wordt benut. Voor het beleid
                 impliceert deze theorie dat het zich in hoofdzaak dient te concentreren op het
                 optimaliseren van de marktwerking. Voor zover het om grensoverschrijdende
                 belemmeringen van de Europese markt of het communautaire sectorbeleid gaat,
                 dicteert het subsidiariteitsprincipe dat hier ook een Europese beleidstaak is weg-
                 gelegd (ser 1997: 15-16; Martin 1999: 11).
180
                 De hardnekkige aanwezigheid van Mezzogiorno’s in de Gemeenschap en de
                 toenemende regionale en nationale ontwikkelingsverschillen sinds de zuidelijke
                 uitbreidingen hebben in de jaren tachtig een nieuwe impuls gegeven aan het
                 empirische en beleidsmatige onderzoek naar cohesieprocessen. Uit die tijd
                 dateren ook de voornaamste huidige doelstellingen van het cohesiebeleid.
                 Anders dan in het Verdrag van Rome noemt het huidige eu-Verdrag (artikel 2)
                 het streven naar hechtere economische en sociale cohesie expliciet als een van de
                 doelstellingen van de Unie, naast de voltooiing van de interne markt en de vor-
                 ming van de monetaire unie. In de uitwerking daarvan (artikelen 158-162) wordt
                 het ontwikkelen en vervolgen van “activiteiten gericht op de versterking van de
                 economische en sociale samenhang” beschouwd als voorwaarde voor “de harmo-
                 nieuze ontwikkeling van de Gemeenschap.” Hiertoe dient de Gemeenschap
                 “te streven naar het beperken van de verschillen in ontwikkelingsniveaus tussen
                 de regio’s, en de achterstand van de minst begunstigde regio’s of eilanden,
                 inclusief het platteland, te verkleinen.” Cohesie heeft zo dus een veel prominen-
                 tere plaats verworven tussen de communautaire doelstellingen en primair een
                 regionale invulling gekregen. Naast het oorspronkelijke doelmatigheidsmotief
                 geldt het beleid ook als een uitdrukking van ‘financiële solidariteit’ tussen de
                 rijke en arme lidstaten (ser 1997: 36; Allen 2000). Immers, regio’s waarvan het
                 bbp per hoofd van de bevolking minder dan 75 procent bedraagt van het eu-
                 gemiddelde, komen in aanmerking voor steun. Tegenwoordig gaat het leeuwen-
                 deel van de beschikbare steun in de eu dan ook naar zogenoemde achterstandsge-
                 bieden. In de voornaamste ontvangende regio’s komt het cohesiebeleid zelfs neer
                 op een inkomensoverdracht van tussen de 3 en 5 procent van het totale regionale
                 inkomen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 184 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 185 ======================================================================

<pre>                                                                 eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
Tekstbox 4.12 Ontwikkeling van het communautaire cohesiebeleid
 De Gemeenschap beschikte aanvankelijk over drie instellingen ter ondersteuning van het nationale
 beleid: de Europese Investeringsbank (eib), het Europees Oriëntatie Fonds voor de Landbouw
 (eofl) en het Europees Sociaal Fonds (esf). De eib verstrekt marktconforme leningen ten behoe-
 ve van ontwikkelingsprojecten in achterstandsregio’s door een beroep te doen op de
 kapitaalmarkt en het eigen vermogen. Het esf wordt ingezet voor de medefinanciering van de
 training en herscholing van jongeren en werklozen. Het eofl geeft steun bij structuurverbeterin-
 gen in de Europese landbouw. Een eerste stap in de expliciet ‘regionale’ oriëntatie van het cohesie-
 beleid vormde de oprichting van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (efro) in
 1975. Wat voor de Commissie in 1969 nog een instrument voor de aanpak van regionale dispariteit
 in een toekomstige monetaire unie had moeten worden, werd tijdens de uitbreidingsonderhande-
 lingen aangegrepen als middel om Groot-Brittannië financieel te compenseren voor zijn relatief
 geringe baten van de totale glb-begroting. De betekenis van het efro nam toe met de invoering
 van de zogenoemde geïntegreerde mediterrane programma’s en de geïntegreerde actieprogram-
 ma’s voor de nieuwe lidstaten Portugal en Spanje. De tweede – volgens velen meest ingrijpende –
 verandering in het cohesiebeleid vormde de ondertekening van de Europese Akte in 1986.
 Deze gaf de aanzet tot een strategische overeenkomst tussen de toegetreden zuidelijke lidstaten
 Griekenland, Spanje en Portugal en de overige lidstaten. In ruil voor de steun van deze nieuwe
 lidstaten aan het ‘1992’-programma voor de voltooiing van de interne markt werd ‘samenhang’ of                       181
 ‘cohesie’ als expliciete doelstelling in het verdrag erkend.
 De aanvaarding van het Eerste Delors-pakket (1988) betekende naast een verdubbeling van de
 beschikbare financiële middelen ook grotere concentratie van het regionaal economisch beleid
 op de oorspronkelijke doelgroep van minder ontwikkelde regio’s. De Commissie eiste via dit
 nieuwe financiële programma een meer autonome rol op bij de implementatie van de fondsen,
 zodat expliciete overwegingen van efficiëntie, behoefte, transparantie en coördinatie een groter
 gewicht zouden kunnen krijgen dan het ‘juste-retourbeginsel’ dat vooral de individuele lidstaten
 preoccupeert. (Dit wil zeggen dat een lidstaat kijkt naar het zoveel mogelijk ‘terugkrijgen’ van de
 eu van de gedane afdrachten; anders gezegd, de lidstaat tracht de netto betalingen aan de eu te
 minimaliseren.) De drie bestaande aparte fondsen efro, esf en eofl werden als ‘Structuurfond-
 sen’ samengebracht onder één afwegingskader met een beperkt aantal specifieke doelstellingen en
 uitgangspunten.
 De derde stap in het ontwikkelingsproces van het cohesiebeleid vormde de igc van Maastricht
 over de totstandbrenging van de monetaire unie en de uitbreiding naar de eva-landen. Essentieel
 onderdeel van dat akkoord vormde de toezegging een apart cohesiefonds op te richten voor finan-
 ciële bijdragen aan de transport- en milieusectoren van Griekenland, Spanje, Portugal en Ierland,
 in ruil voor hun steun aan de uitbreidingsronde en de acceptatie van een mogelijk pijnlijk econo-
 misch aanpassingsproces aan de vereisten van de emu. Op de top van Edinburgh in 1992 bereikten
 de lidstaten een nieuw akkoord over de financiële omvang en toewijzing van de fondsen.
 De totale omvang van de structuur- en cohesiefondsen zou aanzienlijk stijgen en uiteindelijk
 mogen oplopen tot 35 procent van de totale eu-begroting. De rijkere kandidaat-lidstaten Finland
 en Zweden, die relatief fors zouden moeten gaan meebetalen aan de fondsen, slaagden er tijdens
 de toetredingsonderhandelingen in de toewijzingsregels voor de structuurfondsen opnieuw aan
</pre>

====================================================================== Einde pagina 185 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 186 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
          te passen. Speciaal voor hen werd een extra prioritaire doelstelling gecreëerd (nummer 6):
          het bevorderen van de ontwikkeling en de structurele aanpassing van regio’s met een extreem lage
          bevolkingsdichtheid. Inmiddels zijn deze doelstellingen samengevoegd tot drie doelstellingen.
          Het sinds de jaren tachtig gevoerde cohesiebeleid weerspiegelt een leerproces van nationale en
          Europese beleidsmakers, waarin modelmatige wetenschappelijke beleidsevaluaties een belangrijke
          rol spelen. Een van de eerste formele, modelmatige evaluaties van de bijdrage van de structuur-
          en cohesiefondsen was het zogenoemde hermes-model, waarin een – toen nog tamelijk
          rudimentair – onderscheid werd gemaakt tussen de tijdelijke vraageffecten en de meer duurzame
          aanbodeffecten van de inzet van de fondsen. De latere econometrische simulatiemodellen
          (hermin, quest I en II en means) hebben ertoe bijgedragen dat de Commissie de relatie
          tussen de inzet van Europese en nationale investeringsfondsen en het concurrentie- en conver-
          gentievermogen van lidstaten analytisch beter is gaan onderbouwen (Bradley 2000).
                 De ontwikkeling van het cohesiebeleid vertoont een opmerkelijk aanpassingsver-
                 mogen aan de verdere verdieping van de integratie en de steeds grotere regionale
                 diversiteit binnen de Unie als gevolg van opeenvolgende uitbreidingsronden (zie
                 tekstbox 4.12). Dit komt ook tot uitdrukking in de jongste besluiten van de top
182              van Berlijn over het nieuwe financiële kader voor de periode 2000-2006. Mede
                 met het oog op de komende, vijfde uitbreidingsronde en de noodzaak middelen
                 te concentreren, is het aantal cohesiebeleidsdoelstellingen teruggebracht van zes
                 naar drie, ten dele door oude doelstellingen in elkaar te schuiven (zie tabel 4.16).
                 Doelstelling 1 is gericht op de economische ontwikkeling en structurele aanpas-
                 sing van regio’s met een economische ontwikkelingsachterstand. Het accent ligt
                 op het bevorderen van doelmatige investeringen in de infrastructuur en het
                 onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. Doelstelling 2 beoogt herstructure-
                 ring op gang te brengen in regio’s die kampen met grote veranderingen in de
                 industrie, dienstensector, visserij en gebieden met een omvangrijke achteruit-
                 gang van de stedelijke omgeving of het platteland. Doelstelling 3 ten slotte omvat
                 het stimuleren van modernisering in onderwijs, training en werkomgeving.
                 Regio’s kunnen slechts onder één van deze drie doelstellingen vallen.
                 Het streven naar een hogere inhaalgroei door productiefactoren doelmatiger in te
                 zetten, heeft ertoe geleid dat het aandeel van de totale eu-bevolking dat valt onder
                 de cohesiebeleidsdoelstellingen, is teruggebracht van 50 naar ongeveer 40 procent.
                 Hoewel dit percentage nog altijd erg hoog is, weerspiegelt deze daling een
                 bescheiden succes van de Commissie bij de hantering van het concentratiebeginsel.
                 Dit beginsel dicteert dat hulp dient te worden geconcentreerd op een beperkt deel
                 van de eu-bevolking en een beperkt aantal prioritaire doelstellingen die de hoofd-
                 lijnen van het beleid weerspiegelen. Ook poogt de Commissie vast te houden aan
                 de beginselen van programmering, partnerschap en additionaliteit. Het program-
                 meringsbeginsel houdt in dat een integrale en gecoördineerde aanpak van structu-
                 rele problemen moet worden nagestreefd op basis van meerjarenprogamma’s.
                 De Commissie bepaalt de brede strategische doelstellingen van deze program-
                 ma’s (zoals bijv. verbetering van het concurrentie- en innovatievermogen,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 186 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 187 ======================================================================

<pre>                                                                         eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
           duurzame ontwikkeling enz.) maar laat de implementatie aan de lidstaten over
           (Peterson en Bomberg 1999: 155). Het partnerschapsbeginsel betekent dat de uit-
           voering van en het toezicht op het beleid tot stand moeten komen in overleg met
           de betrokken nationale, regionale en lokale autoriteiten en door de lidstaten aan-
           gewezen sociale en economische partners. Volgens het principe van de additiona-
           liteit mag de steun uit de fondsen bovendien niet in de plaats komen van de struc-
           turele uitgaven die overheden, instellingen of partners zich reeds voorgenomen
           hebben. De verplichting tot medefinanciering door de lidstaten poogt dit principe
           af te dwingen.
 Tabel 4.16        Cohesiebeleid sinds de top van Berlijn
 Doelstellingen:                         Instrumenten:                                      Basisprincipes:
 Algemeen:                               •  EFRO: voor steun aan achterstandsregio’s,       •  Additionaliteit
 Bevorderen van de economische en           regio’s waar economische omschakeling           •  Partnerschap
 sociale samenhang door het beperken        plaatsvindt en regio’s met structurele moei-    •  Programmering
 van de ontwikkelingsverschillen tus-       lijkheden.                                      •  Concentratie
 sen regio’s en de achterstand van de    •  ESF: voor de Europese werkgelegenheids-
 minst begunstigde regio’s te verklei-      strategie.
 nen.                                    •  EOGFL-Oriëntatie voor ontwikkeling en
                                                                                                                              183
                                            structurele aanpassing van regio’s met een
 Specifiek:                                 ontwikkelingsachterstand door de structuur
 1 Ontwikkeling en structurele aan-         op het gebied van productie, verwerking en
   passing van regio’s met een ontwik-      afzet van de producten van land- en bos-
   kelingsachterstand.                      bouw doeltreffender te maken, en tot de
 2 Ondersteuning van sociaal-econo-         ontwikkeling van de plattelandsgebieden.
   mische omschakeling van in struc-     •  FIOV: structureel financieringsinstrument
   turele moeilijkheden verkerende          voor de visserijsector.
   gebieden, andere dan die welke        •  Gemeenschapsprogramma’s (zie box 4).
   voor steun op grond van de nieuwe     •  Cohesiefonds: economische en sociale
   doelstelling 1 in aanmerking komen.      cohesie versterken via evenwichtige finan-
 3 Alle acties tot ontwikkeling van de      ciering van projecten, technisch en finan-
   menselijke hulpbronnen buiten de         cieel autonome projectstadia en groepen
   regio’s die op grond van doelstel-       van projecten die een coherent geheel vor-
   ling 1 voor steun in aanmerking          men in milieu en trans-Europese netwerken
   komen.                                   van vervoersinfrastructuur.
Bron: Europese Commissie (2000a), Europese Raad van Berlijn (1999).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 187 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 188 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
         Tabel 4.17        Toewijzing van de middelen van de structuurfondsen, 2000-2006,
                           naar lidstaat en doelstelling
                                Nieuwe      Overgangssteun      Nieuwe       Overgangssteun        Nieuwe    Visserij- Totaal
                              doelstelling  voor voormalige   doelstelling   voor voormalige doelstelling instrument
                                   1*        gebieden onder        2**       gebieden onder         3***
                                              doelstelling 1                doelstelling 2 en 5b
                               mln euro        mln euro         mln euro        mln euro          mln euro mln euro mln euro
         België                       0              625            368              65             737        34       1829
         Denemarken                   0                 0           156              27             365       197        745
         Duitsland              19229                729           2984            526             4581       107      28156
         Griekenland            20961                   0              0               0               0        0      20961
         Spanje                 37744                352           2553              98            2140       200      43087
         Frankrijk                3254               551           5437            613             4540       225      14620
         Ierland                  1315             1773                0               0               0        0       3088
         Italië                 21935                187           2145            377             3744        96      28484
         Luxemburg                    0                 0            34                6             38         0         78
         Nederland                    0              123            676            119             1686        31       2635
         Oostenrijk                261                  0           578            102              528         4       1473
         Portugal               16124              2905                0               0               0        0      19029
         Finland                   913                  0           459              30             403        31       1836
         Zweden                    722                  0           354              52             720        60       1908
         Ver. Koninkrijk          5085             1166            3989            706             4568       121      15635
         Totaal               127543                            19733                            24050      1106      183564
         Totaal van de
184      SF-begroting            69,7%                            11,5%                           12,3%      0,8%
         Reserve voor
         overgangssteun           4,3%                             1,4%                                –
                   *     22.2% van de eu-bevolking valt onder deze Doelstelling: a) regio’s met een per capita bbp onder
                         75% van het eu-gemiddelde; b) de meest perifere regio’s (de Franse overzeese gebiedsdelen,
                         de Azoren, Madeira en de Canarische Eilanden); c) de regio’s die voorheen onder doelstelling 6 vie-
                         len, conform de Toetredingsakte van Finland en Zweden.
                   ** Maximaal 18% van de eu-bevolking valt onder deze doelstelling. De indicatieve verdeling per type
                         zone is: 10% in industriële zones, 5% in plattelandszones, 2% in stedelijke zones en 1% in zones
                         afhankelijk van de visserij.
                   *** Horizontale doelstelling van toepassing buiten doelstelling 1. De financiële verdeling onder de
                         lidstaten is gebaseerd op de in aanmerking komende bevolking, de situatie van de werkgelegenheid
                         en vraagstukken zoals sociale uitsluiting, onderwijs- en opleidingsniveau en de participatie van
                         vrouwen op de arbeidsmarkt.
                   De regio’s en gebieden die voor steun in aanmerking kwamen onder doelstelling 1, 2 en 5b in 1994-1999
                   en die onder de nieuwe doelstellingen 1 en 2 niet langer voor steun in aanmerking komen, zullen over-
                   gangssteun krijgen om de vooruitgang die reeds is bereikt te consolideren. De steun zal in 2000 lager zijn
                   dan in 1999 en tegen het einde van 2005 ophouden.
                   Bron: Eur-op News, 1 (2000) Regionaal Beleid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 188 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 189 ======================================================================

<pre>                                                                        eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
 Tabel 4.18 Gemeenschapsprogramma’s in 2000-2006
                   Omschrijving en doelstelling                           Structuurfonds       miljoen euro
 INTERREG          Grensoverschrijdende transnationale en inter-           ERDF                4.875
                   regionale samenwerking ter stimulering van de
                   evenwichtige en ontwikkeling van het grond-
                   gebied van de gehele Gemeenschap.
 EQUAL             Transnationale samenwerking ter stimulering van        ESF                  2.847
                   innovatieve manieren om alle vormen van
                   discimminatie en ongelijkheid in relatie tot de
                   arbeidsmarkt te bestrijden.
 LEADER            Plattelandsontwikkeling.                               EOGFL-Oriëntatie     2.020
 URBAN             Economische en sociale vernieuwing van steden          EROF                 700
                   en achtergebleven stedelijke buurten met het oog
                   op het bevorderen van duurzame ontwikkeling.
          Tot voor kort gold steevast dat aanpassingen van het cohesiebeleid slechts konden                                  185
          worden ‘betaald’ met telkens oplopende communautaire uitgaven. In Berlijn heb-
          ben de Europese regeringsleiders echter besloten de eu-begroting en het aandeel
          hierin voor het cohesiebeleid te consolideren. Voor de structuur- en cohesiefond-
          sen tezamen is nu in de periode 2000-2006 een totaalbedrag van 213 miljard euro
          ingeruimd. Hiervan gaat 195 miljard naar de structuurfondsenprogramma’s
          (incl. de 4 Gemeenschapsprogramma’s) en 18 miljard naar het cohesiefonds.
          Wat dit tweede fonds betreft, hebben de regeringsleiders een indicatieve verdeling
          voor de vier ontvangende lidstaten afgesproken: Spanje blijft met een aandeel van
          60-63,5 procent van het fonds verreweg de grootste ontvanger, Griekenland en
          Portugal ontvangen elk 16-18 procent en Ierland nog slechts 2-6 procent.
          Bovendien is besloten in 2003 te bezien of deze landen dan nog aan het criterium
          van 90 procent van het gemiddelde bbp voldoen.
 Tabel 4.19      Agenda 2000 Financiële vooruitzichten besloten in Berlijn
                                               MILJOEN EURO (PRIJZEN 1999)
                         2000         2001           2002           2003         2004       2005        2006
 Totaal                 32045        31455          30865          30285        29595      29595      29170
 Structuurfondsen       29430         28840         28250          27670        27080       27080      26660
 Cohesiefonds             2615         2615           2615           2615         2515       2515        2510
Bron: Europees Parlement (1999b).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 189 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 190 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                  Uit de empirische studies van de ontwikkelingen in de vier eu-cohesielanden
                  sinds de jaren zestig valt allereerst op te maken dat convergentie op het nationale
                  niveau (berekend als inhaalgroei van het bbp per hoofd tegen koopkrachtpariteit
                  ten opzichte van het eu-gemiddelde) inderdaad heeft plaatsgevonden, maar dat
                  de ervaringen per land en per tijdsperiode flink verschillen. Portugal wist op te
                  klimmen van ongeveer 40 procent van het eu-gemiddelde in 1960 tot 76 procent
                  nu, maar het inhaalproces stagneerde gedurende de gehele periode 1973-1986.
                  In Spanje trad in de jaren 1976-1985 en begin jaren negentig een vertraging van
                  het inhaalproces op, waardoor pas in 1997 een inkomensniveau van rond de
                  80 procent van het eu-gemiddelde werd behaald. Inmiddels ligt dit percentage
                  op 83. Het uitzonderlijke Ierse succesverhaal bestaat uit een inhaalspurt die pas is
                  gestart sinds het begin van de jaren tachtig en inmiddels zelfs is uitgemond in een
                  inkomen dat 14 procent boven het eu-gemiddelde ligt.53 Hiertegenover staan de
                  relatief bescheiden inhaalprestaties van de Griekse economie. Griekenland klom
                  op van een bbp van ongeveer 40 procent van het eu-gemiddelde in 1960 tot
                  67 procent. Gemeten vanaf 1988 blijken Spanje, Griekenland en Portugal tezamen
                  te zijn opgeklommen van 68 naar 79 procent van het eu-gemiddelde in 1999
                  (Europese Commissie 2001e: Statistische annex).54
186               Uit gegevens vanaf 1988 blijkt dat de inkomensverschillen tussen de 188 nuts-2
                  regio’s55 van de eu in geringere mate zijn afgenomen dan de nationale inkomens-
                  verschillen. Ook nu zijn deze nog altijd zeer fors. Van de tien procent van de
                  regio’s met de hoogste inkomens per hoofd in de eu is het gemiddelde inkomen
                  gestegen van 55 procent boven het regionale eu-gemiddelde tot ruim 60 procent
                  (zie tabel 4.20). Deze regio’s betreffen hoofdzakelijk de hoofdsteden van
                  Noord-Europa en de meest welvarende streken van Zuid-Duitsland en
                  Noord-Italië. De regio’s die tezamen het onderste deciel van de regionale inko-
                  mens per hoofd voor hun rekening nemen, zagen hun gemiddelde inkomen toe-
                  nemen van 55 tot 61 procent van het eu-gemiddelde. Het gaat hier met name om
                  gebieden in Griekenland, Portugal, Spanje, Zuid-Italië en de Franse overzeese
                  gebiedsdelen. Voor het onderste kwartiel bedroeg de inkomenstoename echter
                  nog geen twee procent (van 66,6 naar 68,3 procent van het eu-gemiddelde).
         Tabel 4.20      De rijkste en armste regio’s van de EU-15, 1988-1998 (in BBP per hoofd tegen
                         koopkrachtpariteit, als % van het EU-gemiddelde)
          Regio’s                                   1988                                     1998
          10 % rijkste                              155,3                                   160,9
          10% armste                                  55,1                                   61,9
          Ratio                                        2,8                                    2,6
          25 % rijkste                              134,1                                   137,1
          25 % armste                                 66,6                                   68,3
          Ratio                                        2,0                                    2,0
                   Bron: Europese Commissie (2000e:4).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 190 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 191 ======================================================================

<pre>                                                        eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
      Binnen een aantal nationale lidstaten blijkt derhalve nog altijd een grote en zeer
      hardnekkige regionale inkomensdiversiteit te bestaan. De bekendste voorbeelden
      zijn de achterblijvende groei in de Italiaanse Mezzogiorno, een aantal afgelegen
      berggebieden in Griekenland, delen van het afgelegen Noordoosten en uiterste
      Zuiden van Spanje en het Noorden en Noordoosten van Portugal. Met name bin-
      nen de vier cohesielanden lijkt het proces van nationale inkomensconvergentie
      gepaard te zijn gegaan met regionale inkomensdivergentie (Europese Commissie
      2001d; Europese Commissie 2001e: Dunford et al. 2001).
      Recent onderzoek biedt als mogelijke verklaring dat het economische inhaal-
      proces van deze landen in de eerste fasen vooral wordt gestimuleerd door een
      beperkt aantal grote agglomeraties, die door de aanwezigheid van schaalvoor-
      delen en positieve spillover-effecten van enkele innovatieve bedrijven sterker
      groeien en steeds meer arbeid en kapitaal weten aan te trekken uit de omringende
      regio’s. De groei-effecten hiervan zouden zich dan vooral binnen de regio voor-
      doen, omdat spillover-effecten hoofdzakelijk verbonden zijn aan lokaal- en
      regionaal-specifieke kennis van bedrijven en instituties die afhankelijk van sociale
      interactie via face-to-face contacten (Storper 1997; Martin 1999; Europese Com-
      missie 2001d; Pelkmans 2001). In de latere stadia van dit inhaalproces zou echter
      ook regionale convergentie binnen landen kunnen optreden, bijvoorbeeld door                            187
      verbeteringen van de nationale fysieke en kennisinfrastructuur die bijdragen tot
      intensievere kapitaals-, kennis- en technologieoverdrachten. Bovendien leidt
      economische groei per definitie tot een herallocatie van productiefactoren tussen
      sectoren en met name tot een daling van het aandeel van de landbouwsector.
      Dit proces kan op de langere termijn tevens de inkomensconvergentie stimuleren
      tussen stedelijke en plattelandsregio’s. Voor beleidsmakers zou dit impliceren dat
      ze in deze eerste fasen van economische inhaalgroei worden geconfronteerd met
      een uitruil tussen nationale en regionale convergentie (de la Fuente 1996;
      Martin 1999; Europese Commissie 2001d) .
4.6.2 aanpassingen van de midden - en oost- europese l anden aan het
      acquis: identificatie van problemen
      Tijdens het communisme vormden regio’s min of meer arbitrair gecreëerde een-
      heden in een overwegend dirigistisch en hiërarchisch georganiseerd systeem van
      economische planning. Deze eenheden kenden nauwelijks historische en cultu-
      rele samenhang en beschikten niet over eigen, autonome bevoegdheden.
      Het regionale beleid in dit planningsstelsel was vaak niet veel meer dan de uit-
      komst van nationale sectorale plannen, waarin politieke machtsoverwegingen
      en een ideologische voorkeur voor grootschalige, gespecialiseerde industrieën
      domineerden.56 Deze hoge graad van regionale arbeidsverdeling en specialisatie
      veroorzaakte een sterke afhankelijkheid van één grote staatsonderneming en een
      nauwe onderlinge samenhang tussen het regionale en sectorale beleid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 191 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 192 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 Sinds de omwentelingen van begin jaren negentig hebben de planningsregio’s
                 hun politieke legitimiteit en economische samenhang grotendeels verloren.
                 Geconfronteerd met nieuwe prioriteiten en een krappe begrotingsruimte zagen
                 de nieuwe beleidsmakers zich veelal gedwongen hun beleidsambities te concen-
                 treren op de versterking van de nationale macro-economische structuren voor
                 de middellange termijn in plaats van specifieke regionale ontwikkelingsdoelstel-
                 lingen (Bollen 1997: 8). Voor zover een regionaal structuurbeleid gevoerd werd,
                 bleef dit meestal beperkt tot een klein aantal groeicentra en sterke economische
                 sectoren. Bovendien had dit beleid vaak ook een ad hoc karakter, omdat de terri-
                 toriale administratieve en juridische hervormingen slechts langzaam verliepen,
                 personele ondersteuning, expertise en statistische gegevens grotendeels ontbra-
                 ken en de slagvaardigheid werd ondermijnd door gebrekkige coördinatie,
                 interministeriële rivaliteit en strubbelingen (Hallet 1997: 6; Europees Parlement
                 1998: 10; Europese Commissie 2000h).
                 Tijdens eerdere uitbreidingsronden werden van de nieuwe lidstaten slechts enkele
                 vrije eenvoudige aanpassingen verlangd van de nationale wetgeving en het beleid
                 voor de implementatie van de structuurfondsen. Dat de uitgangspunten van
                 partnerschap, programmering en additionaliteit sinds de jongste hervormingen
188              zijn aangescherpt, betekent echter dat de institutionele vereisten van het cohesie-
                 acquis voor aankomende lidstaten aanzienlijk verzwaard zijn. De eerste opgave
                 voor de Midden- en Oost-Europese landen is op nationaal niveau een bevoegde
                 instantie te creëren die in staat is het interministeriële beleid te coördineren en
                 een territoriale organisatie vast te leggen volgens een indeling van regio’s naar
                 nuts-eenheden. Op het nationale niveau dient onder meer (samen met de Euro-
                 pese Commissie) een coherente globale interventiestrategie te worden ontwikkeld
                 om de structuurfondsen voor de aanpak van regionale ontwikkelingsverschillen
                 doelmatig en transparant in te zetten. Enerzijds dient deze strategie rekening te
                 houden met de communautaire prioriteiten van het structuurbeleid en anderzijds
                 moet deze ook in staat zijn oog te hebben voor de eigen regionale en lokale ont-
                 wikkelingssituatie. Bovendien moeten ze over voldoende absorptiecapaciteit
                 beschikken om de fondsen goed te kunnen inzetten.
                 Ten tweede dienen de kandidaten het juridisch en bestuurlijk kader te ontwikkelen
                 dat communautaire en nationale steunverlening regelt in de verschillende sectorale
                 en verticale bestuurlijke lagen. Zo dienen ze bijvoorbeeld te beschikken over een
                 gemeentewet, over gemeentelijke begrotingsregels en over voldoende personele
                 en financiële middelen op de verschillende niveaus, zodat deze een sturende rol
                 kunnen spelen in het opstellen, uitvoeren en controleren van de gehonoreerde
                 programma’s. Dit vereist ook dat overleg- en coördinatiestructuren worden
                 gecreëerd met sociaal-economische partners op het centrale en decentrale niveau.
                 Ten derde dienen ze begrotings-, controle- en evaluatieprocedures te ontwerpen
                 voor de cofinanciering van de programma’s, het beheer en toezicht op het gebruik
                 van de fondsen en de ex ante en ex post evaluatie van de programmacyclus. In het
                 licht van deze omvangrijke acquisverplichtingen is de bilaterale en Europese
</pre>

====================================================================== Einde pagina 192 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 193 ======================================================================

<pre>                                                                 eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
         aandacht en hulp (onder meer via Phare, ispa, sapard en sigma - Support for
         Improvement in Governance and Management) de afgelopen jaren steeds meer
         verlegd naar de versterking van de administratieve capaciteit van de kandidaten
         met het oog op het cohesiebeleid (zie tekstbox 4.13).
Tekstbox 4.13 Preacessiebeleid en versterking van het decentrale bestuurlijke vermogen
 Het preaccessiebeleid doet dienst als ‘laboratorium’ voor de versterking van het decentrale bestuur
 en wordt door de Europese Commissie beschouwd als een belangrijke toetssteen van het vermogen
 de structuurfondsen naar behoren te kunnen beheren. Voor de toewijzing van de fondsen in deze
 voorbereidende fase van de toetreding gelden dan ook een flink aantal minimumcriteria en voor-
 waarden voor decentralisatie van het beheer naar de uitvoeringsinstanties in de kandidaat-lidstaten.
 Ten eerste moet de Commissie evalueren welke uitvoeringsinstanties in de partnerlanden in staat
 zijn de steun op gedecentraliseerde basis te beheren:
 •   er moet een welomschreven stelsel voor het beheer van de middelen bestaan, met alomvatten-
     de interne procedures en duidelijke institutionele en persoonlijke verantwoordelijkheden;
 •   de hand moet worden gehouden aan het beginsel van de scheiding der machten, zodat er geen
     gevaar voor belangenconflicten is op het stuk van gunning en betaling;
 •   er moet voldoende personeel beschikbaar zijn en worden ingezet voor het werk. Zij moeten                         189
     over de juiste deskundigheid en ervaring op auditinggebied en taalvaardigheid beschikken en
     moeten een volledige opleiding in de uitvoering van de programma’s van de Gemeenschap
     krijgen.
 Ten tweede gelden minimumvoorwaarden voor decentralisatie van het beheer naar uitvoerings-
 instanties in kandidaat-lidstaten. Decentralisatie naar kandidaat-lidstaten met controle achteraf
 door de Commissie kan worden overwogen in het geval een uitvoeringsinstantie aan de volgende
 voorwaarden voldoet:
 •   er wordt aangetoond dat er een effectieve interne controle bestaat met inbegrip van een
     onafhankelijke auditfunctie en een deugdelijk systeem van boekhouding en financiële verslag-
     legging dat voldoet aan internationaal aanvaarde auditnormen;
 •   een recente financiële en operationele doorlichting heeft uitgewezen dat de communautaire
     bijstand of de nationale maatregelen van gelijke strekking daadwerkelijk en binnen een correct
     tijdsbestek beheerd worden;
 •   er is op nationaal niveau een betrouwbaar systeem van financiële controle op de uitvoerings-
     instantie;
 •   de voorschriften inzake aanbestedingen zijn door de Commissie erkend als zijnde in overeen-
     stemming met de eisen van titel IX van het Financieel Reglement van toepassing op de
     algemene begroting van de Europese Gemeenschappen;
 •   de nationale ordonnateur neemt de volledige verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid voor
     de middelen op zich.
         Bron: Verordening (eg) nr. 1266/1999 van de Raad van 21 juni 1999 betreffende de
                coördinatie van de bijstand aan de kandidaat-lidstaten in het kader van de pre-
                toetredingsstrategie en houdende wijziging van Verordening (eeg) nr. 3906/89
                (Publicatieblad nr L 161 van 26/06/1999 BLZ. 0068 – 0072).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 193 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 194 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 Blijkens de jongste voortgangsrapportages van november 2000 hebben met
                 name Polen, Tsjechië, Hongarije en Slovenië de laatste jaren aanzienlijke voort-
                 gang geboekt op het terrein van de cohesiebeleidsverplichtingen. In Slowakije,
                 Roemenië, Bulgarije en de Baltische staten daarentegen is de voortgang veel
                 beperkter. Zo beschikt Polen inmiddels over de voornaamste regionale beleids-
                 structuren en instrumenten voor de implementatie van de structuurfondsen,
                 waaronder ook het juridische en organisatorische kader. Eind 1999 heeft de rege-
                 ring een voorlopig Nationaal Ontwikkelingsplan goedgekeurd voor de periode
                 2000-2006. In 2000 is ook een plattelandsontwikkelingsprogramma in het kader
                 van sapard door de Europese Commissie goedgekeurd. Dit laatste heeft vooral
                 betrekking op investeringen in landbouwondernemingen, verbetering van de
                 verwerking en het in de handel brengen van landbouw- en visserijproducten,
                 de ontwikkeling en verbetering van de plattelandsinfrastructuur, de ontwikke-
                 ling en diversificatie van economische activiteiten. Ook in Hongarije zijn de
                 voornaamste juridische en bestuurlijke structuren gecreëerd en coördineert een
                 nieuwe Regionale Ontwikkelingsafdeling binnen het ministerie van economi-
                 sche zaken het globale regionale beleid. In Tsjechië is de laatste jaren met succes
                 gewerkt aan de versterking van de bestuurlijke capaciteit op centraal en decen-
                 traal niveau, terwijl in Slovenië de voornaamste juridische en bestuurlijke instel-
190              lingen inmiddels van de grond gekomen zijn. Uiteraard bestaan ook bij deze
                 koplopers van het regionale beleid nog wel een aantal hardnekkige capaciteits-
                 problemen. Zo verloopt de interministeriële coördinatie door competentiestrijd
                 soms moeizaam en is nogal eens sprake van een onduidelijke verdeling van
                 verantwoordelijkheden tussen de verschillende bestuurslagen. De Europese
                 Commissie waarschuwde Tsjechië bijvoorbeeld dat de plotseling omvangrijke
                 personeelswisseling bij het Ministerie van Regionale Ontwikkeling direct na het
                 aftreden van de verantwoordelijke minister riekt naar het laten prevaleren van
                 politieke boven beleidsafwegingen (Europese Commissie 2000i). Andere veel-
                 voorkomende tekortkomingen betreffen de soms gebrekkige regionale statistie-
                 ken en sociale indicatoren en het ontbreken van voldoende gekwalificeerde
                 ambtenaren.
                 Ook zonder nauwkeurige voorspellingen van toekomstige groeipercentages en
                 toetredingsdata is het zonneklaar dat de uitbreiding de economische en sociale
                 kaart van de Unie drastisch zal veranderen. Op dit moment ligt het gemiddelde
                 bbp per hoofd (op basis van koopkrachtpariteit) in de Midden- en Oost-Europese
                 landen op ongeveer 40 procent van dat van het eu-gemiddelde. Achter dit cijfer
                 schuilen grote verschillen, variërend van 22 procent in Bulgarije tot 69 procent in
                 Slovenië. De meest recente Eurostat-gegevens voor de regionale inkomens op het
                 nuts-2-niveau dateren van 1998. Deze laten zien dat de regio’s Bratislava en
                 Praag op respectievelijk 115 en 99 procent van het gemiddelde inkomen van de
                 eu-15 uitkomen (zie tabel 4.21).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 194 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 195 ======================================================================

<pre>                                                           eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
Tabel 4.21 Regionaal inkomen in enkele MOE regio’s
 Regio (NUTS-2), Gegevens voor 1998                BBP per capita (in koopkrachtpariteit)
                                                   als % van gemiddelde in EU-15
 Y UZ HEN TSENTRA LEN ( BULGARIJE)                                 22
 NORD-EST ( ROEMENIË)                                              22
 SEVEROIZTOCHEN (BULGARIJE)                                        22
 SEVEREN TSENTRALEN (BULGARIJE)                                    22
 YUGOZAPADEN (BULGARIJE)                                           22
 SEVEROZAPADEN (BULGARIJE)                                         23
 YUGOIZTOCHEN (BULGARIJE)                                          24
 SUD (ROEMENIË)                                                    25
 NORD-VEST ( ROEMENIË)                                             26
 LUBELSKIE (POLEN)                                                 26
 :
 :
 MA Z OWIECKIE ( POLEN)                                            53
 SEVEROZáPAD (TSJECHIË)                                            53
 JIHOVÝCHOD (TSJECHIË)                                            53
 NYUGAT-DUNáNTúL (HONGARIJE)                                       54
 OSTRAVSKO (TSJECHIË)                                              57
 JIHOZÁPAD (TSJECHIË)                                              57
                                                                                                                191
 SLOV ENIJA ( SLOVENIË)                                            69
 KÖZÉP MAGYARORSZÁG (HONGARIJE)                                    72
 BRATISLAVSKÝ (SLOWAKIJE)                                         99
 PRAHA (TSJECHIË)                                                  115
        Bron: Behrens (2001a).
        Met de uitbreiding zal het gemiddelde bbp per hoofd voor de totale eu-groep
        afnemen. In het veel geciteerde Tweede Cohesierapport van de Europese
        Commissie uit januari 2001 wordt zelfs een daling van 18 procent genoemd.
        Deze berekening is echter gebaseerd op bbp-cijfers uit 1998 en geldt voor een wel
        zeer hypothetisch scenario waarin alle kandidaten tegelijkertijd zouden toetreden.
        In een meer waarschijnlijk scenario, waarin alleen de eerste vijf ‘Luxemburg-
        kandidaten’ rond 2006 zouden toetreden en 2 procent inhaalgroei zouden weten
        te behalen, komt die daling bijvoorbeeld uit op slechts 7 procent (Pelkmans et al.
        2000). Bovendien zal tegen die tijd nog een aantal andere regio’s in met name
        Tsjechië, Slovenië en Hongarije niet meer in aanmerking komen voor steun onder
        doelstelling 1, omdat ze dan uitkomen boven het plafond van 75 procent van het
        gemiddelde eu-bbp. Voor de meeste regio’s geldt overigens wel dat ze ook bij een
        forse inhaalgroei het eu-gemiddelde pas op de middellange termijn zullen kun-
        nen benaderen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 195 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 196 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
         Figuur 4.5    BBP per hoofd naar regio in de EU en de kandidaat-landen (EU 27 = 100)
192
</pre>

====================================================================== Einde pagina 196 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 197 ======================================================================

<pre>                                                                  eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
         Ten aanzien van de sociale cohesie valt op dat de werkloosheid in de gehele eu de
         laatste drie jaar weliswaar dalende is, maar dat de werkloosheidsverschillen tus-
         sen de lidstaten maar nauwelijks zijn verkleind. Tussen regio’s onderling zijn ze
         zelfs toegenomen. De meeste regio’s die tien jaar geleden de hoogste werkloos-
         heid kenden (van soms wel 25 %), behoren ook nu nog tot de grootste uitschie-
         ters. Uitgaande van een regionale classificatie op het nuts-2-niveau, varieerden
         de werkloosheidscijfers van 2,1 tot 28,7 procent (tabel 4.22). In de Midden- en
         Oost-Europese landen wijzen de meest recente gegevens (uit het tweede kwartaal
         van 1999) op een gemiddelde werkloosheid van 10,4 procent van de totale actieve
         bevolking. De regionale verschillen zijn op papier vergelijkbaar met die in de hui-
         dige vijftien lidstaten: variërend van 3,2 tot 23,7 procent. Van de 53 nuts-2-regio’s
         waren er drie met een werkloosheidspercentage beneden de 5 procent en nog eens
         22 regio’s met een percentage onder de 10 procent. Hier staat echter tegenover dat
         de cijfers voor Midden- en Oost-Europa geflatteerd zijn, omdat de verborgen
         werkloosheid in deze landen nog altijd groter is dan in de huidige eu-lidstaten.
Tabel 4.22       Regionale werkloosheidscijfers in de MOE-landen, tweede kwartaal 1999 in %
 Laagste werkloosheid              Procent           Hoogste werkloosheid              Procent
                                                                                                                       193
 Praha (Tsjechië)                    3,2             Severen Tsentralen (Bulgarije)      17,7
 Bucures,ti (Roemenië)               3,4             Severozapaden (Bulgarije)           21,2
 Nyugat-Dunántúl (Hongarije)         4,4             Warmińsko-Mazurskie (Polen)        21,3
 Közép-Magyarország (Hongarije)      5,2             Východné Slovensko (Slowakia)      21,9
 Sud-Vest (Roemenië)                 5,4             Severoiztochen (Bulgarije)          23,2
 Nord-Vest (Roemanië)                5,6             Yugoiztochen (Bulgarije)            23,7
 Dél-Alföld (Hongarije)              5,7             MOE gemiddelde                      10,4
         Bron: Behrens (2001b).
         Toch zal niet zozeer de aard als wel de omvang en intensiteit van de ontwikkelings-
         opgaven in de Unie na de uitbreiding fors veranderen. Weliswaar kennen de
         Midden- en Oost-Europese landen een enorme regionale variatie in economisch
         en sociaal ontwikkelingspotentieel, maar de meeste ontwikkelingsvraagstukken
         treffen we nu ook al aan in de huidige eu. De doelstellingen van de huidige
         structuurfondsen illustreren dit (Hallet 1997). Onderzoek van de Europese
         Commissie (1999c) laat zien dat de Midden- en Oost-Europese landen voor drie
         grote algemene opgaven staan: het diversifiëren van economieën met een zeer een-
         zijdige industriële of agrarische structuur, het verder ontwikkelen van locatie-
         voordelen in regio’s met een goed ontwikkelingsvooruitzicht en het weghalen van
         belemmeringen in groeicentra. Over het algemeen behoren de grote stedelijke
         gebieden rondom Boedapest, Warschau en Praag en grote delen van Slovenië
         tot de meest welvarende streken. Samen met de meer westelijk gelegen streken
         beschikken deze ook over een relatief goede fysieke infrastructuur en goed opge-
         leide werknemers. Hierdoor groeien de dienstensector en de buitenlandse investe-
         ringen in deze gebieden veel sneller dan elders. Daarentegen zijn de gebieden met
         een eenzijdige, stagnerende industrie en landbouwsector en een achterblijvende
</pre>

====================================================================== Einde pagina 197 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 198 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 dienstensector onder meer te vinden in de oostelijke delen van Polen, Roemenië
                 en grote delen van Bulgarije, Letland en Litouwen. Daar is het bbp per hoofd
                 minder dan 30 procent van het eu-gemiddelde (Europese Commissie 1999c).
                 De omvang van de infrastructurele en milieuopgaven in de nieuwe lidstaten is
                 voor de eu overigens wel nieuw. De dichtheid van het wegennet is vergelijkbaar
                 met die in de eu; in Hongarije en Polen ligt deze zelfs ver boven het niveau van
                 landen als Portugal, Spanje en Griekenland. De kwaliteit is echter sterk achter-
                 gebleven. Het aantal snelwegen is bijvoorbeeld erg beperkt, het wegennet is
                 eenzijdig gericht op grote stedelijke centra en slecht ontwikkeld rondom grens-
                 overgangen. De dichtheid van het spoorwegennet ligt hoger dan in de eu,
                 maar ook hiervoor geldt dat omvangrijke investeringen nodig zullen zijn voor
                 een kwalitatieve verbetering van het stelsel.
                 De investeringsopgave voor het milieu is, zoals vermeld, mogelijk nog veel
                 groter, met name omdat de nieuwe lidstaten (eventueel na een overgangstermijn)
                 geacht worden het volledige milieuacquis te implementeren. Hier komt nog bij
                 dat niet alleen de huidige productieprocessen moeten worden aangepast, maar
                 ook oude ernstig vervuilde gebieden moeten worden opgeruimd. De kosten
194              hiervan kunnen onmogelijk door de Midden- en Oost-Europese landen alleen
                 worden gedragen zonder dat dit de inhaalgroei aantast.
                 De ontwikkelingsopgave in de Midden- en Oost-Europese landen zal ook na de
                 toetreding nog een tijd lang een beslag leggen op de eu-begroting, zowel via aan-
                 spraken op de structuurfondsen als via uitgaven aan het glb. Binnen het finan-
                 ciële perspectief dat na veel politiek touwtrekken op de Top van Berlijn is vast-
                 gesteld, is voor de periode tot 2006 een speciale uitbreidingsreserve geoormerkt
                 van 6,45 miljard euro in 2002 (als veronderstelde toetredingsdatum) oplopend
                 tot 16,8 miljard euro in 2006. Dit stelt de lidstaten in staat om de totale eu-
                 begroting ruim onder het door henzelf opgelegde begrotingsplafond te houden
                 van 1,27 procent van het eu bbp. De lidstaten hebben hiermee echter tevens een
                 aantal hervormingen – waaronder met name die in het Gemeenschappelijk
                 Landbouwbeleid – en structurele verplichtingen op de lange baan kunnen
                 schuiven. De huidige begroting gaat nog uit van de veronderstelling dat de
                 Midden- en Oost-Europese landen niet in aanmerking zullen komen voor directe
                 inkomenstoeslagen, terwijl nu al duidelijk is dat de nieuwe landbouwministers
                 onmiddellijk na toetreding in de Raad op dit terrein gelijke rechten zullen eisen
                 (Pelkmans et al. 2000: 141). Dit gegeven, in samenhang met het uitstel van de
                 melkquotahervormingen tot na de toetreding en de geleidelijke opvoering van de
                 financiële overdrachten uit de structuurfondsen, betekent dat de eu bij ongewij-
                 zigd beleid na de eerste toetredingsronde van bijvoorbeeld vijf lidstaten afstevent
                 op een begrotingsconflict. In een studie in opdracht van de wrr schatten
                 Pelkmans et al. aan de hand van een simulatiemodel dat zelfs indien eerst alleen
                 een kopgroep van de vijf meest ontwikkelde Midden- en Oost-Europese landen
                 in de periode tot 2006 zou toetreden, de huidige begroting met ongeveer
                 10 miljard euro zou worden overschreden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 198 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 199 ======================================================================

<pre>                                                          eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
      Grote politieke gevoeligheden schuilen vooral achter de consequenties van de toe-
      treding voor de huidige Cohesielanden die behoren tot de netto-ontvangers van de
      structuur- en cohesiefondsen. Als gevolg van de uitbreiding zal het gemiddelde
      inkomen per hoofd in de eu dalen. Wordt bijvoorbeeld uitgegaan van een veron-
      derstelde jaarlijkse gemiddelde inkomensgroei van 4 procent in de toetredende
      landen, dan kan dit betekenen dat alle regio’s die op dit moment een bbp per hoofd
      van tussen 68 en 75 procent van het eu-gemiddelde hebben (en derhalve nu nog
      kwalificeren voor steun op basis van doelstelling 1 van de structuurfondsen),
      de aanspraak op structuurfondsen zullen verliezen. Met name Spanje, Griekenland
      en Portugal zullen de financiële en politieke gevolgen hiervan merken en (tijdelijke)
      financiële compensatie eisen. Aangezien Spanje het grootste aantal potentiële
      ’verliezende’ regio’s heeft en daardoor zelfs in de positie dreigt te komen van netto-
      betaler aan de begroting, is dit land de ‘hoofdeiser’ van de zuidelijke lidstaten.
      Het is dan ook vooral doordat Spanje dreigt de besluitvorming te blokkeren,
      dat de Intergouvernementele Conferentie van Nice op het allerlaatste moment
      heeft besloten het cohesiebeleid pas vanaf 1 januari 2007 door de Raad te laten
      vaststellen via stemming bij gekwalificeerde meerderheid en na instemming van
      het Europees Parlement. Het veto vervalt echter alleen indien op deze datum de
      meerjarige financiële vooruitzichten tevens zijn goedgekeurd. Feitelijk beschikt                         195
      Spanje dus nog tot 2013 over een veto over het cohesiebeleid. In april 2001 heeft
      Spanje in een memorandum aan de Europese Commissie al gewaarschuwd dat de
      Spaanse achterstandsregio’s onder geen beding het slachtoffer mogen worden
      van de ‘kunstmatige’ statistische convergentie naar het eu-gemiddelde die zij
      zullen doormaken wanneer de eu uitbreidt met nog armere regio’s (Agence
      Europe, 23 en 24 april 2001.) Kortom, indien Spanje en de overige cohesielanden
      niet voldoende gecompenseerd worden, bestaat er zowel voor als na de eerste uit-
      breidingsronde een fors risico op blokkades in de communautaire besluitvorming
      en op een verminderde slagvaardigheid.
4.7   de samenwerking op het gebied van justitie en
      binnenlandse zaken
4.7.1 inleiding
      De samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken (jbz) is het
      snelst groeiende beleidsterrein van de eu. Belangrijke politieke impulsen hiertoe
      zijn gegeven door de vergaande veranderingen die zijn geïntroduceerd door het
      Verdrag van Amsterdam (waaronder de opname van de Schengen-akkoorden in
      de Verdragen van de Europese Unie) en de strategische richtsnoeren die zijn
      uitgezet door de Europese Raden van Wenen en Tampere. In het Verdrag van
      Amsterdam is de handhaving en ontwikkeling van een ‘ruimte van vrijheid,
      veiligheid en rechtvaardigheid’ (de rvvr) tot een aparte doelstelling van de Unie
      uitgeroepen. In deze ruimte dient de jbz-samenwerking met name het vrije
      verkeer van personen (dus ook de afschaffing van personencontroles aan de
      binnengrenzen) te waarborgen via maatregelen met betrekking tot controles aan
</pre>

====================================================================== Einde pagina 199 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 200 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 de buitengrenzen, asiel, immigratie en ter voorkoming en bestrijding van
                 criminaliteit. De jbz-samenwerking heeft evenwel de potentie zich verder te ont-
                 wikkelen dan deze ‘aanvullende maatregelen’ op de economische integratie,
                 namelijk tot een soort ‘gemeenschappelijke interne veiligheidszone’.
                 De uitbreiding van de eu naar Midden- en Oost-Europa biedt grote mogelijkheden.
                 Ten eerste kan de interne veiligheid binnen de eu worden vergroot. Belangrijk
                 motief achter de jbz-samenwerking is immers steeds geweest dat de eu-lidstaten
                 problemen als georganiseerde criminaliteit, terrorisme en drugs niet meer zelf-
                 standig kunnen bestrijden en daarom hun krachten moeten bundelen. Dit geldt
                 eveneens ten aanzien van de Midden- en Oost-Europese landen. Het verdwijnen
                 van het ijzeren gordijn heeft de bewegingsvrijheid van mensen uit Midden- en
                 Oost-Europa vergroot. Dit geldt helaas ook ten aanzien van illegale immigratie en
                 internationale criminaliteit die de Europese Unie uit en/of via deze landen bereikt.
                 Teneinde deze reeds bestaande pan-Europese mensensmokkel, witwas- en andere
                 criminele praktijken aan te pakken, is een intensieve samenwerking met de
                 Midden- en Oost-Europese landen onontbeerlijk. Door deze landen op te nemen
                 binnen de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid van de eu ontstaan
                 hiertoe grote mogelijkheden. De kandidaat-lidstaten zullen de Schengen-regels
196              ten aanzien van externe grenscontrole moeten overnemen, hetgeen betekent dat
                 alle personen die de buitengrenzen willen passeren, moeten worden gecontro-
                 leerd en dat de grenzen tussen de grensovergangen effectief moeten worden
                 bewaakt. Waar de grenscontrole en -bewaking tot voor kort nog veel te wensen
                 overliet, zal de overname van het eu-/Schengen-regime tot gevolg hebben dat
                 veel minder illegalen uit derde landen de grenzen tussen de kandidaat-lidstaten
                 en de huidige eu-lidstaten kunnen bereiken. Hetzelfde geldt ten aanzien van
                 de overname door de Midden- en Oost-Europese landen van het strenge
                 eu-/Schengen-visaregime. Als kandidaat-lidstaten het eu-/Schengen-visaregi-
                 me invoeren, zullen minder illegalen uit derde landen die nu nog visumvrij de
                 kandidaat-lidstaten in kunnen reizen, de grens tussen de kandidaat-lidstaten en
                 de eu-lidstaten bereiken. Documenten (paspoorten, visa) die nu in sommige
                 kandidaat-lidstaten nog makkelijk zijn te vervalsen, worden beveiligd met het oog
                 op de toetreding. Wanneer de kandidaat-lidstaten het acquis inzake politiële en
                 justitiële samenwerking overnemen en zij worden opgenomen in de politiële en
                 justitiële netwerken van de eu, zal de aanpak van illegale immigratie en de strijd
                 tegen de internationale criminaliteit ook alleen maar effectiever worden gemaakt.
                 Niet alleen ten aanzien van de interne veiligheid zijn er grote mogelijkheden.
                 De uitbreiding heeft op termijn bovendien gunstige gevolgen voor asielzoekers en
                 vluchtelingen uit derde landen. Wanneer de kandidaat-lidstaten het eu-acquis op
                 het gebied van asielbeleid overnemen, zullen de juridische en sociale problemen
                 die asielzoekers en vluchtelingen tot voor kort nog in veel van die
                 landen ondervonden, op termijn verminderen. Ten derde zal de uitbreiding
                 van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid naar Midden- en
                 Oost-Europa op termijn in het algemeen ten goede komen aan de rule of law en
                 een functionerende, onafhankelijke rechterlijke macht in Europa.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 200 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 201 ======================================================================

<pre>                                                   eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
De uitbreiding naar Midden- en Oost-Europa vormt tegelijkertijd een grote
uitdaging op het terrein van jbz. Dit geldt zowel voor het realiseren van de
toetreding zelf als voor het behoud van verworvenheden (implementatie en
handhaving van het acquis) op het terrein van jbz na de toetreding. Dat het jbz-
hoofdstuk een lastig onderdeel vormt van de toetreding, vloeit voort uit de grote
gevoeligheid van deze materie in zowel de eu-landen als de kandidaat-lidstaten.
Dit geldt ten eerste voor jbz-onderwerpen in het algemeen: taken die de interne
veiligheid van burgers betreffen, behoren traditioneel tot de kernbevoegdheden
van de nationale staat. De eu-lidstaten hebben sinds de jaren zeventig in een
gradueel proces de samenwerking op dit terrein geïntensiveerd en de afgelopen
decennia gewerkt aan de opbouw van een cruciaal wederzijds vertrouwen.
De kandidaat-lidstaten hebben dit incrementele proces niet meegemaakt en
moeten dus in betrekkelijk korte tijd zowel er aan wennen soevereiniteit te delen
op gevoelige beleidsterreinen als wederzijds vertrouwen tot stand brengen,
onderling en met de eu-lidstaten.
Hiernaast liggen jbz-onderwerpen in het bijzonder gevoelig in relatie tot de uit-
breiding. Onder eu-burgers bestaan er zorgen over de kwaliteit van de controle aan
de nieuwe buitengrenzen en, in relatie hiermee, over een mogelijke toename van
illegale immigratie en internationale criminaliteit. In de kandidaat-lidstaten                          197
bestaat er tegelijkertijd ongerustheid over de mogelijk negatieve gevolgen van het
invoeren van ‘harde’ buitengrenzen en het restrictieve Europese visabeleid voor:
• lokale en regionale grensoverschrijdende economische activiteit in
    oostelijke regio’s;
• de betrekkingen tussen etnische minderheden aan de oostelijke kant van de
    nieuwe Schengen-grenzen met hun etnische ‘vaderland’ binnen de eu; en
• de politieke betrekkingen met aangrenzende niet-eu-lidstaten die zich
    mogelijk buitengesloten zullen voelen.
Dat de toetreding op het jbz-terrein een grote uitdaging vormt, vloeit verder
voort uit het feit dat de kandidaat-lidstaten relatief laat zijn begonnen zich met
het oog op de toetreding voor te bereiden op dit terrein. De derde pijler van de
Unie, met z’n beperkte, intergouvernementele acquis, was tijdens de noordelijke
uitbreiding nog geen kwestie van betekenis. Het feit dat door het Verdrag van
Amsterdam de Schengen-overeenkomsten zijn opgenomen in de eu-verdragen,
betekent evenwel een enorme extra hindernis voor de kandidaat-lidstaten, die dit
nieuwe jbz-acquis immers integraal moeten overnemen. Extra complicatie voor
de kandidaten vormt hierbij dat de lidstaten er pas in het voorjaar van 1998 in
slaagden de inhoud van het jbz-acquis te definiëren en pas in mei 1999 bepaalden
wat het Schengen-acquis precies behelst.
De kandidaat-lidstaten zijn niet alleen laat gestart met de voorbereidingen op
dit beleidsterrein, maar zien zich bovendien geconfronteerd met een zeer snelle
verdere ontwikkeling van het beleidsterrein. Sinds de inwerkingtreding van het
verdrag van Amsterdam (mei 1999) vormt het snel groeiende jbz-acquis de
‘fastest moving target’ voor de kandidaat-lidstaten. Terwijl de kandidaten nog
</pre>

====================================================================== Einde pagina 201 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 202 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 bezig zijn het Schengen-acquis over te nemen, ontwikkelt de eu reeds nieuw
                 acquis op basis van de nieuwe doelstellingen en instrumenten die zijn geïntro-
                 duceerd door het Verdrag van Amsterdam.
                 Nadat de Midden- en Oost-Europese landen zijn toegetreden tot de eu (en volle-
                 dig participeren in het Schengen-systeem na een aparte beslissing van de jbz-
                 raad hiertoe), zal de implementatie en handhaving van het jbz-acquis eveneens
                 een belangrijke kwestie zijn. De ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardig-
                 heid is zeer kwetsbaar voor een eventueel falen van individuele lidstaten om het
                 acquis uit te voeren in overeenstemming met gemeenschappelijke standaarden.
                 Vertrouwen in elkaars bestuurs- en rechtssystemen is een voorwaarde voor het
                 behoud van dit integratieproject. De algemene uitspraak dat de eu afhankelijk is
                 van nationale bestuurs- en rechtssystemen, geldt des te meer voor de inter-
                 gouvernementele delen van het jbz-acquis (de politiële en justitiële samen-
                 werking in strafzaken). Handhavingsmogelijkheden via het Hof van Justitie,
                 die in de eerste pijler beschikbaar zijn, ontbreken in de derde pijler van de Unie.
                 Ten aanzien van de huidige lidstaten is al gesteld dat de derde pijler van de Unie
                 lijdt aan een implementatietekort (From en Stava 1993: 53; Den Boer en Wallace
                 2000: 511). Indien de toetreding van de Midden- en Oost-Europese landen leidt
198              tot een te grote import van problematische diversiteit op het gebied van imple-
                 mentatie- en handhavingscapaciteit, kan dit het cruciale wederzijdse vertrouwen
                 ondergraven en aanleiding zijn tot beschermingsmaatregelen door lidstaten,
                 die de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid kunnen ondermijnen.
                 In deze paragraaf wordt eerst de recente dynamiek op het terrein van jbz geschetst,
                 evenals de gevolgen daarvan voor de toetreding (par. 4.7.2). Vervolgens wordt de
                 voortgang van de kandidaat-lidstaten in kaart gebracht, met betrekking tot de
                 overname van eu-wetgeving, hun bestuurlijke en juridische organisatie, en de
                 implementatie- en handhavingscapaciteit op de onderscheiden beleidsterreinen
                 (par. 4.7.3). De nadruk ligt hierbij op de beveiliging van de buitengrenzen,
                 migratiebeleid, asielbeleid, politiesamenwerking en justitiële samenwerking in
                 strafzaken. Voor deze paragraaf is gebruik gemaakt van een aparte studie die voor
                 de wrr is verricht door Monar (2000).
       4.7.2     dynamiek
                 Met de introductie van de zogenaamde ‘derde pijler’ van de Unie heeft het
                 Verdrag van Maastricht in feite het netwerk geformaliseerd van de intergouver-
                 nementele samenwerking tussen ministeries van Justitie, Binnenlandse Zaken
                 en verwante nationale diensten van de lidstaten dat al sinds de jaren zeventig is
                 ontwikkeld. Titel VI van het Verdrag van de Europese Unie bood plaats aan de
                 “samenwerking op het terrein van justitie en binnenlandse zaken … teneinde de
                 doelstellingen van de Unie te bereiken, in het bijzonder het vrije personenver-
                 keer.” Zaken op het terrein van jbz die werden gezien als van gemeenschappelijk
                 belang, waren asielbeleid, controle aan de buitengrenzen van de Unie, immigra-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 202 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 203 ======================================================================

<pre>                                                  eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
tiebeleid en beleid ten aanzien van onderdanen uit derde landen, de strijd tegen
drugsverslaving, de strijd tegen internationale fraude, justitiële samenwerking
in burgerrechtelijke en strafrechtelijke zaken, douanesamenwerking, politie-
samenwerking voor bepaalde doeleinden en de vestiging van Europol.
Belangrijke motieven voor deze samenwerking waren het reeds genoemde grens-
overschrijdende karakter van bepaalde problemen zoals terrorisme, internationale
criminaliteit en drugshandel en -gebruik. Hiernaast moest de totstandbrenging
van het vrije personenverkeer (één van de vier vrijheden van de interne markt)
gepaard gaan met aanvullende maatregelen om de buitengrenzen te versterken en
maatregelen inzake het asiel- en immigratiebeleid. Het opheffen van de grenzen
tussen de lidstaten zou immers niet ten koste mogen gaan van de veiligheid van
de bevolking en de openbare orde. De grote aantrekkingskracht van de Gemeen-
schap, in combinatie met de groeiende weerstand tegen immigrantenarbeid in de
jaren tachtig, gaf een verdere impuls aan de jbz-samenwerking. Als gevolg van de
toenemende interdependentie binnen de Gemeenschap, zoals deze tot uiting
komt in grensoverschrijdende huwelijken, grensoverschrijdende arbeid en
pensioenen, enzovoort ontstonden ook bevoegdheidsproblemen tussen het bur-
gerlijk recht van de verschillende lidstaten en de roep om een ‘Europese justitiële
ruimte’. Ook de val van de Berlijnse muur speelde een rol in de ontwikkeling van                       199
het jbz-acquis door de gepercipieerde dreiging van immigrantenstromen uit de
Balkan en Oost-Europa en de toename van de georganiseerde criminaliteit vanuit
de voormalige ussr.
Verschillende lidstaten hebben zich huiverig opgesteld ten aanzien van een
communautaire bemoeienis met zaken die vanouds tot de kern van de nationale
soevereiniteit behoren. Zo stonden het Verenigd Koninkrijk, Ierland en
Denemarken afwijzend tegenover bepaalde aspecten van het vrije personen-
verkeer (nl. het vrije verkeer van onderdanen van derde landen). Dit leidde begin
jaren tachtig tot de conclusie dat regelingen om een vrij personenverkeer te
verwezenlijken vooralsnog niet tussen alle lidstaten tot stand konden komen.
Lidstaten die er wel voortgang mee wilden maken de controles aan hun gemeen-
schappelijke grenzen af te schaffen, hebben die samenwerking daarom buiten de
communautaire kaders om gezocht, in de vorm van internationale overeenkom-
sten. Frankrijk en Duitsland tekenden in 1984 een bilateraal verdrag om de grens-
controles te verminderen. Hierna werd deze intergouvernementele samen-
werking met de Benelux-landen uitgebreid in de overeenkomst van Schengen
(juni 1985). Het kostte de Schengen-lidstaten vervolgens vijf jaar om het eens te
worden over een uitvoeringsovereenkomst, met alle maatregelen die noodzake-
lijk zijn om de personencontroles aan de binnengrenzen op te heffen.57
Hierbij werd een institutionele structuur gecreëerd buiten het raamwerk van de
eg om, inclusief een uitvoerend comité op ministerieel niveau dat beschikt over
bepaalde regelgevende bevoegdheden. De uitvoeringsovereenkomst heeft mede
zo lang op zich laten wachten, doordat de Schengen-lidstaten bevreesd waren
voor een massale immigratie uit Midden- en Oost-Europa en Oost-Duitsland.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 203 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 204 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 De lidstaten die geen bezwaar hadden tegen vrij personenverkeer maar niet in de
                 Schengen-groep zaten, wilden eveneens toetreden tot Schengen (m.n. lidstaat
                 van het eerste uur Italië reageerde verbitterd op zijn uitsluiting van deze samen-
                 werking). De Schengen-landen boden hen het perspectief om toe te treden,
                 hopend dat de Schengen-samenwerking uiteindelijk in de eg zou kunnen wor-
                 den geïncorporeerd. In de jaren negentig zijn Italië (1990), Spanje en Portugal
                 (1991), Griekenland (1992), Oostenrijk (1995), Denemarken, Zweden en Finland
                 (1996) tot de Schengen-akkoorden toegetreden en werden met Noorwegen en
                 IJsland samenwerkingsovereenkomsten gesloten. De Raad heeft bovendien
                 goedgekeurd dat het Verenigd Koninkrijk deelneemt in de onderdelen van het
                 Schengen-acquis op het terrein van politie, drugs en justitiële samenwerking.
                 De Schengen-landen waren echter zeer terughoudend ten aanzien van een
                 volledige participatie van Italië, Griekenland, Portugal en Spanje in de samenwer-
                 king. In verband met de grote gevoeligheid van kwesties met betrekking tot de
                 interne veiligheid van burgers, verloopt toetreding tot Schengen via een twee-
                 stappenproces. Nadat een land zich heeft aangesloten bij de Schengen-samen-
                 werking, volgt een periode waarin de uitvoering van de Schengen-vereisten door
                 de nieuwe lidstaat periodiek wordt geëvalueerd via het ‘Schengen Evaluatie
                 Mechanisme’. Pas wanneer is zeker gesteld dat het Schengen-acquis volledig
200              wordt uitgevoerd, worden de interne grenzen geopend. Zo moest Italië wachten
                 van 1990 tot 1997 en Griekenland van 1992 tot 1999 voordat zij ‘Schengen mature’
                 werden verklaard.
                 Het Verdrag van Amsterdam en de consequenties voor de uitbreiding
                 Het Verdrag van Amsterdam (dat op 1 mei 1999 in werking is getreden) heeft de
                 jbz-samenwerking in een stroomversnelling gebracht. Zelden in de geschiedenis
                 van de Europese integratie is een beleidsterrein onderwerp geweest van zulke
                 radicale verandering door één verdragswijziging (Monar 2000). In Amsterdam
                 werd besloten:
                 1 het jbz-terrein gedeeltelijk te communautariseren;
                 2 de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid als aparte doelstelling
                    van de Unie neer te leggen in artikel 2 van het Verdrag van de eu en een reeks
                    van nieuwe doeleinden hieraan te koppelen, met een deadline van vijf jaar
                    voor het realiseren van bepaalde maatregelen ten aanzien van deze doelen;
                 3 nieuwe beleidsinstrumenten in te voeren; en
                 4 het Schengen-acquis te incorporeren in de verdragen van de Unie.
                 Ad (1) De communautarisering van zaken aangaande asiel, immigratie, externe
                 grenscontroles en justitiële samenwerking in burgerrechtelijke kwesties is van
                 groot politiek en juridisch belang. Het politieke belang zit in het feit dat de
                 lidstaten voor het eerst bereid zijn onderdelen van het binnenlands zo gevoelige
                 jbz-acquis over te hevelen naar het communautaire eg-Verdrag (Titel IV van
                 het eg-Verdrag). Juridisch is deze stap eveneens van groot belang, aangezien alle
                 maatregelen op deze beleidsgebieden nu onderdeel worden van het eg-acquis.
                 Dit komt niet alleen de coherentie van de Europese rechtsorde ten goede,
                 maar betekent ook dat de beproefde instrumenten uit het eg-verdrag kunnen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 204 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 205 ======================================================================

<pre>                                                   eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
worden toegepast (de meeste van de tot Amsterdam toegepaste instrumenten
inzake asiel en immigratie zijn juridisch niet bindend). De communautarisering
is evenwel in verschillende opzichten slechts partieel. Twee belangrijke beleids-
gebieden – politiële en justitiële samenwerking op het gebied van strafrechtelijke
zaken – blijven in de intergouvernementele context van de ‘derde pijler’ (Titel VI
van het Verdrag van de Europese Unie). Hiernaast is een aanzienlijke prijs betaald
voor de communautarisering van de andere beleidsterreinen.
Het Verenigd Koninkrijk en Ierland hebben een volledige uitzondering (‘opt-out’)
gekregen voor Titel IV van het eg-Verdrag (hoewel zij tot drie maanden nadat het
voorstel is gedaan, de mogelijkheid hebben elke maatregel die wordt voorgesteld
onder Titel IV eg (‘opt-in’), over te nemen en toe te passen). Ook Denemarken is
een speciale positie gegund.58
Behalve dat de ‘opt-outs’ aan deze drie lidstaten zijn gegegund, zijn ook
concessies gedaan ten aanzien van de besluitvorming in de nieuwe Titel IV eg,
die intergouvernementele kenmerken heeft behouden. Deze intergouvernemen-
tele kenmerken betreffen de besluitvormingsmethode, die gedurende een over-
gangsperiode van vijf jaar (tot 2004) bij unanimiteit moet blijven plaatsvinden.
Na deze overgangsperiode moet de Raad unaniem beslissen of op onderdelen
van Titel IV eg (of voor geheel Titel IV eg) voortaan bij gekwalificeerde meerder-
heid besloten kan worden. Het tweede intergouvernementele kenmerk                                       201
betreft het feit dat gedurende de overgangsperiode de Europese Commissie haar
initiatiefrecht in de gecommunautariseerde jbz-onderdelen moet delen met de
lidstaten – een hoogst ongebruikelijke verzwakking van de rol van de Commissie
in de context van het eg-Verdrag.
De verschillende aspecten van deze partiële communautarisering van het
jbz-acquis hebben een aantal gevolgen voor de uitbreiding. Ten eerste heeft het
Verdrag van Amsterdam de politieke en juridische context geschapen waar-
binnen een substantieel en coherent eg-acquis kan worden opgebouwd op het
gebied van asiel, immigratie, externe grenscontroles en justitiële samenwerking
in burgerrechtelijke kwesties. Hoe meer dit acquis zich in de komende jaren zal
ontwikkelen, hoe hoger de lat zal liggen voor de toetredende kandidaat-lidstaten.
Ten tweede hebben de geaccepteerde ‘opt-outs’ duidelijk aangetoond dat de eu
niet langer als unitaire actor voort integreert op het gebied van jbz. Blijkbaar is
het mogelijk een speciale nationale positie te bedingen via uitzonderingen die
zijn vastgelegd in de Verdragen. Hoewel dergelijke ‘opt-outs’ niet beschikbaar
zijn voor de kandidaat-lidstaten, hebben de precedenten ten aanzien van het
Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken de geloofwaardigheid van de eu-eis
dat de kandidaten het gehele acquis van de Unie moeten overnemen, wel aange-
tast.
Ad (2) Het Verdrag van Amsterdam heeft alle jbz-artikelen in het Verdrag van de
eg en het Verdrag van de eu onder één noemer gebracht: “de Ruimte van Vrij-
heid, Veiligheid en Rechtvaardigheid.” Deze rvvr heeft als centrale verdrags-
doelstelling dus in principe dezelfde status gekregen als bijvoorbeeld de doelstel-
lingen van een Economische en Monetaire Unie en het Gemeenschappelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 205 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 206 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 Buitenlands en Veiligheids Beleid en moet krachtens de bepalingen van het ver-
                 drag binnen vijf jaar tot stand worden gebracht. Aan de centrale verdragsdoelstel-
                 ling van de rvvr is een reeks nieuwe en gedetailleerde beleidsdoelstellingen ver-
                 bonden. Deze zijn opgenomen in de nieuwe Titel IV van het eg-Verdrag en in de
                 geamendeerde Titel VI van het Verdrag van de Europese Unie. Van groot belang is
                 dat er voor het eerst in de jbz-geschiedenis een deadline is gesteld waarbinnen de
                 maatregelen ten aanzien van deze specifieke doelstellingen moeten zijn bereikt.
                 Deze deadline is vijf jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam
                 (2004). Daarmee wordt de communautaire methode die met succes is toegepast
                 ten behoeve van de interne markt (integratiedoeleinden in combinatie met dead-
                 lines voor hun verwezenlijking), nu ook toegepast op het terrein van jbz.
                 Voor de uitbreiding betekent dit dat de eu-integratie op het gebied van jbz ferm
                 op de rails is gezet. De deadline van vijf jaar zal waarschijnlijk leiden tot een
                 snelle groei van het acquis tot 2004, dus voordat de eerste toetredingen zullen
                 plaatsvinden. Dit zal extra inspanningen vergen van de kandidaat-lidstaten.
                 Het Verdrag van Amsterdam heeft eveneens effectievere instrumenten geïntro-
                 duceerd ten behoeve van de doeleinden op het gebied van jbz. Voor het gecom-
                 munautariseerde deel van het jbz-acquis kan nu gebruik worden gemaakt van de
202              beproefde eg-instrumenten (richtlijnen en verordeningen). Voor de twee
                 beleidsterreinen die in het intergouvernementele Verdrag van de Europese Unie
                 zijn gebleven, zijn ook nieuwe bindende instrumenten geïntroduceerd, die lijken
                 op de richtlijnen en verordeningen uit het eg-Verdrag (resp. de kaderbesluiten
                 en de besluiten). Het hervormde instrumentarium betekent voor de uitbreiding
                 dat de kandidaat-lidstaten tegen de tijd dat zij toetreden, een jbz-acquis zullen
                 moeten overnemen dat veel duidelijker is gedefinieerd en in meer gevallen
                 bindend zal zijn dan voorafgaand aan het Verdrag van Amsterdam.
                 De incorporatie van de Schengen-akkoorden in de verdragen van de Unie heeft
                 eveneens grote gevolgen voor de toetreding. Hoewel het Schengen-systeem
                 primair maatregelen betreft om de binnengrenzen af te schaffen, is de hoeveel-
                 heid Schengen-maatregelen op hiermee samenhangende beleidsterreinen ook
                 inmiddels omvangrijk geworden (denk aan beleid ten aanzien van onderdanen
                 van derde landen, controle aan de buitengrenzen, visabeleid, justitiële samen-
                 werking, politiesamenwerking, maatregelen tegen illegale drugshandel,
                 controlemaatregelen ten aanzien van wapens en munitie en de organisatie en
                 het functioneren van het Schengen Informatie Systeem). Goed beschouwd,
                 vormt het Schengen-acquis het leeuwendeel van het jbz-acquis.
                 Voor de uitbreiding betekent dit, zoals hierboven al vermeld, dat de kandidaat-
                 lidstaten vrij onverwacht met een grote hoeveelheid nieuw acquis op het gebied
                 van jbz werden geconfronteerd. De kandidaten kunnen niet langer eerst toetreden
                 tot de eu en pas daarna tot Schengen. Artikel 8 van het Schengen Protocol stelt
                 dat kandidaat-lidstaten het Schengen-acquis volledig moeten overnemen vooraf-
                 gaand aan de toetreding. Voor de Midden- en Oost-Europese landen vormt dit
                 een grote extra hindernis. De precieze omschrijving van de nieuwe verplichtingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 206 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 207 ======================================================================

<pre>                                                         eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
      kwam bovendien pas in 1999 beschikbaar. Er moest immers eerst overeenstem-
      ming worden gevonden tussen de eu-lidstaten over de definitie van het Schengen-
      acquis en per Schengen-maatregel besloten worden of deze zijn juridische basis
      moet vinden in de eerste of derde pijler van de eu (d.w.z. Titel IV eg of Titel VI
      teu). Hiernaast betekent de incorporatie van Schengen in de eg-/eu-Verdragen
      dat maatregelen die de eu-lidstaten vanaf de inwerkingtreding van het Verdrag
      van Amsterdam zullen nemen ook zullen moeten worden overgenomen door de
      kandidaat-lidstaten. Het is waarschijnlijk dat dit acquis zich snel zal ontwikkelen,
      gezien de bovenbeschreven beschikbaarheid van nieuwe instrumenten.
      Sinds het Verdrag van Amsterdam zijn twee belangrijke impulsen gegeven aan de
      ontwikkeling van de rvvr: door het Wenen Actieplan en de conclusies van de
      Europese Raad van Tampere. Het actieplan dat door de Europese Raad van Wenen
      (december 1998) is bekrachtigd vult de concepten ‘vrijheid’, ‘veiligheid’ en ‘recht-
      vaardigheid’ in, stelt prioriteiten voor de komende 5 jaar, en geeft een tijdschema
      voor de maatregelen die moeten worden genomen om de rvvr tot stand te brengen.
      De conclusies van de speciale Europese Raad van Tampere (oktober 1999)
      – de eerste Europese Raad in de geschiedenis van de eu die aan jbz gewijd was –
      richtten zich op drie prioritaire gebieden:
      1 de ontwikkeling van een gemeenschappelijk asiel- en migratiebeleid van de eu;                         203
      2 een ware Europese rechtsruimte;
      3 bestrijding van de criminaliteit in de Unie.
      Het hoge ambitieniveau van de trits Amsterdam-Wenen-Tampere is deels
      ingegeven door de op handen zijnde uitbreiding. De feitelijke invulling die aan
      deze ambities zal worden gegeven tot de deadline van 2004, zal de hoogte van
      de uiteindelijke toetredingsnormen voor de kandidaat-lidstaten bepalen.
4.7.3 aanpassingen van de midden - en oost- europese l anden aan het
      jbz- beleid
      De Europese Unie steekt er veel energie in de aanpassingen van de Midden- en
      Oost-Europese landen aan het jbz-acquis te volgen. Niet alleen worden de passages
      gewijd aan jbz in de jaarlijkse voortgangsrapportages van de Europese Commissie
      steeds uitgebreider, sinds 1999 verricht de raad ook zogenaamde collectieve evalu-
      aties parallel aan de Commissie-rapportages, die uitsluitend de progressie op het
      gebied van jbz in de Midden- en Oost-Europese landen in kaart brengen.59 Behalve
      aan de overname van het acquis wordt in deze collectieve evaluaties veel aandacht
      besteed aan de toepassing en effectieve implementatie ervan door de kandidaat-
      lidstaten, want implementatie vormt de ‘bottleneck’ op het terrein van jbz.
      De hoeveelheid over te nemen wetgeving is (nog) relatief beperkt. Waar het op
      aan komt, is: of na de toetreding daadwerkelijk iedereen die de buitengrens over-
      steekt, wordt gecontroleerd en of een effectieve grensbewaking tussen grensover-
      gangen kan worden gegarandeerd; of consulaten zijn voorbereid op het veelvoud
      van het huidige aantal visa dat zij zullen moeten gaan afgeven; de verschillende
      wetshandhavingsinstanties effectief zullen samenwerken in de strijd tegen de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 207 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 208 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 internationale criminaliteit, illegale immigratie, enzovoort. Hieronder wordt een
                 beeld gegeven van de voortgang van de kandidaten uit Midden- en Oost-Europa
                 op het jbz-terrein, waarbij achtereenvolgens wordt ingegaan op de beveiliging
                 van de buitengrenzen van de Unie, migratiebeleid (waaronder het visabeleid
                 en de strijd tegen illegale immigratie), 60 asielbeleid, politiële samenwerking en
                 justitiële samenwerking in strafzaken.
                 Beveiliging van de buitengrenzen
                 Het vallen van het ijzeren gordijn gevolgd door de toetreding van Midden- en
                 Oost-Europese landen tot de eu zal de politieke kaart van Europa ingrijpend
                 veranderen. Liep de harde grens tijdens de Koude Oorlog dwars door Europa,
                 na de toetreding van de tien Midden- en Oost-Europese landen zullen de
                 grenzen van de eu oostwaarts zijn opgeschoven tot aan Rusland, Wit-Rusland,
                 Oekraïne en Moldavië, de Oostzee en de Zwarte Zee. De verantwoordelijkheid
                 voor de bewaking van de buitengrenzen van de eu – die voorheen voornamelijk
                 lag bij landen als Duitsland en Oostenrijk – zal hiermee verschuiven naar de
                 nieuwe lidstaten uit Midden- en Oost-Europa. De recente incorporatie van de
                 Schengen-overeenkomst in de verdragen van de eu betekent dat het eu-acquis
                 nu een belangrijke component kent ten aanzien van de controle van de buiten-
204              grenzen. Volgens artikel 8 van het ‘protocol tot opneming van het Schengen-
                 acquis in het kader van de Europese Unie’ moeten de kandidaat-lidstaten dit
                 acquis volledig overnemen. Hiermee wordt de komende toetreding de eerste keer
                 in de geschiedenis dat kandidaten in principe aan het Schengen-acquis moeten
                 voldoen op het moment van toetreding tot de eu. Voorheen traden landen eerst
                 toe tot de eu, waarop ze in een later stadium ook toe konden treden tot de toen
                 nog intergouvernementele Schengen-overeenkomst (denk aan Griekenland,
                 Portugal, Spanje, Oostenrijk, Finland en Zweden).
                 Ten aanzien van de buitengrenzen betekent de noodzaak het Schengen-acquis61
                 over te nemen dat de kandidaten moeten gaan voldoen aan de zeer strenge
                 Schengen-normen en -procedures voor personencontroles aan de buitengrenzen.
                 Dit impliceert een diepe ingreep voor de kandidaat-lidstaten, aangezien hun
                 oostelijke grenzen voorheen relatief open waren. Kandidaat-lidstaten vrezen
                 dan ook dat als gevolg van de toetredingsvereisten reeds lang bestaande grens-
                 overschrijdende economische, sociale en politieke betrekkingen zullen worden
                 onderbroken. Waar vanaf de toetreding het zwaartepunt van de grenscontrole
                 bij de oostelijke grenzen zal moeten liggen, lag dit tijdens de Koude Oorlog
                 bovendien bij de westelijke grenzen. Zo zal Polen straks verantwoordelijk
                 worden voor de bewaking van 1143 kilometer buitengrenzen met Rusland
                 (Kaliningrad), Wit-Rusland en Oekraïne, en Roemenië voor de beveiliging van
                 2071 km buitengrenzen met Oekraïne, Moldavië, de Federale Republiek
                 Joegoslavië (frj) en de Zwarte Zee. Ten tijde van het Warschau Pact werden de
                 grenzen tussen de Sovjet-Unie en Polen niet door Polen maar door Sovjet grens-
                 troepen bewaakt. Poolse grenswachten waren voornamelijk gestationeerd aan de
                 westelijke en zuidelijke grenzen en aan de Baltische kust (House of Lords 2000:
                 punt 16).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 208 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 209 ======================================================================

<pre>                                                  eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
Complicerende factor bij dit ingrijpende proces is de territoriale beweeglijkheid
van de Europese Unie: het is niet duidelijk welke kandidaat-lidstaten op welk
moment al dan niet tegelijk zullen toetreden, noch waar de buitengrenzen van
de eu uiteindelijk zullen komen te liggen. Hiermee doemt het scenario op dat
als gevolg van de toetredingsvereisten de kandidaten zwaar moeten investeren
in het controleregime van grenzen die slechts tijdelijk de buitengrenzen van de
eu zullen zijn. Voorbeeld is hier Slowakije: als Tsjechië, Hongarije en Polen deel
zullen uitmaken van een eerste toetredingsgolf waar Slowakije buiten valt, zullen
de nieuwe Midden-Europese eu-lidstaten de Schengen-regels op de (tijdelijke)
buitengrens met Slowakije moeten gaan toepassen. Deze onzekerheid treft
tevens Hongarije, dat grenst aan drie kandidaat-lidstaten: Slovenië, Roemenië en
Slowakije (House of Lords 2000: punten 11 en 17).
Tegen deze achtergrond werken kandidaat-lidstaten aan de overname en imple-
mentatie van de regels ten aanzien van het overschrijden van de buitengrenzen.
Op het gebied van de buitengrensbeveiliging speelt de overname van wetgeving
een minder prominente rol dan op andere jbz-terreinen. Van belang is dat de
kandidaat-lidstaten voorafgaand aan de toetreding hun wetgevend kader dus-
danig wijzigen dat hun voormalige grenswacht en grenspolitie (veelal militaire
grenstroepen en dienstplichtigen) worden getransformeerd in een professionele,                         205
niet-militaire organisatie overeenkomstig de standaarden van de eu (veelal
aangeduid met ‘demilitarisering’). In Hongarije, Polen, Estland en Litouwen is
de relevante wetgeving grotendeels aanwezig, hoewel het demilitariserings-
proces nog niet is voltooid. Bij de overige kandidaat-lidstaten bestaat evenwel
aanzienlijke achterstand. De wettelijke basis is nog ontoereikend en de bevoegd-
heden van de grenspolitie zijn nog te beperkt. In sommige landen wordt de
grenscontrole nog verricht door verschillende organisaties en ontbreekt een
geïntegreerd grenscontrolesysteem en een algemene grensbewakingsstrategie.
De buitengrenzen van Estland, Letland, Litouwen, Roemenië en Slovenië zijn
nog niet volledig afgebakend. De meeste kandidaat-lidstaten zouden echter in
staat moeten zijn de relevante wetgeving in een aantal jaren over te nemen.
Problemen bij de overname van de wetgeving verbleken bij de nog bestaande
tekorten in de organisatie/bestuurlijke capaciteit en de uitvoering. In de meeste
kandidaat-lidstaten werden de buitengrenzen voorheen bewaakt door gewapen-
de troepen. Het grenscontrolesysteem was gebaseerd op reguliere patrouilles
door troepen, uitzichttorens, en ‘zware eenheden’ in de achterhoede. Geen van
deze elementen past in het buitengrensbewakingsregime van Schengen.
Dit regime is gebaseerd op specifiek georganiseerde en getrainde grenspolitie-
eenheden, die onder de volledige controle vallen van het ministerie van
Binnenlandse Zaken en opereren als hoog getrainde mobiele eenheden met
geavanceerde technische uitrusting en moderne conroletechnieken. Ook de
kandidaat-lidstaten die al een flink eind op weg zijn in de transformatie naar een
professionele grenspolitie, hebben te kampen met structurele problemen in de
organisatie en uitvoering: een ernstig gebrek aan professioneel personeel,
een ontoereikende infrastructuur aan de oostelijke grenzen (slechte huisvesting
</pre>

====================================================================== Einde pagina 209 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 210 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 en arbeidsomstandigheden), gebrek aan uitrusting (voer- en vaartuigen, nacht-
                 zichtapparatuur, technische bewaking van de groene grenzen, radarbewaking
                 van de zeegrenzen, gecomputeriseerde centrale datasystemen, on-line verbindin-
                 gen, enz.) en tekortschietende training en ervaring van personeel met moderne
                 controle- en opsporingstechnieken. De lage salarissen voor ambtenaren maken
                 het niet alleen zeer lastig gekwalificeerd personeel aan te trekken en vast te hou-
                 den, maar bieden ook een vruchtbare bodem voor corruptie, gezien de dagelijkse
                 verleidingen tijdens het werk. Dit alles maakt dat de grenscontrole niet kan vol-
                 doen aan de Schengen-standaarden. Geen van de grenswachten zou nu effectief
                 in het Schengen Informatie Systeem kunnen deelnemen. In het algemeen gaapt
                 er een kloof tussen de grensbewakingsstrategieën en de hiervoor gereserveerde
                 budgettaire middelen en ontvangen hulpgelden. Als gevolg daarvan zijn elemen-
                 ten van het oude militaire grenscontrolesysteem nog steeds aanwezig.
                 Het operationeel vermogen en de flexibiliteit bij het inzetten van personeel worden
                 in veel gevallen beperkt doordat eenheden die met de bewaking van verschillen-
                 de typen grenzen zijn belast, niet nauw samenwerken. Ook het wederzijdse
                 vertrouwen en de samenwerking tussen verschillende autoriteiten (grenspolitie,
                 douaneautoriteiten, politie, enz.) – een belangrijk element in het eu-/Schengen-
206              acquis – is in veel gevallen slecht en lijdt onder een onduidelijke afbakening van
                 taken. De toetredende landen zitten ook nog steeds met rivaliteiten tussen
                 militaire en burgerlijke structuren in de bewaking van hun buitengrenzen.
                 Ook de samenwerking met de grensautoriteiten van de oostelijke buurlanden is
                 een punt van zorg. Zo bestaat er in de frj geen centrale autoriteit voor de grens-
                 controle. Het ligt in de lijn der verwachtingen dat de Russische, Oekraïnse en het
                 Moldavische grensbeheerssystemen in de toekomst eerder zullen verslechteren
                 dan verbeteren. Ook zal de druk van illegale activiteiten in deze gebieden toene-
                 men. Corruptie van grensautoriteiten vormt ook in de buurlanden een groot pro-
                 bleem. De samenwerking met buurlanden is bovendien afhankelijk van politieke
                 factoren. Zo ligt het gevoelig voor de Tsjechen om de grens met Slowakije als
                 buitengrens te behandelen. De controle van de Slowaakse grens is duidelijk
                 ontoereikend en hetzelfde geldt voor de Hongaars-Roemeense en Pools-
                 Oekraïnse grens, hetgeen deze grenzen gevoelig maakt voor illegale immigratie.
                 Het niet-geharmoniseerde visumbeleid van een aantal kandidaat-lidstaten
                 (als gevolg waarvan burgers van buurlanden zonder visum kunnen reizen) is
                 tevens rechtstreeks van invloed op de beveiliging van de grenzen (zie hieronder).
                 Migratie
                 Diversiteit in visawetgeving is een gevoelige kwestie bij de oostelijke uitbreiding.
                 Toetredingsvereiste is de overname van het EU-visaregime, inclusief de lijst van de
                 eu. Sinds het Schengen-acquis is opgenomen in de eu-verdragen, is de nog lan-
                 gere ‘negatieve lijst’ van Schengen een andere vereiste. Op deze laatste lijst staan
                 133 landen en gebieden wiens staatsburgers in de Schengen-landen in het bezit
                 moeten zijn van een visum (de eu-lijst telt 101 landen en gebieden). Onder die
                 133 bevinden zich oostelijke buurlanden van de kandidaat-lidstaten, waarvan de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 210 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 211 ======================================================================

<pre>                                                     eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
onderdanen voorheen niet aan de visumplicht onderworpen waren wanneer zij
de kandidaat-lidstaten bezochten. Vanwege de bovenbeschreven vrees dat grens-
overschrijdende economische en sociale betrekkingen zullen worden ontwricht
en politieke spanningen met buurlanden zullen ontstaan, bestaat er onder een
aantal kandidaat-lidstaten weinig enthousiasme om het visaregime over te
nemen. Zij hebben aangegeven hun visaregime slechts ‘geleidelijk’ aan te willen
passen. Van eu-zijde wordt hier tegen ingebracht dat, indien onderdanen van
‘risicolanden’ zonder visum toegang hebben tot de kandidaat-lidstaten, het wel
heel moeilijk wordt om illegale immigratie, illegale tewerkstelling en internatio-
nale criminaliteit aan te pakken. Hoewel sommige landen, zoals Estland, Letland,
Slovenië en Slowakije aanzienlijke voortgang hebben geboekt bij de overname
van de eu-wetgeving ten aanzien van visa, verloopt de aanpassing in andere
kandidaat-lidstaten uiterst traag. Onderdanen uit landen die op de negatieve
lijsten van de eu staan, kunnen nog zonder visum binnenkomen in Hongarije,
Tsjechië, Polen, Bulgarije, Roemenië en Litouwen. Veelal is geen tijdschema
overgelegd voor de verwachte aanpassing van de visawetgeving aan het eu-
acquis. Waarschijnlijk zal een aantal kandidaat-lidstaten het visaregime pas
volledig overnemen, wanneer de toetreding aanstaande is.
De aanpassing van de wetgeving inzake toelating en verwijdering aan het eu-acquis                         207
verloopt minder stroef, hoewel de diversiteit ten aanzien van het acquis in
verschillende kandidaat-lidstaten nog aanzienlijk is (bijv. te vage of afwijkende
bepalingen op het gebied van gezinshereniging, de geldigheidsduur van visa,
verblijfs- en werkvergunningen). In veel gevallen zijn wetsontwerpen om deze
lacunes te verhelpen, in behandeling. Een zwak punt is dat veel kandidaat-lidstaten
geen overnameovereenkomsten62 hebben met (een aantal van) hun directe
buurlanden en met landen van oorsprong. Dit bemoeilijkt de uitwijzing van
vreemdelingen die na het overschrijden van de grens worden aangehouden, of die
worden teruggestuurd uit de Europese Unie op basis van het ‘veilige derde landen’-
principe63 en overnameovereenkomsten tussen de eu-lidstaten en de kandidaat-
lidstaten. In een aantal kandidaat-lidstaten (Slovenië, Slowakije, Letland en
Litouwen) is de wetgeving op het gebied van uitwijzing nog niet conform het
acquis. Vreemdelingen kunnen voor een aanzienlijke tijd in bewaring worden
gehouden zonder gerechtelijke actie.
Ook ten aanzien van de strijd tegen illegale immigratie bestaan onvolkomen-
heden. Aanpassing aan het eu-acquis is hier overigens lastig, aangezien dat voor
een groot deel bestaat uit ‘soft law’ die voor verschillende interpretaties vatbaar
is. Sancties tegen illegaal verblijf en illegale tewerkstelling beperken zich in de
Midden- en Oost-Europese landen veelal tot boetes die nauwelijks afschrik-
wekkend werken. Een deel van de illegale werknemers komt overigens af op een
duidelijke behoefte aan seizoensarbeid. Dit zou een legale basis kunnen hebben,
indien er overeenkomsten over seizoensarbeid zouden zijn met buurlanden.
Al met al hebben de kandidaat-lidstaten evenwel een aanzienlijke voortgang
geboekt ten aanzien van de overname van de eu-regels. Het lijkt dan ook onwaar-
schijnlijk dat dit proces niet binnen enkele jaren zou kunnen worden afgerond.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 211 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 212 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 De werkelijke problemen liggen bij de organisatie/bestuurlijke capaciteit en de
                 uitvoering. Als gevolg van het overnemen van de ‘negatieve lijst’ van Schengen,
                 zullen de kandidaat-lidstaten op hun consulaten een veel groter aantal visa’s
                 moeten gaan afgeven en adequate controle van visa en visaduur moeten zeker-
                 stellen. Zij zullen hierbij structurele problemen ondervinden, doordat informatie-
                 technologie voor het verwerken van visa-aanvragen ontbreekt en er een gebrek is
                 aan effectieve samenwerkingsstructuren met de politie en wetshandhavings-
                 instanties. Een ‘on-line’-verbinding tussen consulaten en nationale gegevens-
                 banken voor de afgifte en controle van visa ontbreekt nog bijna overal, zelfs in
                 een land als Estland waar de buitenlandse vertegenwoordiging al wel een geauto-
                 matiseerd systeem heeft voor het verwerken van visa-aanvragen.
                 Hiernaast ontbreekt de noodzakelijke ervaring en training op de consulaten.
                 De consulaten van Estland, die al werken op basis van de toetredingsvoorwaar-
                 den (met uitzondering van de genoemde ‘on-line’-verbinding), vormen een
                 uitzondering. Veel kandidaten stellen de overname van het eu-/Schengen-visa-
                 regime zo lang mogelijk uit en verstrekken de visa die ze afgeven, nog vaak aan de
                 grens. Zij zullen hun capaciteit en ervaring op de consulaten dus pas vanaf zeer
                 kort voor de toetreding gaan opbouwen. Zoals Monar stelt, is de soepele werking
208              van het eu-/Schengen-visaregime afhankelijk van een balans tussen een strenge
                 toepassing van de regels ten opzichte van ongewenste vreemdelingen en een
                 soepeler opstelling ten opzichte van bijvoorbeeld gezinnen en studenten.
                 Het heeft de eu-lidstaten heel wat tijd gekost deze balans enigszins te vinden.
                 Het is dan ook onwaarschijnlijk dat de kandidaat-lidstaten die de toepassing van
                 het eu-/Schengen-visaregime uitstellen tot het moment van toetreding, dit
                 evenwicht direct na de toetreding zullen vinden (Monar 2000: 45).
                 Ook ten aanzien van het immigratiebeheer en de strijd tegen illegale immigratie
                 is de implementatie de duidelijke ‘bottleneck’. Omdat het lastiger wordt de
                 eu-landen binnen te komen naarmate het Schengen-regime binnen de Unie
                 wordt uitgebouwd, maken steeds meer vluchtelingen en andere immigranten
                 gebruik van de illegale diensten van mensensmokkelaars. Paradoxaal gevolg van
                 het restrictievere eu-regime van de laatste jaren is dus een sterke toename van
                 illegale immigratie. Door hun geografische ligging fungeren verschillende kandi-
                 daat-lidstaten als cruciaal doorvoerland. Het optreden tegen de illegale immigra-
                 tie in de Midden- en Oost-Europese landen schiet duidelijk tekort. Onduidelijke
                 bevoegdheidsverdelingen en slechte samenwerking tussen bestuurlijke en veilig-
                 heidsautoriteiten op het centrale en lokale niveau verminderen de effectiviteit
                 waarmee de sleutelwetgeving over immigratiekwesties wordt geïmplementeerd
                 in het beleid. Specifieke instanties die over het sectoroverschrijdende probleem
                 van illegale immigratie gaan, zijn schaars. Ook hier ontbreekt de noodzakelijke
                 informatie- en communicatietechnologie voor een effectieve samenwerking
                 tussen wetshandhavingsinstanties. Doordat cruciale coördinatie van informatie
                 tussen de betrokken organen tekortschiet, wordt de bestrijding van georganiseerde
                 netwerken ernstig belemmerd. Een strenge en consistente toepassing van wet-
                 geving en gevestigde procedures is hier van groot belang. Maar zelfs de kandidaten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 212 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 213 ======================================================================

<pre>                                                    eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
die met de aanpassing van hun wetgeving aan het eu-acquis al aanzienlijke
voortgang hebben geboekt, hebben nog grote moeilijkheden met de effectieve
uitvoering van het beleid. Technische problemen (tekort aan detentiecentra voor
gedeporteerden, apparatuur voor vingerafdrukken, adequate gegevensverzameling,
elektronische gegevensuitwisseling, enz.), maar ook politieke en economisch
gemotiveerde concessies aan buurlanden zijn hier debet aan.
Het overnamebeleid richt zich bijna exclusief op de buurlanden. Met de buiten-
landse vertegenwoordigingen van de landen van oorsprong wordt slechts in uit-
zonderingsgevallen samengewerkt. Uitzetting naar verre landen van oorsprong
wordt in de kandidaat-lidstaten meestal niet uitgevoerd. Veel vluchtelingen die
door de eu conform het ‘veilige derde land’-principe zijn teruggestuurd, worden
als gevolg hiervan niet adequaat opgevangen of naar een veilig gebied elders
vervoerd. Zij vallen veelal terug in het illegale circuit, waarna ze opnieuw probe-
ren de eu binnen te komen.
De kandidaat-lidstaten fungeren niet alleen als doorvoerland voor illegale immi-
gratie, maar worden ook in toenemende mate bestemmingsland. Van belang in de
strijd tegen illegale immigratie in dit verband zijn maatregelen tegen illegale
tewerkstelling. Werk is een van de belangrijkste pull-factoren voor illegale immi-                       209
gratie. Alle kandidaten hebben enige wetgeving op dit terrein, maar de nu reeds
wijdverbreide illegale arbeid wordt in de praktijk nauwelijks bestreden. Een ver-
der probleem is dat documenten (paspoorten, visa) van een aantal kandidaat-lid-
staten gemakkelijk zijn te vervalsen (dit geldt bijv. voor Tsjechië, Slowakije,
Slovenië, Litouwen en Letland). Het zal aanzienlijke investeringen vergen om
de handhavingspraktijken en speciale maatregelen, zoals verhoging van de
documentveiligheid, op te waarderen, terwijl de kandidaten dit blijkbaar niet
als prioriteit zien. Als deze stappen slechts zeer dicht op de toetreding worden
genomen, zal een gebrek aan ervaring en training hun effectiviteit sterk negatief
beïnvloeden.
Asielbeleid
Het Europees asielbeleid is voornamelijk gebaseerd op het Verdrag van Genève
van 1951 betreffende de status van vluchtelingen en een reeks niet-bindende
instrumenten zoals de ‘resoluties van Londen’ uit 1992 over de duidelijk onge-
gronde asielverzoeken en het ‘veilige derde landen’-principe. In het kader van de
Schengen-akkoorden hebben de lidstaten de Overeenkomst van Dublin onder-
tekend, waarin wordt vastgesteld welke lidstaat verantwoordelijk is voor de
behandeling van een asielverzoek dat in één van de lidstaten van de Unie is
ingediend (dit was niet in het Geneefse vluchtelingenverdrag geregeld).
Ten aanzien van de overname van asielacquis hebben sommige kandidaat-lid-
staten grote voortgang geboekt. Zo is de wetgeving van Hongarije, Slovenië,
Estland, Letland en Litouwen al grotendeels in lijn met het acquis. Aandachts-
punten zijn nog de onafhankelijkheid van de beroepsprocedures (bijv. Tsjechië,
Slowakije) en het feit dat in sommige kandidaat-lidstaten in de versnelde proce-
dures een instantie die op basis van het acquis geen ‘gekwalificeerde’ autoriteit is
</pre>

====================================================================== Einde pagina 213 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 214 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 ‘op het geschikte niveau’, beslist (bijv. de lokale politie) of de vluchtelingenstatus
                 wordt verleend. Daarnaast is in verschillende gevallen de invulling van het non
                 refoulement-principe64 (één van de centrale elementen ter bescherming van
                 vluchtelingen uit het Geneefse Vluchtelingenverdrag, waarbij de eu partij is),
                 nog niet conform het verdrag.
                 Voorzover de asielwetgeving nog manco’s vertoont, kunnen deze naar verwach-
                 ting nog wel voor 2004 worden aangepast. Ook op dit terrein gaat de zorg veel
                 meer uit naar het feit dat de meeste kandidaten de institutionele en structurele
                 hervormingen die nodig zijn om het eu-acquis uit te voeren, nog niet geheel
                 hebben doorgevoerd.
                 Hoewel een aantal landen al een aantal jaren de procedures op dit gebied volgt,
                 hoefden de kandidaat-lidstaten in het verleden slechts kleine aantallen asiel-
                 aanvragen te verwerken. Er wordt echter verwacht dat (deels als gevolg van de
                 toetreding tot de eu) het aantal aanvragen aanzienlijk zal toenemen. In sommige
                 kandidaat-lidstaten is deze toename ook al ingezet (bijv. in Hongarije, als gevolg
                 van het opheffen van de geografische beperking). Dit betreft asielzoekers die
                 direct uit derde landen komen en asielzoekers die door de eu zijn teruggestuurd,
                 op basis van het ‘veilige derde land’-principe en overnameovereenkomsten met
210              de kandidaat-lidstaten. Onder condities van overbelasting en onervarenheid in
                 de Midden- en Oost-Europese asielsystemen is het van belang dat deze asiel-
                 zoekers worden onderworpen aan eerlijke en zorgvuldige procedures. Sommige
                 kandidaat-lidstaten misbruiken het ‘veilige derde landen’-principe (bijv. Estland)
                 en proberen op hun beurt asielzoekers zoveel mogelijk door te sturen naar ‘derde
                 landen’ als Litouwen en Oekraïne. Refoulement is een reëel gevaar in dit geval.
                 In een aantal andere kandidaat-lidstaten is ook nog sprake van een slechte toepas-
                 sing van de wet en een zekere willekeur bij beslissingen ten aanzien van aanvra-
                 gen (Hongarije, Slovenië, Bulgarije, Letland, Litouwen).
                 Gebrek aan staf is een ander structureel probleem. De schaarste aan middelen
                 vindt zijn weerslag in de kwaliteit van opvangcentra, de uitrusting, de landen-
                 documententatie, de juridische ondersteuning van asielzoekers en tolken-
                 diensten. Gebrek aan ervaring met niet-Europese landen van oorsprong en
                 gebrek aan training op het gebied van asielrecht en Europees recht is een alge-
                 meen verschijnsel. Als gevolg van deze structurele problemen zullen de vertra-
                 gingen bij asielaanvragen waarschijnlijk toenemen. Een gebrek aan technische
                 uitrusting en middelen voor datacommunicatie kan bovendien de effectieve uit-
                 voering van de Dublin Conventie ernstig hinderen.
                 Politiële samenwerking
                 Wat de politie betreft, hebben de kandidaat-lidstaten belangrijke vorderingen
                 gemaakt met de aanpassing van hun wetgeving aan het acquis. Dit proces is
                 vergemakkelijkt door de algemene herziening van de politiewetgeving en -orga-
                 nisatie die alle kandidaat-lidstaten hebben doorgemaakt na 1989. Wat betreft het
                 kader voor politiële samenwerking is de wetgeving met betrekking tot de
                 bescherming van persoonsgegevens in sommige kandidaat-lidstaten nog niet in
</pre>

====================================================================== Einde pagina 214 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 215 ======================================================================

<pre>                                                  eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
overeenstemming met de Europol-bepalingen. De uitwisseling van verbindings-
officieren is ook nog niet met alle kandidaat-lidstaten gerealiseerd. De algemene
indruk is echter dat de overname van het acquis voorafgaand aan de toetreding
geen groot probleem zal opleveren op het gebied van de politiële samenwerking.
De politiediensten hebben gedurende de jaren negentig verschillende reorganisa-
ties doorgemaakt. Deze hervormingen hebben bijgedragen aan de modernisering
en versterking van het politieapparaat en zij hebben een duidelijke grens getrok-
ken tussen de huidige politiediensten en de politie onder de communistische
regimes. In alle kandidaat-lidstaten deint het politieapparaat evenwel nog enigs-
zins na van deze grote schok, al was het alleen maar doordat een groot deel van de
politiefunctionarissen sinds 1990 is geworven. Er is een structureel tekort aan
ervaren personeel, doordat seniorbeambten met een dubieus verleden het
apparaat hebben verlaten en door een hoog huidig verloop onder het senior-
personeel. Het kost de politie moeite gekwalificeerd personeel niet te verliezen
aan de particuliere sector, waar salarissen, loopbaanperspectieven en werk-
omstandigheden beter zijn. De slechte betaling en werkomstandigheden wakkeren
bovendien de corruptie binnen de politiemacht aan. Dit vermindert het toch al
geringe vertrouwen dat het publiek in sommige kandidaat-lidstaten in de politie
heeft, hetgeen de recrutering er weer niet gemakkelijker op maakt.                                     211
Goede opleiding en training zijn cruciaal gezien de grote instroom bij de politie
en vanwege de ontwikkeling van nieuwe vormen van criminaliteit. Hoewel alle
kandidaat-lidstaten hun opleidings- en trainingsprogramma’s hebben verbeterd,
is een grotere inspanning nodig op het gebied van gespecialiseerde training.
Om georganiseerde criminaliteit, met name financiële criminaliteit, het witwas-
sen van geld, computercriminaliteit, en corruptie te voorkomen en op te sporen,
is goed getraind en gespecialiseerd personeel vereist. Ook de talenkennis schiet
nog wel eens tekort voor de internationale politiële samenwerking. De combina-
tie van gebrek aan ervaren personeel, uitrusting en training wreekt zich met name
in de strijd tegen de georganiseerde misdaad.
Ook voor een goed functionerende internationale politiesamenwerking is
coördinatie, samenwerking en informatie-uitwisseling tussen verschillende
politieafdelingen, en tussen verschillende wetshandhavingsinstanties binnen de
kandidaat-lidstaten van groot belang. Problemen op dit punt in verschillende
kandidaat-lidstaten zijn hierboven reeds gesignaleerd.
Justitiële samenwerking in strafzaken
Effectieve justitiële samenwerking op strafrechtelijk gebied is voor een groot deel
afhankelijk van de compatibiliteit van wetboeken van strafrecht en strafvordering.
Belangrijke herzieningen van de wetboeken zijn voltooid of onderweg in de kan-
didaat-lidstaten, onder andere om nieuwe strafbare feiten op te nemen en getui-
gen beter te beschermen. Er bestaat evenwel nog een aanzienlijke problematische
diversiteit op een aantal gebieden, zoals onder andere de wetgeving op het gebied
van uitlevering, wederzijdse rechtshulp in strafzaken en witwassen van geld.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 215 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 216 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 Ook hebben sommige kandidaten nog niet alle relevante internationale verdragen
                 geratificeerd (zoals het Verdrag van de Raad van Europa inzake het witwassen van
                 geld, de verdragen van de Raad van Europa inzake de bestrijding van corruptie en
                 het oeso-Verdrag inzake de bestrijding van omkoping van ambtenaren). Al met
                 al geldt voor de wetgeving met betrekking tot justitiële samenwerking hetzelfde
                 als voor veel andere jbz-onderwerpen: het is mogelijk dat de wetgeving voor de
                 toetreding wordt aangepast, maar de kans dat dit proces zo kort vóór de toetre-
                 ding pas voltooid is, kan implementatieproblemen tot gevolg hebben.
                 Een functionerende en onafhankelijke rechterlijke macht is niet alleen een voor-
                 waarde voor de deelname in het jbz-acquis, maar is ook meer in het algemeen een
                 conditie voor het effectief functioneren van een lidstaat binnen de eu. Dit is de
                 reden waarom het politieke criterium van Kopenhagen voorwaarden ten aanzien
                 van de rechterlijke macht in zijn algemeenheid bevat en waarom in hoofdstuk 3
                 van dit rapport is ingegaan op de transformatie van de rechterlijke macht in de
                 Midden- en Oost-Europese staten. In deze paragraaf wordt volstaan met de
                 behandeling van problematische diversiteit ten aanzien van participatie in het
                 jbz-acquis.
212              De internationale justitiële samenwerking ondervindt hinder van de overbe-
                 lasting van het justitiële systeem in de Midden- en Oost-Europese landen.
                 Deze overbelasting komt tot uiting in omvangrijke achterstanden bij de behande-
                 ling van aanhangige zaken, slechte toegang tot de rechter, niet-uitvoering van
                 vonnissen, tekorten in de verzameling van bewijsmateriaal, niet-reguliere
                 publicatie van jurisprudentie en tekortschietende kwaliteit van uitspraken van
                 lagere hoven. Aan de wortel van de problematiek ligt ook hier een gebrek aan
                 ervaren staf (grote aantallen senior rechters uitgestroomd na 1989), middelen
                 (weerspiegeld in relatief lage salarissen en gebrek aan moderne technische
                 faciliteiten), ondersteuning (rechters moeten ook vele administratieve taken
                 uitvoeren) en opleiding/training. Specifiek voor de internationale justitiële
                 samenwerking betekent dit veelal vertragingen, gebrek aan gespecialiseerde
                 kennis en taalvaardigheden onder de grotendeels jonge rechters en tekort-
                 komingen in de kwaliteit en snelheid van de toegepaste procedures. Corruptie
                 blijft de kop opsteken als gevolg van inadequaat toezicht en lage honorering van
                 het personeel. Dit voedt het wantrouwen van de burger in het rechtsstelsel.
                 Zoals geldt voor veel onderdelen van het jbz-acquis, neemt het relatieve belang
                 van onvoldoende begrotingsmiddelen toe als bron van problematische diversiteit.
                 Het relatieve belang van erfenissen, hoewel nog aanzienlijk, neemt daarentegen af.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 216 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 217 ======================================================================

<pre>                                                       eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
4.8 conclusie
    In de voorgaande paragrafen en ook in hoofdstuk 3 is gebleken dat de uitbreiding
    van de eu naar Midden- en Oost-Europa op een aantal beleidsterreinen inder-
    daad risico’s met zich meebrengt. Om dit in de conceptuele terminologie van
    hoofdstuk 2 te verwoorden: de kandidaat-lidstaten voegen diversiteit toe die
    problematisch kan zijn voor het functioneren van de eu als waarden- en hande-
    lingsverbond. De uitbreiding biedt echter ook kansen en voordelen, zowel voor
    de kandidaat-lidstaten als voor de huidige lidstaten. In de tabel 4.23 is voor de
    fase voor en de fase na de toetreding per beleidsveld een overzicht gegeven van
    de geïdentificeerde bedreigingen, evenals van de mogelijke kansen van de uitbrei-
    ding.65 Hieruit komt tevens een aantal problemen en kansen van de uitbreiding
    naar voren dat deze beleidsvelden gemeenschappelijk heeft. Hieronder zal eerst
    worden ingegaan op de belangrijkste oorzaken van de geconstateerde problemen.
    Vervolgens worden de belangrijkste kansen in algemene termen samengevat.
    Het zijn deze gemeenschappelijke oorzaken van de toetredings-, implementatie-
    en handhavingsproblemen, waarop de oplossingsrichtingen in het derde deel
    van dit rapport moeten aangrijpen, teneinde de voorziene mogelijkheden te
    realiseren.
                                                                                                            213
    Er fenissen
    Op elk beleidsterrein blijkt dat alleen al de overname van het eu-acquis een onge-
    kende opgave is, die steeds weer stuit op bestuurlijke en juridische problemen in
    de kandidaat-lidstaten. Dit geldt in nog sterkere mate voor de implementatie en
    handhaving van het acquis na de toetreding. Zoals in hoofdstuk 3 naar voren is
    gekomen, vloeien deze problemen ten eerste voort uit de erfenissen uit het verle-
    den en uit het zo ingrijpende maatschappijomvattende transformatieproces dat
    zich sinds de omwentelingen van begin jaren negentig heeft voltrokken. Doordat
    een onafhankelijk rechtsstelsel en een modern bestuursapparaat tijdens het com-
    munisme ontbraken, moesten deze na 1990 deels opnieuw worden opgebouwd,
    in een tijd dat de economische transformatiecrisis toch al zware financiële beper-
    kingen oplegde.
    Economische ontwikkelingsachterstand
    De enorme voortgang die bij de overname en implementatie van het acquis is
    geboekt, toont evenwel aan dat het gewicht van deze problematische erfenissen
    mede door de dynamiek van het democratisch en economisch transformatie-
    proces steeds verder op de achtergrond raakt. Met andere woorden, op tal van
    beleidsterreinen hangt het capaciteitsprobleem geleidelijk aan steeds minder
    samen met erfenissen en transformatieproblemen en steeds meer met een tweede
    oorzaak: de (financiële) neerslag van een economische ontwikkelingsachterstand.
    Deze conclusie heeft directe implicaties voor de mogelijkheden en kansen van
    zowel de kandidaat-lidstaten als de Europese Unie om problematische diversiteit
    het hoofd te bieden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 217 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 218 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 Spanning tussen inhaalgroei en E U -toetredingseisen
                 Een derde oorzaak van de problemen in het toetredingsproces hangt nauw samen
                 met deze economische ontwikkelingsachterstand. Op vele onderdelen versterkt
                 de voorbereiding op de toetreding het proces van economische transitie en ont-
                 wikkeling. Er zijn echter ook onderdelen van het acquis waarvoor geldt dat de
                 overname, implementatie en handhaving op gespannen voet staan met het
                 streven naar inhaalgroei. In de voorgaande hoofdstukken is gebleken dat de
                 verdieping van de interne markt en de monetaire unie, de dynamiek van het
                 communautaire milieubeleid en het zich snel ontwikkelende beleid voor samen-
                 werking inzake justitie en binnenlandse zaken ertoe hebben bijgedragen dat de
                 lat voor elke nieuwe aspirant-lidstaten hoger ligt dan ooit. De implementatie van
                 sommige onderdelen van het internemarktacquis (zoals bijv. de fytosanitaire
                 bepalingen) en vooral ook de implementatie van het milieuacquis en het
                 Schengen-acquis vereisen ongekende investeringsopgaven. Hierdoor ontstaat
                 echter een reëel risico dat de inspanningen die de Midden- en Oost-Europese
                 landen zullen moeten leveren om te voldoen aan de toetredingeisen, ten koste
                 kunnen gaan van hun publieke investeringen ten behoeve van onder meer de
                 fysieke en kennisinfrastructuur, de versterking van marktinstituties en het
                 begeleiden van regio- en sectorspecifieke aanpassingsprocessen.
214
                 Weerstand tegen nieuwe deling
                 Een vierde oorzaak van de toetredingsproblemen ligt in het beleidsdilemma dat
                 het uitbreidingsproces zou kunnen leiden tot een nieuwe deling binnen Europa.
                 Kandidaat-lidstaten vrezen dat er harde grenzen zullen verrijzen tussen Midden-
                 en Oost-Europese landen die de Unie rijp acht voor lidmaatschap en die welke
                 nog ‘te licht’ worden bevonden. Deze problematiek van de nieuwe grenzen
                 tussen de ins en outs speelt onder meer ten aanzien van het vrij verkeer van
                 personen en de handel in landbouwproducten binnen de interne markt, evenals
                 op het vlak van de externe grensbewaking binnen het jbz-beleid. Het impliceert
                 dat kandidaten zwaar moeten investeren in het controleregime van buiten-
                 grenzen die na verloop van tijd, als alle kandidaten uit de regio zijn toegetreden,
                 weer zullen worden opgeheven.
                 Kansen
                 Deze identificatie van gemeenschappelijke problemen laat onverlet dat de uit-
                 breiding naar Midden- en Oost-Europa uiteindelijk op de eu-agenda staat, omdat
                 hieraan doorslaggevende voordelen en kansen zijn verbonden. In hoofdstuk 1 is al
                 gewezen op de historische kans voor de Unie om de deling van het Europese con-
                 tinent ongedaan te maken en bij te dragen aan de stabiele politieke en economi-
                 sche orde voor heel Europa. Mede door het einde van de Koude Oorlog en de
                 oriëntatie van de Midden- en Oost-Europese landen op het Westen is de speel-
                 ruimte voor de Unie en ook het belang om dit stabiliserings- en ontwikkelings-
                 proces in betrekkelijk korte tijd daadwerkelijk vorm te geven ongekend groot.
                 De val van de muur en het politieke en economische transformatieproces zijn
                 onlosmakelijk verbonden met bij uitstek grensoverschrijdende vraagstukken als
                 het uiteenvallen van staten, het herleven van de nationale minderhedenproble-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 218 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 219 ======================================================================

<pre>                                                  eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
matiek, het intensiveren van de handels-, migratie- en investeringsrelaties tussen
Oost en West. De uitbreiding naar Midden- en Oost-Europa stelt de huidige lid-
staten veel meer nog dan nu het geval is in staat om mede vorm te geven aan het
ontwikkelen van een bestendig kader waarbinnen deze grensoverschrijdende
vraagstukken kunnen worden opgelost. Het is immers in Unieverband dat de lid-
staten gezamenlijk een groot deel van de specifieke politieke, juridische en eco-
nomische principes, normen, regels en procedures vaststellen die zo cruciaal zijn
voor het onderlinge verkeer. Hiernaast maakt het Unieverband het mogelijk in de
toekomst te profiteren van de schaal- en efficiëntievoordelen van één grotere,
Europabrede interne markt, monetaire unie en interne rechts- en bestuursorde.
                                                                                                       215
</pre>

====================================================================== Einde pagina 219 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 220 ======================================================================

<pre>      na ar een europabrede u nie
          Tabel 4.23                                         Overzicht van kansen en bedreigingen op EU-beleidsterreinen
         BELEIDS-
         TERREIN                                                         Kansen                                                  Bedreigingen
                                                          Voor EU:                                               1. Spanning inhaalgroei en volledige overname
                                                          1. Statische en dynamische voordelen van Euro-            IM-acquis;
                                        VOOR TOETREDING
                                                              pa-akkoorden en toetredingsvooruitzicht            2. Onvoldoende bestuurlijke, juridische en finan-
                                                              (nieuwe groeimarkten, productivteits- en effi-        ciële capaciteit;
                                                              ciencyverbeteringen).                              3. Speelruimte EC en politieke compromissen bij
                                                          Voor MOE:                                                 beoordeling toetreding leidt tot vrees voor
                                                          1. Idem;                                                  ‘erosie’;
          INTENE MARKT
                                                          2. Pre-accessiesteun;                                  4. Nieuwe marktbelemmeringen tussen ‘ins’ en
                                                          3. Belangrijke verbetering FDI-klimaat.                   (tijdelijke) ‘outs’.
                                                          Voor EU:                                               1. Handhaving van interne-marktacquis verer-
                                                          1. Statische en dynamische voordelen van                  gert overbelasting Hof;
                                        NA TOETREDING
                                                              grotere Interne Markt;                             2. Onvoldoende bestuurlijke, juridische en finan-
                                                          Voor MOE:                                                 ciële capaciteit leidt tot vrees voor geleidelijke
                                                          1. Idem, uitmondend in inhaalgroei en conver-             ondermijning interne marktacquis;
216                                                           gentie;                                            3. Vrees voor ontstaan van nieuwe Mezzo-
                                                          2. Verdieping en verbreding sociale en                    giorno’s, omvangrijke migratie van Oost naar
                                                              economische beleidscoördinatie.                       West en braindrain.
                                                          Voor MOE:                                              1. Focus op nominale convergentiecriteria ten
                                        VOOR TOETREDING
                                                          1. Geleidelijke, niet-geforceerde beweging naar           koste van inhaalgroei;
                                                             nominale convergentiecriteria als oriëntatiepunt    2. Standaardtraject via ERM-II niet altijd geschikt;
                                                             ter versterking van monetaire en fiscale positie;   3. Speculatieve aanvallen in aanloop tot Euro-
                                                          2. ‘Euroïficatie’ biedt in extreme gevallen anker         deelname;
                                                             voor monetaire stabiliteit;                         4. Gebrekkige monetaire beleidservaring.
                                                          3. Daling risicopremie op kapitaal.
                                                          1. Alle voordelen van een grotere monetaire unie,      1. Vrees voor tekortschietend toezicht op
                                                             waaronder het wegvallen van wisselkoers-               financiële instellingen;
             M O N E TA I R E U N I E
                                                             schommelingen voor handel en de directe             2. Risico op ongewenste versoepeling macro-
                                                             investeringen, het wegvallen van transactiekos-        economisch en fiscaal beleid;
                                                             ten verbonden aan het omwisselen van valuta         3. Toename risico van problematische asymme-
                                                             en van informatiekosten en prijsdiscriminatie,         trische schokken;
                                                             de besparingen verbonden aan de mogelijkheid        4. Twijfels over ontbreken voldoende financieel
                                        NA TOETREDING
                                                             lagere buitenlandse valutareserves aan te hou-         toezicht;
                                                             den en de winsten uit de zgn. seigniorage;          5. Verlies slagvaardigheid Raad van Bestuur ECB.
                                                          2. Strategische voordelen van de euro: positieve
                                                             impuls voor verdere marktintegratie van de
                                                             financiële dienstverlening en kapitaalmarkten
                                                             en de voordelen van een toegenomen geloof-
                                                             waardigheid van de monetaire instellingen en
                                                             de kwaliteit van het economisch beleid;
                                                          3. Versterking internationale rol van de euro;
                                                          4. Versterking externe vertegenwoordiging van
                                                             de euro.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 220 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 221 ======================================================================

<pre>                                                                                                 eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
  Tabel 4.23 Vervolg (I)
BELEIDS-
TERREIN                                           Kansen                                                   Bedreigingen
                                   Voor EU:(Bescheiden)                                    Voor EU:
                                   1. (Bescheiden) statische en dynamische voor-           1. Oplopende EU-interne spanningen;
                                       delen van Europa-akkoorden en het toetre-           2. Bij handhaving van exportsubsidies: schending
                                       dingsvooruitzicht (toegang tot nieuwe                  WTO-afspraken, uitmondend in handelscon-
                                       groeimarkten, productiviteits- en efficiency-          flicten;
                 VOOR TOETREDING
                                       verbeteringen).                                     Voor MOE:
                                   Voor MOE:                                               1. Verplichte overname van marktverstorend,
                                   1. Idem, mede door technologieoverdracht;                  ondoelmatig, ondoorzichtig en kostbaar beleid;
                                       pre-accessiesteun.                                  2. Zwakke landbouwstructuur (grondmarkt,
                                                                                              bedrijfsomvang, verwerkende industrie,
                                                                                              verkoopkanalen);
                                                                                           3. Tekortschietende bestuurlijke, juridische en
                                                                                              financiële capaciteit;
                                                                                           4. Aanvankelijk nog beperkte absorptiecapaciteit
                                                                                              voor pre-accessiesteun.
 GLB                                                                                                                                                    217
                                   Voor EU:                                                Voor EU:
                                   1. Statische en dynamische voordelen van gro-           1. Toename van plattelandsregio’s met ontwik-
                                       tere interne markt voor landbouwproducten;             kelingsachterstanden;
                                   2. Verdere intra-Europese specialisatie (via re-        2. Stijging van de productieoverschotten en de
                                       allocatie van (grondgebonden)bulkproductie             landbouwuitgaven;
                 NA TOETREDING
                                       naar MOE-landen;                                    3. Blokkades op verdere hervormingen GLB;
                                   3. Versterkte oriëntatie op marktvraag, consu-          4. Oneigenlijke gebruik van GLB-middelen onder
                                       menten-, milieu- en dierenwelzijnbelangen.             noemer van plattelandsbeleid;
                                   Voor MOE:                                               5. Stijgende landbouwuitgaven bij directe inko-
                                   1. Idem.                                                   menssteun;
                                                                                           Voor MOE:
                                                                                           1. Verlies marktaandeel in sommige segmenten;
                                                                                           2. Stijgende voedsel- en grondprijzen;
                                                                                           3. Vertraagde uitstroom van arbeid uit de landbouw.
                                                                                           4. Vergroting regionale en sociale verschillen.
                                   1. Zeer forse verbetering in milieuprestaties; ver-     1. Kostbare milieu erfenis uit het communisme
                                      mindering milieubelasting (ceteris paribus);            (afval; bodem/rivier/meren vervuiling;
                                   2. Aanzienlijke inbreng van biodiversiteit;                extreem vervuilende energie dragers);
                                   3. Geleidelijke vermindering van concurrentie-          2. Onderontwikkelde en zwakke instituties, met
                 VOOR TOETREDING
  MILIEUBELEID
                                      vervalsing door gelijktrekking regels/vereisten         geringe bevoegdheden, te weinig mensen en
                                      voor producten;                                         te weinig budget;
                                   4. Ruimte voor joint implementation vergemak-           3. Regionale/lokale uitvoering zwak, weinig
                                      kelijkt de pre-accession opgaven in milieu;             expertise;
                                   5. Uitbreiding stimuleert directe investeringen, het-   4. Zware investeringsrichtlijnen (water, lucht,
                                      geen mondiale milieunormen toegepast door mul-          afval) stellen hoge financieringseisen en
                                      tinationale ondernemingen met zich meebrengt;           kosten veel tijd voor aanleg infrastructuur;
                                   6. Groeimarkt voor milieutechnologie/meet-              5. Integraal milieubeleid (bijv. transport, energie,
                                      apparatuur/advies.                                      landbouw, enz.) nog in de kinderschoenen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 221 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 222 ======================================================================

<pre>      na ar een europabrede u nie
          Tabel 4.23 Vervolg (II)
         BELEIDS-
         TERREIN                                           Kansen                                                 Bedreigingen
                          NA TOETREDING
                                            1. Hogere prioriteit milieu;                          1. Wijziging feitelijke prioriteiten na toetreding;
                                            2. Effectievere capaciteit voor bestuur en            2. Bureaucratische weerstand (bijv. Centraal vs.
                                               management;                                           Regio);
                                            3. Vermindering investeringsrestricties.              3. Corruptie bij infrastructurele werken/aan-
                                                                                                     schaffingen
                                            Voor EU:                                              Voor EU:
                                            1. Preaccessiesteun via cohesiebeleid dwingt          1. Oplopende EU-interne spanningen over ver-
                                               kandidaat-lidstaten tot tijdige decentralisatie       schuiving van cohesiemiddelen en over netto-
                                               van insituties en beleid;                             begrotingsposities;
                                            2. Essentiële investeringen in milieu-, fysieke en    2. Slechte, niet functionele programma’s en cor-
                                               kennisinfrastructuur, die tevens buitenlandse         ruptie;
                                               directe investeringen faciliteren;                 Voor MOE:
                                            Voor MOE:                                             1. Tekortschietende bestuurlijk en juridisch ver-
                          VOOR TOETREDING
                                            1. Preaccessiesteun (Phare, ISPA, SAPARD) voor           mogen;
218                                            structuurverbeteringen, om- en herscholings-       2. Moeizame interdepartementale en verticale
                                               hulp en infrastructurele en milieuverbeterin-         coördinatie met regionale en lokale over-
                                               gen;                                                  heden;
                                            2. Versterking van het (decentrale) juridische en     3. Beperkte beschikbaarheid van statistieken;
                                               bestuurlijke vermogen;                             4. Initiële onbekendheid met absorptiecapaci-
                                            3. Investeringen in institutioneel kader voor pro-       teit.
                                               grammering, evaluatie en (financiële) controle;
                                            4. Versterking van lokale ondernemingen door
          COHESIEBELEID
                                               indirecte vraagtoename voor lokale toeleve-
                                               ranciers;
                                            5. Versterking maatschappelijk draagvlak voor
                                               toetreding.
                                            Voor EU:
                                            1. Dynamische voordelen van regio’s met               1. Ontstaan van nieuwe Mezzogiorno’s;
                                               inhaalgroei;                                       2.’Crowding out’ van private investeringen;
                                            2. Vergroting van de bereikbaarheid van perifere      3. Nieuwe begrotingsconflicten over ‘juste
                                               regio’s;                                              retour’ en lastenverdeling;
                                            Voor MOE:                                             4. Versnippering van doelstellingen, instrumen-
                          NA TOETREDING
                                            1. Hogere inhaalgroei door betere benutting van          ten en middeleninzet;
                                               het bestaande economisch groeipotentieel en        5. Aanvankelijk nog beperkte absorptiecapaciteit
                                               vergroting van het fysiek en menselijk kapitaal;      en co-financieringsmogelijkheden;
                                            2. Vergrote toegang tot leningen van de EIB;          6. Creëren van gevestigde belangen bij aanhou-
                                            3. Potentiële versterking van de financiële stabi-       dende subsidies.
                                               liteit door ontlasting van tekorten op de
                                               lopende rekening, vooral bij stimulering van
                                               locale ondernemingen;
                                            4. Verbetering van regionale beleidscapaciteit
                                               versterkt locale beleidsconcurrentie en aan-
                                               trekkelijkheid voor BDI.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 222 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 223 ======================================================================

<pre>                                                                                         eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
 Tabel 4.23 Vervolg (III)
BELEIDS-
TERREIN                                     Kansen                                                 Bedreigingen
                             Voor EU:                                              Voor MOE:
                             1. Vergroting interne veiligheid EU door toetre-      1. Ontwrichting van grensoverschrijdende
                                dingsvoorbereidingen MOE-landen, associatie-          economische en etnische betrekkingen en
                                vormen en pre-accessie pacten inzake JBZ;             politieke spanningen met buurlanden als
                             Voor MOE:                                                gevolg van invoering van ‘harde’ externe
           VOOR TOETREDING
                             1. Vergroting interne veiligheid door toetre-            grenzen en restrictief visabeleid;
                                dingsvoorbereidingen;                              2. Zware financiële last van investeringen in de
                             2. Asielbeleid wordt in overeenstemming                  externe grensbewaking, die met name in het
                                gebracht met internationale en EU-standaar-           geval van tijdelijke grenzen minder zinnig lijkt;
                                den, hetgeen op termijn tot verbetering van        3. Toestroom van illegale immigranten en asiel-
                                de positie van vluchtelingen kan leiden;              zoekers uit derde landen, capaciteitsproble-
                             3. Bevordering van rule of law en een functio-           men, gebrek aan ervaring met grote aantallen
                                nerende, onafhankelijke rechterlijke macht            asielzoekers;
                                in het kader van de toetredingsvoorbereidin-       4. Onvoldoende middelen voor investeringen in
                                gen.                                                  JBZ-organisaties, -structuren, en -uitrusting.
                                                                                                                                                219
                             Voor EU:                                              Voor EU:
                             1. Uitbreiding van de ruimte voor vrijheid, veilig-   1. Ontoereikende organisatie en grote imple-
                                heid en rechtvaardigheid.                             mentatiedeficieten ten aanzien van bewaking
 JBZ                         Voor MOE:                                                externe grenzen, migratie (inclusief bestrij-
                             1. Participatie aan (delen van) de ruimte voor           ding van illegale immigratie), asielbeleid, poli-
                                vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid.             tiesamenwerking en justitiële samenwerking
           NA TOETREDING
                                                                                      in de MOE-landen vormen een bedreiging van
                                                                                      de interne veiligheid binnen de Unie, als de
                                                                                      controles aan de grenzen met de kandidaat-
                                                                                      lidstaten worden opgeheven.
                                                                                   Voor MOE:
                                                                                   1. Blijvend hoge lasten van ‘buffer-functie’ voor
                                                                                      de EU ten aanzien van bewaking externe gren-
                                                                                      zen, opvang en afwikkeling asielaanvragen van
                                                                                      vluchtelingen die worden teruggestuurd uit
                                                                                      de EU of worden aangetrokken door EU-lid-
                                                                                      maatschap van het MOE-land.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 223 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 224 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
       noten
       1         In sommige eu-kringen wordt deze verbintenis echter ook wel beschouwd als
                 een min of meer natuurlijke opstap naar een derde concept. Daarin heeft de Unie
                 behalve efficiëntie- en stabiliteitsdoelstellingen ook substantiële politieke solida-
                 riteits- en herverdelingstaken, bijvoorbeeld op het terrein van de belastingen en
                 de sociale zekerheid.
       2         De wrr legt in deze schets het accent op het vrij verkeer van goederen, kapitaal
                 en werknemers. De recente ontwikkelingen in de diensten-, transport- en net-
                 werksectoren, hoe belangrijk ook voor de verdere verdieping van de interne
                 markt en de monetaire unie, zullen in dit rapport slechts worden aangestipt.
       3         Volgens deze regel moet een lidstaat A goederen of diensten uit een lidstaat B op
                 zijn grondgebied toelaten indien die goederen of diensten volgens de regels van
                 lidstaat B op rechtmatige manier zijn geproduceerd en in de handel gebracht
                 (dit is het zogenoemde oorspronglandbeginsel). Lidstaat A mag alleen op grond
                 van dwingende eisen het vrije verkeer belemmeren, en dan nog uitsluitend
                 indien deze eisen (doelstellingen) niet equivalent zijn (Kapteyn en VerLoren van
                 Themaat 1995: 349).
220    4         De eu kent uiteenlopende vormen van beleidsafstemming die sterk variëren naar
                 de mate waarin bevoegdheden worden gedeeld of overgedragen. Tot de lichtere
                 vormen van afstemming behoren procedures als het informeren en gezamenlijk
                 oriënteren (zoals bijv. via werkgelegenheidsrichtsnoeren of de macro-economi-
                 sche dialoog). De zwaardere vormen betreffen het coördineren (bijv. via het
                 Stabiliteits- en Groeipact) en harmoniseren (bijv. via minimumnormen)
                 (ser 2000: 20).
       5         In het Voortgangsrapportages van de Europese Commissie van november 2000
                 wordt melding gemaakt van alleen al 170 verzoeken voor overgangsperioden
                 buiten de landbouwsector, en nog eens 340 verzoeken voor de landbouw
                 (doorlopend na het jaar 2006). (Zie: Europese Commissie 2000i).
       6         Een voorbeeld hiervan is de verplichting in het Sociale Handvest ten aanzien van
                 het minimumloon; het Handvest verplicht een land alleen een minimumloon in
                 te voeren; over de hoogte daarvan wordt niets gezegd.
       7         Voor Litouwen en Letland gold een overgangstermijn van zes jaar en voor Estland
                 gold onmiddellijke inwerkingtreding van het verdrag.
       8         In termen van het overige vrije verkeer gesteld: er is (bijna) geen harmonisatie in
                 de zin van een eu-breed raamwerk voor arbeidscontracten en arbeidsmarkt-
                 regulering en ook geen wederzijdse erkenning.
       9         Toen Spanje, Portugal en Griekenland (relatief en absoluut) nog armer waren en
                 bovendien geen democratische regimes kenden, was dit overigens wel anders.
                 Molle (1994) stelt dat in 1973 19 procent van de Portugese beroepsbevolking,
                 9 procent van de Griekse en 4 procent van de Spaanse beroepsbevolking in de
                 eg-9 werkzaam waren. Overigens bestond destijds een vrij krappe arbeidsmarkt-
                 situatie in de Europese Gemeenschap.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 224 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 225 ======================================================================

<pre>                                                       eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
10 Deze conclusie is voorwaardelijk. Zo kan slecht economisch beleid of starre loon-
   politiek (die niet gedifferentieerd is naar arbeidsproductiviteitverschillen) versto-
   rend werken. Door agglomeratievorming is het ook mogelijk dat convergentie en
   divergentie binnen een land optreden. Er is echter geen twijfel over het conver-
   gerende effect van de marktintegratie in de eu tussen 1986 – 1998.
11 Het Verdrag gaat uit van een periode van tenminste twee jaar dat de nieuwe
   eu-lidstaten moeten deelnemen aan erm-2. Op zijn vroegst na twee jaar vindt de
   evaluatie van het convergentieproces plaats door de Ecofin. Uitgaande van een
   periode van 3 maanden voor het verschijnen van de rapportage en het uiteinde-
   lijke besluit tot toelating en nog eens een half jaar voor de feitelijke overstap naar
   de euro zou de toetreding 33 maanden na eu-toetreding kunnen plaatsvinden
   (Baldwin et al. 2000: vii; Deutsche Bank Research 2000). Tot nu toe is een derge-
   lijk tijdpad steeds bevestigd door de Europese Commissie, de Ecofin-raad,
   de ecb en de nationale centrale banken van de huidige lidstaten.
12 Het Federal Open Market Committee heeft vijf roterende zetels voor de in totaal
   12 banken van de Federal Reserve Bank die optreden namens 50 Amerikaanse
   staten. De president van de Federal Reserve Bank van New York heeft een perma-
   nente zetel en de presidenten van de banken van Chicago en Cleveland delen een
   permanente zetel (Eichengreen en Ghironi 2001: 22).
13 Directeur Welteke uitte die vrees onder meer in een brief aan de Duitse minister                         221
   van buitenlandse zaken Joschka Fischer en diens collega op financiën Hans Eichel.
   Hij wees vooral op de hogere inflatiecijfers in deze landen, en op de mogelijkheid
   dat zij na het verkrijgen van een zetel in de ecb het prijsbeleid van de ecb zouden
   doen ‘verwateren.’ (Trouw, ‘Bundesbank waarschuwt voor uitbreiding aan voor-
   avond eu-top. Oost-Europa bedreiging voor euro’, 4 december 2000; ‘Don’t raise
   the price of Union admission’, European Voice, 1 maart 2001.
14 De laatste jaren is deze uitstroom weer hoger; tussen 1986 en 1996 lag het
   percentage op 4,5 per jaar.
15 Deze deskundigen onder leiding van Allan Buckwell zijn op uitnodiging van de
   Europese Commissie in 1997 gekomen met het voorstel van een Common Agri-
   cultural and Rural Policy for Europe (carpe).
16 Sinds de invoering van directe inkomenssteun is de verdeeldheid onder de
   boerengroeperingen in de eu echter wel toegenomen. Tekenend is bijvoorbeeld
   dat de eens zo sterke en eendrachtige Franse boerengemeenschap inmiddels drie
   aparte boerenbonden kent met sterk uiteenlopende visies: de fnsea (met als
   politieke oriëntatie udf/rpr) vertegenwoordigt de grote bedrijven en de socia-
   listische Conféderation Paysanne de kleine familiebedrijven. Daarnaast is er nog
   de rechts georiënteerde Coordination Rurale. lnv (2000a). De akkerbouw en de
   vleesveesector in Frankrijk blijken de grootste ‘winnaars’ te zijn van de hervor-
   mingen.
17 De Europese Rekenkamer heeft geconstateerd dat veel van deze milieumaatrege-
   len nauwelijks of zelfs een tegengestelde effect hebben gehad. Van een werkelijk
   geïntegreerd milieu- en landbouwbeleid is dan ook geen sprake.
18 Ter vergelijking: in 1950 bedroeg het werkgelegenheidsaandeel in de eu 50 pro-
   cent en het bbp- aandeel 12 procent.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 225 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 226 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
       19        Deze bestaat uit Argentinië, Brazilië, Canada, Chili, Colombia, Fillipijnen,
                 Hongarije, Indonesië, Maleisië, Nieuw-Zeeland, Thailand en Uruguay.
       20        Bekend onder de titel: ‘Study on alternative strategies for the development of
                 relations in the field of agriculture between the eu and the associated countries
                 with a view to future accession of these countries’ (1995).
       21        Het eogfl staat voor Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw.
                 In totaal gaat het bij het Oriëntatiefonds om ongeveer 10 procent van de totale
                 landbouwbegroting (Schrader 2000).
       22        Zie hiervoor ook tekstbox 4.1.
       23        Om met een Europese landbouwadviseur in Warschau te spreken: ‘Als de Poolse
                 boeren f 800 ( ¤ 360) krijgen voor een hectare maïs, dan staat heel Polen morgen
                 vol met maïs.’ (‘Polen maakt zich op voor landbouwmiljarden Europese Unie’,
                 Financieel Dagblad dd. 6 februari 2001.)
       24        In de groene box mogen steunmaatregelen worden ondergebracht die geen direc-
                 te invloed hebben op productiebeslissingen en collectief door overheden worden
                 betaald (zoals ontkoppelde inkomenssteun, plattelandsontwikkelingsgelden
                 enz.). De steunmaatregelen van de blauwe box moeten productieneutraal uitwer-
                 ken en moeten productiebeperkende voorwaarden opleggen.
       25        Uitgaande van een eu van 27 lidstaten vormt de blokkerende minderheid 91 van
222              de in totaal 345 stemmen in de raad. Spanje, Frankrijk, Roemenië en Polen
                 komen samen uit op 97 stemmen.
       26        Zie art. 211 eg.
       27        Zie art. 228 eg.
       28        Lid 5 spreekt van “nieuwe wetenschappelijke gegevens” en van “een specifiek
                 milieuprobleem”.
       29        Een compleet overzicht van het milieuacquis is te vinden in een tekstboek van
                 het Europees Parlement(1999e).
       30        Dit netwerk werd in 1992 opgericht met als belangrijkste doelstelling in de
                 Unie het nodige elan te creëren voor verdere vorderingen inzake een meer doel-
                 treffende toepassing van milieuwetgeving.
       31        Voor 1998. Bron: Kwartaalbericht Nederlandse Bank, Grafiek 2, p. 6 (maart 2001).
                 In 1995 lag het nog op 30% van Duitsland.
       32        Dit dividend is potentieel overigens ongelooflijk groot. De kandidaat-landen ver-
                 bruiken momenteel ongeveer 5x zoveel energie per eenheid bnp dan de eu-15.
                 Zouden de tien hun bnp verdubbelen en tegelijk de energie efficiency van de
                 eu-15 halen, dan zou het energie verbruik in Centraal Europa met 60%(!!) zakken.
       33        De Zuid-Italiaanse streek Mezzogiorno is in de wetenschappelijke literatuur over
                 economische groei synoniem geworden voor een achterstandsregio die ondanks
                 omvangrijke financiële hulp vanuit het rijke Noord-Italië en de Europese Unie
                 een hardnekkige economische achterstandsregio in Europa is gebleven.
                 Het begrip ‘Nieuwe Mezzogiorno’ verwijst naar de mogelijkheid dat de Unie er
                 door de uitbreiding naar Midden- en Oost-Europa een aantal van dergelijke pro-
                 bleemregio’s bij zou kunnen krijgen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 226 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 227 ======================================================================

<pre>                                                      eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
34 Het hardnekkige karakter van milieu-inbreuken blijkt onder andere uit de door de
   Commissie naar het Hof verwezen zaken, waarbij het milieu (met 70 zaken)
   opnieuw het hoogste scoort (bij 25%). Alsof dit niet ernstig genoeg is,
   blijkt eveneens dat het aantal niet uitgevoerde vonnissen van het Europese Hof,
   waarvoor de lidstaten na verloop van tijd (door het Hof) boetes opgelegd krijgen,
   het milieu opnieuw koploper is met 14 boetes uit een totaal van 31. 17th Annual
   Report on monitoring the application of Community Law (1999), Com (2000) 92,
   23.6.2000, vol.2, annex 2, tabel 2.4
35 In zeven van de tien Midden- en Oost-Europese landen zijn momenteel kern-
   centrales in gebruik: in Slowakije, Tsjechië, Hongarije, Bulgarije, Litouwen,
   Slovenië en Roemenië. Polen, Estland en Letland hebben geen kerncentrales in
   gebruik. De nucleaire industrie vertegenwoordigt gemiddeld 30 procent van de
   elektriciteitsproductie in de kandidaat-lidstaten, en in bepaalde landen zelfs
   80 procent.
36 Hoewel kernenergie in de onderhandelingen deel uitmaakt van het hoofdstuk
   ‘energie’, speelt de kwestie nucleaire veiligheid een grote rol in het milieuhoofd-
   stuk.
37 De eu beschikt zelf niet over gemeenschappelijke regels of minimumnormen
   voor nucleaire veiligheid; er is geen Euratom-richtlijn die basisveiligheids-
   normen voor het ontwerp, de constructie en de werking van nucleaire reactoren                           223
   in de eu vaststelt. De eu-lidstaten stellen individueel – met mogelijk enige coör-
   dinatie via het Internationale Atoom-Energie Agentschap (iaea) in Wenen – hun
   eigen nucleaire veiligheidsstandaarden vast.
38 De reactoren 1 en 2 van de Kozloduy kerncentrale in Bulgarije zullen vóór 2003
   gesloten worden, over de sluitingsdatum van de reactoren 3 en 4 zal in 2002 een
   besluit worden genomen (de Commissie gaat uit van sluiting uiterlijk in 2006).
   Reactor 1 van de Ignalina kerncentrale in Litouwen wordt gesloten vóór 2005,
   over de sluitingsdatum van reactor 2 zal in 2004 een besluit worden genomen
   (de Commissie gaat uit van sluiting uiterlijk in 2009). Met Slowakije is de
   afspraak gemaakt dat reactor 1 van Bohunice gesloten zal worden vóór 2006 en
   reactor 2 vóór 2008.
39 De reactoren van het type rbmk (type Tsjernobyl; de meeste van deze centrales
   staan in de voormalige Sovjet-Unie) bezitten geen volledige en adequate reactor-
   omsluiting, een essentieel aspect inzake de veiligheid van kernreactoren.
   De eerste generatie vver’s (vver 440/230) zijn de oudste Sovjet reactoren in
   gebruik in Midden- en Oost-Europa. Van deze reactoren zal de levensduur
   binnenkort zijn afgelopen en aanpassing van deze reactoren om hun levens-
   duur te verlengen, wordt over het algemeen beschouwd als zinloos (Europees
   Parlement 1999d).
40 Op dit punt is de voorhanden zijnde informatie echter onduidelijk en tegen-
   strijdig, en lopen technische en politieke elementen door elkaar heen: enerzijds
   worden de toezeggingen in de schenkingsovereenkomsten geïnterpreteerd als
   toezeggingen om reactoren te sluiten; anderzijds als toezeggingen om een diep-
   gaande veiligheidsanalyse uit te voeren en op basis daarvan al dan niet een ver-
   gunning voor de verdere exploitatie van de betreffende reactoren te verlenen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 227 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 228 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
       41        Dit samenwerkingsverband werd in 1998 opgericht door 9 toezichthoudende
                 nucleaire autoriteiten uit West-Europa en Zwitserland, met als doelstellingen:
                 1 het ontwikkelen van een gezamenlijke benadering van nucleaire veiligheid en
                    bepalingen, in het bijzonder binnen de eu;
                 2 het verschaffen aan de eu van een onafhankelijke instelling die nucleaire
                    veiligheid in de kandidaat-lidstaten onderzoekt;
                 3 het evalueren en bereiken van een gezamenlijke benadering van kwesties van
                    nucleaire veiligheid.
       42        In 2000 werd een herziene versie van het rapport uitgebracht; in juni 2001 zal het
                 vervolgrapport verschijnen.
       43        De centrales in Bulgarije en Slowakije zijn van het type vver 440/230;
                 de centrale in Litouwen is van het type rbmk.
       44        wenra spreekt zich echter niet uit over de sluiting van reactoren, maar geeft
                 slechts aan in hoeverre een met West-Europa vergelijkbaar veiligheidsniveau
                 bereikt is of redelijkerwijs bereikt kan worden.
       45        Deze groep experts werd binnen de eu ingesteld met als taak om een Europees
                 standpunt te formuleren inzake de toestand op het gebied van nucleaire veilig-
                 heid in de toetredende landen.
       46        De inbreng van eu-lidstaten die niet in wenra zijn vertegenwoordigd, beperkt
224              zich in de praktijk veelal tot Oostenrijk.
       47        Eén van deze observaties: “Enige malen wreekt zich weer het ontbreken van ver-
                 gaande Europese harmonisatie inzake nucleaire veiligheid zodat tussen deskun-
                 digen een verschil van mening soms langdurig kan blijven voortbestaan. Een zeer
                 belangrijk voorbeeld ligt in de sfeer van eisen die aan de veiligheidsomhulling
                 gesteld moeten worden.”
       48        Beiden kunnen 1500 megawatt produceren. De reden dat deze zo groot en krach-
                 tig zijn, is het feit dat zij in eerste instantie zijn gebouwd om plutonium voor het
                 Sovjetleger te produceren.
       49        Wit-Rusland (26,2%), de andere Baltische staten (Letland: 13,6%) en de regio
                 Kaliningrad.
       50        Dit is één van de moeilijkheden van de overeenkomst: de kandidaat-landen
                 beslissen wanneer zij het besluit nemen om hun centrales te sluiten, en de eu
                 beslist wanneer de centrales dicht moeten. Er is dus geen harde toezegging van
                 deze landen met betrekking tot de datum waarop zij reactoren sluiten. Hierover
                 zullen nog (zeer lastige) onderhandelingen gevoerd moeten worden.
       51        In 1999 ontving Litouwen via Phare-steun 10 miljoen ecu van de eu; de daarop
                 volgende jaren zal dit bedrag 20 miljoen per jaar zijn (Europees Parlement 1999d;
                 Europese Commissie 2000c). Het totale bedrag aan financiële steun tot het
                 einde van de financiële vooruitzichten (2000-2006) zal voor Litouwen ten
                 minste 165 miljoen ecu bedragen (voor Slowakije zal deze steun ten minste
                 150 miljoen ecu bedragen; voor Bulgarije tot 200 miljoen ecu). De Commissie
                 levert het overgrote deel van deze financiële steun via de door de ebrd beheerde,
                 op 12 juni 2000 ingestelde internationale subsidiefondsen (idsf) voor Ignalina,
                 Bohunice en Kozloduy.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 228 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 229 ======================================================================

<pre>                                                       eu-beleid: kansen en bedreigingen van de uitbreiding
52 Immers, zo leert de standaard (neoklassieke) theorie, welvarende, hoogproduc-
   tieve gebieden zullen op den duur te maken krijgen met afnemende marginale
   opbrengsten van kapitaal terwijl achtergebleven laagproductieve regio’s nog
   volop potentieel voor rendementsverhoging hebben. Door internationale concur-
   rentie, handels- en intra-industriespecialisatie, buitenlandse directe investerin-
   gen en kapitaals-, kennis- en technologieoverdrachten zullen op de lange termijn
   de welvaartsverschillen tussen regio’s verdwijnen. Economisch geografische
   theorieën en neoklassieke endogene groeitheorieën vestigen daarentegen
   opnieuw de aandacht op aanhoudende regionale welvaartsverschillen en proces-
   sen van economische divergentie. In plaats van de standaard veronderstellingen
   van afnemende marginale opbrengsten, exogeen gegeven technologie, de afwe-
   zigheid van transport- en transactiekosten en homogeen (menselijk) kapitaal
   nemen deze nieuwere theorieën de mogelijkheid van toenemende marginale
   kapitaalopbrengsten, endogene technologische ontwikkeling, locale kennis-
   spillover en de aanwezigheid van transport-en transactiekosten juist als uitgangs-
   punt. Door schaal- en agglomeratie-effecten centraal te stellen, zijn deze theo-
   rieën soms beter in staat te verklaren waarom in werkelijkheid uiteenlopende,
   complexe processen van economische en ruimtelijke convergentie én divergentie
   kunnen optreden. Zie voor een overzicht van deze theorieën: De la Fuente
   (2000).                                                                                                  225
53 Het percentage zou lager uitkomen indien gekeken wordt naar het bnp. (Dit laat-
   ste omvat behalve de feitelijke binnenlandse productie ook bijvoorbeeld
   opbrengsten uit eerdere investeringen in het buitenland.) Een flink deel van het
   Ierse bbp komt voor rekening van buitenlandse multinationals en vloeit weg als
   winst naar het buitenland.
54 Anders dan voor de structuurfondsen wordt voor toewijzing van het cohesie-
   fonds het bnp als uitgangspunt genomen.
55 nuts staat voor Nomenclature des Unités Territoriales Statistique. Dit is de clas-
   sificatie die gehanteeerd wordt in de regio informatiebank van Eurostat.
   De nuts-2 indeling wordt (op enkele uitzonderingen na) gehanteerd als toewij-
   zingsbasis voor de structuurfondsen.
56 Niettemin vertonen de regionale economische structuren toch flinke verschillen.
57 Deze maatregelen betreffen overschrijding van de binnen- en buitengrenzen,
   visa, asielverzoeken, verblijfstitels, politiële samenwerking, wederzijdse rechts-
   hulp in strafzaken, uitlevering, overdracht van strafvervolging, handel in drugs en
   wapens en het zogenaamde Schengen-Informatiesysteem (sis), een geautomati-
   seerd systeem voor de uitwisseling van informatie over personen en voorwerpen.
58 Het ‘Protocol over de positie van Denemarken’ geeft Denemarken een ‘opt-out’
   voor Titel IV eg die grotendeels overeenkomt met de Britse en Ierse ‘opt-outs’.
   De Deense positie is echter gecompliceerder doordat Denemarken Schengen-
   lidstaat is. Artikel 5 van het Protocol regelt deze complicatie door Denemarken
   de mogelijkheid te bieden binnen zes maanden te beslissen of het een Raads-
   beslissing die voortbouwt op het Schengen-acquis zal uitvoeren in het Deense
   nationale recht. Als Denemarken daartoe besluit, creëert deze beslissing alleen
   een verplichting onder internationaal recht tussen Denemarken en de andere
   eu-lidstaten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 229 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 230 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
       59        Zie Joint Action 98/428/jha, oj L 191/8 van 7 juni 1998.
       60        Gedoeld wordt hier op illegale immigratie uit derde landen en niet op illegale
                 tewerkstelling van toekomstige eu-burgers uit de Midden- en Oost-Europese
                 landen zoals behandeld in paragraaf 4.2 over vrij verkeer van werknemers in de
                 interne markt.
       61        Voor het gemak wordt de term Schengen-acquis nog gebruikt ter aanduiding van
                 dat deel van het huidige eu-acquis dat door het ‘protocol tot opneming van het
                 Schengen-acquis in het kader van de Europese Unie’ in de Europese verdragen is
                 geïncorporeerd.
       62        Overnameovereenkomsten zijn akkoorden over de terug- en overname van
                 ongewenste vreemdelingen en personen die via een bepaald ‘veilig derde land’ in
                 een bepaald ontvangstland zijn gekomen. Als gevolg van de proliferatie van over-
                 nameovereenkomsten tussen West-Europese landen en Midden- en Oost-Euro-
                 pese landen, ontstaat er een soort bufferzone rondom de Europese Unie (Van der
                 Meulen 1999: 22).
       63        Het ‘veilige derde land’-principe (ook wel het ‘derde land van ontvangst’-principe
                 genoemd) refereert aan de situatie dat een asielzoeker het land waar hij asiel aan-
                 vraagt is binnengekomen via een ander land, waar de omstandigheden dusdanig
                 zijn dat dit eveneens als ‘veilig’ kan worden aangemerkt. De redenering is dat de
226              asielzoeker in het eerste veilige land dat hij passeerde asiel had moeten aanvragen.
                 Op basis van dit principe is het ontvangende land gerechtigd de asielzoeker naar
                 het ‘derde land’ terug te sturen. Met de toepassing van dit principe wordt
                 gepoogd asylum shopping bij verschillende landen te voorkomen.
       64        Het non refoulement principe houdt in dat geen der verdragsluitende staten op
                 welke wijze ook, een vluchteling zal uitzetten of terugleiden naar de grenzen van
                 een grondgebied waar zijn leven of vrijheid bedreigd zou worden.
       65        In het geval van de monetaire unie betreft het onderscheid de fase voor en na de
                 toetreding tot de monetaire unie in plaats van de eu.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 230 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 231 ======================================================================

<pre>deel iii beoordeling van oplossings-
         richtingen en conclusies
                                     227
</pre>

====================================================================== Einde pagina 231 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 232 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
228
</pre>

====================================================================== Einde pagina 232 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 233 ======================================================================

<pre>                                                      beoordeling oplossingsrichtingen voor de toetreding
5   beoordeling oplossingsrichtingen voor
    de toetreding
5.1  inleiding
    In dit hoofdstuk worden oplossingsrichtingen ten aanzien van de toetredings-
    problematiek uiteengezet en beoordeeld. Zo’n beoordeling is bij uitstek belang-
    rijk nu de toetredingsonderhandelingen hun cruciale fase ingaan.1 Op basis van
    de resultaten van het screeningsproces2 dat de kandidaat-lidstaten (hebben)
    ondergaan, menen sommigen dat de klassieke uitbreidingsstrategie, zoals toe-
    gepast in de vier eerdere uitbreidingsrondes van de eu, geen aanpassing behoeft.
    Dit is mogelijk, maar gezien de in hoofdstukken 3 en 4 gesignaleerde problemen
    lang niet zeker. Vanwege deze onzekerheid zouden beleidsmakers verschillende
    opties en aanvullingen moeten overwegen en de hieruit voortvloeiende scenario’s
    doordenken.
    In hoofdstuk 2 is betoogd dat een grotere diversiteit de Unie zal verrijken en dat
    zeker niet alle diversiteit van aspirant-lidstaten ten opzichte van de huidige
    lidstaten problematisch is voor de eu. In de fase van toetreding is problematische                    229
    diversiteit beperkt tot kenmerken en standpunten van de aspiranten die hun
    adequate functioneren als lidstaat van de Unie in de weg staan. Hiernaast is het
    mogelijk dat bij toetreding bepaalde (sociaal-economische) kenmerken van
    kandidaat-lidstaten belangen van huidige lidstaten schaden. Om deze reden
    kunnen de huidige lidstaten in sommige gevallen bezwaar maken tegen de toe-
    treding.
    Ten aanzien van deze problematische diversiteit zijn vier (elkaar mogelijk aan-
    vullende) benaderingen te onderscheiden: elimineren, verminderen, afkopen en
    accommoderen van diversiteit (Philippart en Sie Dhian Ho 2001). Door diver-
    siteit te elimineren, worden kenmerken van lidstaten die afwijken van het acquis,
    voorafgaand aan de toetreding weggenomen. Vermindering van diversiteit zet in
    op de reductie van (toekomstige) problematische diversiteit, door de bron ervan
    (bijv. economische achterstand, onvoldoende bestuurlijke capaciteit) aan te pak-
    ken. Afkopen van diversiteit beoogt de agenda van de problematische diversiteit
    te verwijderen in ruil voor onconditionele overdrachten. Accommodatie van
    diversiteit tot slot impliceert dat de diversiteit door een speciale behandeling
    formeel wordt erkend.
    Hieronder zullen verschillende oplossingsrichtingen die onder deze benaderin-
    gen kunnen worden geschaard, worden uiteengezet en beoordeeld in algemene
    zin. Hierbij is gebruik gemaakt van een studie die voor de wrr is verricht door
    Philippart en Sie Dhian Ho (2001). In hoofdstuk 7 volgt een meer gedetailleerde
    beoordeling, toegespitst op de verschillende beleidsterreinen van de eu.
    De benaderingen en oplossingsrichtingen ten aanzien van de toetredings-
    problematiek zijn samengevat in tabel 5.1.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 233 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 234 ======================================================================

<pre>      na ar een europabrede u nie
            Tabel 5.1                            Benaderingen ten aanzien van de toetredingsproblematiek
                                          Benaderingen toetredingsproblematiek
                                          Benaderingen waardoor afwijkingen ten aanzien van het acquis worden weggenomen
                                          1. Formuleren van voorwaarden
                                             • Criteria om een verzoek tot lidmaatschap van de Unie te kunnen indienen (art. 49 VEU)
                                             • Criteria om toetredingsonderhandelingen te starten
                                             • Criteria om lid te worden (criteria van Kopenhagen en Madrid)
                                          2. Bevorderen van de overname en implementatie van het acquis voorafgaand aan toetreding, zonder
             Elimineren van diversiteit
                                             rechten toe te kennen aan de aspirant/kandidaat-lidstaat
                                             • Hulpprogramma’s
                                             • Individuele prioriteitenstelling, planning en monitoring
                                             • Aanmoedigen van regionale samenwerking tussen aspirant/kandiaatlidstaten
                                             • Proefperioden
                                             • Vastleggen toetredingsdatum (vaste datum of streefdatum)
                                          3. Bevorderen van de overname en implementatie van het acquis voorafgaand aan toetreding op basis van
                                             wederzijdse rechten en plichten
                                             • Bilaterale overeenkomsten en protocollen die wederzijdse rechten en plichten vestigen
                                             • Multilaterale overeenkomsten die wederzijdse rechten en plichten vestigen
                                             • Partieel lidmaatschap
230
                                          Benaderingen waardoor (toekomstige) problematische diversiteit wordt gereduceerd door de
          Verminderen
                                          bron ervan aan te pakken
                                          1. Convergentie door marktkrachten
          van diversiteit
                                          2. Convergentie door conditionele financiële overdrachten
                                          3. Convergentie door leren
                                          Benaderingen waardoor problematische diversiteit wordt verwijderd van de agenda in ruil voor
          Afkopen
            van                           onconditionele financiële overdrachten
         diversiteit                      1. Side-payments
                                          Benaderingen waardoor problematische diversiteit erkend wordt met een formele speciale
          Accommoderen
                                          behandeling
                                          1. Overgangsperioden
           van diversiteit
                                          2. Kernacquistoets
                                          3. Regressieve flexibiliteit
                                          4. Herdefinitie van het niveau van interventie
                                          Bron: Philippart en Sie Dhian Ho (2001).
        5.2                               elimineren van diversiteit: sleutelprincipe
                                          De eliminatie van diversiteit ten aanzien van het acquis vormt de kern van de
                                          klassieke uitbreidingsstrategie van de eg/eu. De toetredingsonderhandelingen
                                          gaan in principe niet over de inhoud van het acquis, maar over de vraag hoe en
                                          wanneer de kandidaat-lidstaat de regels van de Unie zal toepassen. In tegenstelling
                                          tot internationale overeenkomsten, die doorgaans totstandkomen via weder-
                                          zijdse concessies tussen partijen over de aard van het nieuwe regime, is de uit-
                                          komst van toetredingsonderhandelingen tot de eu vanaf het begin bekend:
</pre>

====================================================================== Einde pagina 234 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 235 ======================================================================

<pre>                                                  beoordeling oplossingsrichtingen voor de toetreding
nieuwe leden worden opgenomen in de club op basis van overname van de regels
van die club.
Deze take it or leave it-benadering is in eerdere toetredingsonderhandelingen
uiterst functioneel gebleken voor de eg/eu. In een dergelijk onderhandelings-
raamwerk leveren vertragingstactieken en non-coöperatieve opstellingen van
kandidaat-lidstaten over het algemeen weinig op. Voor landen die snel willen
toetreden, is deze benadering ook effectief. Het zondert de toetredingsonder-
handelingen immers af van de integratiedebatten (bijv. over de vraag of het
landbouw- en/of cohesiebeleid van de Unie hervormd moet worden of niet)
(Preston 1997: 9).
De effectiviteit van deze benadering wordt versterkt door de axiomatische status
die zij heeft voor de eu en door de asymmetrie tussen de onderhandelings-
partijen. De take it or leave it-benadering wordt door de Europese Commissie en
een grote meerderheid van de lidstaten gezien als een fundamentele regel,
die noodzakelijk is voor het behoud van het eg/eu-model. Aangezien deze
opstelling consistent wordt uitgedragen, zijn kandidaat-lidstaten geneigd in te
zien dat het ‘niet-onderhandelbare’ karakter van het acquis een niet-onderhandel-
baar principe is. Kandidaat-lidstaten die daar nog aan zouden willen tornen, zien                     231
zich geconfronteerd met een uiterst asymmetrische onderhandelingssituatie.3
De kans is overigens niet zo groot dat de eu die asymmetrische machtsverhouding
uit zou buiten ten faveure van een uitkomst die sterk in haar voordeel is. De eu
heeft er immers alle belang bij dat de nieuwe lidstaten zich kunnen vinden in de
uitkomst en die ook zullen naleven.
Behalve effectief is de eliminatie van diversiteit ten aanzien van het acquis voor-
afgaand aan de toetreding in theorie ook het goedkoopste voor de eu. De praktijk
wijst echter uit dat dit principe niet altijd opgaat. Het is lastig implementatie-
problemen vast te stellen en op te lossen, waardoor het zwaartepunt van deze
benadering al snel komt te liggen bij de formele overname van het acquis.
Toetreding dreigt dan plaats te vinden terwijl een deel van de problematische
diversiteit slechts op papier is geëlimineerd. De volle omvang van de problemen
wordt dan pas duidelijk na de toetreding, wanneer het inmiddels problemen van
de eu zijn geworden. Een lidstaat heeft een veel sterkere onderhandelingspositie
dan een kandidaat-lidstaat. Aangezien kandidaat-lidstaten zich hiervan terdege
bewust zijn, zouden zij in de verleiding kunnen komen een rooskleurig beeld te
geven van hun staat van voorbereiding. Hierdoor zouden ze een snellere toe-
treding kunnen realiseren en vervolgens hun plaats in de Raad kunnen gebruiken
om politieke druk uit te oefenen, opdat de eu een deel van de financiering van de
aanpassingskosten op zich neemt. Linkage politics kunnen de besluitvorming in
de Raad zwaar belasten. Hierbij maakt in dit geval een nieuwe lidstaat zijn
instemming in de Raad op een bepaald dossier afhankelijk van de bereidheid van
de eu om bijvoorbeeld via structuurfondsen bij te dragen aan de aanpassings-
kosten op een ander dossier.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 235 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 236 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 Vanuit een systeemperspectief biedt de eliminatie van diversiteit ten opzichte
                 van het acquis voorafgaand aan toetreding a priori de beste bescherming van de
                 Unie als een steeds hechter waarden- en handelingsverbond. Zij houdt de een-
                 heid van het institutionele raamwerk en recht van de Unie intact en is door haar
                 eenvoud transparant en begrijpelijk. Hoewel deze benadering min of meer
                 neutraal is ten opzichte van de overige in tabel 2.1 genoemde criteria, is zij
                 potentieel schadelijk voor de solidariteit en cohesie tussen de oude en nieuwe
                 lidstaten. Kandidaten die geen significante pretoetredingssteun ontvangen van
                 de eu, kunnen duurzame ressentimenten opbouwen die zich later mogelijk
                 manifesteren in tegenzin om binnen de eu solidariteit te tonen. Indien het acquis
                 voor een nieuwe lidstaat resulteert in substantiële, structurele verliezen, wordt
                 bovendien een instabiele situatie gecreëerd. Twijfels over de billijkheid van de
                 kosten-/batenverdeling hebben in het verleden krachtige en soms zeer ontwrich-
                 tende eisen uitgelokt tot heronderhandeling, nadat lidstaten waren toegetreden.
                 Bezien vanuit het systeemperspectief van de bevordering van vrede, welvaart en
                 stabiliteit in Europa als geheel, is het lastig een afgewogen oordeel te geven.
                 Aan de ene kant maakt de Unie de drempel voor het lidmaatschap erg hoog door
                 sterk de nadruk te leggen op de eliminatie van problematische diversiteit vooraf-
232              gaand aan de toetreding. Dit staat op gespannen voet met de veiligheids- en
                 stabiliteitsoverwegingen voor Europa als geheel. Deze zijn immers gediend bij
                 een snelle toetreding van de Midden- en Oost-Europese landen tot de eu.
                 Hiernaast houdt deze benadering weinig rekening met de transformatieproces-
                 sen en de inhaalgroei waarvoor de Midden- en Oost-Europese landen zich gesteld
                 zien. Publieke middelen die omwille van de toetreding moeten worden gebruikt
                 voor uiterst kostbare investeringen die noodzakelijk zijn om bijvoorbeeld het
                 milieuacquis van de Unie over te nemen, kunnen immers niet worden aange-
                 wend voor investeringen die noodzakelijk zijn voor economische ontwikkeling.
                 Aan de andere kant is het niet zeker dat de veiligheid, stabiliteit en welvaart van
                 Europa als geheel er bij gebaat zouden zijn, wanneer een snelle toetreding ertoe
                 zou leiden dat de verworvenheden van de Unie eroderen en de slagvaardigheid
                 afneemt.
                 Gezien deze overwegingen, is het van groot belang dat de Unie oplossingsrich-
                 tingen ontwikkelt en versterkt rondom deze hoofdstrategie, om de introductie
                 van de meest urgente en moeilijkste aanpassingen in de kandidaat-lidstaten te
                 ondersteunen en zo terugslagen na de toetreding te voorkomen.
       5.2.1     formuleren van voorwaarden
                 Een eerste aanvulling op de hoofdstrategie om bovenbeschreven problemen te
                 voorkomen, betreft de explicitering van criteria om verschillende stadia in het
                 toetredingsproces te doorlopen (zie tabel 5.1). De Unie heeft inmiddels expliciete
                 voorwaarden geformuleerd waaraan een aspirant moet voldoen om een verzoek
</pre>

====================================================================== Einde pagina 236 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 237 ======================================================================

<pre>                                                       beoordeling oplossingsrichtingen voor de toetreding
      tot lidmaatschap te kunnen indienen, evenals vereisten voor het lidmaatschap.
      Voor het openen van lidmaatschapsonderhandelingen zijn geen expliciete voor-
      waarden uiteengezet.
      Het is om ten minste drie redenen functioneel om criteria te formuleren, en als
      gevolg hiervan het toetredingsproces in stadia in te delen. Indien ze precies
      genoeg zijn geformuleerd, bieden criteria de aspirant-lidstaat in de eerste plaats
      een handboek voor de stapsgewijze eliminatie van problematische diversiteit.
      De criteria van Kopenhagen zijn door velen bekritiseerd als te vaag om dit doel
      werkelijk te dienen. Voor de interne markt zijn de verplichtingen voor het
      lidmaatschap in meer detail uiteengezet in het Witboek over de voorbereiding
      van de geassocieerde landen van Midden- en Oost-Europa op de integratie in de
      interne markt van de Unie.4 Voor andere onderdelen van het acquis – bijvoorbeeld
      de snel groeiende ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid – is zo’n
      stappenplan niet geëxpliciteerd.
      Een tweede voordeel van het formuleren van criteria is dat dit de eu in staat stelt
      de stroom van toetredingen enigszins te beheersen. Geëxpliciteerde toetredings-
      voorwaarden zijn een garantie dat dit beheersproces op een geobjectiveerde,
      non-discriminatoire wijze plaatsvindt, hetgeen immers een belangrijk systeem-
      criterium is voor Europa als geheel. Dit neemt niet weg dat de politieke druk rond                   233
      de interpretatie van die geëxpliciteerde criteria hoog kan oplopen.
      Het stellen van criteria voor verschillende fasen in het toetredingsproces heeft als
      derde functioneel voordeel dat intermediaire positieve signalen kunnen worden
      afgegeven (door het gunnen van de kandidaatlidmaatschapsstatus cq. het starten
      van de onderhandelingen) die het aanpassingsproces in de kandidaat-lidstaten
      stimuleren.
5.2.2 bevorderen overname en implementatie van het acquis zonder
      rechten toe te kennen
      De Unie kan een scala van carrots and sticks inzetten om de overname en imple-
      mentatie van het acquis aan te moedigen, zonder de aspirant/kandidaat-lidstaat
      ook rechten toe te kennen. Te denken valt hier aan hulpprogramma’s, individuele
      prioriteitenstelling, planning en monitoring, de aanmoediging van regionale
      samenwerking tussen aspiranten/kandidaten, het inlassen van proefperioden en
      het vaststellen van toetredingsdata.
      Hulpprogramma’s
      Met betrekking tot de uitbreiding naar Midden- en Oost-Europa is al snel erkend
      dat de kandidaten niet in de positie verkeren om de vereiste investeringen
      volledig zelf te financieren. Aanzienlijke financieringssteun wordt dan ook
      geboden via de hulpbron vanuit de eg die vanaf 1989 het belangrijkst is:
      het Phare-programma.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 237 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 238 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
         Tekstbox 5.1 Het Phare-programma
          Oorspronkelijk opgezet om het transformatieproces te ondersteunen, is Phare sinds de Europese
          Raad van Luxemburg (1997) primair gericht op de eliminatie (en vermindering, zie par. 5.2.2) van
          diversiteit die problematisch is in het licht van toetreding tot de eu. Twee van de drie hoofddoelen
          van Phare zijn:
          1   de overname en implementatie van het acquis te bevorderen (en de noodzaak van overgangs-
              perioden te verminderen);
          2   het bestuur en de instituties in de kandidaat-lidstaten te versterken, opdat ze effectief binnen
              de Unie zullen functioneren.5
          Om deze doelen te bereiken wordt ongeveer een derde van de Phare-hulp – die totaal zo’n anderhalf
          miljard euro per jaar bedraagt – besteed aan de cofinanciering van institutieopbouw en de ontwik-
          keling van menselijk kapitaal. Dit gebeurt door middel van training (via het Technical Assistance
          Information Exchange Office (taiex), dat verantwoordelijk is voor kortetermijn technische
          ondersteuning door experts) en door middel van zogenaamde twinning (middel- en/of lange-
          termijndetachering van functionarissen afkomstig van ministeries, regionale lichamen, publieke
          agentschappen en professionele organisaties uit de eu-lidstaten bij corresponderende instellingen
          in de kandidaat-lidstaten). Een derde van Phare wordt gebruikt voor de cofinanciering van investe-
          ringen om de kandidaat-lidstaten fysiek te equiperen voor de uitvoering van het acquis. Het laatste
234       derde deel van Phare wordt besteed aan de ontwikkeling van de regionale en sectorale mechanismen
          en instituties die noodzakelijk zijn om de Europese Structuurfondsen na toetreding uit te voeren.
                 Financiële steun kan uiterst functioneel zijn, zij het onder een aantal voorwaar-
                 den. Belangrijke voorwaarde is ten eerste dat de instantie die verantwoordelijk is
                 voor de allocatie van de fondsen, de politieke en bestuurlijke capaciteit heeft om
                 coherente en goed gecoördineerde programma’s op te zetten en uit te voeren.
                 Ten tweede moeten het niveau van de behoefte en dat van de financiering elkaar
                 niet al te veel ontlopen.
                 Als gevolg van de decentrale aard van de eu, is het beeld van de hulpverlening
                 bepaald door een verdeling van projecten onder belanghebbende lidstaten en een
                 proliferatie van onderaannemerschap. De transfer van expertise die cruciaal is
                 voor de implementatie en handhaving van het acquis, is als gevolg hiervan meer
                 nationaal dan Europees. Dit hoeft geen probleem te zijn, indien men de benade-
                 ringen van de verschillende lidstaten ten aanzien van institutieopbouw als min of
                 meer equivalent beschouwt. Als men de feitelijke diversiteit tussen nationale
                 ministeries, agentschappen en andere professionele lichamen evenwel onder-
                 kent, kent deze decentrale aanpak functionele nadelen.
                 Problemen van coördinatie en coherentie verbleken echter ten opzichte van de
                 problematiek van de tekortschietende financiering. Hoewel de eu tijdens de
                 Europese Raad van Berlijn heeft besloten de financiële middelen voor de
                 pretoetredingsprogramma’s met ingang van 2000 meer dan te verdubbelen tot
                 3,1 miljard euro op jaarbasis, is duidelijk dat het politiek onhaalbaar is binnen de
                 eu bedragen beschikbaar te stellen die groot genoeg zijn om in de financierings-
                 behoefte van de kandidaat-lidstaten te voorzien. Dit geldt al ten aanzien van de
                 middelen die nodig zijn voor de opbouw van instituties en menselijk kapitaal.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 238 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 239 ======================================================================

<pre>                                                beoordeling oplossingsrichtingen voor de toetreding
Het geldt echter in nog veel hogere mate voor de financiering van fysieke
investeringen en infrastructuur (o.a. ten behoeve van de overname van het kost-
bare milieuacquis). Overigens zou een significante verhoging van de hulpstro-
men mogelijk tegen grenzen oplopen. Aangezien de benodigde administratieve
structuren pas kortgeleden in het leven zijn geroepen en – met name op regionaal
niveau – nog versterking behoeven, is de absorptiecapaciteit van de kandidaat-
lidstaten in sommige gevallen beperkt (Europese Commissie 2000g: 7). Een al te
grote afhankelijkheid van Europese hulpstromen – bijvoorbeeld op het gebied
van milieu – zou bovendien de prikkel tot een cultuur- en gedragsverandering
onder nationale publieke en private partijen kunnen verminderen.
Individuele prioriteitenstelling, planning en ‘monitoring’
Waar het Witboek nog een unilaterale verklaring van de Unie aan alle geassocieerde
landen was, is door de Europese Raad van Luxemburg (1997) besloten tot een
individuele voorbereiding van de kandidaat-lidstaten. Hiertoe zijn zogenaamde
Toetredingspartnerschappen6 in het leven geroepen. De Europese Commissie
publiceert jaarlijks een rapport over de voortgang die de kandidaat-lidstaat heeft
geboekt ten aanzien van de toetredingsvoorwaarden, de verplichtingen die
voortvloeien uit de Europa-overeenkomsten (zie hieronder), de overname en
implementatie van het acquis en de prioriteiten die in het Toetredingspartner-                      235
schap zijn gesteld (monitoring). Het Toetredingspartnerschap en het Nationale
Programma voor de Overname van het Acquis kunnen op basis van de bevindingen
in dat rapport eventueel worden bijgesteld.7 Bezorgdheid – met name onder de
Schengen-landen – over het praktische implementatievermogen van de kandi-
daat-lidstaten op het gebied van justitie en binnenlandse zaken (jbz), heeft de
Raad er bovendien toe gebracht een speciaal – door vertrouwelijkheid omgeven –
mechanisme in het leven te roepen om de overname, toepassing en uitvoering
door de kandidaat-lidstaten van het eu-acquis op het gebied van justitie en bin-
nenlandse zaken te monitoren.8
De ervaring leert dat de individuele prioriteitenstelling, planning en monitoring
vruchten afwerpen, zeker wanneer deze gecombineerd worden met gerichte
hulp in het kader van de Toetredingspartnerschappen. De toetredingscriteria
en het Witboek uit 1995 boden duidelijk te weinig houvast voor een gedegen
toetredingsvoorbereiding (zie ook Pelkmans et al. 2000: 77).
De collectieve evaluaties op het gebied van jbz zijn vooralsnog minder functio-
neel. Zij doen immers geen aanbevelingen over prioriteiten, noch over de wijze
van overname en implementatie. Kruisbestuiving tussen de collectieve evaluatie
en pretoetredingssteun heeft nog nauwelijks plaats. De vertrouwelijkheid van de
rapporten beperkt tevens de effectiviteit van de evaluaties als instrument om de
eliminatie van problematische diversiteit te bevorderen.
De wrr beveelt aan deze benadering van weldoordachte strategieën voor de
middellange termijn met ingebouwde prikkels (o.a. hulpverlening) en controle-
elementen verder te ontwikkelen – met name ook op het gebied van jbz.
Hierbij dienen de resultaten jaarlijks te worden ‘gescreend’ en teruggekoppeld
</pre>

====================================================================== Einde pagina 239 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 240 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 naar de prioriteitenstelling, planning en financiering. Indien voor een bepaald
                 onderdeel van het acquis een overgangsperiode wordt gegund (zie par. 5.5.1), dan
                 zou deze moeten worden ingebed in een dergelijke strategie, die zich uitstrekt tot
                 aan de afloop van de overgangsperiode.
                 Aanmoedigen van regionale samenwerking tussen aspirant/kandidaat-
                 lidstaten
                 Een aanvullende manier om aspiranten en/of kandidaten bekend te maken met
                 het acquis voorafgaand aan toetreding bestaat eruit hen te stimuleren tot regionale
                 samenwerking en/of toepassing van (delen van) het acquis onder elkaar.
                 De aanmoedigingen door de eu van regionale samenwerking in de cefta 9
                 (Central European Free Trade Agreement) kunnen onder meer in dit licht worden
                 gezien (Inotai 1995). Waar cefta voornamelijk regels ten behoeve van vrijhandel
                 betreft, bespreekt Monar het voorstel om kandidaat-lidstaten die gemeenschap-
                 pelijke grenzen hebben, ertoe aan te zetten het Schengen-acquis onder elkaar te
                 gaan uitvoeren voorafgaand aan de toetreding. Hiertoe zou een speciaal eu-hulp-
                 programma kunnen worden opgezet en een Schengen-adviesgroep in het leven
                 kunnen worden geroepen (Monar 2000: 56).
236              Een belangrijke vraag in dit verband is of de onderlinge samenwerking tussen
                 kandidaat-lidstaten ook voordelen met zich brengt voor de kandidaat-lidstaten in
                 kwestie (bijv. welvaartsvoordelen of, in het geval van de pre-Schengen regionale
                 samenwerking, besparingen doordat de kandidaat-lidstaten een deel van hun
                 externe grenzen niet hoeven te bewaken). Als dit niet het geval is, is deze
                 oplossing niet erg haalbaar. Indien bovendien de kandidaat-lidstaten in kwestie
                 niet even ver zijn gevorderd in hun toetredingsvoorbereiding, zullen de kop-
                 lopers mogelijk worden gedwongen de achterblijvers te ondersteunen.
                 Gezien hun schaarse middelen, is dit moeilijk voorstelbaar. De conclusie dat
                 deze samenwerkingsvormen dan alleen onder kandidaten met hetzelfde voor-
                 bereidingsniveau zouden moeten plaatsvinden, stuit weer op het systeemnadeel
                 dat het idee van ‘toetredingsgolven‘ geherintroduceerd zou worden en dus
                 nieuwe delingen in Europa in de hand worden gewerkt. Deze bezwaren lijken de
                 wrr de mogelijke voordelen van de oplossing niet waard.
                 Proefperiodes
                 Een vergaande maatregel zou eruit kunnen bestaan kandidaat-lidstaten een
                 verplichte proefperiode op te leggen. Monar gaat in zijn studie voor de wrr
                 in op de mogelijkheid dat kandidaat-lidstaten gevraagd wordt om zes tot twaalf
                 maanden vóór de toetredingsdatum bepaalde gevoelige onderdelen van het
                 acquis te gaan implementeren. Deze ‘proefperiode’ zou moeten worden onder-
                 steund met specifieke eu-programma’s die zorgdragen voor monitoring van de
                 voortgang, advies, training en hulp bij de aanpassing van de technische infra-
                 structuur. Indien aan essentiële ‘proeftijdvoorwaarden’ niet zou zijn voldaan,
                 zou de toetreding kunnen worden uitgesteld en/of zouden bepaalde lidmaat-
                 schapsrechten na toetreding kunnen worden opgeschort (Monar 2000: 57).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 240 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 241 ======================================================================

<pre>                                                  beoordeling oplossingsrichtingen voor de toetreding
Ten aanzien van proefperioden met mogelijke opschorting van lidmaatschaps-
rechten deelt de wrr de bedenkingen van Monar. Kandidaten zullen protesteren
tegen deze verzwaring van hun lasten, die niet in de toetredingsstrategie is aan-
gekondigd (Monar 2000: 57). Een belangrijk bezwaar is bovendien dat het
opschorten van de rechten van nieuwe lidstaten opgevat zou kunnen worden als
discriminerend ten opzichte van de oude lidstaten. Vanwege deze systeem-
overweging zou deze sanctie alleen voorstelbaar zijn, indien hij ook zou worden
toegepast op de huidige lidstaten die niet aan de vereisten voldoen (zie hfdst. 6).
Vastleggen toetredingsdatum
Door verschillende partijen is erop aangedrongen dat een toetredingsdatum
wordt vastgelegd. Commitment aan een datum zou functioneel zijn om de druk
op de eliminatie van problematische diversiteit vast te houden, zowel in de
kandidaat-lidstaten als in de eu (die zich institutioneel en beleidsmatig moet
voorbereiden). Aangezien een vaste datum te grote systeemrisico’s voor de eu in
zich zou dragen (als gevolg van het mogelijk niet gereed zijn van de kandidaat-
lidstaten), wordt doorgaans gepleit voor een streefdatum, waarop die kandidaat-
lidstaten die aan de toetredingscriteria voldoen, kunnen toetreden (vergelijk de
deadline van 1 januari 1999 voor de start van stadium III van de emu voor de
lidstaten die aan de convergentiecriteria voldeden).                                                  237
De wrr meent echter dat het vastleggen van een streefdatum niet te verwaar-
lozen systeemrisico’s impliceert. De emu-ervaring leert niet alleen dat een
streefdatum functioneel is om de convergentie te disciplineren, maar ook dat het
gevaar dreigt dat de criteria niet erg strikt worden toegepast. Waar het een stap
van de lidstaten op weg naar verdere verdieping betrof, was dit nog tot daar aan
toe. Waar het de toetreding van een kandidaat-lidstaat en het behoud van de
eu-verworvenheden betreft, zou de eu zich echter niet in een situatie moeten
begeven waarin de politieke druk om kandidaat-lidstaten die nog niet gereed zijn
toch te laten passeren, erg hoog zou kunnen oplopen. Ook vanuit het perspectief
van de stabiliteit, veiligheid en welvaart van Europa als geheel kleven er risico’s
aan een streefdatum. Indien de eu namelijk strikt vasthoudt aan de toetredings-
voorwaarden, kan het overschrijden van een vastgestelde streefdatum een terug-
slag in de kandidaat-lidstaat tot gevolg hebben.
Gezien deze overwegingen acht de wrr het verstandig dat de Unie zich heeft
beperkt tot het noemen van een datum waarop zij zelf gereed is voor de toetre-
ding (dit is het geval als het verdrag van Nice is geratificeerd). Hiernaast ziet de
wrr de hoop van de lidstaten dat de eerste kandidaten kunnen toetreden vooraf-
gaand aan de verkiezingen van het Europese Parlement in het najaar van 2004,
als een extra stap ter aanmoediging, die de bovenbeschreven systeemrisico’s voor
zowel de eu als de kandidaten minimaliseert. Deze hoop is uitgesproken in de
conclusies van de Europese Raad van Nice en versterkt door de conclusies van
Göteborg.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 241 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 242 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
       5.2.3     het aangaan van een overeenkomst op basis van wederzijdse
                 rechten en plichten
                 Een derde benadering om de eliminatie van problematische diversiteit te bevor-
                 deren, is een wederzijds bindende overeenkomst aan te gaan met één kandidaat-
                 lidstaat of een groep van kandidaat-lidstaten. De klassieke vorm hiervoor is de
                 associatieovereenkomst (zie tekstbox 5.2). Deze associaties kunnen een bilaterale
                 dan wel multilaterale vorm aannemen. Naast deze twee vormen van associatie, is
                 het partieel lidmaatschap een derde mogelijkheid voor een wederzijds bindende
                 constructie. Deze drie oplossingsrichtingen worden hieronder besproken.
         Tekstbox 5.2 Associatieovereenkomsten en de Europa-akkoorden
          Op basis van artikel 310 eeg kunnen de Gemeenschap en de lidstaten met een of meer staten
          of internationale organisaties overeenkomsten sluiten die een associatie in het leven roepen
          gebaseerd op wederzijdse rechten en verplichtingen, gemeenschappelijke actie en speciale
          procedures. Ondanks gemeenschappelijke kenmerken is er grote variatie onder de associatie-
          overeenkomsten die tot nu toe zijn gesloten. De losse formule van artikel 310 kan telkens worden
          toegesneden op de doelstellingen die de eg en de lidstaten nastreven met het desbetreffende
238       derde land. Sommige associatieovereenkomsten werden opgesteld met het oog op mogelijke toe-
          treding (bijv. die met Griekenland). Andere werden oorspronkelijk juist geconcipieerd als een
          alternatief voor toetreding (bijv. de hieronder te behandelen multilaterale eer).
          De Europa-akkoorden die begin jaren negentig met de Midden- en Oost-Europese landen
          werden gesloten, waren oorspronkelijk niet bedoeld als onderdeel van een toetredingsstrategie.
          Een aantal lidstaten van de eg had – uit angst dat de eg door toetreding van de zo verschillende
          Midden- en Oost-Europese landen zou verwateren – een duidelijke voorkeur voor Europese
          integratie volgens het patroon van concentrische cirkels. Als gevolg van deze opstelling van de eg
          was er in de Europa-akkoorden geen belangrijke plaats gereserveerd voor de verplichting voor de
          geassocieerde landen om hun diversiteit ten aanzien van de rechtsorde van de Gemeenschap te
          elimineren. Doel was primair de geleidelijke ontwikkeling van een vrijhandelsgebied voor
          industriële producten tussen de eg en het geassocieerde land, het bieden van een raamwerk voor
          politieke dialoog tussen de partijen evenals een basis voor samenwerking op economisch,
          financieel, cultureel en sociaal gebied, alsmede ter voorkoming van illegale activiteiten. 10
          De uitspraak van de Europese Raad van Kopenhagen dat de geassocieerde Midden- en Oost-
          Europese landen die dat wensen, lid kunnen worden van de eu zodra ze in staat zijn aan de
          verplichtingen van het lidmaatschap te voldoen, betekende een politieke heroriëntatie van de
          associatieovereenkomsten. Tot dat moment vonden hervormingen in de Midden- en Oost-
          Europese landen als gevolg van het ontbrekende toetredingsperspectief plaats zonder een
          duidelijke richting (Gaudissart en Sinnaeve 1997: 42).
                 Bilaterale overeenkomsten en deelname in onderdelen van de eg/eu
                 voorafgaand aan toetreding: ‘learning by doing’
                 Begin jaren negentig zijn er met de Midden- en Oost-Europese landen bilaterale
                 associatieovereenkomsten gesloten (de zogenaamde Europa-akkoorden;
                 zie tekstbox 5.2). De associatieovereenkomsten, die kunnen worden gezien als
                 het algemene kader voor de betrekkingen tussen de eg en de kandidaat-lidstaat,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 242 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 243 ======================================================================

<pre>                                                 beoordeling oplossingsrichtingen voor de toetreding
kunnen worden aangevuld met protocollen en verdragen die het recht van
kandidaten erkennen om deel te nemen in specifieke onderdelen van de eg/eu.
Een proces van learning by doing kan er vervolgens toe bijdragen dat problemati-
sche diversiteit wordt geëlimineerd. Zo heeft de Europese Raad van Luxemburg
besloten specifieke programma’s11, agentschappen, comités en werkgroepen van
de eu12, vastgelegd in protocollen bij de Europa-akkoorden, open te stellen voor
kandidaat-lidstaten. Het indienen van projecten voor de verschillende program-
ma’s, de financiering ervan (deels ondersteund door Phare) en het als waarnemer
meedraaien met managementcomités en werkgroepen van de programma’s en
met de agentschappen van de eg strekt tot doel de kandidaten vertrouwd te
maken met de verschillende beleidsterreinen en werkmethoden van de Unie.
De uitnodiging voor deze fora geldt overigens alleen voor sessies waar gediscus-
sieerd wordt over de toepassing van het acquis en niet voor de bijeenkomsten
waar de comités geacht worden tot een opinie te komen over uitvoerings- of
managementbevoegdheden die gedelegeerd zijn aan de Commissie (comitologie).
Ook de protocollen bij de Europa-akkoorden over gelijke beoordeling en accepta-
tie van industriële producten (de zogenaamde peca’s13) zijn noemenswaardig.
Deze peca’s maken het mogelijk bepaalde sectoren volledig te integreren in de
interne markt voorafgaand aan de toetreding, wanneer de kandidaat-lidstaten                          239
hun wetgeving voor de betreffende sectoren in overeenstemming hebben
gebracht met die van de eg (zie par. 7.2 over de interne markt). Voor de tweede
pijler zijn eveneens maatregelen getroffen om de kandidaten voorafgaand aan de
toetreding bij het beleid te betrekken. Zo is de politieke dialoog – onderdeel van
de Europa-akkoorden – uitgebreid teneinde de kandidaat-lidstaten de mogelijk-
heid te geven zich te associëren met verklaringen, diplomatieke stappen en
gemeenschappelijke optredens waartoe de Unie in het kader van het gemeen-
schappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (gbvb) heeft besloten14.
Ten behoeve van het Europese Veiligheids- en Defensie Beleid is er overleg
tussen de huidige lidstaten en de kandidaat-lidstaten. Dit wordt opgevoerd in
het geval van een internationale crisis. In het geval de Raad besluit tot een door de
eu geleide operatie, worden de kandidaat-lidstaten uitgenodigd om bij te dragen
aan de uitvoering hiervan. De kandidaat-lidstaten hebben ook nationale bij-
dragen aan de eu-reactiemacht beschikbaar gesteld (Whitman 1999: 142;
Limonard 2001). Voor de derde pijler bespreekt Monar het Pretoetredings Pact
over Georganiseerde Misdaad uit 1998. De samenwerking die op basis van deze
overeenkomst met de kandidaat-lidstaten plaatsvindt, is gericht op de overdracht
van kennis en uitvoeringsstandaarden van de eu naar de kandidaat-lidstaten
(Monar 2000: 55).
Door hun vaagheid ten aanzien van lidmaatschapsverplichtingen hebben de
Europa-akkoorden slechts een beperkte rol gespeeld om de eliminatie van
problematische diversiteit te bevorderen(zie Pelkmans et al. 2000: 76-80 voor
een uitgebreide kritiek op de Europa-akkoorden als basis voor bindende ver-
plichtingen ter voorbereiding op het lidmaatschap). Deze functie wordt nu
grotendeels vervuld door de Toetredingspartnerschappen. De bijdrage die de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 243 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 244 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 Europa-akkoorden en de hieraan gehechte protocollen leveren, ligt niet zozeer in
                 de verplichtingen die worden opgelegd aan de kandidaten, maar aan de rechten
                 die hen worden gegund. Als gevolg hiervan vindt op bepaalde onderdelen van de
                 eg/eu voorafgaand aan toetreding een geleidelijke, gestructureerde infasering
                 en deelname van de kandidaten plaats, waardoor een uiterst functioneel proces
                 van learning by doing in werking kan treden. Vanuit systeemperspectief is deze
                 associatie niet problematisch. De geassocieerde landen zijn alleen betrokken op
                 het uitvoeringsniveau en krijgen geen stem in de beleidsvorming. Het enkele
                 institutionele kader van de eu blijft hiermee intact. Vanuit het perspectief van de
                 kandidaat-lidstaten is het van belang dat de associatieakkoorden geen extra
                 drempel vormen of zelfs als alternatief voor lidmaatschap worden ingericht.
                 Met het commitment van Kopenhagen heeft de eu duidelijk aangegeven dat dit
                 voor de Midden- en Oost-Europese kandidaten niet (meer) het geval is.
                 De wrr beveelt aan op meer terreinen geleidelijke integratie voorafgaand aan
                 toetreding mogelijk te maken, met name voor kandidaat-lidstaten die met hun
                 voorbereidingen reeds vergevorderd zijn.
                 Multilaterale overeenkomsten: de eer
240              De wederzijds bindende multilaterale implementatie van het acquis voorafgaand
                 aan de toetreding heeft een belangrijk precedent: de Europese Economische
                 Ruimte. Deze eer is door waarnemers wel gesuggereerd als mogelijke tussenstap
                 voor de Midden- en Oost-Europese landen, op de weg naar het lidmaatschap.
                 Zoals gesteld bij de behandeling van de bilaterale associatieovereenkomsten,
                 kan de gestructureerde infasering via de associatieformule enorm bijdragen
                 tot de voorbereiding van de kandidaten. Voor een uitgebreide evaluatie van de
                 voor- en nadelen van de multilaterale eer-formule als alternatief voor de
                 bilaterale associatieovereenkomsten wordt hier verwezen naar Philippart en
                 Sie Dhian Ho (2001).
                 De wrr meent echter dat de eer een aantal aspecten kent die hem niet
                 relevant maakt voor de toetreding van de kandidaat-lidstaten uit Midden- en
                 Oost-Europa. Zo is het eer-pakket veeleisend en hebben de kandidaat-lidstaten
                 een uitgesproken voorkeur voor het lidmaatschap. Wanneer de kandidaat-
                 lidstaten eenmaal in staat zijn om 80 procent van het acquis over te nemen en
                 te implementeren, is er weinig reden meer om voor het ‘eindstation volledig
                 lidmaatschap’ nog halt te houden bij de ‘tussenstop eer’. Suggesties om de
                 eer-route te volgen, stuiten dan ook op wantrouwen in de kandidaat-lidstaten,
                 die er immers beducht voor zijn te belanden in een ‘ever closer waiting room.’15
                 Par tieel lidmaatschap
                 Sinds begin jaren negentig is door verschillende betrokkenen en waarnemers het
                 idee geopperd van een partieel lidmaatschap van de Unie voor de Midden- en
                 Oost-Europese landen. Midden- en Oost-Europese aspiranten zouden in dat
                 geval op sommige terreinen lidmaatschapsrechten en -plichten worden gegund
                 (bijv. op het gebied van het gbvb, jbz of op basis van de Europa-akkoorden)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 244 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 245 ======================================================================

<pre>                                                   beoordeling oplossingsrichtingen voor de toetreding
terwijl deze hen op andere gebieden, tenminste gedurende een overgangsperiode,
zouden worden onthouden.
Het partieel lidmaatschap kan bijdragen tot de eliminatie van diversiteit. Het uit-
zicht op snelle toekenning van lidmaatschapsrechten biedt immers een extra
incentive voor de Midden- en Oost-Europese landen. Voorwaarde is dan wel dat
gegarandeerd wordt dat het partiële lidmaatschap een tijdelijke oplossing is op
weg naar volwaardig lidmaatschap op niet al te lange termijn. Deze noodzakelijke
garantie stuit echter op dezelfde problemen als het vaststellen van toetredings-
data (zie hierboven). Hoewel het partiële lidmaatschap functioneel kan zijn voor
de overname van het acquis, kan het voor de verdere ontwikkeling van het acquis
mogelijk disfunctioneel uitwerken. Als de Midden- en Oost-Europese landen
begin jaren negentig bijvoorbeeld al waren gaan deelnemen aan de jbz-besluit-
vorming, is het maar de vraag of de ontwikkeling van dit beleidsterrein de
afgelopen jaren zo’n vlucht had kunnen nemen. De varianten die in de loop der
jaren zijn voorgesteld, kennen ook alle een problematische basis. Deze voor-
stellen waarin het lidmaatschap tot één pijler wordt beperkt, gaan voorbij aan de
dynamiek en verwevenheid die tussen de pijlers bestaat (denk bijv. aan de
handhaving van economische sancties). Gezien de beperkingen van de Europa-
akkoorden die hierboven zijn besproken, is het ser-voorstel dat de Europa-
akkoorden als uitgangspunt kiest, evenmin functioneel als basis voor bindende                          241
verplichtingen ter voorbereiding op het lidmaatschap (zie Pelkmans et al. 2000:
76-80 voor een uitgebreide kritiek op het ser-voorstel). Het probleemoplossend
vermogen van het partieel lidmaatschap wordt verder beperkt doordat het,
vanwege de connotatie van ‘tweedeklaslidmaatschap’, in de kandidaat-lidstaten
politiek slechts beperkt haalbaar is.
Vanuit het systeemperspectief van de Unie zijn de noodzakelijke verdragsveran-
deringen en institutionele complicaties die partieel lidmaatschap impliceren,
een aanzienlijk nadeel. Hoewel de ser claimt dat – als gevolg van de begrensde
duur – partieel lidmaatschap niet leidt tot een tweedeklaslidmaatschap, is partieel
lidmaatschap dit intrinsiek wel. Deze status zou een kloof tot gevolg hebben
tussen de lidstaten van de Unie en de partiële lidstaten, hetgeen de intra-eu
solidariteit negatief zou beïnvloeden. De specifieke voorstellen die partieel
lidmaatschap beperken tot het gbvb of jbz, zouden bovendien de pijlerstructuur
binnen de Unie versterken, met zeer schadelijke gevolgen voor de Unie als steeds
hechter waarden- en handelingsverbond.
Vanuit het systeemperspectief van Europa als geheel draagt de combinatie van
een stabiliserende werking van spoedig lidmaatschap en lichte verplichtingen
voor de partiële lidstaten bij aan stabiliteit, veiligheid en welvaart. In het begin
van de jaren negentig zou het partieel lidmaatschap een oplossing hebben kunnen
bieden voor het ‘tijdinconsistentie probleem’ dat wordt beschreven door
Pelkmans et al. (2000). Tien jaar later zijn de omstandigheden echter veranderd.
Hierdoor is de optie van partieel lidmaatschap voor de kandidaat-lidstaten uit
Midden- en Oost-Europa achterhaald. Het Europese continent is geleidelijk
gestabiliseerd en gepacificeerd door andere middelen dan de uitbreiding van de eu.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 245 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 246 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 Mogelijk breidt de navo zich in 2002 verder uit. De stelling dat de Unie de Mid-
                 den- en Oost-Europese landen niet langer dan 15 jaar zou kunnen laten wachten
                 op toetreding, is onjuist gebleken. Op basis van deze overwegingen concludeert
                 de wrr dan ook dat toetreding dient te geschieden zonder tijdelijk partieel lid-
                 maatschap. In combinatie met de functionele nadelen en de risico’s van partieel
                 lidmaatschap voor het project van een steeds hechter waarden- en handelings-
                 verbond, meent de raad dat partieel lidmaatschap geen aantrekkelijke oplossing is
                 voor de toetredingsproblematiek.
       5.2.4     conclusie
                 De wrr meent dat het omwille van systeemoverwegingen van groot belang is dat
                 de Unie vasthoudt aan een benadering die er primair op is gebaseerd de diversiteit
                 ten aanzien van het acquis voor toetreding te elimineren. Deze strategie vervult
                 een sleutelrol in de dynamiek van de Unie als ‘steeds hechter waarden- en hande-
                 lingsverbond’. Door een volledige acceptatie van het acquis te eisen, geeft de Unie
                 duidelijk te kennen dat – hoewel zo nu en dan pas op de plaats wordt gemaakt en
                 het einddoel niet duidelijk is omschreven – de Unie slechts ‘voorwaarts’ beweegt
                 en geen offers brengt in termen van verdieping ter wille van uitbreiding.
242
                 Door sterk de nadruk te leggen op de eliminatie van problematische diversiteit
                 voorafgaand aan de toetreding, laat de uitbreiding evenwel lang op zich wachten,
                 evenals het veiligheids-, stabiliteits- en welvaartseffect dat deze uitbreiding zou
                 hebben op het Europese continent. Bovendien houdt deze strategie op bepaalde
                 onderdelen weinig rekening met de noodzaak de transformatieprocessen te
                 voltooien en het versterken van de randvoorwaarden voor de inhaalgroei
                 waarvoor de Midden- en Oost-Europese landen zich gesteld zien.
                 Het is vanwege deze fundamentele zorgen, evenals vanwege het functionele
                 risico dat in antwoord op een te ‘brute’ benadering een terugslag na toetreding
                 plaatsvindt, dat de hieronder behandelde benaderingen relevant zijn.
       5.3       verminderen van diversiteit: stabiele en duurzame
                 resultaten
                 In paragraaf 5.2 is vastgesteld dat een puur juridische, acquisgerichte benadering
                 nadelen kent. Het overnemen van regels staat niet garant voor de implementatie
                 ervan, wanneer de problemen worden veroorzaakt door een gebrek aan sociaal-
                 economische ontwikkeling, financiële middelen en gebrek aan bestuurlijke en
                 juridische capaciteit. Hoewel er geen acquis bestaat ten aanzien van deze oorzaken
                 (er is geen eu-standaard voor effectief openbaar bestuur of het niveau van
                 sociaal-economische ontwikkeling), zijn zij wel van cruciaal belang voor het
                 functioneren van een lidstaat in de eu. Sommige problemen laten zich dus niet
                 (direct) oplossen door regels op te leggen. Zij vergen een benadering die erop is
                 gericht diversiteit geleidelijk te verminderen door de bron van de problematische
                 diversiteit aan te pakken. Drie processen kunnen hiertoe bijdragen: convergentie
                 door marktkrachten, financiële overdrachten en door leerprocessen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 246 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 247 ======================================================================

<pre>                                                         beoordeling oplossingsrichtingen voor de toetreding
5.3.1 convergentie door mark tkr achten
      Het verklaarde voornemen van de eu uit te breiden met de Midden- en Oost-
      Europese landen en de hierboven besproken toetredingsvoorbereidingen (o.a. de
      overname van het acquis, de ontwikkeling van een vrijhandelsgebied en de inte-
      gratie in delen van de interne markt voorafgaand aan toetreding) versterken het
      proces van convergentie tussen de Midden- en Oost-Europese en eu-landen dat
      plaatsvindt via marktkrachten. Pelkmans onderscheidt vier mechanismen via
      welke marktkrachten kunnen bijdragen aan cohesie (de afname van economische
      en sociale verschillen tussen rijke en arme regio’s) (Pelkmans 1997: 256-7).16
      Ten eerste vergemakkelijkt marktintegratie de exploitatie van comparatieve
      voordelen en specialisatie, met als gevolg een hogere welvaart voor alle partijen.
      Belangrijk probleem hierbij zijn echter de aanpassingskosten. Tot voor kort
      genoten sleutelsectoren in verschillende Midden- en Oost-Europese landen
      staatseigendom en/of hoge nationale protectie. Inhaalgroei door de aanwezige
      capaciteiten te activeren kan dientengevolge leiden tot faillissementen en
      ontslagen. Dit is met name in de Midden- en Oost-Europese landen problematisch,
      als gevolg van de relatief lage flexibiliteit van de arbeidsmarkt. Werkloosheid in
      deze regio’s wordt vaak gekenmerkt als een stagnant pool. Het neemt een lange
      tijd in beslag voordat de werklozen uit de krimpende landbouw en industriële                           243
      sector zijn opgenomen door de dienstensector en particuliere ondernemingen
      (cf. Brusis 2000).
      Buitenlandse investeringen functioneren als een tweede convergentiemechanisme,
      door reorganisaties en product- en procesinnovaties te katalyseren die in veel
      Midden- en Oost-Europese regio’s noodzakelijk zijn. De instroom van buiten-
      landse investeringen in de kandidaat-lidstaten in de aanloop naar de toetreding
      sorteert inderdaad al gunstige effecten. Buitenlandse investeringen tonen echter
      een duidelijke voorkeur voor de ‘koplopers’ onder Midden- en Oost-Europese
      landen (het verschil tussen Polen en Bulgarije en Roemenië in termen van
      buitenlandse investeringen per hoofd van de bevolking is zelfs toegenomen).
      Buitenlandse bedrijven investeren voornamelijk in Midden- en Oost-Europese
      regio’s nabij Westerse markten en in marktsegmenten die een hoge toegevoegde
      waarde kennen. De Zuidoost-Europese landen zijn weinig in trek. De patronen
      van convergentie en divergentie binnen Midden- en Oost-Europa bevestigen
      verder de ervaring uit eerdere toetredingen, dat een gunstig investeringsklimaat
      een belangrijke voorwaarde is voor een substantiële instroom van buitenlandse
      investeringen. Vooralsnog worden deze investeringen bovendien bemoeilijkt door
      een aantal wettelijke beperkingen op de aankoop van grond door buitenlanders.
      Een derde mechanisme dat bijdraagt aan de vermindering van diversiteit,
      is concurrentiedruk. Inderdaad dwingt toenemende concurrentie tot een hogere
      productiviteit en tot het voldoen aan minimum kwaliteitseisen. Voor voorheen
      beschermde Midden- en Oost-Europese regio’s betekent dit echter een hard aan-
      passingsproces met onzekere uitkomsten. Het succes van aanpassingsprocessen
      in Midden- en Oost-Europa zal ook afhangen van de mate waarin het vierde
</pre>

====================================================================== Einde pagina 247 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 248 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 mechanisme dat door Pelkmans wordt beschreven, functioneert: de reductie van
                 beleidsverstoringen van de markt (bijv. het gemeenschappelijk landbouwbeleid)
                 die schadelijke effecten hebben voor perifere Midden- en Oost-Europese regio’s.
       5.3.2     convergentie door financiële overdr achten
                 Convergentie kan ten tweede worden bevorderd door financiële hulpverlening.
                 Zo worden onder het Phare-programma recentelijk fondsen ingezet om de ver-
                 schillen te verminderen in economische ontwikkeling tussen kandidaat-lidstaten
                 en eu-lidstaten; de Structuurfondsen voor de eu-lidstaten vervullen deze
                 functie ook. Hiernaast worden Phare-gelden besteed aan de algemene hervorming
                 en versterking van het bestuur van de kandidaat-lidstaten. Programma’s richten
                 zich onder andere op de ontwikkeling van een adequate bestuurlijke cultuur,
                 vermindering van de corruptie en ontwikkeling van interministeriële coördinatie.
                 Dat Phare-gelden worden besteed aan sociale en economische cohesie en aan een
                 versterking van het bestuur en er aldus niet louter op zijn gericht diversiteit ten
                 opzichte van het acquis te elimineren, is zinnig gezien de diagnoses in de voort-
                 gangsrapportages van de Commissie dat deze variabelen veelal ten grondslag
                 liggen aan implementatieproblemen. Ook worden de kandidaat-lidstaten via de
244              uitvoeringsprocessen rond deze hulp geleidelijk voorbereid op de implementatie
                 van het Structuurbeleid van de eu. Onder economen bestaat er evenwel geen
                 consensus over de feitelijke bijdrage van fondsen aan de convergentie. Bovendien
                 kan Phare op voorhand, gezien de omvang van de middelen, niet meer dan een
                 marginale bijdrage leveren (het totale budget voor de kandidaten vertegenwoor-
                 digt minder dan 10 % van de per capita steun voor de regio’s binnen de Unie die
                 onder doelstelling 1 van de structuurfondsen vallen). Teneinde met deze beperkte
                 middelen effecten te kunnen sorteren, moet de hulp worden geconcentreerd op
                 een aantal prioriteiten. Hiernaast is de sleutel tot de effectiviteit van publieke
                 hulp het gevoerde beleid in het ontvangende land en de coördinatie hiervan met
                 de hulpprogramma’s (Europese Commissie 2000g: 9-10).
       5.3.3     convergentie door leerprocessen
                 Bronnen van problematische diversiteit die niet onder de regels van het acquis
                 vallen, kunnen ook worden aangepakt door een proces van beleidsleren.
                 Zo draagt de uitwisseling van professionals bij aan een convergentie van de
                 juridische, bestuurlijke en politiek-maatschappelijke cultuur. Hiernaast kan
                 worden gewezen op sociaal-economische beleidscoördinatie via de door
                 Pelkmans et al. aangehaalde Joint Assessments. Hierin stellen de Europese Com-
                 missie en de individuele kandidaat-lidstaten prioriteiten vast ten aanzien van het
                 macro-economisch beleid, evenals de beleidsinspanningen die nodig zijn om die
                 te bereiken en worden de resultaten periodiek gemeenschappelijk geëvalueerd
                 (Pelkmans et al. 2000: 83-4). Via de Joint Assessments raken kandidaat-lidstaten
                 geleidelijk aan vertrouwd met de economische beleidscoördinatie die plaatsvindt
                 onder eu-lidstaten in het kader van het Cardiff-proces. De kosten/baten-verhou-
                 ding van deze benadering kan significant positief uitvallen, aangezien de kosten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 248 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 249 ======================================================================

<pre>                                                      beoordeling oplossingsrichtingen voor de toetreding
      beperkt zijn en de bureaucratische belasting licht. De nadruk op uitwisseling en
      wederzijds leren maakt het mechanisme ook geschikt ten aanzien van meer
      gevoelige, bijvoorbeeld culturele en institutionele, diversiteit. De effectiviteit
      van dergelijke oplossingsrichtingen is uiteraard evenwel afhankelijk van de mate
      waarin kandidaat-lidstaten zich openstellen voor en toegewijd zijn aan institu-
      tionele en beleidsverandering.
5.3.4 conclusie
      Vermindering van diversiteit zal niet alleen bijdragen tot de overname van het
      acquis, maar ook meer stabiele en duurzame resultaten opleveren. De implemen-
      tatieproblemen worden in principe immers bij de wortel aangepakt. De ambitie is
      de opname van de Midden- en Oost-Europese lidstaten in het steeds hechter
      waarden- en handelingsverbond niet ten koste te laten gaan van hun welvaart en
      integendeel hun inhaalgroei te faciliteren. Dit komt uiteraard ten goede aan de
      cohesie en solidariteit binnen de uitgebreide Unie. Deze benadering erkent ook
      het grote belang van niet-publieke partijen voor de integratie van Midden- en
      Oost-Europa in de eu, namelijk private actoren (convergentie via marktkrachten),
      professionele beoefenaren en meer in het algemeen de civil society (convergentie
      via leerprocessen). Hun betrokkenheid vergroot tevens de legitimiteit van de toe-                   245
      treding. Welke resultaten op welke termijn worden behaald, is echter onzeker.
      Gegeven de omvang van de sociaal-economische diversiteit (het bnp per hoofd
      in de kandidaat-lidstaten is slechts een kwart tot twee derde van het eu-gemid-
      delde), is de vermindering ervan evident een opgave voor de lange termijn.
      De beschikbare Phare-middelen verbleken in dit licht. Aan de andere kant kan
      een grootschalige inzet van cohesiefondsen het aanpassingsvermogen van de
      Unie op termijn nadelig beïnvloeden. In tegenstelling tot de hulp die wordt
      gegeven om problematische diversiteit ten aanzien van het acquis te verminderen
      (die in principe na toetreding stopgezet zou worden), is het zeer waarschijnlijk
      dat de financiële overdrachten om diversiteit te verminderen, een permanent
      karakter krijgen. Deze verwachting is gebaseerd op het langetermijnkarakter van
      de opgave om sociaal-economische en institutionele verschillen te verminderen
      en op het feit dat de landen uit Midden- en Oost-Europa – wanneer ze eenmaal
      lid zijn van de eu – een sterke positie hebben om dergelijke geldstromen te laten
      voortduren.
5.4   afkopen van diversiteit: kortetermijnsmeermiddel
      maar l angetermijnlast
      In de context van de uitbreiding kunnen zich twee mogelijkheden voordoen
      waarbij problematische diversiteit van de agenda wordt verwijderd in ruil voor
      onconditionele17 financiële overdrachten of toezeggingen: het afkopen van
      een kandidaat-lidstaat of van een huidige lidstaat.
      Formeel is het afkopen van de diversiteit van een kandidaat-lidstaat geen optie
      in de context van toetreding. Denkbaar is wel dat kandidaat-lidstaten ertoe
</pre>

====================================================================== Einde pagina 249 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 250 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 bewogen worden eisen in te trekken in ruil voor de vage belofte dat kwesties
                 onderhandelbaar zijn wanneer de kandidaat-lidstaat zich eenmaal een ‘plaats aan
                 de tafel’ heeft verworven. Met andere woorden: uitstel van eisen wordt uitgeruild
                 tegen het lidmaatschap. In de toetredingsonderhandelingen benadrukken
                 sommige eu-onderhandelaars inderdaad dat het toetredingsproces zou worden
                 versneld, indien kandidaat-lidstaten hun verzoeken voor overgangsperioden en
                 uitzonderingen zouden beperken. Na de uitspraak van de Europese Raad van Nice
                 dat de eerste toetredingen in 2004 zouden kunnen plaatsvinden, zijn koplopers
                 onder de kandidaat-lidstaten (Tsjechië, Hongarije en Polen) inderdaad ook bereid
                 om op verschillende onderdelen (bijv. belastingen, milieu en liberalisering van de
                 energiesector) verzoeken tot overgangsperioden in te trekken of in te korten.
                 Hiernaast is het mogelijk dat de toetreding van een bepaalde kandidaat-lidstaat
                 zeer gewenst is door de Unie, terwijl integratie in een bepaald deel van het acquis
                 nadelige effecten zou hebben voor het betreffende land. De Unie zou dan finan-
                 ciële compensatie kunnen bieden, teneinde het land over de streep te trekken.
                 Een tweede vorm van uitruil kan zich voordoen, wanneer een lidstaat – die zijn
                 belangen geschaad ziet door de toetreding van een kandidaat-lidstaat – moet
                 worden afgekocht om de toetreding mogelijk te maken. Zo dreigde Spanje in
246              1994 (nadat de toetredingsverdragen door bijna alle lidstaten waren geratificeerd)
                 met het uitblijven van ratificatie (en hiermee het afblazen van de toetreding),
                 tenzij de eu Spanje een visserijarrangement zou gunnen dat vergelijkbaar is met
                 dat van Noorwegen. De crisis werd opgelost op een bijeenkomst van de Visserij-
                 raad op 22 december, waar de eu-ministers beloofden Spanje zes jaar eerder in
                 het gemeenschappelijk visserijbeleid te integreren dan was afgesproken in
                 Spanje’s eigen toetredingsverdrag. Een dergelijke opstelling van huidige lidstaten
                 moet zeker ook niet worden uitgesloten bij de toetreding van Midden- en
                 Oost-Europese landen.
                 Of afkopen van diversiteit een oplossing biedt voor toetredingsproblemen,
                 is uiteraard afhankelijk van de bereidheid van de ‘blokkerende’ (kandidaat-)
                 lidstaat om zijn problematische diversiteit van de agenda te verwijderen in ruil
                 voor concessies of financiële compensatie. Deze bereidheid zal onder meer
                 afhangen van de hoogte van de aanpassingskosten (binnenlandse politieke
                 kosten) die nodig zijn om bepaalde eisen te laten vallen, in relatie tot de geboden
                 compensatie. Tegelijkertijd moet de andere partij bereid zijn om met een
                 compensatie over de brug te komen. Duidelijk is dat alle vormen van afkopen van
                 diversiteit het grote nadeel hebben dat ze de problematiek niet bij de bron
                 aanpakken. Ze werken in plaats hiervan een vorm van free-riding in de hand,
                 waarbij bepaalde lidstaten erop rekenen telkens te worden gecompenseerd.
                 De wrr wijst een dergelijke benadering van de toetredingsproblemen in principe
                 af, om twee redenen. Ten eerste zou een dergelijke benadering een beslag leggen
                 op de middelen van de Unie zonder dat de onderliggende problematiek wordt
                 opgelost. Ten tweede heeft het nadelige gevolgen voor de goede betrekkingen en
                 solidariteit binnen de Unie, wanneer een lidstaat herhaaldelijk moeten moet
                 worden afgekocht.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 250 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 251 ======================================================================

<pre>                                                       beoordeling oplossingsrichtingen voor de toetreding
5.5   accommoderen van diversiteit
      Aangezien elimineren of afkopen van problematische diversiteit niet altijd
      mogelijk of wenselijk is en aangezien een benadering gericht op vermindering
      van diversiteit pas na enige tijd resultaten boekt, zijn ten aanzien van bepaalde
      toetredingsproblemen methoden nodig om problematische diversiteit te accom-
      moderen. Gezien de omvang van de onderhavige toetredingsproblematiek en de
      beperkingen van de andere benaderingen, valt te verwachten dat in het geval van
      de oostelijke uitbreiding accommodatie een belangrijker rol zal gaan innemen.
      Deze accommodatie kan worden verschaft door de rechten en plichten van de
      huidige en nieuwe lidstaten te differentiëren (overgangsperioden, kern-
      acquistoets, permanente uitzonderingen) of het niveau en/of de methode van
      interventie te herdefiniëren (renationalisatie, optionele harmonisatie).
5.5.1 overgangsperioden
      Tijdelijke uitzonderingen gedurende overgangsperioden zijn tot nu toe de belang-
      rijkste methode geweest om diversiteit te accommoderen. Aan nieuwe lidstaten
      wordt dan toegestaan dat ze zich geleidelijk aanpassen aan de overname van het
      acquis. Ook kan het zijn dat aan huidige lidstaten extra tijd gegeven wordt om                       247
      zich aan te passen aan de gevolgen van de uitbreiding. Voorbeelden van het eerste
      geval zijn de lange overgangsperioden die de kandidaat-lidstaten vragen voor de
      zogenaamde ‘zware investeringsrichtlijnen’ voor het milieu (waterkwaliteit,
      luchtvervuiling, industriële vervuiling en afval). Ook zou optionele harmonisatie
      tijdelijk aan een nieuwe lidstaat kunnen worden toegestaan. In dit geval zouden
      producenten in de nieuwe lidstaat gedurende de overgangsperiode de keuzemo-
      gelijkheid hebben hun productnormen ofwel onmiddellijk aan te passen aan de
      desbetreffende eg-wetgeving, ofwel tijdelijk de nationale producteisen aan te
      houden. Producten uit de Midden- en Oost-Europese landen die voldoen aan de
      eg-normen, hebben dan onmiddellijk vrije toegang tot de interne markt, terwijl
      ook het productverkeer in omgekeerde richting volledig vrij is. Alleen voor lokale
      producten uit de nieuwe lidstaat die nog niet voldoen aan de eg-normen, geldt
      geen ‘vrij verkeer’ (cf. Pelkmans et al. 2000: 86).
      Een voorbeeld van een overgangsperiode ten behoeve van aanpassing door een
      huidige lidstaat is de eis van Duitsland een overgangsperiode van zeven jaar in te
      stellen voor het vrije verkeer van personen. Gedurende deze periode zou aan
      iedere lidstaat worden toegestaan de toegang tot zijn arbeidsmarkt nationaal te
      regelen. Hierbij is differentiatie in de wetgeving tussen lidstaten dus toegestaan.
      Op deze twee verschillende typen overgangsperioden wordt hieronder achter-
      eenvolgens ingegaan.
      Het kan het tijdpad voor de toetreding uiteraard aanzienlijk verkorten wanneer
      overgangsperioden gegund worden aan kandidaat-lidstaten en/of huidige lid-
      staten. Vergeleken met de strikte toepassing van het principe dat toetreding pas
      kan plaatsvinden na volledige overname van het acquis, is de tijdwinst maximaal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 251 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 252 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 gelijk aan de langste gegunde overgangsperiode (zo werden in het geval van Spanje
                 overgangsperioden overeengekomen van 15 jaar en vraagt Polen nu overgangs-
                 perioden tot 18 jaar). Overgangsperioden hebben uiteraard alleen zin wanneer de
                 oorzaak ligt in het onvermogen van de kandidaat om het acquis op korte termijn
                 over te nemen, en niet wanneer het land hiertoe niet bereid is. Om de doelen van
                 de eu te bereiken kan het functioneel zijn overgangsperioden te verlenen, als dit
                 bijdraagt aan de uiteindelijke overname van het eu-acquis en als er hierdoor niet
                 meer dan beperkte verstoringen worden veroorzaakt voor een beperkte periode.
                 Vanuit systeemperspectief voor de Unie zijn er geen zwaarwegende bezwaren
                 tegen beperkt gebruik van overgangsperioden. Toch kan het sectorale en reactieve
                 karakter van deze accommodatievorm ook nadelige effecten hebben. Het gunnen
                 van overgangsperioden kan worden opgevat als een uiting van solidariteit met de
                 nieuwkomers. Overgangsperioden behouden het ‘meersnelheden’karakter van
                 de Europese integratie en houden de fragmentatie van het recht dus zo laag
                 mogelijk (in tegenstelling tot permanente differentiatie, zie par. 5.5.3). Wel zet
                 ‘meersnelheden’integratie het enkele institutionele kader van de Unie onder
                 druk. Aangezien talrijke en/of lange overgangsperioden de ontwikkeling of
                 hervorming van het acquis bemoeilijken, tasten ze ook het aanpassingsvermogen
248              van de eu enigszins aan. Een probleem van overgangsperioden is verder dat ze op
                 sectorale basis worden verleend. Dit kan tot een eindpakket leiden dat, wanneer
                 een kandidaat eenmaal is toegetreden, matig functioneert (door fragmentering
                 van wetgeving en/of door de hoge cumulatieve kosten van het voortdurend
                 ‘screenen’, handhaven van grenscontroles, enz.). Accommodatie via overgangs-
                 perioden is bovendien sterk reactief van aard. De eu wijkt alleen af van de
                 klassieke toetredingsstrategie indien de kandidaat-lidstaat hiertoe een verzoek
                 indient. Bij het verlenen van overgangsperioden is het echter raadzaam niet te
                 zeer te leunen op de beoordelingen van de kandidaat-lidstaten. Zoals in
                 paragraaf 5.2.1 al aan de orde kwam, hebben kandidaat-lidstaten er belang bij hun
                 overname- en implementatiecapaciteit gunstig voor te stellen. De Commissie
                 heeft niet voor niets in veel gevallen reeds twijfels geuit over het optimisme
                 achter de gevraagde overgangsperioden of het intrekken van verzoeken hiertoe.
                 Overgangsperioden die door huidige lidstaten worden gevraagd, kunnen worden
                 gepercipieerd als bescherming van het eigenbelang. Dit kan in de toekomst een-
                 zelfde opstelling van de nieuwe lidstaten in de hand werken. Dergelijke ressenti-
                 menten zouden wellicht kunnen worden voorkomen door accommodatie over en
                 weer uit te ruilen (cf. informele ‘deals’ tussen de beperking van aankoop van grond
                 door buitenlanders in ruil voor beperkingen van vrij verkeer van werknemers).
                 Vanuit het systeemperspectief voor Europa als geheel zijn overgangsperioden
                 positief te waarderen. Door de drempel voor het lidmaatschap te verlagen
                 kunnen de landen uit Midden- en Oost-Europa eerder in de eu worden veran-
                 kerd, hetgeen zal bijdragen tot stabiliteit in de regio. Ook de welvaartseffecten
                 kunnen positief zijn, aangezien de sequentie van investeringen in de Midden- en
                 Oost-Europese landen beter kan worden toegesneden op inhaalgroei.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 252 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 253 ======================================================================

<pre>                                                      beoordeling oplossingsrichtingen voor de toetreding
      Gezien deze overwegingen meent de wrr dat overgangsperioden, mits kort
      en beperkt in aantal, in bepaalde gevallen kunnen worden toegestaan. Dit zou
      zich dan moeten beperken tot die gebieden waar de verstoringen van de interne
      markt en ten opzichte van andere kerndoelen van de eu slechts beperkt zouden
      zijn. Voor sommige onderdelen van het acquis worden zeer lange overgangs-
      perioden gevraagd, bijvoorbeeld op het gebied van milieu. Voor deze moeilijke
      aanpassingen meent de raad dat de accommodatie van diversiteit goed zou
      moeten worden georganiseerd. Overgangsperioden zouden vergezeld moeten
      gaan van een strategie, waarin prioriteiten, planning, prikkels, financiering en
      controle-elementen zijn opgenomen. De voortgang die wordt geboekt bij de
      overname en implementatie van het acquis, zou regelmatig moeten worden
      ‘gescreend’, in een vergelijkbaar proces als nu plaatsvindt rond de Nationale
      Programma’s voor de Adoptie van het Acquis. In plaats van een overgangs-
      periode te gunnen voor 15 of 20 jaar, zou kunnen worden overwogen deze tijd te
      bekorten tot 5 à 7 jaar, waarna verlenging mogelijk is (eventueel kan het aantal
      verlengingen van tevoren aan een maximum worden gebonden). Dit zou een
      sterker aanpassingsmomentum creëren en de strategie zou kunnen worden
      aangepast aan economische en technologische ontwikkelingen. De nadelen
      van een sectorale en reactieve toetredingsstrategie overwegend, meent de wrr
      dat overgangsperioden evenwel beter in het kader van een kernacquistoets                            249
      kunnen worden verleend en niet louter in reactie op verzoeken van kandidaat-
      lidstaten.
5.5.2 de kernacquistoets
      Gezien de hierboven beargumenteerde noodzaak van accommodatie in de
      oostelijke uitbreiding en gezien de nadelen van een reactieve en sectorale aanpak
      via de verlening van overgangsperioden, zag de wrr aanleiding de mogelijk-
      heden voor een zogenaamde kernacquistoets te verkennen. Een voorstel voor een
      kernacquistoets is in opdracht van de raad uitgewerkt door Pelkmans et al. (2000)
      en Philippart en Sie Dhian Ho (2001). De toepassing van een kernacquistoets
      houdt in dat de Unie voor die onderdelen van het acquis waar de volledige over-
      name en implementatie door de kandidaat-lidstaten evident op problemen gaat
      stuiten, een onderscheid maakt tussen
      1 het gedeelte dat cruciaal is voor het functioneren van de Unie als waarden- en
         handelingsunie; en
      2 het gedeelte dat zonder schadelijke gevolgen voor de essentie van de waarden-
         en handelingsunie volgens een van tevoren vastgelegd traject later kan worden
         geïmplementeerd.
      Voor een goed begrip van dit voorstel (het concept ‘kernacquis’ heeft voor som-
      migen connotaties waarop hier nadrukkelijk niet wordt gedoeld) zijn de volgende
      uitgangspunten cruciaal:
</pre>

====================================================================== Einde pagina 253 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 254 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 1 Eliminatie van problematische diversiteit blijf t het uitgangspunt
                 Op alle onderdelen geldt nog steeds als uitgangspunt dat voorafgaand aan de toe-
                 treding afwijkingen ten opzichte van het acquis volledig worden geëlimineerd.
                 De kernacquistoets wordt alleen op die beleidsonderdelen geformuleerd waar de
                 problemen onmiskenbaar zijn (d.w.z. wanneer de overname van het eu-acquis
                 zeer negatieve gevolgen heeft voor de concurrentiepositie, inhaalgroei en vol-
                 tooiing van de transformatie in Midden- en Oost-Europa). Alleen daar waar aan
                 beide kanten van de onderhandelingstafel nu al duidelijk is dat overname en
                 implementatie van het volledige acquis op korte termijn onrealistisch is en prio-
                 riteitenstelling derhalve onontkoombaar, wordt de kernacquistoets gedefinieerd.
                 Het is dus nadrukkelijk niet de bedoeling een positieve omschrijving van het
                 gehele kernacquis te geven op basis van de fameuze 89.000 pagina’s acquis.
                 De reden om geen kernacquistoets te formuleren waar er geen uiterste noodzaak
                 toe is, is ten eerste van principiële aard. Omwille van de in paragraaf 5.2 genoemde
                 functionele en systeemoverwegingen heeft het de fundamentele voorkeur
                 wanneer afwijkingen ten opzichte van het acquis voorafgaand aan de toetreding
                 worden geëlimineerd. De tweede reden is van onderhandelingstechnische aard:
                 de vaststelling van een kernacquis impliceert dat in een vroeg stadium de ruimte
250              voor concessies en overgangsperioden bekend wordt gemaakt die de eu blijkbaar
                 heeft. Hierdoor kan de appetijt van de kandidaat-lidstaten voor overgangs-
                 perioden toenemen op onderdelen waar zij oorspronkelijk niet van plan waren
                 deze aan te vragen. Dit kan het aanpassingsmomentum dus nadelig beïnvloeden.
                 Het derde argument is van pragmatische aard. De precieze omschrijving van een
                 kern voor alle hoofdstukken van het acquis, zou een dergelijke tijdsintensieve
                 operatie kunnen gaan vormen dat het het toetredingsproces ernstig zou vertragen.
                 2 Slagen voor de kernacquistoets is voor waarde voor toetreding
                 De kandidaat-lidstaten kunnen pas toetreden, wanneer ze aan de verplichtingen
                 van het kernacquis voldoen. Er wordt niet voor niets gesproken van een toets.
                 In de Nationale Programma’s voor de Overname van het Acquis zouden priori-
                 teiten conform het kernacquis worden geformuleerd voor de problematische
                 beleidsterreinen, waarna de Europese Commissie in haar voortgangsrapportages
                 speciale aandacht kan schenken aan de resultaten ten aanzien van overname en
                 implementatie van het kernacquis. Voorafgaand aan de toetreding wordt uit-
                 eindelijk vastgesteld of aan de overname en implementatie van het kernacquis is
                 voldaan. Deze toets zou de Europese Commissie kunnen opnemen in haar uit-
                 eindelijke advies aan de Europese Raad. Niet slagen voor dit examen, betekent
                 uitstel van toetreding.
                 3 Individuele kandidaat-lidstaten zullen meer dan het kernacquis
                    overnemen bij toetreding
                 De kernacquistoets is een noodzakelijke voorwaarde voor toetreding. Het acquis
                 dat niet tot de kern behoort, moet in principe zoveel mogelijk worden overge-
                 nomen. Voor het restacquis geldt echter dat geen prioriteit wordt gegeven aan
                 onderdelen die disproportionele kosten met zich meebrengen voor de kandidaat-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 254 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 255 ======================================================================

<pre>                                                  beoordeling oplossingsrichtingen voor de toetreding
lidstaat in kwestie. Wat ‘disproportionele kosten’ zijn, verschilt uiteraard per
kandidaat-lidstaat. Dit impliceert dat de kern (het minimum) voor alle kandidaat-
lidstaten hetzelfde is, maar dat sommige landen, die hiertoe in staat zijn, geacht
worden op het moment van toetreding meer van het niet-kernacquis over te
nemen dan andere.
4 Tijdelijke overgangsperiodes in plaats van permanente uitzonderingen
De kernacquistoets laat onverlet dat het volledige acquis moet worden over-
genomen. De kernacquisbenadering werkt met tijdelijke uitzonderingen (over-
gangsperioden), niet met permanente uitzonderingen (deze worden hieronder
behandeld). De Unie en de kandidaat-lidstaten committeren zich aan harde imple-
mentatietrajecten en -kalenders, die in het toetredingsverdrag moeten worden
vastgelegd. De Commissie dient de landen, na toetreding, te blijven screenen op de
resultaten ten aanzien van deze implementatietrajecten. Zo hebben alle partijen de
volledige garantie dat uiteindelijk het totale acquis zal worden geïmplementeerd
en wel binnen de afgesproken overgangsperioden. Per beleidsterrein kunnen deze
afspraken eventueel worden aangevuld met specifieke pacten en middellange-
termijnprogramma’s, waarin specifieke prikkels en sancties zijn ingebouwd.
5 De kernacquistoets leidt tot volwaardig lidmaatschap                                                251
De kernacquistoets leidt nadrukkelijk niet tot partieel lidmaatschap. Partieel
lidmaatschap is hierboven afgewezen als toetredingsstrategie. Na toetreding
gelden voor de nieuwe lidstaat alle rechten en plichten die voor de andere lid-
staten gelden, tenzij voor een bepaald beleidsterrein nog additionele criteria aan
de orde zijn, zoals het geval is voor toetreding tot de euro en de opheffing van
personencontroles aan de interne Schengen-grenzen.
6 Een proactieve, integrale, strategische en ontwikkelingsgerichte
   benadering
De kernacquistoets komt dus in essentie neer op een proactieve, integrale,
strategische en ontwikkelingsgerichte accommodatie van problematische
diversiteit (in tegenstelling tot de reactieve, sectorale, ad hoc benadering bij de
overgangsperioden). Het eerste kenmerk, het proactieve karakter van de kern-
acquisbenadering, impliceert grote systeemvoordelen. Het dwingt de eu immers
om voorafgaand aan de toetreding voor de uiterst problematische beleids-
terreinen te identificeren welke onderdelen van het acquis cruciaal zijn voor de
eu om adequaat te kunnen functioneren als waarden- en handelingsunie. Indien
kandidaten onderworpen worden aan de kernacquistoets, kunnen vervelende
verrassingen als gevolg van window dressing door de kandidaat-lidstaten worden
voorkomen. Dergelijke implementatietekorten die pas in hun volle omvang na de
toetreding blijken, zouden ernstige systeemgevolgen kunnen hebben voor de eu
als waarden- en handelingsverbond. De eu zou daarom niet moeten afwachten
op welke terreinen de kandidaat-lidstaten overgangsperioden vragen. Zij zou
pro-actief moeten poneren waar overgangsperioden niet aan de orde zullen zijn
(de kern) en het implementatievermogen van de kandidaten wat betreft die kern
voorafgaand aan de toetreding rigoreus moeten toetsen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 255 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 256 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 De kernacquistoets impliceert ten tweede een sectoroverstijgende aanpak.
                 In plaats van overgangsperioden te verlenen binnen de context van sectorale
                 onderhandelingen, wordt voor de problematische sectoren een kernacquis ge-
                 formuleerd op basis van de invloed die maatregelen uit die sectoren hebben op de
                 essentie van de waarden- en handelingsunie. In de toekenning van overgangs-
                 perioden volgt de Commissie al tot op zekere hoogte een sectoroverstijgende
                 aanpak door de gevolgen voor de interne markt te hanteren als criterium bij de
                 beoordeling van verzoeken om overgangsperioden. Een integrale benadering is
                 niet alleen van belang vanwege de grote interdependenties tussen onderdelen
                 van het acquis, maar vormt ook een zekere bescherming tegen sectorale lobby’s,
                 die makkelijker ingang vinden bij de sectorale ministeries/directoraten-generaal.
                 De kernacquisbenadering houdt ten derde rekening met de korte- en lange-
                 termijninteractie tussen acquisovername en inhaalgroei (strategische en ontwik-
                 kelingsgerichte benadering). In hoofdstuk 3 en 4 is uiteengezet hoe een groot
                 deel van de toetredingsvereisten de transformatie- en groeiprocessen in Midden-
                 en Oost-Europa versterken, maar dat er bovendien voor sommige beleids-
                 onderdelen een kortetermijnspanning bestaat tussen volledige acquisovername en
                 -implemenatie en de mogelijkheden voor langetermijninhaalgroei. Deze lange-
252              termijninhaalgroei is op haar beurt nu juist de sleutel tot effectieve acquisoverna-
                 me en -implementatie op middellange termijn. De kernacquistoets is een manier
                 om te profiteren van de eerste dynamiek, terwijl de tweede dynamiek zoveel
                 mogelijk wordt voorkomen. Het strategisch en ontwikkelingsgericht verlenen van
                 overgangsperioden maakt het mogelijk dat de kandidaat-lidstaten kunnen toe-
                 treden op het moment dat zij aan het kernacquis voldoen. Hiermee wordt aan de
                 ene kant optimaal gebruik gemaakt van de wederzijds versterkende werking van
                 het voldoen aan toetredingsvereisten en het voltooien van de transformatiepro-
                 cessen in de kandidaat-lidstaten. Aan de andere kant betekent deze strategische
                 benadering dat voor de toetreding geen investeringen in acquisonderdelen worden
                 geëist die de inhaalgroei en/of transformatieprocessen ernstig frustreren, terwijl
                 deze onderdelen niet essentieel zijn voor de waarden- en handelingsunie.
                 Met andere woorden: door deze strategische en ontwikkelingsgerichte benadering
                 wordt permanente, structurele problematische diversiteit voorkomen, door
                 problematische diversiteit tijdelijk te accommoderen in die onderdelen die niet
                 cruciaal zijn voor het functioneren van de waarden- en handelingsunie.
       5.5.3     criteria om de kern vast te stellen
                 Zoals reeds gesteld, is het niet de bedoeling een kern voor het gehele acquis te
                 definiëren, maar slechts voor de evident problematische sectoren. In dit geval
                 worden de criteria aan de hand waarvan de kern wordt vastgesteld, afgeleid uit de
                 essentie van de Unie als waarden- en handelingsverbond. Wat betreft de waar-
                 denunie, is de kern eigenlijk geformuleerd door het politieke criterium van
                 Kopenhagen. Dat stabiele instellingen die de democratie, de rule of law,
                 de mensenrechten en het respect en de bescherming van minderheden garande-
                 ren, alle tot het kernacquis van de Unie behoren, wordt door weinigen betwist.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 256 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 257 ======================================================================

<pre>                                                beoordeling oplossingsrichtingen voor de toetreding
Lastiger is vast te stellen welk kernacquis voortvloeit uit de Unie als handelings-
verbond. De wrr meent dat hier als richtinggevend criterium moet gelden welk
effect het betreffende acquisonderdeel heeft op het functioneren van de interne
markt en de veiligheid van de Europese burger in brede zin. Maatregelen die een
negatief effect hebben op deze twee kernverworvenheden van de handelingsunie
moeten voorafgaand aan de toetreding worden overgenomen. Tevens dient het
bestuur en het recht in de kandidaat-lidstaat van dusdanige kwaliteit te zijn dat
de implementatie en handhaving van dit kernacquis van de handelingsunie is
gegarandeerd (cf. Ministerie van Buitenlandse Zaken 2000: 11, waar criteria
worden geformuleerd als richtinggevend voor de onderhandelingen over over-
gangsperioden).
Zoals hierboven betoogd, worden niet voor het gehele restacquis (de maatregelen
die niet tot de kern behoren) overgangsperioden verleend. Dit is alleen het geval
voor die maatregelen waarvan de kosten voor overname en implementatie en/of
de negatieve gevolgen ervan voor het concurrentievermogen van de Midden- en
Oost-Europese landen buitensporig zijn. Het minder kostbare restacquis dient
voor toetreding te worden overgenomen en geïmplementeerd.
De kernacquistoets moet aldus werken als een tweesnijdend zwaard.                                   253
Voor de Midden- en Oost-Europese landen impliceert het:
1 dat langdurig uitstel van de toetreding wordt voorkomen en het gevaar wordt
   weggenomen dat zij de economische en stabiliteitsvoordelen van integratie in
   de Unie nog lang moeten ontberen;
2 dat geprofiteerd wordt van de wederzijds versterkende dynamiek tussen de
   toetredingsvereisten en de transformatieprocessen;
3 dat zij worden ontzien op de niet essentiële onderdelen van het acquis,
   hetgeen voorkomt dat de zo cruciale inhaalgroei wordt gefrustreerd;
4 dat de beoogde inhaalgroei op middellange termijn de kans op effectieve
   overname en implementatie van het acquis zal vergroten. In hoofdstuk 3 en 4
   is immers duidelijk geworden hoezeer de opbouw van de bestuurlijke en
   juridische capaciteit afhankelijk is van beschikbare begrotingsmiddelen en
   dus inhaalgroei.
Voor de Europese Unie betekent het:
1 een beperking van de risico’s die uitbreiding heeft voor de kern van de waarden-
   en handelingsunie wanneer een proactief en sectoroverstijgend geformuleerde
   kernacquistoets concessieloos wordt toegepast voorafgaand aan de toetreding;
2 een commitment van de kandidaat-lidstaten aan de volledige overname en
   implementatie van het acquis, door middel van harde implementatietrajecten
   en -kalenders die in het toetredingsverdrag worden vastgelegd;
3 de geloofwaardigheid van dit commitment, doordat er betere mogelijkheden
   zijn de noodzakelijke inhaalgroei te realiseren.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 257 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 258 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
       5.5.4     permanente uitzonderingen
                 Een alternatief voor de accommodatie van problematische diversiteit is perma-
                 nente uitzonderingen te verlenen voor specifieke richtlijnen of hele onderdelen
                 van het acquis (ook wel regressieve flexibiliteit genoemd). Deze oplossings-
                 richting betekent dus een volledig lidmaatschap, met een volledige participatie in
                 bepaalde beleidsterreinen (met alle rechten en verplichtingen die andere lidstaten
                 ook hebben), maar slechts beperkte of geen deelname op andere gebieden.18
                 Een dergelijke benadering zou met name functioneel zijn waar er sprake is van
                 belangrijke, relatief constante verschillen tussen kenmerken van lidstaten. Zo is er
                 op basis van deze argumentatie voor gepleit de Midden- en Oost-Europese landen
                 permanent uit te zonderen voor die onderdelen van het milieu, waar duidelijke ver-
                 schillen aanwijsbaar zijn tussen de situatie in de huidige eu en de landen uit Mid-
                 den- en Oost-Europa (bijv. een lagere bevolkingsdichtheid, hetgeen minder strenge
                 waterkwaliteitseisen zou vergen) (Carius et al. 2000: 29). Onderhandelingsdelegaties
                 van de kandidaat-lidstaten hebben dit overigens snel opgepikt, door niet zozeer te
                 verwijzen naar grote verschillen in kenmerken als naar de vermeende ontoereikend-
                 heid van het acquis om bepaalde doelen (bijv. van duurzame ontwikkeling) te realise-
254              ren. In feite wordt hier het principe betwist dat in alle gevallen de doelen uit de ver-
                 dragen van de eu het beste gediend zijn bij de volledige overname van het acquis.
                 Kandidaat-lidstaten wijzen er in sommige gevallen op dat zij strengere wetgeving
                 kennen ten aanzien van het milieu en in andere gevallen dat zij voor de Amerikaanse
                 benadering hebben gekozen, waarvan de Unie ook wat zou kunnen opsteken.
                 Hoewel het in sommige gevallen lastig zal zijn permanente uitzonderingen te
                 weigeren, waar de huidige lidstaten wel permanente uitzonderingen kennen,
                 meent de wrr toch dat accommodatie via deze route moet worden uitgesloten.
                 Lange overgangsperioden en/of een speciale positie binnen richtlijnen kunnen
                 doorgaans in afdoende speciale behandeling voorzien. De mogelijke functionele
                 voordelen van permanente uitzonderingen ten opzichte hiervan wegen niet op
                 tegen de aanzienlijke systeemnadelen: permanente fragmentatie van het recht,
                 en het opgeven van de centripetale dynamiek die uitgaat van het principe dat
                 kandidaat-lidstaten al het acquis moeten overnemen.
       5.5.5     herdefinitie van de interventie voor afgaand aan toetreding
                 De meest vergaande vorm van accommodatie zou worden geboden door de inter-
                 ventie voorafgaand aan toetreding te herdefiniëren. Dit zou een renationalisatie
                 van bepaalde taken kunnen inhouden waarin voorheen op het niveau van eu
                 werd voorzien. Een minder vergaande vorm zou zijn dat nauwgezette regelge-
                 ving zou worden vervangen door kaderrichtlijnen, die meer ruimte bieden aan de
                 (sub)nationale autoriteiten. Ook is het mogelijk dat nieuw Europees beleid wordt
                 geïntroduceerd om problematische diversiteit van een kandidaat-lidstaat te
                 accommoderen (denk aan de introductie van ‘doelstelling 6’ van de Structuur-
                 fondsen voor de Noordpoolgebieden, toen de Scandinavische landen toetraden).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 258 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 259 ======================================================================

<pre>                                                    beoordeling oplossingsrichtingen voor de toetreding
    Hervorming van het acquis voorafgaand aan toetreding moet over het algemeen
    beperkt functioneel worden geacht als het erom gaat het toetredingsvraagstuk op
    te lossen. Door het toetredingsproces te belasten met de oplossing van politieke
    disputen rond beleidshervormingen binnen de eu zelf, dreigen eerder beklonken
    politieke compromissen op gevoelige dossiers weer te worden ontrafeld en wordt
    uitstel van de toetreding geriskeerd. Dit zou echter anders kunnen liggen, indien
    de toetreding van nieuwe lidstaten een proces van hervorming van het acquis dat
    uit beleidsinhoudelijke en legitimiteitsoverwegingen reeds eerder in gang is
    gezet, dreigt te laten stranden. Zo zouden na de toetreding verdere hervormingen,
    die worden nagestreefd door een meerderheid van de lidstaten, bijvoorbeeld
    blijvend kunnen worden geblokkeerd door een beperkte groep nieuwkomers met
    behulp van een minderheidscoalitie. Het is denkbaar dat in dit geval niet alleen de
    functionaliteit van het desbetreffende beleid verder zou afkalven, maar ook het
    langetermijnaanpassingsvermogen en de legitimiteit van het eu-systeem ernstig
    zouden worden ondergraven. Door aan te sturen op een politiek compromis
    tussen de ‘oude’ lidstaten om de beslissing van de acquishervorming vóór het
    moment van toetreding te nemen, zouden deze functionele en systeemnadelen
    kunnen worden ondervangen en zou de slagvaardigheid en legitimiteit van de
    Unie behouden blijven.
                                                                                                        255
5.6 conclusie
    Tot nu toe heeft de Europese Unie in haar toetredingsstrategie het acquis centraal
    gesteld en ingezet op de volledige overname van het acquis door de kandidaat-
    lidstaten voorafgaand aan de toetreding. Deze benadering is in eerdere toetredings-
    onderhandelingen uiterst functioneel gebleken. Aan de ene kant worden de toe-
    tredingsonderhandelingen afgeschermd van eu-interne integratiedebatten
    die de toetreding zouden kunnen vertragen; aan de andere kant leveren non-
    coöperatieve opstellingen van kandidaat-lidstaten weinig op. Vanuit een
    systeemperspectief beschouwd biedt deze benadering a priori de beste
    bescherming van de Unie als een steeds hechter waarden- en handelingsverbond.
    Zij houdt de eenheid van het institutionele raamwerk en recht van de Unie intact
    en is door haar eenvoud transparant en begrijpelijk. Voor een groot deel van de
    toetredingsvereisten geldt dat zij de transformatieprocessen en economische
    inhaalgroei in de kandidaat-lidstaten ondersteunen. De overname van het acquis
    voorafgaand aan de toetreding kan worden gestimuleerd door het formuleren van
    duidelijke criteria, hulpprogramma’s, individuele prioriteitenstelling/planning/
    monitoring, een proces van ‘learning by doing’ door kandidaat-lidstaten reeds de
    mogelijkheid te bieden deel te nemen aan proramma’s, agentschappen, comités
    en werkgroepen van de eu, en kandidaat-lidstaten via een associatieverband al
    deels in structuren en instellingen van de eu te integreren.
    Een deel van de toetredingsvereisten staat evenwel op gespannen voet met de
    eisen die de transformatie aan de kandidaat-lidstaten stelt. De wrr meent dat in
    dit geval voorrang moet worden verleend aan de transformatiedynamiek. Dit is in
    het belang van de betrokken landen, maar ook in het belang van de Unie, omdat
</pre>

====================================================================== Einde pagina 259 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 260 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 inhaalgroei juist de middelen genereert die noodzakelijk zijn om op termijn te
                 voldoen aan het gehele acquis en het adequaat implementeren en handhaven
                 hiervan. Bovendien zou het vasthouden aan volledige overname van het acquis
                 voorafgaand aan de toetreding in deze omstandigheden tot ressentimenten
                 kunnen leiden bij de kandidaat-lidstaten en de solidariteit tussen de lidstaten in
                 de uitgebreide Unie aantasten.
                 De geconstateerde spanning is tot nu toe door de Unie opgelost door het gunnen
                 van overgangsperioden. Een probleem van overgangsperioden is echter dat ze op
                 sectorale basis worden verleend. Dit kan tot een eindpakket leiden dat, wanneer
                 een kandidaat eenmaal is toegetreden, matig functioneert. Accommodatie van
                 diversiteit via overgangsperioden is bovendien sterk reactief van aard: verlening
                 ervan wordt slechts overwogen indien de kandidaat-lidstaat hierom vraagt.
                 Gezien de nadelen van de ad hoc verlening van overgangsperioden, pleit de wrr
                 ervoor op de meest problematische onderdelen van het acquis een kernacquis-
                 toets te formuleren. Voor de Midden- en Oost-Europese landen impliceert deze
                 benadering dat langdurig uitstel van de toetreding wordt voorkomen. Ook wordt
                 het gevaar weggenomen dat zij de economische en stabiliteitsvoordelen van
                 integratie in de Unie nog lang moeten missen. Aangezien kandidaat-lidstaten
256              worden ontzien op al die onderdelen van het acquis die niet meteen bij toetreding
                 cruciaal zijn, wordt voorkomen dat de mogelijkheden om een inhaalgroei te
                 bereiken, worden gefrustreerd. Mede hierdoor zal ook het risico van erosie van
                 verworvenheden kleiner worden. Voor de Europese Unie betekent deze strategie
                 dat de risico’s van de uitbreiding voor de kern van de waarden- en handelings-
                 unie beperkt worden door voorafgaand aan de toetreding concessieloos een
                 proactief en sectoroverstijgend geformuleerde toets toe te passen.
                 Kandidaat-lidstaten worden gehouden aan de volledige overname en implemen-
                 tatie van het acquis door middel van harde implementatietrajecten en -kalenders
                 die in het toetredingsverdrag worden vastgelegd. Permanente uitzonderingen
                 voor de kandidaat-lidstaten wijst de wrr af.
                 Herdefinitie van het acquis voorafgaand aan de toetreding is over het algemeen
                 beperkt functioneel om het toetredingsvraagstuk op te lossen. Het gevaar dreigt
                 dat het toetredingsproces wordt belast met de oplossing van eu-interne politieke
                 disputen rond beleidshervormingen, waardoor uitstel van de toetreding wordt
                 geriskeerd. Dit zou echter anders kunnen liggen indien de toetreding een proces
                 van hervorming van het acquis dat uit beleidsinhoudelijke en legitimiteitsover-
                 wegingen reeds eerder in gang is gezet, dreigt te laten stranden. De functionaliteit
                 van het beleid om de doelen van de Unie te bereiken, alsmede het langetermijn-
                 aanpassingsvermogen en de legitimiteit van het eu-systeem zijn dan in het
                 geding.
                 Voor een goed functioneren van de uitgebreide Unie is voorts een strategie van
                 belang die de bronnen van problematische diversiteit aanpakt. Convergentie-
                 processen via marktkrachten, financiële overdrachten en leerprocessen leiden tot
                 een structurele vermindering van implementieproblemen op termijn.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 260 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 261 ======================================================================

<pre>                                               beoordeling oplossingsrichtingen voor de toetreding
Deze benadering erkent ook het grote belang van niet-publieke partijen voor de
geslaagde integratie van Midden- en Oost-Europa in de eu, namelijk private acto-
ren (convergentie via marktkrachten), professionele beoefenaren en meer in het
algemeen de civil society (convergentie via financiële overdrachten en via leer-
processen). Hun betrokkenheid vergroot tevens de legitimiteit van de toetreding.
                                                                                                   257
</pre>

====================================================================== Einde pagina 261 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 262 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
       noten
       1         De toetredingsonderhandelingen zijn op 31 maart 1998 geopend met Hongarije,
                 Polen, Estland, Slovenië en Tsjechië, en op 15 februari 2000 met Malta, Slowakije,
                 Letland, Litouwen, Bulgarije en Roemenië.
       2         De ‘screening’ wordt uitgevoerd door de Europese Commissie en houdt een
                 onderzoek in van het acquis van de eu (onderverdeeld in 31 hoofdstukken)
                 in relatie tot de kandidaat-lidstaat. Het doel van de screening is die issues te
                 identificeren die mogelijk aan de orde moeten komen tijdens de toetredings-
                 onderhandelingen tussen de eu en de kandidaatlidstaat.
       3         Die asymmetrische onderhandelingssituatie is een gevolg van het bilaterale
                 raamwerk waarin de onderhandelingen plaatsvinden (de eu tegenover één
                 kandidaat-lidstaat) en het feit dat de Unie geneigd is geweest met niet meer dan
                 een paar landen tegelijk toetredingsonderhandelingen te voeren. De huidige
                 situatie, waarin met twaalf landen tegelijk wordt onderhandeld, is dan ook uit-
                 zonderlijk, zij het dat het gewicht (economisch en in bevolkingsaantal) van deze
                 landen relatief klein is. De mate van asymmetrie varieert verder met het belang
                 dat de eu respectievelijk de kandidaat heeft bij de toetreding (indien dat belang
258              voor de eu minder groot is kan zij geloofwaardig dreigen met onthouding van het
                 lidmaatschap).
       4         Het Witboek (com(95)163 final van 3 mei 1995 en de bijbehorende Annex
                 (com(95) 163 final/2 van 10 mei 1995) is gepubliceerd door de Europese
                 Commissie op verzoek van de Europese Raad van Essen (1994) in het kader
                 van de in Essen gelanceerde pretoetredingsstrategie, en is bekrachtigd door de
                 Europese Raad van Cannes (1995).
       5         Het derde doel van de Phare-hulp is de bevordering van economische en
                 sociale cohesie. Deze hulp wordt in paragraaf 5.3.2 besproken bij de benadering
                 ‘verminderen van diversiteit’.
       6         In het kader van het Toetredingspartnerschap – onderdeel van de ‘versterkte
                 pretoetredingsstrategie’ – worden voor de kandidaat-lidstaat in kwestie (middel-
                 lange- en kortetermijn-)prioriteiten geïdentificeerd ten aanzien van de overname
                 van het acquis en wordt een Nationaal Programma voor de Overname van het
                 Acquis opgesteld, met een planning voor de realisatie van die prioriteiten,
                 voorzien van een specificatie van bestuurlijke en institutionele vereisten,
                 financieringsbehoefte en financieringsbronnen. Ook alle hulp (inclusief Phare)
                 is samengebracht onder de paraplu van het Toetredingspartnerschap en wordt
                 toegespitst op de daarin gestelde prioriteiten.
       7         Voor de tekst van de Toetredingspartnerschappen zie
                 http://europa.eu.int/comm/enlargement/report_10_99/ download_1999.htm
                 Voor de tekst van de voortgangsrapportages van de Europese Commissie,
                 zie http://europa.eu.int/comm/enlargement/report_11_00/index.htm
       8         Dit is de zogenaamde ‘Collective Evaluation’, zie Joint Action 98/428/jha,
                 oj L 191/8 van 7 juli 1998.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 262 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 263 ======================================================================

<pre>                                                   beoordeling oplossingsrichtingen voor de toetreding
9  De deelnemende landen aan cefta – gevormd in december 1992 door de vier
   Visegrádlanden – zijn op het moment: Polen, Tsjechië, Slowakije, Hongarije,
   Slovenië, Roemenië en Bulgarije.
10 De associatieovereenkomst wordt uitgevoerd door de Associatieraad (op ministerieel
   niveau), ondersteund door het Associatiecomité (en door de Associatieraad in het
   leven geroepen speciale comité’s of subcomité’s). Onder de associatieovereen-
   komst wordt ook een parlementair comité gevestigd, bestaande uit leden uit het
   Europese parlement en het parlement van de geassocieerde staat.
11 Gemeenschapsprogramma’s hebben betrekking op een geïntegreerde reeks van
   handelingen door de eg met als doel de samenwerking tussen de lidstaten te
   bevorderen op verschillende specifieke terreinen (onder andere onderzoek,
   onderwijs, professionele training, jeugd, cultuur, audiovisueel, milieu, energie,
   gezondheidszorg, sociaal beleid, midden- en kleinbedrijf, en belastingen) voor
   een periode van een aantal jaren. Ze zijn in principe exclusief opgezet voor de
   lidstaten en worden betaald uit de begroting van de eu.
12 Zie European Commission dg Enlargement, ‘Participation of candidate countries
   in Community programmes, agencies and committees’, Communication to the
   Council com(99)710, 20 December 1999.
13 ‘peca’ staat voor ‘Protocol to the Europe Agreement on Conformity assessment
   and Acceptance of industrial products’.                                                             259
14 Kandidaat-lidstaten worden daarnaast eens per half jaar uitgenodigd om deel te
   nemen aan een bijeenkomst van het Comité voor Politieke en Veiligheidsvraag-
   stukken en aan de werkgroepbijeenkomsten. Verder zijn ze uitgenodigd om
   ‘Schaduw Europees Correspondenten’ te benoemen, die eens per half jaar deel-
   nemen aan een bijeenkomst van de Europees Correspondenten (zie ‘Guidelines
   for the implementation of the 7 March General Affairs Council conclusions on
   enhanced political dialogue with the associated Central and Eastern European
   countries’, Doc.10344/94).
15 De uitdrukking ‘ever larger waiting room’ is ontleend aan Peers (1995).
16 Pelkmans bespreekt hoe marktkrachten bijdragen tot cohesie in de interne markt
   (d.w.z. tussen lidstaten). In deze paragraaf worden de effecten besproken van de
   marktintegratie die voorafgaand aan toetreding plaatsvindt op de vermindering
   van diversiteit tussen de kandidaat-lidstaten en lidstaten.
17 Het is het onconditionele karakter van de financiële overdrachten dat specifiek is
   voor ‘afkopen van diversiteit’. Indien aan financiële overdrachten de eis wordt
   verbonden dat de ontvanger ook iets doet aan die problematische diversiteit,
   dan valt het onder de categorie van eliminatie of vermindering van diversiteit
   met behulp van financiële hulp (zie hierboven).
18 Hierbij is het mogelijk dat de betreffende lidstaat geïnformeerd wordt over de
   ontwikkelingen op het terrein waar hij een permanente uitzondering heeft,
   ofwel als waarnemer bij de deliberaties aanwezig mag zijn (vergelijk de regels
   voor nauwere samenwerking, zie paragraaf 5.4), ofwel mag deelnemen aan de
   deliberaties en stemrecht heeft. De laatste optie is de meest voor de hand
   liggende, gezien de reeds bestaande permanente uitzonderingen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 263 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 264 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
260
</pre>

====================================================================== Einde pagina 264 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 265 ======================================================================

<pre>                                beoordeling oplossingsrichtingen na toetreding: implementatie en handhaving
6   beoordeling oplossingsrichtingen na
    toetreding: implementatie en handhaving
6.1 inleiding: behoud van verworvenheden
    Gezien de centrale rol die de lidstaten van de Unie spelen bij de implementatie en
    handhaving van het acquis, is het van groot belang dat zij hiertoe over de nodige
    bestuurlijke en juridische capaciteit beschikken. Bij de toetreding van de landen
    van Midden- en Oost-Europa wordt dan ook scherp gelet op de aanwezigheid van
    bestuurlijke kwaliteiten en een functionerend rechtssysteem in deze landen.
    Het kenmerkende verschil met vorige toetredingen is dat deze niet bij voorbaat
    aanwezig kunnen worden verondersteld. Het bestuurlijk en juridisch vermogen
    is derhalve als expliciete toetredingseis opgenomen.
    In hoofdstuk 5 werden overeenkomstig de eerste doelstelling van dit wrr-
    rapport (zie par. 1.2) oplossingsrichtingen ten aanzien van het proces van toe-
    treding van de Midden- en Oost-Europese kandidaat-lidstaten uiteengezet en
    beoordeeld. In het onderhavige hoofdstuk worden vervolgens de oplossings-
    richtingen besproken ten aanzien van de implementatie- en handhavings-                                  261
    problematiek. Voor de logica van deze sequentie wordt verwezen naar de beleids-
    cyclus die werd gepresenteerd in paragraaf 2.3 (zie figuur 2.1).
    De zorg omtrent het behoud van verworvenheden vloeit voort uit de constatering
    in hoofdstuk 3 en 4 (deel II) van dit rapport dat het vermogen van de kandidaat-lid-
    staten om het acquis uit te voeren en te handhaven na toetreding nog lange tijd niet
    het niveau van de huidige lidstaten zal halen. Ondanks de aanzienlijke vorderingen
    die de Midden- en Oost-Europese landen hebben gemaakt, zijn er in dit opzicht
    risico’s verbonden aan de oostelijke uitbreiding van de Europese Unie. Deze risico’s
    zijn niet voor alle beleidsterreinen en voor alle toetredende landen dezelfde;
    in hoofdstuk 4 is gebleken dat er in dit opzicht aanzienlijke verschillen bestaan.
    In hoofdstuk 5 is aangegeven dat het voor de problematiek van het bestuurlijk
    en juridisch vermogen niet een voor de hand liggende strategie is de afwijkingen
    ten aanzien van het acquis eenvoudig te eilimineren. De oorzaken van de proble-
    matische diversiteit moeten hier worden verminderd, zodanig dat het niveau van
    implementatie en handhaving op het peil komt dat binnen de Unie aanvaardbaar is.
    Zij hangen samen met de transformatie die de Midden- en Oost-Europese landen
    hebben doorgemaakt. Het proces van bestuurlijke en juridische hervorming is
    mede afhankelijk van ontwikkelingen in andere maatschappelijke sectoren en zal
    een lange adem vergen. Het is immers eenvoudig niet te verwachten dat de wijze
    waarop de overheid in de toetredende landen functioneert, in anderhalf decenni-
    um geheel op het niveau zal komen van landen die naar traditie, opleiding en
    omgeving een zoveel betere uitgangspositie kennen. Er moet dan ook rekening
    mee worden gehouden dat op het moment van toetreding op tal van terreinen
    nog een verdere ontwikkeling nodig zal zijn.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 265 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 266 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 In het onderhavige hoofdstuk staan – evenals in het vorige hoofdstuk – oplossings-
                 richtingen in algemene zin centraal. De oplossingsrichtingen ten aanzien van de
                 implementatie zijn erop gericht zowel het sectoraal bestuurlijk vermogen als het
                 horizontaal (of algemeen) bestuurlijk vermogen van de Midden- en Oost-Europe-
                 se landen te vergroten (zie par. 6.2). Hiertussen bestaat een aanzienlijke samen-
                 hang. De manier waarop het bestuur in een bepaalde sector functioneert,
                 is immers niet alleen afhankelijk van de capaciteit van het specifieke onderdeel
                 dat men beschouwt, maar ook van de kwaliteit van het bestuursapparaat waarvan
                 het deel uitmaakt, als geheel. De samenwerking en coördinatie met andere
                 diensten, de wijze waarop het door wetgeving en politiek wordt aangestuurd en
                 de manier waarop het in de samenleving functioneert, worden mede bepaald
                 door de positie die het bestuur in het algemeen inneemt. Dit neemt niet weg dat
                 er in de verschillende sectoren aanzienlijke verschillen kunnen bestaan in de
                 bestuurlijke capaciteit, zoals ook in hoofdstuk 4 is gebleken. Deze sectorale
                 dimensie staat meer centraal in hoofdstuk 7, waar oplossingsrichtingen ten
                 aanzien van diverse beleidsterreinen worden besproken. Met betrekking tot de
                 handhaving, en in het bijzonder het juridisch vermogen, is een onderscheid
                 tussen sectoraal en horizontaal echter minder goed te maken.
262              Bij het beoordelen van de oplossingsrichtingen vormen de criteria die zijn vast-
                 gesteld in hoofdstuk 2 (zie tabel 2.2 of ook tabel 5.1), de leidraad. Vanuit het
                 oogpunt van functionaliteit dienen de oplossingsrichtingen die in dit hoofdstuk
                 worden besproken, derhalve niet slechts bij te dragen aan een betere uitvoering
                 en handhaving op sectoraal niveau. Zij dienen ook de horizontale of algehele
                 bestuurlijke en juridische vermogens van de landen van Midden- en Oost-Europa
                 te versterken. Hiernaast dient de oplossingsrichting steeds financieel en politiek
                 haalbaar te zijn.
                 Ten aanzien van de systeemcriteria moet worden opgemerkt dat sommige criteria
                 voor de thematiek van dit hoofdstuk relevanter zijn dan andere. Verreweg het
                 belangrijkste criterium is dat van de eenheid van het recht en het rechtssysteem,
                 in combinatie met de criteria van supranationaliteit (de rol van de Commissie als
                 ‘hoeder van de verdragen’, het Europese Hof van Justitie en het Gerecht van
                 Eerste Aanleg) en van subsidiariteit en proportionaliteit. Verder speelt natuurlijk
                 ook de transparantie en begrijpelijkheid van het eu-systeem een rol als criterium,
                 niet alleen omdat de nationale implementatie vervlochten is met het acquis
                 communautaire, maar tevens vanwege de eisen die dit stelt aan de doorzichtig-
                 heid, openheid en verantwoording van bestuursorganen in zowel de oude als de
                 nieuwe lidstaten.
                 Ten slotte is het van belang dat implementatie en handhaving als regel generieke
                 aspecten van de Unie betreffen. Het gaat om taken die in het algemeen door de
                 bestaande bestuursinstellingen en de rechterlijke macht van de lidstaten moeten
                 worden vervuld. Een ‘speciale’ behandeling van nieuwe lidstaten is slechts in
                 beperkte mate mogelijk, maar zeker niet in formeel juridische zin (behalve in het
                 geval van overgangsperioden). Op sommige beleidsterreinen, die in hoofdstuk 7
                 nader aan de orde komen, is dit wel mogelijk en wenselijk. Bij steunverlening
</pre>

====================================================================== Einde pagina 266 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 267 ======================================================================

<pre>                                  beoordeling oplossingsrichtingen na toetreding: implementatie en handhaving
      (bijv. voor institution building) en bij de versterkte bestuurlijke samenwerking
      tussen de Commissie en lidstaten met betrekking tot uitvoering en handhaving,
      is het bij behoud van verworvenheden mogelijk de nieuwe lidstaten specifiek te
      behandelen. Wel is het denkbaar, en soms wenselijk, dat ook overgangsperioden
      worden toegestaan die noch op het acquis zelf, noch op de implementatie stricto
      sensu (in de nationale wetgeving), doch uitsluitend op de handhaving betrekking
      hebben. Hierbij kan men denken aan het jbz-dossier (vgl. de lange overgangs-
      perioden voor Schengenlanden die hun handhavingpotentieel, waaronder het
      sis1, niet geheel hadden voltooid en getest) alsmede aan onderdelen van het
      milieubeleid, waarbij wijdverbreide deskundigheid en vaak kostbare meet-
      apparatuur zijn vereist voordat effectieve handhaving mogelijk is.
      Het hoofdstuk is als volgt opgebouwd. In paragraaf 6.2 worden de oplossings-
      richtingen ten aanzien van de implementatie van het acquis uiteengezet en
      beoordeeld. Deze paragraaf geeft eerst de sterke en zwakke punten aan van het
      huidige Europese implementatiemodel.Vervolgens worden diverse oplossings-
      richtingen besproken die het bestaande model aanpassen of aanvullen.
      Paragraaf 6.3 bespreekt de oplossingsrichtingen ten aanzien van de handhaving
      van het acquis.
                                                                                                              263
      Zoals zal blijken, is de grens tussen oplossingsrichtingen ten aanzien van de
      beleidsimplementatie en ten aanzien van de beleidshandhaving dikwijls moeilijk
      te trekken. Dit is het gevolg van het ‘klassieke’ decentrale ordeningssysteem van
      de eu. Oplossingsrichtingen ten aanzien van de beleidsimplementatie richten
      zich over het algemeen op de kwaliteit van de uitvoering, terwijl oplossings-
      richtingen ten aanzien van beleidshandhaving zich uitsluitend richten op het
      voorkomen of tenietdoen van een ‘schending’ van het Europese recht.
      Zo’n schending kan er bijvoorbeeld in zijn gelegen dat een richtlijn niet tijdig
      wordt omgezet in nationaal beleid, dat een Europese maatregel door een lidstaat
      niet correct wordt geïmplementeerd of dat een lidstaat of particulier in strijd
      handelt met Europese regels.
6.2   beoordeling oplossingsrichtingen ten aanzien van
      de implementatie
6.2.1 de kr acht en kwetsbaarheid van het ‘kl assieke’ decentr ale
      implementatiemodel
      Het is kenmerkend voor de eu dat de uitvoering van het acquis nagenoeg geheel
      is opgedragen aan de lidstaten. De uitvoering van Europese besluiten geschiedt
      door de organen van de lidstaten, die hierbij gebruik maken van alle instrumenten
      en procedures waarover zij ook beschikken voor het uitvoeren van nationale
      regels. Hiermee is de implementatie van het Europees beleid een primaire
      verantwoordelijkheid van de lidstaten (met uitzondering van een aantal terreinen,
      zoals mededinging en externe handel). Een groot voordeel van de decentrale ten-
      uitvoerlegging is dat dit de incorporatie van het Europees beleid in het nationale
</pre>

====================================================================== Einde pagina 267 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 268 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 beleid veel meer bevordert dan wanneer de uitvoering in handen zou zijn van
                 afzonderlijke Europese uitvoeringsorganen. Het Europese recht wordt hierdoor
                 ‘verinnerlijkt’ in het nationale recht. Vanuit het beoordelingscriterium van de
                 subsidiariteit kan dit worden beschouwd als een grote kracht van het Europese
                 implementatiemodel. Dankzij deze decentrale inrichting is geen enorme Europese
                 uitvoeringsbureaucratie ontstaan. De Commissie en haar apparaat zijn primair
                 gericht op de beleidsvoorbereiding, de besluitvorming en het toezicht op de
                 overname en uitvoering van wat op Europees niveau is besloten.
                 Een gevolg van deze inrichting is evenwel dat de kwaliteit van de implementatie
                 van het acquis sterk afhankelijk is van de wijze waarop dit door de verschillende
                 lidstaten gebeurt. Om deze reden verlangt de Europese Unie dat de lidstaten over
                 effectieve bestuursorganen beschikken, die ook handelen overeenkomstig de
                 beginselen van de rechtsstaat.
                 Niet alleen betekent dit een grote opgave voor de kandidaat-lidstaten. Ook in de
                 huidige Unie is de kwaliteit van de uitvoering vaak een punt van discussie.
                 De crises op het gebied van de voedselveiligheid hebben laten zien hoe afhankelijk
                 de Unie is van de wijze waarop de nationale bureaucratieën hun taken uitvoeren.
264              Ook in Nederland is gebleken dat taken als het rechtmatig verstrekken van
                 Europese subsidies zodanig werden uitgevoerd dat na Europese controle
                 omvangrijke terugbetalingen werden opgelegd. Voor al te groot pessimisme is
                 echter geen reden. De laatst gepubliceerde cijfers geven aan dat de huidige lid-
                 staten eind 1998 gemiddeld 95,7 procent van de richtlijnen hadden omgezet in
                 nationaal beleid. Wel lieten de lidstatelijke prestaties een variatie zien van een
                 minimum van 93,62 procent (Italië) tot een maximum van 98,21 procent
                 (Denemarken) (Europese Commissie 1999b: 8). Bij de interpretatie van deze
                 cijfers is echter voorzichtigheid geboden. Azzi (2000: 54) wijst erop dat,
                 hoewel het verschil tussen Denemarken en Italië ‘slechts’ 63 richtlijnen bedraagt,
                 in een sterk geïntegreerde economische Unie zelfs geringe vertragingen tot grote
                 gevolgen kunnen leiden voor andere lidstaten. Ook moet men bedenken dat
                 richtlijnen sterk verschillen in inhoud en karakter. Voor sommige richtlijnen vol-
                 staat het de regels aan te passen, zoals bij het erkennen van bepaalde diploma’s,
                 andere vergen kostbare investeringen, zoals de bouw van een waterzuiverings-
                 installatie. Börzel (2001) gaat zelfs zo ver te stellen dat het niet mogelijk is de
                 implementatieprestaties van de lidstaten op basis van de beschikbare gegevens
                 te vergelijken.
                 Het is lastig te voorspellen wat de uitvoeringsprestaties van de nieuwe lidstaten
                 zullen zijn, maar ontegenzeggelijk liggen hier risico’s. In de hoofdstukken 3 en 4
                 van dit rapport werd geconstateerd dat het vooruitzicht van toetreding een sterke
                 impuls betekent voor het noodzakelijke proces van bestuurlijke hervorming.
                 Verheijen (2000) wijst er in zijn studie voor dit rapport echter op dat de grote
                 nadruk van de Unie op sectoraal bestuurlijk vermogen voorbij gaat aan het belang
                 van een goede horizontale bestuurlijke infrastructuur (zie ook par. 3.5). De her-
                 vorming van de algehele bestuurlijke infrastructuur van de Midden- en Oost-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 268 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 269 ======================================================================

<pre>                            beoordeling oplossingsrichtingen na toetreding: implementatie en handhaving
Europese landen is een proces van lange adem, maar het is onwaarschijnlijk dat
landen toetreding zal worden ontzegd vanwege een gebrek aan horizontaal
bestuurlijk vermogen (Verheijen 2000: 49).
Ver trouwen en beperkte verantwoordingsstructuur
Eén van de essentiële principes die ten grondslag liggen aan het functioneren van
het eu-systeem, is het wederzijds vertrouwen van lidstaten in elkaars instituties.
Lidstaten moeten erop kunnen rekenen dat hun collega-lidstaten borg staan voor
een degelijke uitvoering van de Europese regels. Volgens Verheijen (2000: 50)
kan de komende toetreding dit systeem van vertrouwen ondermijnen. Weliswaar
bestaat er de mogelijkheid een andere lidstaat via een procedure bij het Hof aan
zijn verplichtingen te houden, maar deze weg is met name bedoeld ingeval van
een opzettelijke niet-nakoming of een duidelijk meningsverschil over de inhoud
van de verplichtingen. Het is geen toereikend middel voor tekortschietende
bestuurlijke capaciteit als zodanig.
In ieder nationaal staatsrechtelijk systeem bestaat er naast de controle door de
rechter een aanzienlijk meeromvattende verantwoordingsplicht voor bestuurs-
organen. Het gaat dan niet alleen over de vraag of het bestuur binnen de grenzen
van het recht is gebleven, maar om de juistheid van de gemaakte keuzes,                                 265
de kwaliteit, de doelmatigheid en de financiële kant van de uitvoering.
In de meeste gevallen loopt die verplichting via politieke bestuurders naar de
volksvertegenwoordiging, zoals in Nederland via de ministeriële verantwoorde-
lijkheid. Een dergelijke vorm van verantwoording voor de wijze waarop de
nationale autoriteiten het door de Unie vastgestelde beleid uitvoeren, bestaat
– zolang er niet kan worden gesproken van het niet-nakomen van verplichtingen –
niet jegens het Europese niveau. Voor het overige wordt op het nationale systeem
vertrouwd. Derhalve hebben nationale autoriteiten binnen de eigen staat een
verantwoordingsplicht voor zover het nationale staatssysteem daarin voorziet.
In verband met de toetreding zijn er twee redenen om zich op dit systeem te
bezinnen. In de eerste plaats is er in algemene zin sprake van discongruentie
tussen het belang dat bij de goede uitvoering betrokken is – het Europese belang –
en het belang waarvoor de instantie aan wie verantwoording wordt afgelegd, is
ingesteld – het nationale belang. Beide belangen behoeven niet samen te vallen en
kunnen zelfs tegengesteld zijn. Naarmate het aantal lidstaten toeneemt, kan deze
discongruentie verder toenemen. Maar ook meer fundamenteel gezien, is het
onjuist aan dezelfde instantie op te dragen twee mogelijk tegenstrijdige belangen
te behartigen. Het spreekt vanuit dit oogpunt voor zich dat er bij de uitvoering
van Europees beleid ook behoefte bestaat aan een vorm van verantwoording die
recht doet aan dit ruimere belang, dat de andere lidstaten en de Europese instel-
lingen direct raakt. In dit opzicht bestaat er een leemte in het stelsel van verant-
woording. Voor wat de nationale uitvoering betreft, bestaat er immers geen ver-
antwoordingsrelatie tussen de lidstaten en het Europees parlement.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 269 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 270 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 In de tweede plaats bestaat ook binnen verschillende lidstaten zelf onzekerheid
                 over de wijze waarop wordt toegezien op de beleidsuitvoering. Ontevredenheid
                 met de bestaande sturings- en verantwoordingsprocessen wordt op verschillende
                 plaatsen naar voren gebracht. Het heeft ook geleid tot een herbezinning op die
                 processen, soms met reorganisaties als gevolg. Te denken is aan de verzelf-
                 standigingoperaties die in een aantal landen hebben plaatsgevonden en aan het
                 grotere belang dat tegenwoordig wordt gehecht aan het zichtbaar maken van de
                 prestaties van uitvoerende diensten. In de toetredende landen is de situatie nog
                 aanzienlijk minder bevredigend. Er bestaat veel minder een traditie in het afleg-
                 gen van bestuurlijke verantwoording en de middelen en processen hiervoor zijn
                 vaak nog onvoldoende ontwikkeld. De ontoereikendheid van de bestaande vor-
                 men van verantwoording vormt een voortdurend punt van aandacht in de voort-
                 gangsrapportages van de Commissie.
                 De eerder gesignaleerde leemte in de wijze waarop de autoriteiten van de lid-
                 staten verantwoording afleggen voor de uitvoering van het Europese beleid,
                 heeft van aanvang af bestaan. Zij treedt evenwel duidelijker aan het licht naar-
                 mate de kwaliteit van de uitvoering van groter belang wordt en naarmate minder
                 kan worden vertrouwd op de interne verantwoordingsprocessen in de lidstaten.
266              Het belang dat de burgers van de Unie hebben bij de kwaliteit van de uitvoering
                 wordt bijvoorbeeld zichtbaar op terreinen als voedselveiligheid en criminaliteits-
                 bestrijding, maar speelt ook op veel andere terreinen. Bij het streven de Unie
                 dichter bij de burger te brengen, is het temeer van belang dat de beleidsuitvoering
                 aan de maat is. Juist hieraan zal de burger hechten. Grotere zorg omtrent de
                 output-legitimiteit vereist dan ook dat dit niet volledig wordt overgelaten aan de
                 interne processen binnen de lidstaten. De toetreding van Midden- en Oost-
                 Europese landen maakt daarmee een probleem acuut dat toch al aan ernst wint.
                 Voorzieningen voor expliciete publieke verantwoording vormen vanzelfsprekend
                 geen voldoende voorwaarde voor het ontstaan van een toereikende bestuurlijke
                 capaciteit. Ze kunnen echter wel fungeren als een hefboom om de inspanningen
                 die op deze bestuurlijke capaciteit gericht zijn, te vergroten en zo bij te dragen
                 aan een groter vertrouwen van de burger in zijn overheid en van lidstaten in
                 elkaars instellingen.
                 Overzicht oplossingsrichtingen
                 De aard van de problematiek leent zich niet voor eenvoudige oplossingen. Men
                 kan het bestuurlijke vermogen niet van de ene dag op de andere versterken door
                 een bepaalde regeling vast te stellen of fondsen beschikbaar te stellen. Integen-
                 deel, om dit te bereiken is een langdurige inspanning nodig, waarbij niet één
                 tovermiddel beschikbaar is. De analyse van hoofdstuk 3 laat de veelzijdige
                 samenhangen zien waarin dit proces zich moet voltrekken. Tegelijkertijd blijkt in
                 het licht van de toetreding toch ook een aanzienlijke voortgang geboekt te zijn.
                 Bijlage I illustreert dat de toestand in sommige landen beter is dan in andere en
                 dat in enkele landen in bepaalde sectoren enige jaren geleden al sprake was van
                 een effectief bestuurlijk vermogen. Tegen deze achtergrond moeten de onder-
                 staande oplossingsrichtingen worden beoordeeld (zie tabel 6.1).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 270 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 271 ======================================================================

<pre>                                         beoordeling oplossingsrichtingen na toetreding: implementatie en handhaving
  Tabel 6.1        Benaderingen ten aanzien van de implementatieproblematiek
                            Benaderingen implementatieproblematiek
                            • Hulpprogramma’s
         Hulp en
                            • Uitwisseling
     kennisoverdracht
                            • Scholing en training
                            • Controle door Europese instellingen
 Verticale en horizontale
                            • Horizontale beleidscoördinatie in een Europees kader
   kwaliteitsbewaking
                            • Bevorderen van publieke verantwoording en kwaliteitsbewaking in de lidstaten
    Implementatie op        • Uitvoering door Europese agentschappen
     Europees niveau        • Uitvoering door de Commissie
    Gedifferentieerde       • Kernacquistoets
      implementatie
6.2.2      hulp en kennisoverdr acht
           Hulpprogramma’s                                                                                           267
           Zoals in hoofdstuk 5 is vastgesteld, spant de eu zich op unieke wijze in door in
           het toetredingstraject middels hulpprogramma’s bij te dragen aan de snelheid en
           kwaliteit van de implementatie van het acquis in de Midden- en Oost-Europese
           landen. Met diverse programma’s onder Phare wordt bijgedragen aan de verster-
           king van zowel sectoraal als horizontaal bestuurlijk vermogen in de deze landen.
           Belangrijk is dat dergelijke programma’s ook na toetreding worden voortgezet.
           De Midden- en Oost-Europese landen zullen nog lang moeten worden onder-
           steund op het gebied van training van ambtenaren, het opzetten van informatie-
           technologische infrastructuur in het openbaar bestuur, decentralisatie van
           bevoegdheden en het versterken van lokaal en regionaal bestuur, het verder
           ontwikkelen van nationale (en mogelijk ook regionale) rekenkamers enzovoort.
           In hoofdstuk 5 is er al op gewezen dat de absorptiecapaciteit van hulpontvangende
           staten belangrijk is. Het is geboden de diverse programma’s goed te coördineren
           en zo de bestuurlijke structuren van de Midden- en Oost-Europese landen zo
           effectief mogelijk te versterken. Dit kan bijvoorbeeld door nationale prioriteiten
           op te stellen. De Commissie kan hierbij een coördinerende rol spelen. Zij beschikt
           immers over een jarenlang opgebouwde expertise op dit terrein. Het enige
           obstakel voor dit instrument is dat de kosten van hulpprogramma’s erg hoog zijn.
           Het is nog maar de vraag of de andere lidstaten politiek bereid zijn om na toe-
           treding veel geld te steken in de bestuurlijke vermogens van de Midden- en
           Oost-Europese landen.
           Gezien het grote belang om zowel de sectorale als de horizontale bestuurlijke
           vermogens te versterken, zijn hierop gerichte hulpprogramma’s ook nog geruime
           tijd na toetreding een van de meest doelmatige instrumenten om de problematische
</pre>

====================================================================== Einde pagina 271 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 272 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 diversiteit tussen de landen te verminderen. Het instrument is ook meer specifiek
                 dan het gebruik van structuur- en cohesiefondsen in het algemeen. Het zou der-
                 halve grote prioriteit moeten hebben en vergezeld dienen te gaan van regelmatige
                 evaluaties.
                 Uitwisseling
                 Een tweede instrument, dat al in gebruik is en dat na toetreding voortgezet en
                 zelfs versterkt kan worden, is de uitwisseling van ambtenaren. Zowel nationale,
                 regionale of lokale ambtenaren kunnen een periode meelopen binnen het open-
                 baar bestuur van een collega-lidstaat. Een succesvolle transformatie van het
                 openbaar bestuur in Midden- en Oost-Europa impliceert dat er een verandering
                 van cultuur en gedrag optreedt, die niet door het recht kan worden afgedwongen.
                 Leerprocessen kunnen de convergentie van bestuurlijke culturen bevorderen.
                 Hoewel uitwisselingsprojecten doorgaans niet zoveel kosten als materiële
                 investeringen, betekent het voor zowel de huidige als de nieuwe lidstaten dat een
                 aantal goede en schaarse ambtenaren tijdelijk niet in het nationale beleidsproces
                 kunnen worden ingezet. Dit weegt echter niet op tegen de baten van uitwisseling.
                 Dit instrument moet worden gezien als een investering in de bestuurlijke cultuur
                 binnen de Unie als zodanig en hoeft daarom niet per se beperkt te blijven tot
268              wederzijdse uitwisselingen tussen huidige lidstaten en de nieuwe lidstaten uit
                 Midden- en Oost-Europa. Uitwisselingen tussen de huidige lidstaten onderling,
                 de Midden- en Oost-Europese landen onderling of tussen lidstaten en de
                 Commissie kunnen bijdragen aan een meer uniforme bestuurlijke cultuur in de
                 eu, die het implementatieproces zal bevorderen.
                 Scholing en training
                 Vooral wanneer het gaat om meer specifieke implementatietaken is het van groot
                 belang dat er gezamenlijke opleidingen en trainingen voor ambtenaren van de
                 lidstaten worden verzorgd. Dergelijke activiteiten zijn voorlopig het meest nood-
                 zakelijk voor ambtenaren van de toetredende landen, maar ook in het algemeen
                 bieden zij een effectieve methode om de kwaliteit van de uitvoering te verbeteren,
                 de samenwerking tussen autoriteiten van verschillende lidstaten te bevorderen en
                 het onderlinge vertrouwen te versterken. Het investeren in dergelijke opleidingen
                 zal vooral op middellange en lange termijn effecten opleveren.
       6.2.3     verticale en horizontale kwaliteitsbewaking
                 Controle door Europese instellingen
                 Een van de mogelijkheden om de nationale uitvoering van Europees beleid te
                 verbeteren, is een strengere controle door Europese instellingen. In dit verband
                 speelt het Rekenhof al een rol wanneer het gaat om de uitgaven die door de lid-
                 staten voor rekening van de Unie worden gedaan. Hiernaast voeren ook diensten
                 van de Commissie controles uit op bestuursinstellingen van de lidstaten.
                 Deze oplossingsrichting biedt echter maar beperkte mogelijkheden. Bij de uit-
                 breiding van de Unie tot een organisatie van meer dan 25 lidstaten lijkt het
                 onwaarschijnlijk dat de Europese instellingen in staat zullen zijn zicht te houden
</pre>

====================================================================== Einde pagina 272 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 273 ======================================================================

<pre>                             beoordeling oplossingsrichtingen na toetreding: implementatie en handhaving
op de vele bestuursorganen in zoveel lidstaten. Dergelijke maatregelen zouden
een omvangrijk apparaat vergen, willen zij voldoende effect hebben. Hiernaast
zal – nog afgezien van het discriminerend karakter – de zorg dat de implementatie
in de nieuwe lidstaten nog lange tijd onder de maat zal blijven, nooit voldoende
worden weggenomen door het stellen van voorwaarden of het organiseren van
specifieke inspectie- of controlemaatregelen voor die landen. Bovendien kan dit
alles worden ervaren als van buiten opgelegde belastende maatregelen, hetgeen
de kans vergroot dat hieraan slechts halfhartig zal worden meegewerkt.
Hoewel een effectieve controle vanuit de Europese instellingen noodzakelijk
blijft als sluitstuk, kan die controle alleen er niet voor zorgen dat zekerheid wordt
verkregen omtrent de correcte implementatie. Beter is het aan te sluiten bij de in
paragraaf 6.2.1 beschreven ontwikkelingen op het punt van verantwoording en
kwaliteitsbewaking, die in Europa en in de afzonderlijke lidstaten tot ontwikke-
ling komen. Controle op Europees niveau kan dan meer het karakter krijgen van
tweedelijnscontrole, gebaseerd op de eigen stelsels van publieke verantwoording
en kwaliteitsbewaking in de lidstaten zelf. Het stimuleren hiervan verdient dan
ook grote aandacht.
Horizontale beleidscoördinatie in een Europees kader                                                     269
Onder andere door het voltooien van de interne markt en de toenemende samen-
werking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken is de behoefte aan
samenwerking en gegevensuitwisseling vergroot. Op verschillende terreinen
brengen de lidstaten hun gegevens en technische expertise samen om een
gezamenlijke aanpak te ontwikkelen. De Commissie speelt hierin een rol als
bouwer van een netwerk van experts. Recentelijk is te zien dat deze coördineren-
de aanpak, versterkt door benchmarking, zich niet ontwikkelt als overgangs-
mechanisme, maar als een geheel eigen beleidsmethode (H. Wallace 2000: 33).
Een goed voorbeeld hiervan is het terrein van de werkgelegenheid, waarbij de eu
slechts betrokken is bij het vergelijken van nationaal, lokaal of sectoraal arbeids-
marktbeleid. Het doel is niet zozeer om een gezamenlijk kader te ontwikkelen,
maar meer om ervaringen uit te wisselen en het gebruik van de best practice te
bevorderen (eventueel door peer review en peer pressure). H. Wallace ziet deze
typische methode in de toekomstige Europese beleidsvorming als een mogelijk
alternatief voor het overdragen van nationale bevoegdheden aan het Europese
niveau. Hoewel dit instrument vaak wordt ingezet om nieuw beleid te ontwikke-
len, kan het er ook toe bijdragen dat de nationale uitvoering van Europese taken
wordt verbeterd.
De nieuwe lidstaten uit Midden- en Oost-Europa kunnen er veel voordeel van
hebben wanneer zij deelnemen in deze ‘clubs’ van ambtenaren en experts.
Hierdoor kan een gezamenlijke cultuur voor de uitvoering ontstaan en kunnen
leereffecten tot stand komen in een structuur die op een gezamenlijke verant-
woordelijkheid berust en de vrijblijvendheid van hulpverlening en uitwisseling
mist. Hoewel een algemene praktijk, zal dit voor ambtenaren uit de Midden- en
Oost-Europese landen extra behulpzaam zijn om effectieve implementatie-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 273 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 274 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 methoden te ontwikkelen. Een groot voordeel van dit instrument is dat het de
                 effectiviteit van de decentrale uitvoering bevordert, terwijl de nationale verant-
                 woordelijkheden toch gehandhaafd blijven.
                 Hiernaast kan een veelvuldig gebruik van beleidsvergelijkingen en benchmarking
                 het binnen de Unie essentiële wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten ten
                 goede komen. Hoewel het voortdurend constateren van implementatietekorten
                 in collega-lidstaten niet direct bevordert dat men vertrouwen heeft in de werking
                 van elkaars instituties, maakt dit instrument de lidstaten wel bekend met elkaars
                 uitvoeringspraktijken. Het is ook beter deze tekortkomingen te bespreken dan ze
                 te verdoezelen. Dit vergemakkelijkt de besluitvorming over waar met voorrang
                 verbeteringen moeten worden aangebracht.
                 Bevorderen van publieke verantwoording en kwaliteitsbewaking in de
                 lidstaten
                 Naast deze versterking van de onderlinge beleidscoördinatie is meer aandacht
                 nodig voor de externe verantwoording. Werkt de eerste benadering vooral via
                 bestuursinterne mechanismen, bij de tweede fungeert het afleggen van externe
                 verantwoording als een stimulans om de kwaliteit van de prestaties van over-
270              heidsorganen te verbeteren. Beide benaderingen ondersteunen, zoals aangegeven
                 in paragraaf 6.2.1, de output-legitimiteit van het Europese beleid. Het wordt
                 steeds meer noodzakelijk aan het publiek verantwoording af te leggen over de
                 kwaliteit van de uitvoering.
                 Dit betekent dat er, naast de verantwoording via de normale lijn van de politieke
                 verantwoordelijkheid, meer werk van moet worden gemaakt de prestaties van
                 uitvoeringsorganen systematisch te beoordelen en te rapporteren. Nu veel van
                 dergelijke organen zijn verzelfstandigd en de lijn van de ministeriële verantwoor-
                 delijkheid dus minder mogelijkheden biedt, is het instrument van de openbare
                 verantwoording via zorgvuldige verslaglegging, inclusief het meten van prestaties
                 of het inzicht geven in de geleverde kwaliteit, meer gebruikelijk geworden.
                 De wrr (2000b) heeft er in zijn rapport Het borgen van publiek belang op aan-
                 gedrongen deze benadering te versterken. Juist voor Europa zou zij aangewezen
                 zijn, en de uitbreiding accentueert het belang ervan. Het equivalent van een poli-
                 tieke verantwoordelijkheid voor de uitvoering is, voor zover deze is opgedragen
                 aan nationale autoriteiten, op een Europees niveau niet goed te realiseren.
                 Maar wanneer die autoriteiten ertoe overgaan systematisch publiekelijk verant-
                 woording af te leggen voor hun werk, ontstaat voor iedereen inzicht in de wijze
                 waarop de uitvoering geschiedt.
                 Gezien de grote rol die de nationale bestuursorganen spelen bij de implementatie
                 van Europees beleid, is het ook voor Europa van groot belang dat systemen van
                 publieke verantwoording en kwaliteitsbewaking worden bevorderd. Dit geldt in
                 het bijzonder wanneer het meer specifiek gaat om de uitvoering van Europees
                 beleid. Indien dan bij de verantwoording ook wordt verlangd dat de verslag-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 274 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 275 ======================================================================

<pre>                           beoordeling oplossingsrichtingen na toetreding: implementatie en handhaving
legging wordt beoordeeld door onafhankelijke deskundigen, kunnen zowel de
Europese instellingen als de andere lidstaten zien in hoeverre de Europese regels
op een goede manier worden uitgevoerd. Hierbij is het aangewezen dat des-
kundigen of collega’s uit de andere lidstaten bij de onafhankelijke beoordeling
worden betrokken. Wederzijdse visitaties kunnen er bovendien aan bijdragen
dat kennis onderling wordt overgedragen en de uitvoeringsprocessen op elkaar
worden afgestemd, hetgeen de uniformiteit van de uitvoering in de verschillende
lidstaten ten goede komt. Een en ander zou betekenen dat er vanuit de Unie voor-
al op wordt ingezet de processen van openbare verslaglegging en verantwoording
voor de uitvoering van Europees beleid te versterken. Aan deze verantwoording
zouden eisen kunnen worden gesteld, zowel wat betreft de maatstaven voor de
verantwoording als wat betreft de wijze waarop een onafhankelijke beoordeling
plaatsvindt.
Financiële verantwoording zal onderdeel moeten zijn van dit proces. Hiermee
kan echter niet worden volstaan, aangezien het ook om de andere aspecten van
goede beleidsuitvoering moet gaan. De hiervoor geldende maatstaven zullen
voor bijvoorbeeld het uitvoeren van de grensbewaking andere zijn dan voor de
keuring van voedsel. De noodzaak op een goede en controleerbare wijze verant-
woording af te leggen, is tevens een belangrijk middel om corruptie terug te                           271
dringen. Het zichtbaar maken van de werkprocessen en van de maatregelen die
tegen corruptie worden genomen, biedt een goed aanknopingspunt voor de
verdere bestrijding ervan.
Publieke verantwoording betekent op korte termijn overigens wel dat problemen
eerder zichtbaar worden dan dat zij worden opgelost. Op langere termijn kunnen
zij echter een vliegwieleffect hebben dat een proces tot verbetering op gang
brengt en in stand houdt. Dit geldt zeker ook voor de landen in Midden- en
Oost-Europa, waar het belang van bestuurlijke verbetering – ook voor de daar zo
nodige inhaalgroei – buitengewoon groot is. Bij de huidige bestuurlijke karakte-
ristieken zal de weerstand tegen het invoeren van een stelsel van bestuurlijke
verantwoording vooralsnog groot zijn. Zoals in hoofdstuk 3 werd geschetst,
wordt de verhouding tussen overheid en burger in die landen nog steeds
getekend door een diepgaand wantrouwen. In zo’n situatie zal de neiging tot
bestuurlijke openbaarheid zeer beperkt zijn, hetgeen het wantrouwen opnieuw
voedt. Om deze vicieuze cirkel te doorbreken is echter maar één weg denkbaar:
bestuurders zullen zich publiekelijk moeten durven blootstellen aan controle.
Initiatieven vanuit de Europese Unie kunnen hiertoe een hefboom zijn.
Bovendien moet worden geconstateerd dat afkeer van openbaarheid allerminst
uitsluitend in Midden- en Oost-Europa voorkomt. Ook in de huidige lidstaten
staan de bepleite publieke verantwoording en kwaliteitsbewaking ten aanzien
van overheidsorganen nog betrekkelijk in de kinderschoenen. Dat de opgave
derhalve zowel de huidige als de nieuwe lidstaten gelijkelijk treft, kan de initiële
ontvankelijkheid ervoor in Midden- en Oost-Europa ten goede komen.
De huidige weerstanden betekenen tegelijk dat toepassing ervan in de Unie pas
geleidelijk tot stand kan komen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 275 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 276 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 De noodzaak voor publieke verantwoording is op sommige terreinen dwingender
                 dan op andere. Op enkele gebieden is ook al sprake van aanzetten in deze
                 richting. De implementatie van het Schengen-acquis wordt voor een deel
                 gecontroleerd via wederzijdse evaluaties of controles die echter niet in openbare
                 rapportages uitmonden. Bij de voedselveiligheid dringt de noodzaak van borging
                 van de kwaliteit zich steeds duidelijker aan. De eu zou via een geleidelijk proces
                 een stelsel moeten ontwikkelen dat resulteert in een betrouwbare publieke ver-
                 antwoording van het uitvoeringsproces door de bureaucratieën van de lidstaten;
                 agentschappen zouden hierbij een rol kunnen spelen (zie ook subpar. 6.2.4).
                 Een en ander zou het vertrouwen van de burger in Europa kunnen versterken,
                 alsook het vertrouwen van de lidstaten in elkaar. Indien dit geschiedt, kan de
                 controle op de implementatie vanuit de Europese instellingen een beperkt
                 karakter kunnen hebben en – zoals gezegd – voor een deel kunnen bestaan uit
                 een stelsel van tweedelijnscontrole.
       6.2.4     implementatie op europees niveau
                 Uitvoering door Europese agentschappen 2
                 Een oplossingsrichting die overweging verdient, is het overdragen van sommige
272              uitvoeringstaken aan Europese agentschappen in het geval de lidstaten niet in
                 een degelijke uitvoering van de Europese regels kunnen voorzien. Een gebrekkige
                 uitvoering van het acquis aanpakken door agentschappen de gehele uitvoering te
                 laten overnemen, kan echter slechts in hoogst uitzonderlijke gevallen een oplos-
                 sing bieden.
                 De bestaande Europese agentschappen spelen voornamelijk een rol op het terrein
                 van informatieverzameling en -uitwisseling, advisering en training. Hierbij is
                 sprake van een zekere onafhankelijkheid in hun taakuitoefening. Zij vormen een
                 ingenieuze vorm van Europese institutionalisering die toch meestal geen centra-
                 lisatie inhoudt en zijn veelal voortgekomen uit wat men in het Brusselse circuit
                 ‘comitologie’ noemt – de talloze beheers- of adviescomités waarin de lidstaten
                 met de Commissie samenwerken over uitvoeringskwesties. Agentschappen
                 zouden om te beginnen veel belangrijker kunnen worden wanneer het erom gaat
                 de samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de nationale uitvoerings-
                 instanties te versterken en een gemeenschappelijk controle- of verantwoordings-
                 systeem in te richten. De mogelijkheden die een agentschap biedt om informatie
                 uit te wisselen, netwerken tussen uitvoerende diensten van de lidstaten te ver-
                 stevigen en elkaars methoden te leren, zijn aanzienlijk. Op deze manier kunnen
                 zij de kwaliteit van de nationale uitvoering in voor de Unie belangrijke sectoren
                 bevorderen en bewaken. Bij de uitbreiding kunnen zij daarom een nuttig instru-
                 ment zijn.
                 Het kan echter slechts in hoogst uitzonderlijke gevallen een oplossing bieden
                 om agentschappen een uitvoeringstaak geheel te laten overnemen. Alleen in de
                 weinige gevallen dat uitvoeringsproblemen zelf een grote invloed uitoefenen op
                 het functioneren van de interne markt en derhalve een belemmering vormen van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 276 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 277 ======================================================================

<pre>                                 beoordeling oplossingsrichtingen na toetreding: implementatie en handhaving
      het vrije verkeer, suggereert de subsidiariteitstoets dat agentschappen een directe
      rol in de uitvoering dienen te spelen. Voorbeelden hiervan betreffen voedsel-
      veiligheid, luchtverkeerscontrole en de op stapel staande agentschappen voor de
      veiligheid van vliegtuigen en van treinen. Suggesties van dergelijke strekking zijn
      herhaaldelijk vernomen in netwerksectoren zoals telecommunicatie, maar deze
      oplossingen worden onherroepelijk naar de prullenmand verwezen wegens de
      Meroni-doctrine uit 1958. Meroni beperkt de delegatie van bevoegdheden naar
      agentschappen en hiermee de onafhankelijkheid. Dit betekent dat voor elk nieuw
      agentschap het verdrag gewijzigd zou moeten worden.
      Het belang van agentschappen en de onzekerheid over de reikwijdte van de
      Meroni-jurisprudentie brengen met zich mee dat er een verdragsrechtelijke
      basis voor agentschappen moet komen. Dit zou onafhankelijke agentschappen
      (bijv. onder unanimiteit) mogelijk moeten maken. Hiermee zouden suboptimale
      constructies, waartoe nu soms een toevlucht wordt genomen, kunnen worden
      vermeden en de merites van de juiste oplossing de doorslag kunnen geven.
      Dan kan ook de verantwoording voor het werk van de agentschappen worden
      geregeld, een onderwerp dat nog te weinig aandacht heeft gehad.
      Tijdelijke uitvoering door de Commissie                                                                273
      Om het hoofd te bieden aan de overbelasting van de Midden- en Oost-Europese
      bureaucratieën door hun Europese uitvoeringstaken, noemt Verheijen (2000: 54)
      als denkbare oplossing dat de Commissie tijdelijk uitvoeringstaken overneemt.
      Hij refereert hierbij aan de ‘Oostenrijkse benadering’ om met capaciteitsproble-
      men van de Oostenrijkse Länder om te gaan. Indien de Länder niet in staat zijn op
      tijd richtlijnen om te zetten in beleid of bestuurlijke maatregelen te nemen, dan
      neemt het federale bestuur deze verantwoordelijkheden over. Zoals Verheijen
      zelf aangeeft, is het probleemoplossend vermogen van dit instrument echter
      gering. De Commissie beschikt zelf namelijk niet over voldoende bestuurlijke
      capaciteiten voor grote implementatietaken. Uitvoering door de Commissie zou
      een enorme bureaucratische organisatie vergen. Hiernaast is het moeilijk voor te
      stellen dat zo’n methode wordt toegepast in de relatie tussen de Commissie en één
      lidstaat. Zeker in de Midden- en Oost-Europese landen, die pas een decennium
      zijn verlost van de invloed van Moskou, zou een dergelijke inmenging worden
      gezien als een sterke inbreuk op de nationale soevereiniteit.
6.2.5 gedifferentieerde implementatie
      In hoofdstuk 5 is de kernacquistoets als oplossingsrichting voor het toetredings-
      proces naar voren gebracht (zie par. 5.5.2). Essentie van dit instrument is dat de
      toetredende landen wordt toegestaan bepaalde delen van het acquis pas in een
      later stadium, na het tijdstip van toetreding, over te nemen en te implementeren.
      Dit heeft als voordeel dat de Midden- en Oost-Europese landen kostbare investe-
      ringen uitstellen die nodig zijn voor de implementatie van acquis dat niet tot de
      kern wordt gerekend, en hierdoor meer schaarse capaciteit kunnen aanwenden
      voor de implementatie van acquis dat wel tot de kern behoort. Bovendien kan
</pre>

====================================================================== Einde pagina 277 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 278 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 door de kernacquistoets scherper worden toegezien op de kwaliteit van de imple-
                 mentatie van de prioritaire eu-bepalingen. Dit leidt tot een kwalitatief betere
                 implementatie op het moment van toetreding.
                 Het instrument van de kernacquistoets heeft evenwel ook tot gevolg dat bepaalde
                 delen van het acquis in een periode na de toetreding nog moeten worden overge-
                 nomen en geïmplementeerd, waarbij de Unie niet meer het uitzicht op toetreding
                 als stok achter de deur heeft. Het is dan ook geboden – zoals in hoofdstuk 5 al
                 werd gesteld – dat de Unie en de kandidaat-lidstaten zich committeren aan harde
                 implementatietrajecten, die in het toetredingsverdrag moeten worden vastge-
                 legd. Dit vergt een voortzetting van de screeningsprocedures ten aanzien van de
                 rest van het acquis. Gezien op langere termijn draagt deze benadering dan bij tot
                 een per saldo betere implementatie van het gehele acquis.
       6.2.6     conclusie
                 De verwachting dat de bestuurlijke en juridische vermogens van de nieuwe lid-
                 staten uit Midden- en Oost-Europa ook na toetreding nog lange tijd onvoldoende
                 zijn om de implementatie van het acquis op het niveau van de huidige lidstaten te
274              brengen, dwingt ertoe een aantal oplossingsrichtingen te overwegen. Verschil-
                 lende oplossingsrichtingen werden uiteengezet en beoordeeld. Zeker waar het
                 algemene bestuurlijke en juridische vermogen in het geding is, moet gerekend
                 worden met geleidelijke verbeteringsmogelijkheden. Naar hun aard lenen deze
                 onderwerpen zich niet voor een snelle verhoging van de kwaliteit.
                 Voorop moet worden gesteld dat het bestuurlijk vermogen nauw samenhangt met
                 de algemene ontwikkelingen in de toetredende landen. Gunstige economische
                 ontwikkeling, versterking van de democratie, de civil society en de rule of law
                 zullen dan ook kunnen bijdragen aan de versterking van het bestuurlijk vermogen.
                 In hoofdstuk 5 werd aangegeven dat convergentie ook door marktkrachten kan
                 worden bevorderd.
                 Als eerste werd gekeken naar de mogelijkheid om ook na toetreding bestaande
                 hulp- en uitwisselingsprogramma’s voort te zetten die eraan bijdragen dat het
                 bestuur en de instituties in de Midden- en Oost-Europese landen versterkt
                 worden. Deze oplossingen zijn uit functioneel oogpunt over het algemeen als
                 effectief te beschouwen en sluiten het beste aan bij de behoeften van de Midden-
                 en Oost-Europese landen.
                 Vervolgens werd gekeken naar verticale en horizontale vormen van kwaliteits-
                 bewaking. Hierbij werd vastgesteld dat controle van de kant van Europese
                 instellingen op de kwaliteit van de implementatie essentieel blijft als sluitstuk,
                 maar dat hiervan niet in algemene zin kan worden verwacht dat zij een meer
                 structureel tekort in bestuurlijk vermogen kan opheffen.
                 Vanuit het systeem van de Unie bezien, verdienen benaderingen die inzetten op
                 meer horizontale instrumenten de voorkeur. Het gaat dan om het stimuleren van
                 horizontale beleidscoördinatie tussen de lidstaten, waardoor tekortkomingen in
</pre>

====================================================================== Einde pagina 278 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 279 ======================================================================

<pre>                                 beoordeling oplossingsrichtingen na toetreding: implementatie en handhaving
      de uitvoering kunnen worden verminderd, en om het versterken van publieke
      verantwoording en kwaliteitsbewaking door bestuursorganen van de lidstaten
      wanneer zij belast zijn met de uitvoering van Europese taken. De Commissie
      dient in dit proces een stimulerende rol te spelen en de opbouw van netwerken
      van experts en officials te faciliteren. Hierdoor wordt de relatie tussen de
      Commissie en de lidstaten meer horizontaal in plaats van verticaal.
      Dit sluit aan op ontwikkelingen binnen de Unie, waarbij lidstaten onderling
      komen tot best practices, bench marks en elkaar tot een effectievere uitvoering
      aansporen middels score boarding, peer review en peer pressure. Juist de nieuwe
      lidstaten kunnen door deelname in deze ‘clubs’ tot effectievere vormen van
      beleidsuitvoering komen.
      Tegen de achtergrond van het systeem van de Unie is het slechts in zeer beperkte
      gevallen een wenselijke oplossing de implementatie van de lidstaten over te
      hevelen naar Europese agentschappen. Dit kan alleen waar de subsidiariteitseis
      dit gebiedt. Overname van de uitvoering door de Commissie is een onwenselijke
      oplossing, aangezien dit de grondslagen van het huidige model van in beginsel
      nationale uitvoering te zeer aantast.
                                                                                                             275
6.3   beoordeling oplossingsrichtingen ten aanzien van
      de handhaving
6.3.1 de grenzen van het ‘kl assieke’ handhavingsmodel
      Het huidige handhavingsmodel van de eu verleent handhavingsbevoegdheden
      aan zowel de Commissie, het Hof van Justitie (Hof) en het Gerecht van Eerste
      Aanleg (Gerecht) als de nationale rechters. De Commissie kan een procedure
      voor de Europese rechter aanspannen tegen een lidstaat, wanneer deze lidstaat in
      strijd handelt met het Europese recht. De nationale rechter staat open als moge-
      lijkheid voor burgers of marktpartijen die menen dat Europese regelgeving in hun
      land niet juist wordt toegepast.
      Inbreukprocedures voor het Hof
      De Commissie kan als ‘hoeder van de verdragen’ opkomen tegen bijna iedere
      schending van een verdragsverplichting door een lidstaat (art 211 veg).3
      Deze ‘inbreukprocedure’ heeft meer tanden gekregen door de mogelijkheid om
      – wanneer een lidstaat ook aan de veroordeling door het Hof niet voldoet –
      een boete op te leggen aan de nalatige lidstaat. De jurisprudentie van het Hof
      heeft ertoe geleid dat de aansprakelijkheid van de lidstaat nu ruim wordt getrok-
      ken. Zo kan een lidstaat zich er niet op beroepen dat het parlement niet tijdig
      met een wetsvoorstel wilde instemmen. Hij is zelfs aansprakelijk wanneer hij
      onvoldoende actie onderneemt om te voorkomen dat burgers een toestand in het
      leven roepen die strijdig is met het eu-recht. Deze procedure kan in beginsel als
      effectief worden beschouwd, omdat het Hof bereid is tot veroordeling van een
      lidstaat te komen en zonodig boetes op te leggen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 279 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 280 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 Tot een zaak voor het Hof komt het in de meeste gevallen echter niet. Indien de
                 Commissie een overtreding constateert4, stelt zij de betreffende lidstaat hiervan
                 op de hoogte en nodigt zij hem uit zijn standpunt hieromtrent weer te geven.
                 Vervolgens brengt de Commissie een met redenen omkleed advies uit, waarin
                 zij gedetailleerd uiteenzet op welke manier de lidstaat inbreuk maakt op het
                 eu-recht en een tijdslimiet stelt waarbinnen de zaak dient te zijn rechtgezet
                 (art 226 veg). Tot zover bevindt de inbreukprocedure zich nog in de bestuurlijke
                 fase. Pas indien de betrokken lidstaat dit advies niet binnen de gestelde termijn
                 opvolgt, kan de Commissie de zaak aanhangig maken bij het Hof.
                 Ten aanzien van de uitbreiding is het de vraag of deze procedure toereikend zal
                 zijn om ook in een vergrote Unie schendingen van verplichtingen voldoende
                 tegen te gaan. In de eerste plaats zal in een vergrote Unie het aantal procedures
                 aanzienlijk toenemen, zelfs indien het niveau van uitvoering in de nieuwe landen
                 hetzelfde zou zijn als in de huidige lidstaten. Ervan uitgaande dat de verdieping
                 van de Unie of de geringere ervaring van de nieuwe lidstaten aanleiding zullen
                 zijn tot extra procedures, zal de werklast voor het toch al overbelaste Hof van Jus-
                 titie naar verwachting dus nog verder toenemen.
276              Uitgangspunt is dat de inbreukprocedure een effectief middel moet blijven om
                 lidstaten aan hun verplichtingen te houden. Effectief betekent in dit verband ook
                 dat de rechterlijke procedure om de inbreuk definitief vast te stellen, niet te lang
                 mag duren. Wanneer de zaak eenmaal aan de rechter is voorgelegd, dan zal dit
                 doorgaans pas gebeuren na uitvoerig overleg met de betrokken lidstaat;
                 een procedure wordt niet ‘zomaar’ aangespannen. Wordt desondanks geen
                 oplossing bereikt, dan is het van belang dat de uitspraak van de rechter niet te
                 lang op zich laat wachten. Het zou daarom ongewenst zijn te komen tot hervor-
                 mingen in de sfeer van de capaciteit die in dit opzicht vertragend zouden werken.
                 Oplossingsrichtingen ten aanzien van inbreuken op het eu-recht door lidstaten
                 komen aan de orde in paragraaf 6.3.2 (bestuurlijk toezicht op de uitvoering) en
                 paragraaf 6.3.3 (juridisch toezicht op de uitvoering).
                 De rol van de nationale rechter
                 Naast inbreukprocedures in het geval het eu-recht door lidstaten wordt geschon-
                 den, bestaan er mogelijkheden voor particulieren (burgers of ‘marktpartijen’)
                 om elkaar via de nationale rechter tot naleving van Europese regels te dwingen.
                 Ook kunnen overheden die hun verplichtingen niet nakomen, door particulieren
                 via de rechter worden gedwongen dit alsnog te doen. Wanneer bijvoorbeeld in
                 strijd met het Europese recht heffingen worden opgelegd of subsidies, vergun-
                 ningen of uitkeringen worden geweigerd, kan dit met een beroep op de rechter
                 ongedaan worden gemaakt. In zijn jurisprudentie heeft het Hof bovendien de
                 mogelijkheid voor dergelijke vorderingen opgerekt tot gevallen waarin richt-
                 lijnen niet zijn geïmplementeerd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 280 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 281 ======================================================================

<pre>                             beoordeling oplossingsrichtingen na toetreding: implementatie en handhaving
Het vormgeven van een Europees rechtsstelsel dat een dergelijk beroep op de
rechter mogelijk maakt, is een van de belangrijkste verworvenheden van de eu.
Uitgangspunt hierbij is dat de nationale rechters verplicht zijn de relevante
Europese rechtsregels toe te passen. Hierdoor spelen zij een grote rol bij het
afdwingen van die regels.
Om te bewaken dat het recht in alle lidstaten uniform wordt uitgelegd en toege-
past, kent de eu de prejudiciële procedure, waarbij de nationale rechter vragen
van Europees recht kan of moet voorleggen aan het Hof. Dit samenspel tussen
nationale rechters en het Hof is van cruciale betekenis geweest voor het goed
functioneren van de Unie. Een uiteindelijk beroep bij het Hof is de belangrijkste
garantie dat het Europees recht in de lidstaten ook wordt nageleefd.
Het behoeft weinig betoog dat het voor het goed functioneren van de interne
markt en in het algemeen voor een goede implementatie van het acquis van
belang is dat de Europese regels in de hele eu uniform worden toegepast.
Wanneer de regels over de kwaliteit van producten, de toelating tot het verkeer
of het verstrekken van subsidies niet in alle landen op dezelfde wijze worden
uitgelegd, worden immers niet alle voordelen van integratie bereikt en wordt de
concurrentie verstoord.                                                                                  277
De mogelijkheden tot vordering die er zijn, steunen op de aanwezigheid van een
kwalitatief goed stelsel van nationaal recht, inclusief een goed werkende rechter-
lijke macht. Dit vergt in de eerste plaats dat nationale rechters het Europese recht
kennen en in de tweede plaats dat zij het op dezelfde wijze toepassen. Op beide
punten – zo werd duidelijk in hoofdstuk 3 en uit de studies van Blankenburg
(2000) en Curtin (2000) die in het kader van dit rapport werden verricht –
zullen nog lange tijd nadat de Midden- en Oost-Europese landen tot de eu zijn
toegetreden, beperkingen bestaan.
Ten aanzien van de eerste vereiste kan worden opgemerkt dat ook in de huidige
Unie al aanzienlijke leemtes bestaan in de kennis van het Europese recht. Zo is
hierover in Nederland ten aanzien van de eigen rechters geklaagd en heeft de
Hoge Raad voorstellen gedaan om op dit punt voorzieningen te treffen. Indien
dit al het geval is in een land dat toch betrokken is geweest bij de oprichting van
de Europese Gemeenschappen, moet worden aangenomen dat de situatie in de
kandidaat-lidstaten voorlopig nog aanzienlijk slechter zal zijn.
Ten aanzien van de tweede vereiste moet worden geconstateerd (vgl. hfdst.3)
dat de rechtsbeoefening in de Midden- en Oost-Europese landen in algemene zin
nog sterk achterblijft bij de wijze waarop de rechtsinstellingen in West-Europa
functioneren. In de voortgangsrapportages van de Commissie is dit een steeds
terugkerend punt van zorg met betrekking tot bijna alle toetredende landen.
De opleiding en salariëring in de cruciale juridische beroepen, waaronder dat van
rechter, zijn onvoldoende, de doorlooptijden in de rechtspraak zijn veel te hoog
en de rechtspraak bevindt zich hierdoor op een kwalitatief onvoldoende niveau.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 281 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 282 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 Hieraan valt nog toe te voegen de constatering van Blankenburg dat de wijze
                 waarop wetgeving wordt uitgelegd, in Oost-Europa een duidelijk meer positivis-
                 tische inslag heeft dan in het Westen.
                 Samenspel
                 Na de toetreding zal dan ook een situatie ontstaan waarin het samenspel tussen
                 Europees recht en nationaal recht gecompliceerder wordt dan het in de huidige
                 Unie al is. De regels en de jurisprudentie moeten zoveel mogelijk leiden tot uni-
                 forme resultaten, terwijl zij toch toegepast moeten worden in meer dan twintig
                 uiteenlopende rechtsstelsels. Dit betekent dat bij het opstellen ervan eigenlijk
                 rekening moet worden gehouden met de eigenaardigheden van ieder van die
                 stelsels. Deze opgave wordt moeilijker naarmate de rechtsstelsels in aantal toe-
                 nemen. Bovendien wordt hij nog verder verzwaard naarmate de oriëntatie van
                 die rechtsstelsels sterker van elkaar verschilt.
                 Tegen deze achtergrond is het niet realistisch te verwachten dat de huidige
                 Europese structuur om eenheid van rechtstoepassing te bereiken, zal voldoen.
                 Wat bij een beperkt aantal landen met een hoog ontwikkelde juridische cultuur al
                 moeite kost, wordt door de enkele uitbreiding van het aantal lidstaten nog aan-
278              zienlijk moeilijker. Wordt hierbij het feit gevoegd dat de deelnemende rechts-
                 stelsels naar inhoud en kwaliteit een nieuwe problematiek toevoegen, dan moet
                 de conclusie wel zijn dat een meer ingrijpende herziening van het Europese
                 juridische systeem nodig is. Het feit dat het Hof op dit moment al overbelast is,
                 zodat de achterstanden onaanvaardbaar lang zijn geworden, is hiervoor nog een
                 extra argument.
                 Vanuit dit oogpunt stelt de uitbreiding de Unie dus voor een tweetal mogelijke
                 problemen:
                 • de noodzakelijke eenheid van het recht kan worden bedreigd doordat het aan-
                    tal lidstaten toeneemt en de toetredende landen in traditie en voorlopig ook in
                    kwaliteit van de rechtstoepassing afwijken van de huidige lidstaten;
                 • de toch al aanwezige overbelasting van de Europese rechtsinstellingen neemt
                    door de toetreding naar verwachting verder toe.
                 Er zijn verschillende oplossingsrichtingen om aan deze problemen tegemoet te
                 komen. Deze zijn weergegeven in tabel 6.2 en worden vervolgens in het vervolg
                 van deze paragraaf uitgewerkt.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 282 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 283 ======================================================================

<pre>                                        beoordeling oplossingsrichtingen na toetreding: implementatie en handhaving
  Tabel 6.2        Benaderingen ten aanzien van de handhavingsproblematiek
                                      Benaderingen handhavingsproblematiek
 Bestuurlijk toezicht op de           • Ex ante toetsen van nieuwe wetgeving (zoals door het comité 98/34)
 uitvoering                           • Verticaal bestuurlijk toezicht (package meetings)
 Juridisch toezicht op de uitvoering  • Europese rechtsspraak in twee instanties
                                      • Invoering procedure van het EGKS-verdrag
 Handhaving door de nationale         • Instelling van een Europees gerechtshof per lidstaat
 rechter, in samenhang met de         • Bevordering van een gemeenschappelijk referentiekader voor de
 prejudiciële procedure                 rechtstoepassing
 Procedure bij ernstige inbreuken     • Toekenning van bevoegdheid aan het Hof?
 op fundamentele principes
6.3.2      bestuurlijk toezicht op de uit voering
           Ex ante toetsing van nieuwe wetgeving                                                                    279
           Naleving en handhaving van de verplichtingen die onder het acquis vallen,
           kunnen in talloze gevallen – het gaat hier om enkele duizenden nalevings-
           problemen per jaar – worden opgelost of zelfs voorkomen via geëigende bestuur-
           lijke samenwerking. In hoofdstuk 4 is het comité 98/34 besproken, dat zo’n 700
           gevallen per jaar bekijkt van op handen zijnde, nieuwe wetgeving in de lidstaten
           (op het terrein van het vrije verkeer van goederen, incl. wederzijdse erkenning),
           nog voor deze wetten, amvb’s of decreten van kracht worden.
           Deze krachtige ex ante benadering is buitengewoon effectief gebleken, en is dat
           nog, en heeft op niet te onderschatten wijze de controletaken van de Commissie
           (en het Hof) ontlast. Het verdient overweging om te bezien of en waar soortge-
           lijke comités voor andere onderdelen van het acquis kunnen worden ingevoerd.
           Bestuurlijk toezicht door de Commissie
           Bestuurlijk toezicht op de afzonderlijke lidstaten wordt eveneens door de
           Commissie uitgevoerd. Hierbij worden nalevingsproblemen van de lidstaat,
           in of vaak voorafgaand aan de eerste fasen van inbreukprocedures, in zogenaamde
           package meetings met een lidstaat besproken. Na de grote acquistoevoeging
           tijdens eg-1992 zijn package meetings een tijd lang met aanzienlijk succes benut
           om implementatie en naleving sneller en zonder juridische procedures op te
           lossen. In package meetings is het voor lidstaten moeilijker zich achter specifieke
           deskundigheden te verschuilen. Meestal is er behoorlijke politieke druk doordat
           de ministers en eg-Commissarissen expliciet bij dergelijke package meetings
           betrokken zijn. Hierdoor kan er een verschuiving in prioriteiten worden bereikt
           die de naleving ten goede komt.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 283 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 284 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 Het ligt voor de hand dit bestuurlijk toezicht, waar nodig, bij de huidige lidstaten
                 te handhaven. Ook voor de Midden- en Oost-Europese toetreders kan dit verticale
                 toezicht gedurende een periode (bijv. de eerste vijf jaar na toetreding) een uiter-
                 mate nuttige methode vormen om de naleving van verplichtingen op tal van
                 punten te verbeteren, zonder al te veel politieke ruchtbaarheid en (te)veel
                 inbreukprocedures.
                 In zekere zin vormt de verticale samenwerking met betrekking tot de naleving
                 weer een aanvulling op oplossingen die eerder met betrekking tot de uitvoering
                 werden besproken, zoals het opzetten en verdiepen van netwerken van deskun-
                 dige ambtenaren, de verbreiding van wederzijdse evaluaties en het (selectief)
                 gebruik maken van Europese agentschappen.
                 Al deze benaderingen hebben als kenmerk dat het accent wordt gelegd op output-
                 legitimiteit. Burgers, maar ook marktpartijen, hebben immers een uitgesproken
                 belang bij de feitelijke resultaten die het acquis hen uiteindelijk biedt.
       6.3.3     juridisch toezicht op de uit voering
                 Europese rechtspraak in twee instanties
280              Een bruikbare methode om het Hof voor wat betreft de inbreukprocedure te
                 ontlasten, is de introductie van rechtspraak in twee instanties. Het Gerecht van
                 Eerste Aanleg (Gerecht) krijgt bevoegdheden als eerste rechterlijke instantie,
                 met hierna de mogelijkheid van hoger beroep op het Hof. Tijdens de igc van Nice
                 is besloten invoering van beroep op het Gerecht met een hogere voorziening op
                 het Hof mogelijk te maken via een eenvoudiger procedure. Nadat deze verdrags-
                 wijzingen zijn geratificeerd, zal nadere besluitvorming hierover nodig zijn.
                 In de meeste gevallen betreffen inbreukprocedures geen complexe of contro-
                 versiële juridische zaken en geven lidstaten over het algemeen snel hun inbreuk
                 op hun verplichtingen toe. Vooral in de gevallen waar een lidstaat ervan wordt
                 beschuldigd richtlijnen niet om te zetten, is de enige verdediging vaak dat hij
                 gewoon te laat was. Deze realiteit zal met de oostelijke uitbreiding niet veranderen
                 (Curtin en Van Ooik 2000: 120).
                 In dit soort gevallen waar de betrokken lidstaat naar verwachting geen verweer
                 zal aanvoeren, is het feitelijk niet nodig dat er een juridische procedure aan te pas
                 komt. De wrr stelt daarom een meer vergaande hervorming voor.
                 Invoering procedure van het egks-Verdrag
                 De mogelijkheid voor zo’n verdergaande hervorming betreft het voorstel van
                 Curtin en Van Ooik (2000: 118) om de procedure van het egks-verdrag als uit-
                 gangspunt te nemen voor de inbreukprocedure. De inbreuk wordt door de
                 Commissie zelf vastgesteld, zodat daarvoor geen rechterlijke uitspraak nodig is.
                 De lidstaat die het met deze vaststelling niet eens is, dient hiertegen binnen twee
                 maanden bij het Hof in beroep te komen. Doet de lidstaat dit niet, dan wordt de
                 inbreuk definitief vastgesteld en dient hij te voldoen aan het besluit van de
                 Commissie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 284 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 285 ======================================================================

<pre>                                  beoordeling oplossingsrichtingen na toetreding: implementatie en handhaving
      Dit alternatief heeft grote voordelen. Bij inbreuken kan men verschillende geval-
      len onderscheiden. Zo kan er sprake zijn van een duidelijk meningsverschil
      tussen de Commissie en de lidstaat over de vraag of de lidstaat in gebreke is.
      Gaat het hier werkelijk om een belangrijk geschil dat men aan de rechter wenst
      voor te leggen, dan is de kans groot dat iedere partij de procedure tot het eind wil
      doorzetten. Rechtspraak in twee instanties leidt dan alleen maar tot vertraging en
      lost het capaciteitsprobleem niet op. Veel procedures zullen dan immers toch bij
      het Hof terechtkomen. Wel biedt de langere procedure een onwillige lidstaat een
      goede mogelijkheid om de daadwerkelijke plicht tot nakoming langdurig uit te
      stellen.
      Hiernaast zijn er gevallen waarin de betrokken lidstaat nauwelijks verweer voert.
      De lidstaat erkent dat hij in gebreke is, vaak omdat hij de termijn niet heeft
      gehaald. Omdat er in dit geval geen juridisch geschil bestaat, is een beroep op de
      rechter niet werkelijk nodig. Een beslissing van de Commissie die vaststelt dat de
      lidstaat in gebreke is, moet dan in beginsel voldoende zijn. Te verwachten is dat
      in de gevallen waarin thans geen werkelijk verweer voor de rechter wordt
      gevoerd, een beroep tegen de beslissing van de Commissie niet zal worden inge-
      steld. Wordt dit toch gedaan, dan zal dit gebeuren met de uitsluitende bedoeling
      tijd te winnen. Voor zover dit ook de bedoeling is, zou de procedure zo kort                            281
      mogelijk moeten duren en dus geen twee instanties moeten omvatten.
      Zowel wanneer er een eerste rechterlijke instantie voor het Hof wordt ingesteld
      als wanneer de inbreukbeslissing in handen wordt gelegd van de Commissie,
      is het aannemelijk dat het Hof minder zaken te behandelen zal krijgen. De lidstaat
      die geen goede argumenten heeft, zal zich bij het eerste oordeel neerleggen;
      de lidstaat die dergelijke argumenten wel heeft, zal vaak willen doorgaan tot het
      Hof. In beide gevallen zal de eindbeslissing bij het tweede alternatief echter snel-
      ler tot stand komen dan bij het eerste. De Commissie moet immers ook steeds
      een definitief standpunt bepalen, voordat zij een procedure bij de rechter kan
      beginnen. Dit standpunt is in het tweede alternatief tegelijkertijd de eindbeslis-
      sing, tenzij de lidstaat er binnen twee maanden tegen in beroep gaat.
      De gedachte om de Commissie en niet de rechter in eerste instantie te laten vast-
      stellen dat een lidstaat in gebreke is, sluit aan bij recente ontwikkelingen, waarbij
      de Commissie in specifieke gevallen de bevoegdheid heeft gekregen inbreuken
      vast te stellen en boetes op te leggen.
6.3.4 handhaving door de nationale rechter , in samenhang met de
      prejudiciële procedure
      In de inleiding van deze paragraaf is met betrekking tot de rechtshandhaving door
      de nationale rechter geconstateerd dat de uitbreiding de noodzakelijke eenheid
      van het recht kan bedreigen en de reeds aanwezige overbelasting van de Europese
      rechtsinstellingen naar verwachting zal doen toenemen. Voor deze problemen
      zijn de volgende oplossingen te overwegen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 285 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 286 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 Instelling van een Europees gerechtshof per lidstaat
                 In iedere lidstaat zou een rechtscollege kunnen worden belast met de beantwoor-
                 ding van prejudiciële vragen, die worden gesteld door de rechters uit die lidstaat.
                 Dit rechtscollege zou niet uitsluitend uit rechters van de betreffende lidstaat
                 behoeven te bestaan; het zou deel moeten uitmaken van de Europese rechterlijke
                 macht. Dit biedt de mogelijkheid om een rechter van het Hof of het Gerecht te
                 benoemen tot president, terwijl het lidmaatschap van het college een goede voor-
                 bereiding zou zijn op een carrière als rechter in het Hof of het Gerecht. Bij minder
                 grote lidstaten zou kunnen worden gedacht aan een gecombineerd rechtscollege
                 voor enkele landen.
                 De taak van dit college zou overeen moeten komen met hetgeen in het Verdrag
                 van Nice mogelijk is gemaakt voor het Gerecht ten aanzien van de beantwoor-
                 ding van prejudiciële vragen. De rechtseenheid zou op dezelfde manier moeten
                 worden bewaakt als nu wordt gedaan door het Hof. Er is voor partijen derhalve
                 geen mogelijkheid tot hoger beroep; alleen de advocaat-generaal heeft de
                 bevoegdheid om binnen een korte termijn de uitspraak aan het oordeel van het
                 Hof te onderwerpen.
282              Een eerste argument vóór deze oplossing is het gevaar dat na de toetreding het
                 aantal prejudiciële vragen voor het Hof aanzienlijk zal toenemen. De rechters in
                 Midden- en Oost-Europa zijn (ook over vijf jaar) nog niet zodanig vertrouwd met
                 het Europese recht dat zij aan hen voorgelegde Europees-rechtelijke vraagstuk-
                 ken direct zullen herkennen, laat staan tijdig en met vertrouwen een voorziening
                 kunnen treffen. Deze rechters bezitten een ander juridisch referentiekader, zijn
                 veelal niet of nauwelijks geschoold in het Europese recht en zijn in het kader van
                 hun gewone werkzaamheden niet in staat de jurisprudentie van het Hof te vol-
                 gen. Vanuit hun onzekerheid ten aanzien van het Europese recht mag worden
                 verwacht dat zij relatief snel het instrument van de prejudiciële vraag zullen
                 inroepen.
                 De decentralisatie van de rechtspraak naar rechtscolleges per lidstaat, in plaats
                 van naar het Gerecht, kent als bezwaar het gevaar dat de jurisprudentie door die
                 rechtscolleges uiteen zal lopen. Een enkele rechter, zoals het Gerecht, kan uiter-
                 aard beter zorgen voor eenheid van interpretatie. Hier staat echter tegenover dat
                 het bewerkstelligen van de eenheid van rechtstoepassing niet alleen vergt dat een
                 hoogste rechter zorgt voor de eenheid van jurisprudentie, maar dat alle andere
                 rechtscolleges zich daar ook daadwerkelijk naar richten. Deze rechtscolleges
                 moeten die jurisprudentie kennen en ook kunnen toepassen in een kader waarin
                 zij zelf rechtspreken. Juist door de diversiteit in rechtsstelsels, die door de uitbrei-
                 ding nog groter zal worden, is de belangrijkste opgave erin gelegen de Europese
                 jurisprudentie door te vertalen naar de nationale rechters.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 286 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 287 ======================================================================

<pre>                            beoordeling oplossingsrichtingen na toetreding: implementatie en handhaving
Men kan het ook anders zeggen. Het instellen van één rechter die het laatste woord
heeft bij de uitleg van (een deel van) het recht, is in het algemeen een goede en
haalbare manier om rechtseenheid te bereiken. Dan moeten echter wel alle rechters
naar opleiding en rechtscultuur eenzelfde achtergrond hebben, zodat zij redeneren
vanuit eenzelfde referentiekader en veelal uit zichzelf al tot eenzelfde uitleg komen.
Eén hoogste rechter kan de eenheid vervolgens voldoende bewerkstelligen door
verschillen in rechtsuitleg weg te nemen. Door de uitbreiding, en ook door de toe-
name van het acquis aan rechtsregels, wordt het echter van het grootste belang dat
iedere nationale rechter voldoende vertrouwd raakt met het Europese recht en de
wijze waarop dit in zijn eigen rechtsstelsel geplaatst en toegepast moet worden.
De schakeling tussen het Europese en het nationale recht is hiervoor essentieel.
In deze behoefte kan het beste worden voorzien door een Europees rechtscollege
per lidstaat dat kan zorgen voor de ‘vertaling’ van de Europese jurisprudentie naar
het nationale recht. Omdat het hier een rechter voor het Europese recht betreft, die
tegelijkertijd specifiek voor één lidstaat functioneert, kan deze de vragen die vanuit
het betreffende land worden gesteld veelal eenvoudiger beantwoorden dan het Hof
of het Gerecht. Om dezelfde reden is het voor de nationale rechter gemakkelijker
de jurisprudentie van de ‘eigen’ Europese rechter te volgen dan van het Hof.
Hiernaast kan worden aangenomen dat een prejudiciële uitspraak bij deze opzet                           283
aanzienlijk sneller kan worden verkregen dan wanneer het Hof (of eventueel het
Gerecht), ook indien hier van overbelasting geen sprake zou zijn, deze uitspraak
zou moeten doen. Het feit dat de talenproblematiek geen rol speelt, schakelt een
extra vertragende factor uit. Nu is immers een groot probleem, zowel uit een
oogpunt van kosten als van vertraging, dat de uitspraken van het Hof en van het
Gerecht in alle talen van de eu beschikbaar moeten komen. Deze problematiek
neemt met de uitbreiding exponentieel toe. Wanneer per land een Europese
rechter wordt ingesteld, kan in beginsel worden volstaan met de taal (of talen)
van het betrokken land.
Tegelijkertijd moet de aanwezigheid van een Europese rechter in iedere lidstaat
functioneren als een kristallisatiepunt voor de wisselwerking tussen Europees
recht en nationaal recht. De nabijheid in geografisch en in juridisch opzicht is
veel groter dan bij een rechter in Luxemburg. Zo kan er een duidelijke impuls
ontstaan om de kennis van het Europese rechtsstelsel te laten doordringen.
Voor de partijen die bij de procedure betrokken zijn, is de mogelijkheid om in
eigen land te procederen bovendien eenvoudiger en goedkoper dan een procedu-
re in Luxemburg. Deze zal ook minder vertraging opleveren.
De vraag rijst of het instellen van een afzonderlijke rechter per lidstaat niet tot
een te groot aantal rechtscolleges leidt en dus wellicht te kostbaar is. Deze vraag
verliest aan klemmendheid, wanneer men bedenkt dat ook in Nederland een
grote behoefte bestaat aan de opbouw van expertise in het Europese recht ten
behoeve van de rechterlijke macht. De Hoge Raad heeft voor een voorziening
in deze richting gepleit. Tegen deze achtergrond lijkt het aantrekkelijker die
expertise in de vorm van een rechtscollege beschikbaar te stellen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 287 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 288 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 De huidige overbelasting van het Hof vergt ook nu al maatregelen. Te verwachten
                 valt dat zowel de uitbreiding als de voortgaande verdieping van de eu dit pro-
                 bleem nog aanzienlijk zal versterken. Met het Verdrag van Nice is het mogelijk
                 geworden de prejudiciële procedures zonder verdragswijziging van het Hof over
                 te dragen naar het Gerecht. Het voordeel van deze oplossing is dat het Gerecht
                 beter kan letten op de eenheid van zijn uitspraken dan mogelijk is in een stelsel
                 waarin ieder land een Europese rechter heeft. Het probleem is echter niet zozeer
                 dat het Europese recht verschillend wordt geïnterpreteerd door degenen die het
                 grondig beheersen. Het zijn juist de uiteenlopende achtergronden en de achter-
                 blijvende kennis van de nationale rechters die dit recht moeten toepassen,
                 die leiden tot onvoldoende eenheid in de interpretatie. In dit opzicht zou een
                 Europese rechter per lidstaat een sleutelrol kunnen vervullen. Bovendien kent
                 bijna ieder rechtsstelsel een opbouw waarin onder de hoogste rechter niet één
                 enkel college is geplaatst, zoals bij het Gerecht het geval zou zijn, maar een aantal
                 rechtsinstanties op hetzelfde niveau. Deze oplossingsrichting brengt een aan-
                 zienlijke wijziging in de bestaande opbouw van de Europese rechtspraak met
                 zich mee en kan om die reden weerstand oproepen. Zij past echter in het huidige
                 systeem, doordat zij de positie van de nationale rechters als beoordelaars van
                 Europeesrechtelijke geschillen handhaaft en vergemakkelijkt.
284
                 Bevordering van een gemeenschappelijk referentiekader voor de rechtstoepassing
                 Zoals aangegeven, kan de eenheid in het recht door een hoogste rechter goed
                 worden bewaakt, indien sprake is van een voldoende coherente juridische
                 cultuur. Deze bestaat in de huidige Unie nog slechts in beperkte mate en zal na
                 de uitbreiding nog minder aanwezig zijn. De opleiding, de rechtstraditie,
                 de inrichting van het nationale rechtsstelsel en hierdoor in het algemeen het
                 referentiekader van juristen verschillen in sterke mate van land tot land. Nu door
                 de uitbreiding, maar ook door de voortgaande verdieping van de Unie de nood-
                 zaak tot grotere eenheid toeneemt, is het essentieel dat ook wordt geïnvesteerd in
                 een grotere toenadering tussen de rechtsstelsels en een betere onderlinge kennis.
                 Aangezien de grenzen tussen de lidstaten als obstakels voor de interne markt
                 zijn verdwenen, wordt het verschil in rechtstoepassing een relatief belangrijker
                 hinderpaal voor het goed functioneren van die markt. Ook de samenwerking op
                 het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken (jbz) dwingt tot een grotere aan-
                 dacht voor de manier waarop het recht in de andere landen van de Unie wordt
                 beoefend. Het is daarom niet verwonderlijk dat juist de juridische diversiteit in
                 het kader van de uitbreiding aandacht krijgt.
                 Met het grote belang van voldoende eenheid in de rechtstoepassing is niet ver-
                 enigbaar dat de juridische opleiding, het juridische onderzoek en hiermee ook
                 de juridische beroepsuitoefening zo sterk op het nationale recht zijn gericht als
                 thans nog het geval is. Omdat dit knelpunt bovendien niet goed wordt onder-
                 kend, heeft de Unie op dit punt nog weinig beleid ontwikkeld. Aangezien het
                 hier meer gaat om de toepassing van het recht dan om het vaststellen van regels,
                 is het ook niet eenvoudig om resultaat te behalen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 288 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 289 ======================================================================

<pre>                                  beoordeling oplossingsrichtingen na toetreding: implementatie en handhaving
      Om een gemeenschappelijk referentiekader voor de rechtstoepassing te vormen,
      komen de volgende maatregelen in aanmerking:
      • het bevorderen van een meer gemeenschappelijk referentiekader van waaruit
         juristen hun beroep uitoefenen. Essentieel is dat men zich bewust is van het
         feit dat het eigen, nationale, rechtsstelsel niet op zichzelf staat, maar verbon-
         den is met het Europese recht en op deze manier ook met de rechtsstelsels van
         de andere lidstaten. De juridische opleiding in de lidstaten zou hieraan aan-
         dacht moeten besteden, evenals aan de rechtsvergelijking en kennis van de
         hoofdlijnen van een ander rechtsstelsel;
      • het bevorderen van uitwisseling tussen de lidstaten bij opleiding en weten-
         schap, het opzetten van gemeenschappelijke scholingstrajecten voor rechters
         uit verschillende landen en het vergroten van mogelijkheden voor juristen om
         in andere landen van de Unie hun beroep uit te oefenen. Dit zou ook moeten
         gelden voor de rechterlijke macht en de advocatuur;
      • er zou een sterke impuls gegeven moeten worden aan rechtsvergelijkend
         onderzoek, niet alleen op het terrein van het Europese recht, maar juist ook op
         andere rechtsgebieden. Het zou nodig zijn opleidingen te bevorderen die toe-
         lating geven tot juridische beroepen in verschillende staten, zonder dat een
         dubbele opleiding wordt vereist. Aan juristen die bij de eu worden benoemd,
         zou de eis kunnen worden gesteld dat zij kennis hebben van meer dan één                              285
         rechtsstelsel;
      • bij de toetreding van landen waarvan het juridisch vermogen duidelijke
         gebreken vertoont, zouden afspraken moeten worden gemaakt over een traject
         tot verbetering. De voortgang zou hierbij voorwerp van regelmatige evaluatie
         moeten zijn.
6.3.5 procedure bij ernstige inbreuken op fundamentele principes
      Toekenning van bevoegdheid aan het Hof ?
      De kwestie van de Oostenrijkse coalitieregering met de fpö heeft geattendeerd op
      een nieuw soort conflict waarmee de Unie kan worden geconfronteerd en waar-
      door het waardenverbond in het geding wordt gebracht. Aangezien democratie
      en rule of law nog maar korte tijd in de kandidaat-lidstaten bestaan, zullen de
      instituties die daarvoor van belang zijn, zoals in hoofdstuk 3 werd geadstrueerd,
      nog niet zodanig zijn geworteld dat terugslag zou kunnen worden voorkomen.
      Dit betekent dat inbreuken op artikel 6, lid 1 eu vaker kunnen voorkomen. In lid 1
      van dit artikel wordt verklaard dat de Unie is gegrondvest op de beginselen van
      vrijheid, democratie, eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamen-
      tele vrijheden, en de rechtsstaat, welke beginselen de lidstaten gemeen hebben.
      De reactie van de 15 lidstaten op de Oostenrijkse kwestie vond niet plaats in het
      kader van de Unie. Dit attendeerde op het belang van een goed conflictsignalerend
      en -oplossend mechanisme in Unieverband voor dergelijke politiek zeer gevoelige
      kwesties. In het Verdrag van Amsterdam werd hiervoor al een basis gelegd in
      artikel 7 eu. Mede op basis van het rapport van de ‘Drie Wijze Mannen’ over de
      kwestie Oostenrijk (2000) is dit artikel in het Verdrag van Nice aangevuld.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 289 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 290 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 Het gaat hierbij om een procedure waarbij de raad op grond van een beredeneerd
                 voorstel door eenderde van het aantal lidstaten, het Europees Parlement of de
                 Commissie kan vaststellen dat in een lidstaat sprake is van een duidelijk risico op
                 een inbreuk van artikel 6. De raad kan op grond hiervan ook voorstellen doen aan
                 de betrokken lidstaat. Bovendien voorziet deze procedure in een horen van het
                 betrokken land en de mogelijkheid een onderzoek in te stellen alvorens tot de voor-
                 stellen wordt gekomen. De verdere bepalingen in dit artikel hebben betrekking op
                 het vaststellen van een inbreuk, sancties en verandering of beëindiging hiervan.
                 Voor ernstige schendingen van de fundamentele principes bestaat met artikel 7
                 derhalve een procedure waarbij deze schendingen op het hoogste politieke niveau
                 worden behandeld. Gezien de ernst van de materie ligt deze politieke conflict-
                 beslechting voor de hand, maar zij draagt wel het risico in zich van scherpe conflic-
                 ten. Uitdrukkelijk is niet voorzien in een juridische afhandeling door het Hof. Het
                 Hof is wel bevoegd bij ad hoc schendingen van mensenrechten en fundamentele
                 vrijheden, namelijk waar het gaat om regelgeving door de Unie zelf, dan wel van
                 wetgeving van een lidstaat die valt binnen het toepassingsgebied van Europese
                 regelgeving. Nationale wetgeving die buiten dit toepassingsgebied valt, wordt door
                 het Hof geacht buiten haar jurisdictie te vallen (Curtin en Van Ooik 2000: 128-129).
286
                 Curtin en Van Ooik pleiten ervoor eerst verdere ervaring op te doen met de
                 gekozen weg alvorens te bezien of het Hof hierin een grotere rol moet worden
                 toegekend. Dit geldt te meer nu bij het Verdrag van Nice aan de al bestaande
                 procedure een voorfase is toegevoegd. Deze maakt het mogelijk potentiële
                 schendingen in een vroegtijdig stadium te signaleren, waardoor in dialoog met de
                 betrokken lidstaat escalaties mogelijk kunnen worden voorkomen. Dit vergroot
                 ontegenzeggelijk het conflictoplossend vermogen van de gekozen weg.
                 Desalniettemin kan het wenselijk zijn de bewering dat mogelijk in strijd met
                 fundamentele principes wordt gehandeld, bijvoorbeeld op onderdelen, door een
                 bevoegde rechter te laten beoordelen. In de huidige situatie is wel voorzien in
                 inschakeling van onafhankelijke personen die rapporteren over de situatie in de
                 betrokken lidstaat, maar niet in de mogelijkheid van rechterlijke toetsing van het
                 verweer. De vraag in hoeverre het Hof bij dergelijke conflicten toch een rol moet
                 worden toegekend, staat niet los van de rechtsbasis hiervoor en daarmee van de
                 juridische status van het in Nice afgekondigde Handvest van de Grondrechten
                 van de Europese Unie. Voorzien is dat hierover in 2004 besluiten zullen worden
                 genomen. De wrr zal in zijn vervolgrapport op deze materie terugkomen.
       6.4       conclusies en aanbevelingen
                 Een belangrijk kenmerk van de Unie is haar gedecentraliseerde structuur:
                 de organen van de lidstaten zijn belast met de implementatie en handhaving van
                 het Uniebeleid. Deze karakteristiek draagt er sterk toe bij dat het Uniebeleid door
                 de lidstaten wordt verinnerlijkt. Dit is een belangrijke bijdrage aan de instand-
                 houding van de legitimiteit van het Europese beleid. De voorstellen van de wrr
                 zijn erop gericht deze essentiële karakteristiek te behouden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 290 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 291 ======================================================================

<pre>                            beoordeling oplossingsrichtingen na toetreding: implementatie en handhaving
In dit hoofdstuk werd duidelijk gemaakt dat de noodzakelijke kwaliteitsverbete-
ring van het bestuurs- en juridisch stelsel een proces van jaren impliceert. Uitstel
van toetreding met enkele jaren lost dit probleem niet wezenlijk op. Wel stelt dit
de Unie voor de vraag hoe zij kan bijdragen aan een consistente verbetering en
bewaking van het niveau van uitvoering. Dit is overigens een vraag die zich ook
in de huidige Unie indringender laat stellen naarmate de intensiteit van de
samenwerking toeneemt.
De wrr constateert dat de bewaking van de kwaliteit van de uitvoering van het
Uniebeleid leemtes vertoont. Verantwoording voor het optreden van de nationa-
le organen geschiedt volgens de procedures van de betrokken lidstaten en in
nationaal verband. Hiermee wordt tekort gedaan aan het belang dat Europa en de
andere lidstaten direct hebben bij de kwaliteit van de uitvoering. Zij hebben geen
plaats in de bestaande (nationale) verantwoordingssystemen. Weliswaar wordt
er vanuit de Unie toezicht gehouden en kunnen inbreukprocedures worden
ingesteld, maar deze zijn gereserveerd voor meer uitzonderlijke gevallen.
Inmiddels zijn nieuwe methodes voor de bewaking van de kwaliteit in vele lid-
staten ontworpen. Zij omvatten vormen van systematische en openbare verant-
woording. De wrr meent, onder handhaving van het uitgangspunt dat imple-
mentatie plaatsvindt door de nationale autoriteiten, dat een Europese dimensie                          287
bij de bewaking van de kwaliteit van de nationale uitvoering tot ontwikkeling
moet komen. De Unie moet inzetten op het versterken van de processen waarbij
de uitvoering van het Europese beleid in het openbaar wordt verantwoord.
Aan deze verantwoording moeten ook eisen gesteld worden. Een kwalitatieve
verbetering van de uitvoering kan verder worden bevorderd door agentschappen
een rol te geven bij het versterken van de samenwerking en de onderlinge
afstemming bij de uitvoering.
De vormgeving van een Europees rechtsstelsel, dat garandeert dat de rechtsregels
van de Unie in alle lidstaten gelden, is een van de belangrijkste verworvenheden
van de Unie. Europese rechters bewaken dit stelsel en zorgen voor de noodzake-
lijke eenheid van het recht. Dit stelsel vergt een grote inzet van de nationale rech-
ters; zij zijn in de meeste gevallen belast met de toepassing van dit recht. Vragen
over de uitleg van de Europese rechtsregels kunnen of moeten zij voorleggen aan
het Europese Hof. Een goede werking van het stelsel is hiermee mede afhankelijk
van de kwaliteit van de nationale rechtsbedeling en de nationale rechtscolleges.
De wrr meent dat het niet realistisch is om te verwachten dat deze structuur in
een vergrote Unie toereikend zal zijn om voor de noodzakelijke eenheid in het
recht te zorgen. Het probleem zit in de grote diversiteit van rechtsstelsels, waarin
de eenheid van het Europese recht niet meer door één of twee hoogste rechters
kan worden bewaakt. Een meer ingrijpende herziening is nodig. Als onderdeel
van deze herziening moet een Europese rechter per lidstaat worden ingeschakeld,
die een schakelfunctie kan vervullen tussen de nationale rechter en het Europese
Hof.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 291 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 292 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 De uitbreiding noopt er voorts toe de procedures te stroomlijnen die de Commissie
                 kan instellen tegen lidstaten die hun verplichtingen niet nakomen. Het is hierbij
                 van belang problemen met de naleving zoveel mogelijk op te lossen met behulp
                 van vormen van administratieve samenwerking. Gerichte besprekingen op het
                 hoogste niveau kunnen juridische procedures voorkomen. Hiernaast zou het
                 inrichten van de inbreukprocedure overeenkomstig die in het egks-verdrag
                 – het oordeel van de Commissie is bindend tenzij de lidstaat hiertegen opkomt –
                 de doelmatigheid van de procedure bevorderen.
                 Het acquis wordt geïmplementeerd door de nationale autoriteiten. De wrr
                 meent dat in een vergrote Unie de kwaliteit van die implementatie moet worden
                 geborgd. Dit kan door vormen van (openbare) verantwoording die voldoen aan
                 Europese maatstaven. Het handhaven van de kwaliteit van het Europese rechts-
                 stelsel vergt betrekkelijk ingrijpende veranderingen. De belangrijkste hiervan is
                 de instelling van een Europese rechter per lidstaat.
288
</pre>

====================================================================== Einde pagina 292 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 293 ======================================================================

<pre>                                 beoordeling oplossingsrichtingen na toetreding: implementatie en handhaving
noten
1     Schengen Informatie Systeem.
2     De huidige discussie over agentschappen is vaak verwarrend, omdat onduidelijk-
      heid bestaat over het begrip. In de nationale context hebben agentschappen uit-
      eenlopende posities. In de Verenigde Staten – waarmee vaak een vergelijking
      wordt gemaakt – gaat het bij independent agencies om instellingen met een
      brede, ook regelgevende taak, terwijl in verschillende Europese landen meer aan
      uitvoerende of toezichthoudende bevoegdheden wordt gedacht. Dat is ook bij
      het Nederlandse begrip zelfstandig bestuursorgaan het geval; het Nederlandse
      begrip agentschap staat voor een beheersstructuur en is in verband met de
      Europese discussie niet van belang.
3     Een dergelijke ‘schending’ kan zijn gelegen in het overtreden van verdrags-
      bepalingen, verordeningen of andere besluiten; het niet-omzetten van richt-
      lijnen; incorrecte juridische implementatie van richtlijnen; onvolledige
      toepassing van richtlijnen; of het niet naleven van uitspraken van het Hof
      (Börzel 2001: 2/3).
4     Ofwel op eigen initiatief, middels klachten van particulieren, middels petities en
      vragen vanuit het Europees Parlement of vanwege non-communicatie van                                   289
      omzetting van richtlijnen door lidstaten (Börzel 2001: 4/5).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 293 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 294 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
290
</pre>

====================================================================== Einde pagina 294 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 295 ======================================================================

<pre>                                                    eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
7   eu - beleid: oplossingsrichtingen voor en
    na toetreding
7.1 inleiding
    In hoofdstuk 5 is geconcludeerd dat de Europese Unie over vier typen strategieën
    beschikt om het hoofd te bieden aan de problematische diversiteit waarmee het
    toetredingsproces en de overname van het acquis gepaard gaan. Deze strategieën
    zijn in dat hoofdstuk in algemene zin beoordeeld op hun vermogen om de
    slagvaardigheid van de Unie als waarden- en handelingsgemeenschap veilig te
    stellen. Geconcludeerd werd dat de bij eerdere uitbreidingen al zo beproefde
    methode van het elimineren van diversiteit nog altijd een sleutelprincipe vormt
    voor de komende uitbreiding. De Kopenhagen-criteria waaraan de kandidaat-
    lidstaten voorafgaand aan de toetreding moeten voldoen en ook de overname van
    het eu-acquis geven immers een krachtige impuls aan het maatschappijomvat-
    tende transformatieproces in deze regio. Zij ondersteunen ook de versterking van
    het vermogen het acquis over te nemen, te implementeren en te handhaven.
    Tegelijkertijd bleek uit hoofdstuk 4 dat de klassieke methode alleen niet langer                      291
    volstaat. Met name op de beleidsterreinen van de interne markt, het milieu en
    de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken blijkt een
    spanning te bestaan tussen enerzijds de kortetermijnverplichting het gehele
    acquis te kunnen overnemen, implementeren en handhaven en anderzijds het
    langetermijnvermogen van de kandidaat-lidstaten om via marktconvergentie een
    inhaalgroei tot stand te brengen. Deze groei is echter essentieel om juist die pro-
    blematische diversiteit te verminderen die voortvloeit uit de economische ont-
    wikkelingsachterstanden van de kandidaat-lidstaten. Financiële hulpverlening,
    beleidsleren en allerlei vormen van peer group pressure, hoe nuttig ook als aanvul-
    lende strategieën, zijn volgens de wrr bij de huidige toetreding onvoldoende
    krachtige instrumenten om deze diversiteit terug te dringen. Door dit dilemma
    dreigt ofwel de implementatie en handhaving van het acquis na de toetreding
    extra problematisch te worden, ofwel de toetreding nog lange tijd op zich te laten
    wachten. Het eerste zou een bedreiging vormen van de toekomstige interne slag-
    vaardigheid van de Unie; het tweede zou de kans op versterking van de veiligheid
    en stabiliteit in Europa verder op de lange baan schuiven. Maatregelen om proble-
    matische diversiteit te elimineren en te verminderen, dienen derhalve te worden
    vergezeld van een heldere strategie gericht op het accommoderen van diversiteit.
    Voortbouwend op de eerder gemaakte inventarisatie van de potentiële risico’s
    en beschikbare oplossingen, biedt de wrr in dit hoofdstuk enkele oplossings-
    richtingen per beleidsterrein; deze staan steeds in een aparte tabel vermeld.
    Deze oplossingsrichtingen strekken zich uit tot de fase van de toetredings-
    voorbereiding, de implementatie en de handhaving van het bestaande acquis.
    Samen met de in hoofdstuk 4 geanalyseerde kansen en bedreigingen zijn zij per
    beleidsterrein steeds bijeengebracht in een schema.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 295 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 296 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 De volgorde waarin de beleidsterreinen behandeld worden, is identiek aan die in
                 hoofdstuk 4; achtereenvolgens zullen de interne markt (par. 7.2), de monetaire
                 unie (par. 7.3), het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (par. 7.4), het milieu-
                 beleid (par. 7.5) en het cohesiebeleid (par. 7.6) de revue passeren.
                 Met het oog op de politieke gevoeligheid van dit vraagstuk, zal in paragraaf 7.7
                 nader worden ingegaan op de financiële consequenties van de eerder in dit
                 hoofdstuk gepresenteerde oplossingen voor het glb, het milieubeleid en het
                 cohesiebeleid. Ten slotte presenteert paragraaf 7.8 de beleidsoplossingen voor de
                 samenwerking op het terrein van Justitie en Binnenlandse Zaken.
       7.2       de interne markt
       7.2.1     inleiding
                 Om de verworvenheden van de interne markt te behouden en de groeiperspec-
                 tieven van de interne markt optimaal te benutten, is een beleidsstrategie vereist
                 die het hoofd biedt aan de potentiële risico’s en problemen die zijn verbonden
                 aan het uitbreidingsproces. In deze paragraaf over de interne markt spreekt de
                 wrr zich uit over de meest gewenste manieren om het in gang gezette proces van
292              de uitbreiding van de interne markt zo goed mogelijk te laten verlopen.
                 Er worden oplossingsrichtingen besproken voor de spanning die bestaat tussen
                 het verwezenlijken van een inhaalgroei in de kandidaat-lidstaten en de over-
                 name, implementatie en handhaving van het internemarktacquis (par. 7.2.2),
                 het vraagstuk van het ontstaan van nieuwe grenzen door een eventuele toe-
                 treding van kandidaat-lidstaten op verschillende tijdstippen (par. 7.2.3) en
                 het vraagstuk van het vrije verkeer van werknemers binnen de interne markt
                 (par. 7.2.4).
       7.2.2     inhaalgroei en het kernacquis voor de interne mark t
                 Zoals eerder gesteld in hoofdstuk 4, bestaat er een spanningsveld tussen inhaal-
                 groei en acquisovername en ook de onderhandelingsruimte die er is om te beoor-
                 delen in welke mate kandidaat-lidstaten beschikken over concurrerende markt-
                 economieën. Dit spanningsveld veroorzaakt twijfel bij sommige marktpartijen
                 over de robuustheid en geloofwaardigheid van de interne markt na de uitbreiding.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 296 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 297 ======================================================================

<pre>                                                                                eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
Tabel 7.1                  De interne markt: toetredingsgerelateerde kansen, bedreigingen en oplossingen.
                                                                     Interne markt
                  Kansen         Voor EU:
                                 1. Statische en dynamische voordelen van Europa-akkoorden en het toetredingsvooruit-
                                 zicht (toegang tot nieuwe groeimarkten, productiviteits- en efficiëntieverbeteringen);
                                 Voor MOE:
VOOR TOETREDING
                                 1. idem; 2. pre-accessiesteun; 3. belangrijke verbetering van investeringsklimaat.
                                 1. Spanning inhaalgroei en volledige overname van internemarktacquis; 2. Onvoldoende
                  Bedreigingen   bestuurlijke, juridische en financiële capaciteit; 3. Speelruimte Europese Commissie
                                 en politieke compromissen bij beoordeling toetreding leidt tot vrees voor ‘erosie’;
                                 4. Nieuwe marktbelemmeringen worden opgeworpen tussen ins en (tijdelijke) outs.
                  Oplossingen    1. Kernacquis; 2. MOE-deelname aan 98/34 comité; 3; Optionele harmonisatie;
                                 4. Instellen regime van slechts minimale protectie tussen EU en tijdelijke outs.
                  Kansen         Voor EU:
                                 1. Statische en dynamische voordelen van grotere interne markt;
                                 Voor MOE:
                                 1. idem, uitmondend in inhaalgroei en convergentie; 2. Verdieping en verbreding sociale                293
                                 en economische beleidscoördinatie.
NA TOETREDING
                  Bedreigingen   1. Handhaving van internemarktacquis verergert overbelasting Hof; 2. Onvoldoende
                                 bestuurlijke, juridische en financiële capaciteit leidt tot vrees voor geleidelijke onder-
                                 mijning internemarktacquis; 3. Vrees voor ontstaan van nieuwe Mezzogiorno’s,
                                 omvangrijke migratie van Oost naar West en braindrain.
                  Oplossingen    1. Voortzetting screening t.b.v overname resterend acquis volgens vast tijdschema;
                                 2. Gezamenlijk beheer en controle op implementatie en handhaving acquis;
                                 3. Versterkte inzet structuurfondsen; 4. Eventuele tijdelijke vrijwaring van vrij verkeer
                                 van werknemers voor enkele lidstaten; 5. Ontwikkeling van een Europees migratie-
                                 beleid in samenhang met activerend arbeidsmarktbeleid binnen de huidige lidstaten.
                    De wrr meent dat een kernacquistoets voor de interne markt zowel in politiek
                    als economisch opzicht een acceptabele uitweg biedt uit dit dilemma.
                    Toepassing van deze kernacquistoets als basis voor de toetredingsonderhandelin-
                    gen kan langdurig uitstel van de uitbreiding voorkomen. Zoals vermeld in hoofd-
                    stuk 5, gaat het hier niet om een blijvend onderscheid tussen rechten en plichten
                    van kandidaat-lidstaten en die van de huidige eu-15. Het gaat slechts om een
                    tijdelijke prioritering van acquisverplichtingen voor de interne markt, die op
                    individuele basis en nadrukkelijk vóór de toetreding met de kandidaat-lidstaten
                    wordt vastgelegd. Enerzijds is dit vergelijkbaar met een overgangstermijn;
                    aan het einde van deze termijn dient het gehele internemarktacquis te zijn over-
                    genomen en de implementatie- en handhavingscapaciteit te zijn verzekerd.
                    Anders dan een overgangstermijn betreft het hier echter een meer systematische,
                    op strategische overwegingen gebaseerde keuze van prioriteiten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 297 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 298 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 De kernacquistoets moet een harde en transparante, voor alle marktpartijen
                 duidelijk verifieerbare beoordeling geven van het vermogen en de bereidheid van
                 de kandidaten om het acquis te implementeren op al die onderdelen die wezen-
                 lijk zijn voor het goede functioneren van de interne markt. Bepalend voor deze
                 kwalitatieve beoordeling is het onderscheid tussen:
                 • het (economische) gewicht van de desbetreffende beleidsvelden voor het
                     functioneren van de interne markt, en
                 • de onderdelen van het acquis die zonder schadelijke gevolgen op een later
                     tijdstip na de toetreding moeten worden geïmplementeerd volgens een van
                     tevoren vastgelegd traject.
                 Op al die onderdelen die niet essentieel zijn voor het goede functioneren van de
                 interne markt of die het concurrentievermogen van de Midden- en Oost-Europese
                 landen tijdens de toetredingsfase juist ernstig zouden kunnen schaden, bestaat
                 onderhandelingsspeelruimte ten aanzien van de eis van onmiddellijke imple-
                 mentatie. Een harde eis is echter dat de kandidaat-lidstaten en de Unie zich
                 committeren (via de toetredingsverdragen) aan implementatiekalenders en
                 -trajecten voor het resterende internemarktacquis, dat niet tot de kern behoort.
                 De Commissie dient de screening hiervan na de toetreding voort te zetten, zodat
294              alle marktpartijen de volledige garantie hebben dat het totale acquis uiteindelijk
                 zal worden geïmplementeerd, en wel binnen afgesproken overgangsperioden
                 (Pelkmans et al. 2000: 82). Op die acquisonderdelen die niet tot de kern behoren
                 maar niettemin zonder grote negatieve repercussies door de kandidaat-lidstaat
                 zouden kunnen worden overgenomen, zal de Unie er uiteraard op moeten aan-
                 dringen dat de kandidaat-lidstaat deze overnemen bovenop het minimum-acquis. 1
                 De kernacquistoets voor de interne markt is gebaseerd op de volgende algemene
                 principes:
                 • Macro-economische stabiliteit en marktfunctioneren op een niveau waarop de
                     transitie als afgerond kan worden beschouwd. De institutionele aspecten van
                     deze transitie moeten internationaal geaccepteerde standaarden (van de ebrd)
                     halen, zonder noodzakelijkerwijs volledig conform het acquis te zijn; bepalend
                     is hier het goede economische functioneren;
                 • Hoge scores voor al die onderdelen van de interne markt zonder welke de
                     marktintegratie niet zou kunnen worden verwezenlijkt;
                 • Geen prioriteit voor onderdelen van de recente verdieping van de interne
                     markt van de eu-15, tenzij dit te rechtvaardigen is;
                 • Geen prioriteit voor onderdelen die disproportionele (sectorale of macro-
                     economische) kosten met zich meebrengen voor de kandidaat-lidstaten,
                     tenzij dit te rechtvaardigen is.
                 In tabel 7.2 worden deze principes toegepast op de hoofdstukken van het acquis
                 die relevant zijn voor de interne markt (zie ook Pelkmans et al. 2000).
                 Voor een functionerende markteconomie zijn hoge scores voor alle negen
                 transitie-indicatoren van de ebrd (zie ook par. 4.2), implementatie van de
                 mededingingsbepalingen uit de Europa-Akkoorden en de middellangetermijn-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 298 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 299 ======================================================================

<pre>                                                                    eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
           strategieën (Medium Term Economic Policy Priorities) essentieel. Achter deze
           laatstgenoemde strategieën (punt 1 van het kernacquis) gaan zogenoemde Joint
           Assessments schuil. Dit zijn overeenkomsten tussen individuele kandidaat-lid-
           staten en de Europese Commissie (dg Ecofin) over een gedetailleerd en coherent
           stelsel van economische beleidsprioriteiten en verplichtingen. Ze omvatten onder
           meer een ‘actief’ scenario waarin wordt beredeneerd welke beleidsinspanningen
           nodig zijn om bepaalde macro-economische doelstellingen te verwezenlijken
           (zie tabel 7.3). Hieruit blijkt dat de Midden- en Oost-Europese landen een hoge
           prioriteit toekennen aan het bereiken van forse inhaalgroei, snelle vermindering
 Tabel 7.2        Voorstel voor een kernacquistoets voor toetreding tot de interne markt
    Acquisonderdeel           Vereiste/score                          Commentaar
    of toetredings-
    voorwaarde
1.  Medium-term               Joint Assessments ondertekend           Voorwaarde
    economic strategy         en doelstellingen onderschreven
2. Markteconomie             Hoge scores t.a.v. 9 ebrd                Voorwaarde
                              transitie-indicatoren*
3.  Mededingingsbeleid        Implementatie Europa-akkoorden          Transparantie t.a.v. staatssteun is een             295
                              en tenminste 3 jaar functionerende      bonus (NB: is ook ebrd-indicator)
                              onafhankelijke mededingingsautoriteit
4. Douanerecht/               Hoge score                              Bestuurlijk vermogen voldoende en
    facilitering                                                      modern
5. BTW/accijns                Hoge score                              Bestuurlijk vermogen moet
                                                                      deel zijn van beoordeling
6. Veterinair en              Hoge score                              Bestuurlijk vermogen moet
    fytosanitair                                                      deel zijn van beoordeling
7. Richtlijnen                Hoge score voor formele                 Bestuurlijk vermogen bijv.
    ‘oude benadering’        overname, maar optionele                 5 jaar lang controleren voor
                              harmonisatie                            voedsel en medicijnen
8. Richtlijnen ‘nieuwe        Hoge score voor formele                 Cruciale band met standaarden;
    benadering’               overname, maar optionele                zie onder 12. (5 jaar voor
                              harmonisatie                            optionele harmonisatie)
9. Milieu en kernenergie     Hoge score stadium I van het             Sluit Joint Assessments
                              Witboek
                              5-10-jaren strategisch program-         (als voor economisch beleid,
                              ma met specifieke doelen voor           incl. financiering)
                              kernenergie
10. Netwerkindustrieën       Hoge score voor telecommuni-             Gas and elektriciteitsprijzen
                              catie en omroepsector                   moeten marktgeoriënteerd zijn;
                              Kalenders voor gas, elektriciteit,      liberalisering heeft lagere
                              spoorwegen en post                      prioriteit
11. Openbare                  Hoge score voor formele                 Deze richtlijnen hebben in de
    aanbestedingen            overname                                praktijk weinig economisch
                                                                      effect; lage prioriteit; wel goed
                                                                      tegen corruptie; helpt bestuur-
                                                                      lijke hervormingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 299 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 300 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
         Tabel 7.2         vervolg
            Acquisonderdeel              Vereiste/score                              Commentaar
            of toetredings-
            voorwaarde
        12. Standaarden en               cen/cenelec-lidmaatschap                    Essentieel voor geloofwaardig-
            overeenstemmings-            (80% overname van Europese                  heid van ‘nieuwe benadering’
            beoordeling                  standaarden) of bewijs van                  Voor kleinere MOE-landen
                                         onmiddellijk vooruitzicht;                  Memoranda of Understanding
                                         etsi-lidmaatschap; basisinfra-              of overeenkomst met EU
                                         structuur voor conformiteits-               gerelateerde instellingen kunnen
                                         toeten aanwezig                             als vervanging gelden
        13. Diensten (andere dan         Hoge score verkeers-, lucht- en zee-        (zie bij 2; ebrd-scores zijn hoog als
            netwerk- en                  en binnenvaartwegen waar relevant           acquis hier wordt overgenomen)
            professionele)
        14. Professionele diensten       Hoge score voor alle financiële diensten Lage prioriteit, behalve accountants
                                         Kalender voor wederzijdse erkenning
        15. Eigendomsrechten             Toetreding tot lidmaatschap München
            (intellectueel/              OvereenkomstGeloofwaardige controle
            industrieel/                 op vervalsing en imitatie van merken;
296         commercieel)
        16. Sociaal acquis               Hoge score formele overname                 Basiselementen Sociaal Handvest over-
                                         gelijke rechten mannen en vrouwen           nemen, maar details acquis lage prioriteit
        17. Regionaal beleid             Bestuurlijk vermogen voor indienen          Weinig relevantie voor interne-markt-
                                         projecten en financiële controle            acquis in enge zin; goed gebruik van
                                                                                     Structuurfondsen steunt andere elemen-
                                                                                     ten interne markt (zie bij 6., 9, en 12.)
        18. Kapitaalverkeer              Kalender voor volledige liberalisering,     EU moet hier niet zwaar op inzetten bij
            GLB, prijs- en               in kader van ERM-2 en EMU                   averechts effect
        19. inkomensregime               Voorbereidende fase voor meeste             Controleer bestuurlijk vermogen (vooral
                                         productmarkten                               fraudebestendigheid); geen hoge priori-
                                                                                     teit tot de toetredingsdatum
                    *) Dit betreft: aandeel van de private sector in het BBP; grootschalige privatisering; kleinschalige privatise-
                       ring; herstructurering van ondernemingen en bestuur; prijsliberalisering; handels- en; mededingings-
                       beleid; bankhervormingen en renteliberalisering; aandelenmarkten en niet-bancaire financiële
                       instellingen. Deze worden beoordeeld in hoofdstuk 2 van het jaarlijkse Annual Transition Report van de
                       EBRD.
                  van het overheidstekort en hervorming van het pensioenstelsel. Hiernaast werpen
                  deze strategieën licht op mogelijk nog resterende transitieproblemen en geven ze
                  een analyse van de samenhang tussen macro-economische en micro-economische
                  doelstellingen. De voorgenomen hervormingen van het bank- en verzekerings-
                  wezen en de pensioenfondsen zijn bijvoorbeeld ook essentieel om voldoende
                  financiële stabiliteit tot stand te brengen.
                  De kwaliteit van het financiële stelsel van de kandidaat-lidstaten wordt gemeten
                  aan de hand van transitie-indicatoren van de ebrd. De wrr meent dat het belang
                  van hoge scores op dit acquisonderdeel niet genoeg kan worden benadrukt.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 300 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 301 ======================================================================

<pre>                                                 eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
Een veilige en stabiele financiële sector met een krachtig toezichtmechanisme is
essentieel voor de effectieve en voorspelbare transmissie van het monetaire beleid
en de financiering van de economische groei. Hiernaast is zo’n mechanisme
essentieel als buffer tegen bankcrises en tegen eventuele problemen die zouden
kunnen ontstaan, indien de volledige liberalisering van het kapitaalverkeer gepaard
gaat met een toenemende instroom van (vooral kort) schuldengenererend kapitaal
(imf 2000: 159). Zoals ook de financiële crises van 1998 in Azië en Rusland hebben
uitgewezen, kunnen gedwongen banksluitingen en overheidsinterventies in de
financiële sector regeringen opzadelen met omvangrijke begrotingslasten.
De kandidaat-lidstaten dienen zich hiertegen te wapenen door de internationale
en eu-standaarden en gedragscodes ten aanzien van het financiële toezicht over
te nemen, voor zover ze dit thans nog niet hebben gedaan, en te handhaven.
Het feit dat in 1998 de financiële sector in de Midden- en Oost-Europese kandi-
daten besmetting bespaard is gebleven, is vooral toe te schrijven aan het destijds
relatief onderontwikkelde niveau van hun bancaire dienstverlening en aandelen-
markten. Naarmate in deze landen de eigendomsverhoudingen duidelijker
worden, de markt voor onroerend goed zich steeds meer ontwikkelt, de buiten-
landse directe investeringen toenemen en de aandelenmarkt verbreding en
verdieping ondergaat, zal echter ook het risico van een forse expansie van de                          297
binnenlandse kredietverlening en verstorende speculatiegolven toenemen
(Nord 2000: 34; Pelkmans et al. 2000: 94-95). Dit risico wordt verder aange-
wakkerd met de volledige liberalisering van het kapitaalverkeer. De wrr heeft
daarom de volledige liberalisering van het kapitaalverkeer niet opgenomen als
harde toetredingseis in het kernacquis. Kandidaat-lidstaten moeten de mogelijk-
heid hebben op dit onderdeel overgangstermijnen te hanteren. Deze zullen
moeten worden afgestemd op het traject naar deelname aan erm-2 en de
monetaire unie, dat voor elk land verschillend kan zijn (zie par. 7.2).
De toets voor het kernacquis vereist ook hoge scores voor de bestuurlijke capaci-
teit van de douane-instellingen, de diensten voor indirecte belastingheffing, de
veterinaire en plantenzorg, de Europese productrichtlijnen van de zogenoemde
oude en de nieuwe benadering en de conformiteitsbeoordeling (testen en certifi-
cering). Een goed werkend bestuurlijk apparaat op deze terreinen en de comple-
mentaire (geaccrediteerde) private instellingen zijn essentieel om binnen de
interne markt vrij verkeer van goederen te kunnen realiseren. In de diensten-
sector zijn goede scores ten aanzien van de liberalisering van de transportsector,
de financiële dienstverlening en de telecommunicatie- en omroepsector vereist.
Ten aanzien van het flankerend beleid van de interne markt stelt de toets van het
kernacquis uiteenlopende eisen. Voorzichtigheid is geboden met het opleggen
van West-Europese sociale instituties en het sociale acquis aan de kandidaat-
lidstaten. De ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit dient de bepalende factor
te zijn voor de loonkostenontwikkeling in deze landen. Vanwege verschillen in
technologie, instituties en infrastructuur ligt de totale factorproductiviteit in de
kandidaat-landen momenteel ver beneden die van de huidige eu-lidstaten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 301 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 302 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
         Tabel 7.3          Geselecteerde indicatoren van de middellangetermijnstrategie in kandidaat-lidstaten
                                 Tsjechië            Hongarije            Polen                Slovenië
         Inhaalgroei             5% (2003)           6% (2003)            6% (2002)            5% (2002)
         Begroting (tekort)      5,9% (2003)         < 3% (2002)          < 1% (2002)          Evenwicht
         Sociale zekerheid       Gering probleem     Enkele verlagingen   Lastenverluchting    Hervormingen
                                                     in 1999                                   onderweg
         Belastingen             Gering probleem     Enkele hervormingen  Hervorming,          Hervormingen
                                                     in 1999              vereenvoudigingen    onderweg
         Prijsliberalisering     Te voltooien        –––                  –––                  Te voltooien
                                 (energie 2002)
         Herstructurering        Prioriteit          MKB prioriteit       Prioriteit           Hoge prioriteit
         ondernemingen
         Privatisering           Prioriteit          Hoog aandeel bereikt Resterende niet-     Moeilijke gevallen
                                 (bankwezen)                              concurrerende        nog aanpakken, met
                                                                          industrieën          hulp
         Nutsbedrijven           EU-model            Hervorming           EU-model             Drastische meer-
                                                     spoorwegen                                jarige hervormingen
         Inkomen/loon            ‘Poldermodel’,     Productiviteitsregel  –––                  Collectieve onder-
                                 sociaal pact                                                  handelingen Sociale
298                                                                                             Overeenkomst
         Arbeidsmarkt            –––                 Meer flexibiliteit/  Meer flexibiliteit/  Meer flexibiliteit/
                                                     mobiliteit           mobiliteit           mobiliteit
         Pensioensysteem         Prioriteit          Reform 1998          Prioriteit voor      Prioriteit voor
                                 hervorming                               hervormingen         hervormingen
         Bankwezen               Hervormingen        Klaar voor enkel-    Meer concurrentie;   Meer concurrentie
                                 sinds 1998          voudig paspoort      handhaving           en beter toezicht
                                                     bij toetreding       standaarden
         Verzekeringen           Meer concurrentie   Toezicht op gecon-   Meer liberalisering, Herkapitalisatie van
                                                     solideerde basis in  volledig voldoen aan reserves, beter toe-
                                                     2000                 EU-eisen             zicht, beter voldoen
                                                                                               aan EU-eisen
                   Bron: Joint Assesments, eind 1998, 1999 of 2000.
                   Wanneer de betrokken landen te snel het gehele sociale acquis zouden moeten
                   overnemen en alle kosten hiervan zouden moeten dragen, zou hen het compara-
                   tieve voordeel binnen de interne markt worden ontnomen dat ze hard nodig
                   hebben voor de inhaalgroei. Zoals in paragraaf 7.2.5 zal blijken, is dit tevens van
                   directe relevantie voor de arbeidsmigratie. Naast macro-economische stabiliteit
                   zijn een zo volledig mogelijke werkgelegenheid en inhaalgroei namelijk van belang
                   om de ‘blijfprikkels’ voor potentiële arbeidsmigranten in de kandidaat-lidstaten te
                   stimuleren en om een sterke brain drain naar West-Europa tegen te gaan.
                   Het risico van verminderde inhaalgroei valt niet direct af te leiden uit het sociale
                   acquis van de eu. De twee harde onderdelen van dit acquis zijn de gelijke
                   beloningen (en pensioenen) van mannen en vrouwen en de veiligheid op de
                   werkplek. Op dit tweede onderdeel is de wel zeer gedetailleerde en ambitieuze
                   benadering van de eu echter relatief kostbaar voor de kandidaat-landen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 302 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 303 ======================================================================

<pre>                                                 eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
Wat een ‘hoog’ niveau van sociale bescherming is voor de eu-15, is voor kandidaat-
landen nu veelal nog ‘te hoog’ om te kunnen verwezenlijken en tegelijkertijd de
inhaalgroei te behouden. Daarom is dit onderdeel ook niet opgenomen in het
kernacquis voor de interne markt.
Ten aanzien van het regionale beleid, dat ook deel uitmaakt van het flankerende
beleid van de interne markt, zijn vooral hoge scores vereist voor het bestuurlijk
vermogen, opdat de structuurfondsen effectief besteed worden. Het acquis van
het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en de toepassing van de prijs- en
inkomensregels dient al wel in voorbereiding te zijn, maar hoeft pas op het
moment van toetreding te kunnen worden geïmplementeerd. Op dat moment
dient een goed en fraudebestendig bestuurlijk apparaat te bestaan dat in staat
is de complexe maatregelen van het glb (het verschaffen van betrouwbare
statistieken, de opslag en interventie enz.) te implementeren.
Voor het milieubeleid vereist het kernacquis voor de interne markt hoge scores
voor de maatregelen genoemd in stadium I van het Witboek voor de interne
markt uit 1995, die voornamelijk het vrije verkeer van goederen betreffen.
Aangezien implementatie van de meeste overige onderdelen van het milieuacquis
en de aanpassing van de kernenergiesector voor de Midden- en Oost-Europese                             299
landen langdurige en omvangrijke kapitaalinvesteringen vergen, zal hiervoor ook
na de toetreding nog een apart traject moeten worden afgelegd. In paragraaf 7.5
van dit rapport formuleert de wrr een voorstel in grote lijnen voor een apart
kernacquis voor het milieubeleid. Een van de toetredingsvereisten in dit milieu-
kernacquis is ook het opstellen van – deels door het Europese Cohesiefonds
gefinancierde – strategische tienjarenprogramma’s voor het milieu, naar analogie
van de strategische middellangetermijnprogramma’s voor het economisch beleid.
De wrr adviseert om na de toetreding zowel de screening van het acquis voort te
zetten als ook het opstellen en beoordelen van economische beleidsprioriteiten.
Hierbij valt te denken aan een aparte, met de individuele nieuwe lidstaat te sluiten
overeenkomst of pact om gedurende vijf jaar de Joint Assessments op basis van de
Middenlangetermijnstrategieën te continueren en op deze wijze de groeiontwik-
kelingen in de Midden- en Oost-Europese lidstaten nauwkeurig en constructief
te blijven volgen. Zo’n overeenkomst, die niet alleen de Europese Commissie
maar ook de Ecofin-Raad zou betrekken in de procedure, biedt een aantal voor-
delen. Ten eerste geeft zij de regeringen van de nieuwe lidstaten een belangrijke
ruggensteun bij hun streven naar inhaalgroei. Hiermee versterkt zij het vertrouwen
van marktpartijen dat de monetaire unie ook in de toekomst kan blijven steunen
op een gezonde economische unie (zie par. 7.3). Ten tweede bereidt ze de Midden-
en Oost-Europese landen langs een geleidelijke weg voor op de economische
beleidscoördinatie op basis van de globale richtsnoeren (artikel 99 Verdrag van
Amsterdam), zonder deze landen in administratieve en logistieke zin extra te
belasten. Belangrijke onderdelen van de vijfjarige middellangetermijnprogramma’s
overlappen namelijk met de voortgangsrapportages over de structurele hervor-
mingen van product- en kapitaalmarkten die de huidige lidstaten jaarlijks
</pre>

====================================================================== Einde pagina 303 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 304 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 opstellen in het kader van het Cardiff-proces. Aan het einde van deze programma’s
                 kunnen de Midden- en Oost-Europese landen dan zonder problemen gaan deel-
                 nemen aan de bestaande, reguliere eu-processen van sociaal-economische
                 beleidscoördinatie.
       7.2.3     het 9 8/3 4- comité, optionele harmonisatie en              PECA’S
                 In aanvulling op deze formele strategische programma’s zijn ook andere, minder
                 vérstrekkende en formele wegen denkbaar die de Midden- en Oost-Europese
                 landen kunnen helpen het internemarktacquis correct te implementeren en
                 handhaven. Zo verdient het volgens de wrr aanbeveling de kandidaat-lidstaten
                 waarmee de onderhandelingen over het vrije verkeer van goederen zijn afgerond,
                 in de aanloop tot de toetreding alvast als waarnemer te laten deelnemen aan de
                 werkzaamheden van het zogenoemde 98/34 Comité voor technische belemme-
                 ringen. Dit Comité beoordeelt in zes à zeven jaarlijkse bijeenkomsten alle
                 nationale wetsontwerpen, technische besluiten, enzovoort op hun potentiële
                 belemmerende invloed op het vrije verkeer van goederen in de interne markt.
                 Het beschikt over een traject waarlangs potentiële en feitelijke belemmeringen
                 via gedetailleerde opinies van de Europese Commissie of de lidstaten worden
300              onderzocht.2 Hoewel deze werkzaamheden zich grotendeels onttrekken aan de
                 publieke waarneming, vormen ze een belangrijke schakel in de permanente strijd
                 tegen markterosie en overbelasting van het Europese Hof. Ze voorkomen immers
                 dat implementatie- en handhavingsproblemen ontstaan en bevorderen bij de
                 opstellers van nationale productregelgeving het denken in termen van wederzijdse
                 erkenning en equivalentie van regels.
                 Op dit moment besteedt het Comité twee à drie bijeenkomsten aan de beoorde-
                 ling van wetsontwerpen die de Midden- en Oost-Europese landen op vrijwillige
                 basis bekendmaken. Ook bieden de Europese Commissie en de lidstaten al enige
                 tijd financiële en logistieke steun aan bij het stroomlijnen en afstemmen van de
                 nationale notificatieprocedures en normalisatie-instanties, zodat een goed geïn-
                 formeerde nationale coördinatieambtenaar uiteindelijk kan worden belast met de
                 voorafgaande kennisgeving aan en deelname in het 98/34 Comité. Het aantal
                 toekomstige potentiële schendingen van het vrije goederenverkeer kan echter
                 verder worden beperkt, indien de eu elke kandidaat-lidstaat ook nu al zo veel
                 mogelijk betrekt in de reguliere werkzaamheden van het Comité.
                 Een andere aanvullende maatregel die volgens de wrr nadere overweging ver-
                 dient, betreft de tijdelijke en selectieve herinvoering van optionele harmonisatie.
                 Producenten in de nieuwe lidstaten zouden langs deze weg gedurende een
                 overgangsperiode van bijvoorbeeld vijf jaar de keuzemogelijkheid hebben hun
                 productnormen ofwel onmiddellijk aan te passen aan de desbetreffende
                 eg-richtlijn, ofwel tijdelijk de nationale producteisen aan te houden. Producten
                 uit de Midden- en Oost-Europese landen die voldoen aan de eg-vereisten,
                 hebben zo onmiddellijk vrije toegang tot de interne markt, terwijl ook het
                 productverkeer in omgekeerde richting volledig vrij is. Alleen voor lokale
</pre>

====================================================================== Einde pagina 304 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 305 ======================================================================

<pre>                                                       eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
      producten uit de nieuwe lidstaten die nog niet voldoen aan de eg-richtlijnen,
      geldt geen vrij verkeer. Het voordeel van deze methode is dat de Midden- en
      Oost-Europese landen hoge scores kunnen behalen voor de overname van richt-
      lijnen van de oude en nieuwe aanpak, de eigen consumenten onmiddellijk een
      grotere productkeuze hebben en de concurrentie toeneemt, terwijl lokale produ-
      centen nog een aantal jaren de tijd hebben om hun productieproces geleidelijk
      aan te passen aan de eisen van de eg-richtlijn (Pelkmans et al. 2000: 86).
      Het proces van marktintegratie in de Midden- en Oost-Europese landen kan
      volgens de wrr tevens worden ondersteund, indien de interne markt al vóór de
      toetreding wordt opengesteld voor geselecteerde producten uit de kandidaat-
      lidstaten die al aan alle vereisten van het relevante acquis voldoen. Deze open-
      stelling wordt toegepast bij de recentelijk ondertekende peca-overeenkomst
      (Protocol to the Europe Agreement on European Conformity Assessment).
      Een dergelijk protocol past de zogenoemde globale benadering van wederzijdse
      erkenning van testen en certificering toe op associatielanden. Het is in 1997 ont-
      wikkeld om het voor de Midden- en Oost-Europese landen in de aanloop tot hun
      toetreding gemakkelijker te maken het relevante acquis voor industrieproducten
      te implementeren. Ondertekening van het protocol betekent dat het land in
      specifieke productsectoren gereed is om de Europese regels en handelswijzen te                         301
      volgen op het gebied van de marketing en veiligheidsvoorschriften van product-
      groepen. Het betekent ook dat de hierbij behorende Europese normen van cen &
      cenelec voor meer dan 80 procent zijn overgenomen.3 Tsjechië en Polen,
      die een peca hebben ondertekend, kunnen inmiddels volop profiteren van het
      vervroegde recht op vrij verkeer binnen de interne markt. Het is goed dat de
      Europese Commissie ook de andere kandidaat-landen aanmoedigt om peca’s te
      ondertekenen, door een combinatie van prioriteit in preaccessie, steunverlening
      en (bij de kandidaat-landen) de snellere overname van Europese normen.
      In voorkomende gevallen kan optionele harmonisatie uitsluitsel bieden.
7.2.4 toetreding op ver schillende tijdstippen
      Zoals is geconstateerd in paragraaf 4.2, ligt het voor de hand dat de uitbreiding
      van de eu plaatsvindt in ten minste twee verschillende fasen en groepen landen.
      Deze fasering zal met name de landbouwsector van de (tijdelijke) buitenstaanders
      negatief kunnen beïnvloeden. De markttoegang zal immers relatief verslechteren
      voor achterblijvers waarvoor landbouw nu juist cruciaal is. De wrr adviseert
      deze problematiek op te vangen met een strategie van geleidelijke, maar uiteinde-
      lijk vergaande liberalisatie van de landbouw binnen de Europa-Akkoorden
      (die voor deze achterblijvers blijven gelden). In juli 2000 is met succesvolle
      bilaterale onderhandelingen tussen de eu en de kandidaat-lidstaten al een eerste
      stap gezet in dit proces. De uitkomsten hiervan zijn in een formeel protocol aan
      de Europa-Akkoorden toegevoegd. Zo is bijvoorbeeld met Hongarije afgesproken
      de eu-uitvoersubsidies voor varkensvlees af te schaffen. In de aanloop tot de
      toetreding zal elk jaar het tariefvrije invoerquotum voor Hongaarse en Europese
      export van varkensvlees worden verhoogd, totdat de wederzijdse handel volledig
</pre>

====================================================================== Einde pagina 305 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 306 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 is geliberaliseerd. Deze zogenoemde ‘dubbele nul’-benadering is voor een aantal
                 producten overeengekomen. Hiernaast is de wederzijdse handel voor nog eens
                 400 minder gevoelige landbouwproducten (die niet in de Midden- en Oost-
                 Europese landen worden geproduceerd en waarvoor de invoertarieven niet meer
                 dan 10 % bedroegen) met onmiddellijke ingang geliberaliseerd. Niettemin is de
                 ‘dubbele nul’-benadering nu alleen nog maar toegepast op producten waarvoor
                 geen intern glb-prijssteunsysteem bestaat. De verschillen tussen het steun-
                 beleid van de eu en dat van de Midden- en Oost-Europese landen zijn in een
                 aantal landbouwsectoren nog zo groot dat de Commissie een verdere handels-
                 liberalisering als te verstorend voor het glb beschouwt. De eu en de kandidaat-
                 lidstaten zullen naar verwachting nog minstens twee vergelijkbare onderhande-
                 lingsronden moeten voeren, alvorens de landbouwregimes zodanig op elkaar zijn
                 afgestemd dat grote handelsbelemmeringen en productieverstoringen kunnen
                 uitblijven. De wrr is van mening dat de positie van vermoedelijke achterblijvers
                 als Bulgarije en Roemenië door vergaande liberalisatie op landbouwgebied ten
                 minste niet wezenlijk dient te verslechteren.
       7.2.5     het vrij verkeer van werknemer s
302              In hoofdstuk 4 werd al geconcludeerd dat legale arbeidsmigratie na uitbreiding
                 hoegenaamd geen probleem zal vormen in grote delen van de Unie, waaronder
                 Nederland. Van de landen die grenzen aan de kandidaat-landen (Finland,
                 Duitsland, Oostenrijk, Griekenland en Italië), is het vrij verkeer van werknemers
                 vooral in (Oost-)Duitsland en Oostenrijk een gevoelig onderwerp in de uit-
                 breidingsdiscussie. Gedeeltelijk ligt dit aan de relatieve of soms zelfs de absolute
                 omvang van de kandidaat-landen. Hoewel bijvoorbeeld de Esten genoeg hebben
                 aan een korte oversteek van de Baltische Zee en een taal spreken die nauw ver-
                 want is aan het Fins, ligt de migratie van Esten naar Finland niet gevoelig omdat
                 het aantal potentiële werknemers beperkt is (de Estse bevolking telt ongeveer
                 1,3 miljoen mensen) en de Finse economie bloeit als nooit tevoren. Voor Italië is
                 alleen Slovenië van belang, een land met slechts twee miljoen inwoners en het
                 hoogste inkomensniveau van alle kandidaat-landen. Griekenland grenst aan
                 Bulgarije, dat voorlopig niet zal kunnen toetreden. In een later stadium zou dit
                 in Griekenland gevoelig kunnen worden, hoewel de vraag naar arbeid in de
                 Noordelijke grensstreek gering is.
                 Geheel anders liggen de verhoudingen in Oost-Duitsland. Ook al begint het
                 Oost-Duitse inkomensniveau het West-Duitse nu wel te benaderen, de transitie
                 aldaar kan moeilijk geslaagd worden genoemd. Als gevolg van loonstijgingen die
                 ver uitstegen boven de regionale productiviteit, heeft in Oost-Duitsland een
                 excessieve kapitaalvernietiging plaatsgevonden. De werkloosheid heeft er jaren-
                 lang op zo’n 20 procent gelegen en bedraagt nu ongeveer 18 procent, met hoge
                 uitschieters op plaatselijk niveau. Er is ook veel bitterheid, hetgeen een explosief
                 sociaal klimaat heeft gecreëerd. Behalve structurele werkloosheid bestaat er een
                 wijdverbreid verlies van menselijk kapitaal, doordat een achterstand is ontstaan
                 in training en vaardigheden. Ook heerst er nog altijd veel rancune over de wijze
</pre>

====================================================================== Einde pagina 306 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 307 ======================================================================

<pre>                                                eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
waarop de privatisering is aangepakt. In dit klimaat heeft de relatief grote
instroom van illegale migranten veel kwaad bloed gezet, niet het minst in Berlijn.
Het zou een inschattingsfout zijn de sociale gevoeligheid voor het vrije verkeer
van werknemers uitsluitend toe te schrijven aan het extreem-rechtse geweld.
Wat Oostenrijk betreft, gaat het om een relatief kleine economie die grenst aan
diverse kandidaat-landen. Vooral Slowakije en de Hongaarse periferie zijn poten-
tiële bronnen van migrantenarbeid. Het valt niet te ontkennen dat in de relatief
gesloten en conservatieve berggebieden in Oostenrijk een politieke weerstand is
ontstaan tegen illegale migratie en grensarbeid, ondanks de geringe werkloosheid
in het land.
In Duitsland en Oostenrijk vormt grensarbeid een praktisch alternatief van
immigratie. Officiële pendelaars vallen natuurlijk ook onder het gastlandbeginsel
en hebben hiermee per definitie nauwelijks een loondempend effect. De keuze
van Duitse of Oostenrijkse werkgevers voor bijvoorbeeld Polen of Slowaken zal
zijn ingegeven door een combinatie van kostenverlagende elementen die, net
zoals dit bij grensarbeid in de eu-15 het geval kan zijn, tezamen interessant
genoeg zijn. Deze elementen kunnen zijn: tijdelijke contracten (die ook vaak
lagere loonkosten impliceren), het ontwijken van vakbonden, de bereidheid                             303
lange dagen te maken en het zonder problemen wisselen van werklocatie.
Vanzelfsprekend wordt het helemaal interessant, indien er in bepaalde sectoren
lokale tekorten zijn in het arbeidsaanbod. Niettemin zijn er geen redenen om aan
te nemen dat op legale basis grensarbeid tot verregaande substitutie van lokale
arbeid zal leiden. Wel kan het de al bestaande gevoeligheden vergroten.
Overgangstermijnen
Inmiddels is duidelijk welke positie de Unie hierover tegenover de kandidaat-
lidstaten zal innemen. Onder het Zweedse voorzitterschap is op 14 mei 2001
besloten om aan te sturen op een overgangstermijn van maximaal zeven jaar;
na de eerste twee jaar zal deze termijn worden herzien op basis van een feiten-
rapportage van de Europese Commissie. Het vrij werknemersverkeer zal vervol-
gens na twee jaar in werking treden, behalve voor individuele lidstaten die de
Europese Commissie melden dat zij de overgangstermijn met nationale
restrictiemaatregelen in stand willen houden. Na het verstrijken van in totaal
vijf jaar treedt het vrij verkeer automatisch opnieuw in werking, behalve indien
lidstaten zich bij de Commissie beroepen op ernstige verstoringen van de
arbeidsmarkt. Deze mogen dan nog maximaal twee jaar de nationale maatregelen
handhaven (Ministerie van Buitenlandse Zaken 2001).4
Op basis van een dynamisch perspectief lijkt het aannemelijk dat de eerder
gesignaleerde gevoeligheden na verloop van tijd zullen afnemen. Zo zal de te
verwachten inhaalgroei in Polen, Tsjechië, Slowakije en Hongarije de komende
vijf jaar bijdragen aan een vermindering van de beloningsdispariteit, terwijl ook
het perspectief op verdere vooruitgang velen zal doen besluiten af te zien van
migratie. Door de huidige bevolkingsopbouw zal tevens het aantal schoolverlaters
</pre>

====================================================================== Einde pagina 307 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 308 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 in Oostenrijk en Duitsland minder toenemen, zodat bij gelijkblijvende overige
                 omstandigheden de arbeidsmarkt daar krapper zal worden. Ook is het denkbaar
                 dat de flexibilisering van de arbeidsmarkt en de vergroting van de prikkels om
                 inactieven weer tot de arbeidsmarkt te laten toetreden, er in beide landen toe zul-
                 len leiden dat de vraag naar arbeidsmigranten zal verminderen. Het valt dan ook
                 bepaald niet uit te sluiten dat rond 2005 de totstandkoming van het vrij verkeer
                 van werknemers met de nieuw toegetreden lidstaten zelfs verwelkomd wordt.
                 De wrr steunt het Nederlandse regeringsstandpunt dat vrij verkeer onmiddellijk
                 van kracht dient te worden, met slechts beperkte, strikt geclausuleerde vrijwaring
                 voor enkele individuele lidstaten. Het vrije verkeer is immers een recht voor alle
                 burgers uit alle eu- landen. Nu is gebleken dat de sociaal-politieke gevoeligheden
                 in Duitsland en Oostenrijk tot druk hebben geleid om toch over te gaan tot over-
                 gangsperioden, dient zo mogelijk te worden aangestuurd op een systeem van vrij
                 verkeer met vrijwaringsclausules voor de duur van de overgangsperiode.
                 Deze vrijwaringsclausules treden pas in werking wanneer van tevoren vastgestel-
                 de jaarlijkse immigrantenplafonds zijn bereikt. Zodoende blijft het vrije verkeer
                 in beginsel van kracht. De plafonds zouden bilateraal moeten worden overeenge-
                 komen en in beginsel alleen gelden voor Duitsland en Oostenrijk. Het geleidelijk
304              in te stellen en te verdiepen eu-immigratiebeleid – voor de instroom uit derde
                 landen, inclusief asielzoekers – dient de aantrekkelijkheid van illegale immigratie
                 uit derde landen – voor zover deze uitsluitend op basis van zwakke, inconsistente
                 en ongecoördineerde wetstoepassing is ontstaan – zoveel mogelijk tegen te gaan
                 (zie par. 7.8). Het vrij verkeer zou hier onnodig onder kunnen lijden.
                 Arbeidsmarktbeleid
                 Tegelijk moet erop worden gewezen dat de arbeidsmigratie ten dele ook afhanke-
                 lijk is van het gevoerde beleid. Bij strikte handhaving van het gastlandbeginsel
                 wordt de vraag naar legale arbeidsmigranten hoofdzakelijk gevoed door personeels-
                 tekorten en niet of nauwelijks door loon(kosten)verschillen. Veel eu-landen
                 hebben een relatief lage participatiegraad; van de inactieven zijn velen aange-
                 wezen op sociale uitkeringen. De economische en administratieve prikkels om
                 legale arbeid te verrichten zijn in de meeste eu-landen, waaronder ook
                 Nederland, gering. Dit komt door de kleine verschillen tussen de basis van het
                 loongebouw en de relevante uitkeringen, de lange duur van de uitkeringen,
                 gunstige vervroegde uittredingsregelingen, de ‘armoedeval’ en de rigiditeiten van
                 verkregen rechten voor oudere werknemers waarvan de productiviteit daalt.
                 Bovendien zijn administratieve controles en verplichtingen van uitkeringstrek-
                 kers niet altijd voldoende om herintreding in de arbeidsmarkt te bewerkstelligen,
                 waar dit redelijkerwijs zou kunnen. In feite betekent dit dat er nog een aanzien-
                 lijke arbeidsreserve in Nederland bestaat, terwijl de vraag naar arbeid overal in de
                 Unie toeneemt en het toekomstige nieuwe aanbod als gevolg van de vergrijzing
                 zal afnemen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 308 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 309 ======================================================================

<pre>                                                     eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
      De wrr is derhalve voorstander van een activerend arbeidsmarktbeleid, zoals hij
      en ook de ser eerder meermalen hebben bepleit (wrr 2000a; ser 2001).
      Dit geldt voor het beleid in Nederland én in de andere eu-landen. In het kader
      van het Luxemburg-proces voor het werkgelegenheids- en arbeidsmarktbeleid
      kan veel worden gedaan om de flexibiliteit en intersectorale mobiliteit van
      werknemers te vergroten en de aanpassing te bevorderen aan de – op voorhand
      bescheiden te achten – effecten van het vrij verkeer van werknemers.
      Tegelijkertijd dient te worden erkend dat op langere termijn het vrij verkeer knel-
      punten in de eu en op de Nederlandse arbeidsmarkt kan helpen verlichten die
      door een activerend arbeidsmarktbeleid alleen niet kunnen worden opgelost.
      Nederland zou in dit verband wel moeten aandringen op een grondige studie van
      de economische effecten van vrij verkeer op langere termijn, omdat het risico van
      een oost-west brain drain aanwezig is, met mogelijk nadelige gevolgen voor de
      inhaalgroei van de kandidaat-landen.
      Onder wijs en opleidingen
      De wrr wijst ten slotte op de noodzaak dat in de toekomst alle lidstaten
      (dus niet alleen de lidstaten uit Midden- en Oost-Europa) bij het opleiden van
      beleidsmakers, ambtenaren, magistraten en juristen meer aandacht besteden aan
      internemarktvraagstukken. Uit rapportages van onder meer de ser en het                               305
      Economisch en Sociaal Comité van de eu blijkt dat het beginsel van nationale
      behandeling van Gemeenschapsonderdanen ook in de huidige lidstaten nog maar
      nauwelijks ingang heeft gevonden in de bestuurlijke cultuur (bijv. t.a.v. de regels
      betreffende sociale zekerheid, belastingheffing en verblijfsvraagstukken)
      (ser 2001; Economic and Social Committee 1999). Dit probleem doet zich ook
      voor op regionaal en lokaal niveau, waar voldoende kennis van de communautaire
      regelgeving vaak ontbreekt. Zo moet er om de regels op het gebied van de erken-
      ning van de gelijkwaardigheid van kwalificaties en op het gebied van het verblijfs-
      recht van Gemeenschapsonderdanen concreet te kunnen toepassen, dikwijls een
      rechtstreeks beroep worden gedaan op de bevoegde instantie. Op dit moment
      investeren de lidstaten en de Europese Commissie op bescheiden schaal in derge-
      lijke opleidingsprogramma’s. De wrr meent dat de lidstaten deze investerings-
      inspanning zouden moeten vergroten om het vrij verkeer van werknemers bin-
      nen de gehele interne markt beter te kunnen handhaven.
7.3   de monetaire unie
7.3.1 inleiding
      Op het moment van de toetreding tot de eu moeten de kandidaten uit Midden-
      en Oost-Europa in principe al het gehele emu-acquis overnemen, tenzij ze een
      overgangsperiode mogen hanteren. Na de toetreding tot de Europese Unie die-
      nen ze het traject naar volledige deelname aan de monetaire unie te volgen.
      Tegen deze achtergrond is een aantal van deze landen zich nu ook al gaan oriënte-
      ren op de nominale convergentiecriteria van Maastricht, in de hoop vrij spoedig
      na de eu-toetreding tevens te kunnen gaan deelnemen in de monetaire unie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 309 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 310 ======================================================================

<pre>      na ar een europabrede u nie
                               Uit hoofdstuk 4 is gebleken dat de huidige eurolanden deze voortvarendheid met
                               enige zorg bekijken. Deze zorg betreft dan met name de mogelijke risico’s waar-
                               toe een geforceerd streven naar nominale convergentie met het oog op snelle
                               deelname aan de euro kan leiden, en de gevolgen hiervan voor de geloofwaardig-
                               heid en stabiliteit van de euro. Hieronder geeft de wrr zijn visie en beleidsaan-
                               bevelingen op deze vraagstukken aan de hand van vier samenhangende thema’s:
                               de relatie tussen het voorgestelde kernacquis voor de interne markt en de toetre-
                               ding tot de monetaire unie, het verband tussen reële, structurele en nominale
                               convergentie, het traject naar de euro en de institutionele hervorming van het
                               escb.
          Tabel 7.4                   De monetaire unie: toetredingsgerelateerde kansen, bedreigingen en oplossingen
                                                                                Monetaire unie
                             Kansen          Voor MOE:
                                             1. Geleidelijke, niet-geforceerde beweging naar nominale convergentiecriteria als oriën-
                                             tatiepunt ter versterking van monetaire en fiscale positie;
                                             2. ‘Euroïficatie’ biedt in extreme gevallen anker voor monetaire stabiliteit;
           VOOR TOETREDING
                                             3. Daling risicopremie op kapitaal.
306
                             Bedreigingen    1. Focus op nominale convergentiecriteria ten koste van inhaalgroei;
                                             2. Standaardtraject via ERM-2 niet altijd geschikt; 3. Speculatieve aanvallen in aanloop tot
                                             Eurodeelname; 4. gebrekkige monetaire beleidservaring.
                             Oplossingen     1. Kernacquistoets voor interne markt dient ook als ‘gezond fundament’
                                             van de euro; 2 (voor currency boards) Eventueel overstap naar Euro zonder omweg van
                                             ERM-2; 3. Soepel omgaan met eis tot onmiddelijke volledige kapitaalliberalisatie.
                             Kansen          1. Alle voordelen van een grotere monetaire unie*; 2. Versterking internationale rol van
                                             de euro.
           NA TOETREDING
                             Bedreigingen    1. Vrees voor tekortschietend toezicht op financiële instellingen; 2. Risico op ongewen-
                                             ste versoepeling macro-economisch en fiscaal beleid; 3. Toename
                                             risico van problematische asymmetrische schokken; 4. Twijfels over ontbreken vol-
                                             doende financieel toezicht; 5.Verlies slagvaardigheid Raad van Bestuur ECB.
                             Oplossingen     1. Versterking financieel toezicht; 2. Reorganisatie ECB.
                               * De bekendste voordelen zijn het wegvallen van wisselkoersschommelingen voor de handel en de
                                 directe investeringen, het wegvallen van transactiekosten verbonden aan het omwisselen van valuta
                                 en van informatiekosten en prijsdiscriminatie, de besparingen verbonden aan de mogelijkheid lagere
                                 buitenlandse valutareserves aan te houden en de winsten uit de zogenoemde seigniorage.
                                 De strategische voordelen van de euro zijn minder bekend en minder goed te kwantificeren, maar naar
                                 verwachting vele malen groter. Het gaat hier om de positieve impuls die uitgaat van de euro voor de
                                 verdere marktintegratie van de financiële dienstverlening en de kapitaalmarkten en de de voordelen
                                 van een toegenomen geloofwaardigheid van de monetaire instellingen en de kwaliteit van het
                                 economisch beleid (Pelkmans 2001).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 310 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 311 ======================================================================

<pre>                                                       eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
7.3.2 kernacquis voor de interne mark t: noodzakelijke voorwaarde
      voor de monetaire unie
      In het door de wrr gehanteerde concept van economische unie (zie hfdst. 4)
      vormt de interne markt het onderdeel van de unie bij uitstek dat op lange termijn
      én inhaalgroei stimuleert én tevens de noodzakelijke voorwaarde vormt voor het
      goed functioneren van de monetaire unie.5 De hierboven geformuleerde kernac-
      quistoets voor de interne markt is dan ook mede met het oog hierop geformuleerd.
      Hiernaast bestaan er diverse andere noodzakelijke voorwaarden voor het goed
      functioneren van de muntunie in euroland, te weten:
      • alle lidstaten dienen te beschikken over moderne monetaire basisinstituties
         van hoge kwaliteit, waaronder bepaalde eg-minimumvereisten voor regels en
         protocollen, interbancaire markten en een goede uitvoeringspraktijk van het
         monetair en wisselkoersbeleid (aangezien nationale centrale banken in de
         eurozone betrouwbare en efficiënte uitvoerders moeten zijn van het centraal
         bepaalde beleid);
      • de lidstaten van euroland moeten zich houden aan een aantal fiscale beperkin-
         gen ter bewaking van de prijsstabiliteit: de no-bail-outclausule, de buitenspori-
         ge tekorten procedure en de verplichtingen van het Stabiliteits- en Groeipact;
      • deze lidstaten moeten bovendien over voldoende micro-economisch aanpas-                              307
         singsvermogen beschikken om structurele economische veranderingen (zoals
         veranderende concurrentieverhoudingen, asymmetrische schokken) op te
         kunnen vangen (Pelkmans et al. 2000: 91).
      De kernacquistoets voor deelname aan de interne markt stelt harde eisen aan de
      kandidaat-lidstaten, mede met het oog op hun toekomstige deelname aan de
      eurozone. Een land dat ‘slaagt’ voor de toets moet immers per definitie hoge
      scores hebben behaald voor alle ebrd-indicatoren. Zoals vermeld, meten deze
      indicatoren de hervormingen op het terrein van grootschalige en kleinschalige
      privatisering, het handels- en monetaire stelsel, het bestuur en de herstructure-
      ring van ondernemingen, de prijsliberalisering, de mededinging, de bancaire her-
      vormingen en de aandelenmarkt en de overige niet-bancaire financiële instellin-
      gen. Deze toets verplicht de landen er ook toe voor de periode na de toetreding
      en onder eu-toezicht een economische strategie te volgen voor de middellange
      termijn. Dit proces committeert de nieuwe lidstaten aan een verdergaand proces
      van macro- en micro-economische hervormingen, onder meer ook op het gebied
      van de overheidsuitgaven, belastingen, pensioenen, sociale zekerheid en het
      bank- en verzekeringswezen. Het proces wordt bovendien versterkt, doordat de
      eu er na de toetreding op toe ziet dat de nieuwe lidstaten met hun economisch
      beleid en wisselkoersregime bijdragen aan de macro-economische stabiliteit en
      de reële en nominale convergentie (Europese Commissie 2001a).
      De wrr meent dat de huidige lidstaten over een breed scala aan instrumenten
      beschikken om erop te kunnen toezien dat de monetaire unie ook na de uitbrei-
      ding zal kunnen blijven berusten op een stevig economisch fundament: de voor-
      gestelde kernacquistoets voor toetreding tot de interne markt (waartoe ook de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 311 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 312 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 middellangetermijnstrategie voor elke aspirant-lidstaat behoort) in combinatie
                 met de eu-processen van economische beleidscoördinatie en de nominale
                 convergentiecriteria van Maastricht. De eu en de nieuwe lidstaten dienen deze
                 instrumenten op een zodanige manier te hanteren dat de structurele convergentie
                 waar nodig wordt bevorderd, de inhaalgroei van de Midden- en Oost-Europese
                 landen wordt gestimuleerd en de geloofwaardigheid van de euro en interne en
                 externe stabiliteit van de eurozone gewaarborgd blijft. Hiermee schaart de wrr
                 zich achter de algemene beleidsvisie van onder meer de Europese Commissie,
                 de ecb en de Nederlandsche Bank. De wrr is er echter geen voorstander van om
                 de deelname van de Midden- en Oost-Europese landen lidstaten aan de eurozone
                 afhankelijk te maken van extra voorwaarden ten aanzien van het niveau van reële
                 inkomensconvergentie, de mate van structurele convergentie of het begrotings-
                 beleid van deze landen. Hieronder zullen de overwegingen hiervoor kort worden
                 aangegeven.
       7.3.3     reële , structurele en nominale convergentie
                 De reële inkomens per hoofd (tegen koopkrachtpariteit) in de tien Midden- en
                 Oost-Europese landen tezamen liggen op dit moment op ongeveer 50 procent van
308              het niveau in de eu-15. Dit niveau is net beneden het inkomenspeil dat Portugal en
                 Griekenland begin jaren negentig kenden, ruim acht jaar voor hun deelname aan
                 het eurogebied. Op het eerste gezicht ligt het dus voor de hand te veronderstellen
                 dat de Midden- en Oost-Europese landen ook bij aanhoudende inhaalgroei nog
                 geruime tijd nodig hebben om hun relatieve achterstandspositie te overbruggen.
                 Bovendien zouden zij net als Portugal en Griekenland waarschijnlijk pas na jaren
                 van eu-lidmaatschap en voortgaande structurele en institutionele ontwikkeling
                 rijp zijn voor een veilige toetreding tot de monetaire unie. Het reële inkomenspeil
                 en de mate van inkomensconvergentie worden in deze redenering dus eigenlijk
                 gehanteerd als algemene indicator van de mate van structurele convergentie
                 (Pelkmans et al. 2000: 99). In het verlengde hiervan heeft de Duitse Bundesbank
                 zelfs voor een soort inkomenstoets gepleit, op grond waarvan de eu zou moeten
                 besluiten over de toegang van de nieuwe Midden- en Oost-Europese landen lidsta-
                 ten tot de monetaire unie (Bakker en Roovers 2001: 5). Deze toets zou moeten
                 gelden in aanvulling op de nominale convergentietoets van Maastricht.6
                 De wrr is echter van mening dat de reële inkomensconvergentie geen goede
                 maatstaf biedt om te beoordelen in hoeverre de kandidaat-lidstaten het vermogen
                 hebben om met succes deel te nemen aan de monetaire unie. Hiervoor bestaat geen
                 theoretische fundering. Achter de inkomensdispariteiten schuilen namelijk geen
                 systematische economische structuurverschillen die zonder meer problematisch
                 zouden zijn voor deelname aan de eurozone (Bakker en Roovers 2001: 3; Deutsche
                 Bank Research 2001). Ook de huidige eurodeelnemers kennen aanzienlijke inko-
                 mensverschillen. Bovendien vertoont de huidige eurozone een grote variatie aan
                 sectorale economische structuren (Pelkmans et al. 2000: 93). Het lidmaatschap
                 van monetaire unies, zo toont ook de praktijk van de huidige eurozone en de
                 Verenigde Staten, is verenigbaar met forse inkomens- en structuurverschillen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 312 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 313 ======================================================================

<pre>                                                 eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
tussen landen en regio’s (Deutsche Bank Research 2001). Waar het vooral om
gaat, is dat de deelnemers in staat zijn een gecoördineerd, op stabiliteit gericht
prijs- en begrotingsbeleid te voeren. Dit vermogen dient door de financiële mark-
ten als geloofwaardig te worden beschouwd en niet zodanig te worden geforceerd
dat inhaalgroei onnodig wordt gereduceerd. Deze beide voorwaarden zijn door
Portugal en uiteindelijk ook Griekenland vervuld. Bovendien moeten de toekom-
stige eurolanden, net als de huidige deelnemers, beschikken over voldoende
economisch aanpassingsvermogen en concurrentiekracht om tijdens het proces
van verdere structurele convergentie asymmetrische schokken op te kunnen
vangen (zie hieronder).7
Al deze voorwaarden zijn zowel voor als na de toetreding tot de eu onderwerp
van beleid in de eerder genoemde Middellangetermijnstrategie. Na de toetreding
moet de stabiliteitsvoorwaarde bovendien worden gewaarborgd door het nomi-
nale convergentietraject en de middellangetermijnverplichtingen van het Stabili-
teits- en Groeipact. Voor de aanpassingsvoorwaarde, zo is hierboven al betoogd,
is deelname aan de interne markt cruciaal. Verdere liberalisering en integratie
binnen de interne markt kan niet alleen het concurrentievermogen versterken,
maar ook de druk om institutionele verbeteringen door te voeren (Eichengreen
en Ghironi 2001: 11). Tegelijkertijd zal ook van de processen van Luxemburg,                           309
Cardiff en Keulen en van de structuur- en cohesiefondsen een stimulerende wer-
king kunnen uitgaan op het structurele aanpassingsvermogen.
Dit neemt niet weg dat de meeste kandidaat-lidstaten nog een aantal essentiële
structurele aanpassingen zullen moeten uitvoeren op weg naar eurodeelname.8
De wrr heeft hierboven in zijn aanbevelingen over de toetreding tot de interne
markt al geconcludeerd dat tijdige en grondige hervorming van de financiële sector
essentieel is voor een goed monetair beleid binnen de emu. Daarom ziet hij deze
opgave ook als een cruciaal onderdeel van de kernacquistoets voor de toetreding tot
de interne markt. In een aantal lidstaten zijn het bankwezen, het financiële toezicht
en de financiële markten nog aantoonbaar zwak en onderontwikkeld. Zoals de erva-
ringen van Tsjechië in 1997 laten zien, kan een dergelijk financieel klimaat grote
schade toebrengen aan de economische groei. Ook kan het jarenlang tot grote tekor-
ten op de overheidsbegroting leiden. Tot de bankcrises van 1997 had Tsjechië de
reputatie een economische hoogvlieger te zijn onder de Midden- en Oost-Europese
landen. De Tsjechische regering maakte de inflatiebestrijding aanvankelijk tot
beleidsprioriteit en kreeg te maken met een forse kapitaalinstroom. Een combinatie
van factoren leidde vervolgens tot een oplopend tekort op de lopende rekening en
een groeiende vrees op de financiële markten voor een devaluatie: uitblijvende
schuldensaneringen, belangenverstrengelingen tussen banken en staatsonderne-
mingen bij gebrekkig onafhankelijk toezicht, sterke loonstijgingen en een reële
opwaardering van de munteenheid bij achterblijvende productiviteitsstijgingen.
Uiteindelijk culmineerde dit in een open valuta- en bankcrisis (dnb 2001b: 7).
De vervolgens genomen saneringsmaatregelen, verbeteringen van het onder-
nemingsbestuur en onafhankelijk toezicht dwongen tot grootschalige schuld-
overname.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 313 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 314 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 Zelfs kandidaat-landen met een gezond financieel stelsel en een gedegen mone-
                 tair beleid zullen naar verwachting voorlopig nog kwetsbaar blijven voor specula-
                 tieve kapitaalbewegingen, zeker gezien de grote omvang van hun kapitaalin-
                 stroom. De toetreding tot de eu en de verdere verdieping van de financiële
                 markten in de nieuwe lidstaten zullen waarschijnlijk een grote aantrekkings-
                 kracht uitoefenen op beleggers en valutaspeculanten. De Europese Commissie
                 houdt vast aan de eis van een volledig geliberaliseerde kapitaalrekening, al sluit
                 zij overgangsperioden niet uit. De wrr meent echter dat ten aanzien van dit
                 acquisonderdeel iets meer souplesse zou moeten worden betracht.
                 Afhankelijk van hun macro-economische situatie zouden sommige landen in
                 staat moeten worden gesteld er onder toezicht van de eu geleidelijk naar toe te
                 groeien dat de beperkingen op het kortetermijnkapitaalverkeer volledig worden
                 afgeschaft in het kader van erm-2. Gezien de grote band van 2 maal 15 procent
                 rondom de spilkoers, is de speculatie weliswaar minder onevenwichtig, maar is
                 er niettemin schade mogelijk door forse koersschommelingen.
                 Een andere complicatie voor de Midden- en Oost-Europese landen is dat inhaal-
                 groei gepaard zal gaan met een trendmatige hogere inflatie als gevolg van het
                 Balassa-Samuelson-effect. Dit is het verschijnsel dat de relatief sterke productivi-
310              teitstoename in de (verhandelbare) goederensector tevens de prijzen en lonen zal
                 opstuwen in de (niet-verhandelbare) dienstensector. Volgens schattingen gemaakt
                 in opdracht van wrr, kan dit het inflatiecijfer zelfs doen oplopen met zo’n 3,5 á
                 4 procentpunt, ofwel tot fors boven het inflatieverschil van 1,5 boven het eu-
                 gemiddelde dat bij toetreding tot de eurozone is toegestaan (Pelkmans et al. 2000:
                 120). Andere schattingen van dit effect liggen overigens aanzienlijk lager.9 Het zal
                 in een aantal Midden- en Oost-Europese landen tijdelijk worden versterkt door
                 geleidelijke prijsliberalisering in sectoren die nu nog grotendeels gereguleerd zijn,
                 zoals de woninghuur, de transport- en de energiesector (dnb 2001b: 7).
                 Dit inflatie-effect is inherent aan het proces van inkomensconvergentie en de
                 hierbij optredende stijging van het algemene prijsniveau. Het hoeft niet proble-
                 matisch te zijn, zolang de monetaire autoriteiten en de overheid erop toezien dat
                 de inflatie en de reële appreciatie van de wisselkoers min of meer in de pas blijven
                 lopen met de productiviteitsstijgingen in de sector van de verhandelbare produc-
                 ten. Dit impliceert immers dat de concurrentiepositie van de desbetreffende lid-
                 staat niet verslechtert.10 Het effect kan wel de keuze voor de optimale strategie
                 van nominale convergentie compliceren. Van belang is hierbij het onderscheid
                 tussen de periode tot eurodeelname (dus minstens tot 2007) en de periode van
                 deelname aan de euro. Het Balassa-Samuelson-effect zal afnemen bij inhaalgroei
                 en zal tegen 2007 (voor die kandidaten) minder problematisch zijn. Neemt een
                 land eenmaal deel aan de euro, dan rijst de vraag in hoeverre beperkte inflatie-
                 verschillen niet als normaal kunnen worden beschouwd. Deze treden namelijk
                 ook op in de vs en, naar nu blijkt, in de huidige eurozone.
                 Zoals paragraaf 4.3 liet zien, hebben de kandidaat-lidstaten uiteenlopende econo-
                 mische structuurkenmerken en varieert hun gevoeligheid voor asymmetrische
</pre>

====================================================================== Einde pagina 314 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 315 ======================================================================

<pre>                                                       eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
      schokken. Daarom ook hanteren ze verschillende monetaire strategieën.
      Volgens de standaardtheorie van de optimale valutagebieden zullen de kandidaat-
      landen meer gebaat zijn bij het opgeven van hun wisselkoersflexibiliteit en uit-
      eindelijk rijper zijn voor toetreding tot een monetaire unie, naarmate ze beter in
      staat zijn dergelijke asymmetrische schokken op te vangen.11 Uit empirisch
      onderzoek van de laatste tien jaar blijkt dat het moeilijk is om het extra risico van
      asymmetrische schokken in te schatten; het leidt bovendien niet tot eensluiden-
      de conclusies (Pelkmans et al. 2000: 123-124; Bakker en Roovers 2001: 12-16).
      In de standaardliteratuur wordt dit beoordeeld aan de hand van indicatoren zoals
      de overeenkomsten in handelsstructuren van de lidstaten, de intensiteit van de
      intra-industriehandel, de uitvoer naar de eu als percentage van het bbp en de
      mate waarin de groeipercentages van het bbp, de industriële productiegroei en de
      werkloosheidscijfers de laatste vijf tot tien jaar met elkaar in de pas lopen.
      Voor de Midden- en Oost-Europese landen doet zich echter de complicatie voor
      dat zij een snelle economische aanpassing hebben doorgemaakt, nota bene vanuit
      een diep ingrijpend transitieproces. Met name de laatste drie indicatoren kunnen
      de eerste jaren daarom nog niet als maatgevend worden beschouwd. De overige
      indicatoren zijn wellicht iets beter te gebruiken, maar ook voor de handelspatro-
      nen geldt dat ze tijdens de jaren negentig sterk veranderden en in de komende
      jaren bovendien nog flinke wijzigingen zullen ondergaan.                                               311
      De overeenkomst met de twee armste lidstaten van de Unie, Portugal en
      Griekenland, zou erop kunnen duiden dat de meeste van de acht Midden- en
      Oost-Europese landen die als eerste zullen toetreden, voorlopig nog gevoeliger
      zullen zijn voor asymmetrische schokken dan de andere lidstaten van euroland.
      Een aantal studies concludeert echter dat Hongarije, Slovenië en Tsjechië in feite
      de optimale valutatoets al met succes hebben afgelegd (Bakker en Roovers 2001:
      14-15). Voor Polen geldt dat het een handelspatroon heeft dat steeds meer gaat
      lijken op dat van de eu-landen, terwijl de economische cyclus steeds meer wordt
      beïnvloed door die van Duitsland. De Poolse economie is echter relatief (nog)
      minder open en kan door de omvang van de landbouwsector in de totale werk-
      gelegenheid en de geringere flexibiliteit van de arbeidsmarkt in vergelijking met
      andere kandidaten voorlopig nog kwetsbaar blijven (Habib 2001: 22; Bakker en
      Roovers 2001: 14). De Baltische landen lijken eveneens gevoeliger te zijn voor
      asymmetrische schokken. Hier staat echter tegenover dat zij door hun geringe
      economische omvang en grote mate van economische openheid relatief sterk zul-
      len kunnen profiteren van deelname aan de emu (Pelkmans et al. 2000: 124-129;
      Eichengreen en Ghironi 2001: 12).
7.3.4 het tr aject naar de euro
      Gezien de uiteenlopende economische structuurkenmerken en de variatie in
      bestaande wisselkoersarrangementen binnen de Midden- en Oost-Europese lan-
      den, zal het traject naar eurodeelname moeten variëren. Het zal per land dwingen
      tot complexe afwegingen ten aanzien van het optimale wisselkoersregime en de
      te volgen monetaire strategie. Bovendien zal het traject moeten voldoen aan de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 315 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 316 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 eisen van het emu-acquis en uiteindelijk ook de nominale convergentiecriteria.
                 Op de Ecofin-raad van november 2000 is nog scherper dan voorheen benadrukt
                 dat eenmaal tot de eu toegetreden landen ten minste twee jaar zullen moeten
                 deelnemen aan het stelsel van erm-2.12 Deze strategie is hoofdzakelijk ingegeven
                 door twee overwegingen: het inflatiepeil zal onder invloed van het Balassa-
                 Samuelson-effect nog geruime tijd hoger liggen en een periode van minimaal
                 twee jaar binnen het erm-2 maakt het mogelijk via de markt een houdbare
                 instapkoers te bepalen (dnb 2001b: 9; Coricelli 2001: 8).
                 In de aanloop tot de toetreding tot de euro dient de eu volgens de wrr vast te
                 houden aan de nominale convergentie-eisen ten aanzien van de overheidsschulden
                 en het begrotingstekort van de toetreders. Zo kunnen het risico van negatieve ‘spil-
                 lover’13 – hoe klein ook gezien het geringe economische en monetaire gewicht
                 van deze landen – en bovenal de perceptie van dit risico door de financiële mark-
                 ten, verder worden beperkt. Landen met forse tekorten op de lopende rekening
                 en een trendmatig hogere inflatie als gevolg van het Balassa-Samuelson-effect,
                 doen er volgens de wrr goed aan in te zetten op emu-toetreding als hun aanpas-
                 singsproces aan het eu-prijspeil ver is gevorderd. Hoewel speculatieve aanvallen
                 met name in de allerlaatste fase naar de euro nooit zijn uit te sluiten, biedt de
312              bandbreedte van 15 procent rondom de spilkoers deze landen naar verwachting
                 mogelijkheden om het gevaar van eenzijdige kapitaalspeculatie te neutraliseren.
                 Zoals eerder gesteld, zal one-way-bet-speculatie zich niet gemakkelijk ontwikke-
                 len; hiermee zal speculatie zijn natuurlijke evenwichtstendensen behouden.
                 Hier komt bij dat deze erm-2-leden er met het oog op de voordelen van euro-
                 toetreding veel aan gelegen zal zijn hun valuta binnen de bandbreedte te houden
                 (Eichengreen en Ghironi 2000: 16).
       7.3.5     institutionele hervorming van het escb
                 De wrr benadrukt dat het noodzakelijk is een begin te maken met de hervor-
                 ming van de institutionele structuur van het escb voorafgaand aan de eerste
                 uitbreiding van de eu. Dat een hervorming politiek gevoelig is, staat buiten kijf.
                 Tegelijkertijd zijn er voldoende oplossingsvarianten voorhanden waardoor het
                 geen onoverkomelijk probleem behoeft te zijn. Hier komt nog bij dat de aanpas-
                 sing van het stelsel ook geleidelijk kan worden doorgevoerd, al naar gelang de
                 veranderende behoeften en de toename van het aantal lidstaten (Eichengreen en
                 Ghironi 2001: 22). Doorslaggevend moet echter zijn dat de slagvaardigheid en
                 geloofwaardigheid van het eurosysteem ook na opeenvolgende uitbreidingen
                 wordt veiliggesteld. Dit vereist dat de ecb in staat is snel besluiten te nemen over
                 renteveranderingen, zonder dat hij consensus moet zoeken onder de zes directie-
                 leden van de ecb en nog een 17 à 28 directeuren van de nationale centrale banken.
                 Naarmate het aantal emu-deelnemers met de komende uitbreidingsronden
                 groeit, zal het moeilijker worden overeenstemming te bereiken over een nieuw
                 besluitvormingssysteem. Bovendien zal door de komende uitbreidingen het
                 aantal kleine lidstaten met een gering monetair gewicht toenemen. Dit zijn bij
</pre>

====================================================================== Einde pagina 316 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 317 ======================================================================

<pre>                                                       eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
      uitstek de landen die in het ‘one country, one vote’-systeem veel gewicht in de
      schaal leggen en bij een hervorming naar verwachting het meest aan invloed zul-
      len inboeten. Al deze overwegingen pleiten dus voor een institutionele hervor-
      ming vóór de eerste uitbreidingsronde. Zoals Eichengreen en Ghironi terecht
      opmerken, biedt de institutionele geschiedenis van de Amerikaanse Federal
      Reserve System in dit opzicht een waarschuwing: in de Verenigde Staten van
      Amerika was er immers een crisis voor nodig – de Grote Depressie van de jaren
      dertig – om de kleinere staten hun permanente zetel in de Raad te laten opgeven
      (Eichengreen en Ghironi 2001: 24).
      Samenvattend: de wrr stelt ten eerste vast dat de voorgestelde kernacquistoets
      voor de toetreding tot de interne markt, in samenspel met de bestaande commu-
      nautaire processen van economische beleidscoördinatie en de nominale conver-
      gentiecriteria van Maastricht, de huidige lidstaten een goed instrumentarium
      biedt om de economische basis onder de monetaire unie veilig te stellen. In de
      aanloop tot de toetreding van de Midden- en Oost-Europese landen tot de eu,
      dient de eu dit instrumentarium zeker ook te gebruiken om de hervorming van
      de financiële sector in die landen die voor het monetaire beleid zo essentieel is,
      te bespoedigen. Ten tweede waarschuwt de wrr voor een te snelle liberalisering
      van het kapitaalverkeer in de Midden- en Oost-Europese landen. De Europese                             313
      Commissie zou waar nodig de Midden- en Oost-Europese landen de gelegenheid
      moeten bieden om een geleidelijke liberalisering van het kortetermijnkapitaal-
      verkeer door te voeren in het kader van erm-2. Ten derde wijst hij op het belang
      dat de Midden- en Oost-Europese landen met het oog op hun trendmatig hogere
      inflatie streven naar emu-toetreding als hun aanpassingsproces aan het eu-prijs-
      peil ver is gevorderd. Ten slotte pleit hij ervoor nog vóór de toetreding van de eer-
      ste nieuwe lidstaten tot de eu te beginnen met de institutionele hervorming van
      het escb.
7.4   het gemeenschappelijk landbouwbeleid
7.4.1 inleiding
      In hoofdstuk 4 is geconstateerd dat de deelname van de Midden- en Oost-Euro-
      pese landen aan het huidige Gemeenschappelijk Landbouwbeleid van de Unie op
      grote problemen stuit in de kandidaat-lidstaten en ook in de eu (zie tabel 7.5).
      Anders dan de bredere publieke en politieke discussie over dit thema doet ver-
      moeden, betreft het niet primair problemen van financiële maar van structurele
      aard. Wordt het huidige, inefficiënte en onevenwichtige beleid toegepast op lan-
      den met enerzijds zwak ontwikkelde landbouwstructuren en anderzijds grote
      potentiële productiecapaciteit, dan zal dit de zo noodzakelijke herstructurering van
      de landbouwsector in de Midden- en Oost-Europese landen ernstig belemmeren.
      Het kan de grond- en voedselprijzen in deze landen opdrijven en hierdoor hun
      internationale concurrentiepositie doen verslechteren en de structurele transfor-
      matie van het platteland vertragen. De welvaartskloof tussen stedelijke gebieden
      en perifere plattelandsregio’s binnen de nieuwe lidstaten kan daardoor toenemen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 317 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 318 ======================================================================

<pre>      na ar een europabrede u nie
          Tabel 7.5                   Het glb: toetredingsgerelateerde kansen, bedreigingen en oplossingen.
                                                                  Gemeenschappelijk landbouwbeleid
                             Kansen         Voor EU:
                                            (Bescheiden) statische en dynamische voordelen van Europa-akkoorden en het toe-
                                            tredingsvooruitzicht (toegang tot nieuwe groeimarkten, productiviteits- en efficiency-
                                            verbeteringen).
                                            Voor MOE:
                                            1. Idem, mede door technologieoverdracht; 2. Pre-accessiesteun.
                             Bedreigingen   Voor MOE:
           VOOR TOETREDING
                                            1. Verplichte overname van marktverstorend, ondoelmatig en ondoorzichtig beleid;
                                            2. Zwakke landbouwstructuur (grondmarkt, bedrijfsomvang, verwerkende industrie,
                                            verkoopkanalen); 3. Tekortschietende bestuurlijke, juridische en financiële capaciteit;
                                            4. Aanvankelijk nog beperkte absorptiecapaciteit voor pre-accessiesteun.
                                            Voor EU:
                                            1. Oplopende EU-interne spanningen; 2. Bij handhaving van exportsubsidies: schending
                                            WTO-afspraken, uitmondend in handelsconflicten.
                             Oplossingen    1. Beslissing tot verdere GLB-hervormingen (inclusief uitfasering directe inkomenssteun
                                            te nemen vòòr uitbreiding (vanaf 2002); 2. Versterkte en aangepaste pre-toetredings-
314
                                            steun; 3. Instellen regime van slechts minimale protectie tussen EU en tijdelijke outs;
                                            4. Eventueel (korte) overgangstermijnen.
                             Kansen         Voor EU:
                                            1. Statische en dynamische voordelen van grotere interne markt voor landbouwpro-
                                            ducten; 2. Verdere intra-Europese specialisatie (via re-allocatie van (grondgebonden)-
                                            bulkproductie naar MOE-landen; 3. Versterkte oriëntatie op marktvraag, consumenten-,
                                            milieu- en dierenwelzijnsbelangen.
                                            Voor MOE:
                                            idem als onder 3.
                             Bedreigingen   1. Toename van plattelandsregio’s met ontwikkelingsachterstanden; 2. Stijging van de
           NA TOETREDING
                                            productieoverschotten en de landbouwuitgaven; 3. Blokkades op verdere hervormingen
                                            GLB; 4. Oneigenlijke gebruik van GLB-middelen onder noemer van plattelandsbeleid;
                                            5. stijgende landbouwuitgaven bij directe inkomenssteun.
                                            Voor MOE:
                                            1. Verlies marktaandeel in sommige segmenten; 2. Stijgende voedsel- en grondprijzen;
                                            3. Vertraagde uitstroom van arbeid uit de landbouw; 4. Vergroting regionale en sociale
                                            verschillen.
                             Oplossingen    1. Voortzetting screening t.b.v. overname resterend acquis; 2. Gezamenlijk beheer en
                                            controle op implementatie en handhaving acquis; 3. Gedeeltelijke omvorming van
                                            directe inkomenssteun tot structurele hulp; 4. Versterkte inzet structuurfondsen met
                                            versoepelde co-financieringsvereisten; 5. Om- en herscholingshulp via aangepaste
                                            programma’s; 6. Scheiding van landbouw- , natuur-, milieu-. landschaps- en plattelands-
                                            ontwikkelingsdoelstellingen en -instrumenten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 318 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 319 ======================================================================

<pre>                                                      eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
      De Unie als geheel zal hiernaast worden geconfronteerd met een snellere stijging
      van overschotten van de meest beschermde producten, een verdere stijging van
      de landbouwuitgaven en oplopende interne spanningen tussen de lidstaten
      onderling en een nog grotere externe druk tot hervormingen vanuit de wto.
      Het glb is dan ook een beleidsterrein bij uitstek waarvoor geldt dat de klassieke
      strategie – om het bestaande, toch al zeer omstreden acquis krampachtig te
      behouden via eenzijdige aanpassingen door de toetreders – de effectiviteit en
      legitimiteit van de eu als geheel op het spel zal zetten in de beleidsfase na de
      toetreding. Hervorming van het glb-acquis vóór de uitbreiding, in combinatie
      met eventuele overgangsperioden en financiële steun, zou vanuit deze overwe-
      gingen volgens de wrr het meest gewenste antwoord zijn op de toename van
      de diversiteit in de sector. Hieronder zal deze beleidsoplossing worden onder-
      bouwd. Daarnaast zal de wrr zijn visie uiteenzetten op de relatie tussen het glb
      en het plattelandsbeleid in Europa.
7.4.2 overgangstermijnen en gedeeltelijk lidmaatschap
      De complexe uitdaging van volledige integratie van de Midden- en Oost-Europese
      landbouwsector is mede aanleiding geweest voor pleidooien voor lange over-
      gangstermijnen voor de landbouw, al dan niet vergezeld van een tijdelijk gedeelte-                    315
      lijk lidmaatschap zonder glb. Zo heeft de ser in 1999 een acquis voor de interne
      markt voorgesteld dat een tijdelijke opschorting van de interne markt voor land-
      bouwproducten en het glb-beleid impliceert. Het zou kandidaat-lidstaten met
      een forse achterstand in de overname, implementatie en handhaving van het land-
      bouwacquis, zoals bijvoorbeeld Roemenië en Bulgarije, voldoende tijd en vooral
      financiële middelen uit private investeringen en de structuurfondsen verschaffen
      om aan alle product- en proceseisen te kunnen voldoen en de landbouwstructuur
      te verbeteren. Hiernaast zou een gedeeltelijk lidmaatschap voorkomen dat de
      glb-uitgaven explosief toenemen, doordat de kandidaat-lidstaten wel in aanmer-
      king zouden komen voor substantiële financiële hulp uit de structuurfondsen,
      maar niet voor de reguliere prijs- en directe inkomenssteun (ser 1999).
      Inmiddels is echter duidelijk dat deze voordelen van het partieel lidmaatschap
      zonder glb niet opwegen tegen de nadelen. Zoals we al zagen in paragraaf 4.2,
      zal dan de Pan-Europese vrijhandelszone voor landbouwproducten van toepas-
      sing moeten worden om te voorkomen dat de tijdelijke buitenstaanders zwaar
      worden getroffen door marktverdringingseffecten. Om deze tijdelijke buiten-
      staanders wél vrijhandel in niet-agrarische producten te bieden, zou een douane-
      unie voor industrieproducten kunnen gelden. Er ontstaan echter grote problemen,
      doordat voor de 15 of 20 landen met volledig lidmaatschap het markt- en prijs-
      regime van het glb wel van toepassing is en voor de overige landen binnen de
      agrarische vrijhandelszone niet. Om te voorkomen dat door de invoer de prijs
      van landbouwproducten beneden de minimumprijzen van het glb zou zakken en
      om fraude tegen te kunnen gaan, zouden eigenlijk invoerquota moeten worden
      ingesteld tegenover de landen met een partieel lidmaatschap. Dergelijke quota
      zijn echter niet in overeenstemming met de wto-regels voor vrijhandelszones.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 319 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 320 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                  Alleen een tijdelijke ontheffing van de wto voor bijvoorbeeld vijf jaar zou dan
                  uitkomst bieden. Elke overgangstermijn zou overigens impliceren dat de grens-
                  controles tussen de kandidaat-lidstaten en de eu moeten worden gehandhaafd.
                  Uit de voortgangsrapportages van de Europese Commissie en uit de landbouw-
                  onderhandelingen met de kandidaat-lidstaten valt op te maken dat overgangs-
                  termijnen in de landbouwsector onvermijdelijk zullen zijn.14 De meeste landen
                  hebben immers wel de wet- en regelgeving aangepast aan de vereisten van het
                  landbouwacquis, maar kampen nog met aanzienlijke institutionele gebreken.
                  Hierdoor zullen implementatie en handhaving nog geruime tijd tekort schieten.
                  Alleen al het opbouwen van een bestuurlijke infrastructuur voor de uitvoering
                  van het steunbeleid, de controle op fytosanitaire regels en regelgeving voor
                  dierenwelzijn en het verzamelen van de juiste statistische gegevens vormen een
                  ongekende bestuurlijke opgave, die om een versterkte inzet van getraind perso-
                  neel en financiële middelen vraagt. Dit duidt erop dat ook na de toetreding aan-
                  houdende institutionele aanpassingen en structuurverbeteringen in de land-
                  bouwsector en op het platteland van de Midden- en Oost-Europese landen nodig
                  zullen zijn. Deze processen vergen onder meer dat na de toetreding de financiële
                  steun in het kader van het cohesiebeleid verder wordt verhoogd.
316
       7.4.3      financiële steun voor en na de toetreding
                  De structurele verschillen in de landbouw tussen de oude en nieuwe lidstaten en
                  de bestaande distorties in het glb maken duidelijk dat traditionele instrumenten
                  om diversiteit te elimineren of te accommoderen alléén niet kunnen volstaan.
                  Blijkens de voorstellen van de Agenda 2000 heeft de Europese Commissie dit
                  ook ingezien. In Agenda 2000 is gekozen voor een omvangrijke toetredings-
          Tabel 7.6      Landbouwdoelstellingen van Phare, ISPA en SAPARD
         Programma                                          Doelstellingen
         Phare              Versterken bestuurlijke capaciteit voor overname en implementatie van het GLB-acquis
                            Investeren in industrie en infrastructuur ten behoeve van EU-standaarden
         SAPARD             Investeren in grondregistratie, -verbetering en ruilverkaveling
                            Verbeteren van onderwijs, marketing en verwerkingsprocessen
                            Verbeteren van infrastructuur voor kwaliteits-, veterinaire en fytosanitaire controle
                            Verbreden van de plattelandseconomie
                            Opzetten van managementdienstverlening
                            Opzetten van producentengroepen
                            Renoveren van dorpen, investeren in infrastructuur en beschermen van cultureel erfgoed
                            op het platteland
                            Financieren van technische hulp
         ISPA               Financieren van hulp voor de overname van het milieu-acquis
                            Financieren van infrastructuur
                   Bron: Europese Commissie (2000).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 320 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 321 ======================================================================

<pre>                                                      eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
      strategie die eliminatie, vermindering en accommodatie van diversiteit in de
      Midden- en Oost-Europese landbouw combineert met een bescheiden en selec-
      tieve hervorming van het bestaande glb-acquis. Het huidige preaccessiebeleid
      van de eu beoogt de aanpassingen van de Midden- en Oost-Europese landen aan
      het landbouwacquis te bespoedigen en de structurele problemen te verlichten
      (zie tabel 7.6). Dit beleid wordt behalve door programma’s in het kader van Phare
      ook gesteund door het Special Accession Programme for Rural and Agricultural
      Development (sapard) en door het Instrument for Structural Policy Assistance (ispa).
      Na de toetreding zal deze steun aan de kandidaat-lidstaten hoofdzakelijk worden
      verleend via de structuurfondsen in het kader van het cohesiebeleid. In paragraaf
      7.6 zullen nadere adviezen worden gegeven over de gewenste koers van dit beleid
      met het oog op de uitbreiding. De adviezen in deze paragraaf beperken zich tot de
      noodzakelijke hervormingen van het glb en het plattelandsbeleid.
7.4.4 naar een nieuw glb
      In paragraaf 4.4 is vastgesteld dat de landbouwhervormingen van Berlijn onvol-
      doende zijn geweest om de fundamentele landbouwpolitieke problemen van de
      uitbreiding, de nieuwe maatschappelijke functies van het glb en de begrotings-                        317
      dilemma’s van na 2006 het hoofd te bieden. Op de korte termijn betekent de
      ‘begrotingsvriendelijke’ en pragmatische keuze om de Midden- en Oost-Europese
      landen uit te sluiten van de directe inkomensbetalingen, een zware belasting van
      de toetredingsonderhandelingen. In sommige kandidaat-lidstaten zal dit wellicht
      zelfs een (tijdelijke) afwijzing van eu-lidmaatschap betekenen. Immers, van de
      Midden- en Oost-Europese regeringen kan moeilijk worden verwacht dat deze
      met succes een toetreding zullen kunnen verdedigen die de eigen boerenbevol-
      king uitsluit van de inkomenstoeslagen die veel rijkere boeren in de huidige eu
      wél blijven ontvangen. Hiernaast geldt dat ook ‘nieuwe’ producenten (waaronder
      bijv. startende jonge boeren) in de huidige Unie niet worden uitgesloten van
      hectaretoeslagen en dierpremies, ondanks het feit dat het zou gaan om compen-
      serende en tijdelijke maatregelen. Vasthouden aan uitsluiting van de kandidaat-
      lidstaten zal er dan ook toe bijdragen dat de opstelling van deze landen zich na de
      toetreding verhardt. Dit vergroot de kans op een blokkering van verdere glb-
      hervormingen, juist op een moment dat de maatschappelijke druk om te komen
      een nieuw landbouwbeleid groter is dan ooit tevoren. Het beperkte financiële
      voordeel op de korte termijn zou dan worden betaald met een verlies aan slag-
      vaardigheid en aanpassingsvermogen van het glb op de middellange termijn.
      Bovendien zou deze oplossing op zichzelf niet kunnen voorkomen dat op de
      lange termijn de productiestijgingen in de Midden- en Oost-Europese landen
      leiden tot grotere productieoverschotten en verhoging van de landbouwuitgaven.
      Deze overwegingen pleiten volgens de wrr voor een nieuwe hervormingsronde
      van het glb in 2002 als startpunt voor de omvorming van het traditionele glb tot
      een modern landbouwbeleid (zie figuur 7.1). Deze koerswijziging dient ook het
      plattelandsbeleid te omvatten uit de ‘tweede pijler’ van het glb. Voor zijn stel-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 321 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 322 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 lingname ten aanzien van de hoofdlijnen van een alternatieve beleidsstrategie
                 bouwt de raad voort op het in 1992 verschenen wrr-rapport Grond voor keuzen
                 en de analyse die ten grondslag ligt aan het carpe-rapport. Ten aanzien van de
                 beleidsaanbevelingen uit het carpe-rapport wijkt de visie van de wrr op enkele
                 onderdelen echter af (zie bijlage III). De carpe-voorstellen behelzen namelijk
                 een communautair landbouw- en plattelandsbeleid dat bestaat uit vier verschil-
                 lende programma’s: marktstabilisatie, milieu- en landschapsbehoud, plattelands-
                 ontwikkeling en tijdelijke aanpassingssteun. De wrr steunt de voorstellen voor
                 een incidenteel toe te passen Europees marktstabilisatiebeleid en voor een tijde-
                 lijk Europees programma voor aanpassingssteun ter hervorming van het glb.
                 Hij is er uit overwegingen van doelmatigheid, efficiëntie en democratische
                 legitimiteit echter geen voorstander van het huidige glb om te buigen in de
                 richting van een communautair plattelandsbeleid, waarvan de doelstellingen,
                 instrumenten en financiering geheel of gedeeltelijk worden ingevuld door de eu.
                 Wel ziet hij een toezichtsrol weggelegd voor de eu, ter controle op de hand-
                 having van de spelregels van de interne markt. Hieronder zullen deze beleids-
                 keuzen kort worden toegelicht.
                 De eerste stap op weg naar een nieuw glb omvat de afbouw van de directe
318              inkomenssteun. Pas als de huidige lidstaten zich hiertoe nog voor de uitbreiding
                 verplichten, kunnen zij de onderhandelaars en vooral de boerenbevolking in de
                 Midden- en Oost-Europese landen duidelijk maken dat de eu definitief breekt
                 met deze praktijk van marktverstorende directe betalingen. Dit signaal zou heel
                 duidelijk kunnen worden afgegeven door deze verplichting op te nemen in het
                 toetredingsverdrag dat de Unie sluit met elk van de kandidaten. De lidstaten
                 hebben besloten in 2002 een tussentijdse balans op te maken van de werking en
                 financiële implicaties van de voornaamste marktordeningregimes. Intussen is
                 men ook al begonnen met een inventarisatie van de thema’s voor de komende
                 onderhandelingen in wto-verband. Deze tussentijdse balans biedt dus een
                 goede kans voor verdere hervormingen.
                 Naar de mening van de wrr dient de inzet van de Nederlandse regering te zijn
                 dat de directe inkomenssteun van de productie en een geleidelijke uitfasering van
                 deze betalingen volledig worden ontkoppeld, bijvoorbeeld over vijf jaar. ‘Nieuwe’
                 producenten die na het tijdstip van de hervormingen voor de desbetreffende
                 markt gaan produceren, mogen niet meer voor deze steun in aanmerking komen.
                 De lidstaten zouden eventueel met eigen, nationale middelen de inkomensdaling
                 gedeeltelijk kunnen compenseren, op voorwaarde dat deze compensatie degres-
                 sief en tijdelijk van aard is en ontkoppeld wordt van de productie. Indien de ont-
                 koppelde directe inkomenssteun op het moment van toetreding nog niet is afge-
                 bouwd, dienen de Midden- en Oost-Europese landen deze betalingen eveneens
                 te ontvangen, maar dan als tijdelijke hulp voor de modernisering van de grondei-
                 gendomsstructuur, verbetering van de voedselverwerkende industrie, de opslag,
                 de marketing enzovoort en voor programma’s voor plattelandsontwikkeling.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 322 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 323 ======================================================================

<pre>                                                             eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
Figuur 7.1    Landbouw- en plattelandsbeleid: een functionele benadering
                   Landbouwbeleid                                    Plattelandsbeleid
              traditioneel GLB                                aantrekkelijkheid is functie van
                                                         ontwikkelingsperspectief, harde & zachte
                                                         infrastructuur, effecten algemeen beleid
                                                              en grondgebonden activiteiten
             IN WRR VISIE
             (aflopende) prijsonder-
                                                                  bevordering ontwikkeling in o.a.
             steuning (EU)
                                                                  industrie en diensten (bv. harde
             degressieve inkomstensteun
                                                                  infrastuctuur, werkgelegenheid)
             (nationaal & EU)
                                                                  (nationaal)
             prijsstabilisatie (in extreme
                                                                  goede spreiding zachte infra-
             gevallen) (EU)
                                                                  structuur (zoals onderwijs, zorg,
             geleidelijk minder handels-
                                                                  publieke diensten) (nationaal)
             protectie (EU)
                                                                  effecten van algemeen beleid
                                                                  op niet-stedelijke gebieden
                                                                  (bijv. milieu, ruimtelijke orde-
                                                                                                                   319
                                                                  ning) (nationaal)
                                                                     grondgebonden activiteiten
                                                                                       milieuaspecten
           modern landbouwbeleid                     LANDBOUW
                                                                                       landbouw
                                                                                       (incl. biodiversiteit)
              voedselveiligheid (hfdz. EU)
                                                                                       (EU & nationaal)
              kwaliteit (markt; EU ––> etikettering)
              dierenwelzijn (EU & nationaal)                    landschapsbescherming
                                                      (bosbeheer, natuurgebieden, agrotoerisme,
                                                          cultureel erfgoed) (hfdz. nationaal)
       Naast een versnelde afbouw van de directe inkomenssteun zijn ook nieuwe tus-
       sentijdse verlagingen nodig van de interventieprijzen voor melk, suiker en graan
       in de richting van de wereldmarktprijzen. Uitvoersubsidies en productiebeper-
       kingen kunnen dan op den duur vervallen. De melkquota dienen zo mogelijk
       voor de toetreding te worden afgeschaft, mede om te voorkomen dat de Midden-
       en Oost-Europese landen worden gedwongen een technisch en administratief
       zeer omslachtig en financieel kostbaar stelsel over te nemen dat productieversto-
       rend werkt en vrijwel zeker over enkele jaren toch moet verdwijnen. Om deze
       tussentijdse prijsverlagingen te compenseren, zal de eu extra uitgaven moeten
       doen voor directe inkomenssteun. Hierbij dient echter te worden vastgelegd dat
       deze uitsluitend tijdelijk en degressief is en stapsgewijs volgens een van tevoren
       bepaald tijdschema zal worden afgebouwd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 323 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 324 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 Zoals aan het begin van deze paragraaf en ook door de Buckwell-groep uitvoerig
                 is beargumenteerd, is verdere liberalisering van het steunbeleid een noodzakelijke
                 stap op weg naar een op de vraag georiënteerde (kwaliteits)productie,
                 waarbij zowel de lasten voor Europese consumenten als de schade voor produ-
                 centen in ontwikkelingslanden geringer zullen zijn. Aanbodbeperkingen kunnen
                 dan vervallen, waardoor de Unie haar wto-verplichtingen kan naleven.
                 De landbouwsector van de Midden- en Oost-Europese landen kan dan boven-
                 dien, eventueel na een korte overgangsperiode, zonder grote verstoringen wor-
                 den geïntegreerd in de interne markt. De inconsistenties die nu nog bestaan tus-
                 sen het landbouwstructuurbeleid en het marktbeleid en die de Midden- en
                 Oost-Europese landen zwaar zouden treffen, zullen hiermee verdwijnen.
                 Hervorming in de richting van meer marktconformiteit roept uiteraard de vraag
                 op welke rol de overheid in de toekomst dient te spelen ten aanzien van de sector.
                 Is er eigenlijk nog een reden voor actief overheidsoptreden in de landbouw?15
                 In paragraaf 4.4 is geconstateerd dat de oorspronkelijke doelstellingen van het
                 glb (m.n. het garanderen van voedselzekerheid en van een redelijke levensstan-
                 daard voor boeren) deels aan relevantie hebben ingeboet en/of doelmatiger,
                 transparanter en legitiemer met een ander beleidsinstrumentarium kunnen wor-
320              den verwezenlijkt. Het streven naar productiviteitsverbetering rechtvaardigt
                 geen systematische steunmaatregelen in de voornaamste goederenmarkten.
                 Ook het geven van een (tijdelijke) inkomensgarantie aan boeren is niet (langer)
                 verdedigbaar, gezien de toename van het grote aantal deeltijdinkomens in de
                 landbouw. Van een bewust geplande sociale herverdelingsrol voor het glb is in
                 ieder geval nooit sprake geweest. Zoals we eerder zagen, werkt het glb immers
                 inkomensregressief en hebben de directe steunmaatregelen geen enkele relatie
                 met de omvang van het inkomen van de individuele boer, of dit nu uit de land-
                 bouw is verkregen of uit andere werkzaamheden. Voor zover inkomensmaat-
                 regelen nodig zijn, ligt het voor de hand dat deze behoren tot de competenties
                 van de nationale sociale en belastingpolitiek, die volgens het gelijkheidsbeginsel
                 individuele burgers en beroepsgroepen op dezelfde wijze behandelt (Buckwell
                 1997: 350). Ook het voedselzekerheidsargument heeft althans op Europese schaal
                 al decennia aan relevantie ingeboet.
                 De laatste tien jaar heeft bovendien een verschuiving van politieke prioriteiten
                 plaatsgevonden. Bescherming van voedselveiligheid en dierenwelzijn, bescher-
                 ming van het milieu, behoud en ontwikkeling van natuur en landschap en de
                 sociaal-economische ontwikkeling van plattelandsgebieden spelen in de beleids-
                 discussie op nationaal en Europees niveau een steeds grotere rol (wrr 1992: 40).
                 Mede onder invloed van de recente mond- en klauwzeercrisis is er sprake van
                 een grote betrokkenheid bij deze thema’s onder brede lagen van de nationale en
                 Europese bevolking. Deze maatschappelijke omslag vraagt om een strategische
                 beleidsvisie die ontwikkelingsgericht in plaats van defensief is, die open staat
                 voor een gedifferentieerde landbouwsector en die boeren weliswaar strenge
                 algemene randvoorwaarden oplegt ten aanzien van de milieuhygiëne en het
                 dierenwelzijn, maar die hen niet bij voorbaat in het keurslijf dwingt van één
</pre>

====================================================================== Einde pagina 324 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 325 ======================================================================

<pre>                                                  eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
voorgeschreven vorm van bedrijfsvoering, of dit nu een multifunctionele klein-
schalige, een hoogproductieve technologisch geavanceerde en grootschalige of
een biologische betreft.16 Immers, de toekomstige Unie van 25 of meer lidstaten
impliceert differentiatie ten aanzien van de landbouw en het platteland.
De wrr is van mening dat een geleidelijke ontwikkeling naar meer marktwer-
king in de landbouw gewenst is, maar zeker niet afdoet aan de noodzaak van een
actief Europees en nationaal overheidsbeleid. Ten eerste is het Europese en natio-
nale beleid er in algemene zin verantwoordelijk voor een doelmatige, economisch
efficiënte en duurzame landbouwsector te verzekeren die functioneert binnen de
Europese en nationale normen ten aanzien van voedselveiligheid, kwaliteit en
dierenwelzijn (zie figuur 7.1.). Ten tweede is er voor de communautaire overheid
een rol weggelegd als ‘marktmeester’ ten behoeve van marktstabilisatie. In som-
mige landbouwsegmenten kunnen landbouwbedrijven incidenteel bloot staan
aan onzekerheden en risico’s die moeilijk beheersbaar zijn, grote maatschappelijke
gevolgen kunnen hebben en niet altijd met private instrumenten kunnen worden
gedekt.17 Hierdoor zouden consumenten soms geconfronteerd kunnen worden
met scherpe stijgingen van voedselprijzen. Deze zullen met name in de Midden-
en Oost-Europese landen extra sociale en economische spanningen oproepen,
aangezien daar het aandeel van de voedseluitgaven in het totale huishoudbudget                          321
nog altijd relatief groot is (Buckwell et al. 1997). Hiernaast zou het faillissement
van in beginsel rendabele en concurrerende bedrijven, dat zou kunnen optreden
als gevolg van grote plotselinge fluctuaties, uiteindelijk op de langere termijn
economisch suboptimaal en in landschappelijk opzicht ongewenst zijn, indien
dit gepaard zou gaan met verarming van landbouwkundig goede gronden of
onherstelbare schade zou toebrengen aan het milieu of aan waardevol cultuur-
landschap (wrr 1992).
In de carpe-voorstellen worden communautaire opties voor marktstabilisatie
verkend (zoals kortetermijnmarktinterventie met het bestaande eu-instrumenta-
rium en beheer van productievoorraden door een Europees agentschap).
De voor- en nadelen van deze opties behoeven in de toekomst nadere uitwerking.
Tevens wordt de mogelijkheid genoemd om in plaats van communautaire markt-
stabilisatie over te gaan op publiek-privaat risicomanagement.
De wrr acht het wenselijk dat wordt gekozen voor een combinatie van commu-
nautaire marktstabilisatie via de reeds bestaande Europese marktorganisaties en
onder toezicht van de Europese Commissie. Deze kunnen de goede werking van
de interne markt waarborgen. Hiernaast acht hij het essentieel dat deze markt-
stabilisatie inderdaad beperkt blijft tot incidenteel marktingrijpen, voldoet aan
de wto-regels en verenigbaar is met de bredere communautaire beleidsdoelstel-
lingen, waaronder de milieu- en cohesiebeleidsdoelstellingen. Deze laatste twee
voorwaarden dienen tevens te gelden voor publieke en private beleidsinstrumen-
ten voor risicobeheersing in de landbouw. Naast marktstabilisatie is er ook een
bescheiden en per definitie tijdelijke rol weggelegd voor een communautair aan-
passingsbeleid dat erop is gericht de sociale gevolgen van de transformatie naar
</pre>

====================================================================== Einde pagina 325 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 326 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 een nieuwe situatie op te vangen. Uit de bestaande glb-middelen kan een aan-
                 passingsfonds worden gecreëerd dat boeren een degressieve financiële compen-
                 satie biedt voor de gevolgen van de verdere beleidshervorming.
       7.4.5     naar een nieuw pl attel andsbeleid
                 De uitbreiding van de Unie, de noodzakelijke hervormingen van het glb en de
                 nieuwe maatschappelijke rol van de landbouw nopen eveneens tot een herbezin-
                 ning op het grondgebruik en -beleid en de toekomstige inrichting van het platte-
                 land. In paragraaf 4.4 en 4.5 is geconcludeerd dat op de langere termijn de
                 versterking van de landbouwstructuur en de plattelandseconomie in Midden- en
                 Oost-Europa behoren tot de twee cruciale beleidsopgaven van de uitgebreide
                 Unie. Ten aanzien van beide opgaven heeft het traditionele glb een slechte staat
                 van dienst. Sinds de jaren tachtig is ervoor gekozen de enorme productieover-
                 schotten vooral weg te werken met productiebeperkende maatregelen en een
                 verdere afzwakking van maatregelen voor landbouwstructuurverbeteringen.
                 Prijs- en handelsliberalisering zijn slechts in bescheiden mate ingezet als maatre-
                 gelen. Voor plattelandsregio’s binnen de Midden- en Oost-Europese landen ligt
                 de grootste uitdaging er echter in goede economische perspectieven te ontwikke-
322              len buiten de landbouwsector: in de industrie en de diensten. Deze landen zijn
                 direct gebaat met een plattelandsontwikkelingsbeleid dat erop is gericht platte-
                 landsbewoners om te scholen en te trainen. Hiertoe behoort ook, maar zeker niet
                 uitsluitend de beroepsgroep van de boeren en landarbeiders. De algemene struc-
                 tuurfondsen van het communautaire cohesiebeleid zijn hiervoor beter toegerust
                 dan de structuurmaatregelen van het huidige glb, die grotendeels zijn gericht op
                 extensivering en productiebeperking (Moehler, Núñez Ferrer en Fernández 1999).
                 De wrr onderschrijft de noodzaak van een plattelandsbeleid. Hij steunt ook de
                 pleidooien voor een actief overheidsoptreden dat erop is gericht de belangen te
                 borgen van natuur-, milieu- en landschapsbehoud en -ontwikkeling (wrr 1992).
                 Immers, anders dan ten tijde van het ontstaan van het nationale en Europese
                 landbouwbeleid wordt tegenwoordig aan de diversiteit van cultuurlandschap-
                 pen, natuur en een goed milieu een steeds grotere publieke waardering (in econo-
                 mische termen: een hoog marginaal nut) toegekend. In grote delen van Europa
                 én Nederland zijn het schaarse collectieve goederen geworden. Ze vertegenwoor-
                 digen een maatschappelijk belang dat zonder overheidsbemoeienis in het gedrang
                 dreigt te komen.18
                 De wrr heeft in hoofdstuk 4 echter kritische kanttekeningen geplaatst bij de
                 overwegend globale, weinig precieze invulling van het plattelandsbeleid sinds de
                 top van Berlijn. De oriëntatie van de plattelandsverordening uit 1999 is sectoraal
                 en hoofdzakelijk op de landbouw gericht. Ook de jongste interpretaties van het
                 zogenoemde Europese Landbouwmodel door sommige lidstaten en belangen-
                 groeperingen bieden geen zorgvuldige analyses van de nieuwe prioritaire doel-
                 stellingen, principes en instrumenten voor een plattelandsbeleid. Ze zijn zonder
                 een helder debat naar voren geschoven vanuit het oude glb, voor een deel ter ver-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 326 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 327 ======================================================================

<pre>                                                  eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
dediging en legitimering van traditionele sectorale verworvenheden (Bryden
2000; Schrader 2000; Grant 2000; Van der Bijl 1999). Hierdoor ontberen ze een
strategische visie die is toegesneden op de ontwikkeling van het platteland in een
regionaal steeds meer gedifferentieerde Unie van 27 lidstaten en op de verlangens
van de bewoners en bezoekers van het platteland. Ze opteren voor uitbreiding
van communautaire landbouwbeleidsinstrumenten naar nog overwegend breed
en algemeen geformuleerde Europese milieu-, landschaps- en sociale doelstellin-
gen en instrumenten, zonder te expliciteren óf en op welke wijze deze op maat-
schappelijke aanvaardbare wijze kunnen en zouden moeten worden ingevuld.
Ze geven evenmin een principiële onderbouwing voor de (gedeeltelijke) invul-
ling en financiering van die doelstellingen op het communautaire in plaats van
het nationale of regionale beleidsniveau.
De wrr pleit voor een heldere afbakening tussen het nieuwe communautaire
landbouwbeleid en het beleid gericht op plattelandsgebieden. Zoals hierboven
werd gesteld, dient het communautaire en nationale landbouwbeleid van de
toekomst de randvoorwaarden te stellen ten aanzien van voedselveiligheid,
kwaliteit en dierenwelzijn in de landbouwsector. Het plattelandsbeleid omvat
veel meer dan beleid gericht op de grondgebonden activiteiten op het gebied van
milieu-, landschaps- en natuurzorg. Het omvat alle op de plattelandsontwikke-                           323
ling gerichte algemene beleidselementen, zoals beleid ten aanzien van werkgele-
genheid, harde en zachte infrastructuur, ruimtelijke ordening, zorg, publieke
dienstverlening, milieu enzovoort. Het overgrote deel van dit beleid wordt wel-
haast per definitie nationaal en regionaal ingevuld. Bovendien heeft slechts een
klein onderdeel van dit plattelandsbeleid direct raakvlakken met grondgebonden
activiteiten (zie figuur 7.1). Anders gezegd, de (algemene) ontwikkeling van het
‘platteland’ slaat op de als platteland of niet-stedelijk gedefinieerde regio’s en
gebieden en heeft maar zeer ten dele te maken met thema’s als landschap,
cultureel erfgoed, milieu als biodiversiteit en milieu en landbouw.
Voor elk van deze laatste activiteiten dient een heldere en afzonderlijke afweging
te worden gemaakt welke beleidsdoelstellingen en welk specifiek instrumentarium
erbij passen en op welk beleidsniveau (communautair, nationaal, regionaal) deze
doelstellingen het beste kunnen worden bereikt. Zoals hierboven al is geconsta-
teerd, is en blijft voor de Europese landbouwsector een communautair beleid
nodig dat erop toeziet dat ondernemingen voldoen aan algemene Europese
milieuhygiëne-, voedselveiligheids- en kwaliteitsnormen (wrr 1992).
Ook de communautaire plattelandsontwikkelingssteun die in het kader van doel-
stelling 2 van het eu-cohesiebeleid wordt verleend, zal gehandhaafd moeten blij-
ven (zie par. 7.6). Deze steun wordt selectief op basis van cofinanciering gegeven
aan duidelijk omschreven, in de tijd afgebakende programma’s volgens expliciete
financiële en andere parameters. Het gaat hier nadrukkelijk om aanvullingen op
nationale investeringen in de sociale en economische versterking van minder
begunstigde plattelandsregio’s. Anders dan bijvoorbeeld de directe inkomens-
steun uit het glb vloeit deze steun dus niet automatisch via Brussel naar de lid-
staten waar de relevante omstandigheden van toepassing zijn.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 327 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 328 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 Het overige plattelandsbeleid zou op grond van subsidiariteitsoverwegingen tot
                 de taken van nationale en regionale overheden moeten blijven behoren en in
                 principe met eigen financiële middelen worden betaald. Dit geldt ook voor het
                 overgrote deel van het beleid gericht op het natuur- en landschapsbehoud.
                 Nog altijd geldt immers dat natuur- en landschapswaarden voornamelijk beteke-
                 nis hebben voor de mensen in de directe omgeving. Ter illustratie: de maatschap-
                 pelijke waardering voor de aanwezigheid van koeien in het Nederlandse weide-
                 landschap is onder Nederlanders ongetwijfeld groot. De vraag is echter of het
                 legitiem is om van Portugezen of Hongaren te verlangen dat zij via de eu in
                 Brussel indirect zouden meebeslissen over en meebetalen aan deze typisch
                 Nederlandse landschapsvoorkeur. Lokale, regionale en nationale belanghebben-
                 den zijn bij uitstek de aangewezen personen die ten aanzien van natuur- en land-
                 schapsbehoud moeten “genieten, beslissen en betalen” (ser 1996: 95).
                 Een uitzondering zijn de landschappen en initiatieven die bij uitstek een grens-
                 overschrijdende Europese betekenis hebben, zoals bijvoorbeeld de Alpen,
                 de Europese pleisterplaatsen van trekvogels of mogelijke initiatieven voor een
                 Europese Ecologische Hoofdstructuur (ser 1996: 95; wrr 1992: 120-124).
                 Dit algemene uitgangspunt moet ook in de toekomst helder voor ogen staan –
                 zelfs op die verleidelijke momenten waarop Nederland volgens sommigen sub-
324              sidies zou dreigen ‘mis te lopen’ en zelfs indien na de hervormingen steeds meer
                 communautaire landbouwfondsen zouden ‘vrijkomen’ voor plattelandsbeleid.
                 Voor de eu blijft dan niet zozeer een financieringsrol als wel een toezicht-
                 houdende rol weggelegd, ter voorkoming van concurrentievervalsing op de
                 interne markt en als bewaker van de communautaire cohesie.
       7.5       milieubeleid
       7.5.1     inleiding
                 Zoals in paragraaf 4.5 is uiteengezet, wordt een groot deel van het bestaande eu-
                 milieuacquis gerechtvaardigd door potentiële of feitelijke externe effecten over
                 de grenzen van lidstaten heen. In de eerste plaats gaat het hierbij om negatieve
                 externe effecten op het milieu zelf, zoals lucht- of watervervuiling, maar soms
                 ook afval. Verder vallen hier natuurlijk ook mondiale milieu-effecten onder,
                 zoals de opwarming van de aarde door emissie van co2, methaan en andere gas-
                 sen, en de ozonproblematiek, die wordt veroorzaakt door bepaalde drijfgassen.
                 Deze kunnen zowel de veiligheid en de gezondheid van Europese burgers als die
                 van de burgers daarbuiten bedreigen. In tal van gevallen gaat het echter evenzeer
                 om negatieve externe effecten in economische zin, zoals de concurrentieverval-
                 sing door uiteenlopende milieu-eisen voor goederen of diensten (dan wel voor
                 hun productie) die overal in de interne markt kunnen worden verkocht.
                 Overname van het milieuacquis, de uitvoering ervan door private en publieke
                 agenten en geloofwaardig toezicht op deze uitvoering dienen bij het ingaan van
                 het lidmaatschap formeel zoveel mogelijk te zijn bereikt.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 328 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 329 ======================================================================

<pre>                                                  eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
Eerder in dit rapport is tevens vastgesteld dat het milieubeleid een speciale plaats
inneemt bij de toetreding van de Midden- en Oost-Europese landen tot de eu.
Hiervoor zijn uiteenlopende redenen. In de eerste plaats blijkt het buitengewoon
kostbaar om de ergste aantastingen van het milieu, die zijn geërfd uit het commu-
nistische tijdperk, te verwijderen. In de tweede plaats valt het ogenschijnlijk zo
voor de hand liggende beginsel van kostendekkende prijzen in het geval van energie
niet gemakkelijk en pas geleidelijk te verwezenlijken. De gevoeligheden op dit punt
zijn begrijpelijk, omdat de kandidaat-lidstaten zo’n tien jaar geleden al een pijnlijke
ruilvoetschok hebben ondergaan; plotseling moesten ze voor de energie-invoer
wereldmarktpijzen en harde valuta betalen. Deze schok is deels ontweken door
(nog meer) op lokale energiedragers (bijv. kolen, bruinkool, teerolie) terug te vallen.
Dit bracht vaak meer in plaats van minder vervuiling met zich mee.
Bovendien werden huishoudens in de toch al omvangrijke sociale woningbouw
gespaard door impliciete subsidies en zachte begrotingsbeperkingen. Dit had weer
tot gevolg dat tal van inefficiënte en vaak sterk vervuilende installaties nog niet
behoefden te worden vervangen. Op het moment van de toetreding tot de Unie
zullen de kandidaat-lidstaten grotendeels of geheel kostendekkende prijzen dienen
te berekenen. Deze nieuwe situatie is weliswaar goed voor het milieu (vanwege
vraaguitval en vervanging van de meer vervuilende installaties), maar zal het draag-
vlak voor een drastische aanpak van het eu- milieuacquis bepaald niet vergroten.                        325
In de derde plaats geldt dat het eu-milieuacquis de preferenties weergeeft van
relatief ontwikkelde economieën. Het is bekend dat ambities op milieugebied een
positieve functie zijn van het ontwikkelingsniveau van landen. Hieruit volgt dat
zelfs zonder de speciale effecten van transitie in de beschouwing te betrekken,
voor de kandidaat-lidstaten (die alle een inkomen per hoofd hebben dat beneden of
hooguit op het Grieks/Portugese niveau ligt) een extra grote inspanning is vereist.
In de vierde plaats zijn er uitzonderlijke kosten verbonden aan de uitvoering van
een specifieke groep richtlijnen op het gebied van water, lucht en afval. Ten dele
hangen deze kosten samen met de relatief grote achterstand, zelfs ten opzichte
van de cohesielanden aan de vooravond van hun toetreding in de jaren tachtig,
van de kandidaat-lidstaten op deze terreinen. Voor het overgrootste deel gaat
het echter om zogenaamde zware investeringsrichtlijnen die extreme eisen stel-
len aan het financieringsvermogen en de infrastructurele planning en
(inter)regionale samenwerking.
Deze situatie heeft zich tijdens de onderhandelingen vertaald in de aanvraag van
ten minste 66 overgangsperioden door vijf van de tien kandidaat-lidstaten. Zoals in
hoofdstuk 4 is gesteld, zijn deze aanvragen waarschijnlijk geen afspiegeling van de
feitelijke problemen die bestaan ten aanzien van de overname, implementatie en
handhaving van het milieuacquis. Zo is het in het belang van de kandidaat-lidstaten
om aan window dressing te doen. Behalve waar het de aanpak van extreme milieu-
vervuiling betreft, bestaat er in deze landen namelijk weinig politiek draagvlak voor
zware milieu-inspanningen. De Europese Commissie houdt er dan ook rekening
mee dat er eigenlijk veel meer overgangsperioden nodig zijn.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 329 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 330 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 Het beleidsprobleem voor de huidige eu-lidstaten en de Europese Commissie is
                 dan ook vooral dat de verzoeken door de kandidaat-lidstaten voor overgangster-
                 mijnen vaak (sector)specifiek zijn. Deze verzoeken vereisen een antwoord op de
                 vraag op welke specifieke onderdelen van het milieuacquis en gedurende welke
                 periode uitstel van de overname en implementatie niet schadelijk is. Een derge-
                 lijk oordeel vergt gedetailleerde kosten-batenanalyses op tal van richtlijnen,
                 waar relevant ook onderscheiden naar sectoren. Waar deze analyses niet voor-
                 handen zijn – en dit zal vaak het geval zijn –, zal de toepassing van dit uitgangs-
                 punt niet zelden het resultaat zijn van druk vanuit specifieke lobbies in het
                 bedrijfsleven, gevoeligheden bij de kandidaat-lidstaten en politieke compromis-
                 sen. Het is derhalve niet denkbeeldig dat de bepaling van de overgangsperioden
                 op milieugebied niet zozeer tot stand komt op basis van een strategische kosten-
                 batenafweging, concurrentievermogen, milieubelangen en het inhaalgroeipoten-
                 tieel van de kandidaat-lidstaten, maar vooral op grond van sectorale deelbelangen
                 die onnodige belemmeringen voor inhaalgroei zouden kunnen opwerpen.
                 Erkenning van het uitzonderlijke karakter van de milieuproblematiek in deze
                 uitbreidingsronde en van deze specifieke belangen en gevoeligheden dwingt er
                 volgens de wrr toe te zoeken naar realistische oplossingsrichtingen op basis van
326              algemene principes. Deze moeten voorkomen dat een al te grote fixatie op het
                 acquis zou leiden tot een langdurige verlaging van de inhaalgroei van de toetre-
                 dende landen. Hiernaast moeten dergelijke oplossingen ervoor zorgen dat de
                 kandidaat-lidstaten ongerechtvaardigde window dressing en laksheid op andere
                 onderdelen van het milieubeleid vermijden. Dit laatste vereist ook dat sterke en
                 geloofwaardige signalen moeten worden uitgezonden naar de kandidaat-landen.
                 Op grond van deze overwegingen pleit de wrr ervoor een kernacquistrategie te
                 hanteren voor het milieubeleid. Tijdens de onderhandelingen is immers overdui-
                 delijk geworden dat overname en implementatie van het volledige acquis op
                 korte termijn onrealistisch is. Dit gegeven maakt prioriteitenstelling op basis van
                 algemene principes onontkoombaar. In paragraaf 7.5.2. zal worden aangegeven op
                 welke wijze een zinvol onderscheid kan worden gemaakt in die onderdelen van
                 het milieuacquis die tot de kern van het milieuacquis moeten worden gerekend
                 (en die derhalve onmiddellijk bij toetreding dienen te worden overgenomen) en
                 de overige acquisonderdelen, waarvoor dit na verloop van tijd zal moeten gebeu-
                 ren. Hiertoe worden hier niet alle sectorspecifieke onderdelen van het milieu-
                 aquis ingedeeld in een kern en een niet-kern. Dit zou immers zeer gedetailleerde
                 kosten-batenanalyses vergen, die in dit rapport niet kunnen worden gemaakt.
                 Hier zullen vooral algemene prioriteiten worden opgesteld voor een kernacquis
                 op milieugebied en voor een geleidelijke overname van het restacquis na toetre-
                 ding. Net als in hoofdstuk 4 zal tevens een aparte paragraaf worden besteed aan
                 de problematiek van de nucleaire veiligheid (par. 7.5.3).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 330 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 331 ======================================================================

<pre>                                                                               eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
Tabel 7.7                  Het milieubeleid: toetredingsgerelateerde kansen, bedreigingen en oplossingen
                                                                     Milieubeleid
                  Kansen         1. Zeer forse verbetering in milieuprestaties, vermindering milieubelasting; 2. Aanzien-
                                 lijke inbreng van biodiversiteit; 3. Geleidelijke vermindering van concurrentievervalsing
                                 door gelijktrekking regels/productvereisten; 4. Ruimte voor joint implementation verge-
                                 makkelijkt de pre-accessieopgaven in milieu; 5. Uitbreiding stimuleert directe investerin-
                                 gen, hetgeen mondiale milieunormen toegepast door multinationale ondernemingen
                                 met zich meebrengt; 6. Groeimarkt voor milieutechnologie/meetapparatuur/advies.
                  Bedreigingen   1. Kostbare milieu-erfenis uit het communisme (afval; bodem-/rivier-/merenvervuiling;
                                 extreem vervuilende energie dragers); 2. Onder-ontwikkelde en zwakke instituties met
                                 geringe bevoegdheden, te weinig mensen en te weinig budget; 3. Regionale/lokale
VOOR TOETREDING
                                 uitvoering zwak, weinig expertise; 4. Zware investeringsrichtlijnen (water, lucht, afval)
                                 stellen hoge financieringseisen en kosten veel tijd voor aanleg infrastructuur; 5. Integraal
                                 milieubeleid (bijv. transport, energie, landbouw, enz.) nog in de kinderschoenen.
                  Oplossingen    1. Kernacquis; 2. 5- en 10- jarenprotocollen voor nauwe samenwerking tussen kandidaat-
                                 landen & Commissie m.b.t. de zware investeringsrichtlijnen, met voorwaardelijke
                                 financiering en overgangsperioden – geen pure acquis-benadering; 3. Integraal
                                 milieubeleid geleidelijk, eerst de (correcte) energieprijzen, dan vervoer, dan landbouw;
                                                                                                                                       327
                                 4. Financiële steun eenmalige schoonmaakprojecten; 5. Financiële steun ter verminder-
                                 ing van (het risico op) grensoverschrijdende milieueffecten; 6. Geleidelijke beëindiging
                                 gebruik van bruinkool, teerolie, enz., tezamen met gericht regionaal ontwikkelings-
                                 beleid (ISPA); 7. Omvorming van het Cohesiefonds (ontkoppeling van EMU-doelstelling)
                                 tot één fonds voor milieu- en infrastructuurverbeteringen; 8. Prioriteit versterking en
                                 training regionale milieu-instanties; steun milieuadvisering voor bijv. 10 jaar.
                  Kansen         1. Hogere prioriteit milieu; 2. Effectievere capaciteit voor bestuur en management;
                                 3. Vermindering investeringsrestricties.
                  Bedreigingen   1. Wijziging feitelijke prioriteiten na toetreding; 2. Bureaucratische weerstand
NA TOETREDING
                                 (bijv. Centraal vs. Regio); 3. Corruptie bij infrastructurele werken/aanschaffingen.
                  Oplossingen    1. Voortzetting screening t.b.v. overname resterend acquis volgens vast tijdschema;
                                 2. Streng algeheel toezicht op naleving en inbreuken onder het Gemeenschapsrecht;
                                 3. Prikkels & sancties (carrot & stick) in het kader van de samenwerkingsprotocollen,
                                 met jaarlijkse rapportage; 4. Herziening financiering & management methodes, inclusief
                                 functionele benadering van waterstroomgebieden; 5. Aandacht voor klokkenluiders-
                                 wetgeving ter bestrijding van corruptie en ontduiking milieunormen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 331 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 332 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
       7.5.2     het kernacquis voor het milieubeleid
                 Net als voor het kernacquistoets voor de interne markt geldt voor deze toets op
                 milieugebied dat de kandidaat-lidstaat de kern bij de toetreding moet overnemen,
                 implementeren en handhaven. Het acquis dat niet tot de kern behoort, moet in
                 principe zoveel mogelijk worden overgenomen. Voor het restacquis (de niet-
                 kern) geldt echter dat geen prioriteit wordt gegeven aan onderdelen die dispro-
                 portionele kosten met zich meebrengen voor de kandidaat-lidstaat in kwestie.
                 Wat ‘disproportionele kosten’ zijn, verschilt uiteraard per kandidaat-lidstaat.
                 Dit impliceert dat de kern (het minimum) voor alle kandidaat-lidstaten dezelfde
                 is, maar dat sommige landen (die ertoe in staat zijn) worden geacht meer van
                 het niet-kernacquis over te nemen op het moment van toetreding dan andere
                 landen.
                 De kernacquistoets voor het milieubeleid moet zoveel mogelijk een verifieerbare
                 kwalitatieve beoordeling geven van het vermogen en de bereidheid van de
                 kandidaten om de meest wezenlijke onderdelen van het milieuacquis te
                 implementeren. Tot deze kern behoren in ieder geval de maatregelen die:
                 • de werking van de interne markt in negatieve zin beïnvloeden en
328              • grensoverstijgende milieueffecten betreffen die de milieukwaliteit binnen
                     de eu in aanmerkelijke mate raken.
                 Bij het milieuacquis dat nauwelijks of geen relatie heeft met de interne markt
                 (de zogenoemde niet-kern), dient de eu een strategie te volgen die, uitgaande van
                 beginselen van geleidelijkheid en doelgerichte steunverlening, resulteert in een
                 optimaal tijdpad voor de effectieve toepassing van dat restacquis, terwijl hoge en
                 langdurige inhaalgroei zo min mogelijk wordt aangetast. Deze strategie slaat in
                 ieder geval op drie zeer kostbare onderdelen: zwaar vervuilde gebieden, een aan-
                 tal zogenoemde ‘zware investeringsrichtlijnen’ en kernenergie. Tot dit restacquis
                 behoren ook de onderdelen die alleen milieugericht zijn, zoals de meeste water-
                 richtlijnen, enkele afvalrichtlijnen, horizontale richtlijnen en flora- en fauna-
                 richtlijnen. Hieronder zullen de algemene principes voor het onderscheid tussen
                 kern- en restacquis voor het milieubeleid nader worden toegelicht
                 Het kernacquis voor het milieubeleid
                 De terreinen waarbij het functioneren van de interne markt in ieder geval
                 direct in het geding is, betreffen de richtlijnen in fase I van hoofdstuk 8 van het
                 Witboek van 1995 (zie ook kernacquis voor de interne markt in par. 7.2.2).19
                 Het gaat hier slechts om een zeer klein deel van het totale milieuacquis. De wrr
                 acht het noodzakelijk dat al deze richtlijnen worden beschouwd als behorend tot
                 het kernacquis voor het milieubeleid. Bij de toetreding tot de eu dienen deze
                 door de nieuwe lidstaten te zijn overgenomen en effectief te worden toegepast.
                 De motivering hiervoor is dat een onvolledige overname en implementatie zal
                 leiden tot substantiële concurrentieverstoringen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 332 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 333 ======================================================================

<pre>                                                                            eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
          Tabel 7.8 kan gezien worden als een eerste poging om te komen tot een opdeling
          van het milieuacquis naar internemarkteffecten. Bij gebrek aan systematische,
          onafhankelijke kosten-batenanalyses ligt het voor de hand een eerste splitsing te
          maken tussen een milieuacquis dat primair uitwerkt op goederen of diensten die
          over de binnengrenzen van de Gemeenschap bewegen en een milieuacquis dat
          primair uitwerkt op inputs of productieprocessen en in die zin indirect is.
 Tabel 7.8        Voorstel voor een kernacquis voor het milieubeleid
Relatie tot interne markt                 Indeling richtlijnen
Direct                                    a) Productgerelateerde milieunormen:
                                          1. Radioactieve vervuiling van levens- /voedingsmiddelen
Fase I (hoogste prioriteit, o.a. voor-    2. Stralingsbescherming (richtlijn basisnormen ioniserende straling)
waarde voor effectieve werking            3. Chemische stoffen (bepalingen inzake marketing, classificatie en eti-
interne markt)                                kettering)
                                          4. Risicobeheer van bestaande stoffen
                                          5. Export/import gevaarlijke chemische stoffen
                                          6. Genetisch Gemanipuleerde Organismen
                                          7. Afvalbeheer (kaderrichtlijn afvalstoffen inclusief dochterrichtlijnen,
                                              PCB en PCT richtlijn, richtlijn afgewerkte olie).                                   329
                                          8. Geluidsemissies van bouwbedrijven en installaties.
                                          9. Luchtvervuiling – loodgehalte in benzine en zwavelgehalte van bepaal-
                                              de brandstoffen.
                                          10. Luchtvervuiling – VOS (Vluchtige Organische Stoffen)
                                          11. Ozonafbrekende stoffen (Verdrag Montreal)
Indirect*                                 b) Wetgeving m.b.t. vervuiling van stationaire bronnen
                                          Deze wetgeving leidt o.a. tot concurrentieverstoringen ingeval inputs bij
                                          de voortbrenging van goederen en diensten dan wel ppm’s (process and
                                          production methods) goedkoper blijven door overgangsperioden.
                                          EU-wetgeving m.b.t. industriële installaties:
                                          - Richtlijn aquatisch milieu
                                          - Richtlijn luchtvervuiling van industriële installaties, en dochterricht-
                                              lijnen inzake grote stookinstallaties, gemeentelijke afvalverbrandings-
                                              installaties, gevaarlijk afvalverbrandingsinstallaties, en IPPC-richtlijn.
                                          - Post-Sevesorichtlijn, zware industriële ongevallen (wellicht naar ‘Direct
                                              Interne Markt’).
                                          c) Verdere wetgeving inzake lucht- en watervervuiling
                                          - Richtlijnen zwaveldioxide, stikstofgehalte en loodgehalte in lucht
                                          - Richtlijnen viswater, schelpdierwater
                                          - Richtlijn behandeling stedelijk afvalwater
           * Onder b) en wellicht c) is enige overlapping denkbaar met onderdeel d) uit het restacquis (zie hiervoor
             de toelichtende tekst).
          Bron: geamendeerd uit het Witboek 1995 (voetnoot 2)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 333 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 334 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
         Tabel 7.9      Voorstel voor een restacquis (niet-kerngedeelte) voor het milieubeleid
        Relatie tot interne markt           Indeling richtlijnen
        Geen of nauwelijks relatie          d) Zware investeringsrichtlijnen
        met interne markt                      (lucht, energie, afval en overig water, zoals richtlijn kwaliteit drinkwater
                                               (waterzuiveringsinstallaties), richtlijn zwemwater; zie toelichting para-
                                               graaf 4.5)
                                            e) Natuurbescherming
                                               - Vogelrichtlijn
                                               - Habitatrichtlijn
                                               - Cites (handel in bedreigde dieren)
                                            f) Horizontale maatregelen
                                               - MER
                                               - Toegang Milieu Informatie
                                               - Milieukeur (Wellicht naar ‘Indirect Interne markt’)
                 De richtlijnen die een directe relatie hebben met de interne markt, behoren alle
330              bij toetreding te zijn overgenomen en geïmplementeerd. Waar de relatie met de
                 interne markt minder direct is (het tweede blok in tabel 7.8), is nadere specificatie
                 nodig of ze wel of niet tot de kern moeten worden gerekend. Sommige zouden
                 selectief kunnen worden uitgezonderd van de kern. Zo kunnen ter wille van
                 milieubescherming en arbeidsomstandigheden bepaalde eu-normen voor
                 productieprocessen van het kernacquis worden uitgezonderd die tot een groot-
                 schalige en kostbare ombouw van reeds bestaande installaties zouden nopen.
                 De eu-regelgeving dient in zo’n geval wel direct te gelden voor nieuwe installa-
                 ties. Voor bestaande installaties zouden de normen gedurende een overgangs-
                 periode stapsgewijs moeten worden verhoogd. Hierdoor kunnen extreem hoge
                 aanpassingskosten respectievelijk overmatige kapitaalvernietiging worden
                 voorkomen (ser 1998).
                 Afhankelijk van de sector behoeft deze indirecte relatie met het vrije verkeer van
                 goederen en diensten overigens nog niet te betekenen dat de absolute kosten
                 dan wel het aandeel in de kostprijs van eindproducten of halffabrikaten niet ten
                 minste zo belangrijk zijn als de kostenverschillen die voortvloeien uit het acquis
                 in het bovenste blok. Een aantal sectoren in de Europese industrie is uitermate
                 bezorgd dat hun concurrentiepositie wel degelijk schade oploopt, wanneer na de
                 toetreding bij sommige indirecte maatregelen te gemakkelijk (lange) perioden
                 voor geleidelijke implementatie worden toegestaan. Dit is echter een empirische
                 kwestie, die door onafhankelijk advies moet kunnen worden beoordeeld.
                 Op basis van dit advies kan de eu specifieke verzoeken om langere implementa-
                 tietermijnen voor richtlijnen met indirecte effecten nader afwegen. Het is dus
                 mogelijk dat een beperkt aantal van deze richtlijnen in feite alsnog door de
                 Europese Commissie tot het kernacquis dient te worden gerekend.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 334 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 335 ======================================================================

<pre>                                                  eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
Ten aanzien van deze nadere specificatie zijn enkele kanttekeningen te plaatsen.
Ten eerste is de casuïstiek bij deze kwestie bepalend. Als voorbeeld kan de ippc-
richtlijn dienen20, die veelal als vrij kostbaar wordt gezien (hoewel daar naast
publieke ook private baten tegenover staan door efficiëntiewinst). Zou men de
ippc-richtlijn als deel van het kernacquis beschouwen, dan zou zich een merk-
waardige tegenstrijdigheid voordoen. Immers, wanneer in 2004 acht kandidaat-
lidstaten (dus zonder Roemenië en Bulgarije) toetreden, zouden sommige
huidige lidstaten de ippc-richtlijn nog niet toepassen – er zijn uitzonderingen
mogelijk tot 2007 –, terwijl de nieuwe toetreders de richtlijn versneld en tegen
hoge kosten zouden moeten hebben ingevoerd.
Ten tweede is het niet automatisch een concurrentievoordeel, wanneer de strenge
milieunormen in Midden- en Oost-Europa niet zouden worden toegepast.
Oude vervuilende installaties zijn inefficiënt met betrekking tot energieverbruik
en arbeidsproductiviteit. Dit doet vaak elk voordeel teniet. Bovendien gaat het
bij halffabrikaten en inputs meer en meer om hoge productkwaliteitsnormen,
die met de bestaande productiemethoden in Midden- en Oost-Europa meestal
niet te bereiken zijn. Daarom kan de regel dat nieuwe installaties wel aan het
acquis moeten voldoen, tegelijk worden opgevat als een extra prikkel om de
onvermijdelijke kapitaalsvernieuwing door te voeren die voor hun marktaandeel                           331
cruciaal is.
Uit veel empirisch onderzoek kan worden geconcludeerd dat het (negatieve)
verband tussen concurrentievermogen ten opzichte van handelspartners
(hier dus de kandidaat-lidstaten) en hoge milieueisen in het algemeen zwak of
niet aantoonbaar is (Clinch 2000: 226 e.v.; oeso 1996; Palmer, Oates en Portney
1995; Barker en Koehler 1998). Voor het bedrijfsleven in de huidige eu-lidstaten
zal een nadelig effect bovendien nog onwaarschijnlijker zijn. De Europese
Commissie eist namens de lidstaten immers dat de toetreders in elk geval een
flink deel van het milieuacquis, dat de belangrijke grensoverschrijdende effecten
aanpakt, moeten overnemen en implementeren.
Ten derde is de grote gevoeligheid van de industrie uit de huidige eu-15 voor
milieumaatregelen soms te wijten aan een combinatie van problemen; milieu-
eisen zijn er hier maar een van. Zo is de Europese staalindustrie vooral bezorgd
over de emissierichtlijnen in het ‘indirecte’ blok, deels overigens een mondiale
problematiek. In feite strekt de ongerustheid zich echter uit tot een pijnlijke
erfenis van het transitieproces (zie par. 3.6), namelijk het nog nagenoeg ont-
breken van de herstructurering van de staalindustrie in de belangrijkste kandi-
daat-landen. Dit voortdurende uitstel heeft begrijpelijke sociaal-politieke en
regionale redenen, maar het impliceert wel dat de (strenge) eu-code over staats-
steun uit het acquis niet wordt toegepast. Deze steun neemt vermoedelijk de
vorm aan van betalingsachterstanden in indirecte en loonbelasting, sociale
afdrachten, van overheidscontracten en bij afbetalingen van schuldposities bij
staatsbanken.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 335 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 336 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
       7.5.3     overname en implementatie van het restacquis voor het
                 milieubeleid
                 Uit tabel 7.9 is af te lezen dat het restacquis in ieder geval bestaat uit de zware
                 investeringsrichtlijnen, de horizontale maatregelen en richtlijnen ten aanzien
                 van milieubescherming.
                 Zware investeringsrichtlijnen
                 De kosten voor de overname en implementatie van deze zware investeringsricht-
                 lijnen met betrekking tot water, lucht en afval zijn enorm. Volledige overname en
                 uitvoering hiervan binnen een redelijke termijn voor de toetreding zou eenvou-
                 digweg ondoenlijk zijn. Dit probleem wordt weliswaar onderkend op eu-niveau,
                 maar de vraag naar de beste oplossingsrichting ligt nog wijd open. Vier aspecten
                 dienen in samenhang te worden bezien: de acquisaspecten die hier niet zozeer
                 wetgeving betreffen, maar feitelijke investeringen in zuiveringsinstallaties,
                 verbrandingsovens, milieutechnologie, dure meetapparatuur enzovoort;
                 de investeringstotalen, die gigantisch zijn ten opzichte van het nationale inkomen
                 van de kandidaat-landen, en de financiering en goede technische planning ervan;
                 en tot slot de mogelijke afruil met de potentiële inhaalgroei.
332
                 Wat de acquisaspecten betreft, heeft de Iberische uitbreiding nog eens onder-
                 streept dat een juridische benadering voor deze groep richtlijnen niet alleen zin-
                 loos is, maar dat deze na de toetreding van de nieuwe landen bovendien tot een
                 grote druk zal leiden om de eu fors te laten meefinancieren (o.a. via het Cohesie-
                 fonds). Natuurlijk kan de eu besluiten pas na de toetreding veel meer steun te ver-
                 lenen voor het implementeren van deze richtlijnen. Er bestaat dan echter het risi-
                 co dat dit besluit alleen tot stand komt onder grote politieke druk en als onderdeel
                 van een grote package deal waaraan hele andersoortige besluiten zijn gekoppeld.
                 De wrr pleit er daarom voor de oplossingsrichting reeds nu, ruim voor de toetre-
                 ding, te zoeken in een functionele, weldoordachte strategie voor de middellange
                 termijn die bestaat uit prikkels en controle-elementen. Het louter aandringen op
                 korte overgangstermijnen (zoals het Europees Parlement in oktober 2000 nog
                 deed met een eis van 5 jaar) lijkt zinloos en ook niet afdwingbaar. Het zonder meer
                 toestaan van lange termijnen vermindert echter de prikkels tot snelle invoering.
                 Sommige van de zware investeringsrichtlijnen hebben geen relatie tot de interne
                 markt, maar weerspiegelen vooral eu-voorkeuren; een ander deel van deze richt-
                 lijnen heeft slechts een zeer beperkte relatie tot de interne markt. De wrr vindt
                 een pure acquisbenadering in dit geval niet wenselijk en pleit er conform de
                 kernacquisstrategie voor 5- en 10-jarige bilaterale protocollen vast te leggen
                 tussen de eu en de respectievelijke toetreders, als integraal onderdeel van het
                 toetredingsverdrag. Hierin dient een gezamenlijke aanpak te worden geformu-
                 leerd waarin realistische planningskalenders, de hierbij behorende netto- en
                 bruto-kosten, openbare gunningsprocedures, de financiering (incl. opbrengsten
                 en de ‘matching’ van de eu-bijdragen) en de sancties bij het in gebreke blijven in
                 samenhang dienen te worden bezien. Door de rechten en plichten van nieuwe
</pre>

====================================================================== Einde pagina 336 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 337 ======================================================================

<pre>                                                eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
lidstaten te koppelen, blijven er na de toetreding, naast de formeel aangegane
verplichtingen in het toetredingsverdrag, sterke prikkels om volgens de afgespro-
ken kalenders het restacquis te implementeren. Tien jaar na de ratificatie van het
toetredingsverdrag kan het volledige milieuacquis dan effectief werkzaam zijn in
de nieuwe lidstaten. Het is van groot belang dat de Europese Commissie toeziet
op de strikte uitvoering van de protocollen. Dit heeft als voordeel dat zowel voor
als na de toetreding een aantal beoordelingsmomenten wordt ingebouwd (zoals
een jaarlijkse rapportage over de geboekte vooruitgang), waarvan verdere acties
en steun van de eu mede afhankelijk worden gemaakt. Door de Midden- en
Oost-Europese landen te verplichten een duidelijke planning te maken voor de
overname en implementatie van de zware investeringsrichtlijnen, worden deze
landen gedwongen financieringsbronnen te geven voor ieder soort en ieder
niveau van investeringen (Hager 2000).
Voor met name deze zware investeringsrichtlijnen is het onderscheid tussen
publieke en private investeringen van belang. Ten onrechte wordt voetstoots aan-
genomen dat de investeringskosten voor richtlijnen met betrekking tot de sectoren
water, energie en afval een enorme last leggen op overheidskapitaal. Dit misver-
stand versterkt de roep om lange overgangsperioden. Om tegemoet te komen aan
de enorme kosten voor de omzetting en uitvoering van zware investeringsricht-                         333
lijnen, zou erop moeten worden toegezien dat de investeringslast geleidelijk wordt
verschoven van de publieke naar de private sector. Bij afvalbedrijven dient hierbij
aan privatisering te worden gedacht. Bij energie en waterbedrijven is verzelfstandi-
ging en marktgerichter bedrijfsvoering cruciaal; of dit gevolgd wordt door privati-
sering lijkt minder wezenlijk. Deze privatisering en verzelfstandiging zullen
tevens leiden tot kosteneffectieve investeringsbesluiten. Een verdeling tussen de
uitvoering door private of zelfstandige bedrijven en toezicht door de overheid zal
bovendien leiden tot een betere uitvoering. Meestal maakt de private financiering
ook deel uit van een ‘mix’ waarin ifi-financiering een kritieke rol speelt. Deze ifi-
leningen mogen echter niet te hoog zijn: de mogelijkheden van de regeringen in
Midden- en Oost-Europa om begrotingstekorten te financieren door schuldtitels,
worden ingeperkt door zowel de macro-economische toetredingscriteria van de eu
als de precieze plafonds die met het imf zijn onderhandeld en die worden
uitgedrukt in bnp-percentages van jaarlijks toegestane nieuwe schulden.
Blijvend hoge economische groei is een belangrijke motor achter de toepassing
van het acquis in deze richtlijnen. Het is waar dat, indien alleen de kosten worden
bezien, de inhaalgroei gepaard gaat met een stijging van de energiebehoefte van
de industrie in de regio. De groei zal deze additionele (private) kosten echter
gemakkelijk kunnen opvangen. Ook zullen, voor zover er publieke investeringen
mee gemoeid zijn, meer inefficiënte installaties worden vervangen (met alle
netto-kostenvoordelen van dien, zie eerder), terwijl ook de belastingopbrengsten
sneller zullen toenemen dan de inkomensgroei. De meest kostbare milieusector,
water, zal hiernaast slechts een geringe extra investering nodig hebben bij
aanhoudende groei.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 337 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 338 ======================================================================

<pre>      na ar een europabrede u nie
                         Naast privatisering of verzelfstandiging van waterleiding-, gas- en elektriciteits-
                         bedrijven, bieden ook private investeringen door de industrie (incl. midden- en
                         kleinbedrijf) en agrarische bedrijven een extra verlichting van de overheidsin-
                         spanningen ten aanzien van het milieu. Zo zouden investeringen die nodig zijn
                         om de richtlijnen voor industriële vervuiling en verschillende richtlijnen voor de
                         waterkwaliteit en het afvalbeheer te kunnen overnemen, door de private sector
                         kunnen worden gedaan (zie tabel 7.10).
             Tabel 7.10 Wie investeert waar?
                   EU richtlijn           Publieke sector   PPP (publiek/privaat)   Private sector Investering
                   Richtlijnen         Controle systemen                            Olieraffina-   Procestechnologie
                   kwaliteit brandstof                                              derijen        Controle systemen
                   Kaderrichtlijn      Energie           Energievoorzieningen       (Industrie)    End-of-pipe en proces-
         LUCHT     luchtkwaliteit      voorzieningen                                               technologie
                   Grote
                   stookinstallaties
                   richtlijn
334                Richtlijn drinkwater Gemeentelijke       Voorzieningen                          Controle systemen
                                        voorzieningen                                              Inzamel-/verwerkings-
                                                                                                   bedrijven
                   Richtlijn                                Idem & afzonderlijke    Industrie      Bevoorradings-
                   behandeling                              privaat/publieke                       systemen
                   stedelijk afvalwater                     installaties                           Systemen voor de
                                                                                                   behandeling van afval-
                                                                                                   water
                                                                                                   Nieuwe processen:
                                                                                                   schone technologieën
                   Richtlijn riool-       Idem              Bedrijven en                           Rioolslib
                   waterzuivering                           subsystemen                            transportsystemen
         WAT E R                                                                                   Rioolslib ontwatering-
                                                                                                   systemen
                                                                                                   Rioolslib verbrandings-
                                                                                                   ovens
                                                                                                   Compost-/verwerkings-
                                                                                                   Bedrijven
                   Richtlijn lozing                                                 Industrie      Systemen voor
                   gevaarlijke stoffen                                                             behandeling afvalwater
                   in water                                                                        Nieuwe processen
                                                                                                   (schonere technolo-
                                                                                                   gieën)
                   Nitraatrichtlijn                                                 Landbouw       Opslagfaciliteiten voor
                                                                                                   dierlijk afval
                                                                                                   Systemen voor
                                                                                                   behandeling van afval
</pre>

====================================================================== Einde pagina 338 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 339 ======================================================================

<pre>                                                                                                                                     eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
                                         Tabel 7.10                                vervolg
                                                                    EU richtlijn         Publieke sector     PPP (publiek/privaat)      Private sector Investering
                                                                    Richtlijnen          Gemeenten/Regio’s Verbrandingsinstallaties/                      Controle van
                                                                    verbranding          Afvalvoorzieningen Inzamelbedrijven                              luchtkwaliteit
                                                                    gemeentelijk afval                                                                    Inzameling/transport
                                                                                                                                                          afval
                                                                                                                                                          Verbrandingsinstallaties
                                                                    Richtlijn            Afvalvoorzieningen, Verbrandingsinstallaties/ Industrie          Inzameling/transport
                                                                    verbranding          ziekenhuizen        Inzamelbedrijven                             afval
                                                                    gevaarlijk afval                                                                      Controle van lucht-
A F VA L                                                                                                                                                  kwaliteit
                                                                                                                                                          Verbrandingsinstallaties
                                                                                                                                                          voor gevaarlijk afval
                                                                    Richtlijn storten    Gemeenten afval-    Alle investeringen         Industrie:        Gemeentelijke
                                                                    van afval            lvoorzieningen                                 inzameling/       stortplaatsen
                                                                                                                                        transport afval   Stortplaatsen voor
                                                                                                                                                          gevaarlijk afval
                                                                                                                                                          Sluiting van oude                  335
                                                                                                                                                          stortplaatsen
                                                                    Geïntegreerde        Regering afval-                                Industrie         Controle lucht/
B E H E E R S I N G VA N I N D U S T R I Ë L E V E RV U I L I N G
                                                                    Preventie en         voorzieningen                                                    water/grondwater
                                                                    Controle van                                                                          Nieuwe processen
                                                                    Vervuiling                                                                            (schonere technologieën)
                                                                                                                                                          Systemen ter beheersing
                                                                                                                                                          van vervuiling
                                                                    Richtlijn            Regering                                       Industrie         Controle van
                                                                    oplosmiddelen                                                       inclusief MKB     luchtkwaliteit
                                                                                                                                                          Nieuwe processen
                                                                                                                                                          (schonere technologieën)
                                                                                                                                                          Systemen ter beheersing
                                                                                                                                                          van luchtvervuiling
                                                                           Bron: ceps (2000).
                                                                          Een verschuiving naar private investeringen en verzelfstandiging lost uiteraard
                                                                          niet alles op. Het grootste deel van de investeringen nodig voor de implementatie
                                                                          van de zware investeringsrichtlijnen, valt immers onder de verantwoordelijkheid
                                                                          van de gemeenten. Dit geldt bijvoorbeeld voor de richtlijnen betreffende de
                                                                          kwaliteit van het drinkwater, de behandeling stedelijk afvalwater, de riolering,
                                                                          het storten en verbranden van afval en een deel van elektriciteit en stadsverwar-
                                                                          ming. Dit leidt tot een aantal problemen. Zo zijn de gemeenten niet alleen de
                                                                          eigenaars van water-, afval- en energievoorzieningen, maar ook de economische
                                                                          toezichthouders. Bovendien beschikken de gemeenten vaak maar over weinig
</pre>

====================================================================== Einde pagina 339 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 340 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 middelen en missen zij als gevolg van de jarenlange centralistische structuren in
                 Midden- en Oost-Europa, nog de nodige ervaring om effectief met hun nieuwe
                 verantwoordelijkheden om te gaan.
                 Horizontale richtlijnen
                 Tot het restacquis behoren ook richtlijnen die geen relatie hebben met de interne
                 markt, maar waarvoor het vanuit milieuoogpunt onwenselijk is dat ze pas jaren
                 na de toetreding worden toegepast. Voor deze richtlijnen zou moeten worden
                 gestreefd naar zo kort mogelijke overgangstermijnen. Dit betreft ten eerste een
                 aantal horizontale richtlijnen, zoals de richtlijn ‘Toegang van het publiek tot
                 informatie betreffende het milieu’ en de richtlijn Milieu Effect Rapportage
                 (mer). De omzetting van deze richtlijnen in nationale wetgeving kost weliswaar
                 administratieve inspanningen, maar vereist niet altijd grote financiële inspan-
                 ning. Deze richtlijnen zijn van groot belang om de bevolking bewust te maken
                 van de toestand van het milieu. Een goede milieueffectrapportage is van wezen-
                 lijk belang voor de integratie van het milieu in andere sectoren, zoals landbouw
                 en de regionale politiek. Deze twee sectoren ontvangen het leeuwendeel van de
                 eu-begroting. Een goede integratiepolitiek betekent dan dat dit geld ook ten
                 goede kan komen aan het milieu (Interview Bennett 2000). Voorts is het belang-
336              rijk dat de kandidaat-lidstaten de flora- en faunarichtlijnen overnemen om de
                 biodiversiteit in die landen veilig te stellen en onherstelbare schade aan de nog
                 grotendeels ongerepte natuurgebieden te voorkomen. Op deze richtlijnen dient
                 men volgens de wrr zo min mogelijk overgangsperioden toe te staan. Zoals in
                 paragraaf 4.5 is vermeld, vragen de meeste kandidaat-lidstaten overgangsperio-
                 den voor de vogel- en habitatrichtlijn, de belangrijkste biodiversiteitsrichtlijnen.
                 Inmiddels heeft een groot deel van de kandidaat-landen, na grote druk vanuit de
                 eu, hun verzoek voor overgangsperioden echter laten vallen.
       7.5.4     integr aal milieubeleid
                 De integratie van het milieu in sectoren als energie, vervoer, landbouw en de
                 regionale politiek is essentieel voor een efficiënt en effectief milieubeleid.
                 Integraal milieubeleid dient dan ook (geleidelijk) te worden bevorderd. Voor een
                 duurzaam energiebeleid is het volgens de wrr allereerst van belang dat de Mid-
                 den- en Oost-Europese landen prijsverhogingen doorvoeren in de energiesector.
                 Hoewel het gunstige milieudividend van deze prijsverhogingen slechts geleide-
                 lijk zal kunnen worden verwacht, is het vanuit concurrentieoverwegingen onder
                 de Europa-Akkoorden en in de latere interne markt noodzakelijk en vanuit
                 milieuoogpunt wenselijk dat deze prijsverhogingen inderdaad tegen de tijd van
                 het eu-lidmaatschap zijn afgerond. Dit stimuleert energiezuinige technologie
                 en machines en zal verder – ook bij gegeven techniek en materieel – tot minder
                 energiegebruik leiden. Een lagere consumptie van energie brengt voorts het voor-
                 deel met zich mee dat minder investeringen nodig zijn in de energiesector.
                 Tegelijkertijd zal er, door de hogere opbrengsten die uit de prijsverhogingen
                 voortvloeien, meer geld beschikbaar zijn voor investeringen. Ten slotte leiden
                 hogere energieprijzen tot macro-economische voordelen; zij zorgen voor hogere
</pre>

====================================================================== Einde pagina 340 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 341 ======================================================================

<pre>                                                      eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
      belastingopbrengsten en komen zo ten goede aan de begrotingen van de Mid-
      den- en Oost-Europese landen (profijtbeginsel). De kandidaat-lidstaten kunnen
      dus zichzelf en het milieu voor een groot deel helpen door kostendekkende
      prijzen door te voeren. Tegenover de sociaal-politieke gevoeligheden staat een
      groot aantal (economische) voordelen: het is conform het profijtbeginsel,
      vermindert concurrentieverstoringen, is beter voor het milieu en past beter bij
      het milieuacquis.
      Bovendien zou het bij dit beleid passen om de extra vuile energiedragers (zoals
      bruinkool en bepaalde teerolie) geleidelijk te verbieden of te laten prijzen inclu-
      sief de volledige sociale kosten van de externe effecten (hetgeen versnelde
      afbouw garandeert). Deze geleidelijke beëindiging van het gebruik van zeer
      vervuilende energiedragers dient gepaard te gaan met gericht regionaal ontwik-
      kelingsbeleid. Hiervoor kan allereerst gebruik worden gemaakt van het pretoetre-
      dingsinstrument ispa (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession Aid)
      en na toetreding van het Cohesiefonds. Deze instrumenten zouden niet alleen
      moeten worden aangewend voor bevorderen van een duurzaam energiebeleid,
      maar ook voor het bevorderen van een duurzaam transportbeleid.21 De wrr
      beveelt in paragraaf 7.6 bovendien aan om het Cohesiefonds te ontkoppelen van
      de oorspronkelijke emu-doelstelling en dit om te vormen tot één nieuw fonds                           337
      gericht op investeringen in milieu en infrastructuur. Ten slotte kan ter stimule-
      ring van duurzame landbouw allereerst het pretoetredingsinstrument voor
      maatregelen ten behoeve van landbouw en plattelandsontwikkeling (sapard)
      worden gebruikt. Na toetreding kan een beroep worden gedaan op de structuur-
      fondsen, zoals de Garantiesector van het eogfl (zie ook par. 7.4).
7.5.5 overige milieuaspecten
      Voor het aantrekken van buitenlandse investeringen is het van groot belang de
      zwaar vervuilde gebieden in de regio van Midden- en Oost-Europa op te ruimen.
      Bedrijven die zich er willen vestigen, kunnen niet verantwoordelijk worden
      gehouden voor milieuschade die in het verleden is aangericht. De wrr vindt dat
      hier een duidelijk onderscheid dient te worden gemaakt tussen gebieden waar
      schoonmaakprojecten urgent zijn en waar dit niet het geval is. In dichtbevolkte
      gebieden met een hoge groeipotentie of gebieden die geschikt zijn voor landbouw,
      is het van belang dat de eu eenmalige schoonmaakprojecten steunt. Deze steun
      zou moeten worden gegeven via de pretoetredingsfondsen, de structuurfondsen
      en het Cohesiefonds (na toetreding) en door cofinanciering door ifi. In dunbe-
      volkte gebieden en bij afwezigheid van acuut gevaar is dit een zaak is van de regio-
      nale en lokale autoriteiten. Het motief voor steunverlening is vooral gelegen in de
      vaak extreme kosten van deze erfenissen, die een verdere ontwikkeling blokkeren.
      Voor zover emissies betrekking hebben op het broeikaseffect, onderstreept
      de wrr de aanzienlijke mogelijkheden voor en grote milieubaten van joint
      implementation in Midden- en Oost-Europa. Hoewel het strikt genomen geen
      eu-kwestie (maar een mondiale) is om maatregelen voor emissiereductie
</pre>

====================================================================== Einde pagina 341 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 342 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 gezamenlijk uit te voeren door middel van investeringen in de kandidaat-
                 lidstaten, ligt het voor de hand dit instrument in de kandidaat-lidstaten
                 versterkt in te zetten. Zoals bekend, wordt hiermee de doelmatigheid van het
                 wereldklimaatbeleid vergroot.
       7.5.6     nucleaire veiligheid
                 Zoals in paragraaf 4.5 is beschreven, heeft de eu het (politieke) standpunt van de
                 g-7 uit 1992 overgenomen om de zogenaamde ‘eerste-generatie’reactoren in
                 Midden- en Oost-Europa te sluiten. De toezegging van de betrokken kandidaat-
                 landen deze reactoren te sluiten, is een expliciete voorwaarde voor toetreding.
                 Dit stelt deze landen (Litouwen, Bulgarije en Slowakije) echter voor grote proble-
                 men en stuit vooral in de eerste twee landen op veel verzet. Aangezien zowel
                 Litouwen als Bulgarije nog geen harde toezeggingen hebben gedaan met betrek-
                 king tot de sluiting van enkele reactoren, valt te verwachten dat de verdere onder-
                 handelingen zeer lastig zullen worden.
                 De wrr meent dat het ontbreken van een duidelijke rechtsbasis voor de eu-eis
                 tot sluiting van deze reactoren implicaties moet hebben voor de opstelling van de
338              Unie ten aanzien van dit onderwerp. Er bestaat geen acquis op het gebied van
                 nucleaire veiligheid. De eu-lidstaten stellen individueel – met mogelijk enige
                 coördinatie via het Internationaal Atoom Energie Agentschap (iaea) in Wenen –
                 hun eigen nucleaire veiligheidsstandaarden vast.22 Het is dus maar de vraag of de
                 analytische basis waarop de eu de sluiting van de betreffende centrales vereist,
                 wel de juiste is en of de kerncentrales in de eu wel allemaal aan zulke hoge veilig-
                 heidsnormen voldoen. Anders gezegd, meet de Unie hier niet met twee maten?
                 Waar het de wrr vooral om gaat, is de disproportionaliteit van de eu-eis tot
                 sluiting op korte termijn van de betreffende kernreactoren. In paragraaf 4.5 bleek
                 reeds dat de Unie tot nu toe wel disproportionele eisen oplegt aan de betreffende
                 landen maar in feite slechts schamele bedragen ter beschikking heeft gesteld.
                 Als de Unie hoge veiligheidseisen (in ieder geval hoger dan die door het iaea
                 gehanteerd worden) stelt, moet de Unie hier ook de consequentie van onder ogen
                 zien. In het licht van de wenselijke hoge en langdurige inhaalgroei van de Mid-
                 den- en Oost-Europese landen zou de eu tot een duidelijke strategie moeten
                 komen. De sluiting zou verregaand door de Unie betaald dienen te worden,
                 zodat inhaalgroei (zeker voor Litouwen dat nog lang niet op het inkomensniveau
                 van 1989 is teruggekeerd) niet onnodig belemmerd wordt.
       7.6       cohesiebeleid
       7.6.1     inleiding
                 Met de vijfde uitbreidingsronde van de eu zal een aantal Midden- en Oost-Euro-
                 pese landen toetreden waarvan het inkomen per hoofd aanzienlijk lager ligt dan
                 het gemiddelde inkomen in de Unie. Deze landen zien zich geplaatst voor
</pre>

====================================================================== Einde pagina 342 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 343 ======================================================================

<pre>                                                 eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
omvangrijke ontwikkelingsopgaven, waaronder het diversifiëren van achters-
tandsregio’s met een eenzijdige industriële of agrarische structuur, het verder
ontwikkelen van regiospecifieke locatievoordelen en het weghalen van belemme-
ringen in groeicentra. Hiernaast kampen ze met zware milieu- en infrastruc-
turele opgaven die de komende decennia grote investeringen vergen.
Voor de Midden- en Oost-Europese landen komt deelname aan het cohesiebeleid
allerminst neer op het simpelweg ontvangen en besteden van communautaire
fondsen. Tegenover de zeer bescheiden financiële steun uit de preaccessiefondsen
Phare, sapard en ispa staan voor de kandidaat-lidstaten ongekend zware
bestuurlijke, juridische en financiële beleidsinspanningen, waarvan de voornaam-
ste voordelen pas na het lidmaatschap concreter zullen worden. Het preaccessie-
beleid fungeert als het ware als een laboratorium voor de versterking van het
decentrale bestuur en stelt het goede functioneren van de bestuurlijke en juridi-
sche instellingen en de doelmatige inzet en het beheer van financiële steun als
voorwaarde voor de inzet van communautaire structuurfondsen na de toetreding.
De principes van subsidiariteit, additionaliteit en programmering gebieden deze
landen zelf een groot deel van de investeringen in de economische inhaalgroei
voor hun rekening te nemen. De Europese financiering komt immers niet in de
plaats van de nationale en regionale investeringen. Deze wordt alleen gegeven als                      339
onderdeel van een coherente, meer omvattende eigen ontwikkelings- en investe-
ringsstrategie van de ontvangende lidstaten, die vergezeld gaat van de langdurige
inzet van eigen financiële middelen tot na de programmeringsperiode.
Dit laat onverlet dat de uitbreiding in de publieke opinie nogal eens wordt afge-
schilderd als risicovol, onbetaalbaar en zelfs schadelijk voor het draagvlak en de
legitimiteit van het communautaire cohesiebeleid. De herschikking van middelen
en prioriteiten ten behoeve van de uitbreiding zou volgens sommigen een wig drij-
ven tussen de onderlinge financiële solidariteit van de lidstaten en de langetermijn
politieke slagvaardigheid van de Unie ondermijnen. Het vooruitzicht dat nu nog
bijna alle regio’s van de nieuwe lidstaten in aanmerking komen voor communau-
taire steun en dat de huidige lidstaten hiervoor nog geruime tijd financiële ruimte
zullen moeten vrijmaken, heeft de politieke spanningen rondom de budgettaire
implicaties van de uitbreiding dan ook al flink aangewakkerd (zie par. 7.7 over de
eu-begroting). Bovendien wordt gevreesd dat de financiële middelen terecht zul-
len komen bij slecht functionerende programma’s onder toezicht van juridisch en
bestuurlijk zwakke overheden in de Midden- en Oost-Europese landen.
In deze paragraaf zullen oplossingsrichtingen voor dit vraagstuk worden voor-
gesteld op basis van algemene basisprincipes voor de toekenning van cohesies-
teun die aansluiten bij de oorspronkelijke doelstellingen van het cohesiebeleid.
Deze oplossingsrichtingen heeft de wrr uitgewerkt in concrete hervormings-
voorstellen die het in principe mogelijk maken de aankomende lidstaten na de
toetreding op te nemen in het communautaire cohesiebeleid en te assisteren in
hun proces van inhaalgroei, zonder dat zij extra financiële claims leggen op de
eu-begroting.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 343 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 344 ======================================================================

<pre>      na ar een europabrede u nie
          Tabel 7.11                  Het cohesiebeleid: toetredingsgerelateerde kansen, bedreigingen en oplossingen
                                                                                Cohesiebeleid
                             Kansen          Voor EU:
                                             1. Pre-accessiesteun via cohesiebeleid dwingt kandidaat-lidstaten tot tijdige decentralisa-
                                             tie van instituties en beleid; 2. Essentiële investeringen in milieu-, fysieke en kennisinfra-
                                             structuur;
                                             Voor MOE:
                                             1. Pre-accessiesteun (Phare, ISPA, SAPARD) voor structuurverbeteringen, om- en herscho-
                                             lingshulp en infrastructurele en milieuverbeteringen, die tevens buitenlandse directe
                                             investeringen faciliteren; 2. Versterking van het (decentrale) juridische en bestuurlijke
                                             vermogen; 3. Investeringen in institutioneel kader voor programmering, evaluatie en
                                             (financiële) controle; 4. Versterking van lokale ondernemingen door indirecte vraag-
                                             toename voor lokale toeleveranciers; 5. Versterking maatschappelijk draagvlak voor
                                             toetreding.
           VOOR TOETREDING
                             Bedreigingen    Voor EU:
                                             1. Oplopende EU-interne spanningen over verschuiving van cohesiemiddelen en over
                                             netto begrotingsposities; 2. Slechte, niet-functionele programma’s en corruptie.
                                             Voor MOE:
                                             1. Tekortschietend bestuurlijk en juridisch vermogen; 2. Moeizame interdepartementale
                                             en verticale coördinatie met regionale en lokale overheden; 3. Beperkte beschikbaarheid
                                             van statistieken; 4. Initiële onbekendheid met absorptiecapaciteit.
340
                             Oplossingen     Voor EU:
                                             1. Hantering van algemene basisprincipe dat rijke landen (inkomen boven het EU-gemid-
                                             delde) géén steun ontvangen; 2. Handhaving van de totale Agenda 2000-financieel kader
                                             (tot 2006), maar herschikking van posten daarbinnen; 3. Omvorming van het Cohesie-
                                             fonds (ontkoppeling van EMU-doelstelling) tot één nieuw fonds voor milieu- en infra-
                                             structuurinvesteringen; 4. Versterkte pre-accessiesteun; 5. Ontwikkelen van goede
                                             centrale en decentrale uitvoerende instanties; 6. Niet-voorwaardelijke herverdeling van
                                             middelen voor 5 jaar via geringere afdrachten van MOE-landen aan EU-begroting.
                             Kansen          Voor EU:
                                             1. Dynamische voordelen van regio’s met inhaalgroei; 2. Vergroting van de bereikbaar-
                                             heid van perifere regio’s.
                                             Voor MOE:
                                             1. Hogere inhaalgroei door betere benutting van het bestaande economisch groei-
                                             potentieel en vergroting van het fysiek en menselijk kapitaal; 2. Vergrote toegang tot
                                             leningen van de EIB; 3. Potentiële versterking van de financiële stabiliteit door ontlasting
                                             van tekorten op de lopende rekening, vooral bij stimulering van lokale ondernemingen;
                                             4. Verbetering van regionale beleidscapaciteit versterkte lokale beleidsconcurrentie en
           NA TOETREDING
                                             aantrekkelijkheid voor buitenlandse investeerders.
                             Bedreigingen    1. Ontstaan van nieuwe Mezzogiorno’s; 2. Crowding out van private investeringen;
                                             3. Nieuwe begrotingsconflicten over juste retour en lastenverdeling; 4. Versnippering
                                             van doelstellingen, instrumenten en middeleninzet; 5. Aanvankelijk nog beperkte
                                             absorptiecapaciteit en co-financieringsmogelijkheden; 6. Creëren van gevestigde belan-
                                             gen bij aanhoudende subsidies.
                             Oplossingen     1. Herstructureren van de begroting (nieuw Eigen Middelenbesluit) op IGC in 2004;
                                             2. Na 2006: verzwaarde inzet van Structuur- en Cohesiefondsen voor MOE inpassen in
                                             nieuw financieel kader (2007-2013); 3. Aanvankelijk versoepelde co-financieringsvereisten
                                             voor MOE; 4. Complementariteit van publieke en private investeringen; 5. Tegengaan
                                             inconsistenties tussen overig nationaal en communautair beleid op EU-cohesiebeleids-
                                             doelstellingen; 6. Onafhankelijk onderzoek naar ratio, effectiviteit en efficiëntie van ESF.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 344 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 345 ======================================================================

<pre>                                                       eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
7.6.2 algemene principes voor toekenning van cohesiesteun
      In hoofdstuk 4 is vastgesteld dat de Europese Unie een lange traditie heeft,
      waarbij het opnemen van nieuwe lidstaten veelal gepaard gaat met een strijd over
      de toekenning van financiële middelen en een aanpassing van de toekennings-
      criteria voor de fondsen. Niet zelden zijn cohesiemiddelen gebruikt als ‘korte-
      termijnsmeermiddel’ om de directe financiële consequenties van de als gevolg
      van de uitbreiding toenemende economische en sociale diversiteit tijdelijk op te
      vangen voor de netto-ontvangers onder de bestaande lidstaten. Ze vormen echter
      geen oplossing voor de oorzaak van deze diversiteit. Op de lange termijn blijken
      deze afkoopbetalingen bovendien free riding in de hand te werken, hetgeen weer
      nadelige gevolgen heeft voor de goede onderlinge betrekkingen en solidariteit
      tussen de lidstaten.
      De wrr meent derhalve dat de oplossing voor het politieke herverdelingsvraag-
      stuk dat met de uitbreiding ter tafel ligt, primair moet worden gevonden bij de
      ‘bron’; bij een hervorming van het cohesiebeleid aan de hand van een aantal een-
      voudige algemene basisprincipes. Deze principes sluiten aan bij de oorspronke-
      lijke doelstellingen en principes van het cohesiebeleid die in de eu-Verdragen
      zijn geformuleerd (zie par. 4.4.). Het eerste algemene principe is dat de essentie                     341
      van het communautaire cohesiebeleid erin ligt om voor die lidstaten die in
      ontwikkelingsniveau achterblijven bij het gemiddelde welvaartpeil in de eu,
      het economische en sociale vermogen te optimaliseren om van de interne markt
      te profiteren. Op grond hiervan dienen alleen lidstaten met een inkomen per
      hoofd dat onder het eu-gemiddelde ligt, in aanmerking te komen voor steun uit
      het cohesiebeleid. De nu nog in de begroting opgenomen steun aan de regio’s van
      rijke landen dient dan ook binnen enkele jaren te worden uitgefaseerd. Voor de
      rijke eu-lidstaten, waaronder Nederland, betekent dit principe dat zij volledig
      moeten worden uitgesloten van toekomstige ontvangsten uit de communautaire
      structuurfondsen.
      Dit uitgangspunt strookt met een strikte subsidiariteitstoets. Voor rijke landen
      met een gebleken vermogen om te profiteren van de Europese interne markt zijn
      immers geen communautair beleid en communautaire middelen nodig.
      Eventuele regionale beleidsmaatregelen zullen zij direct ten laste kunnen laten
      komen van de eigen, nationale begroting. Dit laat deze landen bovendien vrij om
      een regionaal beleid te voeren dat geheel is toegespitst op de eigen behoeften,
      doelstellingen, toewijzingscriteria en instrumenten. Het strookt ook met het
      concentratiebeginsel, dat immers verlangt dat communautaire middelen daar
      worden ingezet waar de behoefte en effectiviteit het grootst zijn.23 Ten slotte
      benadrukt dit beginsel tevens dat elke steun uit de structuur- en cohesiefondsen
      per definitie tijdelijk is en nimmer kan gelden als verworven recht. Veeleer dient
      deze te worden beschouwd als een extra ruggensteun voor minder ontwikkelde
      regio’s om het eigen economische groeipotentieel en de ontwikkelingskansen
      van de Europese interne markt beter te benutten en een mogelijkheid voor armere
      landen en hun achterstandsregio’s om snellere inhaalgroei te bereiken.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 345 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 346 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 Op grond van dit algemene beginsel geldt dat zogenoemde cohesielanden door
                 hun lage gemiddelde inkomen per hoofd in principe kwalificeren voor commu-
                 nautaire steun aan de regio’s. Welke regio’s binnen deze landen vervolgens in
                 aanmerking komen voor steun en hoeveel middelen zij behoren te ontvangen,
                 is uiteindelijk vooral een politieke beslissing. De wrr meent dat de eu zou
                 moeten aansluiten bij het thans geldende criterium voor doelstelling 1 van het
                 cohesiebeleid, namelijk dat alleen die regio’s binnen de cohesielanden steun
                 ontvangen waarvan het gemiddelde bbp per hoofd onder de grens van 75 procent
                 van het eu-gemiddelde uitkomt. Vervolgens zijn er enkele randvoorwaarden
                 die voor de vaststelling van de omvang van de steun per land moeten gelden:
                 hoe ‘armer’, hoe groter de omvang van het steunbedrag en hoe dichter bij het
                 inkomensgemiddelde van de eu-lidstaten, hoe minder de steun. De eu dient dan
                 tevens direct steun te verlenen aan de verbetering van het absorptievermogen van
                 de arme lidstaten en regio’s, zodat de relatief hoge steunbedragen voor deze
                 meest behoeftige gebieden tegelijkertijd ook zo doelmatig mogelijk kunnen wor-
                 den ingezet.
                 Het tweede algemene principe luidt dat het functionele concentratiebeginsel
                 een zwaarder accent dient te krijgen. Er moet een einde worden gemaakt aan de
342              huidige tendens in het cohesiebeleid dat uit overwegingen van ‘juste retour’ de
                 toepassingsruimte van sommige beleidsinstrumenten niet alleen geografisch,
                 maar ook inhoudelijk steeds verder verwatert.24 Het gaat hier namelijk om een
                 disfunctioneel principe, dat voorbij gaat aan het wezenlijke doel van de integratie
                 en dat in de hand werkt dat begrotingsstromen worden losgekoppeld van wel-
                 overwogen, gerechtvaardigde beleidsbehoeften. De Europese Commissie heeft
                 zich hier in het onlangs verschenen Tweede Cohesierapport opnieuw tegen
                 gekeerd. Zij dient hierin volgens de wrr krachtig te worden ondersteund.25
                 Een voorbeeld van deze inhoudelijke verwatering vormden de communautaire
                 overdrachten uit het efro, die in het verleden ook zijn ingezet op het terrein van
                 de gezondheidszorg. In plaats hiervan zou ook binnen de armere regio’s het over-
                 grote deel van de middelen moeten worden besteed op die plekken en aan die
                 sectoren waar de problemen en het rendement het grootst zijn.
                 Het derde algemene principe, ten slotte, moet zijn dat de inzet van de financiële
                 middelen uit het cohesiebeleid stringenter wordt getoetst op zijn consistentie
                 met de doelstellingen en instrumenten van het nationale beleid van de ontvan-
                 gende lidstaten en met het overige communautaire beleid. De ervaring leert dat
                 in achterstandsregio’s met een hardnekkige werkloosheid de inzet van structuur-
                 fondsen weinig bijdraagt aan structurele inhaalgroei en daling van de werkloos-
                 heid, als tegelijkertijd de nationale of regionale overheden en de sociale partners
                 allerlei belemmeringen op de flexibele werking van de arbeidsmarkt in stand hou-
                 den (Hurst, Thisse en Vanhoudt 2000: 13). Met andere woorden: de Commissie
                 en de lidstaten moeten erop toezien dat de toch al beperkte communautaire
                 cohesiemiddelen niet aan effectiviteit en efficiëntie inboeten, doordat ze worden
                 doorkruist door ander beleid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 346 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 347 ======================================================================

<pre>                                                      eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
7.6.3 hervormingsvoor stellen
      De bovenstaande algemene basisprincipes leiden tot de volgende concrete voor-
      stellen om het huidige instrumentarium met het oog op de komende uitbreiding
      aan te passen. Ten eerste zou de Nederlandse regering voor de eerstvolgende igc
      van 2004 moeten streven naar een herstructurering van de communautaire
      begroting. Weliswaar zou onder normale omstandigheden (d.w.z. zonder grote
      groeidaling, sterke dalingen van de landbouwprijzen enz.) kunnen worden vast-
      gehouden aan de in Berlijn goedgekeurde bestedingsplafonds, maar hierbinnen
      zou een herschikking van de maximaal toegewezen bedragen moeten plaatsvinden
      die recht doet aan het principe dat rijke landen (waarvan het regionale inkomen
      per hoofd dus boven het eu-gemiddelde ligt) afzien van communautaire steun
      voor hun regionale ontwikkeling.
      In de huidige situatie van de 15 lidstaten zouden dan alleen nog Spanje, Portugal
      en Griekenland tijdelijk structuur- en cohesiefondsen ontvangen, totdat zij door
      inhaalgroei het gemiddelde eu-inkomen bereiken. Rijke lidstaten waarvan het
      bbp per hoofd boven dat van het eu-gemiddelde komt, kunnen dus geen aan-
      spraak meer maken op communautaire cohesiesteun voor hun achterstands-
      regio’s, ook niet als deze een inkomen per hoofd beneden de 75 procent van het                        343
      eu-gemiddelde hebben.
      Het Cohesiefonds voor de investeringen in infrastructuur en ter verbetering van
      het milieu, kent een vormgeving, taak en toepassing die afwijkt van de Struc-
      tuurfondsen. De financiële middelen kennen een vaste verdeelsleutel per land,
      mogen conform de verdragsbepalingen alleen worden ingezet voor de boven-
      genoemde twee doeleinden en hun besteding is nadrukkelijk gekoppeld aan de
      voorwaarde dat de ontvangende landen (waarvan het bnp per hoofd minder dan
      90 % van het eu-gemiddelde bnp is) macro-economische convergentieprogram-
      ma’s uitvoeren met het oog op toetreding tot de monetaire unie. Deze inhoude-
      lijke koppeling met het monetaire project heeft als logische consequentie dat,
      nu de cohesielanden inmiddels alle volwaardig lid zijn van euroland, het Cohesie-
      fonds in de huidige vorm zijn bestaansrecht heeft verloren.26 Dit is ook de reden
      dat de Europese Commissie in het Tweede Cohesierapport de toekomst van het
      Cohesiefonds voor de periode na 2006 ter discussie stelt en overweegt alle com-
      munautaire infrastructurele en milieufondsen van de Structuur- en Cohesie-
      fondsen te bundelen in één vernieuwd Cohesiefonds (Europese Commissie
      2001e). De wrr meent dat bij een eventuele voortzetting van het Cohesiefonds
      na 2006 in ieder geval de inhoudelijke koppeling met de monetaire unie – die
      oorspronkelijk toch al zwak was onderbouwd – dient te worden losgelaten.
      De toewijzing van een dergelijk Cohesiefonds ‘nieuwe stijl’ zou dan wel moeten
      worden gebonden aan strikte, objectieve criteria die zoveel mogelijk overeen-
      stemmen met de hierboven voorgestelde algemene basisprincipes voor het com-
      munautaire cohesiebeleid. Bovendien dienen deze criteria zorgvuldig te worden
      afgestemd met de toewijzingscriteria voor de Structuurfondsen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 347 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 348 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
       7.7       de eu - begroting
       7.7.1     inleiding
                 In de ontwikkeling van de Europese Gemeenschappen heeft de begroting altijd
                 volop in de publieke aandacht gestaan. Eén van de redenen hiervoor is dat
                 begrotingsvraagstukken onlosmakelijk verbonden zijn met debatten over de rol
                 en bevoegdheden van de eu-instellingen, de balans tussen communautaire en
                 nationale beleidsniveaus en de toekomstige ontwikkelingsrichting van de
                 Europese integratie. Een andere reden is dat de financiële begrotingsstromen naar
                 de individuele lidstaten, anders dan bijvoorbeeld het veel complexere en minder
                 direct zichtbare onderlinge verkeer van regels en informatie, ook de relatieve bui-
                 tenstaanders van het eu-beleidsproces onmiddellijk opvallen. Immers, wie de
                 ‘winnaars’ (netto-ontvangers van de begroting) en de ‘verliezers’ (netto-betalers)
                 van de eu-begroting zijn, lijkt vrij eenvoudig te berekenen (Laffan en Shackleton
                 2000: 212). Mede daarom mondt het publieke debat over de eu helaas nogal eens
                 uit in discussies over geld, kosten en netto-overdrachten en -ontvangsten zonder
                 dat hierin de relatie met de inhoud van het beleid is terug te vinden.
344              Niet voor niets blijkt dan ook telkens weer dat, zodra de begrotingsproblematiek
                 direct op de agenda van de eu staat, hier veelal een negatieve impuls vanuit gaat.
                 Hoezeer ook periodieke begrotingsdebatten nodig zijn om te kunnen komen tot
                 breed gedragen, duurzame politieke compromissen, is de schade ervan vaak aan-
                 zienlijk. Ze ontwikkelen een eigen, sterke politiserende (‘zero sum’-achtige)
                 dynamiek, die niet alleen zijn weerslag kan hebben op het klimaat van onderlinge
                 samenwerking tussen de lidstaten, maar zelfs kan bijdragen tot disfunctioneel
                 beleid. Dat het wezen van de communautaire samenwerking gaat over beleid en
                 dat dit beleid in overweldigende mate niet op geld maar juist op regelgeving
                 berust, verdwijnt dan al gauw naar de achtergrond.
                 In een beleidsadvies over de uitbreiding naar de Midden- en Oost-Europese
                 landen dient de wrr ook in te gaan op het begrotingsvraagstuk. Het thema van
                 de begroting hangt nauw samen met de toetredingsmodaliteiten en het goede
                 functioneren van de Unie op de langere termijn. In deze paragraaf zal dan ook in
                 grote lijnen (en zonder gedetailleerde kostenberekeningen) worden uiteengezet
                 welke financiële consequenties de wrr-beleidsaanbevelingen uit de voorgaande
                 paragrafen hebben voor de eu-inkomsten en -uitgaven. Hierbij zal een onder-
                 scheid worden gehanteerd tussen:
                 • de periode tot en met 2006.
                    Voor deze jaren zijn de Financiële Perspectieven al vastgelegd. De wrr han-
                    teert daarom als uitgangspunt dat het afgesproken begrotingsplafond dient
                    te worden gerespecteerd, inclusief de circa drie miljard euro per jaar aan
                    preaccessiesteun tot en met 2006. Hij legt het accent op de implicaties van de
                    in eerdere paragrafen voorgestelde maatregelen op het terrein van het
                    Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en het communautaire cohesiebeleid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 348 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 349 ======================================================================

<pre>                                                       eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
      • de periode 2007-2013
         Voor deze jaren geldt dat (een aantal) Midden- en Oost-Europese landen lid
         van de eu zullen zijn en derhalve kunnen meebeslissen over de begroting.
         Echter, nu al is duidelijk dat de huidige lidstaten van plan zijn een aantal
         cruciale besluiten over dit latere financiële kader vast te leggen nog voor deze
         nieuwe lidstaten daadwerkelijk zijn toegetreden. De wrr zal ter voorberei-
         ding op het komende debat over deze nieuwe financiële enveloppe een aantal
         essentiële beleidsbeginselen aangeven.
      Zoals hierboven ter inleiding al is opgemerkt, wordt de publieke discussie over
      de begroting in de politiek en de media vaak op een eenzijdige, sterk vertekende
      manier gevoerd. De communautaire begrotingsproblematiek wordt uitvergroot
      tot proporties die ver uitstijgen boven de feitelijke betekenis ervan voor de
      Europese integratie. Alvorens in te gaan op de concrete implicaties van de wrr-
      aanbevelingen voor de begroting, vervolgt deze paragraaf daarom met een korte
      schets van de feitelijke rol die de begroting heeft in het integratieproces.
      Hier zullen ook enkele veel voorkomende misvattingen over de eu-begroting
      en fundamentele onevenwichtigheden in de huidige begrotingssystematiek ter
      discussie worden gesteld.
                                                                                                             345
7.7.2 rol en betekenis van de communautaire begroting
      De huidige eu-begroting en de Nederlandse bijdrage hieraan vormen in meerdere
      opzichten een vrij marginaal onderdeel van de Europese integratie. Zo is de
      omvang en betekenis van de communautaire middelen volstrekt niet te vergelij-
      ken met die van de nationale begrotingen van de lidstaten. Zoals hierboven al
      werd aangestipt, ligt de essentie van de Europese integratie immers besloten in
      gezamenlijke afspraken over regulering en liberalisering van gezamenlijk of
      gecoördineerd beleid. Veel eu-beleidsterreinen komen dan ook niet of nauwelijks
      ten laste van de eu-begroting. Zij komen ook niet ten laste van de nationale
      begroting, ondanks het feit dat het beleid in hoofdzaak decentraal wordt uitge-
      voerd. De consequentie hiervan is dat in die specifieke gevallen waar het commu-
      nautaire beleid bij wijze van uitzondering wél eu-geld kost, dit al gauw een fors
      aandeel van de totale eu-begroting uitmaakt. In het geval van het glb en het
      communautaire cohesiebeleid komt het gezamenlijke aandeel dan ook uit op zo’n
      85 procent van de eu-begroting. Zou het cohesievraagstuk door sterke inhaal-
      groei van de armere lidstaten verdwijnen en het glb uiteindelijk nog slechts
      geringe prijsinterventies en geen inkomenstoeslagen op eu-niveau meer kennen,
      dan zou de eu-begroting derhalve enorm krimpen. Het glb zou dan echter nog
      steeds een groot percentage van de inmiddels geslonken begroting opslokken.
      Uitspraken als zouden het glb en het cohesiebeleid een ‘groot’ aandeel in de
      begroting voor hun rekening nemen, hebben op zichzelf derhalve weinig beteke-
      nis. Er bestaat met andere woorden zeker geen eenduidige en veelal geen enkele
      relatie tussen de prioriteit die de lidstaten hechten aan een beleidsdoelstelling en
      de omvang van desbetreffende eu-begrotingspost (ser 1998: 44).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 349 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 350 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 Hieruit volgt eveneens dat een hogere of lagere eu-begroting niet bij voorbaat
                 slechter of beter is. Ook mag de oordeelsvorming over de eu-begroting niet wor-
                 den losgekoppeld van de wenselijkheid, de doelstelling en de gekozen instru-
                 menten van het beleid. Anders gezegd: lidstaten zullen zich altijd eerst moeten
                 afvragen of het desbetreffende beleid op inhoudelijke gronden communautaire in
                 plaats van nationale actie rechtvaardigt. Vervolgens zullen ze moeten afwegen op
                 welke wijze en met welke instrumenten het beleid zo doelmatig mogelijk kan
                 worden gevoerd. In het oordeel hierover dient dan eveneens de (al dan niet aan
                 plafonds gebonden) inzet van financiële instrumenten te worden betrokken.
                 Dat deze constateringen, hoe triviaal ook voor de meeste beleidsmakers, in het
                 vuur van de eu-begrotingsonderhandelingen wel eens uit het oog worden verlo-
                 ren, bleek bijvoorbeeld ook op de Top van Berlijn. Daar werd met name omwille
                 van het kortetermijnstreven naar een lagere eu-begroting besloten het bestaan-
                 de, ondoelmatige zuivelbeleid voort te zetten. De eerder aangekondigde hervor-
                 ming van het suikerregime werd op diezelfde Top opnieuw uitgesteld.
                 Hierbij speelde zeker ook de overweging dat het bestaande suikerregime de eu-
                 begroting nauwelijks belast. Een hervorming zou dit wel doen, aangezien hier-
                 mee de eigen heffingen in de suikersector (die geen invloed hebben op de begro-
                 ting) en de zeer hoge invoertarieven (die behoren tot de onzichtbare kosten van
346              protectie) zouden moeten worden vervangen door inkomenstoeslagen.
                 Kortom, zowel een stijging als een daling van de eu-begroting zou uit het oog-
                 punt van de doelmatigheid van beleid wenselijk kunnen zijn.
         Tekstbox 7.1 Basisprincipes EU-begroting
          Financiële vooruitzichten/perspectieven
          Vanaf 1988 wordt de communautaire begroting vastgesteld in het kader van financiële vooruit-
          zichten voor de middellange termijn, die gezamenlijk zijn goedgekeurd door de Raad,
          het Europees Parlement en de Commissie. Deze vooruitzichten vormen het raamwerk van de
          communautaire uitgaven over die periode en geven de maximumomvang en de samenstelling van
          de te verwachten communautaire uitgaven aan. Zij worden door de Commissie elk jaar bijgesteld
          om met de prijzen en de ontwikkeling van het bnp in de eu-rekening te houden. Er zij evenwel op
          gewezen dat de financiële vooruitzichten niet overeenkomen met een meerjarenbegroting,
          daar de jaarlijkse begrotingsprocedure onontbeerlijk blijft om het daadwerkelijke bedrag van de
          uitgaven en de verdeling over de verschillende begrotingsplaatsen vast te stellen. Tot nu toe zijn er
          drie interinstitutionele akkoorden gesloten; in 1988, 1992 en 1999:
          •   financiële vooruitzichten 1988-1992 (pakket Delors I),
          •   financiële vooruitzichten 1993-1999 (pakket Delors II),
          •   financiële vooruitzichten 2000-2006.
          De financiële vooruitzichten 2000-2006 maken deel uit van een nieuw interinstitutioneel
          akkoord dat het hoofdelement van het financiële pakket van Agenda 2000 vormt.
          Dit akkoord, waarvoor politiek het besluit werd genomen op de topconferentie van Berlijn van
          maart 1999, zal de Unie in staat moeten stellen zich uit te breiden en haar beleid te versterken met
          inachtneming van een stringent financieel kader.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 350 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 351 ======================================================================

<pre>                                                               eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
Classificatie van de uitgaven en verdeling bevoegdheden
De Commissie dient een voorstel voor de begroting in bij de Raad, die samen met het Europees
Parlement de begrotingsautoriteit vormt. De aard van de uitgaven (d.w.z. het onderscheid tussen
de verplichte en niet-verplichte uitgaven) is bepalend voor de verdeling van de bevoegdheden
tussen deze twee instellingen. Dit onderscheid tussen typen uitgaven is volstrekt achterhaald,
maar nog steeds niet gewijzigd. De ‘verplichte’ uitgaven betreffen uitgaven van de Unie waarvan
het beginsel en de hoogte zijn vastgelegd in de Verdragen, het afgeleide recht, overeenkomsten,
internationale verdragen of privaatrechtelijke contracten. ‘Niet-verplichte’ uitgaven zijn uitgaven
waarbij de begrotingsautoriteit de kredieten vrij mag vaststellen. Alleen de niet-verplichte uitga-
ven worden in laatste instantie door het Europees Parlement vastgesteld. Aangezien de landbouw-
uitgaven als verplichte uitgaven worden beschouwd, ontsnapt 45 procent van de eu-begroting
aan de controle van het Parlement (de interessante vraag doet zich voor of, indien plattelands-
beleid toch op eu-niveau wordt gefinancierd, dit ook allemaal verplichte uitgaven zouden moeten
zijn. Zo niet dan heeft het ep een voet tussen de deur). Ondanks de classificatie van de uitgaven en
de daaruit voortvloeiende verdeling van de bevoegdheden, zij er met nadruk op gewezen dat het
ep in laatste instantie bevoegd is de begroting in haar geheel vast te stellen of af te wijzen.
Beginselen
De eu-begroting berust op diverse beginselen, waaronder:
•   het eenheidsbeginsel (alle ontvangsten en uitgaven worden in één enkel                                           347
    begrotingsdocument opgenomen);
•   het jaarperiodiciteitsbeginsel (de budgettaire verrichtingen worden
    aan een begrotingsjaar gekoppeld);
•   het evenwichtsbeginsel (de uitgaven mogen de ontvangsten niet overschrijden).
Samenstelling begroting
De eu als zodanig heeft momenteel niet het recht zelf belasting te heffen; de zogenaamde ‘eigen
middelen’ (douanerechten, landbouwheffingen, suiker- en glucoseheffingen) van de eu zijn een
historisch gegroeid allegaartje dat, strikt formeel gezien, de lidstaten verplicht het “voor de eu te
heffen”, zogezegd, maar in feite door diezelfde lidstaten als afdrachten worden opgevat. Naast de
traditionele eigen middelen wordt de begroting gevormd door btw-middelen en bnp-middelen.
De laatste wijziging van het besluit betreffende de eigen middelen heeft het systeem evenwichti-
ger gemaakt doordat de bijdragen van de lidstaten meer in overeenstemming zijn gebracht met
hun bnp-aandeel. Het gewicht van de btw-middelen, waarvan de opbrengst weinig verband
houdt met de draagkracht van een land, werd verminderd. Het aandeel van de begroting dat door
de eigen middelen wordt gefinancierd, is eveneens steeds kleiner geworden.
Uitgaven
De uitgaven zijn ingedeeld in zes hoofdcategorieën:
•   gemeenschappelijk landbouwbeleid, waarvan de uitgaven worden beperkt door het
    landbouwrichtsnoer;
•   structurele maatregelen;
•   ander intern beleid;
•   extern beleid;
•   administratieve uitgaven;
•   reserves (monetaire reserve, reserve voor noodhulp en reserve voor garanties op leningen).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 351 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 352 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
          Het plafond voor de eigen middelen is voor de periode 2000-2006 vastgelegd op 1.27 procent van
          het bnp van de eu.
          Het plafond voor de landbouwuitgaven is vastgelegd in euro’s in plaats van percentages.
          Het is gebaseerd op de referentie-uitgaven van 1999, aangevuld door de inflatiecorrectie en,
          minder-dan-proportioneel, (nl. 0.74%) tevens voor de groei van het eu bnp. Overigens liggen de
          feitelijke plafonds voor landbouw die specifiek zijn vastgelegd tot 2006 aanzienlijk beneden dit
          algemene landbouwplafond.
          Het plafond voor de cohesie-uitgaven is begrensd op 4 procent van het bnp van het ontvangende
          land en natuurlijk door de plafonds in de financiële perspectieven tot 2006 (zie hieronder).
         Tabel 7.12      Financieel kader voor de periode 2000-2006
        miljoen euro – prijzen 1999 –     2000       2001      2002      2003       2004     2005      2006
        Kredieten voor vastleggingen
        1. Landbouw                       40920      42800     43900     43770     42760    41930 41660 GLB-
        uitgaven (zonder                  36620      38480      39570    39430      38410    37570     37290
        plattelandsontwikkeling)
348     Plattelandsontwikkeling en
        begeleidende maatregelen            4300       4320      4330      4340      4350      4360      4370
        2. Structuurmaatregelen           32045      31455     30865     30285     29595     29595    29170
        Structuurfondsen                  29430      28840      28250    27670      27080    27080     26660
        Cohesiefonds                        2615       2615      2615      2615      2515      2515      2510
        3. Intern beleid                   5900       5950       6000     6050       6100     6150      6200
        4. Extern beleid                   4550       4560       4570     4580       4590     4600      4610
        5. Administratie                   4560       4600       4700     4800       4900     5000      5100
        6. Reserves                          900        900       650       400       400       400       400
        Monetaire reserve                    500        500        250         0         0        0         0
        Reserve voor spoedhulp               200        200        200      200        200      200       200
        Reserve voor garanties               200        200        200      200        200      200       200
        7. Pretoetredingssteun             3.120      3.120     3.120     3.120     3.120     3.120     3.120
        Landbouw                             520        520        520      520        520      520       520
        Pre-toetredingsinstrument voor     1.040      1.040      1.040    1.040      1.040    1.040     1.040
        structuurbeleid (ISPA)*
        PHARE (kandidaat-lidstaten)        1.560      1.560      1.560    1.560      1.560    1.560     1.560
        8. Uitbreiding                                          6.450     9.030    11.610   14.200   16.780
        Landbouw                                                 1.600    2.030      2.450    2.930     3.400
        Structuurmaatregelen                                     3.750    5.830      7.920   10.000    12.080
        Intern beleid                                              730      760        790      820       850
        Administratie                                              370      410        450      450       450
</pre>

====================================================================== Einde pagina 352 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 353 ======================================================================

<pre>                                                                        eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
 Tabel 7.12      Vervolg
miljoen euro – prijzen 1999 –        2000         2001          2002       2003       2004       2005       2006
Kredieten voor vastleggingen
Totaal kredieten voor                91995        93385         100255     102035    103075 104995 107040
vastleggingen
Totaal kredieten voor
betalingen                           89590        91070          98270     101450    100610 101350 103530
waarvan: uitbreiding                                              4.140      6.710     8.890 11.440 14.210
Kredieten voor betalingen
in % van het BNP                      1,13%         1,12%         1,14%      1,15%      1,11%      1,09%      1,09%
Marge                                 0,14%         0,15%         0,13%      0,12%      0,16%      0,18%      0,18%
Plafond voor eigen middelen           1,27%         1,27%         1,27%      1,27%      1,27%      1,27%      1,27%
        * Financiële toewijzingscriteria voor ispa: 1. Totale kosten per project maximaal 5 miljoen euro; 2. Evenwich-
          tig tussen milieu- en transportmaatregelen; 3. Mogelijkheid financiële technische hulpmaatregelen te
          verbinden aan projectimplementatie; 4. Gemeenschapsfinanciering tot in principe 75 procent van de
          totale (overheids)uitgaven door publieke of vergelijkbare instanties.
        Bron: Europese Commissie, Europese Raad van Berlijn, 24 en 25 maart 1999.
                Conclusies van het voorzitterschap, Deel III: Tabel B: Financieel kader eu-21;                                349
                Europese Commissie, dg Regio, ispa. Mandate programming and implementation.
                State of play, 27 november 2000.
         Tegen de achtergrond van deze overwegingen heeft de wrr eerder in dit hoofd-
         stuk een aantal algemene beginselen geformuleerd die als uitgangpunt dienen
         voor zijn advies over het Cohesiebeleid en het Gemeenschappelijk Landbouw-
         beleid. Deze zijn als volgt kort samen te vatten:
         1 in het kader van het communautaire cohesiebeleid dienen ‘rijke’ eu-lidstaten
             de financiële middelen op te brengen voor de ‘arme’ eu-lidstaten;
         2 hoewel het niveau van de cohesiesteun aan armere lidstaten en hun regio’s
             altijd een politieke beslissing blijft, dient als randvoorwaarde steeds te gelden:
             hoe ‘armer’, hoe meer ondersteuning en hoe dichter het gemiddelde eu-inko-
             men wordt genaderd, hoe minder steun;
         3 de verbetering van de absorptiecapaciteit voor structuur- en cohesiefondsen
             kan gelden als een zinvolle doelstelling van het cohesiebeleid.
         4 de begrotingsruimte die vrij komt bij een verdere hervorming van het glb
             (met degressieve compensaties), dient niet automatisch te worden door-
             gesluisd naar een communautair plattelandsbeleid. Op grond van het subsidia-
             riteitsbeginsel zullen de ‘groene taken’ van het plattelandsbeleid grotendeels
             nationaal moeten worden ingevuld.
         De budgettaire consequenties van de wrr-voorstellen op het terrein van het glb
         en het Cohesiebeleid worden hieronder eerst bezien op basis van hun implicaties
         voor de inkomsten en uitgaven voor de periode tot en met 2006. Dit heeft als bij-
         komend voordeel dat de Nederlandse bijdrage slechts ter discussie staat indien de
         Financiële Perspectieven onverhoopt toch tussendoor zouden worden opge-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 353 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 354 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 hoogd. 27 Omwille van de duidelijkheid wordt een onderscheid gemaakt tussen
                 uitgavenverhogende en uitgavenverlagende voorstellen, overigens zonder uitga-
                 venbedragen te noemen; het gaat hier om de kwalitatieve veranderingen. Vervol-
                 gens wordt een kader aangegeven voor de periode na 2006.
       7.7.3     de communautaire begroting tot 200 6
                 Uitgavenverhogende voorstellen
                 Voor de geplande Mid-term Review van 2002 heeft de wrr verdere prijshervor-
                 mingen voorgesteld voor onder meer graan en rundvlees, alsmede een afschaffing
                 van quota in combinatie met een vergaande prijshervorming en tariefliberalisatie
                 in de zuivel- en suikersector. Al deze voorstellen zullen de eu aanvankelijk geld
                 kosten, omdat hier tijdelijke inkomenstoeslagen tegenover moeten staan.
                 Uitgaande van een optimistisch scenario waarin deze hervorming in 2003 zou
                 beginnen en afhankelijk van het tempo waarin tot afbouw van de toeslagen
                 wordt overgegaan, alsmede de begindatum van deze afbouw (bijv. in 2004 ),
                 zou het uitgavenbesparende effect ervan op de eu-begroting pas enkele jaren
                 later beginnen op te treden. In de periode tot en met 2006 zal het effect dus uitga-
                 venverhogend zijn. Dit geldt temeer omdat de Midden- en Oost-Europese landen
350              na de toetreding (bijv. in 2005) net als de huidige lidstaten in de eu eveneens
                 nog een aantal jaren in aanmerking zullen komen voor de aflopende inkomens-
                 toeslagen. Bovendien zullen ze vanaf dat moment in aanmerking komen voor de
                 structuur- en cohesiefondsen. Deze voorstellen betekenen derhalve nog een extra
                 belasting van de Financiële Perspectieven tot 2006.
                 Uitgavenverlagende voorstellen
                 Hoewel de wrr-voorstellen op het terrein van de landbouw tijdelijk uitgaven-
                 verhogende elementen hebben, is op één punt evident sprake van een verlagend
                 effect, namelijk de mate waarin inkomenstoeslagen nationaal in plaats van op
                 eu-niveau worden betaald. Indien dit reeds in aanzienlijke mate meteen in 2003
                 zou geschieden en de eu-toeslagen na een jaar uitkering degressief worden, is op
                 dit punt tegen 2007 waarschijnlijk dat deze begrotingspost daalt, afhankelijk van
                 de precieze invulling.
                 De cohesiebeleidsaanbeveling dat ‘rijk’ voortaan alleen aan ‘arm’ betaalt, zou tot
                 consequentie hebben dat onder gelijkblijvende omstandigheden de totale
                 omvang van de efro-uitgaven zeer fors zullen dalen (een orde van grootte van
                 40 % is realistisch.) Dit zou nog eens worden versterkt, indien de uitgaven voor
                 de herstructureringsfondsen ten behoeve van doelstelling 2 van het Cohesie-
                 beleid grotendeels verschuiven naar het nationale niveau. Ook hier geldt echter
                 weer dat de begrotingsconsequenties mede afhangen van het tijdstip waarop
                 dergelijke aanpassingen zouden kunnen ingaan.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 354 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 355 ======================================================================

<pre>                                                         eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
      Gevolgen voor de nationale begrotingen
      De financiële renationalisatie van bepaalde uitgaven binnen eu-kaders leidt ten
      eerste tot verhoogde nationale uitgaven, tenzij de lidstaten zelf bepalen dat deze
      ‘nieuwe’ uitgaven niet mogen uitstijgen boven het bedrag dat eerder voor deze
      doeleinden netto aan de eu betaald werd (hiermee worden het netto-vervangen-
      de uitgaven). In de voorstellen van de wrr gaat het bij deze nationale inspan-
      ningen dan om tijdelijke, aflopende inkomenstoeslagen, regionale steun aan
      eigen regio’s voor de rijkere landen en het (grootste) deel van de ‘groene’,
      grondgebonden taken op het platteland. Ten tweede zullen de bruto-afdrachten
      tot en met 2006 kunnen dalen, aangezien de uitgavenverhogende onderdelen van
      de wrr-voorstellen vrijwel zeker niet zullen leiden tot een overschrijding van
      de begrotingplafonds van Berlijn (zie verder). Hier staat echter tegenover dat de
      inkomsten uit de eu eveneens zullen dalen voor de rijkere eu-landen door het
      ‘verlies’ van regionale (aanpassings)steun. Deze daling geldt in nog sterkere mate
      voor die eu-lidstaten waarvoor de inkomenstoeslagen (in de sectoren akkerbouw
      en rundvlees) al tijdens de onderhandelingen van ‘Berlijn’ van groot belang
      waren. Op dit punt lijkt Nederland vrijwel zeker een netto daling van de afdrach-
      ten te kunnen verwachten.28 Belangrijker is echter nog dat het bestaande beleid
      inhoudelijk beter onderbouwd zal zijn en het subsidiariteitsprincipe volgt.
                                                                                                               351
      Inkomstenkant van de eu-begroting
      De inkomsten van de eu liggen min of meer vast tot 2007. Op twee punten zijn
      wijzigingen desondanks goed denkbaar. Ten eerste zou – conform de wrr-voor-
      stellen – van de eerste groep toetreders worden verwacht dat zij pas geleidelijk
      (in opklimmende aandelen van 20 %) aan de eu-inkomsten gaan bijdragen.
      Uitgaande van een toetreding in bijvoorbeeld 2005 zouden de bijdragen dan pas
      in 2010 op de volle 100 procent uitkomen. De financiële implicatie van dit voor-
      stel is dat er aan de inkomstenkant van de eu tot en met 2006 nauwelijks een
      stijging zal optreden. Ten tweede zouden de huidige eu-lidstaten harder kunnen
      groeien dan in Berlijn werd voorzien, waardoor de btw-opbrengsten en de bnp-
      gebonden afdracht aan de begroting zullen stijgen. Op dit moment is dat bepaald
      niet ondenkbaar. Per saldo zullen de effecten van beide wijzigingen kunnen zijn
      dat het eu-inkomstenplafond enigzins boven de geraamde inkomsten van Berlijn
      zal uitstijgen.29
7.7.4 voor stellen voor de communautaire begroting na 200 6
      De voorstellen om de inkomenstoeslagen na het eerste jaar van toepassing degres-
      sief te maken, zouden kunnen betekenen dat de uitgaven voor deze post aanvan-
      kelijk ook na 2006 eerst hoger moeten zijn. In zo’n scenario zouden de toeslagen
      overigens geheel op eu-niveau blijven. De wrr beveelt daarentegen aan deze toe-
      slagen deels nationaal vast te stellen en uit te keren. Zelfs indien dit laatste niet of
      pas later zou gebeuren, dient te worden benadrukt dat degressiviteit al snel een uit-
      gavenverlagend effect zal hebben op de begroting. Voor de cohesie- en structuur-
      fondsen zou de toepassing van de wrr-voorstellen om de efro-uitgaven te
      ‘zuiveren’ van financiële stromen van ‘rijk naar rijk’ en van aanpassingssteun aan
</pre>

====================================================================== Einde pagina 355 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 356 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 regio’s in rijke lidstaten (en om die onder voorwaarden nationaal te maken),
                 betekenen dat de uitgaven voor deze twee grote uitgavenposten tot en met 2006
                 met maar liefst bijna de helft dalen. Aangezien deze verschuivingen grotendeels
                 worden gedekt door ‘juste retour’, zullen ze geen omvangrijke negatieve effecten
                 hebben op de netto-posities van de individuele lidstaten.30 Bij het financieren
                 van de vier groene taken in wat nu het plattelandsbeleid heet, zullen de uitgaven
                 van na 2006 eveneens grotendeels voor rekening van de nationale begrotingen
                 moeten komen. Aangezien het momenteel slechts gaat om zo’n 10 procent van de
                 glb-uitgaven, zullen deze voorstellen nauwelijks invloed hebben op de eu-
                 begroting. Hier staat tegenover dat de nieuwe lidstaten geleidelijk, maar in
                 bescheiden mate meer gaan bijdragen aan de inkomstenkant van de eu-begroting.
                 Gezien hun geringe economische gewicht, zal het rond 2010 vermoedelijk gaan
                 om een bedrag van zo’n 5 a 6 miljard euro (incl. Roemenië en Bulgarije).
       7.7.5     overzicht en conclusie
                 In de eerder voorgestelde beleidsaanbevelingen die in de onderstaande tabel
                 beknopt bijeen gezet zijn, heeft de wrr zich beperkt tot een inhoudelijke berede-
                 nering van de wenselijkheid van snelle en tamelijk ingrijpende hervormingen en
352              de begrotingsimplicaties daarvan. Bovenal geldt dat goed beleid begint bij inhou-
                 delijk goede beleidskeuzes en subsidiariteit. Het is evident dat met name de voor-
                 stellen over het tijdstip en de mate van degressiviteit van inkomenstoeslagen
                 en het tijdstip en de modaliteiten van de cohesiebeleidshervormingen politiek
                 gevoelig zijn. Uit het bovenstaande is echter tevens duidelijk geworden dat de
                 eu-begroting – afhankelijk van de wijze en tijdstippen van implementatie – ook
                 na de toetreding fors in omvang zou kunnen dalen. Dat besef zou veel politieke
                 dilemma’s over de toetredingsonderhandelingen en heel wat vrees over de slag-
                 vaardigheid van de eu op de lange termijn kunnen wegnemen.
                 Uitgaande van de voorstellen van de wrr kunnen nationale en Europese beleids-
                 makers verschillende scenario’s opstellen voor zowel de periode tot en met 2006
                 als ook voor de periode daarna. De wrr zal zich beraden of het in een later
                 stadium zinvol is een nadere bijdrage te leveren in de vorm van zulke scenario’s.
                 In geen geval zou zo’n bijdrage de prioriteit van het opstellen van goed beleid en
                 de betaling hiervan op het geëigende niveau op enigerlei wijze mogen aantasten.
                 De wrr-voorstellen zullen in elk geval niet leiden tot overschrijding van de
                 (Berlijnse) Financiële Perspectieven, zelfs niet indien voorafgaand aan 2007
                 onverhoopt geen enkele verschuiving naar nationale betalingen (van inkomens-
                 toeslagen, regionale steun binnen de rijke eu landen, groene taken plattelands-
                 steun) zou plaatsvinden.31 In deze periode kan de regering zich derhalve concen-
                 treren op de inhoudelijke merites van het beleid. De uitbreidingmodaliteiten
                 van de wrr zullen immers geen effect hebben op de voorziene Nederlandse
                 bijdrage.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 356 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 357 ======================================================================

<pre>                                                                          eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
  Tabel 7.13        Invloed van WRR-hervormingsvoorstellen op de communautaire
                    begroting (+ = stijging, - = daling)*
                                                       Effect tot en met 2006           Effect na 2006
 Effect op communautaire uitgaven:
 • Prijshervormingen graan, rundvlees                  +   (door inkomenstoeslagen)      - (na 2007)
                                                       -   (marktordeningsuitgaven)      -
 • Afschaffing quota, prijshervormingen en             +   (door inkomenstoeslagen)
    tariefliberalisering zuivel en suiker              -   (marktordeningsuitgaven)      -
 • Cohesiebeleid: ‘rijk betaalt alleen voor arm’       -   (EFRO slinkt fors)            + (voor MOE)
 Effect op communautaire inkomsten:
 • Infasering van MOE-afdrachten aan EU                 (marginaal)                      + (op 100 % in 2010)
 Effect op nationale uitgaven:**
 • Tijdelijke inkomenstoeslagen                        +                                 ?
 • Regionale steun                                     +                                 +
 • Plattelandssteun                                    +                                 +
 • Bruto-afdrachten aan EU                              - (EU-15)                        + (voor MOE)
 Effect op nationale inkomsten:                                                                                                 353
 • Bruto-inkomsten uit EU                              - (voor rijkere lidstaten)        + (voor MOE)
* potentiële effecten hangen mede af van het tijdstip waarop de hervormingen worden geïmplementeerd en de
   modaliteiten van de hervormingen.
** conform de wrr-voorstellen is verondersteld is dat de inkomenstoeslagen, het regionaal beleid in ‘rijke’ eu-landen,
   alsmede de plattelandssteun die niet onder doelstelling 2 van het cohesiebeleid valt, voor een flink deel nationaal
   zullen worden gefinancierd.
7.8         de samenwerking op het gebied van justitie en
            binnenlandse zaken
7.8.1       inleiding
            De mate waarin de opname van de Midden- en Oost-Europese landen in de
            Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Rechtvaardigheid (rvvr) zal slagen, hangt af
            van het vermogen van deze landen het jbz-acquis adequaat te implementeren.
            Taken als grensbewaking, politiële en justitiële samenwerking komen primair aan
            op effectieve organisaties die functioneren volgens de principes van de rule of
            law. De opbouw van vertrouwen tussen de instanties in de huidige eu-lidstaten
            en de nieuwe lidstaten is hier cruciaal.
            Uit de hoofdstukken 3 en 4 bleek dat de kandidaat-lidstaten hierbij te kampen
            hebben met de erfenis uit het communistische verleden dat een onafhankelijke,
            betrouwbare en efficiënte rechterlijke macht ontbreekt en ook een modern
            bestuurs-, politie- en grensbewakingsapparaat afwezig is dat het vertrouwen van
            de eigen bevolking en de huidige eu-lidstaten heeft. In hun streven deze erfenis-
            sen te boven te komen door nieuwe staf aan te trekken en specifieke opleiding,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 357 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 358 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 training en uitrusting in te stellen, stuiten de kandidaat-lidstaten op financiële
                 grenzen. Organisatorische tekorten en implementatieproblemen hangen nu
                 steeds minder samen met erfenissen en transformatieproblemen en steeds meer
                 met de (financiële) neerslag van een economische ontwikkelingsachterstand.
                 Terwijl de eu-toetredingseisen ten aanzien van jbz de politieke, juridische en
                 bestuurlijke transformatie duidelijk versterken, manifesteert zich op sommige
                 punten een spanning tussen de verplichting het jbz-acquis over te nemen en te
                 implementeren en het streven naar inhaalgroei. Met name de bewaking van de
                 buitengrenzen vergt kostbare investeringen. Bij de beoordeling van oplossings-
                 richtingen voor jbz verdienen de gevolgen van verschillende oplossingsrichtingen
                 voor de kandidaat-lidstaten dan ook aandacht. Dit geldt ook voor de systeemgevol-
                 gen voor de welvaart, vrede en veiligheid van Europa als geheel. Kandidaat-lidsta-
                 ten en derde landen zijn beducht dat nieuwe delingen in Europa zullen ontstaan als
                 gevolg van de overname van het Schengen-acquis door de toetreders.
                 In hoofdstuk 4 is beschreven hoe de toetreding op het gebied van jbz wordt
                 bemoeilijkt door de grote dynamiek die zich sinds het Verdrag van Amsterdam
                 op dit beleidsterrein voordoet en de relatief late start van de toetredingsvoorbe-
                 reidingen. Op de verschillende onderdelen van jbz wordt in de evaluatie van de
354              toetredingsvoorbereidingen geconstateerd dat ten aanzien van de overname van
                 het jbz-acquis weliswaar relatief weinig problemen te verwachten zijn maar dat
                 de implementatiecapaciteit van de kandidaat-lidstaten in 2004 nog ver tekort zal
                 schieten. Een bewustzijn en realisme ten aanzien van deze stand van zaken is
                 daarom van groot belang bij de beoordeling van oplossingsrichtingen voor de
                 samenwerking inzake jbz.
       7.8.2     naar een kernacquistoets voor jbz
                 De opname van het Schengen-acquis in het eu-verdrag en de ontwikkelingen
                 sinds het Verdrag van Amsterdam betekenen dat dit de eerste eu-uitbreiding
                 wordt waarin jbz een rol van belang speelt. De bewaking van de buitengrenzen
                 en de bestrijding van illegale immigratie en georganiseerde misdaad vormen
                 hierbij gevoelige punten.
                 De Europese Unie heeft tot nu toe in de toetredingsstrategie ingezet op volledige
                 overname en implementatie van het jbz-acquis voorafgaand aan de toetreding.
                 Het Schengen-acquis maakt sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van
                 Amsterdam een belangrijk deel uit van dit jbz-acquis. Aangezien het Schengen-
                 acquis omvangrijk is, is het van groot belang of de Schengen-maatregelen ook bij
                 de toetreding tot de eu al moeten zijn overgenomen en geïmplementeerd.
                 Artikel 8 van het Protocol tot opneming van het Schengen-acquis in het kader
                 van de Europese Unie (het Schengenprotocol) stelt dat kandidaat-lidstaten het
                 Schengen-acquis en de verdere maatregelen die de instellingen binnen de wer-
                 kingssfeer van dit acquis nemen, voor toetreding volledig moeten aanvaarden.
                 In tegenstelling tot de huidige lidstaten (het Verenigd Koninkrijk, Ierland en
                 Denemarken) kan voor nieuwe lidstaten dus geen uitzondering gemaakt worden
</pre>

====================================================================== Einde pagina 358 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 359 ======================================================================

<pre>                                                                             eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
Tabel 7.14                 Kansen, problemen en oplossingen in de samenwerking inzake justitie en
                           binnenlandse zaken
                                                         Justitie en binnenlandse zaken
                  Kansen               Voor EU:
                                       1. Vergroting interne veiligheid eu door toetredingsvoorbereidingen MOE-landen,
                                       associatie-vormen en pretoetredings pacten inzake JBZ.
                                       Voor MOE:
                                       1. Vergroting interne veiligheid door toetredingsvoorbereidingen; 2. Bevordering
                                       van rule of law en een functionerende, onafhankelijke rechterlijke macht in het
                                       kader van de toetredingsvoorbereidingen; 3. Asielbeleid wordt in overeenstem-
                                       ming gebracht met internationale en EU-standaarden, hetgeen op termijn tot
                                       verbetering van de positie van vluchtelingen kan leiden.
VOOR TOETREDING
                  Bedreigingen         Voor MOE:
                                       1. Ontwrichting van grensoverschrijdende economische en ethnische betrekkin-
                                       gen en politieke spanningen met buurlanden als gevolg van invoering van
                                       ‘harde’ buitengrenzen en restrictief visabeleid; 2. Zware financiële last van inves-
                                       teringen in de buitengrensbewaking, die met name in het geval van tijdelijke
                                       grenzen minder zinnig lijkt; 3. Toestroom van illegale immigranten en
                                       asielzoekers uit derde landen, capaciteitsproblemen, gebrek aan ervaring met
                                       grote aantallen asielzoekers; 4. Onvoldoende middelen voor investeringen in
                                       JBZ-organisaties, -structuren, en -uitrusting.
                  Oplossingen          1. Formulering van een kernacquis voor JBZ; 2. Stroomlijning en intensivering
                                       van de hulp en de voortgangsevaluatie rond het kernacquis; 3. Participatie MOE-
                                       landen in specifieke JBZ-programma’s; 4. Associatie van kandidaat-lidstaten met
                                       EU-structuren voorafgaand aan de toetreding; 5. Pretoetredingspacten tussen MOE
                                       en EU, vergelijkbaar met het Pretoetredingspact ten aanzien van de georgani-
                                       seerde misdaad (1998); 6. Opzet van speciale trainings-instituten voor gevoelige              355
                                       gebieden (Europese Politie Academie, Europese opleiding voor grenswachten).
                  Kansen               Voor EU:
                                       1. Uitbreiding van de ruimte voor vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid.
                                       Voor MOE:
                                       1. Participatie aan (delen van) de ruimte voor vrijheid, veiligheid en rechtvaardig-
                                       heid.
                  Bedreigingen         Voor EU:
                                       1. Ontoereikende organisatie en grote implementatiedeficieten ten aanzien van
                                       bewaking buitengrenzen, migratie (inclusief bestrijding van illegale immigratie),
                                       asielbeleid, politiële en justitiële samenwerking in de MOE-landen vormen een
                                       bedreiging van de interne veiligheid binnen de Unie, indien de controles aan de
NA TOETREDING
                                       grenzen met de kandidaatlidstaten worden opgeheven.
                                       Voor MOE:
                                       1. Blijvend hoge lasten van de ‘buffer-functie’ voor de EU ten aanzien van bewa-
                                       king buitengrenzen, visa-afgifte, en opvang en afwikkeling van asielaanvragen
                                       van vluchtelingen die worden teruggestuurd uit de EU of worden aangetrokken
                                       door EU-lidmaatschap van het MOE-land.
                  Oplossingen          1. Identificatie kernacquis en prioritering implementatietaken rondom dat
                                       acquis; 2. Handhaving persoonscontroles aan de binnengrenzen na toetreding
                                       totdat de nieuwe lidstaten het Schengen-acquis volledig hebben geïmplemen-
                                       teerd (vergelijk Spanje, Griekenland en Italië); 3. Voortzetting monitoring voor
                                       alle lidstaten; 4. Voortzetting specifieke JBZ-hulp, uitwisseling en programma’s;
                                       5. Opzet van speciale trainings-instituten voor gevoelige taken en functies
                                       (Europese opleiding voor grenswachten, Europese Politie Academie);
                                       6. Opzet Europese grenspolitie ter bewaking van de buitengrenzen van de Unie;
                                       7. Legaliseren van de seizoensarbeid, zowel in de EU-15 als in de nieuwe EU-lid-
                                       staten om de illegale immigratie tegen te gaan.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 359 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 360 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 in de toepassing van het Schengen-acquis. In de conclusies van het voorzitter-
                 schap van de Europese Raad van Tampere (oktober 1999) heeft de Unie dit
                 standpunt nogmaals herhaald. Nooit eerder moest een kandidaat-lidstaat het
                 Schengen-acquis overnemen op hetzelfde moment als hij toetrad tot de eu.
                 Griekenland, Portugal, Spanje, Oostenrijk, Finland en Zweden waren immers al
                 lid van de eu toen zij het toetredingstraject voor Schengen ingingen. Als gevolg
                 hiervan moet de precieze gang van zaken voor de toetredingsstrategie nog deels
                 worden doordacht en vastgelegd.
                 Hoewel een inzet op de volledige overname van het acquis voorafgaand aan de
                 toetreding in het algemeen effectief is (o.a. doordat het vertragingstactieken en
                 non-coöperatieve opstellingen van kandidaat-lidstaten voorkomt), zijn er drin-
                 gende aanleidingen om deze strategie in het specifieke geval van jbz te nuance-
                 ren. Eerste aanleiding vormt de vraag of deze opstelling van de Unie nog wel
                 realistisch is (cf. Monar 2001: 20). Zelfs voor de koplopers onder de kandidaat-
                 lidstaten is het evident dat zij voorlopig nog niet kunnen voldoen aan de volle-
                 dige implementatie van het jbz-acquis. De Unie is hiervan ook op de hoogte via
                 de voortgangsrapportages van de Commissie en collectieve evaluaties van de
                 Raad. Desalniettemin heeft de Europese Raad in Nice en Göteborg uitspraken
356              gedaan over zijn hoop en streven dat de eerste toetredingen vanaf 2004 plaats
                 kunnen hebben. In zo’n politieke context is het onwaarschijnlijk dat
                 implementatietekorten op het terrein van jbz een breekpunt zullen vormen.
                 Ten tweede heeft de effectiviteit van deze strategie te lijden onder de matige geloof-
                 waardigheid van het take-it-or-leave-it principe op het terrein van jbz.
                 Deze geloofwaardigheid wordt ondergraven door de verschillende opt-outs en spe-
                 ciale arrangementen die bestaan voor huidige lidstaten. In de woorden van Monar
                 heeft de eu “… clearly shown the current applicant countries that the eu has ceased
                 to move ahead as a unitary actor in the areas of jha” (Monar 2000: 12). Deels hier-
                 mee samenhangend hebben huidige lidstaten ook verschillende opvattingen over
                 de vraag of accommoderende arrangementen voor de integratie van de kandidaat-
                 lidstaten in het Schengen-acquis kunnen worden toegestaan. Zo is de minder harde
                 opstelling van het Verenigd Koninkrijk in deze de kandidaat-lidstaten niet ontgaan.
                 Ten derde moet rekening worden gehouden met de spanning tussen aan de ene
                 kant de eis dat het jbz-acquis voorafgaand aan de toetreding volledig moet
                 worden overgenomen en geïmplementeerd en aan de andere kant de eisen die de
                 transformatie en inhaalgroei aan de kandidaat-lidstaten stellen. Een werkelijk
                 effectieve grensbewaking zal een groot beslag leggen op de publieke middelen
                 van de kandidaat-lidstaten, terwijl deze middelen tegelijkertijd hard nodig zijn
                 om de transformatieprocessen te voltooien en de randvoorwaarden voor econo-
                 mische inhaalgroei te creëren. Door deze investeringen in duur jbz-acquis op
                 korte termijn te eisen, riskeert de Unie paradoxaal genoeg dat de langetermijn
                 bestuurlijke en juridische capaciteit van de kandidaat-lidstaten om het jbz-acquis
                 uit te voeren, juist wordt aangetast. Deze langetermijncapaciteit is immers afhan-
                 kelijk van de realisatie van economische inhaalgroei.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 360 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 361 ======================================================================

<pre>                                                 eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
Ook omwille van systeemoverwegingen rijst twijfel of wel moet worden ingezet
op volledige overname van het jbz-acquis voorafgaand aan de toetreding.
In principe biedt de volledige overname van het acquis de beste bescherming
van de Unie als steeds hechter waarden- en handelingsverbond. Waar de eenheid
van het recht, de transparantie en begrijpelijkheid van het jbz-acquis al zwaar
lijden onder de proliferatie van flexibele arrangementen voor huidige lidstaten,
betekent deze toetredingsstrategie ten minste geen verergering van die situatie.
Waar de implementatie van het jbz-acquis evenwel zeer grote investeringen ver-
eist en de hulp van de eu en eu-lidstaten hierbij tekortschiet, kan deze toetre-
dingsstrategie de solidariteit tussen de oude en nieuwe lidstaten ernstig aantasten.
Gezien deze overwegingen pleit de wrr voor een kernacquistoets voor jbz
(voor andere pleidooien voor prioriteitenstelling zie House of Lords 2000;
Monar 2001; Den Boer 2001; Den Boer en De Kerchove 2001). Gezien de nog res-
terende problematische diversiteit op het gebied van jbz verdient het de voorkeur
een kern te formuleren van acquis dat cruciaal is voor het functioneren van de
rvvr en een restacquis dat zonder schadelijke gevolgen voor de essentie van de
waarden- en handelingsunie volgens een van tevoren vastgelegd traject later kan
worden geïmplementeerd. Een kernacquistoetsbenadering is realistischer dan de
bovenbehandelde inzet op volledige overname voorafgaand aan de toetreding,                             357
gezien de stand van zaken in de kandidaat-lidstaten en de politieke context van de
verwachte eerste toetredingen vanaf 2004. In het licht van aan huidige lidstaten
gegunde uitzonderingsposities is een kernacquistoetsbenadering ook geloofwaar-
diger. Hiernaast kan de eu overtuigender dreigen dat toetreding niet kan plaatsvin-
den voordat aan de toets voor het kernacquis is voldaan. De kandidaat-lidstaten
kunnen hun inspanningen in het geval van de kernacquistoetsbenadering gerich-
ter inzetten op de door de eu gestelde prioriteiten, hierin ondersteund door beter
gestroomlijnde hulpinspanningen van de eu en de lidstaten. Bovendien wordt de
kandidaat-lidstaten – om hun transformatieprocessen en inspanningen om een
inhaalgroei te realiseren, te ontzien – enig respijt gegund ten aanzien van de
duurste investeringen, die niet van cruciaal belang zijn voor de Unie als waarden-
en handelingsverbond.
Een accommoderende toetredingsstrategie als de kernacquistoets lijkt moeilijk
te combineren met de gedachte van een interne veiligheidszone waarin,
zoals Monar stelt, alle elementen tot op zekere hoogte met elkaar samenhangen
en één zwakke schakel al snel wordt gezien als een gevaar voor het geheel
(Monar 2001: 20). Het gebied van jbz leent zich er echter bij uitstek voor de
kernacquistoetsgedachte toe te passen. Er bestaan immers extra waarborgen voor
de veiligheid van de eu-burger tegen eventuele negatieve effecten van een accom-
moderende toetredingsbenadering. Deze extra waarborgen worden geboden door
de tweestappenprocedure voor de toetreding tot de Schengen-samenwerking.
De eerste stap van deze procedure bestaat uit de toetreding van de kandidaat-lid-
staten tot de Europese Unie, waarbij de huidige lidstaten verantwoordelijk blijven
voor de bewaking van de huidige buitengrenzen van het Schengen-gebied.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 361 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 362 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 Toetreding tot de Unie betekent dus niet dat de nieuwe lidstaten direct volledig
                 deelnemen aan de Schengen-samenwerking. Na toetreding tot de Unie wordt de
                 voortgang van de nieuwe lidstaten in de implementatie van het Schengen-acquis
                 nauwkeurig gevolgd via het ‘Schengen Evaluatiemechanisme’. Om volledig deel
                 te gaan nemen aan de Schengen-samenwerking (incl. de opheffing van de contro-
                 les aan de binnengrenzen tussen de huidige lidstaten en de nieuwe lidstaten) is
                 een aparte, unanieme beslissing van de Raad nodig. Dit is de tweede stap.
                 De Schengen-lidstaten zullen deze beslissing pas nemen nadat de ‘Groep
                 Schengen-evaluatie’ heeft vastgesteld dat aan alle Schengen-verplichtingen is
                 voldaan (Van de Rijt: 2001).
                 Deze tweestappenprocedure is enigszins te vergelijken met de procedure voor
                 deelname aan de euro. Bij toetreding moeten de kandidaat-lidstaten zich akkoord
                 verklaren met de doelstellingen van de emu (vergelijk de verplichting om de
                 Schengen-regels te aanvaarden). Ook moeten zij de verplichtingen behorend bij
                 een ‘derogatiestatus’ op zich nemen (vergelijk de minder precies omschreven
                 maatregelen die de kandidaat-lidstaat ten aanzien van het Schengen-acquis moet
                 hebben overgenomen en geïmplementeerd). Om deel te gaan nemen aan de euro
                 moeten zij echter eerst aan de Maastricht-criteria voldoen (vergelijk het vereiste
358              van volledige implementatie van het Schengen-acquis om de binnengrenzen te
                 kunnen opheffen). Dit convergentieproces wordt geëvalueerd (vergelijk de
                 Evaluatie door de ‘Groep Schengen-evaluatie’). Voor de uiteindelijke toelating is
                 een beslissing van de Ecofin-raad nodig (vergelijk de beslissing door de jbz-raad).
                 Deze tweestappenprocedure was een zware politiek-psychologische tegenvaller
                 voor de kandidaat-lidstaten en ligt nog steeds gevoelig. Door de integratie van het
                 Schengen-acquis in het kader van de Europese Unie leek de opheffing van de
                 interne grenzen één van de privileges van het eu-lidmaatschap te zijn geworden,
                 in plaats van een recht behorende bij het Schengen-lidmaatschap (House of Lords
                 2000). De voorafgaande evaluatie van de implementatie van de Schengen-regels
                 door de ‘Groep Schengen-evaluatie’ is echter altijd de standaardprocedure voor
                 de volledige deelname in Schengen geweest. Met eerdere toetreders tot Schengen
                 werden doorgaans relatief korte onderhandelingen gevoerd, waarna de overeen-
                 komst werd ondertekend en geratificeerd (de eerste stap, nu samenvallend met de
                 toetreding tot de eu). Het echte werk van de volledige toepassing van het
                 Schengen-acquis begon dan eigenlijk pas, op de voet gevolgd door het evaluatie-
                 mechanisme van Schengen. De echte test vond vervolgens plaats wanneer deze
                 implementatie werd geverifieerd, waarna de Raad kan beslissen tot opheffing van
                 de binnengrenzen (de tweede stap) (Van de Rijt 2000: 3). Zo duurde het voor
                 zowel Italië als Griekenland zeven jaar voor zij ‘Schengen mature’ werden ver-
                 klaard. Een dergelijke tussenfase heeft dus weinig te maken met ‘tweederangs-
                 lidmaatschap of -burgerschap’ of ‘voortdurende uitsluiting van de rechten van de
                 lidstaten van de Europese Unie’. Er valt evenwel aanzienlijke politieke druk van
                 de nieuwe lidstaten te verwachten teneinde deze tussenfase zo kort mogelijk te
                 laten duren.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 362 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 363 ======================================================================

<pre>                                                eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
Doordat voor de eerste keer in de geschiedenis de toetreding tot Schengen en de
toetreding tot de eu samenvallen, heerst er onduidelijkheid over de vraag welke
onderdelen van het Schengen-acquis op het moment van toetreding tot de eu
moeten zijn overgenomen/geïmplementeerd, en welke dat pas hoeven te zijn op
het moment dat de interne Schengen-grenzen worden opgeheven. Indien volle-
dige implementatie van het Schengen-acquis door de kandidaat-lidstaten vooraf-
gaand aan de toetreding wordt geëist, wordt de tweestappenprocedure in feite
ontkend. Als een vergelijking wordt gemaakt met de deelname aan de euro,
komt een dergelijke gang van zaken erop neer te eisen dat aan de Maastricht-
criteria wordt voldaan op het moment van toetreding. Indien de criteria van het
Schengen-evaluatiemechanisme strikt zouden worden toegepast en de kandidaat-
lidstaat bij de toetreding inderdaad aan dit vereiste zou voldoen, zou logisch
geredeneerd ook per direct de beslissing tot opheffing van de binnengrenzen
moeten worden genomen. De situatie is evenwel een andere.
Er zijn natuurlijke goede redenen om desalniettemin aan te dringen op een hoge
overname- en implementatiegraad van het jbz-acquis op het moment van toetre-
ding. Immers, al deze maatregelen komen de veiligheid van de eu-burgers direct
ten goede. Bovendien vergen de opbouw van ervaring en wederzijds vertrouwen
veel tijd. Dit neemt echter niet weg dat een zekere sequentie in de benadering de                     359
voorkeur verdient, om redenen zoals hierboven genoemd.
De wrr stelt daarom voor een kernacquistoets te formuleren voor jbz.
Hiermee zou de eu op een pro-actieve wijze de prioriteiten moeten stellen op
het gebied van jbz. Op dit moment bereidt de Commissie een paper voor over
het onderscheid tussen de maatregelen die bij toetreding moeten zijn overgeno-
men/geïmplementeerd en het acquis dat pas hoeft te zijn uitgevoerd wanneer
de binnengrenzen worden opgeheven. Dit paper biedt waarschijnlijk goede aan-
knopingspunten voor het jbz-kernacquis (cf. Vitorino 2001: 5). De kandidaat-
lidstaten zouden deze prioriteiten in het Schengen Actieplan kunnen verwerken.
Dit Actieplan moeten zij voor de Unie opstellen; het bevat een overzicht van de
doelstellingen, de benodigde actie en een planning voor de overname van alle
onderdelen van het Schengenacquis.
De formulering van een kernacquis op het terrein van jbz kan een pijnlijke aan-
gelegenheid zijn. Bijna al het jbz-acquis betreft immers de veiligheid en/of vrij-
heid van mensen. Indien voor de vaststelling van het kernacquis de in hoofdstuk
5 genoemde criteria worden toegepast, dreigt een situatie te ontstaan waarin
prioriteit wordt gegeven aan de veiligheid van de eu-burger, ten koste van de vei-
ligheid en vrijheid van burgers uit derde landen (bijv. door een lage prioriteit aan
implementatie van het asielacquis te geven). Hoewel niet onverdedigbaar, zou dit
zeer pijnlijk zijn. Om deze situatie zoveel mogelijk te voorkomen, moet er sterk
op worden aangedrongen dat het restacquis wordt overgenomen voorafgaand aan
de toetreding, indien dit geen excessieve kosten voor de kandidaat-
lidstaat met zich meebrengt.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 363 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 364 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 Een tweede complicatie bij de vaststelling van het kernacquis op het gebied van
                 jbz wordt gevormd door de grote prioriteit die kandidaat-lidstaten geven aan een
                 zo spoedig mogelijke volledige deelname aan Schengen. Ook al zou de Unie vast-
                 stellen dat niet alle onderdelen van de kostbare grensbewaking onder het kern-
                 acquis vallen, zou niets de kandidaat-lidstaten in de weg staan om desalniettemin
                 hoge prioriteit te geven aan deze investeringen.
                 Naast deze twee complicaties is het bovendien nog zo dat het denken over priori-
                 teiten op het gebied van jbz in beleidskringen en de academia nog veel minder
                 ver is gevorderd dan bijvoorbeeld op het gebied van het milieubeleid. Het volgen-
                 de voorstel voor een kernacquis wordt derhalve met de nodige voorzichtigheid
                 gedaan.
                 Het voorstel voor een kernacquis volgt procedureel het tweestappenplan van de
                 Schengen-toetreding. Substantieel wordt het echter gestuurd door de criteria
                 voor de kernacquistoets zoals geformuleerd in hoofdstuk 5. Uitgaande van de
                 handhaving van de binnengrenscontroles na de toetreding en de criteria voor
                 het kernacquis die in hoofdstuk 5 zijn beargumenteerd, zou een kernacquis de
                 volgende contouren aannemen:
                 • wat betreft de waardenunie wordt de kern voor jbz gevormd door een basis-
360                 niveau van de rule of law;
                 • wat betreft de handelingsunie wordt de kern voor jbz gevormd door die maat-
                    regelen die direct de interne markt en de veiligheid van de eu-burger beïnvloe-
                    den, inclusief het bestuurlijk en juridisch vermogen om deze maatregelen ade-
                    quaat te implementeren. Hieronder valt in ieder geval de politiële en justitiële
                    samenwerking (en de maatregelen die daarvoor noodzakelijk zijn,
                    zoals adequate gegevensbescherming, enz.).
                 Bij de toetreding zou nog geen volledige implementatie van het Schengen-acquis
                 ten aanzien van de buitengrenscontroles en de deelname in het Schengen Infor-
                 matie Systeem (sis) geëist moeten worden. Ten aanzien van de buitengrenzen
                 zou minder prioriteit moeten worden gegeven aan grenzen tussen kandidaat-
                 lidstaten. In het geval niet alle kandidaat-landen tegelijk toetreden, zullen deze
                 grenzen immers slechts tijdelijk zijn. Zolang de binnengrenscontroles niet zijn
                 opgeheven, ligt een prioriteit voor de inrichting van vliegvelden en havens vol-
                 gens de Schengen-regels evenmin voor de hand. Verder zijn overgangstermijnen
                 denkbaar voor asiel, visa en migratie, waarbij het criterium van hoge kosten van
                 implementatie voor de kandidaat-lidstaat een belangrijke rol speelt.
                 Voor het restacquis worden overgangsperioden vastgelegd in de toetredings-
                 verdragen. Vervolgens moeten implementatietrajecten en deadlines worden
                 gesteld voor de overname van dit restacquis. De continue evaluatie die plaats-
                 vindt door de Groep Schengen-evaluatie, zou op basis van deze trajecten de
                 voortgang moeten volgen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 364 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 365 ======================================================================

<pre>                                                       eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
7.8.3 wederzijdse betrokkenheid en vertrouwensopbouw
      Het is duidelijk dat er geen magische formule bestaat om het implementatiever-
      mogen en het adequate functioneren van de nieuwe lidstaten voor de jbz-samen-
      werking te garanderen. Duidelijk is echter dat dit zonder wederzijdse betrokken-
      heid en vertrouwensopbouw niet gaat.
      Tegen deze achtergrond is het van groot belang dat de Unie en de lidstaten
      via hulp hun commitment tonen bij de uitbreiding van de rvvr. Deze hulp
      – inmiddels bestaande uit internationale en nationale programma’s van Phare,
      Twinning en bilaterale hulp – is relatief laat op gang gekomen (m.n. sinds de
      Europese Raad van Essen). Twee bevindingen ten aanzien van de jbz-hulp
      worden vrij algemeen gedeeld (cf. o.a. Monar 2000, 2001; House of Lords 2000):
      1 een overall-strategie ontbreekt, de coördinatie en de koppeling naar de
         evaluatiefunctie is voor verbetering vatbaar;
      2 het niveau van de hulpinspanning is in vergelijking met de omvang van de
         opgave te laag.
      Ten aanzien van het eerste punt meent de wrr dat de formulering van de kern-
      acquistoets zou kunnen bijdragen aan de overall-strategie om de hulpverlening te                       361
      stroomlijnen. Fragmentatie van de hulp kan worden voorgekomen door de
      inspanning op het kernacquis te prioriteren. De Commissie zou hierin een regis-
      serende rol hierin kunnen spelen. Zij zou ook met het kernacquis in de hand ster-
      ker staan in de coördinatie van de eu- en bilaterale hulp en de afstemming van de
      hulp aan kandidaat-lidstaten en aangrenzende derde landen, om duplicatie en
      witte vlekken te voorkomen. Ook de koppeling tussen de bevindingen uit de
      Collectieve Evaluaties van de Raad en de prioriteitenstelling voor hulpverlening
      – een koppeling die voor de andere hoofdstukken wordt verzorgd door de
      Commissie – moet worden verbeterd.
      Ten aanzien van het tweede punt kan worden opgemerkt dat de eu en de lidsta-
      ten al een aanzienlijk bedrag uitgeven aan hulp. Het hulpbedrag is echter klein
      vergeleken met de vereiste investeringen. De wrr meent dat voor specifieke
      pretoetredingshulp op het gebied van jbz meer fondsen beschikbaar moeten
      worden gesteld. De implementatiecapaciteit van de kandidaat-lidstaten is in hoge
      mate afhankelijk van de aanschaf van kostbare moderne uitrusting (automatise-
      ring van databases, elektronische verbindingen tussen grensposten, consulaten
      en centrale databases, uitrusting voor de bewaking van de grenzen, enz.).
      Zoals Monar terecht stelt, zijn investeringen in de implementatiecapaciteit van
      de kandidaat-lidstaten op het gebied van jbz in feite investeringen in de veilig-
      heid van de burgers van de huidige lidstaten. Hij voegt hier nog aan toe dat een
      groot deel van dergelijke hulpgelden terug zullen vloeien naar de huidige lidsta-
      ten, aangezien de moderne uitrusting voornamelijk daar zal moeten worden
      aangeschaft (Monar 2001: 22).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 365 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 366 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 Naast hulp om de diversiteit ten aanzien van het acquis te elimineren, is het van
                 groot belang dat de oorzaken van de problematische diversiteit worden aange-
                 pakt. Er moet onder andere worden geïnvesteerd in een langetermijnproces om
                 de bestuurs- en juridische culturen en praktijken te veranderen. De wrr meent
                 dat het in dit licht van groot belang is de communautaire programma’s en de pro-
                 gramma’s die onder Titel VI van het Verdrag van de Europese Unie zijn ingesteld,
                 voor de kandidaat-lidstaten open te stellen.32 Ook associatie van de kandidaat-
                 lidstaten met eu-structuren en eu-instellingen voorafgaand aan de toetreding
                 zou hiertoe volgens de wrr zoveel mogelijk moeten worden nagestreefd.
                 Te denken valt aan betrokkenheid bij het functioneren van gespecialiseerde
                 lichamen als cirea (voor asiel) en cirefi (immigratie). Ook een betrokkenheid
                 bij de werkzaamheden van europol is van groot belang. Een dergelijke asso-
                 ciatie helpt de kandidaat-lidstaten om in een vroeg stadium systemen te ontwik-
                 kelen voor de strijd tegen de grensoverschrijdende georganiseerde misdaad.
                 Voor veel van dergelijke associatieverbanden – zeker wanneer zij meer operatio-
                 neel van aard zouden worden – is cruciaal dat vertrouwelijkheid en gegevens-
                 bescherming door de kandidaat-lidstaten is gegarandeerd. Dit onderschrijft het
                 bovenbehandelde uitgangspunt dat met het oog op consciëntieuze implementatie
                 dergelijke maatregelen en de training van personeel deel moeten uitmaken van
362              het kernacquis voor jbz.
                 Monar bespreekt in zijn werkdocument voor de wrr het Pretoetredings Pact
                 over georganiseerde misdaad uit 1998 (Monar 2000: 55). Hij beschrijft dit als een
                 uniek multidisciplinair samenwerkingsinstrument op het gebied van de bestrij-
                 ding van de georganiseerde misdaad. Het is gericht op de overdracht van zowel
                 kennis als eu-implementatiestandaarden aan de kandidaat-lidstaten, teneinde
                 problematische diversiteit en implementatieproblemen na de toetreding te ver-
                 minderen. In het kader van het Pact zijn de eu-15 en de kandidaat-lidstaten een
                 reeks van activiteiten overeengekomen. Zo zal – met de hulp van Europol – een
                 gemeenschappelijke jaarlijkse strategie worden opgesteld om de belangrijkste
                 gemeenschappelijke dreigingen op het gebied van de georganiseerde misdaad te
                 identificeren. Hiernaast wordt informatie uitgewisseld, wordt wederzijdse
                 ondersteuning geboden op het gebied van training en uitrusting, worden
                 gemeenschappelijke onderzoeksactiviteiten en speciale operaties ondernomen,
                 zullen beroepsgenoten worden uitgewisseld, enzovoort. De kandidaat-lidstaten
                 hebben in dit verband ook hun aanpassing aan het eu-acquis op dit gebied ter
                 hand genomen. Zij hebben zich er ook op voorbereid dat zij op het moment van
                 toetreding tot de eu ook toetreden tot het Europol-Verdrag. Monar oordeelt
                 dat het Pretoetredings Pact als instrument nuttig is gebleken en ziet een model-
                 functie weggelegd voor het sluiten van pretoetredingspacten op andere gevoelige
                 beleidsterreinen, zoals asiel of illegale immigratie. De wrr onderschrijft deze
                 aanbeveling.
                 Uit hoofdstuk 4 is het grote belang gebleken van opleiding en training van politie
                 en grenswachten, met name op het gebied van de ‘moderne’ vormen van crimi-
                 naliteit. De wrr meent dat ten aanzien van de politie en de grensbewaking een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 366 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 367 ======================================================================

<pre>                                                eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
grotere rol van de Europese Unie in de komende jaren onontkoombaar zal zijn.
Kernbegrippen hierbij zijn vertrouwensopbouw, gemeenschappelijke verant-
woordelijkheid en een zekere lastenverdeling. De zwaarste lasten (van de buiten-
grensbewaking, de visa-afgifte op consulaten, enz.) moeten immers niet op de
voorlopig nog zwakste schouders terecht komen. Deze begrippen kunnen aan de
ene kant worden vertaald in ‘low-key’ instrumenten als het institutionaliseren
van contacten, de opbouw van personele netwerken van beroepsbeoefenaren,
bilaterale training en uitwisseling. Aan de andere kant is er ook een duidelijke
behoefte aan verdergaande initiatieven. Zo is in Tampere besloten om een
Europese Politieacademie voor de opleiding van hoge wetshandhavingsfunctio-
narissen op te richten. Deze academie moet beginnen als een netwerk van
bestaande nationale opleidingsinstituten en moet ook openstaan voor de
autoriteiten van de kandidaat-lidstaten.
De wrr meent dat volgens eenzelfde insteek het ambitieuze voorstel van een
Europese grenswacht – ter bewaking van de externe grenzen van de uitgebreide
eu – vorm kan worden gegeven. Leek dit idee een aantal jaren geleden nog
onrealistisch, inmiddels stapelen de publieke steunbetuigingen eraan zich op
(cf. Amato and Batt 1999; Europees Parlement 1999a; spd 2001; Jospin 2001).
Gezien de begrijpelijke gevoeligheden, lijkt het raadzaam hierbij een ‘bottom-up’                     363
ofwel een meer horizontale benadering te kiezen. Deze kan voortbouwen op
initiatieven tussen lidstaten zoals gemeenschappelijke patrouilles van de Duitse
en Poolse grenswachten, op uitwisseling tussen grenswachten en op speciale
trainingsprojecten in de context van de Europese Politieacademie.
Uiteindelijk zal de uitgebreide Unie een balans moeten vinden tussen veiligheid
en vrijheid. De bovenstaande aanbevelingen zijn er alle primair op gericht de vei-
ligheid van de eu-burger te vergroten. Deze disproportionele aandacht voor vei-
ligheid is ingegeven door de onevenredig grote gevoeligheid van dit thema in de
uitbreidingsdiscussie. Dit laat evenwel onverlet dat een hoger veiligheidsniveau
samen kan gaan met een grotere mate van vrijheid. Zo is het de vraag of de strijd
tegen de illegale immigratie, en met name de mensenhandel, het meest gebaat is
bij een steeds verder opvoeren van de grensbewaking. Grenzen zijn immers nooit
waterdicht. Mensensmokkelaars vinden veelal toch hun weg. De prijs voor hun
diensten neemt slechts toe met de intensiteit van de grensbewaking (Amato and
Batt 1999; House of Lords; 2000). Waar in verschillende eu-lidstaten het inzicht
doordringt dat er een zekere behoefte is aan immigrantenarbeid – nu reeds maar
zeker op termijn –, lijkt bijvoorbeeld een legalisering van seizoensarbeid (zowel
in de kandidaat-lidstaten als in de huidige eu-lidstaten) een logische stap.
Door de vrijheid van personenverkeer juist te vergroten kan de interne veiligheid
ook worden vergroot, doordat de georganiseerde criminaliteit de wind uit de
zeilen wordt gehaald.
Meer in het algemeen zal de uitgebreide eu prioriteit moeten geven aan de
ontwikkeling van een coherent, expliciet immigratiebeleid dat recht doet aan de
balans tussen veiligheid en vrijheid en de goede betrekkingen met de buurlanden
van de uitgebreide eu.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 367 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 368 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
       noten
       1         De kandidaat-lidstaten zullen niet bij voorbaat het kernacquis tot maximuminzet
                 van hun eerste toetredingsverplichtingen maken. Ten eerste zullen ze op specifieke
                 onderdelen wel degelijk méér kunnen bieden dan de kernacquisverplichtingen.
                 Ten tweede zullen de regeringen van deze landen er bij de Europese Commissie
                 soms op aandringen hen op een aantal dossiers van het acquis de onderhandelings-
                 speelruimte te ontnemen, aangezien daarmee bijvoorbeeld interministeriële
                 conflicten of vertragingstactieken kunnen worden overwonnen, die anders de
                 kandidaat-lidstaat alleen maar slechter doen ‘scoren’ zonder dat er een wezenlijk
                 nationaal belang in het geding is.
       2         Dit kan uiteindelijk uitmonden in harmoniserende eu-regelgeving, maar in
                 verreweg de meeste gevallen leidt het tot aanbevelingen om de nationale wets-
                 ontwerpen en ontwerp-regelgeving te amenderen (meestal door expliciete
                 opname in de tekst van standaardbepalingen omtrent het principe van weder-
                 zijdse erkenning). Op deze wijze wordt dus voorkomen dat toekomstige belem-
                 meringen optreden en ook dat regels op eu-niveau nodig zijn.
       3         Zie bijvoorbeeld het voorstel van de Commissie over de peca met Tsjechië:
364              com (2000) 748, 28 november 2000.
       4         Drie eu-lidstaten, Nederland, Zweden en Denemarken, hebben inmiddels aange-
                 geven geen gebruik te maken van de overgangstermijn voor het vrij verkeer van
                 werknemers uit de toekomstige lidstaten uit Midden- en Oost-Europa (Agence
                 Europe, dd. 25.06.2001).
       5         Zoals ook in hoofdstuk 4 al staat vermeld, moeten alle eu-lidstaten, en dus straks
                 ook de nieuwe, verplicht de eerste en tweede fase van emu (zoals vastgelegd in
                 het verdrag van Maastricht) doorlopen. Het interne marktfundament en enkele
                 specifieke condities (zoals de onafhankelijkheid van de Centrale Bank) voor de
                 muntunie gelden daarmee voor alle eu-lidstaten.
       6         Onderdirecteur Jürgen Stark van de Bundesbank stelde het als volgt: “…over and
                 above these minimum periods, the accession countries must go through a process
                 of nominal and real convergence, without which entry into the monetary union
                 would be neither in the interest of the current members of emu nor in the
                 interest of the accession countries themselves. Particularly real or structural
                 convergence is a process that takes time and continues after accession to the eu”
                 (Stark 2000).
       7         Zoals Pelkmans, Gros en Núñez Ferrer benadrukken in hun onderzoek, is deze
                 receptuur zelfs een standaard onderdeel van de beleidsaanbevelingen aan arme
                 landen door mondiale financiële instellingen als het imf en Wereldbank.
       8         De wrr gaat uit van 2006 als vroegst mogelijk tijdstip van emu-uitbreiding,
                 d.w.z. twee jaar na de vroegst mogelijke datum voor uitbreiding van de eu.
       9         Zie de discussie omtrent Ierland en Spanje in: cepr (2001: 16-18);
                 ecb, Monthly Bulletin (October 1999).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 368 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 369 ======================================================================

<pre>                                                    eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
10 Zoals ook het imf benadrukt: “… the point is that somewhat higher rates of infla-
   tion or nominal exchange rate movement among the applicants, compared with
   the more advanced economies, should be viewed as a normal and expected part of
   the convergence process” (imf 2000: 167).
11 De laatste jaren is er steeds meer kritiek op de relevantie van deze theorie, niet in
   de laatste plaats omdat deze geen rekening houdt met het toenemende gewicht
   van internationale kapitaalstromen. Zie voor een kort overzicht van de literatuur:
   Bakker en Roovers 2001: 12-16 en ook Habib 2001.
12 Vrije wisselkoersen, beheerst zwevende wisselkoersen zonder wederzijds over-
   eengekomen spilkoers (dus, bijvoorbeeld buiten het erm-2), een fluctuerende
   band en koppelingen aan andere valuta dan de euro zijn dan niet meer toegestaan.
   Het eenzijdig overstappen op de euro is evenmin toegestaan. Over de verenig-
   baarheid van op de euro gebaseerde currency boards met het erm-2 heeft de raad
   besloten van geval tot geval te beslissen.
13 Dit is het gevaar dat de lidstaten met een derogatiestatus en een minder stringent
   begrotingsbeleid de geloofwaardigheid van de stabiliteit van de euro binnen het
   eurogebied ondermijnen.
14 Voor het landbouwacquis alleen hebben de kandidaat-lidstaten 510 verzoeken
   voor overgangsperioden ingediend.
15 De Nederlandse regering beschouwt de Nederlandse landbouw als ‘een normale                             365
   economische sector’, die zich echter kenmerkt door het voortbrengen van goede-
   ren met ‘een sterke publieke dimensie’: voedsel en groen. In concreto denkt de
   regering hier aan overheidsverantwoordelijkheden ten aanzien van volks-,
   dier- en plantgezondheid, dierenwelzijn, milieu, natuur- en landschap en collec-
   tieve diensten en onderwijs en onderzoek (Ministerie van lnv 2000b: 3, 10).
16 Ten onrechte wordt nog al eens verondersteld dat economische grootschaligheid
   per definitie altijd leidt tot landschappelijke uniformiteit en ecologische groot-
   schaligheid. Dit is echter niet noodzakelijkerwijs het geval. Uit onderzoek blijkt
   dat economisch grootschalige werkende boeren in de grondgebonden landbouw
   relatief meer tijd en mogelijkheden over hebben voor het verrichten van bijvoor-
   beeld aanvullende (collectieve) landschapsdiensten.
17 Tegelijkertijd worden ook steeds meer manieren beproefd waarop ondernemers
   in de landbouw zélf aan risicomanagement kunnen doen. Zie bijvoorbeeld ook:
   Europese Commissie (2001c).
18 Zie voor een nadere onderbouwing hiervan: wrr (2000b) Het borgen van publiek
   belang.
19 Zie Europese Commissie, Preparation of the Associated countries of Central
   and Eastern Europe for integration into the internal market of the Union,
   White Paper, com (95) 163 van 10 mei 1995, Annex, blz. 214 – 257, verdeeld
   in elf onderdelen.
20 ippc = Integrated Prevention and Pollution Control.
21 Zowel het Cohesiefonds als ispa zijn bedoeld voor investeringen ten behoeve van
   het milieu (50%) en ten behoeve van het transport (50%).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 369 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 370 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
       22        Gegeven het grensoverschrijdende karakter van een mogelijk ernstig nucleair
                 ongeval en gegeven de doelstelling van het Euratom Verdrag om een gemeen-
                 schappelijke markt voor nucleaire energie te creëren, lijkt de afwezigheid van
                 enige harmonisatie voor reactorveiligheid op zijn minst merkwaardig te noemen.
                 De lidstaten, met name de ‘nucleaire landen’, hebben grote reserves om een
                 Europees Nucleair Veiligheids-Inspectoraat te creëren (Europees Parlement
                 1999d: 8).
       23        Zoals in paragraaf 4.4 al werd geconstateerd, blijkt dit uitgangspunt in de begro-
                 tingsonderhandelingen telkens weer te worden blootgesteld aan verwatering.
                 Weliswaar is de afgelopen drie jaar het totale aandeel van de eu-bevolking dat
                 valt onder de steunmaatregelen van het cohesiebeleid gedaald naar ongeveer
                 veertig procent, maar dit kan toch nauwelijks worden beschouwd als een geloof-
                 waardige implementatie van het concentratiebeginsel.
       24        Dit principe, zo werd al vermeld in paragraaf 4.5, komt er op neer dat lidstaten
                 proberen een maximaal bedrag van de eigen afdrachten aan de eu proberen terug
                 te krijgen; anders gezegd, ze proberen hun netto-betalingen aan de eu te mini-
                 maliseren.
       25        Daarin wordt gesteld: “Past experience of reforming cohesion policy reveals an
                 increasing tendency for discussion at Member State (Council) level to concentrate
366              on the financial aspects. (…) arguably, a more logical order would be to begin
                 with the content, – and, in particular, to identify priorities for future cohesion
                 policies – before going to address issues relating to the delivery system and finan-
                 cial allocations.” (Europese Commissie 2001e: Conclusions and recommen-
                 dations, 1).
       26        Geelhoed wijst er overigens op dat deze logische gevolgtrekking niet is opgenomen
                 in het Verdrag van Maastricht (Kapteyn en VerLoren van Themaat 1995: 600).
       27        De Europese Commissie heeft al twee keer tevergeefs een dergelijk voorstel
                 gedaan. Bij een uitbreiding in 2005 zou er echter wel een consensus in de Raad
                 kunnen ontstaan voor een verhoging, waarmee dan ook de Nederlandse bijdrage
                 ter discussie zou kunnen worden gesteld.
       28        Immers, toen trok het op het terrein van de inkomsten voor beide aspecten aan
                 het korste eind. De zogenoemde ‘begrenzer’ (het afkapmechanisme van netto-
                 afdrachten) en het uitstel van de melkhervormingen moesten de Nederlandse
                 afdrachten na het akkoord van Berlijn vervolgens alsnog doen verminderen.
                 Geen van deze beide kunstgrepen berust op overwegingen van goed beleid.
       29        Overigens vereist het expliciete politieke beslissingen om deze inkomsten ook te
                 kunnen besteden. Daarmee is een soort ‘Zalm-norm’ ontstaan. Een stijging tot
                 3/100 procentpunten (dus met 0,03 %) van het eu-bnp kan met gekwalificeerde
                 meerderheid worden genomen.
       30        Ter illustratie: Italië, dat het zwaarst zou worden getroffen door deze voorstellen,
                 draagt voor deze doelen 100 aan de eu af en ziet 120 als steun terugkomen.
                 Het ‘echte’ netto-probleem is dus niet groter dan 20.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 370 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 371 ======================================================================

<pre>                                                   eu-beleid: oplossingsrichtingen voor en na toetreding
31 Het vereist wel overhevelingen tussen begrotingsposten en zelfs wellicht tussen
   enkele van de acht hoofdstukken (zie Financieel Perspectief 2000-2006.) Dit kan
   kort als volgt worden toegelicht:
   1 de marktordeningsuitgaven zullen, zonder hervorming, door de uitbreiding
      toenemen boven het daarvoor gestelde plafond. Echter, bij toetreding in 2005
      betekent dit dat er overheveling mogelijk is van de daarvoor gereserveerde
      bedragen in de drie jaren daarvoor – dit is meer dan voldoende;
   2 de bedragen voor eu gefinancierd plattelandsbeleid zijn voldoende voor de
      moe-8;
   3 de verwachte inkomenssteun voor de moe- 8 is in de orde van 5 miljard euro.
      Een flink deel van deze uitgaven kan niet uit de landbouwposten worden
      betaald, ook niet na overheveling binnen landbouw. Maar door de ‘late’ toetre-
      ding (vergeleken met 2002, verondersteld bij de Financiële Perspectieven)
      ontstaat er enorm veel financiële ruimte bij de structurele maatregelen.
      Zou men bijvoorbeeld op basis van te gering absorptievermogen willen vast-
      houden aan de geleidelijk opklimmende bedragen vanaf het eerste jaar van
      lidmaatschap, dan is er zowel in 2005 als in 2006 6250 euro ‘over’, die deels
      naar landbouw kan worden overgeheveld teneinde de inkomenstoeslagen te
      betalen. Indien men in 2005 meteen de moe-8 de gereserveerde 10 miljard
      euro voor structuurfondsen wil doen toekomen, dan nog is er niet minder                            367
      dan twee maal 8.750 euro beschikbaar van onbestede bedragen in 2002 - 2004
      (immers, de moe-8 zijn dan nog geen lid). Deze kunnen dus deels overge-
      heveld worden;
   4 de wrr doet wel hervormingsvoorstellen voor zowel graan en rundvlees als
      melk en suiker. Dit leidt tot extra inkomenstoeslagen (en tot iets lagere markt-
      ordeningsuitgaven inclusief exportsteun).Voor suiker en melk is de orde van
      grootte rond 2006 bijna 2 miljard euro (zie bijv. Silvis et al. 2001: 38) voor de
      vergrote eu als geheel; dit zou verhoogd dienen te worden met de relevante
      extra toeslagen voor graan en rundvlees (die veel dichter bij het wereldmarkt-
      prijsniveau liggen). Bij volledige overheveling van de 8.750 miljard euro voor
      2005 en opnieuw voor 2006 kan dit betaald worden. Hier dient te worden
      bedacht dat deze berekeningen geen rekening houden met degressiviteit,
      het deels verschuiven van bepaalde eu uitgaven naar het nationale niveau of
      met hervormingen van de landbouw en het cohesiebeleid in 2002 of 2003.
      Deze laatste drie voorstellen van de raad, hoewel ingegeven door overwegin-
      gen een effectiever beleid tot stand te brengen, zullen ook de eu-uitgaven
      ontlasten.
32 Voorbeelden hiervan zijn grotius voor de juridische beroepen; oisin voor de
   wetshandhavingsinstanties; stop voor personen die verantwoordelijk zijn
   voor de strijd tegen mensenhandel en de sexuele exploitatie van kinderen;
   odysseus voor de beleidsterreinen asiel, immigratie en externe grensoverschrij-
   ding; falcone voor personen die verantwoordelijk zijn voor de strijd tegen de
   georganiseerde misdaad.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 371 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 372 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
368
</pre>

====================================================================== Einde pagina 372 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 373 ======================================================================

<pre>                                                                           conclusies en aanbevelingen
8   conclusies en aanbevelingen
8.1 inleiding: het bel ang van de toetreding
    De voorgenomen uitbreiding van de Europese Unie naar Midden- en Oost-Europa
    behoort tot een van de meest cruciale en complexe opgaven waarvoor Europa
    zich sinds het begin van de jaren negentig ziet gesteld. Met dit uitbreidingsproces
    zijn fundamentele waarden, belangen en verworvenheden in het geding. De Unie
    heeft een historische kans om de deling van het Europese continent ongedaan te
    maken en bij te dragen aan een stabiele politieke en economische orde voor heel
    Europa, die berust op fundamentele waarden en principes van de democratie,
    de rechtsstaat en het respect voor mensenrechten en minderheden. Mede onder
    invloed van het einde van de Koude Oorlog en de oriëntatie van de Midden- en
    Oost-Europese landen op het Westen is de speelruimte voor de Unie om dit
    stabiliserings- en ontwikkelingsproces in betrekkelijk korte tijd daadwerkelijk
    vorm te geven, ongekend groot geworden.
    De uitbreiding naar Midden- en Oost-Europa zal de huidige lidstaten in staat
    stellen veel meer dan nu nog het geval is, greep te krijgen op grensoverschrijden-
    de vraagstukken waarmee ze nu ook al worden geconfronteerd. Het is immers                          369
    in Unieverband dat de lidstaten gezamenlijk een groot deel van de specifieke
    politieke, juridische en economische principes en procedures kunnen vaststellen
    die zo cruciaal zijn voor het onderlinge verkeer en de onderlinge verhoudingen.
    Hiernaast maakt het Unieverband het mogelijk in de toekomst te profiteren van
    de schaal- en efficiëntievoordelen van één grotere, Europabrede interne markt,
    monetaire unie en interne rechts- en bestuursorde. Hier staat tegenover dat
    de uitbreiding ingrijpende aanpassingen vergt om de slagvaardigheid en het
    probleemoplossend vermogen van de Unie veilig te stellen.
    Met het oog op deze complexe en dwingende opgaven heeft de wrr in dit rap-
    port een aantal bouwstenen aangedragen voor het Nederlandse regeringsbeleid
    met betrekking tot de uitbreiding van de eu. Deze betreffen meer specifiek:
    1 het proces van toetreding van de kandidaat-lidstaten uit Midden- en
       Oost-Europa tot de Europese Unie (de toetredingsproblematiek);
    2 het behoud van verworvenheden van de Europese Unie na toetreding van
       deze kandidaat-lidstaten (de uitvoerings- en handhavingsproblematiek na de
       toetreding).
    Hiertoe is ten eerste antwoord gegeven op de vraag welke kansen en problemen
    voor, bij en na de toetreding kunnen worden verwacht op een aantal beleids-
    terreinen van de Unie, te weten: de interne markt, de monetaire unie,
    het gemeenschappelijk landbouwbeleid, het milieubeleid, het cohesiebeleid
    en de samenwerking op het gebied van justitite en binnenlandse zaken.
    Ten tweede zijn oplossingsstrategieën verkend en beoordeeld voor het toetre-
    dingsproces zelf en voor de implementatie- en handhavingsproblematiek in de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 373 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 374 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 fase van na de toetreding. Op basis van de confrontatie van deze problemen met
                 de beoordeelde oplossingsrichtingen heeft de wrr zijn conclusies en aanbevelin-
                 gen geformuleerd. De hoofdlijnen hiervan worden hieronder aangegeven.
       8.2       problematische diversiteit voor, bij en na de
                 toetreding
                 Een van de meest duurzame kenmerken van de Europese Unie is de grote diversi-
                 teit tussen de lidstaten. De Unie legt de lidstaten weliswaar plichten op die uni-
                 form zijn, maar koestert tegelijkertijd ‘de schoonheid van diversiteit.’ Onderlinge
                 culturele, economische, politieke, religieuze en linguïstische verschillen worden
                 geacht de culturele rijkdom en het politieke en bestuurlijke leer- en aanpassings-
                 vermogen binnen de Unie te voeden. Dat deze filosofie van eenheid in verschei-
                 denheid zich niet beperkt tot wensdenken, komt het meest pregnant tot uitdruk-
                 king in het zo kenmerkende decentrale implementatiemodel van de Unie.
                 De uitvoering van bijna alle in ‘Brussel’ genomen besluiten berust volledig bij de
                 eigen organen van de lidstaten, die hiervoor gebruik kunnen maken van de eigen,
                 nationale instrumenten, procedures en regels. Het Europese recht wordt als het
                 ware ‘verinnerlijkt’ in het nationale recht, juist omdat het eigene van de politieke,
370              bestuurlijke en juridische structuren gehandhaafd kan blijven.
                 De zo kenmerkende diversiteit binnen de Unie moet tegelijkertijd berusten op
                 een basis van gemeenschappelijkheid en eenheid, die gezamenlijke besluitvor-
                 ming en handelen mogelijk maakt. Bij de komende uitbreiding naar de landen
                 van Midden- en Oost-Europa dringt zich dan ook onherroepelijk de vraag op:
                 hoe ziet deze basis eruit en hoeveel diversiteit tussen en binnen de lidstaten kan
                 hij eigenlijk verdragen? Met andere woorden: welke problematische diversiteit
                 voegen de nieuwe lidstaten toe? Het antwoord op deze vraag zal mede afhangen
                 van de visie die wordt gehanteerd op de essentie van de Unie. In hoofdstuk 2 van
                 dit rapport heeft de wrr deze essentie van de Unie gekenschetst als een institu-
                 tionele structuur met federale kenmerken, die is gebaseerd op fundamentele
                 waarden (het waardenverbond) en pragmatisch is ingericht om gemeenschappe-
                 lijke doelen te realiseren (het handelingsverbond). Uit deze visie vloeit een
                 rechten-en-plichtenbenadering ten aanzien van de lidstaten voort: landen kun-
                 nen deel uitmaken van de Unie, indien zij aan de principes, normen, regels en
                 besluitvormingsprocedures van deze waarden- en handelingsunie voldoen.
                 Op basis van deze normatieve visie heeft de wrr in hoofdstuk 2 zijn benadering
                 ontwikkeld van problematische diversiteit. Kenmerken en/of standpunten van
                 lidstaten voegen problematische diversiteit toe, indien ze:
                 1 strijdig zijn met de fundamentele principes van de Verdragen (de eu als
                     waardenverbond); en/of
                 2 de adequate deelname van lidstaten in de beleidscyclus van de Unie en de
                     realisatie van de doelen van de Verdragen hinderen (de eu als handelings-
                     verbond).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 374 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 375 ======================================================================

<pre>                                                                         conclusies en aanbevelingen
Deze conceptualisering vormt het perspectief van waaruit de kansen en bedrei-
gingen zijn geïdentificeerd. In hoofdstuk 3 zijn de specifieke kenmerken van de
civil society, het politieke, juridische, bestuurlijke en economische stelsel van de
kandidaat-lidstaten onderzocht. Deze zijn immers van invloed op het vermogen
van deze landen de gemeenschappelijke verworvenheden van de Unie te imple-
menteren en te handhaven. Geconstateerd is dat de meeste landen ten aanzien van
hun economische, democratische en rechtsstatelijke ontwikkeling de transitiefase
min of meer gepasseerd zijn. De afgelopen tien jaar hebben ze zich ontwikkeld in
de richting van stabiele maatschappijen waarin de democratie steeds meer is ver-
ankerd, een functionerende markteconomie tot stand is gebracht en het langeter-
mijnproces van institutionele verdieping en gewenning aan nieuwe structuren,
instellingen en regels is gestart. Mede onder invloed van het perspectief op toe-
treding en de intensieve betrokkenheid van de eu bij deze veranderingsprocessen
is in betrekkelijk korte tijd veel tot stand gebracht. Tegelijkertijd ontwikkelt de
civil society zich in deze landen slechts langzaam en bestaan er nog forse tekort-
komingen op het terrein van het bestuur en het recht. Deze lacunes zijn proble-
matisch voor de implementatie en handhaving van het acquis na de toetreding.
Voor een deel zijn deze problemen terug te voeren op erfenissen uit het verleden
en de ingrijpende gevolgen van de transformatiecrisis. Het ontbreken van een                         371
onafhankelijk rechtsstelsel en een modern bestuursapparaat tijdens het commu-
nisme impliceerde dat deze deels opnieuw moesten worden opgebouwd, en dit in
een tijd dat de economische transformatiecrisis toch al grote financiële beperkin-
gen oplegde. Hier staat tegenover dat de kandidaat-lidstaten een enorme voort-
gang hebben geboekt bij de overname en implementatie van het acquis.
Dit bewijst dat het gewicht van de problematische erfenissen mede door de dyna-
miek van het democratisch en economisch transformatieproces steeds verder
afneemt. Op tal van beleidsterreinen hangt het capaciteitsprobleem steeds min-
der samen met erfenissen en transformatieproblemen en blijkt hoofdzakelijk nog
sprake te zijn van de (financiële) neerslag van een economische ontwikkelings-
achterstand. Deze constatering heeft directe implicaties voor de mogelijkheden
en kansen van zowel de kandidaat-lidstaten als de Europese Unie om problemati-
sche diversiteit het hoofd te bieden. Deelname aan de interne markt van de Unie
biedt eenmaal toegetreden landen immers extra mogelijkheden om via markt-
convergentie economische ontwikkelingsachterstanden in te halen.
Het proces van toetreding tot de Unie fungeert op tal van maatschappelijke en
beleidsterreinen als een vliegwiel voor de versterking en verdieping van de trans-
formatie. Worden in de aanloop tot de toetreding instituties en regels van de eu
overgenomen, dan moedigt dit bijvoorbeeld buitenlandse directe investeringen
aan die een impuls geven aan het concurrentievermogen van bedrijven en de sta-
biliteit van de juridische en bestuurlijke omgeving. Door deze dynamiek kunnen
vervolgens weer de reputatie en legitimiteit van de overheid toenemen, kan de
officiële economie in omvang stijgen en kunnen informele normen en sociaal
kapitaal aan kracht winnen. In hoofdstuk 4 zijn echter ook enkele beleidsterrei-
nen geïdentificeerd waarop zich mogelijk een spanning voordoet tussen de eisen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 375 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 376 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 van volledige acquisovername bij de toetreding en het streven naar vermindering
                 van de ontwikkelingsachterstand door een inhaalgroei te bereiken. De verdieping
                 en verbreding van de Europese integratie hebben ertoe bijgedragen dat de lat voor
                 de kandidaat-lidstaten nu al hoger ligt dan ooit. De implementatie van sommige
                 onderdelen van het internemarktacquis en het milieu- en Schengen-acquis vereist
                 soms onevenredig zware investeringsopgaven. Voor deze beleidsterreinen
                 bestaat een reëel risico dat de inspanningen die de Midden- en Oost-Europese
                 landen zullen moeten leveren om te voldoen aan de toetredingeisen, ten koste
                 gaan van hun (publieke) investeringen ten behoeve van de fysieke en kennis-
                 infrastructuur, de versterking van marktinstituties en het begeleiden van
                 regio- en sectorspecifieke aanpassingsprocessen. Dit noopt volgens de wrr tot
                 prioriteitstelling bij de toetreding.
       8.3       prioriteitstelling bij toetreding: kernacquis op
                 onderdelen en harde afspr aken over het gehele
                 acquis
                 Ook bij deze uitbreiding staat voorop dat de nieuwe lidstaten het beleid en de
                 regels aanvaarden die de Unie tot nu toe tot stand heeft gebracht. Deze verwor-
372              venheden moeten door de toetreding niet in de waagschaal worden gesteld.
                 De inmiddels klassiek geworden strategie waarmee de eu elke kandidaat-lidstaat
                 tegemoet treedt tijdens de toetredingsonderhandelingen, berust zeer terecht op
                 dit principe. Problematische diversiteit van kandidaat-lidstaten ten aanzien van
                 kenmerken van het acquis wordt zoveel mogelijk geëlimineerd voor de toetreding
                 plaatsvindt. De wrr heeft in hoofdstuk 5 geconcludeerd dat zoveel mogelijk
                 moet worden vastgehouden aan deze strategie van eliminatie van problematische
                 diversiteit. Deze methode biedt de beste garanties om de Unie als waarden- en
                 handelingsverbond te handhaven, omdat de eenheid van het institutionele kader
                 wordt gehandhaafd en verdere verdieping van de integratie mogelijk blijft.
                 Deze strategie kent echter ook nadelen. Doordat de Unie tijdens de toetredings-
                 onderhandelingen het accent legt bij de eenheid van het acquis en bij de inspan-
                 ningsverplichting van de kandidaat-lidstaten, dreigt soms een overmatige aan-
                 dacht te bestaan voor de formele kant van de acquisovername. Het veel moeilijker
                 in te schatten vermogen van een lidstaat om het acquis ook na de toetreding
                 daadwerkelijk te implementeren en handhaven wordt niet altijd voldoende onder
                 ogen gezien.
                 In de huidige preaccessiestrategie besteedt de Unie overigens veel meer aandacht
                 aan deze problematiek dan bij eerdere uitbreidingen het geval is geweest.
                 Zij screent de kandidaat-lidstaten uitvoeriger op hun implementatievermogen
                 op allerlei acquisonderdelen. De consequentie van deze benadering is echter dat
                 de onderhandelingen steeds meer tijd in beslag nemen en het moment van uit-
                 breiding nog langer op zich laat wachten. De positieve rol die van het toetre-
                 dingsperspectief uitgaat op het ontwikkelingsproces in de landen van Midden-
                 en Oost-Europa, boet aldus aan kracht in. Een minstens zo groot nadeel is dat het
                 volledig elimineren van problematische diversiteit in sommige gevallen te weinig
</pre>

====================================================================== Einde pagina 376 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 377 ======================================================================

<pre>                                                                          conclusies en aanbevelingen
    rekening houdt met de specifieke behoeften van de huidige kandidaat-lidstaten
    om het proces van transformatie te kunnen voltooien en de kansen voor inhaal-
    groei zo optimaal mogelijk te benutten.
    In het licht van deze overwegingen heeft de wrr in hoofdstuk 5 de mogelijkhe-
    den verkend om diversiteit te accommoderen via de strategie van een kernacquis.
    Voor de Midden- en Oost-Europese landen impliceert deze benadering dat lang-
    durig uitstel van de toetreding wordt voorkomen en het gevaar wordt weggeno-
    men dat zij de economische en stabiliteitsvoordelen van integratie in de Unie
    nog lang moeten missen. Aangezien kandidaat-lidstaten worden ontzien op
    al die onderdelen van het acquis die niet meteen bij toetreding cruciaal zijn,
    wordt voorkomen dat de mogelijkheden om een inhaalgroei te bereiken, worden
    gefrustreerd. Mede hierdoor zal ook het risico van erosie van verworvenheden
    kleiner worden. Voor de Europese Unie betekent deze strategie dat de risico’s van
    de uitbreiding voor de kern van de waarden- en handelingsunie beperkt worden
    door voorafgaand aan de toetreding concessieloos een proactief en sectoroverstij-
    gend geformuleerde toets toe te passen. Kandidaat-lidstaten worden gehouden
    aan de volledige overname en implementatie van het acquis door middel van
    harde implementatietrajecten en -kalenders die in het toetredingsverdrag
    worden vastgelegd.                                                                                373
    De wrr meent dat – onder vooropstelling dat uiteindelijk het gehele acquis door de
    kandidaat-lidstaten moet worden overgenomen en geïmplementeerd – er op drie
    beleidsterreinen een onderscheid moet worden gemaakt tussen een kernacquis,
    dat direct bij toetreding moet worden toegepast, en onderdelen waarvoor een
    invoeringstraject moet worden vastgelegd bij de toetreding.
    In dit rapport is deze toetredingsstrategie op hoofdlijnen uitgewerkt voor de
    interne markt, het milieu en voor de samenwerking op het gebied van justitie en
    binnenlandse zaken (zie achtereenvolgens de paragrafen 8.5, 8.8 en 8.10)
    Het betreft hier contourschetsen met als doel de eu-lidstaten en de Commissie
    gezamenlijk een proactieve, robuuste langetermijnstrategie te laten ontwikkelen.
8.4 de implementatie en handhaving na toetreding:
    de unie als gedecentr aliseerde bestuurs - en
    rechtsgemeenschap
    Een belangrijk kenmerk van de Unie is haar gedecentraliseerde structuur met
    betrekking tot de implementatie en handhaving van Uniebeleid: het zijn de
    organen van de lidstaten die hiermee zijn belast. Deze karakteristiek draagt er
    sterk toe bij dat het Uniebeleid door de lidstaten wordt verinnerlijkt. Dit is een
    belangrijke bijdrage aan de instandhouding van de legitimiteit van het Europese
    beleid. De voorstellen van de raad zijn erop gericht deze essentiële karakteristiek
    te behouden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 377 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 378 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 In hoofdstuk 6 werd duidelijk gemaakt dat de noodzakelijke kwaliteitsverbete-
                 ring van het bestuurs- en juridisch stelsel een proces van jaren impliceert; uitstel
                 van toetreding met enkele jaren lost dit probleem niet wezenlijk op. Wel stelt dit
                 de Unie voor de vraag hoe zij kan bijdragen tot een consistente verbetering en
                 bewaking van het niveau van uitvoering. Dit is overigens een vraag die zich ook
                 in de huidige Unie indringender laat stellen naarmate de intensiteit van de
                 samenwerking toeneemt.
                 De wrr constateert dat de bewaking van de kwaliteit van de uitvoering in de
                 Unie leemtes vertoont. Verantwoording voor het optreden van de nationale
                 organen geschiedt volgens de procedures van de betrokken lidstaten en in natio-
                 naal verband. Hiermee wordt tekort gedaan aan het belang dat Europa en de
                 andere lidstaten direct hebben bij de kwaliteit van de uitvoering. Zij hebben geen
                 plaats in de bestaande (nationale) verantwoordingssystemen. Weliswaar wordt
                 er vanuit de Unie toezicht gehouden en kunnen inbreukprocedures worden
                 ingesteld, maar deze zijn gereserveerd voor meer uitzonderlijke gevallen.
                 Inmiddels zijn nieuwe methodes voor de bewaking van de kwaliteit in vele lid-
                 staten ontworpen. Zij omvatten vormen van systematische en openbare verant-
                 woording. De wrr meent, onder handhaving van het uitgangspunt dat imple-
374              mentatie plaatsvindt door de nationale autoriteiten, dat de Unie erop moet
                 inzetten de processen van openbare verantwoording te versterken voor de
                 uitvoering van het Europese beleid. Aan deze verantwoording zouden ook eisen
                 gesteld moeten worden. Een kwalitatieve verbetering van de uitvoering zal
                 verder bevorderd kunnen worden door agentschappen een rol te geven bij het
                 versterken van de samenwerking en de onderlinge afstemming bij de uitvoering.
                 Het opdragen van uitvoerende taken aan agentschappen komt slechts in bijzon-
                 dere gevallen in aanmerking. Wel verdient het aanbeveling om in het verdrag een
                 basis op te nemen voor de oprichting van agentschappen. De raad meent voorts
                 dat intensieve inspanningen om het bestuurlijke vermogen te versterken door
                 middel van uitwisseling, scholing en andere vormen van hulpverlening vanuit de
                 Unie, onontbeerlijk zijn.
                 De vormgeving van een Europees rechtsstelsel, dat garandeert dat de rechtsregels
                 van de Unie in alle lidstaten gelden, is een van de belangrijkste verworvenheden
                 van de Unie. Europese rechters bewaken dit stelsel, en zorgen voor de noodzake-
                 lijke eenheid van het recht. Dit stelsel vergt een grote inzet van de nationale
                 rechters; zij zijn in de meeste gevallen belast met de toepassing van dit recht.
                 Vragen over de uitleg van de Europese rechtsregels kunnen of moeten zij voorleg-
                 gen aan het Europese Hof. De goede werking van het stelsel is daarmee mede
                 afhankelijk van de kwaliteit van de nationale rechtsbedeling en de nationale
                 rechtscolleges.
                 Het is niet realistisch om te verwachten dat deze structuur in een vergrote Unie
                 toereikend zal zijn om voor de noodzakelijke eenheid in het recht te zorgen.
                 Het probleem ligt in de grote diversiteit van rechtsstelsels, waarin de eenheid van
                 het Europese recht niet meer door één of twee hoogste rechters te bewaken is.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 378 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 379 ======================================================================

<pre>                                                                             conclusies en aanbevelingen
    Een meer ingrijpende herziening is nodig. Onderdeel daarvan moet zijn de
    instelling van een Europese rechter per lidstaat, die een schakelfunctie kan
    vervullen tussen de nationale rechter en het Europese Hof.
    De uitbreiding noopt voorts tot een stroomlijning van de procedures die de
    Commissie kan instellen tegen lidstaten die hun verplichtingen niet nakomen.
    Om problemen met de naleving op te lossen, is het van belang hierbij zoveel
    mogelijk gebruik te maken van vormen van administratieve samenwerking.
    Gerichte besprekingen op het hoogste niveau kunnen juridische procedures
    voorkomen. Hiernaast zou de doelmatigheid van de procedure worden bevorderd
    wanneer de inbreukprocedure wordt ingericht overeenkomstig die in het egks-
    verdrag: het van de oordeel Commissie is bindend tenzij de lidstaat hiertegen
    opkomt.
    De wrr meent dat in de vergrote Unie de kwaliteit van de implementatie door de
    nationale autoriteiten moet worden geborgd door vormen van (openbare) verant-
    woording die voldoen aan Europese maatstaven. Om de kwaliteit van het Europese
    rechtsstelsel te handhaven, zijn betrekkelijk ingrijpende veranderingen noodzake-
    lijk. De belangrijkste hiervan is de instelling van een Europese rechter per lidstaat.
    Dit zal de doorwerking van het Europese recht in de nationale rechtsuitoefening                      375
    bevorderen.
    De algemene analyse van de mogelijke problemen en oplossingsrichtingen ten
    aanzien van het proces van toetreding en ten aanzien van de uitvoerings- en hand-
    havingsproblematiek na toetreding vormen de ‘lens’ waardoor de wrr in hoofd-
    stuk 7 de kansen, problemen en oplossingrichtingen heeft beoordeeld op de
    onderzochte beleidsterreinen (zie ook de overzichtstabel met kansen en bedrei-
    gingen aan het einde van par. 4.8). In de navolgende paragrafen worden de voor-
    naamste problemen en de aanbevolen oplossingsrichtingen per beleidsterrein
    kort samengevat.
8.5 de interne markt: kernacquis met het oog op
    inhaalgroei
    Op het beleidsterrein van de interne markt ziet de Unie zich ten volle geplaatst
    voor het dilemma dat het streven naar een spoedige uitbreiding kan botsen
    met de gestelde toetredingseis van overname, implementatie en handhaving
    van het volledige acquis. Enerzijds biedt de inbedding van de kandidaat-lidstaten
    in het economische en institutionele kader van de interne markt namelijk het
    strategisch perspectief op versnelde inhaalgroei en een door marktconvergentie
    gestimuleerde versterking van het juridisch en bestuurlijk vermogen.
    Anderzijds voert de weg naar toetreding tot de interne markt langs tal van
    beleidsdossiers (o.m. op fytosanitaire en veterinaire gebied, de oude en nieuwe
    benadering van technische handelsbelemmeringen, financiële en vervoersdien-
    sten, telecom- en netwerkindustrieën) waarvan de implementatie en handhaving
    op korte termijn aanzienlijk economische, bestuurlijke en juridische inspanningen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 379 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 380 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 vergen en soms disproportionele kosten voor deze landen met zich meebrengen.
                 Het is nu al evident dat het vasthouden aan deze eis ofwel leidt tot uitstel van de
                 toetreding ofwel gepaard zal gaan met een aantal soms langdurige overgangs-
                 termijnen die de interne markt verstoren.
                 Het in hoofdstuk 7 gepresenteerde voorstel voor een kernacquistoets voor de
                 interne markt biedt volgens de wrr een oplossing voor dit probleem. Het is een
                 kwalitatieve toets op het vermogen en de bereidheid van de kandidaten om het
                 acquis bij de toetreding te implementeren en handhaven op alle onderdelen die
                 wezenlijk zijn voor het goede functioneren van de interne markt. Deze toets
                 biedt de kandidaat-lidstaten het perspectief op een versnelde inhaalgroei in
                 Unieverband terwijl de geloofwaardigheid van de interne markt behouden blijft.
                 Bepalend voor de toets is het onderscheid tussen:
                 1 het gedeelte van het acquis dat cruciaal is voor het functioneren van de interne
                    markt; en
                 2 het gedeelte dat zonder schadelijke gevolgen voor de goede werking van de
                    interne markt volgens een van tevoren vastgelegd traject en onder toezicht van
                    de Europese Commissie na de toetreding zal moeten worden geïmplemen-
                    teerd (het ‘restacquis’).
376              Hieronder worden de voornaamste vereisten voor, en onderdelen van deze
                 kernacquistoets nogmaals opgesomd.
                 Een land dat ‘slaagt’ voor de test, beschikt ten eerste over een macro-economische
                 stabiliteit en een marktfunctioneren op een niveau waarop de transitie als
                 afgerond kan worden beschouwd; het heeft dan ook hoge ‘scores’ behaald voor de
                 negen ebrd-indicatoren van economische transitie. Ten tweede heeft het hoge
                 scores behaald voor de formele overname van de richtlijnen van de ‘oude’ en
                 ‘nieuwe’ benadering en van openbare aanbestedingen, voor de overname,
                 implementatie en handhaving van het acquis op het gebied van de financiële
                 diensten, de telecommunicatie, de verkeers-, lucht- en zee- en binnenvaartwegen
                 (waar relevant). Ten derde beschikt het over een onafhankelijke mededingings-
                 autoriteit die ten minste drie jaar goed functioneert, een geloofwaardige controle
                 op vervalsing en imitatie van merken, een goed bestuurlijk vermogen op de
                 acquisonderdelen van het douanerecht en de douanefacilitering, de btw en
                 accijns, veterinaire en fytosanitaire bepalingen, de stadium-I bepalingen voor
                 milieu- en kernenergie van het Witboek, de basiselementen van het sociale
                 acquis en het cohesiebeleid. Ten vierde is de kandidaat-lidstaat toegetreden tot de
                 München-overeenkomst over octrooirechten en is hij lid van cen/cenelec en
                 etsi. En ten slotte slaagt de kandidaat alleen indien hij bereid en in staat is na de
                 toetreding onder eu-toezicht een middellange termijnstrategie te volgen voor
                 voortgaande macro- en micro-economische hervormingen, onder meer op het
                 gebied van de overheidsuitgaven, de belastingen, pensioenen, sociale zekerheid,
                 het bank- en verzekeringswezen en de nutsbedrijven.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 380 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 381 ======================================================================

<pre>                                                                         conclusies en aanbevelingen
De wrr adviseert de Nederlandse regering zich op korte termijn in Europees
verband sterk te maken voor een kernacquistoets voor de interne markt. Zij zou de
lidstaten kunnen aansporen te komen tot een meer systematische, sectoroverstij-
gende en proactieve toetsing van het bestuurlijk en juridisch vermogen van de
kandidaat-lidstaten op al die onderdelen van het acquis die onmisbaar zijn voor het
goede functioneren van de interne markt. Deze concessieloze toets zou moeten
uitmonden in een realistisch beeld van het implementatie- en handhavingsvermogen
van de kandidaat-lidstaten ten aanzien van het internemarktacquis. Individuele
kandidaat-lidstaten die aan de gestelde minimumcriteria voldoen, kunnen toetreden
tot de eu. Als voorwaarden gelden echter dat ze die onderdelen van het ‘restacquis’
die niet belastend zijn voor hun individuele groeitraject, bij toetreding onverkort
overnemen en implementeren en zich in het toetredingsverdrag vastleggen op een
geloofwaardig tijdpad voor de volledige overname van het restacquis.
Het vrij verkeer van werknemers vormt zowel voor de huidige lidstaten als voor
de kandidaat-lidstaten een speciaal – want politiek gevoelig – onderdeel van het
internemarktdossier. Bij sommige lidstaten heerst de vrees dat zij na de toetre-
ding van de Midden- en Oost-Europese landen zullen worden ‘overspoeld’ door
arbeidsmigranten uit die regio. De kandidaat-lidstaten op hun beurt ervaren de
discussies over overgangstermijnen die hen tijdelijk zouden uitsluiten van het                       377
recht op vrij verkeer, als discriminerend. In hoofdstuk 7 is gebleken dat de vrees
voor grote stromen arbeidsmigranten niet gegrond is. Het vrije verkeer van werk-
nemers is alleen mogelijk onder het gastlandprincipe. Dit betekent dat legaal wer-
ken in een andere lidstaat alleen is toegestaan op basis van regels en cao’s van het
gastland. Voor zover het vanwege het lagere loon gunstig is arbeidsmigranten uit
lidstaten met een laag welvaartspeil aan te trekken, vervalt dit voordeel dus onder
het gastlandbeginsel. In die gevallen waar werkgevers via een strikte toepassing
van het cao-loon toch nog kostenvoordelen zouden hebben bij het aannemen van
arbeidsmigranten, vallen deze vaak grotendeels weg tegen nadelen als het niet
beheersen van de lokale taal en het niet beschikken over de lokaal vereiste
beroepservaring. Als specifieke (sectorale) tekorten op de arbeidsmarkt het des-
ondanks aantrekkelijk maken om arbeidsmigranten aan te trekken, is het gastland
er bovendien zelf mee gediend. De onderhandelingsinzet van de Europese Unie,
een overgangsperiode, raakt de kern van het probleem derhalve niet. Dit wordt
immers gevormd door illegale migratie.
De wrr steunt de positie van de Nederlandse regering dat het vrije verkeer van
werknemers binnen de Unie onmiddellijk van kracht dient te worden, met slechts
een beperkte, strikt geclausuleerde vrijwaring voor enkele individuele lidstaten.
Het vrije verkeer is immers een recht voor de burgers van alle eu-landen. Zoals in
hoofdstuk 7 is geconcludeerd, zijn er alleen in het geval van Duitsland en Oostenrijk
redenen om tijdelijk bilaterale regelingen ten aanzien van grensarbeid te treffen.
Op de lange termijn is het effectiever de migratiestromen tussen lidstaten te beïn-
vloeden door vermijdbare, beleidsmatig gecreëerde push- en pullfactoren achter
migratie weg te nemen dan door allerlei beperkingen op het vrije verkeer van werk-
nemers te handhaven. Zo zouden eu-lidstaten bijvoorbeeld meer aandacht kunnen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 381 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 382 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 besteden aan het vergroten van de arbeidsmarktflexibiliteit. Bovendien zouden ze
                 de nieuwe lidstaten een meer geleidelijke aanpassing aan het niveau van sociale
                 bescherming van het sociale acquis moeten gunnen. Dit zou immers de mogelijkheden
                 tot een inhaalgroei versterken en de ‘push’ voor migratie naar elders verminderen.
       8.6       de monetaire unie: toetreding zonder ex tr a
                 voorwaarden
                 Met het naderen van de eu-uitbreiding komt ook het moment in zicht dat nieuwe
                 lidstaten toetreden tot de monetaire unie. Eenmaal toegetreden tot de Unie zijn
                 deze landen namelijk verplicht het nominale convergentietraject op basis van de
                 criteria van het Verdrag van Maastricht te volgen dat leidt naar volledige deel-
                 name aan euroland. Met dit doel voor ogen hebben de meeste kandidaat-lidstaten
                 de eigen munt al unilateraal verankerd aan de euro, dan wel de euro als referentie-
                 munt gekozen in een systeem van zwevende wisselkoersen. Hiernaast is een aan-
                 tal van deze landen zich al enige tijd aan het oriënteren op de nominale conver-
                 gentiecriteria. Volgens sommige deskundigen brengt het echter risico’s met zich
                 mee te streven naar snelle deelname aan de monetaire unie. Zo zou het gelijk-
                 tijdig omlaag brengen van de inflatie en de overheidstekorten in combinatie met
378              het stabiliseren van de nominale wisselkoers ten koste kunnen gaan van de struc-
                 turele aanpassingen en de inhaalgroei in de kandidaat-lidstaten. Dit zou ook de
                 geloofwaardigheid en stabiliteit van de euro negatief kunnen beïnvloeden.
                 Door de toetreding van de kandidaat-lidstaten tot de monetaire unie afhankelijk
                 te maken van extra voorwaarden op het gebied van reële inkomens- of structurele
                 convergentie, zou dit risico volgens sommigen kunnen worden vermeden.
                 De wrr is van mening dat de reële inkomensconvergentie geen goede maatstaf
                 biedt om te beoordelen in hoeverre de kandidaat-lidstaten het vermogen hebben
                 om met succes te kunnen deelnemen aan de monetaire unie. Het lidmaatschap
                 van de monetaire unie is in principe verenigbaar met forse inkomens- en struc-
                 tuurverschillen tussen landen en regio’s. Wel essentieel is dat nieuwe lidstaten
                 beschikken over het vermogen een gecoördineerd, op stabiliteit gericht prijs- en
                 begrotingsbeleid te voeren dat de financiële markten als geloofwaardig beschou-
                 wen en dat tegelijkertijd de inhaalgroei niet onnodig frustreert. In het door de
                 wrr gehanteerde concept van economische unie fungeert de interne markt als
                 een essentiële stimulans voor inhaalgroei en als fundering voor een stabiele en
                 goed werkende monetaire unie. De voorgestelde kernacquistoets voor de interne
                 markt stelt derhalve ook eisen aan de kandidaat-lidstaten die mede met het oog
                 op een succesvolle uitbreiding van de eurozone zijn geformuleerd. Deze dwingt
                 de kandidaat-lidstaten bijvoorbeeld om al voor hun toetreding tot de eu aan
                 hoge eisen te voldoen (zoals vastgelegd in eu-regelgeving, bijv. t.a.v. home country
                 control) op het terrein van de financiële diensten, inclusief het waarborgen van de
                 transparantie van de kapitaalmarkten en het garanderen van een strikt en
                 betrouwbaar toezicht.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 382 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 383 ======================================================================

<pre>                                                                           conclusies en aanbevelingen
    Indien de huidige lidstaten deze kernacquistoets voor de interne markt als toe-
    gangseis stellen en hiernaast ook de nominale convergentiecriteria van Maastricht
    strikt hanteren, heeft de Nederlandse regering volgens de wrr geen gronden om te
    vrezen dat het uitbreidingsproces de monetaire unie zou schaden. De regering zou
    echter wel in Europees verband moeten waarschuwen voor een te snelle liberalise-
    ring van het kapitaalverkeer in de Midden- en Oost-Europese landen. Voor zover
    nodig zou nieuwe lidstaten de gelegenheid moeten worden geboden een meer gelei-
    delijke liberalisering van het kortetermijnkapitaalverkeer door te voeren in het
    kader van erm-2. Ook zou de regering erop aan moeten sturen dat het institutionele
    hervormingsproces van het escb al wordt gestart nog vóór de eerste eu-
    uitbreidingsronde heeft plaatsgevonden.
8.7 het glb: uitbreiding verhoogt de urgentie van
    acquishervorming
    De wrr beschouwt het glb als een beleidsterrein bij uitstek waarvoor geldt dat
    de klassieke strategie om aanpassingen in de toetredende landen eenzijdig af te
    dwingen, bijzonder problematisch is. De Unie staat dan ook voor een wezenlijk
    politiek dilemma dat volgens sommigen zelfs tot verder uitstel van de uitbreiding
    zou kunnen leiden. Wanneer de huidige directe inkomenssteun wordt toegepast                        379
    in de Midden- en Oost-Europese regio’s, die vaak toch al kwetsbaar zijn, van
    de landbouw sterk afhankelijk, maar technologisch en institutioneel nog zwak
    ontwikkeld, zal dit daar de grond- en voedselprijzen opdrijven en de economi-
    sche structuuraanpassingen vertragen. Dit zou ook een rem zetten op het econo-
    mische transformatieproces van grote delen van het platteland en de welvaarts-
    kloof tussen stedelijke gebieden en perifere plattelandsregio’s binnen de nieuwe
    lidstaten vergroten. Bovendien creëert de betaling van directe inkomenssteun
    aan boeren in Midden- en Oost-Europa een nieuwe, maar ditmaal veel grotere
    groep van afhankelijke boeren die deze tijdelijke steun zal beschouwen als een
    permanent verworven recht dat zoveel mogelijk zal worden verdedigd. Dat deze
    steun op de lange termijn ongeschikt is om het macro-economisch perspectief
    van de sector als geheel te verbeteren, zal niets afdoen aan hun sterke wens dit te
    behouden ten behoeve van individuele inkomensverbetering. Tegelijkertijd is
    duidelijk dat een hierdoor ingegeven keuze voor het uitsluiten van de Midden- en
    Oost-Europese landen van directe inkomensbetalingen politiek onverteerbaar zal
    zijn voor deze kandidaat-lidstaten en zou kunnen leiden tot een toekomstige
    blokkering van verdere glb-hervormingen. Ten slotte staat de eu ook voor het
    dilemma dat bij voortzetting van het huidige beleid op de langere termijn een
    verdere stijging van de productie van de meest beschermde landbouwproducten
    zou kunnen optreden. Deze zal gepaard gaan met een vergroting van de onder-
    linge spanningen tussen de lidstaten over de landbouwuitgaven en met extra
    politieke druk in wto-verband voor nieuwe hervormingen van het glb.
    Die extra druk zal ook in de huidige lidstaten leiden tot een toenemende onzeker-
    heid bij ondernemers over het toekomstige investeringsklimaat in de landbouw-
    en voedingsmiddelensector.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 383 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 384 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 In het licht van dit politieke dilemma pleit de wrr voor het starten van een nieuw
                 hervormingstraject van het glb nog voor de eerste kandidaat-lidstaten zullen
                 toetreden. De wrr adviseert de Nederlandse regering om tijdens de geplande
                 tussentijdse herziening (Mid-Term Review) van het glb in 2002 politieke steun
                 te verwerven onder de lidstaten voor een besluit tot ontkoppeling van de directe
                 inkomenssteun van de productie, een snellere geleidelijke uitfasering van deze
                 betalingen en een verlaging van de interventieprijzen, zodat uitvoersubsidies en
                 productiebeperkingen op den duur kunnen vervallen. De verdere liberalisering van
                 het steunbeleid en ook de verdere afbouw van de agrarische handelsprotectie aan de
                 buitengrenzen van de Unie vormen een noodzakelijke stap op weg naar een op de
                 vraag georiënteerde (kwaliteits)productie tegen geringere lasten voor Europese
                 consumenten en belastingbetalers en met minder schade voor producenten in
                 ontwikkelingslanden. De landbouwsector in de Midden- en Oost-Europese landen
                 kan dan bovendien zonder grote economische verstoringen in de kandidaat-lidsta-
                 ten en zonder lange overgangstermijnen worden geïntegreerd in de interne markt.
                 Dit is tevens van groot belang voor het handels- en investeringsklimaat in andere
                 Europese economische sectoren die binnen de interne markt hinder ondervinden
                 van dergelijke overgangsmaatregelen.
380              De invoering van meer marktwerking in de landbouw doet volgens de wrr niet af
                 aan de noodzaak van een actief Europees en nationaal overheidsbeleid. Europees
                 beleid is nodig voor het toezicht op de voedselveiligheid, bepaalde kwaliteitsaspec-
                 ten, de milieuhygiëne en het dierenwelzijn in de landbouwsector. Ook voor platte-
                 landsontwikkelingsbeleid voor achterbleven regio’s (doelstelling 2 van het cohesie-
                 beleid) is een Europese rol weggelegd. Voor het overige is het plattelandsbeleid
                 echter primair een taak van nationale en regionale overheden. Er dient dan ook
                 geen overheveling plaats te vinden van de huidige communautaire fondsen voor het
                 glb naar een Europese plattelandsbeleid, tenzij dit op beleidsinhoudelijke gronden
                 gerechtvaardigd kan worden.
       8.8       het milieubeleid: kernacquis met het oog
                 op inhaalgroei
                 Het is een wel heel bijzonder opgave voor de kandidaat-lidstaten uit Midden- en
                 Oost-Europa zich aan te passen aan de eisen van het communautaire milieube-
                 leid. In deze landen bestond immers in het communistische planningsstelsel een
                 overmatige aandacht voor de zware industrie en werd de werkelijke kostprijs van
                 energie veronachtzaamd. Door het toetredingsproces zien deze landen zich ech-
                 ter tevens geconfronteerd met een milieuacquis dat de voorkeuren en ambities
                 weerspiegelt van de meer welvarende Westerse landen. De implementatie van dit
                 acquis stelt zware eisen aan hun vermogen tot financiering, infrastructurele plan-
                 ning en (inter)regionale samenwerking. De Europese Unie heeft inmiddels van de
                 kandidaat-lidstaten dan ook al tal van verzoeken ontvangen voor veelal (sector)
                 specifieke overgangstermijnen. Van de Commissie en de lidstaten vergen deze
                 verzoeken veelal technische en gedetailleerde beoordelingen over welke specifieke
                 richtlijnen van het milieuacquis gedurende welke periode zonder schadelijke
</pre>

====================================================================== Einde pagina 384 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 385 ======================================================================

<pre>                                                                      conclusies en aanbevelingen
gevolgen voor de interne markt na de toetreding zouden kunnen worden
geïmplementeerd. Voor zover deze analyses niet voorhanden zijn, zal het
beoordelingsproces niet zelden worden beïnvloed door de druk vanuit specifieke
(sectorale) deelbelangen. Een meer strategische afweging op basis van factoren als
de concurrentievoorwaarden en de milieubelangen in de Unie en het potentieel
voor inhaalgroei van de kandidaat-lidstaten, zou door die druk moeilijk tot stand
komen. Tegen de achtergrond van deze toetredingsdilemma’s pleit de wrr
voor een kernacquisstrategie voor het milieubeleid te hanteren. Deze proactieve
strategie kan voorkomen dat al te stringent vasthouden – al dan niet op specifieke
onderdelen – aan de eisen van het milieuacquis ertoe zou leiden dat de inhaal-
groei in de kandidaat-lidstaten fors en langdurig afneemt of dat het moment van
de toetreding lang wordt uitgesteld.
Het uitgangspunt van deze strategie is dat de kandidaat-lidstaten voorafgaand
aan de toetreding een kernacquistoets voor het milieubeleid ondergaan die een
verifieerbare kwalitatieve beoordeling toestaat van hun vermogen de prioritaire
onderdelen van het milieuacquis te implementeren. Tot die onderdelen behoren
in ieder geval de maatregelen die
• de werking van de interne markt in negatieve zin beïnvloeden, en
• grensoverschrijdende milieueffecten hebben die de milieukwaliteit binnen de                     381
   Unie in aanmerkelijke mate raken.
Richtlijnen die een directe relatie hebben met de interne markt behoren alle op
het moment van toetreding te zijn overgenomen en geïmplementeerd.
Hiertoe rekent de wrr in ieder geval de richtlijnen die worden genoemd in fase I
van het Witboek van 1995. Een onvolledige toepassing hiervan zou immers
leiden tot substantiële concurrentieverstoringen. Ten aanzien van richtlijnen
waarvoor deze relatie met de interne markt minder direct is, dient een nadere
specificatie via een onafhankelijk onderzoek uit te wijzen of deze wel of niet tot
de kern moeten worden gerekend. Het uiteindelijke ‘restacquis’ moet uiteraard
wel op een van tevoren in het verdrag te bepalen tijdstip na de toetreding worden
overgenomen en geïmplementeerd.
De wrr heeft een eerste inventarisatie gemaakt van productgerelateerde milieu-
maatregelen die een directe werking hebben op de interne markt en de productie-
proces- of productie-inputgerelateerde maatregelen met een indirect effect die de
interne markt in negatieve zin zouden kunnen beïnvloeden. Het betreft hier echter
vooral een aanzet om de eu-lidstaten en de Commissie er gezamenlijk toe te bren-
gen een proactieve, robuuste langetermijnstrategie te laten ontwikkelen die meer is
dan de optelsom van zuiver sectorale deelbelangen. Het voorstel is nadrukkelijk niet
bedoeld als blauwdruk.
Tot het zogenoemde ‘restacquis’ van het milieubeleid, dat niet onmiddellijk bij de
toetreding door alle individuele lidstaten behoeft te worden geïmplementeerd,
rekent de wrr in ieder geval de zware investeringsrichtlijnen voor water, lucht en
afval en een aantal horizontale milieumaatregelen. Aangezien de effecten van deze
acquisonderdelen op de interne markt gering zijn en de overname ervan op de korte
</pre>

====================================================================== Einde pagina 385 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 386 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 termijn de kandidaat-lidstaten voor extreme kosten zou stellen, zou hier de moge-
                 lijkheid van een geleidelijke implementatie over een langere periode wenselijk zijn.
                 Voor de implementatie van deze onderdelen zou dan wel in het toetredingsverdrag
                 een strikt tijdpad voor overname en implementatie moeten worden overeengekomen.
                 Uiteraard geldt ook bij dit kernacquis dat lidstaten zoveel mogelijk die onderdelen
                 van het restacquis zullen moeten implementeren welke geen overmatig zware
                 (financiële) belasting vormen. In een aantal kandidaat-lidstaten betreft dit bijvoor-
                 beeld horizontale richtlijnen als de Milieu Effect Rapportage en de flora- en fauna-
                 richtlijnen.
       8.9       cohesie binnen de unie: rijk betaalt voor arm
                 Het communautaire cohesiebeleid steunt nieuwe lidstaten in hun streven naar
                 reële convergentie door een doelmatiger inzet te bevorderen van productiefacto-
                 ren binnen de interne markt. Door de decentrale manier waarop de investerings-
                 programma’s van het cohesiebeleid moeten worden opgezet, versterkt het boven-
                 dien het regionale bestuur en de horizontale en verticale coördinatie tussen
                 overheidsinstanties. Al deze voordelen maken dat het beleid de wederzijdse
                 belangen van de huidige en de aankomende lidstaten dient.
382              Desondanks lijkt bij de rijkere lidstaten een verminderde bereidheid te bestaan
                 om bij te dragen aan de financiering van het cohesiebeleid. Steeds vaker hanteren
                 ze een juste retour-benadering. Dit sterkt de huidige ontvangers van de structuur-
                 en cohesiefondsen op hun beurt in de veronderstelling dat de komende uitbrei-
                 ding naar landen die een nog grotere ontwikkelingsachterstand hebben dan
                 zijzelf, ten koste zal gaan van de hulp aan de eigen achterstandsregio’s.
                 Naar het oordeel van de wrr moeten alle financiële stromen van de communau-
                 taire begroting, dus ook de financiële overdrachten uit hoofde van het cohesie-
                 beleid, een afgeleide vormen van weloverwogen en gerechtvaardigde beleids-
                 behoeften. De komende uitbreiding van de Unie met een groot aantal minder
                 ontwikkelde landen uit Midden- en Oost-Europa rechtvaardigt een versterking
                 van het concentratiebeginsel voor de inzet van de structuur- en cohesiefondsen.
                 De communautaire beleidsinspanningen gericht op vermindering van de ont-
                 wikkelingsachterstanden en vergroting van het groeipotentieel, zouden vooral
                 daar moeten worden ingezet waar ze het hardst nodig zijn, namelijk in de relatief
                 arme lidstaten en hun regio’s. Regio’s van relatief rijke landen dienen derhalve
                 niet meer in aanmerking te komen voor communautaire structuurfondsen.
                 De wrr adviseert de Nederlandse regering ten eerste om strikt vast te houden aan
                 het thans geldende criterium voor doelstelling 1 van het cohesiebeleid, dat alleen die
                 regio’s binnen de cohesielanden steun mogen ontvangen waarvan het gemiddelde
                 bbp per hoofd onder de grens van 75 procent van het eu-gemiddelde uitkomt.
                 Zij zou in eu-verband moeten aandringen op twee eenvoudige basisprincipes aan
                 de hand waarvan de steun per lidstaat kan worden bepaald: hoe minder welva-
                 rend, hoe groter de omvang van het steunbedrag en hoe dichter bij het inkomens-
                 gemiddelde van de eu-lidstaten, hoe minder de steun.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 386 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 387 ======================================================================

<pre>                                                                               conclusies en aanbevelingen
     Ten tweede zou de regering zich moeten inspannen om het functionele concentra-
     tiebeginsel een veel bepalender rol te laten spelen in de toewijzing van middelen.
     Er dient een einde te worden gemaakt aan de huidige trend om uit overwegingen
     van juste retour de toepassingsruimte van sommige beleidsinstrumenten geogra-
     fisch en inhoudelijk te laten verwateren. Ten slotte adviseert de wrr de nog altijd
     formeel bestaande maar in de praktijk achterhaalde koppeling tussen het cohesie-
     fonds en de doelstellingen van de monetaire unie ter discussie te stellen. De regering
     dient de instelling van een cohesiefonds ‘nieuwe stijl’ voor te stellen voor milieu- en
     infrastructurele investeringen in de minder ontwikkelde lidstaten.
8.10 de eu - begroting: financiële consequenties van de
     wrr-voorstellen
     De financiële gevolgen van de wrr-aanbevelingen op het gebied van het cohesie-
     beleid en het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid staan nader uitgewerkt in
     paragraaf 7.7. In deze paragraaf zijn de implicaties voor de inkomsten en uitgaven
     onderscheiden voor de periode tot en met 2006 en de periode na 2006.
     Zij zijn tevens gesplitst in uitgavenverhogende en uitgavenverlagende voorstel-
     len, overigens zonder dat uitgavenbedragen worden genoemd. De wrr-voorstel-
     len voor verdere prijshervormingen en tariefliberalisaties vanaf 2003 zullen                          383
     aanvankelijk een uitgavenverhogend effect hebben, omdat ze moeten worden
     gecompenseerd door tijdelijke inkomenstoeslagen. Afhankelijk van de mate van
     degressiviteit zullen ze bijvoorbeeld halverwege de nieuwe Financiële Perspectie-
     ven van na 2006 echter uitmonden in een structurele verlichting van de commu-
     nautaire begroting. De beleidsaanbevelingen op het gebied van de communautaire
     cohesie zouden kunnen neerkomen op een forse daling van de uitgaven voor het
     Europese Fonds voor Regionale Ontwikkeling in de periode tot 2006.
     De wrr heeft in zijn beleidsaanbevelingen over het glb en het cohesiebeleid
     inhoudelijk overwegingen van goed beleid voorop gesteld. Hij is zich ervan bewust
     dat de uiteindelijke keuzen voor het tijdpad en de mate van degressiviteit van de
     afbouw van de inkomenstoeslagen, en ook voor de modaliteiten van de cohesie-
     beleidshervormingen tot de politiek gevoelige onderhandelingsdossiers behoren
     waarvoor de Nederlandse regering mede afhankelijk is van het krachtenveld binnen
     de Europese Unie. Uit de wrr-voorstellen blijkt echter dat er ook in het huidige
     politieke krachtenveld mogelijkheden zijn om beleidswijzigingen in de beoogde
     richting tot stand te brengen.
8.11 jbz: kernacquistoets, wederzijdse betrokkenheid en
     vertrouwensopbouw
     Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam en de incorporatie
     van het Schengen-acquis in het kader van de Europese Unie zien de kandidaat-
     lidstaten zich gesteld voor een enorme dynamiek op het terrein van de jbz-
     samenwerking. De mate waarin de opname van de Midden- en Oost-Europese
     landen in de Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Rechtvaardigheid (rvvr) zal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 387 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 388 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                 slagen, hangt af van het vermogen van deze landen het jbz-acquis adequaat te
                 implementeren. Taken als grensbewaking, politiële en justitiële samenwerking
                 komen primair aan op effectieve organisaties die functioneren volgens de principes
                 van de rule of law.
                 De kandidaat-lidstaten hebben te kampen met de erfenis uit hun communistische
                 verleden dat een onafhankelijke, betrouwbare en efficiënte rechterlijke macht
                 ontbreekt en ook een modern bestuurs, politie- en grensbewakingsapparaat
                 afwezig is dat het vertrouwen heeft van de eigen bevolking en de huidige eu-lid-
                 staten. In hun streven deze erfenissen te boven te komen, stuiten zij op financiële
                 grenzen. Met name de bewaking van de externe grenzen vergt kostbare investe-
                 ringen. Op de verschillende onderdelen van jbz wordt in de evaluatie van de toe-
                 tredingsvoorbereidingen geconstateerd dat ten aanzien van de overname van het
                 jbz-acquis weliswaar relatief weinig problemen te verwachten zijn maar dat de
                 implementatiecapaciteit van de kandidaat-lidstaten voorlopig nog ver tekort zal
                 schieten. Bij de beoordeling van de toetredingsstrategie voor jbz dient men van
                 dit gegeven doordrongen te zijn.
                 Tegen deze achtergrond stelt de wrr voor een kernacquistoets te formuleren
384              voor jbz. Het gebied van jbz leent zich bij uitstek voor de toepassing van een
                 kernacquistoets. Er ontstaan voor de veiligheid van de eu-burger namelijk extra
                 waarborgen tegen eventuele negatieve effecten van een accommoderende toetre-
                 dingsbenadering. Deze extra waarborgen worden geboden door de tweestappen-
                 procedure voor de volledige deelname aan het Schengen-acquis. Na de toetreding
                 blijven de huidige lidstaten met de nieuwe lidstaten verantwoordelijk voor de
                 bewaking van de interne grenzen, totdat een aparte, unanieme beslissing van de
                 Europese Raad is genomen om de interne grenscontroles of te heffen.
                 Het voorstel gaat nadrukkelijk uit van de tweestappenprocedure. Een kernacquis
                 voor jbz zou de volgende contouren kunnen aannemen:
                 • wat betreft de waardenunie, wordt de kern voor jbz gevormd door een
                    basisniveau van de rule of law;
                 • wat betreft de handelingsunie, wordt de kern voor jbz gevormd door die
                    maatregelen die direct de interne markt en de veiligheid van de eu-burger
                    beïnvloeden, inclusief het bestuurlijk en juridisch vermogen om die maat-
                    regelen adequaat te implementeren. Hieronder valt in ieder geval de politiële
                    en justitiële samenwerking (en de maatregelen die daarvoor noodzakelijk zijn,
                    zoals adequate gegevensbescherming, enz.).
                 Bij de toetreding zou nog geen volledige implementatie van het Schengen-acquis
                 ten aanzien van de externe grenscontroles en de deelname in het Schengen Infor-
                 matie Systeem (sis) geëist moeten worden. Ten aanzien van de externe grenzen
                 zou minder prioriteit moeten worden gegeven aan grenzen tussen kandidaat-
                 lidstaten. In het geval deze landen niet alle tegelijk toetreden, zullen deze gren-
                 zen immers slechts tijdelijk zijn. Zolang de interne grenscontroles niet zijn
                 opgeheven, ligt een prioriteit voor de inrichting van vliegvelden en havens vol-
                 gens de Schengen-regels evenmin voor de hand. Verder zijn overgangstermijnen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 388 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 389 ======================================================================

<pre>                                                                       conclusies en aanbevelingen
denkbaar voor asiel, visa en migratie, waarbij het criterium van hoge kosten van
implementatie voor de kandidaat-lidstaat een belangrijke rol speelt. Voor het
beleidsterrein van jbz is het van groot belang dat het acquis dat niet tot de kern
behoort, maar geen excessieve kosten met zich meebrengt voor de kandidaat-
lidstaten, toch voorafgaand aan de toetreding wordt overgenomen (bijv. op het
terrein van het asielbeleid). Voor de overname van het restacquis moeten dead-
lines en implementatietrajecten worden gesteld. De continue evaluatie die plaats-
vindt door de Schengen Evaluation Group zou op basis hiervan de voortgang
moeten volgen.
Het is duidelijk dat er geen magische formule bestaat om het implementatie-
vermogen en het adequate functioneren van de nieuwe lidstaten aan de jbz-
samenwerking te garanderen. Duidelijk is echter dat dit zonder wederzijdse
betrokkenheid en vertrouwensopbouw niet gaat. Tegen deze achtergrond is het
van groot belang dat de Unie en de lidstaten via hulp hun commitment tonen bij
de uitbreiding van de rvvr.
De wrr meent dat de Commissie met de kernacquistoets in de hand een sterkere
regisserende rol zou kunnen spelen. Deze regie betreft zowel de coördinatie van de
hulp als de koppeling tussen de voortgangsevaluaties (door Raad en Commissie) en
de prioriteitenstelling in de hulpverlening. Hiernaast meent de wrr dat voor speci-                385
fieke pretroetredingshulp op het gebied van jbz meer fondsen beschikbaar moeten
worden gesteld.
Naast hulpverlening is het van groot belang dat er wordt geïnvesteerd in een lange-
termijnproces om de bestuurs- en juridische culturen en praktijken te veranderen.
In de visie van de wrr draagt een reeks van maatregelen hiertoe bij: de openstelling
van jbz-programma’s voor kandidaat-lidstaten, associatie van kandidaat-lidstaten
met eu-structuren en -instellingen voorafgaand aan de toetreding en het sluiten
van pretoetredingspacten op gevoelige beleidsterreinen, zoals de georganiseerde
misdaad (sinds 1998), asiel en illegale immigratie.
Ten aanzien van de training en het functioneren van de politie en de grensbewaking
meent de wrr dat er in de komende jaren een grotere rol voor de Europese Unie
moet zijn weggelegd. Hierbij moet aan de ene kant gedacht worden aan ‘low-key’-
instrumenten als de opbouw van netwerken van beroepsbeoefenaren, training en
uitwisseling. Aan de andere kant is er echter ook een duidelijke behoefte aan verder-
gaande initiatieven. De wrr meent dat in navolging van de initiatieven op het
gebied van de Europese Politieacademie ook stappen in de richting van een Europese
grenswacht moeten worden gezet. Net als bij de Europese Politieacademie zou dit
proces van onderop moeten worden opgebouwd, dat wil zeggen voortbouwend op
reeds bestaande samenwerking en uitwisseling tussen de lidstaten.
Uiteindelijk zal de uitgebreide Unie een balans moeten vinden tussen veiligheid
en vrijheid. De uitgebreide eu zal prioriteit moeten geven aan de ontwikkeling
van een coherent, expliciet immigratiebeleid dat recht doet aan deze balans en de
goede betrekkingen met de buurlanden van de uitgebreide eu.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 389 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 390 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
       8.12      vooruitblik
                 In dit rapport heeft de wrr zich geconcentreerd op de problematische diversiteit
                 die samenhangt met het proces van toetreding van de kandidaat-lidstaten uit
                 Midden- en Oost-Europa tot de Europese Unie en met het vraagstuk hoe verwor-
                 venheden na de toetreding kunnen worden behouden via adequate implementatie
                 en handhaving van het acquis. Deze vraagstukken staan centraal in de huidige,
                 beslissende fase van de onderhandelingsbesprekingen met de kandidaat-lidstaten.
                 Over het vraagstuk van de besluitvorming na de toetreding, die kan garanderen
                 dat de Unie nieuwe externe en interne uitdagingen slagvaardig tegemoet kan
                 treden, zal de wrr adviseren in een vervolg op dit rapport.
386
</pre>

====================================================================== Einde pagina 390 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 391 ======================================================================

<pre>                                                                             afkortingen
afkortingen
ac-impel Accession Countries Implementation and Enforcement of Environmen-
         tal Law
ams      Aggregate Measure of Support
amvb     Algemene Maatregel van Bestuur
bbp      Bruto Binnenlands Product
bfta     Baltic Free Trade Area
bnp      Bruto Nationaal Product
cao      Collectieve arbeidsovereenkomst
carpe    Common Agricultural and Rural Policy for Europe
cefta    Central Europeane Free Trade Area
cen      Europees Comité voor Standaardisatie
cenelec  Europees Comité voor Electrotechnische Standaardisatie
cirae    Centrum voor informatie, onderzoek en gegevensuitwisseling inzake
         asiel
cirefi   Centrum voor informatie, onderzoek en gegevensuitwisseling inzake
         Grensbewaking en Immigratie                                                     387
dnb      De Nederlandsche Bank
disae    Development of Implementation Strategies for Approximation in Envi-
         ronment
ebrd     European Bank for Reconstruction and Development
ecb      Europese Centrale Bank Ecofin Raad van Ministers van Economische
         Zaken en Financiën
ecu      European Currency Unit
edc      Environment and Development Consultancy
eer      Europese Economische Ruimte
efro     Europees Fonds voor Regionale Onwikkeling
eg       Europese Gemeenschap
egks     Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal
eib      Europese Investeringsbank
elm      Europees Landbouwmodel
emu      Europese Monetaire Unie
envireg  Gemeenschapsinitiatief voor grensregio’s
eofl     Europees Oriëntatiefonds voor de Landbouw
eogfl    Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw
erm-2    Exchange Rate Mechanism-2
escb     Europees Stelsel van Centrale Banken
esf      Europees Sociaal Fonds
etsi     European Telecommunications Standards Institute
eu       Europese Unie
europol  Europese Politiedienst
eva      Europese Vrijhandelsassociatie
</pre>

====================================================================== Einde pagina 391 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 392 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
       evrm                Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de
                           fundamentele vrijheden
       falcone             Europees programma voor uitwisseling, training en samenwerking for
                           voor ambtenaren verantwoordelijk voor bestrijding van georganiseerde
                           misdaad
       fnsea               Fédération Nationale des Syndicats d’Éxploitants d’Agricoles
       gatt                General Agreement on Tariffs and Trade
       gbvb                Gemeenschappelijke Buitenlands en Veiligheidsbeleid
       glb                 Gemeenschappelijke Landbouwbeleid
       grotius             Europees programma voor training en uitwisseling van justitie-
                           ambtenaren
       hzdb                Beweging voor een Democratisch Slowakije
       iaea                Internationaal Atoom Energie Agentschap
       ict                 Informatie- en communicatietechnologie
       ifi                 Internationale Financiële Instellingen
       igc                 Intergouvernementele Conferentie
       imf                 Internationaal Monetair Fonds
       impel               Implementation and Enforcement of Environment Law
       ippc-richtlijn      Richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van vervuiling
388    ispa                Instrument for Structural Policy Assistance
       jbz                 Justitie en Binnenlandse Zaken
       jha                 Justice and Home Affairs (jbz)
       kls                 Kandidaat-lidstaten
       lei                 Landbouw-Economisch Instituut
       lfa                 Less Favourable Area
       life                Communautair financieel instrument voor het leefmilieu
       lnv                 Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
       mer                 Milieu Effect Rapportage
       moe                 Midden- en Oost-Europa
       ncb                 Nationale Centrale Bank
       ngo                 Niet-Gouvernementele Organisaties
       npoa                Nationale Programma’s voor de Overname van het Acquis
       nsa                 Nucleaire Safety Account
       nuts                Nomenclature des Unités Territoriales Statistique
       odyssues            Europees programma voor training, uitwisseling en samenwerking
                           inzake asiel, immigratie, opsporen van valse documenten en het over-
                           schrijden van de buitengrenzen
       oeso                Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
       oison               Europees programma voor training, uitwisseling en samenwerking
                           inzake politie, douane en andere repressieve diensten
       ovse                Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa
       peca                Protocol to the Europe Agreement on European Conformity
       papeg               Pre-toetredingspact Expert Groep
       Phare               eu-hulpprogramma voor de kandidaat-lidstaten van Midden- en Oost-
                           Europa
       pse                 Producentensubsidie-equivalenten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 392 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 393 ======================================================================

<pre>                                                                           afkortingen
rbmk   Watergekoelde grafietkernreactor
rpr    Rassemblement pour la République
rvvr   Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Rechtvaardigheid
sapard Special Accession Programme for Rural and Agricultural Development
ser    Sociaal Economische Raad
sdss   Slowaakse Democratische Coalitie
sigma  Support for Improvement in Governance and Management
sis    Schengen Informatie Systeem
slim   Simplified Legislation for the Internal Market
stop   Europees programma inzake de bestrijding van mensenhandel en seksu-
       eel misbruik van kinderen
taiex  Technical Assistance Information Exchange Office
teu    Treaty on European Union
udf    Union pour la démocratie française
ussr   Unie van Socialistische Sovjet-Republieken
veu    Verdrag betreffende de Europese Unie
vver   Drukwaterkernreactor
wenra  Western European Nuclear Regulators Association
wpns   Working Party on Nucleaire Safety
wto    World Trade Organisation                                                        389
</pre>

====================================================================== Einde pagina 393 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 394 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
390
</pre>

====================================================================== Einde pagina 394 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 395 ======================================================================

<pre>                                                                                              literatuur
liter atuur
Abraham, F. en J. Konings, (1999) ‘Does the opening of Central and Eastern Europe
         kill jobs in the west?’, World Economy 22, 4: 585-603.
Agence Europe, Bulletin Quotidien Europe nr. 7950, 23 en 24 april 2001.
Agence Europe, Bulletin Quotidien Europe nr. 7971, 24 mei 2001.
Agence Europe, Bulletin Quotidien Europe nr. 7992, 25 en 26 juni 2001.
Ágh, A. (1998a) Emerging Democracies in East Central Europe and the Balkans,
         Cheltenham: Edward Elgar Publishing.
Ágh, A. (1998b) The Politics of Central Europe, London: Sage Publications.
Ahtisaari, M., J. Frowein en M. Oreja (2000) Report of the Three Wise men on the Austrian
         Government’s Commitment to Common European Values, 8 september, Paris.
Amato, G. and J. Batt (2000) The Long-Term Implications of eu Enlargement: The Nature
         of the New Border, Final Report of the Reflection Group, Robert Schuman Centre
         for Advanced Studies, Florence: European University Institute.
Alesina, A., O. Blanchard, J. Galí, F. Giavazzi en H. Uhlig (2001) Defining a
         Macroeconomic Framework for the Euro Area. Monitoring the European Central
         Bank 3, a cepr report, Oxford: Information Press.
Allen, D. (2000) ‘Cohesion and the Structural Funds’, blz. 243-265 in H. Wallace &                       391
         W. Wallace (eds.) Policy-making in the European Union, 4th edition, Oxford:
         Oxford University Press.
Anderson, B. (1991) Imagined Communities: Reflections on the Origin and Spread of
         Nationalism, 2nd edition, London: Verso.
Andreff, W. (2000) ‘Nominal and real convergence—At what speed?’ in J.M. van Brabant
         (ed.) Remaking Europe. The European Union and the Transition Economies,
         Lanham: Rowman & Littlefield.
Azzi, G.C. (2000) ‘The Slow March of European Legislation: The implementation of
         Directives’, in K. Neunreither en A. Wiener (eds.) European Integration After
         Amsterdam, Institutional Dynamics and Prospects for Democracy, Oxford:
         Oxford University Press.
Bakker, A. en M. Roovers (2001) ‘eu-Enlargement and emu – more challenges ahead’,
         meb Series, 2001-04, De Nederlandsche Bank, Monetary and Economic Policy
         Department, Amsterdam.
Baldwin, R., E. Berglöf, F. Giavazzi en M. Widgrén (2000) ‘eu reforms for tomorrows
         Europe’, cepr Discussion Paper No. 2623.
Barents, R. (1999) Het verdrag van Amsterdam in werking, Europese Monografieën 62,
         Deventer: Kluwer.
Barker, T. en J. Köhler (eds.) (1998) International Competitiveness and Environmental
         Policies, Cheltenham: Edward Elgar Publishing.
Bauer, T. en K. Zimmerman (1999) Assessment of Possible Migration Pressure and its
         Labour Market Import Following the eu Enlargement to cee, Research Report 139,
         London: Department of Education and Employment.
Behrens, A. (2001a) ‘Regional Gross Domestic Product in Central European Candidate
         Countries 1998’, Eurostat statistics in Focus, General Statistics Theme 2001-1: 1-3.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 395 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 396 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
       Behrens, A. (2001b) ‘Regional Unemployment Rates in the Central European Candidate
                 Countries 1999’, Eurostat statistics in Focus, General Statistics, Theme 2001-1.
       Belastingdienst (1999) Handboek Douane deel 2, beschikbaar op de website van de belasting-
                 dienst: http://www.belastingdienst.nl/belex/data/boeken/hd2/httoc.htm
       Bennett, G. (1999) De diverse dimensies van differentiatie, Essay voor de vrom-raad.
       Bennet, G. (2000), interview.
       Berg, C., van den, R. van Dijk en B. van der Werff (2000) ‘Institutional setting of the
                 European System of Central Banks,’ blz. 149-168 in P. van Bergeijk, R. Berndsen,
                 W. Jansen (eds.) The economics of the Euro area. Macro-economic policy
                 and institutions, Cheltenham: Edward Elgar.
       Bieber, R., J.P. Jacqué en J.H.H. Weiler (1985) An Ever Closer Union. A Critical Analysis of
                 the Draft Treaty establishing the European Union, Brussels: Office for Official
                 Publications of the European Communities.
       Biessen, G. en F. Engering (eds.) (1999) The Second Decade. Prospects for European
                 Integration after Ten Years of Transition, Den Haag: Sdu Uitgevers.
       Bijl, G. van der (1999) eu Agricultural Policy After 2000: Has the Environment been
                 integrated?, Report for the European Environmental Bureau, Utrecht: Centre for
                 Agriculture and Environment.
       Bini Smaghi, L. and D. Gros (2000) Open issues in European central banking, Londen:
392              MacMillan.
       Blankenburg, E. (2000) Legal Culture in Five Central European Countries,
                 wrr Werkdocumenten W111, Den Haag.
       Boer, M. den (2001) To What Extent Can There Be Flexibility in the Application of the New
                 Member States?, Paper presented at the ‘Conference on eu Justice and Home
                 Affairs in the context of enlargement’ of the Working Group on the Eastward
                 Enlargement of the eu (Krenzler-Group), 30-31 May, Brussel.
       Boer, M. den and G. de Kerchove (2001) ‘A Hurdled Admission: The Integration of the
                 Candidate Countries into the Area of Freedom, Security and Justice’, blz. 315-329
                 in V. Kronenberger (ed.) The European Union and the International Legal Order:
                 Discord or harmony?, Den Haag: T.M.C. Asser Press.
       Boeri, T. and H. Brückner (2000) The Impact of Eastern Enlargement on Employment and
                 Labour Markets in the eu Member States, Final report volume 1, Berlin: European
                 Integration Consortium.
       Bollen, F. (1997) Cohesion Policy in an Ever Larger Union, beschikbaar op de eipa website:
                 http://www.eipa-nl.com/public/public_eipascope/97/3/main4.htm (03.11.00).
       Börzel, T.A. and Th. Risse (2000) ‘Who is Afraid of a European Federation? How to
                 Constitutionalize a Multi-Level Governance System’, Jean Monnet Working
                 Paper No. 7/00, Symposium, Responses to Joschka Fischer, Cambridge,
                 Mass.: Harvard Law School.
       Börzel, T.A. (2001) Non-Compliance in the European Union. Pathology or Statistical
                 Artefact? Paper (draft) prepared for ecsa Panel “Making Member States Comply
                 with Community Law”, Madison, Wisconsin, May 31 - June 3, 2001.
       Bradley, J. (2000), ‘Policy design and evaluation: eu structural funds and cohesion in the
                 European periphery’, blz. 129-145 in F. den Butter, M. Morgan (eds.), Empirical
                 models and policy-making: Interaction and institutions, London: Routledge.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 396 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 397 ======================================================================

<pre>                                                                                               literatuur
Brenton, P. (1999) Trade and investment in Europa: impact of the next enlargement,
          Brussels: ceps.
Broadman, H.G. and F. Recanatini (2000) Seeds of Corruption: Do Market Institutions
          Matter?, World Bank Policy Research Working Paper no. 2368, Washington D.C.
Broek, H. van der (1999), ‘Time for enlargement’, blz. 99-112, in G. Biessen et al. (eds.)
          (1999) The Second Decade. Prospects for European Integration after Ten Years of
          Transition, Den Haag: Sdu Uitgevers.
Brusis, M. (2000), ‘Internal Problems of the European Union that might Obstruct an
          Enlargement Toward the East’, blz. 265-289 in H. Tang (ed.) Winners and Losers
          of eu Integration. Policy Issues for Central and Eastern Europe, Washington D.C.:
          The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank.
Bryden, J.M. (2000) Is there a “New Rural Policy”? Prepared for the international
          Conference: European Rural Policy at the Crossroads, 29 June – 1 July 2000,
          Aberdeen: King’s College.
‘Bundesbank waarschuwt voor uitbreiding aan vooravond eu-top. Oost-Europa
          bedreiging voor euro’, Trouw, 4 December 2000.
Buckwell, A. (1997) ‘If… Agricultural economics in a brave liberal world’, European
          Review of Agricultural Economics 24: 339-358.
Buckwell, A. et al. (carpe) (1997) Towards a Common Agricultural and Rural Policy
          for Europe, Reports and Studies no. 5, the result of a study carried out for                    393
          dg VI by a group of experts from nine countries of the eu, Directoraat-generaal
          Economische and Financiële zaken, Brussel.
Bijl, G. van der (1999) eu Agricultural Policy After 2000: Has the Environment been
          integrated?, Report for the European Environmental Bureau, Utrecht: Centre for
          Agriculture and Environment.
Boer, M. den and W. Wallace, (2000), 'Justice and Home Affairs. Integration through
          Incrementalism?', in H. Wallace and W. Wallace, Policy-making in the European
          Union 4th edition, Oxford: Oxford University Press.
Cappelletti, M., M. Seccombe en J.H.H. Weiler (eds.) (1986) Integration Through Law:
          Europe and the American Federal Experience. Volume 1: Methods, Tools and
          Institutions, Berlin: Walter de Gruyter.
Carius, A., I. von Homeyer, and S. Bär (1999) ‘The Eastern Enlargement of the European
          Union and Environmental Policy: Challenges, Expectations, Speed and Flexibility’,
          blz. 141-180 in K. Holzinger and P. Knoepfels (eds.) Environmental Policy in a Euro-
          pean Union of Variable Geometry? The Challenge of the Next Enlargement, Basel:
          Helbing and Lichtenhahn.
Casella, G. (2001) How the Commission ensures that the core obligations of eu membership
          are fully adopted by the candidate countries and how it assists them in this task,
          Speech at the ‘Fourth European Conference on The Enlargement of the European
          Union: Prerequisites for Successful Conclusion of the Accession Negotiations’,
          19-20 february Maastricht: European Institute for Public Administration.
Cavelaars en M. Roovers (2000) ‘Nieuwe lidstaten te snel op weg naar de euro?’
          Economisch-Statistische Berichten 2001: 824-827.
Centre for European Policy Studies (2000) The Environment in European Enlargement,
          Report of a ceps Working Party, Brussels.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 397 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 398 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
       Clinch, P. (2000) ‘Environmental Policy Reform in the eu’, blz. 202-37 in G. Galli en
                 J. Pelkmans (eds.) Regulatory Reform and Competitiveness in Europe,
                 Cheltenham: Edward Elgar Publishing.
       Coricelli, F. (2001) Exchange rate arrangements in the transition to emu: Some
                 arguments in favor of an early adoption of the euro, Paper prepared for the
                 conference ‘When is a National Currency a Luxury? Prospect for transition
                 economies and lessons from experience’, London, 16-17 March 2001.
       Csaba, L. (1997) ‘On the eu-Maturity of central Europe: Perceived and Real Problems’,
                 Frankfurter Institut für Transformationsstudien Arbeitsberichte, no. 11/97.
       Curtin, C. en I. Dekker (1999) ‘The eu as a ‘Layered’ International Organization:
                 Institutional Unity in Disguise’, blz. 83-103 in P. Craig en Gráinne de Búrca,
                 The Evolution of eu Law, Oxford: Oxford University Press.
       Curtin, D.M en R.H. van Ooik (2000) Revamping the European Union’s Enforcement
                 Systems with a View to Eastern Enlargement, wrr Werkdocumenten W110,
                 Den Haag.
       Dahl, R. (1971) Polyarchy: Participation & Opposition. New Haven: Yale University Press.
       Dahrendorf, R. (1990) Reflections on the Revolution in Europe, London:
                 Chatto and Windus.
       Davies, N. (1997) Europe. A History, London: Pimlico, Random House.
394    Dawisha, K. en B. Parrot (eds.) (1997) The Consolidation of Democracy in East-Central
                 Europe, Cambridge: University Press.
       De Nederlandse Bank (2001a) Jaarverslag 2000, mei 2001, Amsterdam: dnb.
       De Nederlandsche Bank (2001b) Kwartaalbericht maart, Amsterdam: dnb.
       Deutsche Bank Research (2000) eu Enlargement Monitor, September 2000.
       Deutsche Bank Research (2001), ‘Structural convergence’, partial update 15.5.2001. Deutsche
                 Bank web-site: http://www.dbresearch.de/servlet/reweb.ReWEB?rwlang=DE
       Donner, J.P.H. (rapporteur) (1995) Europa, wat nu ?, wrr Voorstudies en Achtergronden
                 V91, Den Haag: Sdu Uitgevers.
       ‘Don’t raise the price of Union admission’, European Voice, 1 March 2001.
       Dunford, M., R. Hall, A. Smith en L.Tsoukalis (2001), ‘Introduction’, blz. 1-28 in R. Hall,
                 A. Smith en L. Tsoukalis (eds.) Competitiveness and cohesion in eu policies,
                 Oxford: Oxford University Press.
       Economic and Social Committee of the European Communities (1999) Opinion on the
                 Impact on the Single Market of the Enlargement of the Union (own-initiative),
                 esc Opinions and Reports, L-2985, Luxembourg: Office for official publications
                 of the European Communities.
       edc Consultants (1997) Compliance Costing for Approximation of eu Environmental
                 Legislation in the ceec, Final Report, Dublin.
       Eichengreen, B. en F. Ghironi (2001) The future of emu. Paper prepared for a conference
                 on Economic and monetary Union organized by dg II, European Commission,
                 March 2001, Boston College Working papers in Economics, no. 481., beschikbaar
                 op de web-site: http://netec.mcc.ac.uk/WoPEc/data/bocbocoec.html
       Ekiert, G. (1999) Do Legacies Matter? Patterns of Post-communist Transitions in Eastern
                 Europe, East European Studies Occasional Paper 53, Centre for European Studies,
                 Cambridge Mass.: Harvard University.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 398 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 399 ======================================================================

<pre>                                                                                               literatuur
Elster, J., C. Offe en U.K. Preuss (1998) Institutional Design in Post-Communist Societies.
          Rebuilding the Ship at Sea, Cambridge: University Press.
European Bank for Reconstruction and Development (1997) ebrd Transition Report 1997,
          Washington D.C.
European Bank for Reconstruction and Development (1998) ebrd Transition Report
          1998, London.
European Bank for Reconstruction and Development (1999) ebrd Transition Report
          1999, London.
European Bank for Reconstruction and Development (2000) ebrd Transition Report
          2000, London.
eu-cap.network (1999) First Interim Report -The future of cap with the expansion of the
          eu to the East, November 1999, beschikbaar op web-site:
          http://www.eu-cap.net/euprev.htm (09.03.01).
Europees Parlement (1998) Enlargement and Economic and Social Cohesion,
          Briefing no. 21, May 1998, Task Force Uitbreiding, Luxembourg.
Europees Parlement (1999a), Briefing No. 25, Cooperation in the area of justice and home
          affairs in the enlargement process, beschikbaar op de website van het Europees
          Parlement: http://www.europal.en.int/enlargement/briefings
Europees Parlement (1999b) Conclusies van het voorzitterschap, Europese Raad van
          Berlijn, 24 en 25 maart 1999, beschikbaar op de website van het Europees                        395
          Parlement: http://www.europarl.eu.int/summits/ber1_nl.htm (o2.o5.01).
Europees Parlement (1999c), emu and enlargement. A review of policy issue Economic
          Affairs Series econ 117, 12/99, Directoraat-generaal Onderzoek, Brussel.
Europees Parlement (1999d) Briefing No 40Nuclear Safety in the Applicant Countries of
          Central and Eastern Europe, Taskforce Uitbreiding, Brussel.
Europees Parlement (1999e) Sustainable rural development. Initial situation, measures and
          recommendations for the fifth enlargement of the European Union, Agriculture,
          Forestry and Rural Development Series, agri 114/A en, L-2929, Luxembourg.
Europees Parlement (1999f) The European Parliament and the Environmental Policy of the
          European Union, Working Document envi-101, Directoraat-generaal
          Onderzoek, Brussel.
Europees Parlement (2000) Briefings no. 2-4 en 6-13, beschikbaar op de website van het
          Europees Parlement:
          http://www.europarl.eu.int/enlargement/briefings/index3_en.htm
Europese Centrale Bank (2000) Monthly Bulletin February 2000, Frankfurt/Main: ecb.
Europese Commissie (1992) ‘Europe and the challenge of enlargement’, Bulletin of the
          European Communities, Supplement 3/92: 11.
Europese Commissie (1995a) Agricultural Strategy Paper - Study on Alternative Strategies
          for the Development of Relations in the Field of Agriculture between the eu and the
          associated Countries with a View to Future Accession of these Countries, beschikbaar
          op de website:
          http://europa.eu.int/rapid/start/cgi/guesten.ksh?p_action.gettxt…/1304 (06.03.01).
Europese Commissie (1995b) Preparation of the Associated countries of Central and
          Eastern Europe for integration into the internal market of the Union, White Paper,
          com(95) 163, Brussel.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 399 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 400 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
       Europese Commissie (1997) Agenda 2000: voor een sterkere en grotere Unie,
                 com(97)2000 def., Brussel.
       Europese Commissie (1998a) Agenda 2000 – de wetgevingsvoorstellen. Toelichting, welke
                 toekomst voor de Europese landbouw?, Directoraat-generaal Landbouw, Brussel,
                 beschikbaar op de website van de Commissie:
                 http://www.europa.eu.int/en/comm/dg06/ag2000/agprop/ mot nl.htm
                 (06.10.99).
       Europese Commissie(1998b) Agricultural Situation and Prospects in the Central and
                 Eastern European Countries, Summary Report, June 1998, Working Document,
                 Directoraat-generaal Landbouw, Brussel.
       Europese Commissie (1998c) Central and Eastern Eurobarometer no. 8, May 1998,
                 Directoraat-generaal Onderwijs en Cultuur, Brussel, beschikbaar op de website
                 van de Commissie: http://europa.eu.int/comm/dg10/epo/ceeb8/ceeb08.pdf
       Europese Commissie (1998d) Mededeling van de Commissie inzake de uitbreiding van de
                 Gemeenschap en het milieu: een strategie met het oog op de toetreding van de
                 kandidaat-lidstaten in Midden- en Oost-Europa, Brussel.
       Europese Commissie (1999a) Participation of candidate countries in Community
                 programmes, agencies and committees, Communication to the Council
                 com(99)710, 20 December 1999, Directoraat-generaal Uitbreiding, Brussel.
396    Europese Commissie (1999b), Sixteenth Annual Report on Monitoring the Application of
                 Community law (1998), com/99/301 final, Brussel.
       Europese Commissie (1999c) Sixth Periodic Report on the social and economic Situation of
                 the Regions of the European Union, Directoraat-generaal Regionaal Beleid, Brussel.
       Europese Commissie (1999d) Technical Support to Lithuanian Authorities in Developing
                 the Basis Tools and Methodologies for Preparing a Preliminary Decommissioning
                 Plan for Ignalina npp and for Assessing the Cost Estimates and Funding Needs,
                 Phare project No. ph 4.08/94.
       Europese Commissie (2000a) De hervorming van het structuurbeleid. Algemene bepalingen
                 inzake de structuurfondsen, beschikbaar op de website van de Commissie:
                 http://www.europa.eu.int/scadplus/leg/nl/lvb/160014.htm (03.05.01).
       Europese Commissie (2000b) Enlargement Strategy Paper; Regular Reports from the
                 Commission on Progress towards Accession by Each of the Candidate Countries,
                 november 2000,Directoraat-generaal Uitbreiding, Brussel.
       Europese Commissie (2000c) eu and enlargement. Pre-accession Instruments: Focus on
                 Agriculture, Directoraat-generaal Landbouw, Brussel.
       Europese Commissie (2000d) Factsheet Plattelandsontwikkeling, Directoraat-generaal
                 Landbouw, Brussel.
       Europese Commissie (2000e) Mandate programming and implementation. State of play,
                 27 november 2000, ispa, Directoraat-generaal Regionaal beleid, Brussel.
       Europese Commissie (2000f) Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement,
                 de Raad, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s – evaluatie
                 van de strategie voor de interne markt – 2000, com (2000) 257 definitief.
       Europese Commissie (2000g) Phare 2000 Review. Strengthening Preparations For
                 Membership, C(2000)3103/2, Directoraat-generaal Uitbreiding, Brussel.
       Europese Commissie (2000h) Regionalisation in Europe, Working paper, April 2000,
                 Regional Policy Series, Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek, Brussel.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 400 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 401 ======================================================================

<pre>                                                                                          literatuur
Europese Commissie (2000i) Regular report from the commission on the Candidate
         countries’ progress towards accession, 8 november 2000, Directoraat-generaal
         Uitbreiding, Brussel, beschikbaar op de website van de Commissie:
         http://europa.eu.int/comm/enlargement/report_11_00/
Europese Commissie (2000j) Seventeenth Annual Report on the Application of Community
         Law (1999), com (2000)92, Brussel.
Europese Commissie (2000k) Voorstel over de peca met Tsjechië, com (2000) 748,
         28 november 2000, Brussel.
Europese Commissie (2001a) European Economy Supplement C. Economic Reform
         Monitor no.1, February, Directoraat-gerenaal Economische en Financiële zaken,
         Brussel.
Europese Commissie (2001b) Memorandum to the members of the Commission.
         Summary of the Treaty of Nice, 18 januari 2001, sec(2001) 99, Brussel.
Europese Commissie (2001c) Risk management tools for eu agriculture, Working
         document, januari 2001, Directoraat-generaal Landbouw, Brussel.
Europese Commissie (2001d), The eu Economy 2000 Review. European Economy no 71.
         2000. Directoraat-generaal Economische en Financiële zaken, Luxemburg:
         Office for Official Publications of the ec.
Europese Commissie (2001e) Tweede Cohesierapport 2000, Directoraat-generaal
         Regionaal Beleid, Brussel, beschikbaar op de website:                                       397
         http://www.inforegio.cec.eu.int/wbdoc/docoffic/official/report2/
         contentpdf_nl.htm
Europese Commissie Vertegenwoordiging in Nederland (z.d.) abc van de Europese Unie,
         beschikbaar op de website: http://eu.nl/alm/deel2abc/0index.htm
Europ News (2000) Supplement regionaal beleid, 2000-1. Beschikbaar op de website:
         http://eur-op.eu.int/opnews/100/nl/front.htm
Field, H. (1998) eu Politics, Eastwards Enlargement and cap Reform, Contemporary
European Studies, Brisbane: Griffith University, beschikbaar op de website:
         http://www.pols.canterbury.ac.nz/ecsanz/papers/Field2.htm (23.11.00).
Fidrmuc, J. (1999) ‘The political economy of restructuring of East-West trade: economic
         winners and losers in the ceecs and the eu’, eui Working Paper rsc no.99/55.
Freedom House (1998) Nations in Transit 1997-1998; Civil Society, Democracy and
         Markets in East Central Europe and the Newly Independent States, New York:
         Freedom House.
Freedom House (2000) Nations in Transit 1999-2000; Civil Society, Democracy and
         Markets in East Central Europe and the Newly Independent States, New York:
         Freedom House.
From, J. en Stava, P. (1993) ‘Implementation of Community Law: The Last Stronghold of
         National Control?’ blz. 55-67 in S.S. Andersen and K.A. Eliassen (eds.) (1993)
         Making Policy in Europe. The Europeification of National Policy-making, London:
         Sage Publications.
Fuente, A. de la (2000) ‘Convergence across countries and regions : Theory and empirics’,
         eib Papers (5), 2: 25-45.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 401 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 402 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
       Gaudissart, M.A and A. Sinnaeve (1997), ‘The Role of the White Paper in the Preparation
                 of the Eastern Enlargement’, blz. 41-73 in M. Maresceau (ed.) Enlarging the
                 European Union. Relations between the eu and Central and Eastern Europe,
                 London: Longman.
       Grant, W. (2000), Wyn Grant’s cap Page, beschikbaar op de website:
                 http://members.tripod.com/~WynGrant/WynGrantCAPpage.html
       Greskovits, B. (1998) The Political Economy of Protest and Patience, Budapest:
                 Central European University Press.
       Grufman Reje (1998) Cost of closure of Ignalina npp in Lithuania, defined as opportunity
                 loss, a study by the Swedish business consultancy firm Grufman Reje under the
                 request of the Ministry of Economy of the Republic of Lithuania, Stockholm.
       Guizot, F. (1828) The History of Civilization in Europe, London: Penguin Classics.
       Gunther, R., P. N. Diamandouros en H.J. Puhle (eds.) (1995) The Politics of Democratic
                 Consolidation. Southern Europe in comparative perspective, Baltimore:
                 The John Hopkins University Press.
       Habib, M. (2001) ‘Is there a case for unilateral euroisation? Evidence from Bulgaria,
                 the Czech Republic, Hungary and Poland’, Working paper, wiiw- en eu-Project
                 Costs and benefits of unilateral euroisation of the Central and East European
                 countries, beschikbaar op de website: http://eu-enlargement.org/discuss/
398              default.asp? Topic =research&forumid=21
       Hagendoorn, L., K. Palet, R. Henke en R. Drogendijk (1995) Etnische verhoudingen in
                 Midden- en Oost-Europa, wrr Voorstudies en Achtergronden V88, Den Haag:
                 Sdu Uitgevers.
       Hager, W. (2000) The Environment in European Enlargement, a ceps Working
                 Document, Brussel: ceps.
       Hallet, M. (1997) National and Regional Development in Central and Eastern Europe:
                 implications for eu structural assistance, Economic Paper no. 120, March 1997,
                 Brussels: European Communities.
       Hathaway, K. and D. Hathaway (eds.) (1997) ‘Searching for Common Ground. European
                 Union Enlargement and Agricultural Policy’, fao Agricultural Policy and
                 Economic Development Series – 1, Rome, 1997.
       Hayes-Renshaw, F. en H. Wallace (1995) The Council of Ministers, London: Macmillan.
       Hoggart, R. en D. Johnson (1987) An Idea of Europe, London: Chatto and Windus.
       House of Lords (2000) Enlargement and eu External Frontier Controls, House of Lords
                 Select Committee on European Union Seventeenth Report, beschikbaar op de
                 website van het Britse parlement: http://www.parliament.the-stationery-
                 office.co.uk/pa/ ld199900/ldselect/ldeucom /110/11001.htm
       House of Commons, Foreign Affairs Select Committee (1999), Third Report. European
                 Union Enlargement, 11 March, London.
       Hurst, C., J.F. Thisse and P. Vanhoudt (2000) ‘What diagnosis for Europe’s ailing regions?’,
                 eib Papers (5), 1: 9-30.
       Hix, S. (1999), The Political System of the European Union, Houndmills: St. Martin’s Press.
       House of Commons, Foreign Affairs Select Committee (1999), Third Report. European
                 Union Enlargement, 11 March, London.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 402 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 403 ======================================================================

<pre>                                                                                             literatuur
Inotai, A., (2000) ‘The Visegrád Four: More Competition Than Regional Cooperation?’,
         blz. 161-174 in Lippert, B. and H. Schneider, Monitoring Association and Beyond.
         The European Union and the Visegrád States, Bonn: Europa Union Verlag.
Internationaal Monetair Fonds (2000) World Economic Outlook 2000, Washington D.C.
Jones, R.H. (2000) Educating for an Open Society; Higher Education Reform in Central
         and Eastern Europe as a Catalyst for the Emergence of a Sustainable Democratic
         Market Economy, wrr Werkdocumenten W108, Den Haag.
Josling, T. en J. Babinard (1999) ‘The Future of the cap and Prospects for Change.
         The Policy Environment for Agri-food Competitiveness’, in The European
         Agro-food System and the Challenge of Global Competition, Rome: ismea.
Josling, T. and Tangermann, S. (1997) ‘The Agricultural and Food Sectors’, prepared
         for the Kreisky Forum and brie Policy Conference: Foreign Direct Investment
         and Trade in Eastern Europe: The Creation of a Unified European Economy,
         June 5-6, 1997, Vienna.
Jospin, L. (2001), Intervention sur ‘L’avenir de l’Europe élargie’, 28 mei 2001, beschikbaar
         op de website : http://www.premier-ministre.gouv.fr/fr/p.cfm?ref=24927&d=16
Jowitt, K. (1992) “The Leninist Legacy”, in Eastern Europe in Revolution, New York:
         Cornell University Press.
Kaldor, M. en I. Vejvoda (1997) ‘Democratization in central and east European countries’,
         International Affairs 73, 1: 59-82.                                                            399
Kaminski, B. (2000) ‘How Accession to the European Union has affected External
         Trade and Foreign Direct Investment in Central European Economies’,
         Revised background paper prepared for the Prague 2000 Accession session at the
         imf/World Bank annual meeting, Prague.
Kapteyn, P.J.G. en P. VerLoren van Themaat (red.)(1995) Inleiding tot het recht van de
         Europese Gemeenschappen na Maastricht, vijfde geheel herziene druk,
         Deventer: Kluwer.
Kapteyn, P.J.G. en P. VerLoren van Themaat (red.) (1998) Introduction to the Law of the
         European Communities, Third Edition edited and further revised by
         L.W. Gormley in cooperation with the editors of the Fifth Dutch Edition,
         London: Kluwer Law International.
Karatnycky, A., A. Motyl en A. Piano (eds.) (1998) Nations in Transit 1997-1998;
         Civil Society, Democracy and Markets in East Central Europe and the Newly
         Independent States, New York: Freedom House.
Karatnycky, A., A. Motyl en A. Piano (eds.) (2000) Nations in Transit 1999-2000;
         Civil Society, Democracy and Markets in East Central Europe and the Newly
         Independent States, New York: Freedom House.
Kiehl, M. en H. Werner (1998) Die Arbeitsmarktsituation von eu-Bürgern und Angehörigen
         von Drittstaaten in der eu, Werkstattbericht nr. 7, 30 juli, Nürnberg: Institut für
         Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesanstalt für Arbeit.
Knip, P. (1999) ‘Zicht op tien jaar hervorming van het lokaal bestuur in Midden- en
         Oost-Europa, 1989-1999’, Bestuurswetenschappen, nr. 4.
Köhler, H. en M. Wes (1999) Implications of the euro for the intergation process of the
         transition economies in central and eastern Europe, ebrd Working Paper no. 38,
         maart 1999, London.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 403 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 404 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
       Laffan, B. en Shackleton M. (2000) ‘The budget. Who gets what, when, and how’,
                 blz. 221-241 in H. Wallace and W. Wallace, Policy-making in the European Union,
                 4th edition, Oxford: Oxford University Press.
       Lavigne, M. (2000) ‘Conditions for eu entry – the tes’, in J. M. van Brabant (ed.)
                 Remaking Europe The European Union and the Transition Economies, Lanham:
                 Rowman & Littlefield.
       Limonard, B.R. (2001) Het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid in een
                 uitbreidende Europese Unie. Strategieën om met toenemende diversiteit om te gaan,
                 Doctoraalscriptie Politicologie, Vrije Universiteit, Amsterdam.
       Linz, J. en A. Stepan (1996) Problems of Democratic Transition and Consolidation.
                 Southern Europe, South America and Post-Communist Europe, Baltimore:
                 The Johns Hopkins University Press.
       Lippert, B. en H. Schneider (eds.) (1995) Monitoring Association and Beyond.
                 The European Union and the Visegrád States, Bonn: Europa Union Verlag.
       Macía, L.C. (2000) ‘A Charter of Fundamental Rights for the European Union?’,
                 blz. 185-205 in E. Best, M. Gray and A. Stubb, Rethinking the European Union.
                 igc 2000 and Beyond. Maastricht: European Institute of Public Administration.
       Martin, P. (1999) ‘Are European regional policies delivering?’, eib Papers (4), 2: 10-23.
       Mauro, P. (1997) ‘Corruption: Causes, Consequences and agenda for Research’,
400              Finance and Development (imf), maart 1998: 11-14.
       Mayhew, A. (1998) Recreating Europe: The European Union’s Policy Towards Central and
                 Eastern Europe, Cambridge: Cambridge University Press.
       Meulen, J.W. van der (1999), Migratie en asiel in Centraal-Europa en de uitbreiding van de
                 Europese Unie, Den Haag: Instituut Clingendael.
       Ministerie van Buitenlandse Zaken (2000), Stappen naar toetreding. Een nieuwe fase in
                 het eu-uitbreidingsproces, regeringsnotitie, november, Den Haag.
       Ministerie van Buitenlandse Zaken (2001) Notitie inzake het vrij verkeer van personen in
                 het eu-uitbreidingsproces. Brief aan de Tweede Kamer, die-274/01, 17.5.2001.
       Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (lnv) (1996) Discussienota
                 Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, Den Haag.
       Ministerie van Landbouw, Natuurbehoud en Visserij (lnv) (2000a), lbactualiteiten
                 nr. 20, 19 mei 2000, Den Haag.
       Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (lnv) (2000b), Voedsel en groen.
                 Het Nederlandse agro-foodcomplex in perspectief, Den Haag.
       Ministerie van Sociale Zaken (2000), Europa en szw-beleid; sociaal beleid in een spagaat?
                 Eindrapport. Programma sociale gevolgen van Europa, juli, Den Haag.
       Moehler, R., J. Nunez Ferrer en J. Fernandez (1999) The challenges of enlargement to eu
                 agriculture. ceps Working Party Report no. 25, ceps Business Policy Forum
                 november 1999, Brussel.
       Mol, A.P.J. (1993) ‘Milieubeleid in een veranderend continent. De onzekere toekomst van
                 het ‘Europees Ecologisch Huis’, in G. Spaargaren e.a. (red.) Internationaal
                 Milieubeleid (herziene druk), Den Haag: Sdu Uitgevers.
       Molle, W. (1994) The Economy of European Integration: Theory, Practice, Policy,
                 2nd edition, Aldershot: Dartmouth.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 404 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 405 ======================================================================

<pre>                                                                                                literatuur
Monar, J. (2000) Enlargement-related Diversity in eu Justice and Home Affairs; Challen-
         ges, Dimensions, and Management Instruments, wrr Werkdocumenten W112,
         Den Haag.
Monar, J. (2001), eu Justice and Home Affairs and the Eastward Enlargement:
         The Challenge of Diversity and eu Instruments and Strategies, Paper presented at
         the ‘Conference on eu Justice and Home Affairs in the context of enlargement’ of
         the Working Group on the Eastward Enlargement of the eu (Krenzler-Group),
         30-31 May, Brussel.
Müller-Graff, P-Chr. (1997), ‘Legal Framework for Relations between the European Union
         and Central and Eastern Europe: General Aspects’, blz. 27-41 in Maresceau,
         M. (ed.), Enlarging the European Union. Relations between the eu and Central and
         Eastern Europe, London: Longman.
Musil , J. (1992) ‘Czechoslowakia in the Middle of Transition’ Czechoslowak Sociological
         Review Vol. 28: 5-23.
Neuber, A. (1995) ‘Adapting the Economies of Eastern Europe. Behavioural and Institu-
         tional Aspects of Flexibility’, blz. 111-153 in T. Killick (ed.) The Flexible Economy.
         Causes and Consequences of the Adaptability of National Economies, London:
         Routledge.
Neumann, I.V. (1997) ‘The Geopolitics of Delineating ‘Russia’ and ‘Europe’: The Creation
         of the ‘Other’ in European and Russian Tradition’, blz. 147-148 in O. Tunadcer,                   401
         P. Baev en V.I. Einagel, Geopolitics in Post-Wall Europe. Security, Territory and
         Identity, London: Sage Publications.
Nicolaides, P. (2000) Enlargement of the European Union and Effective Implementation of
         its Rules (with a Case Study on Telecommunications), Maastricht: European
         Institute For Public Administration.
Nicolaides, P. (2001) ‘The Problem of Effective Implementation of eu Rules:
         an Institutional Solution’, Intereconomics, 36, 1: 14-19.
Nord, R. (2000) ‘Central and Eastern Europe and the new financial architecture’,
         Finance & Development, september.
Nunberg, B. (2000) Ready for Europe; Public Administration Reform and European Union
         Accession in Central and Eastern Europe, World Bank Technical Paper no. 466,
         Washington D.C.
Nyiri, Z. (2000) ‘Decentralization and Good Governance: Ten Years of Hungarian
         Experience’, 8th NISPAcee Annual Conference Ten Years of Transition, Budapest.
oeso (1996) Implementation Strategies for Environmental Taxes, Paris: oecd.
Orlowski, L.T. (2000) ‘Exchange rate regimes and monetary policies for eu candidates’,
         in J.M. van Brabant (ed.) Remaking Europe The European Union and the Transition
         Economies, Lanham: Rowman & Littlefield.
Palmer, K., W. Oates en S.R. Portney (1995) ‘Tightening Environmental Standards’,
         Journal of Economic Perspectives 9: 2.
Paraskevopoulos, C.J. (1998) ‘Social Capital and the Public-private Divide in Greek
         Regions’, West European Politics, Vol 21, no. 2, London.
Peers, S. (1995) ‘An Ever Closer Waiting Waiting Room? The Case for Eastern European
         Accession to the European Economic Area’, in: Common Market Law Review, 32,
         1: 187-213.
Pelkmans, J. (1997) European integration. Methods and economc analysis, Harlow: Longman.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 405 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 406 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
       Pelkmans, J. (2001) European integration. Methods and economc analysis, 2nd revised
                 edition, Harlow: Pearson Education.
       Pelkmans, J., D. Gros en J. Núñez Ferrer (2000) Long-run Economic Aspects of the European
                 Union’s Eastern Enlargement, wrr Werkdocumenten W109, Den Haag.
       Peterson, J. en E. Bomberg (1999) Decision-making in the European Union, Basingstoke:
                 Macmillan Press.
       Philippart, E. en M. Sie Dhian Ho (2001) Pedalling against the Wind; Strategies to
                 Strengthen the eu’s Capacity to Act in the Context of Enlargement,
                 wrr Werkdocumenten W115 , Den Haag.
       ‘Polen maakt zich op voor landbouwmiljarden Europese Unie’, in Financieel Dagblad,
                 6 februari 2001.
       Preston, C. (1997) Enlargement and Integration in the European Union, London: Routledge.
       Putnam, R. (1993) Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy, New Jersey:
                 Princeton University Press.
       Raad voor het Landelijk Gebied (2000a), Het Belang van Samenhang. Advies over
                 Ontwikkeling, Afstemming en Integratie in het Landelijk Gebied, Amersfoort.
       Raad voor het Landelijk Gebied (2000b) lnv tussen Europa en de Regio, Amersfoort.
       Rabinowicz, E. (z.d.), European integration: what kind of Common Agricultural Policy
                 (cap) reform would facilitate the enlargement?, beschikbaar op de website:
402              http://www.fao.org/regional/seur/public1/EuIntegr.htm
       Raiser, M. (1997) Informal Institutions, Social Capital and Economic Transition: Reflections
                 on a Neglected Dimension, ebrd Working Paper No. 25, London.
       Rieger, E. (2000) ‘The Common Agricultural Policy’ blz. 179-210 in H. Wallace en
                 W. Wallace (eds.) Policy-making in the European Union, 4th edition, Oxford:
                 Oxford University Press.
       Rijt, van de, W. (2000), How to evaluate the application of Schengen and its effectiveness?,
                 speech, Helsinki 7 december.
       Rotterdam Program for Governance and European Integration (1997) Final Document,
                 29-30 May 1997.
       Scharpf, F. (1999) Governing in Europe; Effective and Democratic? Oxford:
                 Oxford University Press.
       Schoutheete, Ph., de (2000) The Case for Europe. Unity, Diversity, and Democracy in the
                 European Union, London: Lynne Rienner Publishers.
       Schrader, J. (2000) From a Common Agricultural Policy to a Common Rural Policy in the
                 eu’, Paper voor de internationale conferentie ‘European Rural Policy at the
                 Crossroads’, The Arkleton Centre for Rural Development Research, Kings College,
                 University of Aberdeen, Scotland, beschikbaar op de website:
                 http://www.abdn.ac.uk/arkleton/conf2000/papers.htm
       Senior Nello, S. (1998) ‘The economic accession criteria for eu enlargement:
                 Lessons from the Czech experience’, eui Working Paper RSC no.98/51.
       Shafir, M. (1999) ‘Radical Politics In Post Communist East Central Europe’,
                 East European perspectives, Vol. 1, No. 1.
       Siedentop, L. (2000) Democracy in Europe, London: Allen Lane The Penguin Press.
       SIGMA (1998a) Preparing Public Administrations for the European Administrative Space,
                 sigma Papers no. 23, Paris.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 406 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 407 ======================================================================

<pre>                                                                                            literatuur
sigma (1998b) Sustainable Institutions for European Membership, sigma Paper no. 26,
          Paris.
Silvis, H., C. van Rijswick en A. de Kleijn (2001), eu-landbouwuitgaven bij verschillende
          toetredingsscenario's, Landbouw-Economisch Instituut, Den Haag.
Sociaal-Economische Raad (1996), Hervorming Gemeenschappelijk Landbouwbeleid,
          publicatienummer 96/09, Den Haag.
Sociaal-economische Raad (1997), Hervoming van de Europese Structuurfondsen,
          ser-Advies, publicatienummer 97/06, Den Haag.
Sociaal-Economische Raad (1998) Agenda 2000: de uitbreiding en financiering van de eu,
          ser-Advies, publicatienummer 98/04, Den Haag.
Sociaal-Economische Raad (1999), Uitbreiding van de eu naar Midden- en Oost-Europa,
          Rapport 99/16, Den Haag.
Sociaal-Economische Raad (2000), Sociaal-economische beleidscoördinatie in de eu,
          publicatienummer 00/01, Den Haag.
Sociaal-Economische Raad (2001) Arbeidsmobiliteit in de eu, ser-Advies,
          publicatienummer 01/04, Den Haag.
Sozialdemokratische Partei Deutschlands (spd) National Conference of the Social
          Democratic Party of Germany (2001), Keynote proposal: Responsibility for
          Europe, beschikbaar op de website van de spd:
          http://www.spd.de/english/politics/partycongress/europe.html                                 403
Stark, J. (2000) The role of the euro in the world. Past developments and future perspecti-
          ves, speech delivered at the bis/BBk-Conference, 29 september Frankfurt/Main,
          beschikbaar op de website:
          http://www.bundesbank.de/de/vo/pdf/stark290900.pdf
Storper, M. (1997) The regional world: territorial development in a global economy,
          New York: The Guildford Press.
Strijker, D. (2000) Ruimtelijke verschuivingen in de eu-landbouw 1950-1992,
          reg-publicatie 21, Groningen.
Terluin, I. en J. Post (2000) Employment Dynamics in Leading and Lagging Rural Regions
          of the eu: Some Key Messages. Paper voor de internationale conferentie ‘European
          Rural Policy at the Crossroads’, The Arkleton Centre for Rural Development
          Research, Kings College, University of Aberdeen, Scotland, website:
          http://www.abdn.ac.uk/arkleton/conf2000/papers.htm
Tökés, R.L. (2000) ‘ “Transitology”: Global Dreams and Post-Communist Realities’
          Central Europe Review 2000 vol. 2 no. 10 Transitology: transition or
          transformation.
Tsoukalis L. (2000) ‘Economic and Monetary Union’, blz. 149-178 in H. Wallace and
          W. Wallace, Policy-making in the European Union, 4th edition,
          Oxford University Press.
Ulff-Møller Nielsen, J. (2000), 'Price-Quality Competition in the Exports of the Central
          and Eastern European Countries' in: Intereconomics 35, 2: 94-101
Vitorino, A. (2001), New European Borders and Security Co-operation: Promoting Trust in
          an Enlarged European Union’, Speech at the ceps/sitra Foundation/batory
          Foundation Joint Seminar ‘New European Borders and Security Cooperation:
          Promoting Trust in an Enlarged European Union’, 6-7 July, Brussel.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 407 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 408 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
       Vari, A. (1998) Civil Society and Public Participation: Recent Trends in Central and Eastern
                 Europe, The Community Economic Development Centre, Civil Society Project,
                 Budapest.
       Večerník, J. (1997) ‘Transformační procesy v socia-ekonomické perspectivĕ‘,
                 in Sociologiský časopis, Ročník 33, Cislo 3, Praha.
       Verheijen, A.J.G. (2000) Administrative Capacity Development; a Race against Time?,
                 wrr Werkdocumenten W107, Den Haag.
       Verheijen (1999) (ed.) Civil Service Systems in Central and Eastern Europe, Cheltenham:
                 Edward Elgar Publishing.
       Wallace, W. (2000) ‘From the Atlantic to the Bug, from the Arctic to the Tigris?
                 The transformation of the eu and nato’, International Affairs 76, 3: 476-7.
       Wallace, H. (2000) ‘The Policy Process’, blz. 39-64 in H. Wallace and W. Wallace (eds.)
                 Policy-making in the European Union, 4th edition, Oxford: Oxford University
                 Press.
       Weiler, J.H.H. (1982) ‘The Community System: The Dual Character of Supranationalism’,
                 Yearbook of European Law, 1: 267-306.
       Wellink A. (1999) ‘Joining emu’, blz. 135-151 in G. Biessen et al. (eds.) (1999) The Second
                 Decade. Prospects for European Integration after Ten Years of Transition,
                 Den Haag: Sdu Uitgevers.
404    Wereldbank (1996) World Development Report, Washington D.C.
       Wereldbank (2000) Progress Toward the Unification of Europe, September 2000,
                 Washington D.C.
       Western European Nuclear Regulators’ Association (wenra) (1999) Report on Nuclear
                 Safety in EU candidate countries, beschikbaar op website:
                 http://www.industrie.gouv.fr/biblioth/docu/dossiers/nucl/pdf/wenra01.pdf
       Western European Nuclear Regulators’ Association (wenra) (2000) Nuclear Safety in
                 eu candidate countries (revised).
       Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1992) Grond voor Keuzen.
                 Vier perspectieven voor de landelijke gebieden in de Europese Gemeenschap,
                 Rapporten aan de Regering nr. 42, Den Haag: Sdu Uitgevers.
       Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1995) Stabiliteit en Veiligheid in
                 Europa, Rapporten aan de Regering nr. 48, Den Haag: Sdu Uitgevers.
       Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2000a) Doorgroei van Arbeids-
                 participatie, Rapporten aan de Regering nr. 57, Den Haag: Sdu Uitgevers.
       Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid (2000b) Het Borgen van Publiek Belang,
                 Rapporten aan de Regering nr. 56, Den Haag: Sdu Uitgevers.
       Whitman, R.G. (1999) ‘The Common Foreign and Security Policy after enlargement’,
                 in V. Curzon-Price, A. Landau & R. Whitman (eds.) The enlargement of the
                 European Union: Issues & Strategies. Routledge, London.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 408 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 409 ======================================================================

<pre>                                                                                                           bijlagen
         BIJLAGEN
         bijlage i             overname van het acquis
No Hoofdstuk                         BUL            EST            HON            LET            LIT
                                 A     B C      A     B C      A     B C       A    B C      A     B    C
1   Vrij verkeer van goederen     2    1   2     3    2   2     3    3   3     3    3   3     3    3    2
3   Vrij verkeer van diensten     3    2   2     3    3   3     2    3   4     3    3   2     3    2    2
6   Mededingingsbeleid            2    2   2     2    3   3     2    3   3     3    3   3     3    3    2
7   Landbouw                      4    2   2     3    1   2     2    2   3     1    1   2     2    2    2
9   Transport                     3    2   3     2    3   3     2    3   3     3    3   3     2    3    3
10  Belasting                     3    2   2     3    2   3     2    3   3     3    3   2     2    3    2
21  Regionaal/struct.fondsen      1    1   2     2    2   2     4    3   3     2    2   2     2    2    2
22  Milieu                        3    2   2     3    3   3     2    2   3     3    3   2     3    2    2
24  JBZ                           2    2   1     3    2   2     2    3   3     2    2   1     3    3    2
25  Douane-Unie                   3    3   2     2    2   3     4    3   3     3    3   3     3    3    2
Gemiddelde zware dossiers *     2,60 1,90 2,00 2,50 2,20 2,60 2,50 2,80 3,10 2,80 2,60 2,30 2,60 2,60 2,10
Gemiddelde lichte dossiers **  2,86 2,71 3,00 3,00 2,86 3,29 2,86 3,17 3,71 2,29 3,33 2,43 2,29 2,57 2,29           405
Gemiddelde gehele acquis       2,66 2,41 2,48 2,72 2,59 2,86 2,48 2,82 3,29 2,69 2,75 2,52 2,64 2,69 2,28
No Hoofdstuk                         POL            ROE            SLV            SLW            TSJ
                                 A    B C       A    B    C    A    B    C    A    B    C    A    B C
1   Vrij verkeer van goederen     4    2   2     2    1   2     4    3   3     3    3   3     4    3    3
3   Vrij verkeer van diensten     2    3   4     3    1   2     3    3   3     3    2   2     2    2    3
6   Mededingingsbeleid            4    3   3     3    3   3     4    3   3     3    3   3     3    3    3
7   Landbouw                      2    2   3     2    1   2     3    2   3     2    2   2     3    2    3
9   Transport                     2    3   2     4    3   3     2    3   3     2    2   2     2    2    2
10  Belasting                     1    3   3     4    2   2     2    3   4     2    2   2     2    3    3
21  Regionaal/structuurfondsen    4    3   3     2    3   2     4    3   3     3    4   3     2    3    3
22  Milieu                        2    2   3     2    1   2     4    3   3     2    2   2     2    2    3
24  JBZ                           3    3   2     3    2   2     4    3   3     3    3   2     2    2    3
25  Douane-Unie                   2    3   2     3    3   3     3    3   3     2    3   3     3    3    3
Gemiddelde zware dossiers *    2,60 2,70 2,70 2,80 2,00 2,30 3,30 2,90 3,10 2,50 2,50 2,30 2,50 2,50 2,90
Gemiddelde lichte dossiers **  2,29 2,86 2,71 2,29 2,14 2,14 3,00 3,29 3,29 2,57 2,71 3,29 2,86 2,71 3,43
Gemiddelde gehele acquis       2,41 2,66 2,68 2,43 2,07 2,38 2,86 3,03 3,03 2,39 2,48 2,62 2,62 2,66 3,07
         Toelichting
         A      de mate van voortgang in de overname van het acquis over de periode 1999-
                2000;
         B      de stand van de overname van het acquis;
         C      de beschikbare bestuurlijk capaciteit t.b.v. de uitvoering van het acquis.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 409 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 410 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                       Aan de hand van de volgende criteria zijn de verschillende kandidaat lidstaten
                       gescoord:
                       A       De mate van voortgang (jaarscores 1999/2000):
                               • Geen of minimaal
                               • Beperkt
                               • Progressie
                               • Significant / substantieel
                       B       De stand van overname van het acquis (1999/2000):
                               • Geen of minimaal
                               • Beperkt
                               • Verregaand, maar met (belangrijke) omissies
                               • Acquis overgenomen
                       C       Bestuurlijk vermogen (1999/2000):
                               • Niet of niet werkend
                               • Grote tekortkomingen in institutionele uitbouw en/of nauwelijks effectief
                               • Institutionele uitbouw niet gereed en/of te geringe feitelijke werking
                               • ‘Gereed’: effectieve bestuurscapaciteit
                       *     De ‘zware’ beleidsdossiers van het acquis communautaire betreffen de hoofd-
406                          stukken 1, 3, 6, 7, 9, 10, 21, 22, 24 en 25 (zie tabel) uit de Regular Reports van de
                             Europese Commissie (2000).
                       ** De ‘lichte’ beleidsdossiers van het acquis communautaire betreffen de hoofd-
                             stukken 12, 14, 15, 16, 17, 18, 26 en 29 (Statistieken, Energie, Industriepolitiek,
                             KMO’s, Onderzoek en Wetenschap, Buitenlandse betrekkingen en Financiën
                             en begroting) uit de Regular Reports van de Europese Commissie (2000).
                       De cursief gedrukte getallen betreffen scores op één of meer beleidsterreinen
                       waarop de gehanteerde criteria niet van toepassing zijn.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 410 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 411 ======================================================================

<pre>                                                                                            bijlagen
bijl age ii migr atie uit midden - en oost- europa:
       simulatiestudies
       De simulatiestudie van Boeri en Brückner is gebaseerd op een tijdreeksanalyse
       van immigratie naar Duitsland tussen 1967 en 1998. Overigens zijn in deze studie
       niet alle in paragraaf 4.2 genoemde determinanten van migratie verwerkt.1
       Deze studie komt tot de volgende hoofdconclusies. Indien in 2002 alle tien
       Midden- en Oost-Europese kandidaat-landen lid zouden worden, zouden in dat
       jaar zo’n 120.000 werknemers naar de eu-15 emigreren (van zo’n 335.000 nieuw
       ingezetenen). Deze migratiestroom neemt in grootte af door onder andere gelei-
       delijke inkomensconvergentie en bedraagt na 10 jaar nog zo’n 60.000 werk-
       nemers per jaar. In voorraadgrootheden wordt de piek pas na 30 jaar bereikt,
       als 1,1 procent van de eu-15 bevolking zal bestaan uit deze uit Midden- en Oost-
       Europa geïmmigreerde ingezetenen. Zelfs met inachtneming van de beperkingen
       van deze modelsimulatie, is deze orde-van-grootte moeilijk als verontrustend te
       beschouwen.2 Daar komt nog bij dat deze resultaten om twee redenen als te hoog
       kunnen worden gekwalificeerd. Ten eerste zal de uitbreiding vermoedelijk niet
       voor 2004 plaatsvinden. Aangezien de kandidaten met alle kracht streven naar
       macro-economische stabiliteit en inhaalgroei, zal dat de ‘blijfprikkels’ versterken,
       waardoor (ceteris paribus) de initiële instroom lager zal zijn. Ten tweede kan het            407
       uitgesloten worden geacht dat Roemenië en Bulgarije (samen goed voor een
       derde van de bevolking van Midden- en Oost-Europa) omstreeks 2004 kunnen
       toetreden. Aangezien juist voor werknemers in deze landen de inkomensdispari-
       teit het grootste is, kan worden aangenomen dat hun latere toetreding de initiële
       instroom vanaf 2004 naar verwachting met ten minste een derde zal beperken.
       Net als handel is migratie (netto) welvaartsverhogend, ook voor de eu-15.
       Wat als problematische diversiteit zou kunnen worden beschouwd, is de uiteen-
       lopende verdeling van de welvaartstoename. De hierboven vermelde studie onder-
       steunt de vrees dat werknemers in de vooral relatief arbeidsintensieve industrie en
       ongeschoolde werknemers in (bepaalde) diensten benadeeld kunnen worden.
       Voor deze groep zou één procent toestroom in zo’n industrietak een loonverlagend
       effect hebben van naar schatting 0,25 procent in Oostenrijk en 0,6 procent in
       Duitsland. In de andere eu-landen is de verwachte toestroom zo gering dat de
       effecten nog kleiner zijn. Hierbij moet echter worden aangetekend dat:
       1 de migratie zich steeds weer sterk richt op de bloeiende bedrijfstakken
           (i.v.m. de waarschijnlijkheid een baan te vinden), zodat het hooguit gaat
           om iets minder hoge loongroei;
       2 het aanpassingsproces via handel en directe investeringen (dat zoals vermeld
          in par. 3.6 al langer gaande is) tot een zodanige opdeling van productieproces-
          sen leidt dat deze looneffecten verder worden afgezwakt;
       3 dit altijd weer in het licht van het gastlandbeginsel moet worden beschouwd,
          hetgeen loonverlagende invloed via legale migratie uitsluit.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 411 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 412 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                       Uit de studie blijkt derhalve overduidelijk hoezeer het hier gaat om een Duits en
                       Oostenrijks vraagstuk. Binnen deze landen betreft het hoofdzakelijk de grens-
                       regio’s. De door Boeri en Brückner gesimuleerde migratie zou voor 77 procent
                       op deze twee landen zijn gericht (65 % Duitsland), terwijl Nederland wellicht
                       2 procent zou ontvangen, ofwel enkele duizenden werknemers per jaar in de
                       eerste jaren. De migratie is echter wel sectorgevoelig, in de zin dat deze vooral
                       invloed heeft op sectoren als kleding, lederwaren, assemblagegerichte elektrische
                       machines, de bouw en enkele diensten zoals de horeca. Voorzover de aanpassing
                       aan de handel onder de Europa-akkoorden ondanks de forse handelstoename niet
                       is voltooid, zou ook hier een loondrukkend effect kunnen optreden. De speciali-
                       satie in huidige 15 eu-lidstaten is vrijwel geheel complementair aan die in
                       Midden- en Oost-Europa.3 Bovendien neemt het exportoverschot van de eu-15
                       gestaag toe door grote verschillen in toegevoegde waarde, zelfs in deze migratie-
                       gevoelige sectoren. Hoewel in grensregio’s het handelsaandeel van Midden- en
                       Oost-Europa bovengemiddeld is (vergeleken met de eu-15) is het zelfs daar over
                       het algemeen niet hoger dan tussen 5 en 10 procent.4
                       Bauer en Zimmermann (1999) hebben hun studie niet alleen gebaseerd op een
                       uitgebreid literatuuronderzoek , maar ook op een simulatiemodel dat is afgeleid
408                    van de migratie vanuit Griekenland, Spanje en Portugal in de periode 1985-1997.
                       De conclusies in deze studie verschillen niet wezenlijk van die van Boeri en
                       Brückner: de als maximaal gekwalificeerde potentiële instroom wordt geschat op
                       zo’n 2 à 3 procent van de bevolking van de oorsprongslanden (vermenigvuldigd
                       met ongeveer drie tiende om het percentage van de eu-15 bevolking te vinden).
                       Wel maken Bauer en Zimmermann een onderscheid tussen migratie onder
                       restricties en migratie onder vrij verkeer, waarbij het gesimuleerde effect onder
                       vrij verkeer vooral bij Polen, Roemenie en Bulgarije opvallend veel groter is en
                       ook, in absolute zin, niet meer marginaal genoemd kan worden.5 Klaarblijkelijk
                       ligt dit vooral aan de variabele voor de inkomensdispariteit. Hier wreekt zich
                       vermoedelijk het zeer simpele model met slechts twee determinanten van de
                       migratievoet (relatieve werkloosheid en relatieve reële inkomens per hoofd).
                       Evenmin is duidelijk hoe dit uitgesproken verschil op de Mediterrane stromen na
                       1985 kan zijn gebaseerd, want deze zijn na de inwerkingtreding van vrij verkeer
                       immers niet of nauwelijks gestegen.
                       De (maximum)resultaten met betrekking tot loon- en werkloosheidseffecten
                       van Bauer en Zimmermann zijn slechts een fractie hoger dan die van Boeri en
                       Brückner. De veronderstelde instroom is 200.000 in het eerste jaar, ofwel zo’n
                       50 procent hoger. Simulatie van een arbeidsmarktmodel geeft de auteurs ook de
                       mogelijkheid een extreem en uiterst onwaarschijnlijk scenario te berekenen:
                       indien in het eerste jaar een (enorme!) toestroom van 1 procent van de eu
                       beroepsbevolking zou volgen en al deze migranten ongeschoold zouden zijn,
                       dan zou een nettoverlies van het eu-bnp van 0,7 procent optreden. Hoe meer
                       geschoolde werknemers de instroom bevat, des te geringer dit verlies wordt.
                       Al bij lage aandelen van geschoolden slaat het om in een nettovoordeel (kapitaal-
                       bezitters winnen altijd bij immigratie). Bij een beperkte instroom vindt nauwelijks
</pre>

====================================================================== Einde pagina 412 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 413 ======================================================================

<pre>                                                                         bijlagen
of geen verdringing plaats en is nettovoordeel altijd de uitkomst.
Overigens houdt ook deze studie geen rekening met het gastlandbeginsel.
Vooral de simulatie van de instroom is methodologisch veel te beperkt,
omdat noch de kosten van migratie noch de blijfprikkels zijn meegenomen;
ook zijn ‘afstand’ en ‘netwerken’ niet als variabelen opgenomen. 6
                                                                                  409
</pre>

====================================================================== Einde pagina 413 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 414 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
               noten
               1       En 28 auteurs die bijdroegen op onderdelen.
               2       Het zich baseren op immigratie van Duitsland kan misleidend zijn door de
                       hereniging en door de toenmalige toevloed van ‘oorspronkelijke’ Duitsers uit
                       diverse kandidaat-landen, Rusland en Oekraïne. Anderzijds zijn nu al zo’n
                       driekwart van de ingezetenen uit kandidaat-landen woonachtig in Duitsland
                       (en Oostenrijk). Daarmee wordt de betekenis van de netwerkvariabele bijzonder
                       groot. Verder geldt in het algemeen bij immigratiestudies dat de resultaten van
                       empirische analyse sterk beïnvloed worden door de keuze van de instrumentele
                       variabelen. Verder speelt ‘endogeniteit’ als probleem (d.w.z. bij bloeiende
                       bedrijfstakken lijkt de regressie aan te duiden dat dat ‘door’ de migratie komt).
                       Voor een technische uiteenzetting zie Box 4, Boeri & Brückner, Part A, Analysis,
                       ch. 6, blz. 84 en Box 6, blz. 116. Het model kent wel dynamische aspecten en is
                       het gebaseerd op (inkomens)verwachtingen.
               3       Zie Brenton (1999) voor zeer gedesaggregeerde analyse. Zelfs voor Portugal is
                       dit overwegend het geval. Portugal heeft in deze gevoelige sectoren geen markt-
                       aandeel aan de Midden- en Europese landen verloren.
410            4       Preciezer: exporten plus importen (met de moe-regio) bedragen ongeveer
                       1 procent van het bnf voor de eu-15 en zo’n 4 procent voor Duitsland.
               5       Polen 6 procent van de bevolking; Roemenië 28; Bulgarije 16. De auteurs
                       waarschuwen zelf tegen het te letterlijk nemen van deze resultaten (blz. 52).
               6       Nog een bezwaar: “With regard to the relative unemployment rates, the situation
                       of the East European countries comes closer to the situation when the Southern
                       European countries joined the eu…. Therefore, the simulation results….are out-
                       of-sample predictions which could suffer from a large error’ (blz. 52).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 414 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 415 ======================================================================

<pre>                                                                                                rapporten aan de regering
   rapporten aan de regering
   Eerste raadsperiode (1972-1977)
 1 Europese Unie*
 2 Structuur van de Nederlandse economie*
 3 Energiebeleid
   Gebundeld in één publicatie (1974)*
 4 Milieubeleid (1974)*
 5 Bevolkingsgroei (1974)*
 6 De organisatie van het openbaar bestuur (1975)*
 7 Buitenlandse invloeden op Nederland: Internationale migratie (1976)*
 8 Buitenlandse invloeden op Nederland: Beschikbaarheid van wetenschappelijke en technische kennis (1976)*
 9 Commentaar op de Discussienota Sectorraden (1976)*
10 Commentaar op de nota Contouren van een toekomstig onderwijsbestel (1976)*
11 Overzicht externe adviesorganen van de centrale overheid (1976)*
12 Externe adviesorganen van de centrale overheid (1976)*
13 Maken wij er werk van? Verkenningen omtrent de verhouding tussen actieven en niet-actieven (1977)*
14 Interne adviesorganen van de centrale overheid (1977)*
15 De komende vijfentwintig jaar – Een toekomstverkenning voor Nederland (1977)*                                          411
16 Over sociale ongelijkheid – Een beleidsgerichte probleemverkenning (1977)*
   Tweede raadsperiode (1978-1982)
17 Etnische minderheden (1979)*
   A. Rapport aan de Regering
   B. Naar een algemeen etnisch minderhedenbeleid?
18 Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)*
19 Beleidsgerichte toekomstverkenning
   Deel1: Een poging tot uitlokking (1980)*
20 Democratie en geweld. Probleemanalyse naar aanleiding van de gebeurtenissen in Amsterdam op 30 april 1980*
21 Vernieuwingen in het arbeidsbestel (1981)*
22 Herwaardering van welzijnsbeleid (1982)*
23 Onder invloed van Duitsland. Een onderzoek naar gevoeligheid en kwetsbaarheid in de betrekkingen tussen
   Nederland en de Bondsrepubliek (1982)*
24 Samenhangend mediabeleid (1982)*
 * Uitverkocht
</pre>

====================================================================== Einde pagina 415 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 416 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                            Derde raadsperiode (1983-1987)
                      25    Beleidsgerichte toekomstverkenning
                            Deel 2: Een verruiming van perspectief (1983)*
                      26    Waarborgen voor zekerheid. Een nieuw stelsel van sociale zekerheid in hoofdlijnen (1985)
                      27    Basisvorming in het onderwijs (1986)
                      28    De onvoltooide Europese integratie (1986)
                      29    Ruimte voor groei. Kansen en bedreigingen voor de Nederlandse economie in de komende tien jaar (1987)
                      30    Op maat van het midden- en kleinbedrijf (1987)
                            Deel 1: Rapport aan de Regering;
                            Deel 2: Pre-adviezen
                      31    Cultuur zonder grenzen (1987)*
                      32    De financiering van de Europese Gemeenschap. Een interimrapport (1987)
                      33    Activerend arbeidsmarktbeleid (1987)
                      34    Overheid en toekomstonderzoek. Een inventarisatie (1988)
                            Vierde raadsperiode (1988-1992)
                      35    Rechtshandhaving (1988)
                      36    Allochtonenbeleid (1989)
                      37    Van de stad en de rand (1990)
412                   38    Een werkend perspectief. Arbeidsparticipatie in de jaren ’90 (1990)
                      39    Technologie en overheid (1990)
                      40    De onderwijsverzorging in de toekomst (1991)
                      41    Milieubeleid. Strategie, instrumenten en handhaafbaarheid (1992)
                      42    Grond voor keuzen. Vier perspectieven voor de landelijke gebieden in de Europese Gemeenschap (1992)
                      43    Ouderen voor ouderen. Demografische ontwikkelingen en beleid (1993)
                            Vijfde raadsperiode (1993-1997)
                      44    Duurzame risico’s. Een blijvend gegeven (1994)
                      45    Belang en beleid. Naar een verantwoorde uitvoering van de werknemersverzekeringen (1994)
                      46    Besluiten over grote projecten (1994)
                      47    Hoger onderwijs in fasen (1995)
                      48    Stabiliteit en veiligheid in Europa. Het veranderende krachtenveld voor het buitenlands beleid (1995)
                      49    Orde in het binnenlands bestuur (1995)
                      50    Tweedeling in perspectief (1996)
                      51    Van verdelen naar verdienen. Afwegingen voor de sociale zekerheid in de 21e eeuw (1997)
                      52    Volksgezondheidszorg (1997)
                      53    Ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek (1998)
                      54    Staat zonder land. Een verkenning van bestuurlijke gevolgen van informatie- en communicatietechnologie (1998)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 416 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 417 ======================================================================

<pre>                                                                                                                         rapporten aan de regering
                       Zesde raadsperiode (1998-2002)
              55       Generatiebewust beleid (1999)
              56       Het borgen van publiek belang (2000)
              57       Doorgroei van arbeidsparticipatie (2000)
              58       Ontwikkelingsbeleid en goed bestuur (2001)
Rapporten aan de Regering en publicaties in de reeks Voorstudies en achtergronden zijn verkrijgbaar in de boekhandel of via Sdu Servicecentrum
Uitgeverijen, Plantijnstraat, Postbus 20014, 2500 EA ’s-Gravenhage, tel. 070-3789880, fax 070-3789783.
                                                                                                                                                   413
</pre>

====================================================================== Einde pagina 417 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 418 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
                    voorstudies en achtergronden
                    Hieronder worden de publicaties uit de wrr-serie Voorstudies en achtergronden opgesomd vanaf de
                    vierde raadsperiode. Een volledig overzicht van de voorstudies is beschikbaar op de wrr-website
                    (http://www.wrr.nl) of aan te vragen bij het bureau van de wrr (070 - 356 46 25).
                    Vierde raadsperiode (1988-1992)
             V63    Milieu en groei. Verslag van een studiedag op 11 februari 1988 (1988)
             V64    De maatschappelijke gevolgen van erfelijkheidsonderzoek. Verslag van een conferentie op 16-17 juni 1988 (1988)
             V65    H.F.L. Garretsen, H. Raat (1989) Gezondheid in de vier grote steden
             V66    P. de Grauwe e.a. ( 1989) De Europese Monetaire Integratie: vier visies
             V67    Th. Roelandt, J. Veenman (1990) Allochtonen van school naar werk
             V68    W.H. Leeuwenburgh, P. van den Eeden (1990) Onderwijs in de vier grote steden
             V69    M.W. de Jong, P.A. de Ruijter (red.) (1990) Logistiek, infrastructuur en de grote stad
             V70    C.A. Bartels, E.J.J. Roos (1990) Sociaal-economische vernieuwing in grootstedelijke gebieden
             V71    W.J. Dercksen (ed.) (1990) The Future of Industrial Relations in Europe. Proceedings of a conference in honour of
                    prof. W. Albeda
             V72    Sociaal-economische gezondheidsverschillen en beleid; preadviezen (1991)
             V73    F.J.P.M. Hoefnagel (1992) Cultuurpolitiek: het mogen en moeten
414          V74    K.W.H. van Beek, B.M.S. van Praag (1992) Kiezen uit sollicitanten. Concurrentie tussen werkzoekenden zonder baan
             V75    Jeugd in ontwikkeling. Wetenschappelijke inzichten en overheidsbeleid (1992)
             V76    A.M.J. Kreukels, W.G.M. Salet (ed.) (1992) Debating institutions and Cities. Proceedings of the Anglo Dutch
                    Conference on Urban Regeneration
             V77    H.R. van Gunsteren en P. den Hoed (1992) Burgerschap in praktijken
             V78    F. Bletz, W. Dercksen and K. van Paridon (ed.) (1993) Shaping Factors for the Business Environment in the
                    Netherlands after 1992
             V79    N.T. Bischoff, R.H.G. Jongman (1993) Development of Rural Areas in Europe. The Claim for Nature
             V80    Verslag en evaluatie van de vierde raadsperiode (1993)
             V81    F.J.P.M. Hoefnagel m.m.v. H.G.M. Hendriks en M.D. Verdaasdonk (1993) Het Duitse Cultuurbeleid in Europa
                    Vijfde raadsperiode (1993-1997)
             V82    W.J. Dercksen e.a. (1993) Beroepswijs onderwijs. Ontwikkelingen en dilemma’s in de aansluiting van onderwijs en
                    arbeid
             V83    W.G.M. Salet (1994) Om recht en staat. Een sociologische verkenning van sociale, politieke en rechtsbetrekkingen
             V84    J.M. Bekkering (1994) Private verzekering van sociale risico’s
             V85    C. Lambers, D.A. Lubach, M. Scheltema (1994) Versnelling juridische procedures grote projecten
             V86    cshob (1995) Aspecten van hoger onderwijs. Een internationale inventarisatie
             V87    T. van der Meij e.a. (1995) Ontwikkelingen in de natuur. Visies op de levende natuur in de wereld en scenario’s
                    voor het behoud daarvan
             V88    L. Hagendoorn e.a. (1995) Etnische verhoudingen in Midden- en Oost-Europa
             V89    H.C. Posthumus Meyjes, A. Szász, Christoph Bertram, W.F. van Eekelen (1995) Een gedifferentieerd Europa
             V90    J. Rupnik e.a. (1995) Challenges in the East
             V91    J.P.H. Donner (rapporteur) (1995) Europa, wat nu?
             V92    R.M.A. Jansweijer (1996) Gouden bergen, diepe dalen: de inkomensgevolgen van een betaalbare
                    oudedagsvoorziening
             V93    W. Derksen, W.A.M. Salet (red.) (1996) Bouwen aan het binnenlands bestuur
</pre>

====================================================================== Einde pagina 418 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 419 ======================================================================

<pre>                                                                                     voorstudies en achtergronden
 V94 seo/Intomart (1996) Start-, slaag- en faalkansen van hoger opgeleide startende ondernemers
 V95 L.J. Gunning-Schepers, G.J. Kronjee and R.A. Spasoff (eds.) (1996) Fundamental Questions about the Future of
     Health Care
 V96 H.B.G. Ganzeboom en W.C. Ultee (red.) (1996) De sociale segmentatie van Nederland in 2015
 V97 J.C.I. de Pree (1997) Grenzen aan verandering. De verhouding tussen reorganisatie en structuurprincipes van het
     binnenlands bestuur
 V98 M.F. Gelok en W.M. de Jong (1997) Volatilisering in de economie
 V99 A.H. Kleinknecht, R.H. Oostendorp, M.P. Pradhan (1997) Patronen en economische effecten van flexibiliteit in de
     Nederlandse arbeidsverhoudingen
V100 J.P.H. Donner (1998) Staat in beweging
V101 W.J. Vermeulen, J.F.M. van der Waal, H. Ernste, P. Glasbergen (1997) Duurzaamheid als uitdaging. De afweging van
     ecologische en maatschappelijke risico’s in confrontatie en dialoog
V102 W. Zonneveld en A. Faludi (1998) Europese integratie en de Nederlandse ruimtelijke ordening
V103 Verslag en evaluatie van de vijfde raadsperiode (1998)
     Zesde raadsperiode (1998-2002)
V104 Krijn van Beek (1998) De ondernemende samenleving. Een verkenning van maatschappelijke verandering en
     implicaties voor beleid
V105 W. Derksen et al. (1999) Over publieke en private verantwoordelijkheden                                          415
V106 Henk C. van Latesteijn (1999) Land use in Europe. A methodology for policy-oriented future studies
V107 Aart C. Liefbroer en Pearl A. Dykstra (2000) Levenslopen in verandering. Een studie naar ontwikkelingen in de
     levenslopen van Nederlanders geboren tussen 1900 en 1970
V108 Bart Wissink (2000) Ontworpen en ontstaan. Een praktijktheoretische analyse van het debat over het provinciale
     omgevingsbeleid
V109 H. Mommaas, m.m.v. W. Knulst en M. van den Heuvel (2000) De vrijetijdsindustrie in stad en land. Een studie naar
     de markt van belevenissen
     Overige publicaties
     Voor de eenheid van beleid. Beschouwingen ter gelegenheid van vijftig jaar Ministerie van Algemene Zaken (1987)
     Eigentijds burgerschap. wrr-publicatie onder leiding van H.R. van Gunsteren (1992)
     Mosterd bij de maaltijd. 20/25 jaar wrr (1997)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 419 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 420 ======================================================================

<pre>    na ar een europabrede u nie
416
</pre>

====================================================================== Einde pagina 420 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 421 ======================================================================

<pre>                     Plein 1813 nrs. 2 en 4, Postbus 20004, 2500 ea Den Haag
telefoon (070) 356 46 00, website http://www.wrr.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 421 =================================================================

<br><br>