<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>RAPPORTEN AAN DE REGERING

</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid werd in voorlopige vorm
ingesteld in 1972. Bij wet van 30 juni 1976 (Stb. 413) is de positie van de raad deﬁni-
tief geregeld. De huidige zittingsperiode loopt tot 31 december 2002.
Ingevolge de wet heeft de raad tot taak ten behoeve van het regeringsbeleid
wetenschappelijke informatie te verschaffen over ontwikkelingen die op langere
termijn de samenleving kunnen beïnvloeden. De raad wordt geacht daarbij tijdig
te wijzen op tegenstrijdigheden en te verwachten knelpunten en zich te richten
op het formuleren van probleemstellingen ten aanzien van de grote beleidsvraag-
stukken, alsmede op het aangeven van beleidsalternatieven.
Volgens de wet stelt de wrr zijn eigen werkprogramma vast, na overleg met de
minister-president die hiertoe de Raad van Ministers hoort.
De samenstelling van de raad is:
prof.mr. M. Scheltema (voorzitter)
prof.dr.ir. J. Bouma
prof.dr. F.A.G. den Butter
prof.dr. M.C.E. van Dam-Mieras
prof.dr. G.A. van der Knaap
prof.dr. P.L. Meurs
prof.dr. J.L.M. Pelkmans
prof.dr.mr. C.J.M. Schuyt
Secretaris: prof. dr. J. van Sinderen
De wrr is gevestigd:
Plein 1813, nr. 2-4
Postbus 20004
2500 EA ’s-Gravenhage
Telefoon 070-356 46 00
Telefax 070-356 46 85
E-mail info@wrr.nl
Website http://www.wrr.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>                                      WE TEN S CHAP P ELI JKE RA AD VOOR HE T RE GER I NG SBELEI D
rapporten aan de regering
                                                                                             60
                          nederland als
                          immigratiesamenleving
                          Sdu Uitgevers, Den Haag, 2001
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>isbn 90-12-09338-4</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>WRR

WiOTENSCHAPIELIIEE BAAD VOOR HET RLETRINGSARLEID

Aan de Minister-president
Minister van Algemene Zaken
Ge heer Vi, Kok

Postbus 20001
2500 EA Den Haag

ona kenmerk doorkiesnummer teletax
2001141 rain O70 — 356 4651 O70 — 356 655

Rappert nr. 60 infos worn nl 24 september 2001

Hierbij zenden wij u het rapport ‘Nederland als immigratesamenteving’. In dit rapport gaat de
raad in op de maatschappelijke gevolgen van een bijvende, relatief hoge immigratie en een

ioenemende diversiteit van immigranben. De rad peeft in dit verband aanbevelingen met als
doe! het overheidsbeleid op de terreinen van immigrate, integrate en de sociale rechtsstaat:

ordering optimaler af te stemmen,

Een immigrticsamenieving met een toememende cultunele diversibeit richt zich yooral op het:
versterken van de individuele zelfstandighaid van alle ingewetenen. De WRAL pleit voor een
overheidsonogramma dat is gericht op het bevordenren wan de participate van immigranten en
dat consequent wordt uitgevoerd en gehandhaafd. Dit stelt eisen aan de immigranten enerzijds
en aan de boegankelljcheld van de publieke en maatechappelijke institutes van de Nederiandse
Sotigle rachiestaat ancderzijis.

Bij een immigratesamenieving hoort vocets dat een en gediferentieerd toclatings-
beleid wordt gevoerd dat meer onvat dan asielmigratie en dat ook inspeeit op andere migratie-
stromen, in het bijzonder arbeidsmigratie en gezinshereniging en -vorming. Arbeidsinnmigratie is
voor Nederland geen geschikt instrument van economsche politiek.

Het rapoort is op 28 augustus door de WAR vastgesteld, Volpens de procedure van de Instel-
lingawel WRR ziet de rad graag de bevindingen van de ministerraad tegemoet

De voorzitter, De secretaris,
Se a
prof.mr, M. Scheltema profidr. J. van Simderen

Phat Bij nt sana, Poubis sncey, aged ma Den Haag
telefono fog) yeh og, website his werecwrinl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>4</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>                                                                              inhoudsopgave
inhoudsopgave
Samenvatting                                                                   9
Ten geleide                                                                   15
1        Inleiding                                                            17
1.1      De wereld wordt kleiner                                               17
1.2      Achtergronden                                                        18
         1.2.1      Plaatsbepaling van dit rapport                            18
         1.2.2      Maatschappelijke problemen                                19
1.3      Probleemstelling, onderzoeksvragen en onderzoekskader                23
         1.3.1      Probleemstelling en onderzoeksvragen                      23
         1.3.2      Drie pijlers: immigratie, integratie, sociale rechtsstaat 24
         1.3.3      Participatie, eigen verantwoordelijkheid en ontmoeting    26
         1.3.4      Beleidsdynamiek                                           29
1.4      Begrippenapparaat                                                     31
1.5      Opbouw van het rapport                                               32
2        Immigratie in Nederland                                              35            5
2.1      Inleiding                                                            35
2.2      Nederland in een migrerende wereld: continuïteit en verandering      35
2.3      Internationalisering en migratie                                     38
2.4      Migratiestromen in perspectief                                       40
2.5      Immigratie en de veranderende Nederlandse samenleving                45
2.6      Toekomstverwachtingen                                                48
2.7      Conclusies                                                           52
3        Vreemdelingenbeleid                                                  55
3.1      Inleiding                                                            55
3.2      De hoofdlijnen van het Nederlandse toelatingsbeleid na 1945          56
3.3      De centrale thema’s in het huidige toelatingsbeleid                  64
         3.3.1      Vluchtelingenproblematiek                                 64
         3.3.2      Asiel: procedures en statusverlening                      65
         3.3.3      Opvang van asielzoekers                                   68
         3.3.4      Uitstroom uit de opvang: integratie en terugkeer          69
3.4      Gezinshereniging en gezinsvorming                                    74
3.5      Reisagenten en mensensmokkelaars                                     75
3.6      Illegale migratie en illegaliteit                                    77
3.7      Selectieve en tijdelijke arbeidsmigratie                             79
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>  neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                    3.8           Vreemdelingenbeleid in het licht van de Europeanisering                      82
                                  3.8.1        Immigratie en asiel onder gemeenschapsrecht?                    82
                                  3.8.2        Immigratie en de EU                                             84
                                  3.8.3        Een Europees asielbeleid en de toegang tot Europa               84
                                  3.8.4        Mensensmokkelaars, asiel en de bestrijding van trans-
                                               nationale misdaad                                               87
                    3.9           Conclusies                                                                   88
                    4             Participatie van immigranten: de economische dimensie                        95
                    4.1           Inleiding                                                                    95
                    4.2           De betekenis van immigranten voor de Nederlandse economie                    96
                                  4.2.1        Inleiding                                                       96
                                  4.2.2        Menselijk kapitaal                                             101
                                  4.2.3        Financieel kapitaal                                           106
                                  4.2.4        Externe effecten                                              109
                                  4.2.5        Algemene evenwichtseffecten                                    112
                                  4.2.6        Etnische diversiteit                                           114
                    4.3           De participatie van nieuwkomers in de Nederlandse arbeidsmarkt              117
                    4.4           Gebruik van sociale zekerheid                                               121
6                   4.5           Arbeidsmigratie als instrument van economische politiek                     127
                    4.6           Conclusies                                                                  132
                    5             Participatie: de sociaal-culturele dimensie                                137
                    5.1           Inleiding                                                                   137
                    5.2           Culturele afstand en nabijheid; etnische identificatie                      138
                    5.3           Sociaal-demografische kenmerken                                             141
                                  5.3.1        Toelichting                                                    141
                                  5.3.2        Onderzoek ‘Allochtonen in Nederland: een demografisch profiel’142
                                  5.3.3        Conclusies naar aanleiding van het onderzoek                  147
                                  5.4          Taal                                                          150
                                  5.4.1        Toelichting                                                   150
                                  5.4.2        Onderzoek ‘Nieuwe kansen voor taalonderwijs aan anderstaligen’151
                                  5.4.3        Conclusies naar aanleiding van het onderzoek                  154
                    5.5           Religie: islam                                                              155
                                  5.5.1        Het stijgende aandeel moslims                                  155
                                  5.5.2        Onderzoek ‘Institutionele vormgeving islam’                    157
                                  5.5.3        Conclusies naar aanleiding van het onderzoek                  160
                    5.6           Algemene conclusies in een generatieperspectief                            160
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>                                                                            inhoudsopgave
6   Integratiebeleid                                                      167
6.1 Inleiding                                                              167
6.2 Korte beleidshistorie (1): doelstellingen en accenten                 168
    6.2.1     Tot rond 1980                                               168
    6.2.2     Minderhedenbeleid                                           169
    6.2.3     Integratiebeleid                                             171
6.3 Korte beleidshistorie (2): organisatie en resultaten                   172
    6.3.1     Enkele resultaten                                            172
    6.3.2     Organisatie                                                  174
6.4 Het beleid in perspectief                                             176
    6.4.1     Enkele complicaties                                         176
    6.4.2     Beleidsveranderingen: feiten, normen en wetenschap           178
6.5 Enkele conclusies                                                     180
7   De ontvangende samenleving als sociale rechtsstaat                    183
7.1 Inleiding                                                              183
7.2 Factoren op maatschappelijk niveau                                    184
    7.2.1     Selectieprocessen bij toelating tot domeinen van de sociale
              rechtsstaat                                                  185
    7.2.2     Groepsvorming in eigen kring en over de grenzen             194             7
    7.2.3     Culturele normbeelden                                        197
7.3 Factoren op politiek-juridisch niveau                                 199
    7.3.1     Naturalisatie, formeel burgerschap                          199
    7.3.2     Gelijkheidsrechten en beginselen van gelijke behandeling    203
    7.3.3     Koppelingswet                                               206
7.4 Factoren op het niveau van het sociale-infrastructuurbeleid           209
    7.4.1     Zwarte en witte scholen                                     209
    7.4.2     Aansluiting van formele en informele systemen van
              wederkerigheid                                               213
7.5 Samenvatting en conclusies                                             215
8   Nederland als immigratiesamenleving                                   219
8.1 Inleiding                                                             219
8.2 Immigratie en het toelatingsbeleid                                     221
    8.2.1     Nederland houdt een hoog immigratiecijfer                    221
    8.2.2     Asielmigratie                                                222
    8.2.3     Gezinsvorming en gezinshereniging                            225
    8.2.4     Arbeidsmigratie                                             226
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>  neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                    8.3           Participatie en integratiebeleid                                 228
                                  8.3.1        Toenemende diversiteit                              228
                                  8.3.2        Maatschappelijke participatie als hoeksteen van het
                                               integratiebeleid                                    228
                                  8.3.3        Economische participatie                            230
                                  8.3.4        Inburgering en taalvaardigheid op school             231
                                  8.3.5        Islam                                               233
                                  8.3.6        Generaties en participatie                          234
                    8.4           De Nederlandse sociale rechtsstaat                               235
                                  8.4.1        Institutionele veelzijdigheid                       235
                                  8.4.2        Factoren op politiek-juridisch niveau               236
                                  8.4.3        Lokale verscheidenheid                              238
                    8.5           Overheidsbeleid in een immigratiesamenleving                     239
                    Literatuur
8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>                                                                                       samenvatting
samenvatting
Nederland kenmerkt zich door een relatief hoog niveau van immigratie. Dit zal
ook in de toekomst het geval zijn. Bovendien komen de migranten uit zeer uit-
eenlopende landen van herkomst, met ieder hun eigen cultuur, gewoonten,
normen en waarden. Zowel de omvang van de migratiestromen als vooral ook de
aard en de diversiteit hiervan vragen naar de mening van de raad om een nadere
bezinning op Nederland ‘als immigratiesamenleving’. Met dit perspectief wil de
raad een benadering bieden om immigratie in Nederland zo positief mogelijk te
laten uitpakken, voor de Nederlandse samenleving en voor de nieuwkomers zelf.
Nederland als immigratiesamenleving
In een immigratiesamenleving staan naar de mening van de raad drie beginselen
centraal: participatie, eigen verantwoordelijkheid en ontmoeting. Dit wil zeggen
dat:
• immigranten en hun nakomelingen meedoen en bijdragen aan de Nederlandse
    samenleving; dit vereist in het bijzonder participatie in arbeid en onderwijs;
• bij het realiseren van die participatie een beroep wordt gedaan op de eigen
    individuele verantwoordelijkheid;                                                               9
• de deelneming niet beperkt blijft tot gescheiden segmenten van de samenle-
    ving.
Voor nieuwkomers die in Nederland zijn toegelaten, betekent dit dat zij deze
beginselen aanvaarden en bereid zijn te participeren en te investeren in zelf-
redzaamheid en zelfstandigheid. Voor de Nederlandse samenleving betekent dit
dat zij de participatie van immigranten bevordert en investeert in hun toerusting
en in de toegankelijkheid van de Nederlandse instituties. Daarenboven moeten
ontmoeting en confrontatie worden bevorderd en moet culturele diversiteit
worden gerespecteerd.
Het perspectief van de immigratiesamenleving vereist een goede afstemming
tussen toelatings- en integratiebeleid. Zij stelt ook eisen aan de inrichting en wer-
king van de Nederlandse sociale rechtsstaat. Deze drie pijlers komen achtereen-
volgens aan de orde.
Immigratie en toelatingsbeleid
• Asielmigratie
De raad onderkent het belang van het beleid dat op dit terrein reeds wordt
gevoerd en het feit dat het asielvraagstuk bij uitstek onderwerp is van beleid op
het internationale niveau en op het Europese niveau in het bijzonder. Gegeven de
verstrengeling tussen immigratie, participatie en de arrangementen van de socia-
le rechtsstaat, pleit de raad ervoor het restrictief toelatingsbeleid voort te zetten,
maar tevens een actiever uitzettingsbeleid, waarvan de uitvoering thuishoort op
het nationaal niveau, te voeren ten aanzien van degenen die geen verblijfsstatus
hebben. Hiernaast adviseert de raad asielzoekers zo spoedig mogelijk aan te spre-
ken op hun eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid. Dit betekent dat de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                mogelijkheden van werk en onderwijs moeten worden vergroot voor al degenen
                                die in afwachting zijn van een beslissing over hun toelating. Degenen die uitein-
                                delijk worden toegelaten, kunnen dan sneller inburgeren; de anderen kunnen de
                                opgedane kennis en ervaring elders inzetten.
                                • Gezinshereniging en -vorming
                                De stroom migranten die wordt gevormd door de categorie gezinsherenigers en
                                gezinsvormers, betreft een aanzienlijk deel van de totale migratie. Vanuit het per-
                                spectief van een immigratiesamenleving is voor diegenen die een voorwaardelij-
                                ke bescherming krijgen op grond van de situatie in het land van herkomst, een
                                recht op gezinshereniging of -vorming, zoals in de nieuwe Vreemdelingewet
                                voorzien, niet wenselijk; een deel van deze groep zal uiteindelijk immers niet
                                mogen blijven. De mogelijkheid tot gezinshereniging schept valse verwachtingen
                                en maakt het moeilijker een negatief besluit ten aanzien van hun verblijf te effec-
                                tueren.
                                Verder dient in het algemeen bij de toelating van gezinsherenigers en -vormers te
                                worden bevorderd dat ook de binnenkomende partner in staat is zelfstandig in de
                                Nederlandse samenleving te participeren.
10                              • Arbeidsmigratie
                                Wat de arbeidsmigratie betreft, zal Nederland gastland blijven voor arbeidsmi-
                                granten, met name hoger opgeleiden. Hun toelating is echter – enkele uitzonde-
                                ringen daargelaten – met bureaucratische hindernissen omgeven. Het ligt in de
                                rede deze vorm van arbeidsmigratie – beter is het te spreken van internationale
                                arbeidsparticipatie – als een normaal gegeven te zien en de procedures van toe-
                                lating te vereenvoudigen.
                                Daarentegen is arbeidsmigratie geen geschikt instrument van economische poli-
                                tiek. Een actief arbeidsimmigratiebeleid biedt, blijkens de analyse van de raad,
                                geen goede oplossing voor tekorten op de arbeidsmarkt. Evenmin is arbeidsmi-
                                gratie een geëigend middel om de economische consequenties van de vergrijzing
                                te verzachten. Ook zal gereguleerde arbeidsmigratie de druk op de asielpoort
                                nauwelijks doen afnemen.
                                Wel is naar de mening van de raad in een arbeidsbestel dat minder dan voorheen
                                door geografische grenzen wordt bepaald, een selectieve vorm van tijdelijke
                                arbeidsmigratie wenselijk en passend om een moderne vorm van seizoensarbeid
                                mogelijk te maken. Dit kan ook voorkomen dat deze vorm van arbeidsmigratie,
                                zoals nu vaak, illegaal plaatsvindt. Voorwaarde is dan wel dat de tijdelijkheid
                                vanaf de aanvang streng wordt bewaakt.
                                Maatschappelijke par ticipatie en integratiebeleid
                                Een immigratiesamenleving met een verder toenemende culturele diversiteit zal,
                                nu en in de toekomst, vooral gericht zijn op het versterken van de individuele
                                weerbaarheid van een ieder afzonderlijk en niet zozeer op een volledige culturele
                                aanpassing en insluiting van nieuwkomers. Dit laatste is niet nodig en wellicht
                                niet eens wenselijk, mits er voldoende waarborgen en instrumenten zijn voor
                                maatschappelijke participatie en mits er voldoende ruimte is voor ontmoeting en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>                                                                                    samenvatting
uitwisseling. Voorkomen moet worden dat diversiteit doorslaat naar segregatie
en/of marginalisering van bepaalde groepen.
In een immigratiesamenleving is de centrale overheid primair actief op drie kern-
punten:
• effectieve inburgering van volwassen nieuwkomers;
• kwalitatief goed onderwijs, in het bijzonder gericht op de taalvaardigheid van
    de jeugd;
• bevordering van economische participatie.
Toespitsing op deze kernpunten betekent dat het integratiebeleid kan worden
versoberd. Zo’n versobering en concentratie op kernactiviteiten zijn gewenst,
opdat maximaal kan worden ingezet op die aspecten waarvan is aangetoond dat
zij de participatie van migranten bevorderen. Hiernaast wil de raad nog eens
beklemtonen dat participatie vooral op het lokale niveau gestalte krijgt en dus
ook op dat niveau dient te worden bevorderd. Dit gegeven geldt a fortiori voor
Nederland, dat een rijke traditie kent van particulier initiatief en decentraal
beleid.
De nadruk op economische participatie heeft in belangrijke mate te maken met
de inrichting van de Nederlandse sociale rechtsstaat en het feit dat het stelsel van             11
onderlinge solidariteit een voldoende groot percentage van actieve en betrokken
burgers veronderstelt. Daarenboven geldt dat economische zelfstandigheid ook
in een immigratiesamenleving de weg is naar emancipatie en volwaardige deel-
name in de maatschappij.
In dit participatieproces dient inburgering te worden gezien als een eerste stap;
inburgering dient dus niet slechts als een voorbereiding. Dit vraagt om een diffe-
rentiatie in de inburgeringsprogramma’s en waar mogelijk uitbreiding van de
samenwerking met bedrijven en maatschappelijke organisaties die nu in gang is
gezet. De inburgering van nieuwkomers vergt een omvangrijke investering,
vooral om de kwaliteit van lesprogramma’s en de toerusting van docenten te ver-
groten.
De sociaal-culturele dimensie van de maatschappelijke par ticipatie
In het rapport schenkt de raad apart aandacht aan enkele sociaal-culturele aspec-
ten die van betekenis zijn voor de maatschappelijke participatie in een immigra-
tiesamenleving. Het gaat hierbij in het bijzonder om sociaal-demografische ken-
merken, het leren van Nederlands en de institutionele vormgeving van de islam.
• Sociaal-demografische kenmerken
Migranten komen uit zeer uiteenlopende landen van herkomst, met ieder hun
eigen cultuur, gewoonten, normen en waarden. Zij brengen ook hun eigen soci-
aal-demografische kenmerken mee, zoals huwelijksleeftijd, gezinsomvang en
partnerkeuze. Dit is rechtstreeks van invloed op de maatschappelijke positie van
de migranten en op hun individuele sociale mobiliteit. Inburgering en taalonder-
wijs zijn voorwaarden om dit probleem te ondervangen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                • Onderwijs
                                Het gebruikelijke onderwijs Nederlands aan anderstaligen blijkt weinig effectief.
                                Dit zou kunnen worden verbeterd door het taalonderwijs, zowel voor leerplichti-
                                ge kinderen als voor volwassenen, zoveel mogelijk in een relevante context te
                                geven, uitgaande van de specifieke situatie van migranten. Leerplichtige leerlin-
                                gen die het Nederlands niet als moedertaal hebben geleerd, zullen deze taal ook
                                en vooral verbonden aan de zaakvakken moeten leren.
                                Op dit moment verdient de investering in de bij- en nascholing van leerkrachten en
                                verbetering van de voorwaarden waaronder zij hun werk moeten doen, prioriteit.
                                • Islam
                                Onder immigranten is het aandeel moslims groot. Uit het voorbeeld van de islam
                                blijkt dat de institutionele vormgeving van religies van immigranten niet zonder
                                meer past bij de in Nederland aangehouden organisatie van de kerkgenootschap-
                                pen en de daarmee verbonden scheiding tussen kerk en staat. Dit behoeft niet tot
                                problemen te leiden indien voornoemde scheiding zo wordt opgevat dat de over-
                                heid zich in inhoudelijk opzicht niet bemoeit met kerkelijke zaken. Dit principe
                                dient dan overigens ook ingang te vinden bij buitenlandse overheden voor zover
                                deze bemoeienis hebben met geloofsgemeenschappen in Nederland. Verandering
12                              in deze richting zal nog wel enige tijd vragen.
                                De vorming van een breder islamitisch kader is van groot belang voor de partici-
                                patie van moslims in Nederland. In dit verband kan bijvoorbeeld worden gedacht
                                aan de opleiding van imams in Nederland. Hiervoor kan door moslims een
                                beroep worden gedaan op bestaande en eventueel uit te breiden faciliteiten in het
                                Nederlandse hoger onderwijs.
                                De Nederlandse sociale rechtsstaat
                                Het perspectief van Nederland als immigratiesamenleving betekent ook dat
                                bezien moet worden in hoeverre de instituties van de sociale rechtsstaat voldoen-
                                de zijn toegerust voor en adequaat inspelen op het proces van permanente immi-
                                gratie en de daaruit voortvloeiende diversiteit. De grenzen van Nederland zijn
                                immers niet langer primair geografisch; zij liggen nu vooral bij de toegang tot
                                maatschappelijke instituties, zoals de sociale zekerheid, de gezondheidszorg en
                                de woning- en arbeidsmarkt. Hier worden grenzen voor een deel bewust gesteld,
                                zoals door de Koppelingswet, voor een ander deel zijn zij onbedoeld en impliciet.
                                De raad wijst op de dubbele gelaagdheid van de Nederlandse rechtsstaat, met
                                enerzijds centrale wetten en anderzijds zelfstandige en maatschappelijke instel-
                                lingen, waarbinnen die wetten moeten worden gehandhaafd. Recente institutio-
                                nele ontwikkelingen zoals decentralisatie van overheidstaken bevestigen en ver-
                                sterken deze dubbele gelaagdheid nog.
                                De invloed van het integratiebeleid dat de centrale overheid voert, moet daarom
                                niet worden overschat. De rijksoverheid dient zich in haar beleid dan ook vooral
                                te richten op die voorzieningen die essentieel zijn als voorwaarde voor participa-
                                tie en waarbij een overheidsstimulans onmisbaar is (bijv. de Wet inburgering
                                nieuwkomers).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>                                                                                  samenvatting
Met betrekking tot de Koppelingswet constateert de raad dat het geïntegreerde
vreemdelingenrecht de uitvoeringsinstellingen meer heeft onderworpen aan col-
lectieve belangen van wetshandhaving. Tegelijkertijd werpen decentrale ken-
merken van het Nederlandse institutionele systeem hun schaduwen ook op dit
gebied vooruit. De betrokken maatschappelijke instellingen lijken de vrijheid te
nemen zelf opnieuw een afweging te maken tussen collectieve, individuele
belangen en institutionele belangen. De raad onderstreept het belang van een
adequate handhaving van de Koppelingswet en wijst er tegelijk op dat deze als
sluitstuk van het vreemdelingenbeleid uiteraard niet in de plaats komt van het
formele toelatings- en uitzettingsbeleid. De raad constateert tevens dat de Kop-
pelingswet een eerste belangrijke stap is in de aanpassing van de sociale rechts-
staat aan een immigratiesamenleving. Bij verdere herijkingen van de vormgeving
van voorzieningen van de sociale rechtsstaat zou een toets moeten worden inge-
bouwd vanuit het perspectief van een immigratiesamenleving.
In het perspectief van de immigratiesamenleving past het naar de mening van de
raad niet dat men afstand moet doen van de oorspronkelijke nationaliteit om de
Nederlandse nationaliteit te kunnen verkrijgen. De deelname aan de Nederlandse
samenleving lijkt een gelijktijdige oriëntatie op andere – transnationale –                    13
gemeenschappen en lokale gemeenschappen immers steeds minder uit te sluiten.
Derhalve adviseert de raad dubbele nationaliteiten ook formeel te aanvaarden.
Besluit
Samenvattend kan worden gezegd dat in een immigratiesamenleving het rege-
ringsbeleid:
• op nationaal niveau dwingend en sanctionerend is waar het gaat om de toe-
   gang en de initiële toerusting van immigranten, waaronder inburgering;
• daarnaast vooral faciliterend en stimulerend is, opdat migranten hun weg
   kunnen vinden in de Nederlandse samenleving en in organisaties als bedrij-
   ven, instellingen en scholen.
De initiële toerusting van immigranten heeft betrekking op de twee basisvoor-
waarden om te kunnen deelnemen aan de Nederlandse samenleving: taal en
beroepsvaardigheden. De raad pleit hier voor een sober overheidsprogramma dat
consequent wordt uitgevoerd en gehandhaafd.
Nieuwkomers en allochtonen ontmoeten de Nederlandse samenleving vooral op
decentraal, lokaal niveau. Op dat niveau kan op de meest adequate wijze worden
ingespeeld op de diversiteit aan wensen, behoeften en mogelijkheden. Juist voor
een beleid dat het accent legt op maatschappelijke participatie, individuele weer-
baarheid en ontmoeting is lokale variëteit en eigen beleidsruimte van betrokken
organisaties van groot belang.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>                                                                                      ten geleide
ten geleide
Dit rapport is voorbereid door een interne projectgroep van de wrr. Voorzitter
was prof.dr. P.L. Meurs, lid van de raad. Verder maakten ten tijde van de voltooi-
ing van het rapport de volgende leden van de staf deel uit van de projectgroep:
mr. JC.F. Bletz, drs. D.W.J. Broeders, dr. H.P. van Dalen, dr. P. den Hoed,
dr. G.J. Kronjee (projectsecretaris) en mr. J.C.I. de Pree. Prof.dr. R.C. Kloosterman
heeft als extern deskundige deel uitgemaakt van de projectgroep en bijgedragen
aan de totstandkoming van het rapport. Hiernaast zijn dr.K.W.H. van Beek,
prof.dr. W. Derksen en mw. dr. M. Trappenburg betrokken geweest bij de eerste
fase van het project.
Bij de voorbereiding van dit rapport kon een beroep worden gedaan op adviezen
en informatie die van veel kanten werden verstrekt. In het bijzonder wil de raad
hiervoor de volgende personen bedanken: dr. O. Cherribi, prof.dr. H.B. Entzinger,
dr. N. Landman en prof.mr. T.P. Spijkerboer.
De analyses in dit rapport zijn mede gebaseerd op de resultaten van verschillende
studies die in opdracht van de raad zijn verricht. De raad heeft hier dankbaar
gebruik van gemaakt, zij het dat in het raadsrapport een eigen afweging is                        15
gemaakt van feiten en inzichten. Deze studies, die aanzienlijk meer feitenmateri-
aal bevatten dan in het rapport kon worden verwerkt, zijn afzonderlijk gepubli-
ceerd in de serie werkdocumenten onder de volgende titels:
• J.D.J. Waardenburg (Université de Lausanne) (2001) Institutionele vorm-
   gevingen van de islam in Nederland, gezien in Europees perspectief, wrr Werk-
   documenten W118, Den Haag.
• Ingrid Esveldt en Jeroen Traudes (nidi) (2001) Kijk op en contacten met buiten-
   landers. Immigratie, integratie en interactie, wrr Werkdocumenten W119,
   Den Haag.
• Mirjam van het Loo, Stephan de Spiegeleire, Gustav Lindstrom, James P.
   Kahan en Georges Vernez (rand europe) (2001) A Comparison of American
   and Dutch Immigration and Integration Experiences. What Lessons can be Lear-
   ned?, wrr Werkdocumenten W120, Den Haag.
• J. Dagevos (scp) (2001) Perspectief op integratie. Over de sociaal-culturele en
   structurele integratie van etnische minderheden in Nederland, wrr Werkdocu-
   menten nr. W121, Den Haag.
• Ruben Gowricharn (Verwey-Jonker Instituut) (2001) In- en uitsluiting in
   Nederland. Een overzicht van empirische bevindingen, wrr Werkdocumenten
   W122, Den Haag.
• Helga A.G. de Valk, Ingrid Esveldt, Kène Henkens en Aart C. Liefbroer (nidi)
   (2001)Oude en nieuwe allochtonen in Nederland. Een demografisch profiel,
   wrr Werkdocumenten W123, Den Haag.
• S. Verhallen et al. (itta/sco-Kohnstamminstituut/Expertisecentrum
   NT2)(2001) Nieuwe kansen voor taalonderwijs aan anderstaligen, wrr Werk-
   documenten W124, Den Haag.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                • Dennis Broeders (wrr), Immigratie- en integratieregimes in vier Europese lan-
                                    den, wrr Werkdocumenten W125, Den Haag (wordt binnenkort gepubli-
                                    ceerd).
16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>                                                                                         inleiding
1   inleiding
1.1 de wereld wordt kleiner
    De wereld is de laatste tientallen jaren gekrompen. Personen, goederen, ideeën en
    beelden komen nu overal, dankzij de nieuwe mogelijkheden van transport en
    communicatietechnologie. Geografische grenzen en lange afstanden worden
    gemakkelijk overbrugd, mensen over de hele wereld raken in contact met elkaar
    en zijn meer dan voorheen afhankelijk van elkaar. Migratie was vroeger een zaak
    van individuen en vond in hoofdzaak plaats tussen buurlanden. Nu trekken
    migrantenstromen over de wereld, uit hun land van herkomst verjaagd door
    onderdrukking, of elders op zoek naar een beter bestaan. Als gevolg hiervan, en
    ook als gevolg van toenemende economische relaties en door welvaart bevorderd
    toerisme, krijgen personen en groepen met een heel verschillende culturele ach-
    tergrond dagelijks met elkaar te maken. De mondialisering en daarmee gepaard
    gaande uitbreiding en intensivering van onderlinge betrekkingen, leidt enerzijds
    tot culturele homogenisering, anderzijds, mede als reactie hierop, tot lokalise-
    ring, tot toenemende culturele profilering. ‘Eigen’ culturen raken doortrokken
    van aspecten van andere culturen en ook een (getalsmatig) dominante cultuur                    17
    ondergaat de invloed van mensen met andere gewoonten, gebruiken en tradities.
    In dit proces van voortgaande culturele diversiteit ontstaat derhalve een menge-
    ling van culturen en subculturen, zoals bijvoorbeeld in Nederland het geval is bij
    Marokkaans-Nederlandse subculturen en/of subculturen van jeugdgroepen van
    Turkse en Surinaamse komaf.
    Deze veranderingen zijn op zichzelf niet nieuw. Cultuur is dynamisch, niet sta-
    tisch, en zeker in een ‘open’ land als Nederland is er altijd verandering geweest en
    externe beïnvloeding. Wel nieuw, of althans van meer recente datum, is de
    omvang, snelheid, intensiteit en relatieve onvoorspelbaarheid van de wereld-
    wijde verplaatsing van mensen, beelden, ideeën en goederen die in de aanvang
    werd genoemd.
    Nederland kent al enkele decennia een ononderbroken migratieoverschot en naar
    verwachting zal dit zich de komende decennia voortzetten. Immigratie komt ten
    dele uit de Europese Unie en andere westerse landen en verder uit een groot aan-
    tal niet-westerse landen, die in economische en culturele zin ver verwijderd zijn.
    De eerste categorie migranten vormt nauwelijks een onderwerp van discussie.
    Zij vestigen zich in Nederland, zoeken hier hun eigen weg en weten over het alge-
    meen zonder tussenkomst van de overheid een zelfstandig bestaan op te bouwen.
    Sommigen blijven en kiezen voor permanente vestiging hier, anderen gaan weer
    terug naar het land van herkomst of vertrekken met een andere bestemming.
    Het primaire motief van hun verblijf is doorgaans werk.
    In het nationale en internationale debat over migratie en daaruit voortvloeiende
    beleidsinspanningen richt de aandacht zich niet op deze personen en groepen uit
    het ‘rijke Westen’. Om de navolgende redenen concentreert zich de aandacht op
    de tweede categorie:
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                • de ervaring dat de omvang van deze niet-westerse migratie niet of nauwelijks
                                    te voorspellen en te sturen is en veel meer wordt bepaald door exogene facto-
                                    ren dan door Nederlands beleid;
                                • de ervaring dat in de laatste twintig immigratiejaren, vergeleken met de
                                    periode daarvoor, er nauwelijks meer sprake is van welomschreven groepen,
                                    in termen van culturele achtergrond, gebied van herkomst en opleiding.
                                    De culturele diversiteit is sterk toegenomen. Als gevolg hiervan is de wijze
                                    waarop deze migranten hier hun weg vinden, nu ook veel heterogener;
                                • de verwachting dat juist bij deze migranten de kans op achterstand, maat-
                                    schappelijke uitsluiting, marginalisering en het ontstaan van waardengeladen
                                    conflicten het grootst is;
                                • de vrees dat deze migranten een onevenredig groot beroep zullen doen op de
                                    voorzieningen van de verzorgingsstaat, waaraan zij wegens onvoldoende
                                    scholing, taalkennis en passende (werk)ervaring niet naar evenredigheid
                                    (kunnen) bijdragen.
                                In dit rapport gaat de raad uit van de permanentie van het migratieproces en van
                                de culturele diversiteit die daarvan het gevolg is. Zowel de omvang van de migra-
                                tiestromen als vooral ook de aard en de diversiteit hiervan vragen naar de mening
18                              van de raad om een nadere bezinning op Nederland als immigratiesamenleving
                                en een beschouwing van de mogelijkheden dienaangaande beleid te voeren.
                                De nadruk ligt in dit rapport op migratieprocessen van buiten de eu naar Neder-
                                land, die ertoe leiden dat in een te voeren immigratiebeleid meer dan nu rekening
                                zal moeten worden gehouden met verschillende en veranderende migratie-
                                stromen. Dit noopt ertoe beleid te ontwikkelen dat zowel is toegesneden op de
                                verschillen in de migratiestromen zelf als op de opvang van migranten en hun
                                kinderen.
                                Alvorens hierna de probleemstelling en onderzoeksvragen te presenteren, wordt
                                in de volgende paragraaf ingegaan op de achtergronden van dit rapport, in de zin
                                van een plaatsbepaling ten opzichte van eerdere wrr-rapporten over deze the-
                                ma’s. Ook wordt kort ingegaan op de maatschappelijke problemen die voor de
                                raad aanleiding zijn geweest om het Nederlandse immigratie- en integratiebeleid
                                nu opnieuw te agenderen.
                     1.2        achtergronden
                     1.2.1      pl aatsbepaling van dit r apport
                                In 1979 bracht de wrr een rapport uit, Etnische Minderheden, waarin een nieuw
                                perspectief werd geopend op de toenmalige migratie. Kern van de boodschap was
                                dat het beleid zich moest aanpassen nu, anders dan aanvankelijk werd verwacht,
                                de meeste migranten niet tijdelijk in Nederland bleven, maar voorgoed. Hoewel
                                veel ‘gastarbeiders’ nog wel de droom van een terugkeer koesterden, kwam hier
                                door ontstane familiale, sociale en financiële bindingen met Nederland doorgaans
                                weinig van terecht. In zijn tweede rapport over dit onderwerp, Allochtonenbeleid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>                                                                                            inleiding
      (1989), stelde de raad niet alleen vast dat, ondanks de beëindiging van ‘gastarbeid’
      en ondanks het toen al ingezette restrictief toelatingsbeleid, de immigratie nau-
      welijks was afgenomen en de tendens naar blijvende vestiging aanhield, maar
      pleitte hij ook voor een accentverlegging in het beleid. Een ‘welzijnsbenadering’
      zou moeten worden vervangen door een activerend beleid, met nadruk op werk,
      onderwijs en scholing.
      Uitgaan van de permanentie, diversiteit en relatieve onvoorspelbaarheid van
      migratiestromen betekent – en deze consequentie is in de vorige rapporten niet
      volledig meegenomen – dat het niet alleen gaat om de vraag hoe migranten het
      beste in de Nederlandse samenleving kunnen worden opgenomen. De komst van
      zovelen, en de sterk toegenomen diversiteit sinds eind jaren tachtig, toen zowel
      vluchtelingen als economische migranten uit vele windrichtingen binnenkwa-
      men, heeft ook consequenties voor de (organisatie van) de samenleving als
      geheel. Inmiddels wordt wel algemeen erkend dat Nederland in getalsmatige zin
      een immigratieland is. De vertaling van dit feit in gedrag en beleid kost echter
      moeite. In wezen is in Nederland het overheidsbeleid nog onvoldoende gericht
      op de immigratiesamenleving. Het gaat hierbij niet alleen om grensbewaking of
      om eisen aan migranten, maar juist ook om het vermogen van de Nederlandse
      samenleving en haar instituties met (culturele) verschillen om te gaan en profijt               19
      te trekken uit de bijdragen van immigranten.
      Bij de verwachting van blijvend immigratieland kan worden aangetekend dat dit
      op zichzelf een feitelijke uitspraak is, geen uitspraak over een wenselijke ontwik-
      keling. Niettemin zou men deze verwachting ook als een wenselijke ontwikke-
      ling kunnen zien, wanneer men zich realiseert dat de immigratie een begeleidend
      verschijnsel is van een groeiende welvaart.
      De raad gaat er in dit rapport van uit dat het toekomstperspectief als actief lid van
      de Europese Unie ten minste inhoudt dat Nederland zal blijven meegroeien met
      de voornaamste economieën in Europa. Mede als gevolg hiervan zal ons land ook
      een blijvend migratiesaldo hebben. Dit rapport beoogt, uitgaande van deze reali-
      teit van een aanhoudende migratie, een vernieuwd referentiekader te bieden voor
      beleid. Hierbij heeft de raad ervoor gekozen geen uitvoerig beleidsprogramma op
      te stellen maar een brede analyse te bieden van verschillende beleidsterreinen.
      Dit betekent dat niet alle specifieke beleidsvragen aan de orde komen.
1.2.2 maatschappelijke problemen
      Gegeven aanhoudende migratie, kunnen drie probleemgebieden worden onder-
      scheiden, samenhangend met respectievelijk:
      • het proces van migratie zelf;
      • het integratiebeleid;
      • de inrichting en vormgeving van de Nederlandse samenleving.
      Bij het laatstgenoemde punt gaat het om de confrontatie van aanhoudende migra-
      tie met het uitgangspunt van een vastomlijnd grondgebied en vaststaande grenzen
      tussen binnen- en buitenstaanders, waarop de nationale instituties geënt zijn.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                Problemen die samenhangen met het proces van migratie zelf
                                a Sociaal-economische en culturele afstand.
                                De toenemende diversiteit in de internationale migratie en het feit dat de toena-
                                me zich vooral voordoet bij mensen uit niet-westerse landen die in sociaal-cultu-
                                reel en economisch opzicht ver verwijderd zijn van de gangbare westerse normen
                                en waarden, verhogen de kans op hardnekkige segregatie en maatschappelijke
                                achterstelling van nieuwkomers. Het Nederlands Interdisciplinair Demografisch
                                Instituut (Van Nimwegen en Beets 2000) spreekt van een somber beeld. Zonder
                                deze uitspraak nu onmiddellijk te willen overnemen, is wel de vraag aan de orde
                                naar het risico van een min of meer blijvende sociale en economische uitsluiting
                                van een groter aantal etnische groepen. Hierbij is de vraag bovendien of de nieu-
                                we groepen die in hoofdzaak via de asielprocedure Nederland binnenkomen, een
                                verhoogd risico lopen op de slechte (uitzichtloze) banen in Nederland terecht te
                                komen. Dit komt doordat zij overwegend uit de niet-westerse wereld komen,
                                een grote sociaal-culturele afstand tot het Westen hebben en relatief laag zijn
                                opgeleid.
                                b Reactieve benadering van migratie.
                                Doordat een duidelijke inhoudelijke beleidsvisie op het migratieverschijnsel ont-
20                              breekt, wordt vaak volstaan met een verwijzing naar bestaande internationale
                                verdragsverplichtingen. Hoewel migratie per definitie een internationaal karakter
                                heeft en dus ook op de internationale – lees Europese – agenda geplaatst moet
                                worden, bestaat toch ook nationaal behoefte aan meer dan alleen een reactief
                                beleid dat zich richt op opvang/wering van degenen die zich melden aan de
                                poort. Er is tot dusver echter weinig aandacht voor vragen als: wie zijn goed te
                                gebruiken, wie hebben we nodig? Evenmin lijkt het proces van voortgaande
                                gezinsvorming met partners uit herkomstlanden een apart punt van aandacht te
                                zijn, terwijl juist dit het risico met zich meebrengt dat achterstanden (in oplei-
                                ding, taal) en afhankelijkheden over de generaties heen worden gereproduceerd.
                                In de media bestaat veel aandacht voor berichten over aantallen asielzoekers, aan-
                                tallen afgewezen asielzoekers, cijfers omtrent criminaliteit onder asielzoekers
                                enzovoort. Het effect hiervan kan zijn dat politici ad-hoc-reacties gaan vertonen
                                en beleidsmaatregelen zich beperken tot deelgebieden. Accentuering van de pro-
                                bleemkant van migratie gaat gepaard met een onderbelichting van de positieve
                                kanten en van de verscheidenheid aan migratiestromen. Migratie is veel meer dan
                                asiel en dat dreigt men wel eens te vergeten.
                                c Criminaliteit en migratie.
                                Een probleem dat de laatste jaren veel pregnanter is geworden is het feit dat veel
                                (asiel)migranten zich tot mensensmokkelaars wenden, dan wel in handen vallen
                                van mensensmokkelaars. Steeds duidelijker wordt dat het hier gaat om goed
                                georganiseerde internationale netwerken, waarlangs een groot percentage van de
                                asielmigratie verloopt (naar schatting 50% en meer). Voor de grote meerderheid
                                van asielzoekers is er nauwelijks een alternatief. De opkomst van deze internatio-
                                nale ‘bedrijfstak’ heeft echter twee zeer negatieve gevolgen: ten eerste moeten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>                                                                                    inleiding
migranten hoge bedragen betalen – vaak geleend geld – voor de overtocht, die
later moeten worden terugbetaald. Terugkeren in geval van afwijzing wordt
hierdoor extra moeilijk. Ten tweede is de kans groot dat asielzoekers – eenmaal
uitgeprocedeerd – door toedoen van mensensmokkelaars alsnog in het criminele
circuit belanden.
Problemen die samenhangen met het proces van integratie
a Diversiteit is een blijvend gegeven.
Blijvende migratie impliceert blijvende diversiteit. Een groepsgerichte benade-
ring, op basis van land van herkomst, is hierbij problematisch. Ten eerste zijn de
verschillen binnen de groepen vaak even groot als tussen de groepen of zelfs gro-
ter; ten tweede is het aantal verschillende groepen in termen van land van her-
komst te groot geworden (meer dan 150 nationaliteiten in Nederland) voor een
effectieve groepsbenadering. Het probleem is echter dat in het beleid en in de
praktijk wel steeds gebruik wordt gemaakt van groepsonderscheidingen. We zijn
het gewend, het is statistisch te verwerken en bepaalde kenmerken, zoals taal,
hebben groepen wel gemeen. Zo ontstaat de kans dat minder ter zake doende
verschillen worden overbelicht en ‘wij-zij-verschillen’ onnodig in stand worden
gehouden.
Met betrekking tot integratie als doel geldt dat steeds minder duidelijk is waarin            21
men geïntegreerd is en wanneer dat proces is voltooid. Vestiging en inburgering
in Nederland verlopen via verschillende routes en met verschillende snelheden.
Bovendien houden vele migranten bindingen met het land van herkomst; zij
voelen zich deelgenoot van de Nederlandse samenleving én tevens deelgenoot
van de eigen gemeenschap. De vorming van min of meer hechte transnationale
gemeenschappen (Hannerz 1996; Portes 1997) werpt een nieuw licht op de inte-
gratiedoelstelling en de vaak impliciete doelstelling dat ‘zij’ uiteindelijk zullen
worden als ‘wij’. Veeleer is namelijk te verwachten dat burgers meerdere identi-
teiten hebben, waarmee in de loop van de tijd de bindingsintensiteit verandert.
Dit geldt overigens niet alleen voor degenen die ‘van elders’ komen, maar gaat in
meer of mindere mate alle leden van een samenleving kenmerken.
b Het perspectief van de levensloop.
Integratie – of beter gezegd: je weg vinden in een nieuw land – is vaak een zaak
van meer dan één generatie. Bijzondere aandacht verdient de positie van degenen
die zelf in Nederland zijn geboren, maar van wie de ouders elders zijn geboren en
opgegroeid. Veelal noemt men hen ‘tweede generatie’, maar deze aanduiding gaat
voorbij aan het feit dat de betrokkenen hier geboren en getogen zijn. Velen van
hen leven ‘tussen twee culturen’. Dit wordt problematisch op het moment dat de
normen, waarden en gedragspatronen van de ouders in conflict komen met
normen, waarden en gedragspatronen van het gastland, in dit geval Nederland.
Deze normatieve afstand kan op microniveau tot loyaliteitsconflicten leiden
tussen kinderen en ouders, en kan ook van invloed zijn op schoolprestaties en
schoolkeuzes. Het is immers bekend dat schoolsucces in belangrijke mate wordt
bepaald door opvoeding en een stimulerend ouderlijk milieu.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                c De multiculturele samenleving.
                                De discussie over de multiculturele samenleving heeft een programmatische en
                                normatieve lading gekregen; in discussies zijn er al gauw voor- of tegenstanders.
                                Vanuit deze polariteit worden eigen probleemdefinities en daaruit voortvloeien-
                                de oplossingen voorgesteld en verdedigd. Er is vaak sprake van een sterk emotio-
                                neel geladen debat. Standpunten worden verpersoonlijkt en geduid in termen
                                van identiteitsondersteunende of identiteitsbedreigende posities.
                                Met de uitspraak ‘ Nederland is een multiculturele samenleving’ wordt in dit rap-
                                port een feitelijke constatering gedaan. Deze houdt niet anders in dan dat in onze
                                samenleving sprake is van verschillende culturen en subculturen, met ten dele
                                uiteenlopende normen en waarden, gewoonten, gebruiken en manieren van doen.
                                Het afzien van een programmatische invulling van de multiculturele samen-
                                leving houdt niet in dat wordt voorbijgegaan aan mogelijk problematische
                                aspecten van de huidige situatie. Hierbij is te denken aan:
                                • het risico van maatschappelijke uitsluiting van etnische minderheden;
                                • fixatie van verschillen die nadelen opleveren voor de groepen in kwestie;
                                • uiteenlopende waardenoriëntaties (tussen land van herkomst en nieuw land)
                                    die op individueel niveau tot loyaliteitsconflicten kunnen leiden en mogelijk
                                    tot verlies aan zelfrespect;
22                              • verschil in waardenoriëntaties dat uitmondt in culturele en maatschappelijke
                                    segregatie en/of tot onbeheersbare conflicten.
                                Wat de mogelijke botsing van culturen betreft, valt overigens op te merken dat
                                heftige botsingen zich in Nederland, anders dan in andere Westerse landen, tot
                                dusver niet of nauwelijks hebben voorgedaan.
                                Problemen die samenhangen met de inrichting van de Nederlandse sociale
                                rechtsstaat
                                a Wie zijn gevestigden, wie buitenstaanders?
                                Het proces van permanente migratie is van invloed op het klassieke onderscheid
                                tussen ‘gevestigden’ en ‘buitenstaanders’. De geografische grenzen vormen
                                steeds minder een barrière. De grenzen van de (verzorgings)staat worden nu
                                eerder gevormd door de grenzen van de instituties dan door de geografische gren-
                                zen. De feitelijke beoordeling van wie er bij hoort en wie niet, is echter problema-
                                tisch. Anders dan in ‘echte’ immigratielanden kan immers niet de economische
                                bijdrage van de individuele migrant als selectiemechanisme fungeren. Een
                                ‘humanitair’ toelatingsbeleid impliceert tevens druk op de (‘humanitaire’) voor-
                                zieningen van de sociale rechtsstaat. Hoever men hierin wil en kan meegaan, dus
                                hoe hoog de institutionele barrières worden, is een politiek oordeel. Dit wordt
                                vervolgens doorvertaald in juridische oordelen en in vele contextgebonden
                                beslissingen op het niveau van uitvoerende organisaties. Op dat niveau kan
                                sprake zijn van een andere opvatting, vergeleken met die van de nationale over-
                                heid, over wat de multiculturele samenleving vereist en verdraagt en wat hierbij
                                aanvaardbare grenzen zijn. De lotgevallen van de Koppelingswet, bedoeld om
                                illegaal gebruik van voorzieningen uit te sluiten, bieden hiervan een duidelijk
                                voorbeeld. Het gedoogbeleid, waar de laatste tijd in andere verbanden veel om te
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>                                                                                           inleiding
      doen is, speelt hier ook een rol. Het is, kortom, niet altijd bij voorbaat duidelijk
      hoe de regels worden geïnterpreteerd en in wiens voordeel dit uitpakt.
      b Eenzijdige afhankelijkheid.
      Voor migranten geldt eigenlijk hetzelfde als voor andere minderheidsgroepen,
      bijvoorbeeld gehandicapten of (arme) ouderen. In Nederland worden degenen die
      niet geheel mee kunnen komen, in het algemeen goed verzorgd, maar vaak wel in
      een apart segment van de samenleving. Dit verschijnsel van de gesegmenteerde
      integratie van bepaalde groepen, zoals allochtonen of ouderen, houdt wellicht
      verband met de traditie van de verzuiling, met de voorkeur voor oplossingen ‘ in
      eigen kring’. Het probleem bij deze benadering is echter dat zij te onderscheiden
      maatschappelijke categorieën creëert die eenzijdig afhankelijk zijn. Het bevorde-
      ren van zelfstandigheid is maar een deel van de oplossing hiervoor: de kern van
      het probleem is namelijk niet alleen gelegen in de afhankelijkheid, maar vooral in
      de eenzijdigheid van de relatie. De wederkerigheid ontbreekt doordat niemand
      afhankelijk is van de allochtoon of de oudere. Hun wordt geen tegenprestatie
      gevraagd. Op korte termijn biedt dit wel soelaas, maar op de langere termijn kan
      het leiden tot gevoelens van overbodigheid en buitengesloten zijn.
      De in deze paragraaf genoemde maatschappelijke problemen vormden voor de                       23
      wrr aanleiding tot het schrijven van dit rapport.
1.3   probleemstelling , onderzoeksvr agen en onderzoeks-
      kader
1.3.1 probleemstelling en onderzoek svr agen
      Internationale migratie, met een toenemende diversiteit in de samenstelling hier-
      van, is – zoals hiervoor betoogd – een blijvend verschijnsel. Wanneer Nederland bij
      het welvarende deel van de wereld blijft behoren, blijft Nederland tevens een
      immigratieland. De migratiedruk zal vooral afkomstig zijn uit oude en nieuwe her-
      komstlanden, die in economische en culturele zin relatief ver verwijderd zijn van
      het rijke Westen en van sommige van de hier heersende normen en waarden, en
      voorts ook uit landen waarmee van oudsher al banden bestaan. Het aantal van 150
      nationaliteiten in Nederland zal nog wel verder toenemen. Dit betekent dat niet
      alleen de groei maar ook vooral ook de aard van de migratiestromen aandacht ver-
      dient. Een substantiële en blijvende instroom van het aantal migranten heeft
      gevolgen voor de Nederlandse samenleving. Daarbij gaat het enerzijds om de toe-
      rusting en toekomstige inrichting van de Nederlandse samenleving en Nederlandse
      sociale rechtsstaat en anderzijds om de vraag hoe migranten en hun kinderen hun
      weg kunnen vinden en in de Nederlandse samenleving kunnen participeren.
      In het licht van het vorenstaande zijn de probleemstelling van dit rapport en de
      onderzoeksvragen die hierbij centraal worden gesteld:
         Welke gevolgen dient het proces van aanhoudende migratie te hebben voor het
         toelatings- en integratiebeleid en wat betekent de uit migratie voortvloeiende
         culturele diversiteit voor de inrichting van de Nederlandse sociale rechtsstaat?
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                Deze onderzoeksvragen kunnen nader worden geconcretiseerd in de navolgende
                                deelvragen:
                                • Hoe verloopt het proces van immigratie en welke gevolgen heeft dit verloop
                                    voor de kansen op integratie en voor de (houdbaarheid van) de bestaande ver-
                                    zorgingsstaatarrangementen?
                                • In welke mate en op welke wijze slagen migranten en hun nakomelingen er in
                                    een zelfstandige positie te verwerven in de Nederlandse samenleving en wat
                                    zijn hierbij bepalende factoren?
                                • Welke mogelijkheden en beperkingen bieden de Nederlandse instituties (alge-
                                    meen en specifiek) voor een adequate opvang en participatie van migranten en
                                    hun kinderen?
                                • Op welke wijzen kunnen een actieve bijdrage en een zelfstandige positie van
                                    migranten die zich in Nederland vestigen, worden bevorderd? Wat moeten de
                                    Nederlandse instituties doen en laten, wat moeten de migranten doen en
                                    laten?
                                • Kan een creatiever immigratiebeleid worden gevoerd met oog voor potentiële
                                    bijdragen van immigranten?
                                • In hoeverre en in welke richting dient het huidige integratiebeleid te worden
                                    aangepast?
24
                     1.3.2      drie pijler s: immigr atie , integr atie , sociale rechtsstaat
                                De probleemstelling van dit rapport gaat uit van de onderlinge samenhang tussen
                                de onderscheiden probleemgebieden en het beleid dat daarop betrekking heeft,
                                respectievelijk immigratiebeleid, integratiebeleid en regelingen van de sociale
                                rechtsstaat. Deze samenhang is er in empirische zin zonder meer. Zij noopt tot
                                beleidsmatige samenhang, in de zin van een streven naar onderlinge beleids-
                                afstemming, waarbij uiteraard problemen zullen blijven bestaan. Het gaat er
                                tenslotte om welke problemen dit zijn bij de verschillende mogelijke keuzen,
                                zodat in de besluitvorming kan worden vastgesteld wat acceptabel is.
                                Tot het immigratiebeleid wordt in dit rapport het beleid gerekend dat zich richt op
                                arbeidsmarktmigratie, gezinshereniging en de toelating en opvang van asielzoe-
                                kers. Veelal wordt in dit verband gesproken over vreemdelingen- en/of toe-
                                latingsbeleid. Zijdelings zal ook aandacht worden besteed aan de eu-migratie, de
                                remigratie van Nederlanders en de migratie van rijksgenoten. Het integratiebeleid
                                betreft de samenleving als geheel, maar richt zich daarbij specifiek op de positie
                                van hier verblijvende etnische minderheden. Bij regelingen van de sociale rechts-
                                staat gaat het om de nu bestaande regelingen ten aanzien van rechten en plichten
                                van overheden, maatschappelijke organisaties en burgers, autochtoon zowel als
                                allochtoon, op de gebieden van sociale zekerheid, arbeid, huisvesting en zorg. Elk
                                van deze drie pijlers beïnvloedt de andere twee.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>                                                                                        inleiding
 In schema:
   Immigratie (beleid)                                       Integratie (beleid)
                       Regelingen van de sociale rechtsstaat
In dit rapport wordt niet elk van de drie pijlers uitputtend behandeld, maar wel
wordt gepoogd bij elke pijler die elementen naar voren te brengen die inzicht
geven in de aard van de onderlinge samenhang en de spanning tussen de drie
pijlers. De sociale rechtsstaat is een ‘contrat social’ van gevestigde burgers.                   25
De integratiearrangementen zijn in die zin van een andere orde en als die arrange-
menten er onvoldoende in slagen nieuwkomers tot gevestigde burgers te maken,
ontstaan spanningen met het fundament van de sociale rechtsstaat. Dit geldt
evenzeer voor het immigratieproces. Het absorptievermogen van de Nederlandse
samenleving wordt onder meer bepaald door de mate waarin immigranten een
actieve rol gaan vervullen in de Nederlandse samenleving en de sociale rechts-
staat mee gaan dragen. Is dit niet het geval, dan komt ook hier de grondslag van
de sociale rechtsstaat ter discussie te staan.
De hier verwoorde positie wordt in dit rapport weergegeven in een drietal
beginselen:
• het participatiebeginsel;
• het beginsel van de eigen verantwoordelijkheid;
• het beginsel van de ontmoeting.
De raad is van mening dat een effectieve aanpak van de spanningen tussen
immigratie, integratie en sociale rechtsstaat alleen mogelijk is als maximaal wordt
ingezet op het bevorderen van participatie en eigen verantwoordelijkheid en
wederzijdse ontmoeting en confrontatie.
Met deze beginselen wordt aangegeven dat in een immigratiesamenleving met een
grote diversiteit een streven naar assimilatie, in de zin van het volledig opgaan in de
Nederlandse cultuur, niet wenselijk en ook niet nodig is. Wel is het nodig voor het
voortbestaan van de sociale rechtsstaat in Nederland, bepaalde eisen te stellen aan
immigranten en aan de ontvangende samenleving. De eisen aan de immigranten
zijn gericht op hun participatie in de Nederlandse samenleving, de eisen aan de
ontvangende samenleving zijn gericht op de toegankelijkheid van de instituties van
de sociale rechtsstaat en aanpassing aan de culturele diversiteit van de bevolking.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                Kenmerkend voor de Nederlandse sociale rechtsstaat is dat rechten op voorzie-
                                ningen gekoppeld zijn aan de eis van sociaal-economische participatie, waarvoor
                                een ieder individueel verantwoordelijk is. Voorts dient een sterk gesegmenteerde
                                samenleving – met daarbij bestaande risico’s van segregatie, etnische tegenstel-
                                lingen en verlies van een gemeenschappelijke basis voor politieke besluitvorming
                                en sociale zekerheid – voorkomen te worden.
                                De drie beginselen worden hierna kort toegelicht en vormen de leidraad voor de
                                hierna volgende hoofdstukken.
                     1.3.3      participatie , eigen ver ant woordelijkheid en ontmoeting
                                Het par ticipatiebeginsel
                                Een samenleving die het participatiebeginsel centraal stelt en er ook in slaagt de
                                kansen op participatie van alle ingezetenen te vergroten, heeft een belangrijke
                                voorwaarde vervuld voor het ontstaan van een geïntegreerde samenleving.
                                Dit geldt a fortiori in het geval er sprake is van een blijvende migratie.
                                Het participatiebeginsel heeft betrekking op de toegang tot:
                                • scholing en werk (in eigen onderhoud voorzien, onafhankelijk zijn);
26                              • huisvesting en gezondheidszorg;
                                • invloed (mede vorm geven aan de Nederlandse samenleving op lokaal en
                                    nationaal niveau);
                                • kennis van de Nederlandse taal (als voorwaarde voor het kunnen communi-
                                    ceren en wederzijds begrijpen en om daardoor een maatschappelijk minder
                                    kwetsbare positie in te kunnen nemen).
                                Participatie kan partieel zijn. In sommige domeinen wordt participatie wel geëist
                                en verondersteld en in andere niet. Het eerste geldt in het bijzonder voor
                                participatie van volwassenen in betaalde arbeid en van leerplichtige kinderen in
                                funderend onderwijs. Bij het tweede kan men denken aan politieke en culturele
                                participatie.
                                De verzorgingsstaat vooronderstelt actieve burgers die door werk, invloed en
                                dergelijke een bijdrage leveren en die solidair zijn met degenen die wegens ziekte
                                of ouderdom zelf geen actieve bijdrage (meer) kunnen geven. Het participatie-
                                beginsel bevordert de instandhouding van de Nederlandse sociale rechtsstaat en
                                ‘dwingt’ tot een actieve bestrijding van het ontstaan van een etnische gesegre-
                                geerde onderklasse. Het participatiebeginsel maakt het ook noodzakelijk de vaak
                                ondoorzichtige inrichting van de Nederlandse sociale rechtsstaat open te breken
                                en op zijn minst inzichtelijk te maken. Het gaat dus niet alleen om de maat-
                                schappelijke participatie van migranten, maar ook om de toegankelijkheid van
                                Nederlandse instellingen voor migranten.
                                De grenzen aan immigratie worden aldus niet bepaald door de slogan ‘Nederland
                                is vol’. Centraal staat de vraag of – naast het voldoen aan internationale humani-
                                taire verplichtingen – Nederland het participatiebeginsel ook daadwerkelijk kan
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>                                                                                      inleiding
vormgeven en migranten dus een reële toegang kan geven tot scholing en werk,
huisvesting en gezondheidszorg, invloed en kennis van de Nederlandse taal.
Het beginsel van de eigen verantwoordelijkheid
Het beginsel van de eigen verantwoordelijkheid is nauw gelieerd aan het partici-
patiebeginsel. Schuyt (1995) spreekt in dit verband over de paradox van verant-
woordelijkheid, verzorging en verzekering. Hij laat zien dat de staat eerst via een
groot aantal collectieve regelingen de risico’s van een samenleving zoveel moge-
lijk heeft verzekerd en gespreid, om na enkele decennia te constateren dat het
beroep op die regelingen zodanig is gegroeid, dat de grenzen ervan in zicht zijn
gekomen. Daarnaast speelt het feit dat collectieve regelingen, bij verkeerd
gebruik, de afhankelijkheid ervan vergroten en ook in die zin de eigen verant-
woordelijkheid – in de zin van je lot in eigen handen nemen – ondermijnen.
In het kader van dit rapport betekent het beginsel van de eigen verantwoordelijk-
heid dat cruciale keuzen bij individuen worden gelegd. Enerzijds sluit dit aan bij
de algemene tendens in de richting van meer individualisering en diversiteit van
leefstijlen, anderzijds biedt het de mogelijkheid het zorgende – en afhankelijk-
heid bevorderende – karakter van vele voorzieningen aan een nader onderzoek te
onderwerpen.                                                                                    27
Het beginsel van de eigen verantwoordelijkheid heeft niet alleen betrekking op
individuele verantwoordelijkheid maar ook op de verantwoordelijkheid van
organisaties. De noodzaak van een contextgebonden benadering stelt ook eisen
aan de wijze waarop organisaties omgaan met de toenemende diversiteit van hun
cliëntèle. Uitvoerende organisaties – of het nu de school, het bedrijf of de arbeids-
voorziening is – hebben de verantwoordelijkheid een eigen beleid te voeren dat
zo goed mogelijk inspeelt op de eisen en behoeften van hun klanten. De overheid
doet niet meer dan het stellen van de algemene kaders. Daarbinnen dient beleid te
worden gevoerd en dienen keuzes te worden gemaakt die passen bij de specifieke
situatie. Het participatiebeginsel en het beginsel van de eigen verantwoordelijk-
heid op individueel en op organisatieniveau sluiten aan bij de nadruk die in theo-
rie en beleid wordt gelegd bij burgerschap en bij het bevorderen van burgerschap
als voorwaarde voor een geëmancipeerde en vrije samenleving.
Het beginsel van ontmoeting en confrontatie
De keerzijde van toenemende diversiteit en individualisering wordt gevormd door
onverschilligheid, eenzaamheid, segregatie en verminderde solidariteit. Onver-
schilligheid wordt in stand gehouden en gelegitimeerd door eenzijdig opgevatte
tolerantie. In Nederland, met zijn poldermodel en compromis- en gedoogcultuur,
worden conflicten, ook tussen culturen, bij voorkeur niet uitgevochten maar
gepacificeerd. Voor principiële verschillen worden liefst pragmatische oplossin-
gen aangedragen. Deze mentale lenigheid heeft zeker grote voordelen. Hiernaast
bestaat echter het risico dat verschillen worden onderschat zolang zij maar
‘onzichtbaar’ zijn en geen overlast veroorzaken. In een multiculturele samenle-
ving moeten verschillen echter niet onder het tapijt worden geveegd. Conflicten
zijn tot op zekere hoogte onvermijdelijk en soms wenselijk, juist om de werking
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                van instituties transparant te maken. Zo gezien kan het ontbreken van grote
                                conflicten en spanningen in Nederland ook een teken van onverschilligheid zijn
                                (De Beus 1998). Een geïntegreerde samenleving is een samenleving die de ont-
                                moeting én confrontatie tussen verschillende groepen mogelijk maakt.
                                Ruimte voor ‘ontmoeting’ vooronderstelt zowel het voorkomen van uitsluiting
                                als het bevorderen van interactie (Procee 1991). In het eerste geval gaat het om de
                                mogelijkheden tot participatie in het maatschappelijk leven, in het tweede geval
                                om de mate waarin een samenleving andere tradities respecteert en bereid is van
                                anderen te leren.
                                In een samenleving waar sprake is van toenemende diversiteit, dient derhalve
                                niet zozeer het ‘leven en laten leven’ de nadruk te krijgen, als wel het interactieve
                                karakter van de omgang van mensen met een verschillende achtergrond, cultuur,
                                leefstijl. Hiervoor is een beleid nodig dat bijdraagt aan interactie en dat het
                                publieke debat hoog in het vaandel voert. Ook dient het beleid te investeren in
                                conflictbeslechtende mechanismen, teneinde reguliere confrontatie mogelijk te
                                maken. In het licht van het voorgaande beginsel moet hierbij gedacht worden aan
                                ontmoetingen, confrontaties en spelregels op het niveau van voorzieningen en
                                organisaties. De Ruyter (1995) stelt in dit verband dat het uitgangspunt van de
28                              ‘commonality’ – gemeenschappelijke normen en waarden als voorwaarden voor
                                maatschappelijke cohesie – meer plaats moet inruimen voor ‘compatibility’
                                – overeengekomen mechanismen die de ontmoeting mogelijk en zelfs ook pro-
                                ductief kunnen maken.
                                De keuze voor ontmoeting als een van drie leidende beginselen in een immigratie-
                                samenleving kan ook worden begrepen in het licht van de vele debatten die wor-
                                den gevoerd over de wijze waarop en mate waarin immigranten aansluiting zoe-
                                ken en vinden bij hun land van vestiging. In onderzoek is lange tijd uitgegaan van
                                een proces van ‘straight-line assimilation’ (Alba 1997) waarbij met de wisseling
                                van de generaties stapsgewijs de migrantenafkomst een steeds geringere rol speelt
                                als onderscheidend kenmerk in cultureel en sociaal economisch opzicht.
                                De laatste jaren worden steeds meer vraagtekens geplaatst bij dit uitgangspunt
                                (o.a. Portes 1997). Het verhuizen naar een ander land betekent niet meer, zoals
                                vroeger, een afscheid voor jaren en de mogelijkheden van blijvend contact kunnen
                                leiden tot de vorming van de hiervoor genoemde transnationale gemeenschappen.
                                Hier komt bij dat de continuïteit van de immigratie het mogelijk maakt dat immi-
                                granten zich qua cultuur, taal en werk vooral blijven oriënteren op de eigen groep
                                (denk bijvoorbeeld aan bepaalde etnische ondernemers) waardoor samenwerking
                                en ontmoeting met anderen minder voorkomen. Dit laatste kan nog eens versterkt
                                worden door de ruimtelijke concentratie die veelal optreedt. Ten slotte mag niet
                                onvermeld blijven dat bij het voortzetten van immigratie het beeld van de totale
                                groep negatief kan worden beïnvloed. Dit geldt in het bijzonder als de migratie van
                                veelal laagopgeleiden uit het gebied van herkomst aanhoudt.
                                Een belangrijke factor bij het zoeken en vinden van aansluiting in het land van
                                vestiging is het daar heersende klimaat en gevoerde beleid. Hierbij gaat het om
                                het openhouden van ruimte voor andere culturen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>                                                                                            inleiding
      Met het beklemtonen van ontmoeting in een immigratiesamenleving wordt aan
      de ene kant onderkend dat het geheel opgaan in de meerderheidscultuur niet aan
      de orde is en dat bindingen met eigen land en/of het vasthouden aan de eigen
      cultuur in het land van vestiging van waarde zijn. Aan de andere kant is het – bij
      die grotere culturele diversiteit – noodzakelijk om de interactie tussen verschil-
      lende leden van de samenleving in stand te houden en te bevorderen. Dat bij die
      gewenste interactie ook confrontaties en conflicten zullen optreden, past bij een
      immigratiesamenleving die de eigen principes als sociale rechtsstaat hoog in het
      vaandel heeft en op basis van die principes ook oor en oog heeft voor degenen die
      daar anders over denken.
      De hier genoemde drie beginselen vormen het kader waarbinnen de raad de
      processen van immigratie en integratie in de Nederlandse sociale rechtsstaat
      nader wil onderzoeken. Zij gelden niet alleen voor migranten en hun kinderen,
      maar in feite voor allen die deel uitmaken van de Nederlandse samenleving.
      Wanneer sprake is van onvoldoende participatie, eigen verantwoordelijkheid en
      ontmoeting, komt immers de solidariteit onder druk te staan en komen er nieuwe
      scheidslijnen bij.
                                                                                                      29
1.3.4 beleidsdynamiek
      Hiervoor is al gewezen op de ideologische lading van het beleid inzake toelating
      en integratie. Ten aanzien van het te voeren en gevoerde beleid spelen nog twee
      kwesties mee die van invloed zijn op de wijze waarop in Nederland wordt om-
      gegaan met de spanning tussen het proces van aanhoudende migratie, het proces
      van integratie en de arrangementen en uitgangspunten van de Nederlandse socia-
      le rechtsstaat. Het gaat om:
      • de verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden op de verschillende
          bestuurlijke niveaus: verticale afstemming;
      • de verdeling van beleid tussen sectoren en departementen en tussen algemeen
          en categoriaal beleid: horizontale afstemming.
      Ver ticale bevoegdheidsverdeling ofwel wat moet de ‘locus of policy’ zijn?
      In de inleiding is melding gemaakt van de processen van mondialisering en
      lokalisering. Deze processen roepen de vraag op wat de ‘locus’ – de plaats – van
      beleid is en zou moeten zijn om effectief te zijn. Hierbij gaat het niet alleen om
      een verdeling van beleidsverantwoordelijkheden tussen het nationale en het
      lokale niveau, maar ook om de verdeling van beleidsverantwoordelijkheden
      tussen het nationale en het bovennationale, Europese niveau en – in het geval van
      asielmigratie – het mondiale niveau.
      De vraag naar de locus of policy is uiteraard niet alleen aan de orde bij de beleid-
      sterreinen waar dit rapport zich op richt, maar is een basisvraag bij elk beleids-
      veld. Toch is er reden om de vraag naar het niveau van beleidsverantwoordelijk-
      heid hier expliciet te stellen. Bij zowel het immigratie- als het integratievraagstuk
      wordt namelijk gekeken naar de nationale overheid, terwijl het maar de vraag is
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                of op dat niveau de meest effectieve beleidsinspanning kan worden gedaan.
                                Wat de immigratie betreft, wordt steeds duidelijker dat de feitelijke grenzen van
                                Nederland niet alleen meer worden bepaald door geografische gegevenheden en
                                nationaal beleid, maar ook door verplichtingen die voortvloeien uit internatio-
                                nale verdragen en door Europees beleid, c.q. door het beleid van andere, vooral
                                Europese, landen. De grenzen van Nederland zijn aldus poreus geworden en het
                                is de vraag of een op nationale regels berustend toelatings-/vreemdelingenbeleid
                                nog mogelijk en wenselijk is.
                                In lijn met het participatiebeginsel en het beginsel van de eigen verantwoorde-
                                lijkheid zal een deel van het beleid, zeker de nadere vormgeving en uitvoering, op
                                lokaal niveau en op organisatie- en groepsniveau tot stand moeten worden
                                gebracht. Zonder afbreuk te doen aan de centrale verantwoordelijkheid voor de
                                vaststelling van normen, uitgangspunten, procedures en middelen, zijn, omdat
                                de diversiteit zo toeneemt, in concrete gevallen contextgebonden oplossingen
                                nodig. De vraag naar de locus of policy wordt des te klemmender in de Neder-
                                landse context, met een sociale rechtsstaat die een gelaagd karakter kent en die
                                veel beleidsruimte laat aan zelfstandige organisaties (de school, het ziekenhuis,
                                het arbeidsbureau/het cwi). Veelal zullen culturele en andere verschillen op die
30                              niveaus tot uitdrukking komen en het ligt in de rede dat zij daar dan ook moeten
                                worden overbrugd. Evenzeer zullen zich daar de uitvoeringsproblemen mani-
                                festeren van landelijke beleidsregels en wetten. Het betrekken van de locus of
                                policy in de redenering voorkomt oneigenlijke generalisaties en dwingt tot
                                plaats- en tijdgebonden analyses en tot bescheidenheid bij het doen van generie-
                                ke aanbevelingen.
                                Horizontale afstemming en coördinatie
                                Het migratie- en integratievraagstuk omvat meerdere beleidsterreinen en secto-
                                ren, waartussen de afstemming noodzakelijk is, maar ook lastig. De organisatie
                                van de overheid leidt al gauw tot veel aandacht voor procedurele vraagstukken
                                van overleg en coördinatie tussen departementen, tussen sectoren en tussen
                                algemeen en categoriaal beleid. Een ambitieus integratiebeleid loopt zo het risico
                                te verzanden in ingewikkelde afstemmingsprocedures.
                                De oplossing voor dit probleem wordt vaak gezocht in procedurele maatregelen,
                                bijvoorbeeld extra overleg of een aparte coördinatiefunctionaris, of in categoriale
                                maatregelen, bijvoorbeeld eigen voorzieningen, eigen regelingen enzovoort.
                                Deze oplossingen hebben het risico in zich dat er aparte maatregelen worden
                                getroffen waardoor de verschillen die men probeert te bestrijden, juist in stand
                                blijven. Een tweede gevolg is dat wordt afgezien van inhoudelijk beleid ten
                                gunste van procedurele afspraken, terwijl het juist – vanuit een oogpunt van par-
                                ticipatie – essentieel is dat ook inhoudelijke doelen worden gesteld, bijvoorbeeld
                                dat extra geld voor een ‘zwarte school’ binnen een nader aan te duiden termijn
                                moet leiden tot een aantoonbare verbetering van studieresultaten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>                                                                                         inleiding
1.4 begrippenappar aat
    Het thema dat in dit rapport wordt behandeld, heeft een politieke en vaak ook
    sterk ideologische lading. Een van de gevolgen is dat gehanteerde begrippen nau-
    welijks meer hun oorspronkelijk neutrale betekenis behouden, maar steeds vaker
    een positieve of negatieve lading krijgen, afhankelijk van het gekozen gezichts-
    punt. In dit rapport worden verschillende begrippen gebruikt en waar nodig zal
    worden aangegeven met welke betekenis dit gebeurt. In dit inleidende hoofdstuk
    worden hierna enkele centrale begrippen toegelicht.
    Diversiteit
    Diversiteit kan betrekking hebben op de samenstelling van een groep en wordt
    dan gebruikt als synoniem van heterogeen. Heterogeen staat in dit geval tegen-
    over homogeen.
    Diversiteit wordt echter ook gebruikt als een kenmerk van een samenleving.
    Bijvoorbeeld in de zin: de culturele diversiteit van de Nederlandse samenleving
    neemt toe. In deze betekenis wordt diversiteit als synoniem van pluriformiteit
    gehanteerd. Pluriformiteit staat in dit geval tegenover uniformiteit. In dit
    rapport zal het begrip diversiteit vooral in de tweede betekenis worden gebruikt.
    Een pluriforme samenleving kan overigens gefragmenteerd of geïntegreerd zijn.                  31
    Integratie
    Ook het begrip integratie heeft meer betekenissen. In dit rapport wordt ‘inte-
    gratie’ vooral gebruikt in sociologische zin: als kenmerk van een samenleving.
    Een geïntegreerde samenleving is een samenleving waar verschillen bestaan en
    gewenst zijn, omdat deze verschillen tot wederkerige afhankelijkheden leiden en
    daarmee de onderlinge samenhang versterken. In het kader van deze studie gaat
    het om de vraag in hoeverre het proces van aanhoudende migratie het patroon
    van onderlinge afhankelijkheden verandert.
    Par ticipatie
    De omschrijving van integratie zoals hierboven aangegeven, maakt het mogelijk
    het beginsel van participatie duidelijk te onderscheiden van integratie. Participa-
    tie is een activiteit van individuen, integratie een kenmerk en een opdracht van de
    samenleving als geheel. Bevorderen van participatie gebeurt door individuen zelf
    en door relevante instituties, zoals het onderwijs en arbeidsmarkt.
    Overigens moet hier wel worden vermeld dat waar wordt ingegaan op het huidige
    integratiebeleid, het begrip integratie begrepen moet worden zoals dit door de
    beleidsmakers zelf is bedoeld. Hierbij zullen ook de verschillende sferen van inte-
    gratie aan de orde komen zoals deze in beleid en onderzoek worden onderschei-
    den (Fermin 1997 en Engbersen et al. 1995), namelijk sociaal-economische inte-
    gratie, sociaal-culturele integratie en politiek-juridische integratie. Kern van dit
    onderscheid is de erkenning dat de aard en mate van integratie van de Nederland-
    se samenleving per sfeer kunnen verschillen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                Assimilatie
                                Bij assimilatie gaat het om de mate waarin nieuwkomers de cultuur en gebruiken
                                van het gastland overnemen en tevens hun eigen wortels loslaten. Geassimileer-
                                den gaan op in het culturele landschap van hun nieuwe vaderland en zijn niet of
                                nauwelijks meer herkenbaar als aparte groep.
                                Segregatie - marginalisatie
                                Bij segregatie gaat het om gesloten culturele segmenten met eigen culturele en
                                maatschappelijke instituties. Marginalisatie treedt op als gevolg van uitsluiting:
                                individuen of groepen ambiëren wel in de samenleving te participeren, maar
                                slagen hier niet in en belanden dan als het ware aan de rand van deze samen-
                                leving. Als men over het gevaar spreekt van vorming van een etnische onder-
                                klasse, gaat het niet om segregatie, maar om marginalisatie.
                                Tot slot mag niet onvermeld blijven dat in dit rapport de begrippen allochtoon,
                                migrant en nieuwkomer door elkaar worden gebruikt. Uiteindelijk kan de
                                uitkomst van de in dit rapport uitgevoerde analyse zijn dat beter kan worden
                                afgezien van de term ‘tweede-generatie’ of ‘derde-generatie’ allochtoon, dit om
                                te voorkomen dat afkomst een intergenerationeel karakter krijgt en betrokkenen
32                              opzadelt met een door hen niet gewenst ‘etiket’ dat hun feitelijke situatie mis-
                                kent.
                     1.5        opbouw van het r apport
                                In de voorgaande paragrafen zijn de maatschappelijke problemen beschreven die
                                voor de raad aanleiding zijn geweest opnieuw een rapport aan migratie te wijden.
                                Hierbij wordt uitgegaan van drie pijlers van de immigratiesamenleving:
                                • aanhoudende migratie;
                                • het proces van integratie;
                                • de inrichting van de Nederlandse sociale rechtsstaat,
                                waartussen spanningen bestaan die in de probleemstelling centraal zijn gesteld.
                                Na het formuleren van de probleemstelling en de inventarisatie van onderzoeks-
                                vragen is nader ingegaan op drie beginselen:
                                • participatie;
                                • eigen verantwoordelijkheid;
                                • ontmoeting,
                                die als leidraad zullen dienen bij de beantwoording van de onderzoeksvragen en
                                bij de formulering van de beleidsaanbevelingen. Naast de meer inhoudelijk geaar-
                                de beginselen is ook ingegaan op twee aspecten van het beleidsproces:
                                • horizontale coördinatie;
                                • verticale coördinatie,
                                die vooral als randvoorwaardelijk gezien moeten worden voor een te formuleren
                                immigratiebeleid.
                                Na dit inleidende hoofdstuk is de opbouw van het rapport verder als volgt.
                                In de hoofdstukken 2 en 3 worden respectievelijk de immigratie in Nederland en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>                                                                                     inleiding
het vreemdelingenbeleid behandeld. De discussie over migratie wordt in een
internationaal en meer in het bijzonder een Europees kader geplaatst. De huidige
en de nog te verwachten immigratie vormen het vertrekpunt van de redenering.
De problematiek van de asielzoekers wordt in het bredere perspectief van de
totale migratie geplaatst, om vervolgens in te gaan op de consequenties van het
gevoerde beleid voor de pijlers ‘integratie’ en ‘sociale rechtsstaat’.
De hoofdstukken 4 en 5 zijn gericht op integratieprocessen. Hier wordt op basis
van empirisch materiaal ingegaan op de economische dimensie en op de sociaal-
culturele dimensie. Daarnaast wordt in hoofdstuk 6 aandacht besteed aan het
integratiebeleid.
Ook hier komen de spanningen en dilemma’s aan de orde die kunnen ontstaan in
de relatie tussen integratie en immigratie en tussen integratie en de Nederlandse
sociale rechtsstaat.
Hoofdstuk 7 gaat over de institutionele kenmerken van de sociale rechtsstaat in
relatie tot immigratie. In dit hoofdstuk wordt bezien in hoeverre de Nederlandse
instituties van de sociale rechtsstaat voldoende zijn aangepast aan de realiteit van
een permanente immigratie en de daaruit voortvloeiende diversiteit.
In dit hoofdstuk wordt de relatie tussen de drie pijlers en daaruit voortvloeiende             33
spanningen belicht vanuit het perspectief van de sociale rechtsstaat.
Hoofdstuk 8 brengt de drie pijlers weer bij elkaar. Er wordt vastgesteld dat
‘Nederland als (de facto) immigratieland’ niet gelijkstaat aan ‘Nederland als (func-
tionerende) immigratiesamenleving’. Een dergelijk perspectief stelt additionele
eisen aan het te voeren beleid. De belangrijkste gevolgen voor het beleid worden
in kaart gebracht, met inachtneming van een heldere verticale bevoegdheidsver-
deling (nationaal en internationaal) en horizontale beleidsafstemming.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>                                                                               immigratie in nederland
2   immigr atie in nederl and
2.1 inleiding
    Immigratie is de laatste jaren een voortdurend terugkerend thema in het publieke
    en politieke debat. De groei van immigratiestromen naar Nederland, immigratie
    in de context van de Nederlandse multiculturele samenleving en immigratie in de
    context van Europa zijn in dit debat belangrijke onderwerpen. Dit hoofdstuk gaat
    in op de immigratie naar Nederland en in het bijzonder op het belang van immi-
    gratie voor de ontwikkeling van de Nederlandse samenleving. In paragraaf 2.2
    wordt immigratie in de context van het politieke debat en de historische achter-
    gronden geplaatst. Verder wordt in deze paragraaf de relatie tussen immigratie en
    de integratie van etnische minderheden genuanceerd. Paragraaf 2.3 gaat in op de
    invloed van het proces van internationalisering op migratie naar de westerse
    landen. De dynamiek van migratiestromen wordt in paragraaf 2.4 uiteengezet.
    Vanuit een aantal factoren wordt de migratie naar Nederland in een verklarend
    perspectief geplaatst. In paragraaf 2.5 worden de verklarende lijnen vanuit de
    voorgaande paragrafen doorgetrokken naar het effect van de recente immigratie
    op de Nederlandse samenleving. In paragraaf 2.6 tenslotte wordt de blik gericht                    35
    op de verwachte toekomstige ontwikkelingen in de migratie naar Nederland.
2.2 nederl and in een migrerende wereld: continuïteit en
    ver andering
    De Nota Kansen krijgen, kansen pakken over het integratiebeleid leverde een klei-
    ne polemiek in de Nederlandse politiek op. De zinsnede dat het “een onmisken-
    baar feit is dat Nederland een immigratieland geworden is” (Minister voor Grote
    Steden- en Integratiebeleid 1998:4), bracht, ondanks de verzekering van de ver-
    antwoordelijke minister dat het gaat om een droge vaststelling van een statistisch
    feit, grote beroering in de Tweede Kamer teweeg (nrc Handelsblad, 1.12.1998).
    De Tweede Kamer debatteerde over de vraag of Nederland werkelijk immigratie-
    land is en, zo ja, of het verstandig is dit te erkennen. De vrees werd uitgesproken
    dat dit een aanzuigende werking zou kunnen hebben. De stelling dat Nederland
    een immigratieland is, is echter niet nieuw. In zijn rapport Allochtonenbeleid zei
    de wrr hetzelfde: “Nederland is de facto een immigratieland en zal dit voorlopig
    blijven, ook al heeft het deze status nooit nagestreefd” (wrr 1989:20). De cijfers
    spreken wat dit betreft een duidelijke taal. Nederland kent sinds het begin van de
    jaren zeventig een positief migratiesaldo, resulterend uit een aanzienlijke, zij het
    fluctuerende, immigratie en, op lager niveau, een min of meer constante emigra-
    tie (zie figuur 2.1).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                        Figuur 2.1      Internationale migratie naar en vanuit Nederland, 1973-1999
                     140000
                                                                        immigratie
                     120000                                             emigratie
                                                                        migratiesaldo
                     100000
                       80000
                       60000
                       40000
                       20000
                           0
                            1973       1976       1979       1982        1985         1988  1991    1994   1997
                     Bron: De Valk et al. (2001: 30).
36                               De cijfers alleen kunnen de beroering in de Kamer dan ook niet verklaren.
                                 De gevoelige reactie van de politiek lijkt eerder ingegeven door het feit er al enke-
                                 le decennia lang een substantiële ongewenste migratie plaatsvindt, waarbij de
                                 Nederlandse overheid er grote moeite mee heeft migratiestromen te stoppen of af
                                 te wenden. De dominante (beleidsmatige) visie op immigratie in de laatste decen-
                                 nia is dat immigratie moet worden tegengegaan door middel van het voeren van
                                 een restrictief beleid. Nederland is wel betiteld als een ‘reluctant country of
                                 immigration’ (Cornelius, Martin en Hollifield 1994), een benaming die met name
                                 het Nederlandse toelatingsbeleid sinds begin jaren zeventig goed karakteriseert.
                                 Immigratie en emigratie deden zich uiteraard al veel eerder in onze geschiedenis
                                 voor en zijn in sommige periodes zelfs van groot belang geweest voor de Neder-
                                 landse ontwikkeling. De komst van de Hugenoten, de Joodse en de Vlaamse
                                 vluchtelingen zijn historische voorbeelden van vluchtelingenstromen naar
                                 Nederland. Ook arbeidsmigratie en seizoenarbeid uit omliggende landen deden
                                 zich voor en leverden een belangrijke bijdrage aan de Nederlandse economische
                                 bloei van de Gouden Eeuw (Lucassen en Penninx 1995). In de negentiende eeuw
                                 en ook kort na de Tweede Wereldoorlog nam de emigratie van Nederlanders naar
                                 het buitenland een grote vlucht; deze overtrof zelfs de immigratie. Gestimuleerd
                                 door de overheid vertrokken vele Nederlanders in de jaren veertig en vijftig naar
                                 bestemmingen als de Verenigde Staten, Canada en Zuid-Afrika. Pas met de
                                 dekolonisatie en de werving van arbeidskrachten in de jaren vijftig en zestig
                                 wordt het Nederlandse migratiesaldo weer positief en komen er meer migranten
                                 naar Nederland dan er vertrekken. Door de instroom van arbeidsmigranten (gast-
                                 arbeiders) en later door gezinshereniging, gezinsvorming en asielmigratie heeft
                                 de immigratie naar Nederland een andere vorm aangenomen. De cijfermatige
                                 toename en de ontwikkeling van een omvangrijke populatie migranten uit
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>                                                                          immigratie in nederland
niet-geïndustrialiseerde samenlevingen hebben de toon en de inhoud van het
debat over immigratie veranderd.
De ontwikkelingen op het gebied van immigratie zijn geenszins een uniek Neder-
lands fenomeen. De meeste West-Europese landen hebben te maken met een
recente geschiedenis van migratie die terug te voeren is op een zelfde samenspel
van factoren als in Nederland. Koloniale banden, arbeidsmigratie, volgmigratie en
de laatste twee decennia een toenemende asielmigratie hebben de ontwikkelin-
gen en uitdagingen voor de West-Europese landen langs dezelfde lijnen vast-
gelegd. Ook klassieke immigratielanden ondervinden veranderingen op het
gebied van internationale migratie, zij het in andere vormen. In de Verenigde
Staten is de druk op de asielpoort minder groot, hetgeen vermoedelijk te maken
heeft met het voeren van een actief (wervend) immigratiebeleid. In de Verenigde
staten gaat de discussie dan ook niet zozeer om asielmigratie, maar des te meer
over illegale migratie (zie Van Het Loo et al. 2001). De druk op de uitgestrekte en
poreuze zuidgrens met Mexico bijvoorbeeld is in de Verenigde Staten een belang-
rijk punt van aandacht en aanleiding voor omstreden wetgeving als het Californi-
sche ‘proposition 187’ (Calavita 1998; Kaplan 1998). Ook voor Nederland en ande-
re West-Europese landen begint illegale migratie, mede dankzij een effectiever
restrictief toelatingsbeleid, in omvang toe te nemen. Het kat-en-muisspel tussen                  37
illegalen en de Spaanse douane rond de straat van Gibraltar doet alleen in omvang
onder voor wat zich aan de Mexicaanse grens afspeelt.
Met de statistische vaststelling dat Nederland een immigratieland is geworden,
moet tevens geconcludeerd worden dat Nederland, op dezelfde statistische
manier, een multiculturele of een multi-etnische samenleving is geworden.
De aanwezigheid van vele verschillende culturen binnen, en naast, de Neder-
landse cultuur is een relatief recent gegeven en bepaalt mede de manier waarop in
Nederland tegen migratie aangekeken wordt. Hoewel ook processen als indivi-
dualisering bijdragen aan de pluraliteit van de Nederlandse samenleving, wordt
multiculturaliteit in eerste instantie in verband gebracht met de aanwezigheid en
integratie van nieuwkomers en hun nakomelingen.
Omgekeerd wordt immigratie in verband gebracht met de verwachte kosten van
de integratie van de nieuwkomers. Taal- en achterstandsproblemen, een lage
opleiding en een vergrote kans dat nieuwkomers niet in hun eigen onderhoud
kunnen voorzien en derhalve afhankelijk zullen zijn van het vangnet van de
sociale zekerheid, domineren het beeld van immigratie. In feite wordt immigratie
gelijkgesteld met de problemen die het integratiebeleid kenmerken.
Toch bestaat het grootste deel van de migratie naar Nederland niet uit die groepen
waarop deze vaak sombere verwachtingen voor de toekomst gebaseerd zijn.
Integendeel, het overgrote deel van de migranten naar Nederland kenmerkt zich
door een onopgemerkt en probleemloos opgaan in de Nederlandse samenleving.
Anders dan het vaak wordt voorgesteld, is het verband tussen migratie en de
Nederlandse multiculturele samenleving dan ook geen één op één relatie: door de
migratie naar Nederland loopt als het ware een waterscheiding tussen (mogelijk)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 problematische groepen enerzijds en onproblematische groepen anderzijds.
                                 In de eerste categorie vallen de over het algemeen lager opgeleide migranten uit
                                 de niet-geïndustrialiseerde landen, bij wie het gaat om asielmigratie, gezinsher-
                                 eniging, gezinsvorming en migratie als gevolg van voormalige koloniale banden.
                                 In de niet-problematische categorie vallen in de eerste plaats de Nederlanders,
                                 emigranten die uit het buitenland terugkeren, en verder de arbeidsmigratie van
                                 hoger opgeleiden en eu-burgers. Tabel 2.1 bevat een onderverdeling binnen de
                                 migratiestromen die deze waterscheiding inzichtelijk maakt.
                        Tabel 2.1       Immigratiestromen in Nederland naar migratietype, 1999*
                       Migratietype                                           Absoluut                     Percentage
                       Totaal                                                  119.000                        100
                       Waaronder:
                       Nederlanders1                                           32.000                          27
                       EU-burgers1                                              18.000                         15
                       Arbeidsmigranten2                                        20.816                         18
                       Antillianen1                                              9.000                          8
                       Gezinsherenigers/vormers3                                20.492                         17
38                     Vluchtelingen/statushouders4                             13.490                         11
                      * De tabel is samengesteld uit verschillende bronnen en telt derhalve niet op tot 100%.
                      1. Op basis van opname in Gemeentelijke basisadministratie (wprb, 2000: 113-4)
                      2. Verleende tewerkstellingvergunningen onder de wav (Arbeidsvoorziening, 2000: 31)
                      3. Totaal aantal inwilligingen mvv en vtv in het kader van gezinshereniging (www.immigratiedienst.nl)
                      4. Totaal aantal verleningen voor a-status, vtv en vvtv (www.immigratiedienst.nl)
                      Bron: wprb (2000: 113-114); Arbeidsvoorziening (2000: 31 en www.immigratiedienst.nl) (ind).
                                 Uit de tabel blijkt dat een ruime meerderheid van de migratie naar Nederland
                                 bestaat uit mensen in de categorie ‘niet-problematisch’. De Nederlanders, eu-
                                 burgers en de arbeidsmigranten (tegenwoordig voor het grootste deel hoger opge-
                                 leiden) vormen samen 60 procent van het totaal. Het debat over immigratie, inte-
                                 gratie en de maatschappelijke verhoudingen in Nederland richt zich echter niet op
                                 deze groepen, maar op de (kleinere) groepen die overblijven in de totaalpopulatie:
                                 asielzoekers en etnische minderheden zoals bedoeld in het minderhedenbeleid.
                     2.3         internationalisering en migr atie
                                 Hoewel migratie dus noch nieuw, noch uniek voor Nederland is, zijn er toch
                                 belangrijke veranderingen ten opzichte van voorafgaande periodes aan te wijzen,
                                 die het thema in een ander kader plaatsen. Veel meer dan voorheen heeft interna-
                                 tionale migratie zich losgemaakt van de sturing door nationale staten.
                                 Aan dit internationaliseringsproces zitten twee aspecten. Ten eerste heeft Neder-
                                 land zich, net als vele andere landen, sinds de Tweede Wereldoorlog steeds meer
                                 verbonden aan een internationaal juridisch kader dat van invloed is op het vraag-
                                 stuk van de internationale migratie. De migratie van eu-burgers, asielzoekers en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>                                                                           immigratie in nederland
volgmigranten (gezinsvorming en hereniging) is voor een belangrijk deel onder-
worpen aan verdragen die de mogelijkheden inperken van nationale staten om
migranten te weren. Burgers van eu-lidstaten komt in principe een recht van ves-
tiging in de andere lidstaten toe, asielzoekers hebben recht op een (individuele)
behandeling van hun asielverzoek, en internationale afspraken over de bescher-
ming van het familieleven vormen een stevig juridisch kader voor volgmigratie in
de vorm van gezinshereniging en -vorming. Deze verwevenheid met internatio-
naal recht veroorzaakt mede de problemen die nationale staten ondervinden om
migratiestromen in gewenste banen te leiden of af te weren. Hierbij gaat het om
de beheersbaarheid van migratiestromen (Cornelius, Martin en Hollifield 1994),
hetgeen dus neerkomt op een beleidsprobleem (zie hierna hfdst. 3).
Maar hiernaast zijn ook de migratiestromen zelf van karakter veranderd, onder
invloed van de sterke en veelomvattende economische internationalisering die
wordt aangeduid als globalisering of mondialisering. Deze stromen zijn inder-
daad mondialer, ‘wereldomvattender’, geworden dan voorheen.
Internationalisering wordt veelal als een overkoepelende ontwikkeling gezien die
van grote invloed is op de omvang en de richting van de migratie. Zij wordt in
eerste instantie gekoppeld aan ontwikkelingen in de mondiale economie zoals de
sterke toename van de internationale handel, buitenlandse directe investeringen                    39
en internationale financiële transacties. De internationalisering komt echter ook
tot uitdrukking op het politieke, sociale en culturele vlak. Hout en Sie Dhian Ho
(1997) verstaan hieronder dan ook “de intensivering van het grensoverschrijden-
de economische, politieke, sociale en culturele verkeer.” In Staat zonder land
hanteert de wrr (1998) een gelijksoortige definitie. Met name door de verbete-
ring en het goedkoper worden van communicatie- en transportmiddelen zou de
wereld langzaamaan veranderen in een almaar krimpende ‘global village’. Steeds
meer mensen hebben toegang tot (relatief goedkoop) internationaal transport en
hebben bovendien een groter besef van wat zich in andere delen van de wereld
afspeelt. Informatievoorziening is vergroot door de verspreiding van massamedia
en door het aanhouden van banden met familie, land- of streekgenoten die in
migratie zijn voorgegaan, zogenaamde ‘transnationale gemeenschappen’
(Doomernik et al. 1995; Sassen 1999; Faist 2000).
Volgens Sassen vormt het vraagstuk van de internationale migratie de keerzijde
van de medaille van de economische mondialisering. Deze leidt volgens haar tot
een denationalisering van de nationale economie; immigratie leidt daarentegen
tot een nieuwe nationalisering van de politiek (Sassen 1999: 64). De economische
mondialisering gaat gepaard met groeiende internationale consensus over het
openen van grenzen voor een vrij verkeer van kapitaal, goederen, informatie en
diensten. Het vrije verkeer van personen, dat in dit rijtje ook thuishoort, kan op
minder internationale consensus rekenen. De mobiliteit van een groeiende inter-
nationale elite die voor grote multinationals en internationale organisaties werkt,
wordt verwelkomd als een positief en wenselijk bijproduct van de economische
internationalisering. Ook de migratie van de burgers van eu-lidstaten wordt
hoofdzakelijk gezien als een logisch en onproblematisch gevolg van een voort-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                schrijdende Europeanisering. Voor de overige, grote groepen internationale
                                migranten en vluchtelingen die naar het Westen willen, is er echter geen sprake
                                van een vrij verkeer. Dan houdt de nationale staat volgens Sassen “vast aan het
                                soevereine recht om de eigen grenzen te controleren.” In tegenstelling tot de
                                economische internationalisering die zich grotendeels aan het territorium van de
                                staat heeft ontworsteld, raakt de internationale migratie juist bij uitstek aan het
                                territorium van de staat. De grens markeert het verschil tussen binnen en buiten,
                                tussen welkom en niet welkom.
                                De staat ziet zich echter eveneens geconfronteerd met beperkingen die het
                                moeilijk maken (ongewenste) migratie te voorspellen en te weren. Als gevolg van
                                technische ontwikkelingen en kostenverminderingen van transportmiddelen
                                melden migranten zich aan de grens en verkrijgen zo toegang tot asielprocedures.
                                Anderen verschaffen zich op illegale wijze toegang tot westerse staten. In toe-
                                nemende mate ontstaan er (al dan niet criminele) netwerken die zich toeleggen
                                op de begeleiding en het transport van illegalen en asielzoekers op weg naar
                                Nederland. Het is mogelijk dat effectievere bewaking van grenzen en maatregelen
                                in landen van herkomst om migratie tegen te gaan, zoals het visabeleid, de dien-
                                sten van mensensmokkelaars voor asielzoekers en economische vluchtelingen in
40                              belang zullen doen toenemen.
                     2.4        migr atiestromen in perspectief
                                De invloed van internationalisering op migratiestromen en op het regulerend
                                vermogen van de staat wekt de indruk dat migratie ‘out of control’ is, onverklaar-
                                baar en onvoorspelbaar is geworden. Een dergelijke conclusie gaat echter te ver.
                                Hoewel onverwachte gebeurtenissen als burgeroorlogen en andere crisissituaties
                                vluchtelingenstromen in beweging kunnen zetten waarop niet te anticiperen
                                valt, is een groot deel van de migratie naar Nederland vanuit een aantal factoren
                                te verklaren. Hierbij gaat het om factoren die de aard en de richting van migratie
                                inzichtelijk maken en om factoren die mogelijkheden voor migratie en de verbin-
                                dingen tussen de landen van herkomst en vestiging in kaart brengen. In de litera-
                                tuur over internationale migratie en demografie wordt vaak gebruik gemaakt van
                                een modelmatige benadering van internationale migratiestromen. Binnen de
                                context van een zich internationaliserende wereld wordt een aantal clusters van
                                variabelen genoemd die van invloed zijn op omvang en richting van migratiestro-
                                men en die aanknopingspunten bieden voor beleid. Belangrijke factoren in het
                                begrip van internationale migratie zijn de zogenoemde push- en pull-factoren, de
                                intermediaire structuren die landen van herkomst en bestemming verbinden en
                                de eigenschappen van de migrantenpopulatie zelf (vgl. Böcker en Havinga 1997;
                                Van Amersfoort 1998; Schoorl et al. 2000).
                                De push- en pull-factoren geven vaak algemene indicaties van de redenen voor
                                vertrek in het land van herkomst en de ‘keuze’ voor een land van bestemming.
                                Push- en pull-factoren liggen op drie belangrijke terreinen. Zowel in het land van
                                herkomst (push) als in het land van bestemming (pull) gaat het dan om de econo-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>                                                                             immigratie in nederland
mische situatie (arbeidsmarkt, loonniveau enz.), de politieke situatie (politieke
(in)stabiliteit en vrijheid) en culturele definities zoals de positie van de vrouw en
de rol van het gezin (Van Amersfoort 1998). Ieder op zich geven push- en pull-
factoren een beperkt inzicht in de verklaring van migratieprocessen. Push-facto-
ren kunnen verklaren waarom mensen weggaan, maar geven geen inzicht in de
richting van de migratie. Omgekeerd verklaren pull-factoren waarom een land
immigratie kent, maar verschaffen zij geen inzicht in de herkomst van migranten.
In het geval van de migratie van gastarbeiders in de jaren vijftig en zestig vonden
push- en pull-factoren elkaar op het gebied van de economische situatie; de
slechte arbeidsmarkt in de landen van herkomst en de ruimte op de Nederlandse
arbeidsmarkt sloten op elkaar aan. De politieke vluchtelingen die in steeds grotere
getale naar Nederland komen, zullen in de meeste gevallen de politieke situatie
van hun land van herkomst ontvluchten en aangetrokken worden door het
stabiele economische en politieke klimaat in Nederland. Ook culturele definities
kunnen daarbij een rol spelen, bijvoorbeeld bij mensen die het Taliban-regime in
Afghanistan ontvluchten. De push- en pull-factoren geven echter slechts alge-
mene indicaties van verbanden op een geaggregeerd niveau. Op het niveau van
het individu (en in het bijzonder voor de asielmigrant) is er vaak nauwelijks spra-
ke van een weloverwogen keuze voor een land van bestemming. De verklaring                            41
voor deze keuze moet dan meer in de intermediaire structuren en in kenmerken
van al aanwezige groepen migranten worden gezocht (vgl. Böcker en Havinga
1997; Doornheim 1996).
De intermediaire structuren verbinden het land van herkomst met het land van
bestemming en maken het mogelijk dat de achterliggende factoren ook daad-
werkelijk tot migratie leiden. Hierbij gaat het om technische middelen van trans-
port zoals scheep- en luchtvaart en de middelen om daar gebruik van te maken.
Deze middelen kunnen variëren van praktische zaken als geld en informatie tot
het gebruik van de diensten van meer of minder bonafide ‘reisagenten’. Ook de
reis- en verblijfsvoorwaarden die door staten zelf gesteld worden, zoals het visa-
beleid, definities van staatsburgerschap en het toelatingsbeleid, zijn belangrijke
verbindende structuren (Van Amersfoort 1998).
Zoals gezegd zijn in de laatste decennia de kosten van transportmiddelen gedaald
en is de beschikbaarheid daarvan juist toegenomen. Deze factoren hebben dan
ook voor een sterke groei van de omvang van de internationale migratie gezorgd.
Uit onderzoek blijkt dat de tussenliggende structuren vaak van groter belang zijn
voor de keuze voor een bestemmingsland dan specifieke kenmerken van dat land.
De tussenliggende structuren lenen zich het best als aangrijpingspunt voor
beleid, maar de mogelijkheden om migratiestromen te weren met beleid moeten
niet overschat worden. Het voeren van een restrictief beleid (zoals bijvoorbeeld
een visumplicht voor een bepaald land van herkomst) buigt migratiestromen in
de meeste gevallen slechts tijdelijk af, aangezien andere asiellanden vaak even-
eens een visumplicht instellen (Böcker en Havinga 1997, 1998). Het is uiteraard
niet denkbeeldig dat deze landen dan tegen elkaar gaan opbieden in strengheid.
Dit illustreert de wenselijkheid van internationale afspraken.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                Soms kan een tussenliggende structuur ook juist een gewilde verbinding tussen
                                land van herkomst en land van bestemming zijn die vastgelegd wordt in beleid.
                                De wervingsverdragen tussen Nederland en de verschillende herkomstlanden
                                van de gastarbeiders in de jaren zestig zijn hiervan een voorbeeld. Uit de geschie-
                                denis van de arbeidsmigratie blijkt echter dat deze processen zich niet honderd
                                procent laten sturen en dat het beleid bovendien onvoorziene verrassingen kan
                                genereren. Het politieke uitgangspunt van tijdelijkheid van arbeidsmigratie werd
                                in de praktijk weerlegd toen met name Turkse en Marokkaanse gastarbeiders in
                                Nederland bleven. Al tijdens de officiële werving ontstond een grote spontane
                                arbeidsmigratie buiten de reguliere kanalen om en na de wervingsstop verveel-
                                voudigde de gezinshereniging de oorspronkelijke populatie. Hoewel koloniale
                                banden vaak als een aparte verbintenis tussen landen van herkomst en bestem-
                                ming worden genoemd (zie bijv. Sassen 1999), gaat het hier om een intermediaire
                                structuur die de multi-etnische samenstelling van verschillende West-Europese
                                samenlevingen sterk beïnvloed heeft. Het belang van de banden tussen Neder-
                                land en zijn voormalige koloniën, onder meer in de vorm van een gezamenlijk
                                burgerschap van het Koninkrijk, wordt onderstreept door de aanwezigheid van
                                grote groepen Indonesiërs, Surinamers en Antillianen in Nederland.
42                              Hoewel migranten om uiteenlopende motieven besluiten te migreren, is het
                                economische motief, met name voor mannen, veruit het belangrijkst (Esveldt en
                                Heering 2000). Bovendien is het merendeel van de migranten dat naar Nederland
                                komt jong, ongehuwd en van het mannelijk geslacht. In de jaren negentig echter
                                is zowel het aandeel vrouwen, met name onder asielmigranten, als de gemiddelde
                                leeftijd gestegen (De Valk et al. 2001). Dat het economisch motief bij vele migran-
                                ten aanwezig is, wil nog niet zeggen dat zij ook rationeel en weloverwogen te
                                werk gaan. Beslissingen worden vaak genomen op basis van onjuiste of onvolle-
                                dige informatie, veelal verstrekt door familie en vrienden. Indien we naar de
                                informatieset van migranten uit een beperkt aantal landen van herkomst kijken,
                                dan zijn het loonniveau en de kans om werk te vinden de zaken waarover men
                                het beste is geïnformeerd (zie tabel 2.2). Opgemerkt zij echter wel dat de tabel
                                niet slaat op immigranten die informatie hebben over Nederland, maar op
                                migranten in het algemeen die informatie hebben over het land van hun keuze.
                                Uit de praktijk blijkt dan ook dat het reële loonverschil (gecorrigeerd voor trans-
                                portkosten) en het lokale werkloosheidspercentage een sterke invloed hebben op
                                de toestroom van migranten. In dat opzicht oefent de rooskleurige welvaartspo-
                                sitie van Nederland op dit moment een zekere magneetwerking uit op migranten
                                van buiten de eu. Het feit dat welvaartsverschillen een belangrijk motief vormen
                                om te migreren maakt ook meteen duidelijk waarom migratie van eu-burgers
                                binnen de eu zo beperkt is (oecd 2001; ser 2001).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>                                                                                        immigratie in nederland
Tabel 2.2        Wat weet de gemiddelde migrant over het land van zijn keuze?*
                        Migrant uit:       Turkije         Marokko          Egypte        Ghana
  Onderwerpen:
  Niveau van lonen                         36              63               64            54
  Mogelijkheden om werk te vinden          46              64               62            68
  Kosten levensonderhoud                   26              28               50            55
  Sociale uitkeringen                      17              14               7             18
  Kinderbijslag                            20              12               4             22
  Gezondheidszorg                          28              13               14            25
  Toelatingsbeleid vreemdelingen           25              24               26            35
  Houding t.a.v. vreemdelingen             23              12               15            33
  Belastingen                              7               8                5             17
  Geen informatie                          40              28               24            20
 * De percentages tellen niet op tot 100 omdat respondenten meer dan één onderwerp konden noemen
 waarover zij informatie hadden over het land van hun bestemming, vóór de daadwerkelijke migratie.
 Bron: Esveldt en Heering (2000: 189)
         Naast het absolute loonverschil tussen het land van herkomst en Nederland is er                        43
         nog een welvaartsfactor die aantrekkingskracht uitoefent op migranten: de rela-
         tief geringe inkomensongelijkheid. Borjas heeft laten zien dat inkomensongelijk-
         heid niet alleen in theorie maar ook in de praktijk als een selectiemechanisme
         werkt: minder ongelijkheid kan hierbij negatief uitpakken. Dit selecteert juist de
         zwakkere, laagopgeleide immigranten uit de populatie van migranten, aangezien
         deze de inkomensongelijkheid van hun land met een zekere graagte verlaten voor
         de meer egalitaire samenleving waarheen zij vertrekken (Borjas 1991). Op dit
         punt zou Nederland zich zorgen kunnen maken, omdat het op het terrein van
         inkomenspolitiek en solidariteit een naam in de wereld heeft. Men moet echter
         niet het idee hebben dat het socialezekerheidsstelsel in al zijn details als een mag-
         neet werkt. Het ligt eerder voor de hand dat niet-westerse migranten op de aan-
         wezigheid van een sociaalzekerheidsstelsel afkomen, dan dat men een specifiek
         sociaalzekerheidsysteem op het oog heeft. Het vertrek uit een land zonder sociale
         zekerheid naar een land waar wel sociale zekerheid aanwezig is, is op zich al winst
         voor de migrant in kwestie. Er is trouwens weinig bekend over de rol die infor-
         matie speelt in het migratieproces. Vermoedelijk is de kwaliteit van deze infor-
         matie niet hoog en komt zij vaak niet overeen met de realiteit in het land van
         bestemming. Het onderzoek van Staring onder illegale Turkse volgmigranten
         toont aan dat zij over het algemeen beschikken over “beperkte, gekleurde en
         veelal onjuiste voorkennis over Nederland en de Nederlandse arbeidsmarkt”
         (Staring 2001: 71). Een tweede kanttekening is dat met het toenemen van de rol
         van mensensmokkelaars in migratie de informatieset en voorkeuren van indi-
         viduele migranten niet relevant zijn omdat zij zich volledig verlaten op de infor-
         matie van smokkelaars. Hoe gekleurd of beperkt de informatie van smokkelaars
         over het land van bestemming is, is onbekend.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                Als een migratieproces eenmaal op gang is gekomen, vormt zich een migranten-
                                populatie in het land van vestiging die het proces van migratie in vele gevallen
                                nog lange tijd stimuleert. Deze gemeenschap vormt een bron van informatie en
                                kan als bruggenhoofd fungeren voor verdere migratie. Daarbij gaat het in de eer-
                                ste plaats om gezinshereniging en gezinsvorming, maar ook om de eerste opvang
                                van, al dan niet legale, migranten, zoals (verre) familieleden en dorps- en streek-
                                genoten. Dit proces wordt kettingmigratie genoemd. De laatste jaren wordt duide-
                                lijk dat informatie- en communicatietechnologie het proces van kettingmigratie
                                bevordert. Migranten hier en daar kunnen gemakkelijk informatie uitwisselen.
                                Er ontstaan zogenaamde transnationale gemeenschappen die, over de grenzen
                                van de landen van vestiging en herkomst heen, bindingen aanhouden en onder-
                                houden (zie Faist 2000; Soysal 1994). Drie karakteristieken van de migranten-
                                populatie zijn bepalend voor de aard en omvang van de kettingmigratie.
                                In de eerste plaats bepaalt de wettelijke status van de migrant zijn rechten en
                                mogelijkheden om anderen (kinderen en huwelijkspartners) over te laten komen.
                                In de tweede plaats is er een samenhang tussen het niveau van integratie en de
                                culturele afstand tussen migranten en de ontvangende samenleving. Wanneer
                                deze afstand groot is en blijft, zal de neiging om banden met het land van her-
                                komst aan te houden vaak ook groot zijn. De binding met het land van herkomst
44                              is weer van invloed op de bereidheid om als bruggenhoofd te blijven functio-
                                neren en volgmigratie te stimuleren. Ten derde leidt een onevenwichtige
                                demografische opbouw van de immigrantenbevolking vaak tot volgmigratie
                                (Van Amersfoort 1998).
                                Een gevestigde migrantenpopulatie kan op twee manieren tot volgmigratie lei-
                                den: op initiatief van de nieuwe migranten of op initiatief van de reeds gevestigde
                                populatie. In het eerste geval trekt een gevestigde migrantenpopulatie in een
                                bepaald land nieuwe migranten aan. De aanwezigheid van (een groep) land-
                                genoten is een reden voor de individuele migrant om naar een bepaald land toe te
                                gaan. In de meeste gevallen gaat het dan om vrij directe banden met de al aan-
                                wezigen, zoals familie en vrienden. Van de aanwezige populatie wordt dan hulp
                                verwacht bij de eerste opvang in het land van vestiging. De bereidwilligheid tot
                                eerste opvang door reeds gevestigde migranten is momenteel met name een
                                belangrijke factor voor illegale migranten (Staring 1999), aangezien de legale
                                mogelijkheden voor volgmigratie beperkt zijn tot gezinshereniging en gezins-
                                vorming. In het tweede geval is het de aanwezige migrantenpopulatie zelf die
                                haar verworven rechten in het vestigingsland aanwendt om volgmigranten via
                                de procedures voor gezinshereniging en gezinsvorming over te laten komen.
                                De gezinshereniging was een logisch gevolg van het feit dat de gastarbeiders
                                voornamelijk bestonden uit de mannen van vaak volledige gezinnen die later in
                                Nederland besloten te blijven. Het proces van gezinsvorming (het laten overko-
                                men van huwelijkspartners) heeft vaak meer te maken met het niveau van inte-
                                gratie en aanpassing en de demografische opbouw van de migrantenpopulatie.
                                Zo zijn er grote verschillen tussen verschillende groepen migranten voor de mate
                                waarin zij exclusief binnen de eigen groep trouwen. Met name Turken en Marok-
                                kanen blijken in hun keuze voor een huwelijkspartner gericht op de eigen groep
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>                                                                              immigratie in nederland
    en hebben zelfs vaak een voorkeur voor het laten overkomen van een partner uit
    het land van herkomst. Deze huwelijkspatronen worden veel verklaard vanuit het
    afwijzen van de normen en waarden die in Nederland heersen (ook van te veel
    ‘vernederlandste’ leden van de eigen groep), een beperkt contact tussen autoch-
    tonen en allochtonen en de sociale controle van de omgeving, met name in
    wijken met een sterke concentratie van bevolking uit dezelfde etnische groep (zie
    Schoorl et al. 1994; Lindo en De Vries 1998). Verwacht wordt wel dat het aantal
    huwelijken tussen partners uit dezelfde etnische groep en die beiden in Neder-
    land opgegroeid zijn, in de toekomst toe zal nemen, mede doordat de markt van
    potentiële kandidaten in Nederland steeds ruimer wordt.
2.5 immigr atie en de ver anderende nederl andse samen-
    leving
    Zoals gesteld in paragraaf 2.2, is de relatie tussen immigratie en de ontwikkeling
    van de Nederlandse multiculturele samenleving – in de enge, statistische zin –
    geen één op één relatie. De ‘multiculturele’ of ‘multi-etnische’ samenleving
    wordt hoofdzakelijk vereenzelvigd met migranten uit de niet-geïndustrialiseerde
    landen. Deze populatie is sterk in omvang toegenomen sinds in de jaren zeventig
    bleek dat de gastarbeiders in Nederland bleven en hun gezinnen lieten over-                       45
    komen. Tot ver in de jaren tachtig was de culturele diversiteit in de Nederlandse
    samenleving eigenlijk synoniem met drie ‘soorten’ migratie en vier landen van
    herkomst: arbeidsmigratie en (daaruit voortkomende) volgmigratie (Turkse en
    Marokkaanse migranten) en migratie op basis van voormalige koloniale banden
    (Surinamers en Antillianen).
    Met het ontstaan van een tweede, en zelfs al een derde, generatie van deze ‘klas-
    sieke’ groepen, maar met name door de sterke toename van de aantallen asiel-
    aanvragen vanaf het midden van de jaren tachtig, zijn de samenstelling en de aard
    van de Nederlandse samenleving en het aandeel van migranten daarin echter
    sterk aan het veranderen. In de eerste plaats zijn de aantallen migranten sterk toe-
    genomen. Vanaf 1960 kent Nederland bijna constant een positief migratiesaldo,
    waarbij de aantallen per jaar, ondanks fluctuaties, een trendmatig gezien stijgen-
    de lijn vertonen. In de tweede plaats zijn de landen waarvandaan immigranten
    naar Nederland komen, in de loop van de tijd diverser geworden. Er is de afgelo-
    pen dertig jaar een enorme toename geweest in het aantal landen van herkomst.
    In 1971 bevonden zich nog slechts 28 verschillende nationaliteiten in Nederland,
    in 1983 was dit al opgelopen tot 69 en in 1998 tot 110 nationaliteiten (cbs 1971,
    1984 en 1998). Ten derde nemen de initiële culturele verschillen tussen Neder-
    land en deze groepen toe. Naast een instroom van migranten uit de Europese
    Unie en andere geavanceerde economieën wordt een groot deel van de groei
    namelijk veroorzaakt door grotere en kleinere groepen migranten uit de minder
    ontwikkelde economieën in Afrika en Azië. Er zijn grote verschillen tussen
    Nederland en de landen van herkomst – maar zeker ook tussen de herkomstlan-
    den onderling – op het gebied van religie, visie op de maatschappij en de rol van
    de staat, het gezin, de gemeenschap en het arbeidsproces. Binnen de populatie
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>     neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                                  asielmigranten gelden tevens grote verschillen in opleidingsniveau. Naast
                                                  migranten met geen tot zeer weinig opleiding zijn er groepen als Iraniërs en
                                                  Irakezen, die over het algemeen hoger opgeleid zijn, zij het dat hun diploma’s
                                                  vaak niet of matig gewaardeerd worden in Nederland. De redelijk overzichtelijke
                                                  en grote groepen die vanuit de (gast)arbeidersmigratie naar Nederland kwamen,
                                                  worden gaandeweg in grootte geëvenaard door een palet aan kleinere groepen
                                                  die zich vanuit de gehele wereld in Nederland vestigen (zie figuur 2.2).
                                 Figuur 2.2            Immigratie naar enkele belangrijke (groepen van) landen van nationaliteit c.q. geboorte
                                          80
                                          70             overig niet-EU
                                                         Turkije
                                                         Marokko
                                          60
                                                         Antillen
                                                         Suriname
                                          50
                      immigratie x 1000
                                                         Indonesië
                                          40
                                          30
46                                        20
                                          10
                                          0
                                           1950       1955        1960    1965       1970      1975       1980      1985       1990      1995
                     Bron: Van Wissen en De Beer (2000: 150).
                                                  Deze grotere culturele diversiteit in de Nederlandse samenleving zal waarschijn-
                                                  lijk duurzamer blijken dan voorheen. Door een aantal factoren is assimilatie in de
                                                  ontvangende samenleving minder vanzelfsprekend geworden. Bij een belangrijk
                                                  deel van de immigranten is sprake van een grote initiële culturele afstand tussen
                                                  land van herkomst en de ontvangende samenleving. Bovendien zijn de mogelijk-
                                                  heden om transnationale betrekkingen te onderhouden met het land of de streek
                                                  van herkomst verbeterd door transport en communicatiemiddelen. Hierbij gaat
                                                  het zowel om telefoon, video en tv als bron van informatie over en weer als om de
                                                  mogelijkheden van vakantiereizen naar het land van herkomst om banden in
                                                  stand te houden (Wilterdink 1998).
                                                  Een andere factor die de duurzaamheid van culturele diversiteit in Nederland
                                                  versterkt, ligt in de manier waarop transnationale processen het internationale
                                                  met het lokale verbinden. transnationale gemeenschappen ontstaan en worden
                                                  in stand gehouden die vaak niet alleen staten, maar veel kleinere eenheden als
                                                  familie-, dorps- of streekverbanden met elkaar verbinden. Dit zal ervoor zorgen
                                                  dat een in essentie internationaal fenomeen een zeer specifieke lokale neerslag
                                                  krijgt. De omvang van de migratie uit bepaalde landen en streken en de concen-
                                                  tratie daarvan in steden en bepaalde stadswijken hebben het mogelijk gemaakt
                                                  dat migranten zich sterk op land- en streekgenoten oriënteren en groepen met
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>                                                                            immigratie in nederland
eigen organisaties en voorzieningen vormen (Wilterdink 1998). Dit fenomeen
geldt in eerste instantie voor de grote, ‘klassieke’ groepen, maar ook kleinere
groepen zoeken elkaar in een land van vestiging op. Door processen van ketting-
migratie strijken specifieke groepen op specifieke plaatsen neer, die op nationaal
niveau misschien nauwelijks gewicht in de multiculturele schaal leggen, maar dat
op lokaal niveau des te meer doen. Bekende voorbeelden zijn de Kaapverdianen
die zich bijna uitsluitend in Rotterdam hebben gevestigd, de Ghanezen in de
Bijlmer en het ontstaan van Chinatowns in de grote steden. Een problematisch
voorbeeld van deze ontwikkeling is de recente migratie van laagopgeleide en pro-
blemen veroorzakende jonge Antillianen die in bepaalde wijken van Dordrecht
en Rotterdam zijn neergestreken. Bij vele groepen asielmigranten doet zich een
zelfde soort van concentratie in het vestigingspatroon voor, zij het dat het hier
vaak om secundaire migratie gaat, na de oorspronkelijke, gespreide huisvesting
van toegelaten vluchtelingen. Ook het overgrote deel van de nieuwe (asiel)-
migranten zal zich, als de ontwikkeling van het afgelopen decennium zich door-
zet, vestigen in de randstad (De Valk et al. 2001: 55).
In de laatste plaats hebben de Nederlandse samenleving en politiek invloed uitge-
oefend op de (perceptie van) de toenemende culturele diversiteit binnen de
Nederlandse samenleving. Met de toename van de aantallen migranten en de toe-                       47
name van problemen in en met migrantengroepen is de publieke en politiek-
bestuurlijke aandacht voor immigratie en integratie toegenomen. Pas nadat de
arbeidsmigranten uit de jaren zestig en zeventig in Nederland bleken te blijven en
in toenemende mate werkloos raakten, ontstond er begin jaren tachtig een min-
derhedenbeleid. Naarmate de aantallen begonnen te groeien, werd de grote toe-
name van diversiteit als gevolg van asielmigratie steeds sterker onderwerp van
debat en beleid. Veel West-Europese staten hebben in de vormgeving van hun
beleid voor migranten niet expliciet aangestuurd op assimilatie, maar een ‘multi-
cultureel’ beleid gevoerd dat ruimte gaf om de band met (de cultuur van) het land
van herkomst in stand te houden (Broeders 2001; Faist 2000; Joppke 1999).
Ook het Nederlandse beleid – zeker in de periode van ‘integratie met behoud van
eigen identiteit’ – ging in deze richting. Achteraf gezien heeft dit er wellicht aan
bijgedragen dat een culturele afstand tussen migranten en de Nederlandse
samenleving in stand werd gehouden. Een ander mogelijk onbedoeld bijeffect
van het minderhedenbeleid is dat de term ‘etnische minderheden’ bij voortduring
werd gekoppeld aan en gaandeweg zelfs werd vereenzelvigd met een probleem-
categorie. Rath (1992) spreekt in dit verband van een proces van minorisering in
Nederland dat een meerderheid en (etnische) minderheden creëert, met alle
gevolgen vandien voor de beeldvorming van de ‘multiculturele’ samenleving.1
De moeizame aanpassing van nieuwkomers leidt op haar beurt ook tot een soms
moeizame aanpassing van de ontvangende Nederlandse samenleving. De ‘Neder-
landse tolerantie’ staat hierdoor onder druk.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                     2.6        toekomst verwachtingen
                                In de voorgaande paragrafen is een poging gedaan de achtergronden en de dyna-
                                miek van het immigratieproces in Nederland inzichtelijk te maken. In deze para-
                                graaf wordt voorzichtig de blik naar de toekomst gericht. Voorspellen is een
                                hachelijke zaak en het ligt dan ook niet in de bedoeling hier een uitgebreid beeld
                                van de toekomstige immigratie uiteen te zetten. Gepoogd zal worden een aantal
                                ontwikkelingen in kaart te brengen die van invloed zijn op de toekomstige immi-
                                gratie naar Nederland.
                                Migratiedruk op Nederland blijf t groot
                                In de eerste plaats is het zeer waarschijnlijk dat de migratiedruk op Nederland en
                                de andere West-Europese staten groot zal blijven. Voor een belangrijk deel gaat
                                het hierbij om hoog opgeleide arbeidsmigranten en eu-burgers die naar Neder-
                                land komen als gevolg van de economische verwevenheid van Nederland en de
                                voortschrijdende Europese integratie. Demografische en economische ontwikke-
                                lingen in andere delen van de wereld hebben echter ook effect op de Nederlandse
                                situatie, waarbij twee verschillen tussen de westerse landen en de landen van de
                                Derde Wereld van belang zijn. In de eerste plaats het verschil in demografische
48                              ontwikkelingen: de meeste westerse landen ondergaan nu en in de komende tijd
                                een proces van vergrijzing terwijl in de landen van de derde wereld de bevolking
                                sterk groeit, met naar verhouding zeer veel jongeren. In de tweede plaats zijn de
                                welvaartsverschillen tussen beide groepen landen van belang. “Aangezien de
                                verschillen in economische omstandigheden tussen enerzijds het rijke westen,
                                en anderzijds de ontwikkelingslanden in Afrika en Azië zeer groot zijn en in de
                                voorzienbare toekomst ook zeer groot zullen blijven, is de verwachting gerecht-
                                vaardigd dat de migratiedruk vanuit deze regio’s naar de Europese Unie onver-
                                minderd groot zal blijven” (Van Wissen en De Beer 2000: 158). De grote verschil-
                                len tussen het geïndustrialiseerde westen en de landen van de derde wereld zijn,
                                in combinatie met de vooruitgang op het gebied van communicatie en transport,
                                een belangrijke verklaring voor de groeiende migratie naar de westerse landen.2
                                Aantallen migranten naar Nederland nemen toe
                                Als gevolg van de migratiedruk zullen, volgens prognoses van het cbs, de aan-
                                tallen migranten die naar Nederland komen, toenemen. Deze prognoses voor de
                                omvang en samenstelling van de toekomstige migratie naar Nederland zijn
                                gebaseerd op het doortrekken van huidige ontwikkelingen op basis van veronder-
                                stellingen over de verwachte migratieprocessen van verschillende bevolkings-
                                groepen en ontwikkelingen in Nederland. Benadrukt moeten worden dat deze
                                prognoses met grote onzekerheidsmarges zijn omgeven.3 Het cbs verwacht dat
                                de immigratie naar Nederland zich vanaf 2015 (de prognoses lopen tot en met
                                2050) zal stabiliseren op gemiddeld ongeveer 125.000 personen per jaar.
                                De reden voor deze stabilisering is de veronderstelling dat er op de lange termijn
                                een evenwicht zal ontstaan tussen de migratiedruk van – vooral arme – landen en
                                het restrictieve toelatingsbeleid. De geldigheid van deze vooronderstelling kent
                                echter een “relatief brede onzekerheidsmarge” (Wissen en De Beer 2000: 162).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>                                                                                      immigratie in nederland
           Van deze immigranten zal ruim de helft (ongeveer 66.000) afkomstig zijn uit
           westerse landen, en de rest uit ontwikkelingslanden (Van Wissen en De Beer
           2000: 164). De omvang van de immigratie naar Nederland zal zich volgens deze
           cijfers de komende jaren dus stabiliseren op een relatief hoog niveau van 125.000
           immigranten (zie figuur 2.3). Het migratiesaldo in Nederland zal zich volgens de
           prognoses in de periode 1999-2050 nagenoeg halveren. Deze halvering is op het
           conto te schrijven van een verwachte toename van de emigratie. Ondanks een
           daling van de emigratiekansen voor sommige categorieën, zal volgens de prog-
           nose het totale aantal emigranten toenemen van 79 duizend in 1999 naar 100
           duizend in 2050 (Wissen en De Beer 2000: 165). Deze zienswijze is voornamelijk
           gebaseerd op een toename van het aantal arbeidsmigranten uit de Europese
           Economische Ruimte, overig Europa (m.n. de tot de eu toetredende landen) en
           overige niet-Europese landen als de Verenigde Staten en Japan. In de prognose
           wordt verondersteld dat de emigratiekansen voor deze groepen migranten licht
           zullen stijgen, waardoor het totaal van de emigratie zal stijgen (Alders 2001).
  Figuur 2.3      Immigratie en emigratie, 1950-2050
140000
120000                                                                                                        49
100000
 80000
 60000
 40000                                                                             immigratie
                                                                                   prognose
                                                                                   emigratie
 20000                                                                             prognose
     0
      1950      1960    1970      1980       1990    2000 2010     2020     2030    2040      2050
Bron: Van Wissen en De Beer (2000: 164).
           De prognoses voor immigratie en emigratie hebben uiteraard hun weerslag op de
           bevolkingsprognoses voor Nederland als geheel. Naast de geboorte- en sterfte-
           ontwikkeling is het migratiesaldo van grote invloed op de ontwikkeling van de
           bevolkingsomvang in Nederland. In figuur 2.4 is de bevolkingsprognose opgeno-
           men. De variatie binnen de onder- en bovengrens van de 67-procent prognose-
           interval4 wordt mede bepaald door de cijfers voor immigratie en emigratie.
           Aangezien deze prognoses zijn gebaseerd op de verwachting dat het migratie-
           saldo de komende jaren zal gaan dalen, kan worden verwacht dat de bevolkings-
           omvang (ceteris paribus) aanzienlijk zal stijgen als het migratiesaldo structureel
           hoger uitvalt.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>     neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                            Figuur 2.4               Bevolkingsprognoses Nederland, 2000-2050
                                  25000000
                                  20000000
                      bevolking
                                  15000000
                                  10000000
                                                                                                                                                                      prognose
                                   5000000                                                                                                                            67% bovengrens prognose-interval
                                                                                                                                                                      67% ondergrens prognose-interval
                                        0
                                             2000   2002   2004   2006   2008   2010   2012   2014   2016   2018   2020   2022   2024   2026   2028    2030    2032   2034   2036   2038   2040   2042   2044    2046   2048   2050
                     Bron: cbs Statline (bevolkingsprognose 2000-2050).
                                         Diversiteit van de immigratie neemt toe
50                                       In de derde plaats zal de diversiteit van de migranten naar Nederland verder toe-
                                         nemen. Hoewel ook de vier ‘klassieke’ groepen in de komende jaren nog in
                                         omvang zullen groeien, zal het aandeel van de asielmigranten in de komende
                                         jaren steeds groter worden. Volgens de bevolkingsprognoses van het cbs zal de
                                         groep migranten uit de categorie ‘overige niet-westerse landen’ in 2020 van bijna
                                         even grote omvang zijn geworden als de ‘klassieke’ groepen uit het minderheden-
                                         beleid. In 2050 zal deze groep de ‘klassieke’ groepen ruimschoots in omvang
                                         overtreffen (zie tabel 2.3).
                            Tabel 2.3                Prognose niet-westerse allochtonen in Nederland (totaal 1e en 2e generatie),
                                                     2000-2050 (in duizenden)
                                                                                                                    2000                               2010                         2020                         2050
                           Turken                                                                                    309                                 381                         428                          505
                           Marokkanen                                                                                262                                359                           434                         570
                           Surinamers                                                                                303                                344                           367                         365
                           Ned. Antillen en Aruba                                                                     107                                176                          218                         309
                           Overig niet-westers                                                                       428                                774                         1.144                        2.145
                           Totaal niet-westers                                                                     1.409                              2.034                         2.591                       3.894
                           Idem als % van de bevolking                                                                9%                                12%                           15%                         22%
                     Bron: cbs (maandstatistiek Bevolking, 2001: 3) en cbs bevolkingsprognose 2000-2050 (statline)
                                         De toename van de diversiteit in termen van het aantal landen van herkomst zal
                                         in de komende tijd niet zo heel sterk meer kunnen groeien; het aantal landen dat
                                         in Nederland vertegenwoordigd is, is immers al zeer groot. Ieder voor zich zullen
                                         de groepen die tot op heden in de categorie ‘overig’ waren ondergebracht, in de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>                                                                                            immigratie in nederland
       komende tijd in omvang toenemen. Hierbij zullen uiteraard aanzienlijke ver-
       schillen tussen groepen blijven bestaan. Binnen de omvangrijke categorie ‘overig
       niet-westerse landen’ zullen nieuwe ‘kleine’ en ‘grote’ groepen zoals Afghanen,
       Ethiopiërs, Eritreërs, Iraniërs, Somaliërs en Vietnamezen5 ontstaan. Met een
       toename van het belang van sommige van deze nieuwe groepen in de migratie
       naar Nederland kunnen ook de initiële culturele verschillen tussen Nederland en
       nieuwkomers toenemen. Ook naar opleidingsniveau zijn er verschillen tussen de
       nieuwe groepen onderling en tussen de nieuwe en oude groepen. Over het geheel
       genomen lijkt het opleidingsniveau van de asielmigranten hoger te liggen dan dat
       van de arbeidsmigranten, zij het dat diploma’s in Nederland vaak niet of matig
       gewaardeerd worden (Van Den Tillaart et al. 2000). De culturele diversiteit en
       verschillen in opleidingsniveau van deze nieuwe groepen maken een einde aan de
       ‘overzichtelijke’ indeling van vier grote groepen die het beeld en het beleid in de
       voorgaande jaren gedomineerd heeft.
       Het belang van volgmigratie en transnationale gemeenschappen
       Volgmigratie en transnationale groepen zijn in het verleden sterk bepalend
       geweest voor de ontwikkeling van migratie naar Nederland; in de toekomst zal
       dit waarschijnlijk niet anders zijn. Het proces van volgmigratie blijkt voor
       uiteenlopende groepen namelijk op dezelfde manier te functioneren.                                           51
Recent onderzoek in zowel zendende als ontvangende landen bevestigt dat het proces van inter-
nationale migratie naar Europa voor migranten uit sociaal en cultureel geheel verschillende her-
komstlanden globaal op dezelfde wijze verloopt: eerst zijn het vooral jonge mannen die vertrek-
ken, veelal om economische redenen. Daarna volgen geleidelijk steeds meer vrouwen en kinderen
om zich bij de reeds vertrokken partner of ouders te voegen. De aanwezigheid van partner kinde-
ren, ouders, overige familieleden, vrienden of bekenden speelt een cruciale rol bij het verloop van
het migratieproces. (Van Nimwegen en Beets 2000: 21)
       De dynamiek van de volgmigratie staat echter niet op zichzelf, maar heeft te
       maken met de context en het beleid van de ontvangende staat. Van Wissen en
       De Beer wijzen er terecht op dat de migratieontwikkelingen in de nabije toe-
       komst voor een belangrijk deel bepaald zullen worden door de mate waarin asiel-
       migranten gebruik kunnen en zullen maken van de mogelijkheden tot gezinsher-
       eniging en -vorming (Van Wissen en De Beer 2000: 161). Van die groepen
       asielmigranten in Nederland die een behoorlijke omvang hebben of krijgen, mag
       evenwel verwacht worden dat zij door volgmigratie verder zullen groeien. Hier-
       over is echter nog niet veel bekend. Uit een eerste onderzoek van het cbs blijkt
       wel dat de volgmigratie bij asielmigranten in vergelijking met de arbeidsmigran-
       ten vooralsnog kleiner van omvang is. Uit een onderzoek over de periode 1990-
       1996 blijkt dat per drie à vier asielmigranten één migrant naar Nederland komt in
       het kader van de gezinshereniging en of gezinsvorming (Nicolaas 1999).
       Het belang van transnationale gemeenschappen plaatst ook de ‘algemene’
       migratiedruk in Afrika en Azië in een meer Nederlands perspectief. Zo zal de
       bevolkingsdruk in Noord-Afrika als geheel voor Nederland waarschijnlijk van
       minder belang zijn dan de bevolkingsdruk in Marokko, aangezien de grote
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                populatie Marokkanen in Nederland volgmigratie zal aantrekken en stimuleren.
                                Frankrijk op zijn beurt zal onder dezelfde omstandigheden meer te maken
                                krijgen met immigratie vanuit Algerije.
                     2.7        conclusies
                                Hoewel immigratie ook voor Nederland een fenomeen van alle tijden is, heeft de
                                naoorlogse periode toch een ander karakter dan voorgaande periodes. Niet alleen
                                is er sinds het begin van de jaren zeventig sprake van een aanzienlijk positief
                                migratiesaldo, dat sinds aanvang jaren tachtig doorgaans een stijgende lijn
                                vertoont, tevens is in deze periode de samenstelling van immigratiestromen
                                diverser geworden. Mede doordat afstanden in betekenis zijn afgenomen, komen
                                immigranten uit de meest uiteenlopende herkomstlanden en verschillen zij sterk
                                op het gebied van cultuur, religie en opleidingsniveau, zowel onderling als ten
                                opzichte van de hier gevestigde populatie.
                                Hoewel de diversiteit van de immigrantenpopulatie groot is, en het merendeel
                                van de immigranten probleemloos in de Nederlandse samenleving opgaat, wordt
                                immigratie in Nederland doorgaans niet positief gewaardeerd. Immigratie wordt
52                              veelal beoordeeld aan de hand van de integratieproblemen van bepaalde groepen
                                immigranten, vaak uit de onderontwikkelde niet-westerse landen. Ook het min-
                                derhedenbeleid zelf kan onbedoeld hebben bijgedragen aan een ‘minorisering’
                                van deze groepen met minder gunstige gevolgen voor de beeldvorming van
                                immigratie.
                                In de toekomst blijven onderliggende factoren die tot immigratie aanzetten
                                – mondialisering, grote verschillen in welvaart en veiligheid –, bestaan; deze
                                worden wellicht nog sterker. Te verwachten is daarom dat de immigratie een
                                aanzienlijke omvang zal blijven behouden. Schattingen van deze toekomstige
                                omvang zijn echter met grote onzekerheid omgeven. Wel is aannemelijk dat de
                                immigratie een grote diversiteit naar herkomst, opleidingsniveau en culturele en
                                religieuze achtergrond zal blijven vertonen. Transnationale banden, tussen
                                groepen in het land van vestiging en in het land van herkomst, zullen ook in de
                                toekomst processen van volgmigratie stimuleren en van invloed zijn op de immi-
                                gratie naar Nederland.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>                                                                               immigratie in nederland
noten
1
      Rath redeneert dat het “ontstaan van ‘minderheidsgroepen’ en een ‘minder-
      hedenvraagstuk’ in Nederland niet logisch volgt op immigratie of automatisch
      voortvloeit uit de culturele kenmerken van migranten, maar dat het inherent
      is aan de manier waarop de Nederlandse gemeenschap zichzelf vormt”
      (Rath 1992: 255)
2
      Hierbij moet echter wel aangemerkt worden dat de migratie vanuit de derde
      wereld naar de westerse landen slecht een fractie van de totale internationale
      migratie betreft; verreweg de meeste internationale migratie vindt plaats tussen
      de landen van de derde wereld (Van Nimwegen en Beets 2000).
3
      Voor een uitgebreide uiteenzetting van de onzekerheden, veronderstellingen
      en marges bij de hier gebruikte prognoses (zie Van Wissen en De Beer 2000:
      161-167).
4
      De prognose-intervallen geven onder- en bovengrenzen aan, waarvan wordt
      aangenomen dat de kans 67% is dat de toekomstige waarde van het kerncijfer
      hiertussen zal liggen (cbs statline, bevolkingsprognose).
5
      Deze groepen zijn onderwerp van het eerste door het Ministerie van bzk
      uitgezette onderzoek naar “nieuwe etnische groepen in Nederland”.                                53
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
54
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>                                                                                   vreemdelingenbeleid
3   vreemdelingenbeleid
3.1 inleiding
    Immigratie wordt voor een groot deel gestuurd door factoren met een eigen
    dynamiek, buiten de invloed van de staat. Hoofdstuk 2 heeft die dynamiek van de
    immigratie naar Nederland in kaart proberen te brengen. Hierbij komt echter, als
    een belangrijke en totnogtoe slechts zijdelings aangestipte factor, het Nederland-
    se beleid op het gebied van immigratie. Dat staat in dit hoofdstuk centraal.
    Het Nederlandse toelatingsbeleid, de verwevenheid van dit beleid met het inter-
    nationaal recht en de internationale organisaties en instituties die op dit terrein
    zijn ontstaan, beïnvloeden de migratiestromen naar Nederland. Afhankelijk van
    de economische omstandigheden, de perceptie van nationale belangen en de
    soorten migratiestromen kan het beleid in stelling worden gebracht om immi-
    granten te weren of binnen te halen.
    In de beheersing en het verminderen van migratiestromen vanuit de niet-
    geïndustrialiseerde wereld (waar het Nederlandse beleid zich de afgelopen decen-
    nia op richt) heeft het toelatingsbeleid zowel een directe als een indirecte                       55
    werking. Het toelatingsbeleid sorteert een direct effect in die zin dat het letterlijk
    bepaalt wie tot het Nederlandse grondgebied wordt toegelaten. De laatste jaren
    wordt steeds meer duidelijk dat het toelatingsbeleid ook een indirect effect heeft
    op immigratiestromen. In de eerste plaats is het Nederlandse beleid, net als dat
    van andere Europese landen, tot ver over de grenzen bekend. Immigranten
    baseren zich op, vaak gekleurde en onvolledige, informatie van transnationale
    gemeenschappen of andere bronnen van informatie. In veel gevallen zijn echter
    met name de mensensmokkelaars goed op de hoogte van het beleid van de
    Europese staten en kiezen zij de weg van de minste weerstand op basis van verge-
    lijking.1 Vele asielzoekers die naar Nederland komen, en voor zover bekend grote
    groepen van illegale migranten, maken in meerdere of mindere mate gebruik van
    de diensten van deze mensensmokkelaars of ‘reisagenten’ (zie Doornheim 1996).
    Een ‘afschrikkende werking’ van een restrictief toelatingsbeleid of een ‘aan-
    zuigende werking’ van een ruimhartig beleid is weliswaar nauwelijks meetbaar,
    maar lijkt toch een onmiskenbaar effect te hebben op de route van immigratie-
    stromen.
    In de tweede plaats heeft het toelatingsbeleid nog een ander indirect effect.
    Naar alle waarschijnlijkheid heeft de toenemende effectiviteit van het restrictieve
    beleid van de afgelopen jaren ervoor gezorgd dat migratiestromen zich enerzijds
    verleggen en anderzijds van karakter veranderen. Naarmate de legale wegen om
    naar het ‘rijke Europa’ te komen effectiever afgesneden worden, zal dat deel dat
    vastbesloten is om te migreren, zijn toevlucht zoeken tot illegale wegen. De hoge
    hordes die de westerse staten opwerpen, zullen er tevens voor zorgen dat (ille-
    gale) migratie naar Europa verder zal worden ‘geprofessionaliseerd’ en gecrimi-
    naliseerd. In de toekomst kan de route via mensensmokkelaars nog in belang toe-
    nemen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                Dit hoofdstuk gaat eerst kort in op de historische ontwikkeling van het Neder-
                                landse toelatingsbeleid in drie onderscheiden periodes (par.3.2.). Vervolgens
                                komen in paragraaf 3.3 tot en met 3.7 een aantal centrale thema’s aan de orde die
                                voor de toekomst van het toelatingsbeleid van belang zijn. Paragraaf 3.3. behan-
                                delt de toelating, opvang en terugkeer van asielzoekers in Nederland. Belangrijk
                                is hierbij de nieuwe Vreemdelingenwet die in 2001 van kracht is geworden.
                                Paragraaf 3.3 gaat over het beleid ten opzichte van gezinshereniging en gezins-
                                vorming. De paragrafen 3.5 en 3.6 bespreken illegale migratie en het toenemende
                                belang van mensensmokkelaars. Paragraaf 3.7 gaat kort in op het huidige debat
                                over een nieuwe arbeidsimmigratie, die dankzij de bloeiende Europese economie
                                en de vergrijzing van de Europese populaties weer op de agenda staat. Paragraaf
                                3.8 ten slotte beschouwt het Nederlandse immigratie- en toelatingsbeleid in zijn
                                internationale en Europese context. Ter afsluiting van dit hoofdstuk wordt in de
                                concluderende paragraaf 3.9 een aantal dilemma’s belicht, gegeven de relatie
                                tussen immigratie, integratie en de Nederlandse verzorgingsstaat.
                     3.2        de hoofdlijnen van het nederl andse toel atings-
                                beleid na 1945
56                              De naoorlogse immigratie en het beleid dat de Nederlandse overheid dienaan-
                                gaande gevoerd heeft, kan grofweg in drie periodes ingedeeld worden. De eerste
                                periode loopt van 1945 tot 1973, de tweede van 1973 tot ongeveer 1985 en de laat-
                                ste loopt van 1985 tot nu.
                                De periode 1945 – 1973 werd primair gekenmerkt door de dekolonisatie van
                                Nederlands-Indië en de werving van de gastarbeiders. Zowel vlak na de oorlog als
                                na de overdracht van de soevereiniteit kende Nederland een omvangrijke stroom
                                immigranten vanuit voormalig Nederlands-Indië. De meest bepalende migratie
                                voor deze periode was echter die van de gastarbeid. Waar de Nederlandse over-
                                heid er direct na de Tweede Wereldoorlog op gespitst was Nederlanders te laten
                                emigreren, zorgde het succes van de wederopbouw voor een behoefte aan laag-
                                geschoold personeel in de Nederlandse industrie (zie ook: Lucassen en Penninx
                                1995). De periode van de gastarbeid is de enige naoorlogse periode geweest
                                waarin immigratie gestuurd werd door de vraag naar arbeid en het toelatings-
                                beleid op grote schaal als een systeem van insluiting fungeerde. In eerste instantie
                                ging de werving van buitenlandse werknemers grotendeels buiten de overheid
                                om. Werkgevers legden zelf de benodigde contacten om arbeiders uit Zuid-
                                Europa en later Turkije en Marokko over te laten komen. Pas later nam de over-
                                heid het heft in handen en sloot zij wervingscontracten met deze landen.
                                De krapte op de arbeidsmarkt en de werving van arbeidskracht werd als het ware
                                een nationale kwestie. Parallel aan de officiële werving van arbeidsmigranten
                                kwam echter ook een omvangrijke ‘spontane’ immigratiestroom op gang buiten
                                de officiële kanalen om, dit zonder veel tegenspraak van de Nederlandse over-
                                heid.2 Met de oliecrisis in 1973 werd het besluit genomen de arbeidsmigratie te
                                stoppen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>                                                                                              vreemdelingenbeleid
       De wervingsstop bracht twee zaken aan het licht. In de eerste plaats werd duide-
       lijk dat de tijdelijkheidsgedachte die onder de werving had gelegen door de prak-
       tijk was ingehaald. De wervingsstop bracht een grote groep arbeidsmigranten,
       met name Turken en Marokkanen, aan het licht die in weerwil van de tijdelijk-
       heidsgedachte al langere tijd in Nederland verbleven en tot dan in de statistieken
       verscholen waren geweest.
Door het stilvallen van de werving na de oliecrisis van 1973 werden deze langblijvers ineens veel
zichtbaarder. De grote aantallen terugkeerders in eerdere jaren bleken namelijk een sterke samen-
hang te vertonen met de kort daarvoor geworven arbeiders: in de eerste jaren was de kans op
terugkeer statistisch het hoogst. (Lucassen en Penninx 1995: 57)
       In de tweede plaats creëerde de abrupte wervingsstop voor het eerst een grote
       groep illegalen in Nederland. In zekere zin had de overheid zichzelf in de voet
       geschoten door in de voorgaande periode de irreguliere ‘spontane’ arbeids-
       migratie te gedogen: door de strikte naleving van de wervingsstop hadden de
       gelukszoekende arbeidsmigranten geen mogelijkheden meer zichzelf te legalise-
       ren. Dat er als gevolg van de omslag in het beleid een aanzienlijke populatie ille-
       galen gecreëerd was, bleek tijdens een éénmalige regularisatie in 1975, toen vijf-
       tienduizend illegalen in het bevolkingsregister bijgeschreven werden (De Beer                              57
       1998: 250).
       In de periode 1973-1985 zette de overheid in op een beperking van de migratie naar
       Nederland door middel van een restrictief beleid. Meer algemeen werd vanaf het
       midden van de jaren zeventig in alle landen van West-Europa een restrictief toe-
       latingsbeleid gevoerd, met name voor migranten uit niet-westerse landen die zich
       ongevraagd meldden (twcm 1995; Broeders 2001). Het toelatingsbeleid veran-
       derde in deze periode effectief gezien van een systeem van insluiting naar een
       systeem van uitsluiting.
       In weerwil van dit streven van de overheid groeide de populatie van de oor-
       spronkelijke arbeidsmigranten echter sterk, als gevolg van de gezinshereniging.
       Het ‘recht’ op gezinshereniging is namelijk afgeleid van verschillende internatio-
       nale verdragen3 waaraan de Nederlandse regering zich verbonden heeft, hetgeen
       de mogelijkheden om deze migratie in te dammen niet wegneemt, maar wel
       beperkt. Volgens het Europees Verdrag inzake de Rechten van de Mens (evrm)
       kan een ieder die zich legaal in een van de landen van de Europese Unie of andere
       partners in de Raad van Europa heeft gevestigd, zich beroepen op het recht op
       familieleven (Doomernik et al. 1996). Van dit verdrag zijn zowel het recht op
       gezinshereniging als het recht op gezinsvorming als beginsel afgeleid.4 Ondanks
       de erkenning van deze internationale verplichting(en) heeft de overheid toch
       enige mate van beperkende regulering op dit terrein ingevoerd. Er werden eisen
       gesteld aan de huisvesting en het inkomen van de al in Nederland aanwezige
       partner. Hier golden wel verschillende eisen voor respectievelijk Nederlanders,
       eu-burgers en anderen. In 1993 zijn de vereisten voor niet eu-burgers verder aan-
       gescherpt. Van (niet eu) gezinsvormers werd verwacht dat zij ten minste drie jaar
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                legaal in Nederland verblijven. Voor gezinshereniging werd verder vastgesteld
                                dat deze niet later dan drie jaar nadat de in Nederland wonende vreemdeling aan
                                de daarvoor geldende eisen voldoet, mag plaatsvinden. Verder werden personen
                                die geen recht op een permanent verblijf hebben, uitgesloten van het recht op
                                gezinshereniging (Doomernik et al. 1996).5
                                In de genoemde periode 1973-1985 leidde ook de Nederlandse koloniale erfenis
                                nog tot een omvangrijke migratie. Nadat de immigratiestroom van Surinamers
                                vanaf 1965 begon te groeien en meer uit laagopgeleiden begon te bestaan, pro-
                                beerde Nederland ook deze stroom in te dammen. Vanwege het Statuut van het
                                Koninkrijk (1954), dat in één staatsburgerschap voor het gehele Koninkrijk voor-
                                zag, was dit echter niet mogelijk zonder de medewerking van de Surinaamse
                                autoriteiten. In de Nederlandse politiek werd steeds sterker de nadruk gelegd op
                                een beperking van de migratie door middel van een nieuwe nationaliteitsregeling
                                waarover in de aanloop op de Surinaamse onafhankelijkheid onderhandeld werd.
                                Het uiteindelijke compromis – een overgangsregeling van vijf jaar (1975-1980)
                                waarin een vrij verkeer van personen tussen Nederland en Suriname bleef
                                bestaan – bleek een miscalculatie (Penninx 1998: 722). De ongelukkige combinatie
                                tussen een streng restrictief Nederlands politiek debat, het grote enthousiasme
58                              voor migratie in Suriname en de, in retrospectief, vrij onbegrijpelijke overgangs-
                                regeling produceerde precies datgene dat de politiek had willen vermijden: een
                                grootschalige Surinaamse migratie. Juist de Nederlandse retoriek over een streng
                                beleid gaf in Suriname de indruk dat Nederland zijn deuren voorgoed zou sluiten.
                                Dit deed velen besluiten van de ‘laatste mogelijkheid’ gebruik te maken, eerst
                                vlak voor de onafhankelijkheid in 1975 en daarna vlak voor het aflopen van de
                                overgangsregeling in 1980.
                                Er zijn twee redenen om de periode 1985-heden te onderscheiden van de voor-
                                gaande periode, ondanks het feit dat de inzet van de overheid op een restrictief
                                beleid onveranderd blijft. In de eerste plaats namen vanaf het midden van de
                                jaren tachtig de aantallen asielzoekers die naar Nederland kwamen, een hoge
                                vlucht. Ook worden de landen van herkomst meer divers en minder voorspelbaar
                                (zie tabel 3.1). Asielzoekers zijn hiermee een van de belangrijkste categorieën
                                immigranten naar Nederland geworden, zowel beleidsmatig als in de publieke
                                discussie. In de tweede plaats kreeg in deze periode de Europese Unie een steeds
                                grotere rol in de aangelegenheden van immigratie, zowel intern in de regulering
                                van de migratie van eu-burgers tussen de verschillende lidstaten als op het
                                gebied van de asielmigratie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>                                                                                             vreemdelingenbeleid
  Tabel 3.1     Aantallen asielaanvragen en belangrijkste landen van herkomst, 1980-1999.
 Jaar          Asielaanvragen         Belangrijkste landen van herkomst
 1980          976                    1 Turkije 2 Ethiopië 3 Chili 4 Iran/Pakistan
 1981          832                    1 Ethiopië 2 Pakistan 3 Irak 4 Turkije
 1982          840                    1 Pakistan 2 Turkije 3 Irak 4 Ethiopië
 1983          1.400                  1 Suriname 2 Turkije 3 Pakistan 4 Sri Lanka
 1984          2.304                  1 Sri Lanka 2 Turkije 3 Iran 4 Suriname
 1985          4.522                  1 Sri Lanka 2 Turkije 3 Iran 4 Suriname
 1986          3.650                  1 Turkije 2 India 3 Afghanistan 4 Iran
 1987          13.460                 1 Ghana 2 India 3 Turkije 4 Zaïre
 1988          7.486                  1 Ghana 2 Ethiopië 3 Iran 4 India
 1989          13.898                 1 Somalië 2 Libanon 3 Polen 4 Ethiopië
 1990          21.208                 1 Sri Lanka 2 Roemenië 3 Iran 4 Somalië
 1991          21.615                 1 Joegoslavië 2 Sri Lanka 3 Iran 4 Somalië
 1992          20.346                 1 vm Joegoslavië 2 Somalië 3 Iran 4 Sri Lanka
 1993          35.399                 1 vm Joegoslavië 2 Somalië 3 Irak 4 Iran
 1994          52.576                 1 vm Joegoslavië 2 Iran 3 Somalië 4 vm Sovjet-Unie
 1995          29.258                 1 vm Joegoslavië 2 Somalië 3 Iran 4 Irak
 1996          22.857                 1 Irak 2 Afghanistan 3 vm Joegoslavië 4 vm Sovjet-Unie
 1997          34.443                 1 Irak 2 Afghanistan 3 vm Joegoslavië 4 vm Sovjet-Unie
                                                                                                                 59
 1998          45.217                 1 vm Joegoslavië 2 Irak 3 Afghanistan 4 vm Sovjet-Unie
 1999          42.729                 1 vm Joegoslavië 2 Afghanistan 3 Irak 4 Somalië
Bron: Doomernik et al. (1996: 27) en De Valk et al. (2001: 189).
          Vanaf het midden van de jaren tachtig namen de aantallen asielzoekers die op
          eigen gelegenheid naar Nederland kwamen, als gezegd, sterker toe. Voorheen
          ging het voornamelijk om de zogenaamde uitgenodigde vluchtelingen, die al een
          status toegekend hadden gekregen via de Hoge Commissaris voor de vluchtelin-
          gen bij de Verenigde Naties (unhcr). Hoewel het bij deze uitgenodigde vluchte-
          lingen om kleine groepen ging, was de toelating toch vaak onderwerp van heftig
          debat6 tussen de verschillende ministeries die in een interdepartementale werk-
          groep over de toelating beslisten (Ten Doeschate 1994). Toen de aantallen ‘spon-
          tane’ asielmigranten nog relatief klein waren, gold ook voor deze groep dat er
          uitvoerige en vaak langdurige afwegingen werden gemaakt ten aanzien van de
          toelating. Met het stijgen van de aantallen ‘spontane’ asielzoekers kon de over-
          heid zich echter de luxe van een uitgebreide case-by-case benadering niet meer
          veroorloven en werd het toelatingsbeleid steeds restrictiever van aard. Hoewel de
          overheid gebonden is aan het verdrag van Genève, waaraan eigenlijk nooit echt
          getornd wordt, ging men wel zoveel mogelijk op zoek naar de letter van het ver-
          drag, om asielzoekers te weren of in ieder geval buiten de vluchtelingenstatus te
          houden. Met de verscherpingen in de interpretatie van het verdrag van Genève
          daalde het aantal toekenningen van de vluchtelingenstatus (relatief gezien), maar
          groeide tegelijkertijd het aantal statussen dat aan verschillende groepen toege-
          kend wordt. Kuijer en Steenbergen schreven in 1996 hierover:
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                         Waar het aantal verzoeken van vreemdelingen om toelating als vluchteling aanzienlijk toenam,
                         daalde het percentage dat werd gehonoreerd even snel. Dit betekende echter niet dat er uiteinde-
                         lijk ook minder asielzoekers in Nederland verblijf kregen. Zij kregen en krijgen namelijk in toene-
                         mende mate geen verblijfstitel als vluchteling (A-status) of asielgerechtigde (B-status)vii, maar
                         een ‘gewone’ vergunning tot verblijf zonder beperkingen (C-status), of nog recenter een voor-
                         waardelijke vergunning tot verblijf (vvtv). Een vluchtrelaas dat tien jaar geleden nog een A-status
                         ‘opleverde’ is nu goed voor een C-status, of nog minder.
                         (Kuijer en Steenbergen, in Doomernik et al. 1996: 31)
                                Deze wildgroei aan statussen was mede het gevolg van de manier waarop Neder-
                                land de definitie van ‘vluchteling’, en daarmee de toekenning van de A-status, in
                                de loop der jaren had toegepast. Het was voor een vluchtelingenstatus in Neder-
                                land niet voldoende om tot een getroffen groep te behoren; om een A-status te
                                krijgen diende men ook aan te tonen dat men persoonlijk vervolgd werd in de zin
                                van het vluchtelingenverdrag. Deze zogenaamde singling out doctrine 7 is volgens
                                Spijkerboer en Vermeulen (1998: 30) nergens zo radicaal doorgevoerd als in
                                Nederland. Een gevolg hiervan was dat het merendeel van de asielzoekers niet als
                                verdragsvluchteling erkend werd, maar om uiteenlopende redenen van humani-
                                taire aard ook niet teruggestuurd kon worden en derhalve een secundaire, al dan
60                              niet tijdelijke, status kreeg. Aangezien aan de verschillende statussen verschil-
                                lende rechten en plichten verbonden waren, had dit bijgedragen aan het aantal
                                bezwaren en gerechtelijke procedures om een betere status te verkrijgen. Met
                                name de vvtv was een onzekere status, aangezien op elk moment kon worden
                                bezien of de oorspronkelijke redenen voor toekenning nog van toepassing waren
                                en de status gehandhaafd bleef (Doomernik et al. 1996).
                                In tabel 3.2 is een overzicht opgenomen van de toekenningen van de verschillen-
                                de statussen en de afwijzingen van asielverzoeken in de periode 1988-1998.
                                Helaas is het op basis van de beschikbare gegevens niet mogelijk de toe- en
                                afwijzingen te relateren aan de instroomcijfers aangezien de procedures zich vaak
                        Tabel 3.2       Toekenningen en afwijzingen asielverzoeken 1988-1998
                                                             1988   1989  1990    1991  1992   1993   1994   1995   1996   1997  1998
                       Verdragsvluchtelingen
                       Uitgenodigde vluchtelingen (A-status)   782 596      701   589 643 659 554 605 615 187 502
                       Individuele toekenningen A-status      589 1.032    694     775 4.923 10.338 6.654 7.980 8.806 6.630 2.356
                       Humanitaire statussen
                       Vergunning tot Verblijf (VtV)           915 1.076   857 1.920 6.891 4.674 9.235 6.203 7.384 5.176 3.591
                       Voorlopige Vergunning tot Verblijf        *     *      *      *     *      * 3.456 4.318 7.400 5.182 9.152
                       (VVtV)
                       Afwijzingen                           7.377 9.674 8.999 14.544 20.304 15.759 32.146 32.297 51.686 23.318 28.173
                      *Cijfers niet beschikbaar.
                      Bron: Muus (1999: 64).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>                                                                                                      vreemdelingenbeleid
           uitstrekken over meerdere jaren. Het Ministerie van Justitie gaat er echter op
           basis van ‘productiecijfers’ van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (ind) van-
           uit dat ongeveer 17 tot 20 procent van de aanvragers een permanente of tijdelijke
           status voor verblijf in Nederland kreeg (zie bijvoorbeeld Ministerie van Justitie
           2000). De precieze manier van berekening is echter niet duidelijk.
           Op basis van een recent cohortenonderzoek van Doornbos en Groenendijk (2001)
           kan wel (voor het eerst) inzicht verschaft worden in de percentages toekenningen
           en afwijzingen (zie tabel 3.3). Het is interessant deze onderzoeksgegevens hier te
           presenteren, aangezien dit onderzoek zowel een aantal aannames bevestigt
           (statusinflatie) als ontkent (het percentage asielzoekers dat in Nederland een
           status krijgt). Bovendien geeft het inzicht in de mate waarin er door asielzoekers
           wordt ‘doorgeprocedeerd’ en in welke gevallen dit het vaakst voorkomt.
           Het opvallendste resultaat is dat het percentage toekenningen aanzienlijk hoger
           ligt dan in het algemeen en officieel wordt aangenomen. Bijna 44 procent van de
           asielzoekers krijgt uiteindelijk een permanente of tijdelijke status toegewezen
           (‘gross general recognition rate’). Aangezien nog niet alle verzoeken zijn
 Tabel 3.3        Verblijfsstatus van asielzoekers uit de cohorten 1995-1997, absolute aantallen en per-                  61
                  centages van het aantal personen (situatie per juni 2000)
                                                                   Cohort
 Uitkomst                        1995 (N=28.683)     1996 (N=21. 798)       1997 (N=33.587)  Totaal (N=84.068)
 Vluchtelingenstatus (A-status)
 Eerste aanleg               3.410               2.906                   2.807                 9.123    10,9%
 Bezwaar                     2.522                1.453                   1.493               5.468       6,5%
 Beroep                         188                 163                       114                465     0,6%
 Totaal                       6.120              4.522                   4.414               15.056
 Gross convention                        21,3%              20,7%                     13,1%             18,0%
 recognition rate
 Vergunning tot verblijf
 Eerste aanleg                1.658                1.311                 1.609                4.578       5,4%
 Bezwaar                      1.334                 873                    1.120               3.327     4,0%
 Beroep                         493                 252                        93                838      1,0%
 Totaal                      3.485       12,2%   2.436       11,2%        2.822       8,4%     8.743   10,4%
 Voorwaardelijke vergunning tot verblijf
 Eerste aanleg                1.242               2.411                   7.877               11.530     13,7%
 Bezwaar                      1.025                 261                      169               1.455       1,7%
 Beroep                           13                  17                        2                 32     0,0%
 Totaal                      2.280        7,9%   2.689       12,3%      8.048        24,0%    13.017    15,4%
 Totaal                     11.885               9.647                 15.284               36.816
 Gross general                          41,4%              44,2%                     45,5%             43,8%
 recognition rate
Bron: Doornbos en Groenendijk (2001: 248).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                afgehandeld, verwachten de onderzoekers dat dit percentage nog iets zal oplo-
                                pen. Ook uit eerdere, minder omvattende,9 onderzoeken van Doornheim en
                                Dijkhoff (1995) en van de Algemene Rekenkamer (1999) komt naar voren dat het
                                percentage asielzoekers dat een status krijgt, aanzienlijk hoger ligt dan doorgaans
                                wordt aangenomen. Ook blijkt dat het totale percentage erkenningen over de
                                gevolgde cohorten licht stijgt; de periode is echter te kort om van een trend te
                                spreken. Nog een ontwikkeling die ook in tabel 3.2 duidelijk naar voren komt,
                                wordt door deze cijfers bevestigd. Er is een sterke afname van het aantal verleen-
                                de vluchtelingenstatussen (A-status) en vergunningen tot verblijf (vtv) ten gun-
                                ste van de tijdelijke vvtv-status. Het aandeel van de tijdelijke status stijgt over
                                drie cohorten van 7,9 naar 24 procent van het totaal van de asielverzoeken.
                                Tijdelijke opvang wordt dus meer en meer de norm, een ontwikkeling die ook in
                                andere Europese landen te zien is (Broeders 2001). Ten derde blijkt uit de tabel
                                dat doorprocederen, met name in de bezwaarfase, voor asielzoekers lonend is:
                                13,8 procent van de totale asielzoekerpopulatie verkreeg zijn status pas na
                                bezwaar of beroep (omgerekend betekent dit dat ongeveer een derde van de totale
                                populatie statushouders zijn status na bezwaar of beroep heeft gekregen). Uit het
                                onderzoek blijkt dat asielzoekers in 64 procent van alle zaken bezwaar aanteke-
                                nen tegen de beslissing in eerste aanleg. Opvallend daarbij is dat het hoogste per-
62                              centage geldt voor asielzoekers die in eerste aanleg een tijdelijke vvtv-status
                                hebben gekregen, maar liefst 96 procent tekent bezwaar aan. Ter vergelijking: van
                                diegenen die in eerste aanleg zijn afgewezen, tekent ‘slechts’ 64 procent bezwaar
                                aan (Doornbos en Groenendijk 2001: 250).
                                In deze laatste periode, 1985-2001, werd met de toename van de aantallen asiel-
                                zoekers en de vaak lange tijd waarin zij in de asielprocedure verwikkeld waren,
                                ook de opvang van asielzoekers een groter probleem. De opvang van asielzoekers
                                is in die tijd steeds verder geprofessionaliseerd en gecentraliseerd. De decentrale
                                ad-hoc-opvang in de grote steden die voor 1987 normaal was geweest, werd ver-
                                laten toen voor de grote groepen gevluchte Tamils een aparte regeling in werking
                                trad. Deze zogenaamde ‘bed-, brood- en badregeling’ waarin de toegang tot de
                                bijstand en andere faciliteiten afgeschaft werd, stond model voor de latere alge-
                                mene Regeling Opvang Asielzoekers (roa). Omdat Nederland niet te boek
                                mocht komen te staan als een aantrekkelijk land voor asiel, werden de opvangfa-
                                ciliteiten in de asielzoekerscentra en de decentrale roa-huizen zo sober mogelijk
                                gehouden. Vanuit dezelfde redenatie werd de toegang tot de bijstand vervangen
                                door een zakgeldregeling en werden (en worden) asielzoekers en vvtv-houders
                                niet, of slechts mondjesmaat, tot de arbeidsmarkt toegelaten (Doomernik et al.
                                1996). In 1992 werd de opvang van asielzoekers door middel van het Nieuwe
                                Toelatings- en Opvangmodel voor Asielzoekers (ntom) nog verder geïnstitutio-
                                naliseerd en gecentraliseerd. Het nieuwe opvangmodel werd in 1994 aangevuld
                                met de instelling van een aantal aanmeldcentra (ac’s), waar door middel van een
                                snelle selectie de mogelijk gegronde verzoeken van de evident niet-gegronde of
                                niet-ontvankelijke verzoeken gescheiden moeten worden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>                                                                               vreemdelingenbeleid
In dezelfde periode neemt ook de Europeanisering van het onderwerp immigra-
tie toe. In de eerste plaats geldt dit voor het vrije verkeer van personen tussen de
lidstaten van de Europese Unie zelf. De mogelijkheden en rechten van ‘intra-eu
migranten’ zijn in de afgelopen jaren sterk toegenomen. Het recht van burgers
van de eu-lidstaten om binnen de eu te migreren is gaandeweg losgeweekt van
migratie in het kader van werk (‘free movement of economic agents’) naar een
vrij verkeer dat gebaseerd is op het feit dat men burger is van één der lidstaten van
de Unie (Koslowski 1998). Wat de migratie tussen de landen van de eu betreft is
het systeem dus steeds inclusiever van aard geworden. Overigens blijkt Neder-
land een populair vestigingsland: in termen van eu-migratie bestaat hier al jaren
een aanzienlijk vestigingsoverschot.
Europese regulering van migratie van buiten de Europese Unie staat in vergelij-
king hiermee nog in de kinderschoenen. De eerste contouren van dit systeem
worden echter al wel zichtbaar en zij zijn in grote lijnen ook opgenomen in de
Nederlandse wetgeving. De verdragen van Schengen (1985 en 1990) en de
formele opname van het Schengen-systeem in het gemeenschapsrecht met de
verdragen van Dublin en Amsterdam vormen de romp van een Europees immi-
gratiebeleid. Het gezamenlijk beleid op dit gebied is tot stand gekomen in de
periode waarin de meeste lidstaten gepreoccupeerd waren met de snelle toename                      63
van de aantallen asielzoekers. De Europese benadering van het immigratie- en
asielvraagstuk is primair gericht op het terugdringen van de aantallen asiel-
zoekers en illegale migranten en verschilt dan ook niet zoveel van die van de lid-
staten zoals Nederland. Het gebruik van drie begrippen, en een ruime mate van
overeenstemming over die begrippen, vormen de basis van een gezamenlijk
instrumentarium in het asielvraagstuk.
1 In 1995 stelde de Europese raad van ministers een gemeenschappelijk stand-
   punt betreffende de definitie voor vluchteling vast. De definitie sluit een grote
   groep uit: volgens het gemeenschappelijk standpunt vallen zij die vluchten
   voor burgeroorlog, algemeen gewapend conflict en vervolging door ‘non-state
   agents’, zoals milities buiten de categorie vluchteling (Koslowski 1998).
2 Het tweede leidende principe voor het asielbeleid van de meeste Europese
   landen is dat van de ‘veilige landen van herkomst’. Volgens dit principe wordt
   een aanvraag tot asiel ongegrond verklaard wanneer, volgens het land dat de
   aanvraag behandelt, het land in kwestie als veilig wordt beschouwd. Met veilig
   wordt dan bedoeld dat de civiele, politieke en mensenrechten hier afdoende
   zijn verankerd.
3 Het derde leidende principe is dat van het ‘derde land van ontvangst’ of ‘veilige
   derde landen principe’. Ingesteld om ‘asylum shopping’ tegen te gaan, verwijst
   dit principe naar de situatie waarin een asielzoeker het land is binnengekomen
   via een ander (niet-eu) land dat als veilig aangemerkt kan worden. Aangezien
   dit andere land veilig is, had de asielzoeker daar asiel moeten aanvragen en is
   het ontvangende land gerechtigd de asielzoeker daarheen terug te sturen.
In de jaren negentig werden, mede als gevolg van de Europese ontwikkelingen,
wetten en regels op elkaar gestapeld om de migratiestromen naar Nederland te
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                kunnen reguleren en de aantallen asielzoekers te verminderen. In 1994 werden
                                Aanmeldcentra ingesteld, die in een eerste schifting van de asielzaken de kans-
                                rijke asielverzoeken moesten scheiden van de niet-ontvankelijke en kennelijk
                                ongegronde zaken. Eerst diende deze schifting in 24 uur te gebeuren, onlangs is
                                dit verlengd tot 48 uur. In 1995 werden de principes ‘veilige derde landen’ en
                                ‘veilige landen van herkomst’, gebaseerd op de overeenkomsten van Schengen en
                                Dublin, bij wet vastgelegd. In 1999 trad de Wet Ongedocumenteerden in werking
                                waarmee, onder voorwaarden en nooit alleen op basis van deze wet, asielverzoe-
                                ken ongegrond verklaard kunnen worden als reis- en identiteitspapieren ontbre-
                                ken. Andere voorbeelden zijn verder nog de verscherpingen in het visumbeleid
                                en de verscherpingen van de sancties tegen vervoerders (zoals luchtvaart- en
                                scheepvaartdiensten) die mensen zonder de vereiste papieren hebben vervoerd.
                                Eigenlijk kunnen we hier spreken van een nieuwe ‘generatie’ maatregelen.
                                Tezamen worden deze maatregelen wel het weringsbeleid genoemd, waaronder
                                wordt verstaan: die maatregelen die erop gericht zijn te voorkomen dat potentiële
                                asielzoekers het Nederlandse grondgebied kunnen bereiken om vervolgens een
                                verzoek in te dienen, dan wel maatregelen die beogen hen niet toe te laten tot de
                                procedure van asielbeoordeling (Doomernik et al. 1996: 27).
                                Denkbaar is overigens dat met het optrekken van barrières om Nederland een
64                              selectie zal optreden van de personen die toch hierheen proberen te komen.
                                Voornamelijk de meer bemiddelde mensen zullen in staat zijn zichzelf toegang
                                tot de procedure te verschaffen al dan niet met de hulp van mensensmokkelaars
                                en (valse) reispapieren. Het al dan niet beschikken over voldoende (financiële)
                                middelen houdt uiteraard geen verband met het feit of iemand wel of niet aan
                                vervolging blootstaat.
                     3.3        de centr ale thema’s in het huidige toel atingsbeleid
                                In deze en de volgende paragrafen worden de problemen behandeld die spelen bij
                                de inrichting en uitvoer van het vreemdelingenbeleid. In deze paragraaf (3.3) gaat
                                het om de belangrijkste ‘knooppunten’ in het beleid voor (asiel)vluchtelingen.
                                Dit zijn respectievelijk de procedures en statusverlening, de opvang en de inte-
                                gratie dan wel de terugkeer van (afgewezen) vluchtelingen. In de paragrafen die
                                hierop volgen, worden andere thema’s aangaande het vreemdelingenbeleid
                                behandeld.
                     3.3.1      vluchtelingenproblematiek
                                Hoewel, zeker in aantallen gemeten, asielzoekers niet de omvangrijkste groep
                                immigranten in Nederland zijn (zie hfdst. 2) domineert deze groep, als gezegd,
                                de aandacht van de politiek en de media. Vreemdelingenbeleid is in de publieke
                                discussie nagenoeg gelijkgesteld aan vluchtelingen- of asielzoekersbeleid.
                                De Vreemdelingenwet 2000, die per 1 april 2001 in werking trad, getuigt hiervan.
                                Bijna alle belangrijke aanpassingen in de wet zijn erop gericht de knelpunten in
                                de asielketen aan te pakken. Deze knelpunten liggen eigenlijk op alle hoofd-
                                onderdelen van de asielprocedure: de (juridische) procedure, de opvang van asiel-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>                                                                                     vreemdelingenbeleid
      zoekers, en het sluitstuk van de keten: integratie voor hen die toegelaten worden
      en de terugkeer van hen die afgewezen zijn. In de volgende paragrafen worden de
      belangrijkste knelpunten in de asielketen besproken. Aangezien de Vreemde-
      lingenwet 2000 zijn vuurdoop in de komende tijd moet krijgen en over de wer-
      king nog niets bekend is, worden de belangrijkste wijzigingen in de wet en hun
      beoogde effect aan de hand van knelpunten bezien.
      Bij het vraagstuk van de asielmigratie is de samenhang tussen immigratie, inte-
      gratie en de verzorgingsstaat complex. In het vreemdelingenbeleid is het uit-
      gangspunt dat het merendeel van de asielzoekers volgens de Nederlandse regels
      geen recht heeft op een verblijfsstatus. Het is de inzet van de overheid deze
      mensen buiten de Nederlandse maatschappij en de reguliere verzorgingsstaat te
      houden, om hun terugkeer of doorreis te vergemakkelijken. De verzorgingsstaat
      dient niet belast te worden met mensen die hier niet ‘thuishoren’. De opvang van
      asielzoekers is derhalve geregeld in een apart systeem van opvang buiten de regu-
      liere verzorgingsstaat. In essentie wordt een voorportaal of een wachtkamer tot
      de Nederlandse samenleving ingericht. Ook de groep asielzoekers die uiteindelijk
      een status toegekend krijgt, wordt, soms voor zeer lange tijd, in deze opvang
      ondergebracht. Het systeem van de opvang dat bijna tegen de integratie van de
      asielzoeker in de Nederlandse maatschappij gericht lijkt, slaat voor de toegelaten                 65
      vluchteling 180 graden om, naar de verplichting te integreren. Dat het systeem
      van een voorportaal haaks staat op het systeem van integratie is met name van
      belang naar gelang de tijd die asielzoekers in de opvang doorbrengen, toeneemt.
      In dit perspectief kan het verlenen van een tijdelijke status als een halfslachtige
      verlenging van het voorportaal worden gezien.
3.3.2 asiel: procedures en statusverlening
      Een van de grootste knelpunten in de Nederlandse asielketen is de lange duur van
      de procedures. Voor de lengte van de procedure zijn twee belangrijke oorzaken.
      Ten eerste wordt vaak bezwaar of beroep aangetekend tegen de (negatieve)
      besluiten van de ind. Een tweede belangrijke reden voor de lange duur van de
      procedure is gelegen in het zogenaamde ‘doorprocederen’ voor een betere status.
      Doordat aan de verschillende Nederlandse statussen verschillende rechten en
      plichten verbonden waren, was het aantrekkelijk door te procederen voor een
      hogere status waaraan meer rechten en rechtszekerheid verbonden waren.
      De Vreemdelingenwet 2000 beoogt de procedures te bekorten door middel van
      de volgende drie veranderingen:
      1 een beslissing binnen 6 maanden (inspanning van de ind);
      2 vervallen van de mogelijkheid tot bezwaar;
      3 invoering van één enkele status voor asiel.
      Ad 1      Een beslissing binnen 6 maanden (inspanning van de ind)
      In de eerste plaats moet de versnelling bereikt worden door de beslistermijn voor
      de afhandeling van een asielaanvraag op 6 maanden te leggen. Dit is geen nieuw
      beleid – het streven naar een beschikking binnen 6 maanden was in de oude wet
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                ook al het uitgangspunt –, maar een inspanningsverplichting van de ind die wel
                                apart vermeld wordt in de Memorie van Toelichting. Een algehele versnelling van
                                de asielprocedure zit niet alleen in het werk van de ind maar ook in de snelheid
                                van het werk van de Vreemdelingenkamer (beroep) en de Raad van State (hoger
                                beroep). De versnelling staat voor een deel op zichzelf (veranderingen binnen de
                                organisatie) maar is ook deels gebaseerd op de verwachte werking van de twee
                                andere maatregelen. Op de beslistermijn van zes maanden zijn in de wet echter
                                ook uitzonderingen geformuleerd. In de eerste plaats kan in individuele gevallen
                                de beslistermijn van de ind met zes maanden verlengd worden. In de tweede
                                plaats kan de beslistermijn door middel van een ‘besluitmoratorium’ met maxi-
                                maal een jaar worden verlengd tot anderhalf jaar. Deze mogelijkheid kan worden
                                gebruikt “indien naar verwachting voor een korte periode onzekerheid zal bestaan
                                over de situatie in het land van herkomst, of indien de situatie in het land van her-
                                komst naar verwachting op korte termijn zal verbeteren” (Ministerie van Justitie
                                2000: 2). Een andere reden kan zijn dat het aantal aanvragen uit een bepaald land
                                of een bepaalde regio zo groot is (‘mass influx’), dat de ind daarop niet binnen de
                                gestelde termijn van zes maanden kan reageren. Gedurende een besluitmoratori-
                                um hoeft de ind dus geen besluit te nemen over een asielverzoek.
66                              Ad 2        Ver vallen van de mogelijkheid tot bezwaar
                                Onder de Vreemdelingenwet 2000 verdwijnt het recht op het aantekenen van
                                bezwaar tegen een beslissing in eerste aanleg. Wel staat de mogelijkheid tot
                                beroep open bij de Vreemdelingenkamer en is een hoger beroep bij de Raad van
                                State ingevoerd. Het laten vallen van de mogelijkheid van bezwaar stelt, ook naar
                                eigen zeggen van het Ministerie van Justitie, wel hoge eisen aan de kwaliteit van
                                de initiële beslissing van de ind. De beslissing over het hoger beroep mag, in
                                tegenstelling tot het beroep, in de regel niet in Nederland afgewacht worden.
                                Als de aanvraag van de vreemdeling (in beroep) wordt afgewezen moet hij
                                Nederland verlaten. Opvang en andere voorzieningen worden beëindigd door
                                middel van één meeromvattende beschikking. Als gevolg hiervan kunnen geen
                                aparte procedures meer worden aangespannen tegen bijvoorbeeld de beëindiging
                                van opvang, hetgeen voorheen wel mogelijk was. De versnelling van de procedu-
                                re wordt echter nog wel geplaagd door een erfenis uit het verleden. Er is nog een
                                ‘stuwmeer’ van oude asielzaken die vertragend kunnen werken op de invoering
                                van de nieuwe wet en de gewenste versnelling in de weg kunnen staan. Er moet
                                nog over ongeveer 75.000 asielverzoeken beslist worden onder het oude systeem
                                (zie De Volkskrant, 21.3.2001).
                                Ad 3        Invoering van één enkele status voor asiel
                                De belangrijkste verandering in de Vreemdelingenwet is echter het verdwijnen
                                van de verschillende (al dan niet tijdelijke) statussen ten gunste van één enkele
                                asielstatus. Per 1 april 2001 krijgt elke asielzoeker van wie de aanvraag wordt
                                gehonoreerd dezelfde tijdelijke vergunning. De grond waarop asiel wordt
                                verleend, blijft dezelfde variatie houden als ten tijde van het systeem van de
                                verschillende statussen, zoals erkenning als verdragsvluchteling, toelating om
                                humanitaire redenen, of toelating op grond van de algehele situatie in het land
</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>                                                                              vreemdelingenbeleid
van herkomst (categoraal).10 De status die verleend wordt, is echter voor alle
categorieën hetzelfde. Elke toegelaten asielzoeker krijgt in eerste instantie een tij-
delijke status voor ten hoogste drie jaar, die na die drie jaar omgezet kan worden
in een vaste verblijfsstatus. Dit is het systeem van de zogenaamde volgtijdelijke
status. Aan deze ene status is een uniform voorzieningenpakket gekoppeld.
Dit voorzieningenpakket is gebaseerd op het pakket dat voorheen gekoppeld was
aan de hoogste status, oftewel de vluchtelingenstatus. Alle statushouders hebben
dezelfde rechten in de sfeer van werk, sociale zekerheid, gezinshereniging, studie
en studiefinanciering, vluchtelingenpaspoort enzovoort, en wel op het niveau
zoals het Vluchtelingenverdrag dit eist met betrekking tot verdragsvluchtelingen
(Vermeulen 2000). Zowel voor de oud-vtv-statushouders als voor de houders
van een oud-vvtv-status betekent dit een aanzienlijke verbetering van hun
voorzieningenpakket. Door slechts één voorzieningenpakket toe te kennen, is er
volgens de wetgever geen aanleiding meer om door te procederen voor een
hogere status en hoopt men het aantal procedures aanzienlijk te verminderen.
Er blijft echter nog wel een verschil bestaan tussen de verdragsvluchtelingen en
de voormalig vtv’ers enerzijds en de voormalig vvtv’ers anderzijds. De grond
waarop de status is verleend, bepaalt tevens de voorwaarden waaronder de status
ingetrokken kan worden. Voor de A-status en de vtv-status geldt dat de situatie
in het land van herkomst aangrijpend verbeterd moet zijn 11 maar van vreemde-                     67
lingen die onder een categoriaal beschermingsbeleid vallen, kan de status inge-
trokken worden als de staatssecretaris het beleid wijzigt (Spijkerboer 2000,
2001). Aangezien dit verschil pas relevant wordt bij verlenging of intrekking van
de status, kan er waarschijnlijk niet over geprocedeerd worden. Wel bestaat het
risico dat de procedures bij intrekking bijzonder gecompliceerd worden (Spijker-
boer 2001).
De robuustheid van het systeem met één enkele status wordt veel breder in
twijfel getrokken (tk 1999-2000, 26732, nr. 4; Holterman 2000; Doornbos en
Groenendijk 2001). Opvallend daarbij is dat de wet zelf eigenlijk al een bres slaat
in de ‘eigen’ eenheidstatus (Holterman 2000). Op basis van het besluitmoratori-
um kunnen eenvoudig categorieën asielzoekers worden gecreëerd die in de
‘wacht’ gezet worden (bijv. op basis van de situatie in het land van herkomst) en
waarover voor een periode van maximaal twee jaar in het geheel geen besluit
genomen zal worden. Aangezien zij hier wel mogen blijven, wordt er zo feitelijk
een soort substatus gecreëerd. Juist het opdoeken van de vvtv-status – uniek in
Europa – zal volgens Doornbos en Groenendijk toch weer leiden tot de behoefte
van de overheid aan een lagere status ‘onder’ de verblijfsvergunning van asiel
voor bepaalde tijd. Volgens hen zijn: “Formele of informele vormen van gedogen,
al dan niet op basis van een besluitmoratorium, te verwachten” (Doornbos en
Groenendijk 2001: 253). Spijkerboer komt op basis van deze en andere uitzonde-
ringen in de wet zelfs op drie verschillende mogelijke vormen van ‘titelloos’
gedogen, naast het volgtijdelijke systeem (tk 1999-2000).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 71 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                     3.3.3      opvang van asielzoeker s
                                De opvang van asielzoekers is in vele opzichten een soort voorportaal van de
                                Nederlandse samenleving. Net als in de meeste andere Europese landen gaat het
                                om een aparte opvang in het land van bestemming, maar grotendeels buiten de
                                samenleving van dat land. De logica van de aparte opvang is gebaseerd op de
                                assumptie dat het merendeel van de asielzoekers dat zich in de opvang bevindt,
                                uiteindelijk niet in Nederland mag blijven en dus geacht wordt weer te vertrek-
                                ken. In de praktijk blijkt echter een aanzienlijk groter deel dan in het algemeen
                                aangenomen wordt toch te mogen blijven (zie par. 3.2). De aparte opvang is ook
                                voor een deel gebouwd op de assumptie van zorgvuldige, maar vooral snelle
                                procedures waarin de geldigheid van het asielverzoek beoordeeld wordt. Uit de
                                vorige paragraaf bleek al dat dit in de meeste gevallen niet zo is. Procedures duren
                                lang en bijgevolg verblijven veel asielzoekers (zeer) lang in de opvang; ook hierin
                                is Nederland bepaald geen uitzondering onder de West-Europese landen (zie
                                Broeders 2001). Of de procedures na de invoering van de Vreemdelingenwet
                                2000 inderdaad versneld worden, is zeer te hopen maar staat nu nog niet vast.
                                De opvang van asielzoekers zelf heeft bovendien twee kanten. Enerzijds gaat het
68                              om de houding van de Nederlandse bevolking ten opzichte van asielzoekers en
                                meer in het bijzonder ten opzichte van (de vestiging van) een asielzoekers-
                                centrum in de buurt. De vestiging van een nieuw asielzoekerscentrum brengt
                                niet zelden verzet en een not-in-my-backyard-gevoel teweeg onder de lokale
                                bevolking. Het vinden van draagvlak onder de (Nederlandse) bevolking voor de
                                vestiging van een asielzoekerscentrum blijkt vaak een lastige opgave te zijn.
                                Anderzijds is het gevoeglijk bekend dat de opvang in asielzoekerscentra, zeker als
                                het gaat om lange periodes, negatieve effecten heeft op de asielzoekers zelf.
                                De opvangstructuur zet asielzoekers in grote mate apart van de Nederlandse
                                samenleving. Bij het zoeken naar locaties worden asielzoekerscentra opvallend
                                vaak geprojecteerd langs gemeentegrenzen en vervoersassen of op industrie-
                                terreinen (Herweijer et al. 1999). Vaak worden de asielzoekers ondergebracht in
                                grote complexen als leegstaande kazernes en andere grote gebouwen of er worden
                                noodconstructies gebruikt, zoals huisjes in vakantieparken en tijdelijke ‘asiel-
                                dorpen’ bestaande uit caravans.
                                Ook worden asielzoekers op een meer subtiele manier buiten de reguliere maat-
                                schappij en verzorgingsstaat gehouden. Asielzoekerscentra kennen een eigen
                                infrastructuur met allerlei voorzieningen en tot op zekere hoogte een aparte
                                vorm van een beperkte verzorgingsstaat (in de zin van speciale gezondheidszorg,
                                een apart ‘zakgeldstelsel’, enz.). In essentie worden mensen voor een groot deel
                                afhankelijk gemaakt van de voorzieningen die geboden worden en krijgen zij
                                weinig kansen om een eigen zelfredzaamheid te behouden dan wel op te bouwen
                                gedurende de periode in de opvang. De asielopvang in Nederland is weliswaar
                                van een relatief hoog niveau, maar heeft zo tegelijkertijd een sterk hospitaliseren-
                                de werking (twcm 1995; Herweijer et al. 1999). In 1995 concludeerde de Tijde-
                                lijke Wetenschappelijke Commissie Minderhedenbeleid het volgende:
</pre>

====================================================================== Einde pagina 71 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 72 ======================================================================

<pre>                                                                                              vreemdelingenbeleid
  Het beleid voor asielzoekers die nog geen officiële status hebben gekregen, belemmert of verbiedt
  toerustingsactiviteiten. De betreffende personen worden voor de statusverlening ontmoedigd
  activiteiten te ondernemen, terwijl na de statusverlening van hen nu juist verlangd wordt dat zij
  zich hiervoor sterk inspannen. Het probleem zit hem vooral in de lange wachtperiode: deze leidt
  niet alleen bij de betreffende personen tot psychologische problemen (waaronder ‘hospitalisatie-
  effecten’), maar moet ook vanuit het beleid als onderbenutting van mogelijkheden worden gezien.
  (twcm 1995: 51)
          Hoewel het beleid van het Centraal Opvangorgaan Asielzoekers (coa) de afgelo-
          pen tijd meer is gericht op de zelfredzaamheid van asielzoekers brengt het sys-
          teem van grootschalige centrale opvang dit soort problemen bijna onvermijdelijk
          met zich mee. De metafoor van het voorportaal gaat hier dan ook onverkort op.
          De inrichting van de opvang is zo vorm gegeven dat asielzoekers zoveel mogelijk
          buiten de maatschappij staan. De bedoeling hiervan is om asielzoekers van wie
          het verzoek uiteindelijk afgewezen zal worden, niet te laten wortelen in de
          Nederlandse maatschappij. Dit geldt evenwel ook onverkort voor diegenen die
          uiteindelijk wel een status toegekend krijgen en van wie vervolgens wordt ver-
          wacht dat zij zo snel mogelijk hun plaats vinden in de Nederlandse maatschappij.
                                                                                                                  69
3.3.4     uitstroom uit de opvang: integr atie en terugkeer
          De asielketen heeft in essentie twee mogelijke uitkomsten. Of men krijgt een sta-
          tus toegewezen en stroomt door in de Nederlandse maatschappij, of men wordt
          afgewezen, de voorzieningen worden beëindigd en men wordt geacht terug te
          keren naar het land van herkomst of door te reizen naar een ander (niet-eu) land.
          Hierboven is al het een en ander gezegd over de gebrekkige aansluiting tussen de
          opvang van asielzoekers en het proces van integratie dat hierop volgt voor de sta-
          tushouders. Elke inspanning die de asielprocedure kan versnellen en de opvang
          van kansrijke asielzoekers kan verkorten, zal uiteraard de participatie van deze
          groep in de Nederlandse samenleving ten goede komen. Wanneer echter tijdens
          de opvang activiteiten worden toegestaan of bevorderd die voorbereiden op een
          verblijf in Nederland, komt dit neer op investeren in een groep van wie een deel
          uiteindelijk afgewezen zal worden en dus geen verdere bijdrage aan de Neder-
          landse samenleving zal leveren. Bovendien kunnen aldus bij niet-kansrijken
          verkeerde verwachtingen worden gewekt over de uitkomst van de procedure.
          Er zijn echter ook argumenten die wel pleiten voor een meer tegemoetkomende
          houding. In de praktijk blijkt dat vele asielzoekers lang in de procedure en in de
          opvang verblijven, hetgeen een negatief effect heeft op de zelfredzaamheid en de
          ondernemingsgeest in de algemene zin. De aansluiting op de Nederlandse voor-
          zieningen voor integratie (zoals de win) blijkt in de praktijk lastig, hetgeen door
          een voortraject in de opvang wellicht verbeterd kan worden. Verder blijkt nog dat
          hoog opgeleide asielzoekers, als zij al werk vinden, in de meeste gevallen ver
          beneden hun kwalificaties werken (zie Van den Tillaart 2000). De waardering
          van in het buitenland behaalde diploma’s is een probleem in Nederland.12
          Ook dit zou een aanknopingspunt kunnen zijn om vanuit het oogpunt van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 72 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 73 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                toekomstige integratie in Nederland zo vroeg mogelijk aandacht aan te besteden
                                aan opleiding (zie voor deze thematiek verder hfdst. 5 en 6).
                                Een laatste punt van aandacht in het kader van de aansluiting op integratie is de
                                nieuwe asielstatus in de Vreemdelingenwet 2000. De volgtijdelijke status kan,
                                vanwege de tijdelijkheid van de eerste drie jaar, als mogelijk bijeffect hebben dat
                                asielzoekers een afwachtende houding aannemen ten aanzien van hun partici-
                                patie in de Nederlandse samenleving. Onzekerheid over de toekomst en over de
                                vraag of men in Nederland zal mogen blijven, zal niet bijdragen aan de motivatie
                                voor het integratietraject. Dit zou met name schadelijk zijn voor de verdrags-
                                vluchtelingen en de voormalig vtv’ers, die grote kans hebben uiteindelijk te
                                mogen blijven. Voor de voormalige vvtv’ers kan zich een tegengesteld effect
                                voordoen. Bij deze groep is het de bedoeling de optie van terugkeer voor
                                minimaal drie jaar open te houden. De volgtijdelijke status en het daaraan
                                gekoppelde voorzieningenpakket geeft hun echter de maximale mogelijkheden
                                om te participeren in de Nederlandse samenleving, inclusief het recht op gezins-
                                hereniging. Naarmate mensen er meer in geslaagd zijn een plaats te verwerven in
                                de Nederlandse samenleving, is de verwijdering na beëindiging van de status
                                uiteraard alleen maar moeilijker (vergelijk de problemen rondom de uitzetting
70                              van de familie Gümüs in Amsterdam).
                                Terugkeerbeleid
                                Het terugkeerbeleid is het sluitstuk van het vreemdelingenbeleid en tevens één
                                van de meest omstreden onderdelen. Het Nederlandse terugkeerbeleid is gestoeld
                                op de eigen verantwoordelijkheid van de asielzoeker. De redenatie is dat de asiel-
                                zoeker op eigen kracht naar Nederland gekomen is, en dus op eigen kracht ook
                                weer terug of door zou moeten reizen (Ministerie van Justitie 2000). Dit uit-
                                gangspunt is bij alle recente wijzigingen van het terugkeerbeleid niet veranderd.
                                Nederland kent dus geen structureel uitzettingsbeleid als onderdeel van het
                                terugkeerbeleid aan het einde van de asielketen. Feitelijk gezien wordt maar een
                                zeer beperkte groep daadwerkelijk uitgezet, de overgrote meerderheid ‘verdwijnt’
                                met onbekende bestemming.
                                Volgens de hoofdregel van het beleid moet de afgewezen asielzoeker Nederland
                                binnen vier weken op eigen gelegenheid verlaten hebben. Na afloop van deze ter-
                                mijn wordt een adrescontrole uitgevoerd. Indien de vreemdeling niet meer op het
                                laatst bekende adres aanwezig is, wordt hij geregistreerd als administratief verwij-
                                derd, hetgeen meestal een ‘vertrek met onbekende bestemming’ (mob) inhoudt.
                                Het overgrote deel van de uitgeprocedeerde asielzoekers wordt inderdaad admi-
                                nistratief verwijderd. Vertrek onder dwang is een uitzondering en kan worden
                                uitgevoerd door middel van uitzetting of vertrek onder toezicht.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 73 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 74 ======================================================================

<pre>                                                                                                                              vreemdelingenbeleid
                                Uitzetting wil doorgaans zeggen dat de vreemdeling onder begeleiding van de Koninklijke Mare-
                                chaussee of de ind over de grens wordt gezet en eventueel naar het betrokken land wordt vervoerd.
                                In het geval van vertrek onder toezicht mag de vreemdeling op eigen gelegenheid uit Nederland
                                vertrekken, maar diens reisdocument wordt ingenomen en – ter controle op het vertrek – op de
                                doorlaatpost waarlangs deze het land verlaat weer teruggegeven. (Algemene Rekenkamer 1999: 8)
                                      Uit figuur 3.1 blijkt dat het merendeel van de uitgeprocedeerde asielzoekers in
                                      Nederland administratief verwijderd wordt. Bij deze figuur moet wel aangemerkt
                                      worden dat de absolute aantallen uitgezette en onder toezicht vertrokken afgewe-
                                      zen asielzoekers in de jaren ‘90 licht zijn opgelopen.13
                   Figuur 3.1                 Percentage teruggekeerde asielzoekers via adrescontrole (=mob), uitzetting en toe-
                                              zicht van het totaal aantal verwijderde asielzoekers
                                 80
                                 70
                                 60
percentage asielvreemdelingen
                                 50                                                                                                                 71
                                                                                                     adrescontrole
                                                                                                     uitzetting
                                 40
                                                                                                     vertrek onder toezicht
                                 30
                                 20
                                 10
                                  0
                                       1990          1991        1992        1993         1994       1995            1996     1997
Bron: Algemene Rekenkamer (1999: 15).
                                      Hoewel het hoge aandeel ‘administratief verwijderden’ overeenkomt met de
                                      doelstelling van de eigen verantwoordelijkheid van de afgewezen asielzoeker, is
                                      het niet te bepalen of deze personen echt het land hebben verlaten. Het blijft de
                                      vraag of een deel van de afgewezen asielzoekers illegaal in Nederland (ver)blijft.
                                      Deze vraag is op basis van de gegevens van de bij asiel en terugkeer betrokken
                                      organisaties bevestigend noch ontkennend te beantwoorden (Algemene Reken-
                                      kamer 1999: 21). De meeste uitgeprocedeerde asielzoekers die niet op eigen
                                      gelegenheid ‘vertrekken’, zijn de moeilijke gevallen; de zogenaamde beleidsmatig
                                      of technisch moeilijk verwijderbare gevallen. Beleidsmatig moeilijk verwijderbaar
                                      zijn die afgewezenen die vanwege de algehele situatie in hun eigen land niet
                                      terug kunnen. Deze personen hebben geen vertrekplicht en mogen derhalve in
                                      de opvang blijven. Technisch moeilijk verwijderbaren kunnen niet worden
                                      teruggestuurd omdat niet vastgesteld kan worden uit welk land zij komen,
                                      waardoor geen enkel land hun de vereiste papieren wil geven, of omdat er geen
                                      reisverbindingen met het land van herkomst zijn. Het verwijdercentrum Ter Apel
</pre>

====================================================================== Einde pagina 74 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 75 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                is speciaal ingesteld voor technisch moeilijk verwijderbare afgewezen asiel-
                                zoekers maar haalt de eigen doelstellingen voor terugkeer niet. Ook het terug-
                                keerbureau van het iom (International Organisation for Migration), dat helpt bij
                                de vrijwillige terugkeer of doorreis, haalt de eigen doelstelling (in termen van
                                aantallen) niet (Algemene Rekenkamer 1999: 16-17).
                                In de aanscherping van het terugkeerbeleid (Ministerie van Justitie,1999) is de
                                term ‘vrijwillige’ terugkeer verlaten. De ervaring had geleerd dat van vrijwillig-
                                heid niet echt sprake was.
                        Veeleer moet sprake zijn van een situatie waarin de vreemdeling inziet dat – nu toelating tot
                        Nederland definitief is geweigerd – een verdere verlenging van het verblijf in Nederland niet lan-
                        ger als een reële optie beschouwd kan worden. Dit centrale uitgangspunt zal al bij de aanvang van
                        de procedure in de Aanmeldcentra aan de vreemdeling kenbaar worden gemaakt. (Ministerie van
                        Justitie 1999: 7)
                                Kort samengevat moet de opvang dus meer gaan functioneren als voorbereiding
                                op de terugkeer en wordt er verder gerekend op het onaantrekkelijk maken van
                                een illegaal verblijf in de Nederlandse samenleving. Het eerste wordt bereikt via
72                              het coa door middel van voorlichting en het instellen van terugkeerunits voor
                                clusters van opvangcentra die de vreemdeling moeten begeleiden bij zijn terug-
                                keer. Het coa moet meer een ‘terugkeerorganisatie’ worden. Het onaantrekkelijk
                                maken van de Nederlandse samenleving wordt in de eerste plaats bereikt door
                                alle voorzieningen stop te zetten. In de Vreemdelingenwet 2000 is een rigide
                                termijn van 28 dagen opgenomen waarin de opvang beëindigd moet worden,
                                als de asielzoeker geen rechten meer op opvang heeft. In de tweede plaats lijkt de
                                onaantrekkelijkheid te steunen op het beleid dat gericht is op de uitsluiting van
                                illegalen, zoals de Koppelingswet. Hoewel dat er niet staat, lijkt terugkeerbeleid
                                dus voor een groot deel een beleid ter ontmoediging van illegaal verblijf gewor-
                                den.
                                Het strenge beleid van de rijksoverheid moet op lokaal niveau vorm gegeven
                                worden. Het niet-uitzetten van uitgeprocedeerde asielzoekers creëert in sommige
                                gevallen echter juist problemen op het lokale niveau. Een deel van de mensen die
                                ‘met onbekende bestemming’ vertrokken zijn, zal weer opduiken in de illegali-
                                teit. De aantallen zijn onbekend, maar het is logisch ervan uit te gaan dat een deel,
                                al dan niet tijdelijk, illegaal in Nederland zal verblijven. Met name de lokale auto-
                                riteiten zullen met dit probleem geconfronteerd worden. Uitgeprocedeerde asiel-
                                zoekers worden geacht terug of door te reizen, maar komen in eerste instantie op
                                straat te staan. Veel gemeenten gedogen nu al informele vormen van opvang door
                                liefdadigheidsinstellingen en particulieren en soms worden deze organisaties
                                door de lokale overheden gesubsidieerd. In de toekomst zal deze vorm van
                                opvang zich waarschijnlijk uitbreiden om problemen van zwervers en schrijnen-
                                de gevallen van mensen die op straat moeten leven, tegen te gaan. Tegenover het
                                strenge asielbeleid van de nationale overheid zoeken lokale overheden naar oplos-
                                singen die zo min mogelijk strijdig zijn met nationale wetten, maar die tevens de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 75 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 76 ======================================================================

<pre>                                                                             vreemdelingenbeleid
problemen van humanitaire aard en van openbare orde en veiligheid waarmee zij
geconfronteerd worden, kunnen oplossen. De nationale en lokale overheid heb-
ben verschillende belangen, maar zijn wel op elkaar aangewezen.1 4 Zo heeft de
gemeente Groningen een ‘verwarmde wachtkamer’ ingesteld om het hoofd te
bieden aan wat zij de ‘rafels van de Koppelingswet en Vreemdelingenwet’ noemt
(Zie vng magazine, 2.3.2001). In het geval van Groningen richt de opvang zich
voornamelijk op die mensen die geen recht meer hebben op opvang, zoals asiel-
zoekers die in de procedure van het hoger beroep zitten waarvan de uitslag niet
in Nederland mag worden afgewacht. Ook andere gemeenten zullen wellicht
dergelijke ‘oplossingen’ gaan zoeken als er meer illegale en uitgeprocedeerde
asielzoekers op straat terechtkomen. Omgekeerd geven dit soort van lokale
oplossingen ook weer hoop aan de uitgeprocedeerde asielzoeker en laat het ruim-
te voor calculerend gedrag. De signalen die door de Nederlandse overheid en
maatschappij worden afgegeven, kunnen de verwijderbare asielzoeker het idee
geven dat hij toch niet wordt uitgezet (Van Andel 1999).
Het terugkeerbeleid is bij uitstek een deel van het vreemdelingenbeleid dat
onderdeel uit zou (moeten) uitmaken van een vertaling van ‘Nederland als immi-
gratiesamenleving’ (zie hfdst. 8) in het buitenlands beleid. Een groot deel van de
problemen met terugkeer heeft te maken met de opstelling van de landen van                       73
herkomst. Veel van deze landen willen niet of nauwelijks meewerken aan de
terugname van uitgeprocedeerde asielzoekers en reageren traag of in het geheel
niet op aanvragen voor reispapieren. Ook de relatie met de andere lidstaten van
de eu verloopt in het geval van terugname van asielzoekers onder de verdragen
van Dublin en Schengen vaak stroef. Volgens deze verdragen is het (eu)-land
waar een asielzoeker het eerste aankwam, verantwoordelijk voor de behandeling
van het asielverzoek. Als kan worden aangetoond dat de asielzoeker eerst in een
ander eu-land is geweest, kan een verzoek tot terugname worden ingediend. Een
groot deel van deze zogenaamde Schengen/Dublin-claims wordt echter niet
gehonoreerd; in de periode 1995-1997 leidde slechts 36 procent van de claims tot
een daadwerkelijke overdracht (Algemene Rekenkamer 1999). Zowel de proble-
men met de landen van herkomst als die met de landen van de eu zijn (mede)
problemen die ressorteren onder het buitenlands beleid.
In het kader van een effectief (toekomstig) Europees immigratie- en asielbeleid is
het van belang dat kernovereenkomsten als het verdrag van Dublin in de praktijk
goed uitvoerbaar zijn. Ook de relatie met landen van herkomst en het sluiten van
terug- en overnameverdragen behoort sinds het verdrag van Amsterdam in
beginsel tot het gemeenschapsrecht (Ministerie van Buitenlandse Zaken/Minis-
terie van Justitie 2001). Binnen vijf jaar na inwerkingtreding dienen bovendien
meer mogelijkheden te worden gecreëerd “voor de verwijdering van personen
wie het recht op verblijf is geweigerd, door middel van een betere eu-coördinatie
en de uitvoering van de overnameclausules (…)” (Actieplan Europese Raad en
Commissie, geciteerd in Fernhout 1999: 92). Landen als Nederland en Duitsland
zijn voorstanders van een grotere rol van de eu maar er is nog weinig overeen-
stemming tussen de lidstaten over de mate waarin terug- en overnameovereen-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 76 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 77 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                komsten deel zijn van de doelstelling van een gemeenschappelijk immigratiebe-
                                leid. Het financiële gewicht van de eu kan wellicht een factor van belang zijn bij
                                het onderhandelen over deze overeenkomsten, zoals onlangs bleek bij het afslui-
                                ten van een nieuw Lomé-akkoord (ter waarde van ongeveer 40 miljard gulden
                                aan hulp en handel) waarin de eu op het laatste moment een terugname- en
                                overnameclausule op liet nemen (zie Contrast, 12.4.2001). De specifieke invul-
                                ling van deze clausule moet echter nog wel bilateraal of in Benelux-verband uit-
                                gewerkt worden. Ook de uitvoering van deze verdragen zal meer aandacht moe-
                                ten krijgen, aangezien de daadwerkelijke terugkeercijfers “niet bijster
                                imponerend” zijn (Fernhout 1999).
                     3.4        gezinshereniging en gezinsvorming
                                De Nederlandse regels voor gezinshereniging en gezinsvorming zijn redelijk
                                streng, maar worden wel beperkt door internationale verdragen. De voornaamste
                                eisen binnen de nationale wetgeving, afgezien van de aard van de relatie en het
                                bewijzen daarvan, worden gesteld aan het gezinslid dat zich in Nederland
                                bevindt. Deze persoon moet al een bepaalde periode in Nederland verblijven (in
                                het geval van gezinsvorming) en over een bepaald inkomen en passende huisves-
74                              ting beschikken. Deze eisen zijn erop gericht te voorkomen dat de overgekomen
                                gezinsleden/partner financieel door de Nederlandse belastingbetaler moeten
                                worden ondersteund. De in Nederland verblijvende persoon – de referent – staat
                                letterlijk garant voor gezin en partner. Bovendien is het van belang dat iemand die
                                in het kader van gezinshereniging of vorming overkomt, in eerste instantie een
                                afhankelijke verblijfsvergunning krijgt. Deze vergunning wordt jaarlijks verlengd
                                afhankelijk van het voortduren van de relatie. Is de relatie niet meer intact en zijn
                                er geen andere gronden voor zelfstandig verblijf in Nederland, dan volgt meestal
                                geen verlenging (De Valk en Beets 2000). Pas na drie jaar kan deze persoon een
                                eigen verblijfsvergunning krijgen. Het beleid biedt ten slotte de mogelijkheid
                                toch tot toelating te besluiten vanwege klemmende redenen van humanitaire
                                aard, ook al wordt niet aan alle geldende eisen voldaan.
                                De nationale wetgeving en de uitvoering daarvan moeten uiteraard in overeen-
                                stemming zijn met internationale verdragsverplichtingen. Het zijn vooral de
                                rechtstreeks werkende verdragsbepalingen, die voorrang hebben boven (alle)
                                nationale regels, die hier van belang zijn. Van deze heeft artikel 8 van het Euro-
                                pees Verdrag voor de Rechten van de Mens (evrm) veruit de grootste betekenis.15
                                Kort gezegd moet worden voldaan aan de rechtsbescherming die dit artikel aan
                                vreemdelingen beoogt te geven, een en ander zoals uitgelegd door het Europese
                                Hof en door de Nederlandse rechter (dit ondanks het feit dat het Europees Hof
                                van de Rechten van de Mens herhaaldelijk heeft uitgesproken dat artikel 8 voor
                                nationale staten geen algemene verplichting meebrengt om de domiciliekeuze
                                van echtparen te eerbiedigen of om gezinshereniging op hun grondgebied
                                mogelijk te maken door immigratie toe te staan). Formeel gezien bestaat er in het
                                internationaal recht geen recht op gezinshereniging, maar wel een recht op een
                                gezinsleven.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 77 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 78 ======================================================================

<pre>                                                                                 vreemdelingenbeleid
    In de Vreemdelingenwet 2000 is, behalve procedures en verblijftitels, ook een
    aantal zaken voor gezinshereniging en gezinsvorming veranderd. In de eerste
    plaats is de inkomenseis aangescherpt. Voor gezinshereniging is de inkomenseis
    gesteld op 100 procent van de relevante bijstandnorm voor een echtpaar/gezin in
    de zin van de Algemene Bijstandswet. Voor sommigen (zoals de houders van de
    ‘oude’ A-status) is dit een verzwaring ten opzichte van de 70 procent die voor-
    heen geëist werd. Uitzonderingen en vrijstellingen zijn geschrapt. Een verrui-
    ming lijkt het vervallen van de huisvestingseis, maar in de praktijk werd deze eis
    toch al niet gesteld.
    Een reële verruiming, die een rechtstreeks gevolg is van de wens het doorproce-
    deren te beperken, is wel dat asielzoekers die een categorale bescherming hebben
    gekregen in het kader van het landenbeleid (de vroegere vvtv’ers), nu ook recht
    hebben op gezinshereniging. In het volgtijdelijke systeem van de Vreemdelin-
    genwet 2000 hebben alle statushouders immers dezelfde rechten op het niveau
    van wat voor de verdragsvluchteling vereist wordt. Mogelijk wordt hiermee een
    extra probleem op het gebied van de categorale bescherming geïntroduceerd,
    wanneer deze bescherming wordt ingetrokken terwijl gezinshereniging al heeft
    plaats gevonden. Meer in het algemeen gesteld is de verhouding tussen bescher-
    ming met een beperkte duur enerzijds en volledig op participatie gerichte rechten                75
    anderzijds problematisch en mogelijk conflictopwekkend (zie ook par. 3.3.4).
    Ook bij het onderwerp gezinshereniging en met name gezinsvorming doet zich
    dus een ongemakkelijke relatie voor tussen immigratie en participatie. In het
    algemeen kan worden gesteld dat het beleid voor deze groepen restrictief is. Deels
    komt dit voort uit het Nederlandse belang van een restrictief toelatingsbeleid, in
    het bijzonder het economisch belang dat de nieuwkomers de staat geen speciale
    kosten bezorgen. De gezinsvormende migratie staat echter ook in het teken van
    een gevoel van onbehagen over de participatie van de betrokken groepen in de
    Nederlandse samenleving. Dit onbehagen houdt verband met de vrees voor een
    gesegmenteerde integratie of zelfs een volledige segmentatie binnen de Neder-
    landse samenleving. Door voortdurend een gezin te vormen met mensen uit het
    land, of de streek, van herkomst zou er weinig blijk zijn van een oriëntatie op de
    Nederlandse samenleving. Bovendien zal er dan steeds opnieuw een ‘eerste’
    generatie migrant met een in Nederland opgegroeid persoon huwen, hetgeen
    nadelige gevolgen kan hebben voor de participatie van beide betrokken personen
    en de opvoeding van eventuele kinderen uit zo’n huwelijk. Dit sociaal-demogra-
    fische patroon van gezinsvorming komt in Nederland met name voor bij Turken
    en Marokkanen (De Valk et al. 2001).
3.5 reisagenten en mensensmokkel aars
    De aandacht voor mensensmokkelaars is relatief recent ontstaan en sterk toege-
    nomen na de tragische verstikkingsdood van 58 gesmokkelde Chinezen in Dover.
    Hoewel het overduidelijk is dat echte oplossingen voor het probleem van de
    mensensmokkel alleen via een internationale aanpak gevonden kunnen worden,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 78 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 79 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                is overeenstemming hierover moeilijk te krijgen. In paragraaf 3.8.4 wordt inge-
                                gaan op de internationale kant van de aanpak van mensensmokkel, in deze para-
                                graaf gaat het om de Nederlandse inzichten en inspanningen.
                                In Nederland werd het delict mensensmokkel pas in 1993 strafbaar gesteld als
                                gevolg van de verplichtingen die voortvloeiden uit de invoering van het
                                Schengen-akkoord. In eerste instantie was de strafmaat slechts 1 jaar; later is deze
                                verhoogd tot 4 jaar, onder meer om meer in de pas te lopen met omringende lan-
                                den (Openbaar Ministerie 1996). Het verhogen van de strafmaat en andere maat-
                                regelen tegen mensensmokkel worden in het Plan van aanpak mensensmokkel
                                (1996) van het Openbaar Ministerie voornamelijk in het kader van de beheersing
                                van migratiestromen geplaatst: “De instroom van asielzoekers wordt zodoende
                                voor een belangrijk gedeelte ‘gereguleerd’ door de activiteiten van mensensmok-
                                kelaars. De – strafrechtelijke – aanpak van mensensmokkelaars is daarmee een
                                essentieel onderdeel geworden van de beheersing van migratiestromen” (blz. 5).
                                Het percentage asielzoekers dat (naar eigen zeggen) gebruik heeft gemaakt van
                                een reisagent of een smokkelaar 16 is zeer hoog. De percentages variëren van een
                                gemiddelde van 70 procent voor alle asielzoekers tot percentages boven de 90
76                              procent voor specifieke groepen als Afghanen in de periode 1998-1999 (Openbaar
                                Ministerie 1996; Mensensmokkel Informatiegroep/indiac 1999).
                                De mensensmokkelorganisaties, niet de asielzoeker zelf, kiezen vaak het land van
                                bestemming. Een van de belangrijkste verklaringen voor de toename van asiel-
                                stromen uit bepaalde gebieden ligt volgens een tweetal onderzoeken 17 van de ind
                                dan ook in een samenspel van de aantrekkelijkheid van het Nederlandse beleid en
                                de invloed van mensensmokkelaars. De redenatie is als volgt: mensensmokkelaars
                                kiezen voor Nederland als bestemmingsland op basis van het beleid en de (ruime)
                                statusverlening voor de te smokkelen groep (indiac 2000; Mensensmokkel
                                Informatiegroep/indiac 1999). Het beleid wordt als een van de belangrijkste pull-
                                factoren gezien, zij het dat de pull via de mensensmokkelaars verloopt.
                                Juist vanwege het feit dat smokkelaars een belangrijke rol lijken te spelen in de
                                richting en omvang van stromen asielzoekers die naar Nederland komen, worden
                                veranderingen in het beleid als mogelijkheden gezien om stromen af te buigen.
                                Wanneer het beleid in Nederland strenger wordt ten opzichte van asielzoekers uit
                                bepaalde landen van herkomst zal, mede vanwege de invloed van informatie op
                                mensensmokkelaars, de toestroom van asielzoekers uit dat land afnemen.
                                De voornaamste conclusie van het rapport over mensensmokkel en reisroutes uit
                                Irak en Afghanistan is dan ook dat mensensmokkelaars hun heil elders zoeken als
                                reactie op de verminderde aantrekkelijkheid van Nederland.
                        De sterke daling in Nederland sinds het najaar van 1998 en de verschuivingen in Europa kunnen
                        daarom mede verklaard worden door de reactie van reisagenten, smokkelaars en criminele samen-
                        werkingsverbanden op de minder aantrekkelijke situatie in Nederland. Nederland wordt vaker
                        gemeden en men probeert het elders in Europa. (Mensensmokkel Informatiegroep/indiac
                        1999: 41, cursivering toegevoegd)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 79 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 80 ======================================================================

<pre>                                                                                   vreemdelingenbeleid
    Vanuit het perspectief van het terugbrengen van de aantallen asielverzoeken geeft
    de laatste zin al aan dat het hier om een oplossing op het nationale niveau gaat.
    Op het niveau van de eu is er niets veranderd; de ‘asielstroom’ slaat slechts in een
    andere lidstaat van de eu neer.
    In plaats van een systeem van lastendeling tussen de eu-lidstaten ontstaat er zo
    een beleidscompetitie tussen de Europese staten die leidt tot lastenverschuiving.
    Bovendien maskeert het perspectief van de aantallen het feit dat de meeste asiel-
    zoekers aangewezen zijn op de diensten van reisagenten en mensensmokkelaars
    om de landen van de eu te bereiken. De vele verscherpingen in het beleid hebben
    het steeds moeilijker gemaakt om Nederland op eigen kracht te bereiken en legaal
    binnen te komen. ‘Echte’ vluchtelingen zijn dus evengoed aangewezen op deze
    smokkelaars en reisagenten en generiek beleid tegen mensensmokkelorganisaties
    zal ook voor hen de weg naar Nederland bemoeilijken.
3.6 illegale migr atie en illegaliteit
    Illegale migratie en illegaliteit zijn slechts ten dele overlappende categorieën.
    Uit het weinige beschikbare onderzoek blijkt dat het merendeel van de illegalen
    op legale wijze Nederland is binnengekomen. Meestal gaat het om migranten met                      77
    een toeristen- of andersoortig visum die pas illegaal ‘worden’ als zij langer blijven
    dan toegestaan. Het merendeel van de migranten die op deze manier naar Neder-
    land komen, doet dat op basis van netwerken van familie of netwerken van de
    etnische gemeenschap (Staring 1999). In essentie kan men hier, net als bij gezins-
    vorming en gezinshereniging, spreken van volgmigratie.
    Er zijn natuurlijk ook illegale migranten die Nederland illegaal binnenkomen.
    Vergeleken met de enkelvoudige patronen (van dorp in land van herkomst recht-
    streeks naar de stad in het land van vestiging) die de migratie binnen de familie-
    netwerken kenmerkt, kunnen illegale grensoverschrijders zich over het algemeen
    minder verlaten op sterke netwerken van familie. Bij deze migranten is sprake
    van lange en complexe migratiepatronen (Staring 1999: 75). De illegale migranten
    zijn vaak ‘trekvogels’ die een zwervend bestaan leiden waarin meerdere landen
    voor kortere of langere tijd worden aangedaan.
    Een andere veronderstelling over de populatie illegalen in Nederland is dat onder
    hen een omvangrijke groep uitgeprocedeerde asielzoekers zou schuilgaan.
    Het beschikbare onderzoek laat echter zien dat zich onder de onderzoeksgroep
    slechts een kleine minderheid bevond die eerst de route van het asiel had gepro-
    beerd. Daarmee is volgens de onderzoekers zelf overigens het laatste woord nog
    niet gezegd. Het kan zijn dat deze groep inderdaad niet of nauwelijks in de illega-
    liteit verdwijnt, het kan ook zijn dat deze groep buiten het onderzoek is gevallen
    door de opzet en de timing van het onderzoek zelf (Burgers en Engbersen 2000:
    119). Het is echter niet uit te sluiten dat deze groep groter is dan vermoed en/of
    dat deze groep in de toekomst zal groeien. Het Nederlandse terugkeerbeleid
    (zie boven) laat immers veel ruimte voor uitgeprocedeerde asielzoekers om
</pre>

====================================================================== Einde pagina 80 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 81 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                desgewenst illegaal in Nederland te verblijven. Het is wel waarschijnlijk dat deze
                                groep veel minder zal kunnen terugvallen op informele systemen van opvang in
                                familienetwerken of gevestigde etnische gemeenschappen. De legaal gevestigde
                                populatie van familie of etnische groep (als gevolg van eerdere migratie) zal vaak
                                beperkt in omvang en in opvangcapaciteit zijn, zodat deze illegalen meer aange-
                                wezen zijn op zichzelf en op Nederlandse informele opvanginstanties.
                                De omvang van de populatie illegalen in Nederland kan uiteraard niet met zeker-
                                heid vastgesteld worden. Volgens een van de meest recente schattingen zouden
                                zich ongeveer 40.000 illegale vreemdelingen op jaarbasis in de vier grote steden
                                ophouden (Van Der Leun et al. 1998). Op basis van dit onderzoek was het niet
                                mogelijk de schatting naar het landelijk niveau te extrapoleren.
                                Gezien de vaak legale binnenkomst van ‘latere’ illegalen en gezien de open gren-
                                zen tussen Nederland en de omliggende landen kan nauwelijks gezegd worden
                                dat grenscontrole het meest effectieve middel is om illegaliteit te bestrijden. Wel-
                                iswaar heeft Nederland voor de inwerkingtreding van het verdrag van Schengen
                                het Mobiel Toezicht Vreemdelingen ingesteld, een soort van ‘vliegende brigades’
                                die steekproefsgewijs controleren op illegale grensoverschrijders, maar grensbe-
78                              waking kan in een Europese Unie met open grenzen niet meer het voornaamste
                                middel zijn om illegaliteit tegen te gaan. Het beleid om illegale volgmigratie tegen
                                te gaan, is dan ook in eerste instantie het visumbeleid. Het visumbeleid is de afge-
                                lopen jaren feitelijk 180 graden gedraaid.
                        Was er vroeger in principe sprake van een ‘visumvrij’ beleid met uitzondering van enkele
                        ‘probleemlanden’, nu is er, omgekeerd, een algemeen verplicht visumbeleid, met uitzondering van
                        enkele ‘onproblematische’ landen. Ook wordt er een meer actief gebruik gemaakt van de verplich-
                        ting van zogenaamde ‘transit visa’: visa nodig om via het ene land naar het andere te reizen.
                        (Burgers 1999: 266)
                                Toch zijn er vanuit de waarneming dat een zeer groot deel van de illegalen via
                                familieverbanden en op legale visa naar Nederland komt, nog aanknopingspun-
                                ten om de illegale migratie in te perken. Staring wijst erop dat dit migratiescena-
                                rio bemoeilijkt kan worden door een beleid te voeren dat strengere eisen stelt aan
                                immigranten die zich garant stellen voor een tijdelijk verblijf van familieleden
                                (Staring 1999: 87). Ook in vergelijking met andere landen kan worden gesteld dat
                                het Nederlandse visumbeleid een aantrekkelijke toegang tot Europa biedt. In
                                tegenstelling tot de meeste andere westerse landen zijn de Nederlandse mogelijk-
                                heden tot beroep tegen de afwijzing van een visumaanvraag zeer ruim. Een strik-
                                te toepassing van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan daaraan sterk bij-
                                dragen. Op basis van deze wet is vereist dat een afwijzing “met redenen
                                omkleed” is en kan een afgewezene binnen zes weken tegen de afwijzing in
                                beroep gaan. Ook de voorgeschreven “redelijke termijn”’ waarbinnen volgens de
                                Awb gereageerd moet worden, wordt in de praktijk als “knellend ervaren”
                                (Ministerie van Buitenlandse Zaken 2001). Deze problematiek hangt direct
                                samen met de spanning tussen immigratie en sociale rechtsstaat: de regels van de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 81 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 82 ======================================================================

<pre>                                                                                   vreemdelingenbeleid
    sociale rechtsstaat brengen met zich mee dat de Nederlandse overheid volgens
    deze regels werkt, ook bij het immigratiebeleid. Maar buiten Nederland gelden
    deze regels niet algemeen. In die situatie kan het toch toepassen consequenties
    hebben die de effectiviteit van het beleid aantasten op een wijze die zich binnen
    een rechtsstaat niet zou voordoen. Internationaal gezien vergaande regels voor
    de procedure van visumverlening kunnen daarom problemen opleveren.
    Inmiddels is een visumwet in voorbereiding die op deze punten een oplossing
    zou moeten bieden (Ministerie van Buitenlandse Zaken 2001). Verder is uiteraard
    het beleid voor de opsporing en uitzetting van illegalen van belang.
    Aangezien de binnengrenzen van de eu in toenemende mate ‘vrij’ zijn, heeft de
    aandacht voor grensbewaking zich naar de buitengrenzen van de Europese Unie
    verlegd. Maar ook in gebieden waar veel migranten illegaal de grens proberen te
    overschrijden, met name in Zuid-Europa en aan de oostgrens van de eu, lijkt een
    volledige afsluiting van het ‘Fort Europa’ niet reëel (zie verder par. 3.8).
    Het gebrek aan effectiviteit van grenscontroles als middel tegen illegale migratie
    heeft er dan ook toe geleid dat het beleid tegen illegaliteit zich naar binnen toe
    verlegd heeft.
    In plaats van de grenzen van de staat te controleren, poogt men sinds enige jaren
    de grenzen van de Nederlandse verzorgingsstaat af te sluiten. Zo is de weg naar                    79
    legale arbeid afgesneden door geen sofi-nummers meer verlenen, is regularisatie
    van illegaliteit via het huwelijk moeilijker gemaakt door middel van de Wet op
    het schijnhuwelijk en is de Koppelingswet ingesteld om illegalen zoveel mogelijk
    buiten de belangrijkste instituties van de verzorgingsstaat te houden. Ook wordt
    de weg naar werk in toenemende mate afgesneden door sancties tegen werk-
    gevers die illegalen in dienst hebben (Burgers 1999). Hoofdstuk 7 gaat verder in
    op de Koppelingswet en andere uitsluitingmechanismen vanuit het perspectief
    van de Nederlandse verzorgingsstaat.
3.7 selectieve en tijdelijke arbeidsmigr atie
    De laatste tijd lijkt het onderwerp ‘arbeidsmigratie’ enigszins los te komen van
    het taboe dat er sinds de jaren zeventig op heeft gelegen. Naar aanleiding van
    rapporten van de Verenigde Naties (2000) en de International Labour Organ-
    isation ilo (Stalker 2000), waarin immigratie als oplossing voor de Europese
    problematiek van de vergrijzing werd ‘gepropageerd’, stelden enkele Europese
    regeringsleiders het onderwerp in eu-verband ter discussie. De belangrijkste
    aanleidingen voor dit debat zijn de toekomstige vergrijzing van de Europese
    beroepsbevolking en de tekorten op de arbeidsmarkt van (een aantal) van de
    Europese landen. Hoewel de discussie op het Europese niveau langzaam vorm
    begint te krijgen, hebben verschillende onderzoekers de door de vn gepropageer-
    de oplossing van ‘immigratie voor vergrijzing’ voor de Nederlandse situatie al
    eerder van de hand gewezen (zie bijv. wrr 1993 en wprb 2000).18 Gezien het feit
    dat de discussie voor een deel plaatsvindt binnen het kader van de onderhan-
    delingen over de toekomstige vorm van het eu-beleid voor Justitie en Binnen-
    landse Zaken, kan Nederland echter wel met het vraagstuk in aanraking komen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 82 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 83 ======================================================================

<pre>     neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                                      Ook in het discussiestuk van de Europese Commissie over een gemeenschappe-
                                                      lijk immigratiebeleid dat nu ter tafel ligt, wordt verwezen naar de demografische
                                                      context in Europa als aanleiding voor het debat over een eu ‘immigratiebeleid’
                                                      (Europese Commissie 2000; zie verder par. 3.8.2).
                                                      Hoger opgeleide arbeidsmigranten
                                                      Hoewel immigratie als oplossing voor vergrijzing door veel onderzoekers afge-
                                                      wezen wordt, bestaat er op de Nederlandse arbeidsmarkt wel een frictie tussen
                                                      vraag en aanbod van werknemers in bepaalde sectoren. Zowel voor laag- als
                                                      hoogopgeleide arbeid geldt dat er in bepaalde sectoren, al dan niet seizoensge-
                                                      bonden, tekorten bestaan. In uitzonderingsgevallen wordt ervoor gekozen deze
                                                      ‘mismatch’ via tijdelijke immigratie op te lossen. Daarbij gaat het bijna zonder
                                                      uitzondering om arbeidsplaatsen waarvoor een relatief hoge opleiding vereist is.
                                                      Bekend is het voorbeeld van de verpleegsters uit de Filippijnen en uit Zuid-Afri-
                                                      ka. Meestal gaat het hier om ad-hoc-oplossingen onder bestaande regelingen
                                                      (zoals de Wet Arbeid Vreemdelingen 19 (wav), die nu de toegang tot de Neder-
                                                      landse arbeidsmarkt voor immigranten van buiten de Europese Economische
                                                      Ruimte regelt). Deze wet heeft overigens tot doel “in het kader van het arbeids-
                                                      marktbeleid arbeidsmigranten restrictief toe te laten en illegale tewerkstelling te
80                                                    bestrijden” (Algemene Rekenkamer 1999b: 11). Tot op heden is er steeds voor
                                                      gekozen om de werking van deze wet ‘op te rekken’ om in bepaalde behoeften op
                                                      de arbeidsmarkt te voorzien; meer structurele veranderingen worden er niet mee
                                                      beoogd.
                                    Figuur 3.2                 Verleende vergunningen in het kader van wabv en de wav (absoluut)
                                              25000
                                              20000
                     verleende vergunningen
                                              15000
                                              10000
                                               5000
                                                        1990        1991     1992     1993     1994    1995     1996     1997      1998   1999
                     Bron: Klaver en Visser (1999: 20); Arbeidsvoorziening (1999: 30 en 2000: 31).
                                                      Laagopgeleide arbeidsmigranten
                                                      Er is ook sprake van frictie in sectoren waar voornamelijk laagopgeleide arbeid
                                                      wordt gevraagd, vaak bij werk dat werklozen in Nederland niet willen vervullen.
                                                      Klaver en Visser noemen sectoren als de vleesverwerkende industrie, de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 83 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 84 ======================================================================

<pre>                                                                                            vreemdelingenbeleid
       agrarische sector en de horeca als sectoren waar vooral een tekort is aan laag-
       of ongeschoold personeel (Klaver en Visser 1999: 58). In de meeste gevallen
       worden de aanvragen voor lager opgeleid personeel onder de wav geweigerd.
       De enige recente uitzondering is de beslissing in 1998 om asielzoekers onder
       voorwaarden toe te staan te werken onder de regelingen van de wav. Op deze
       ad-hoc-maatregel na lijkt het uitgangspunt van het beleid bepaald te worden
       door het adagium ‘geen immigratieland’ als het gaat om laagopgeleide arbeids-
       migranten.
       Vanuit het perspectief van de aanbodkant blijkt dat een deel van het werk in deze
       sectoren opgevuld wordt door illegalen. De Algemene Rekenkamer stelt, op
       basis van onderzoek van het Nederlands Economisch Instituut (uit 1992-1993),
       dat illegale tewerkstelling hoofdzakelijk van substantieel belang is in de sectoren
       loonconfectie, land- en tuinbouw en de horeca (Algemene Rekenkamer 1999b).
       Onlangs bleek uit de jaarrapportage van het Westland Interventie Team (een
       multidisciplinair fraudeteam dat belasting- en premiefraude en illegale tewerk-
       stelling moet tegengaan) dat 23 procent van de gecontroleerde tuinders en -
       19 procent van het aantal gecontroleerde loonbedrijven en uitzendbureaus in het
       Westland de wav hadden overtreden door illegale tewerkstellingen (Minister
       van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2001). Juist een sector als de tuinbouw                             81
       vraagt, onder meer bij monde van lto-Nederland, al sinds jaar en dag om een
       beleid dat seizoensarbeid voor bijvoorbeeld Poolse immigranten reguleert (zie
       Agrarisch Dagblad, 3.5.2001).
       Uit een onderzoek naar de arbeidsmarkt voor illegalen in Rotterdam bleek verder
       dat illegalen met name werk vinden in sectoren als de tuinbouw, bepaalde secto-
       ren in de industrie, bouw en schoonmaak (Van Der Leun en Kloosterman
       1999).Wat daarbij opvalt, is de bevinding dat het de meeste werkgevers niet
       zozeer om een loonkostenvoordeel te doen is, maar om het vullen van vacatures
       die niet door legale werknemers vervuld worden omdat het werk als te belastend,
       onregelmatig en onaantrekkelijk wordt gezien. Werklozen laten het werk links
       liggen en illegalen zijn bij uitstek bereid tot de flexibiliteit die voor het werk ver-
       eist is (Van Der Leun en Kloosterman 1999). Deze kennelijk toch hardnekkige
       mismatch in bepaalde sectoren roept de vraag op of er niet toch gekeken dient te
       worden naar meer structurele oplossingen, bijvoorbeeld in de vorm van een
       beperkte arbeidsmigratie onder bepaalde voorwaarden, uiteraard naast een blij-
       vend pogen werklozen en arbeidsongeschikten weer te laten participeren in de
       arbeidsmarkt (zie ook hfdst. 5). Zo stelt de Arbeidsvoorziening in het Jaarverslag
       uitvoering Wet Arbeid Vreemdelingen 1999 de vraag naar gastarbeid als volgt aan
       de orde:
De huidige krapte op de arbeidsmarkt doet sterk denken aan die van de jaren ‘60. Toen zijn op
grote schaal de zogenoemde gastarbeiders geworven. Of opnieuw een structurele toelating op
grote schaal van vreemdelingen tot de Nederlandse arbeidsmarkt wenselijk is, is een vraag die pri-
mair politiek beantwoord moet worden. (Arbeidsvoorziening 2000: 7)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 84 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 85 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                In andere Europese landen zijn inmiddels ervaringen opgedaan met het instellen
                                van nieuwe gastarbeidersregimes voor laaggeschoolde arbeidsmigratie, zoals sei-
                                zoenswerk in land en tuinbouw. In Duitsland, een land dat tot voor kort de status
                                van immigratieland consequent heeft ontkend, is al aan het eind van de jaren
                                tachtig een nieuw gastarbeidersregime ingesteld. Eind jaren tachtig was er in
                                Duitsland tegelijkertijd sprake van werkloosheid en van arbeidstekorten in
                                bepaalde sectoren. Deze discrepantie tussen vraag en aanbod werd in de praktijk
                                ingevuld door illegale arbeiders uit voornamelijk Midden- en Oost-Europese
                                landen. Door middel van het instellen van een aantal systemen voor gast- en
                                seizoensarbeid is er in Duitsland voor gekozen deze illegale migratie en arbeid te
                                reguleren. Bij het instellen van deze ‘nieuwe gastarbeid’ is er wel zorgvuldig voor
                                gewaakt niet in de valkuil van de oorspronkelijke arbeidsmigratie te vallen.
                                Er zijn duidelijke regels vastgelegd die de tijdelijkheid van deze migratie waar-
                                borgen (zie voor een meer uitvoerige uitwerking van deze systemen Rudolph
                                1996, 1998; Broeders 2001). De nieuwe gastarbeid in Duitsland is, net als de
                                oorspronkelijke werving in de jaren zestig, opgezet door middel van bilaterale
                                wervingscontracten, voornamelijk met aangrenzende Midden-Europese landen.
                                Indien ook in Nederland voor een dergelijk systeem gekozen zou worden, ligt het
82                              eveneens voor de hand de mogelijke wervingslanden te zoeken onder de landen
                                van Midden- en Oost-Europa die vooraan in de rij staan bij de uitbreiding van de
                                Europese Unie. Op de middellange termijn, na toetreding tot de eu en een even-
                                tuele overgangsfase, vallen deze landen immers onder het vrij verkeer van werk-
                                nemers en kan zich een arbeidsmigratie van oost naar west voordoen. Deze
                                migratie kan met name behulpzaam zijn om vacatureknelpunten op te lossen in
                                bijvoorbeeld de technische beroepen of bij seizoensarbeid (ser 2001). De ser
                                pleitte er dan ook voor om nu ervaring op te doen met arbeidsmigratie van de
                                toetredende landen door arbeiders uit deze landen in het kader van de wav als
                                prioriteitsgenietend arbeidsaanbod te beschouwen (ser 2001:9).
                     3.8        vreemdelingenbeleid in het licht van de
                                europeanisering
                     3.8.1      immigr atie en asiel onder gemeenschapsrecht?
                                De onderwerpen immigratie en vooral asiel staan al enige tijd in de belangstelling
                                van de Europese Unie. De Europese ‘asielcrisis’ en het besef dat met het vrij-
                                maken van de binnengrenzen een Europese oplossing noodzakelijk is, heeft het
                                onderwerp gedurende de jaren negentig steeds prominenter op de Europese
                                agenda gebracht. Ondanks deze aandacht is het in de praktijk moeilijk gebleken
                                het gemeenschappelijke belang om te zetten in gemeenschappelijk handelen.
                                De lange tijd die nodig was voor de onderhandelingen over de verdragen van
                                Schengen en Dublin, is illustratief. De kwestie van immigratie en asiel raakt nu
                                eenmaal nauw aan de soevereiniteit van de lidstaten en de controle over de eigen
                                grenzen en is binnen de eu tot op heden sterk beschouwd als een vraagstuk van
                                nationale veiligheid (zie Kostakopoulou 1998 en Koslowski 1998). Toch is het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 85 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 86 ======================================================================

<pre>                                                                                               vreemdelingenbeleid
       onderwerp sinds het verdrag van Maastricht langzaamaan dichter in de buurt
       gekomen van een toekomstig gemeenschappelijk beleid.
       Het verdrag van Maastricht, dat in 1993 in werking trad, voorzag in de creatie van
       een eu-structuur bestaande uit drie pijlers. Asiel en immigratie werden onder-
       deel van de derde pijler, die van Justitie en Binnenlandse Zaken. Gezien de
       gevoeligheid van deze onderwerpen was de besluitvorming over de derde pijler
       intergouvernementeel; besluiten moesten unaniem genomen worden. In de
       periode die volgde, traden de verdragen van Schengen (1995) en Dublin (1997) in
       werking, waarin onder meer de principes van veilige derde landen en veilige
       landen van herkomst zijn opgenomen. Hiermee werden, zoals eerder gesteld, de
       eerste contouren van een Europese regelgeving voor asiel duidelijk.
       In 1997 werd het verdrag van Amsterdam getekend, dat in 1999 in werking trad.
       In dit verdrag is bepaald dat het beleidsterrein asiel en immigratie wordt overge-
       heveld van de intergouvernementele derde pijler naar de communautaire eerste
       pijler. Dit betekent dat asiel en immigratie in de toekomst onder het gemeen-
       schapsrecht komen te vallen en dat de besluitvorming over deze onderwerpen bij
       een gekwalificeerde meerderheid van stemmen plaatsvindt. Deze overgang vindt
       echter pas op zijn vroegst plaats in 2004. De blijvende gevoeligheid van het                                83
       onderwerp heeft ervoor gezorgd dat er een intergouvernementele overgangs-
       periode van vijf jaar is ingesteld waarin de besluitvorming unaniem blijft en de
       Europese Commissie bovendien het recht van initiatief met de lidstaten moet
       delen. Ook op het einde van de overgangsperiode is er geen zekerheid dat het
       beleidsterrein onder het gemeenschapsrecht komt te vallen, aangezien de Raad
       van Ministers hiertoe met unanimiteit moet besluiten (zie Monar 2000). Wel zijn
       in het verdrag van Amsterdam een aantal doeleinden vastgelegd waarover in de
       vijf jaar van de overgangsperiode overeenstemming zou moeten worden bereikt.
These include the establishment of criteria for determining which Member State is responsible for
considering an application for asylum, the definition of minimum standards on the reception of
asylum seekers, on the qualification of nationals of third countries as refugee, on procedures in
the member States for granting or withdrawing refugee status and for giving temporary protec-
tion to displaced persons as well as measures as regards conditions of entry and residence for third
country nationals and against illegal immigration. (Monar 2000: 9)
       De Europese Commissie heeft recentelijk een tweetal discussiestukken gepubli-
       ceerd over de toekomstige vormgeving van een Europees immigratie- en asiel-
       beleid, die inmiddels door de lidstaten zijn aanvaard als basis voor de discussie.
       De Commissie stelt dat immigratie en asiel, hoewel juridisch gescheiden, samen-
       hangende beleidsterreinen zijn, die gezamenlijk behandeld dienen te worden.
       In het stuk over immigratiebeleid start de Commissie de discussie over het
       openen van legale wegen naar Europa voor arbeidsmigranten. Het stuk over asiel
       handelt met name over het instellen van een gemeenschappelijke asielprocedure
       en één of meerdere uniforme statussen die in de gehele Unie geldig zijn.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 86 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 87 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                     3.8.2      immigr atie en de eu
                                De aandacht voor het onderwerp reguliere immigratie in eu-verband is eigenlijk
                                zeer recent. In de tijd dat het geraamte van de asielregelgeving tot stand is geko-
                                men, was reguliere immigratie een van de laatste onderwerpen die de aandacht
                                van de Europese regeringsleiders hadden. Ongewenste illegale migratie en
                                ‘misbruik’ van asielprocedures waren de problemen van de dag. De economische
                                situatie in het grootste deel van Europa liet bovendien nauwelijks ruimte voor
                                nieuwe economische migranten. De economische bloei aan het einde van de jaren
                                negentig, alsmede de toenemende ongerustheid over een vergrijzend Europa dat
                                zijn systemen van sociale zekerheid en oudedagvoorzieningen niet in stand zou
                                kunnen houden, hebben migratie in een ander perspectief geplaatst. Volgens de
                                Commissie betekent deze ‘economische en demografische context’ dat “het nul-
                                immigratiebeleid van de afgelopen dertig jaar niet langer kan worden gehand-
                                haafd” (Europese Commissie 2000: 3). Ook het feit dat enkele lidstaten als gevolg
                                van tekorten op de arbeidsmarkt al actief zowel hoog- als laagopgeleide immi-
                                granten aan het werven zijn, is voor de Commissie aanleiding aan te sturen op
                                een gemeenschappelijk beleid dat als kader voor die werving kan dienen (Euro-
                                pese Commissie 2000). De Commissie loopt al voorzichtig vooruit op een ‘nood-
84                              zaak’ van immigratie voor de eu, maar bepleit overigens geen onverkorte over-
                                name van het idee van ‘replacement migration’ voor de eu, zoals in het eerder
                                genoemde rapport van de vn wordt voorgesteld.
                     3.8.3      een europees asielbeleid en de toegang tot europa
                                De ontwikkeling van het Europese ‘asielbeleid’ heeft sterk in het teken gestaan
                                van het tegengaan van illegale migratie en ‘oneigenlijke’ beroepen op de asiel-
                                procedures. Met name bepalingen over ‘veilige derde landen’ en ‘veilige landen
                                van herkomst’ zijn er in essentie op gericht te voorkomen dat Europa bereikt
                                wordt, of dat, als Europa wel bereikt wordt, er een beroep kan worden gedaan op
                                de procedure van asielbeoordeling. Doomernik et al. spreken in dit geval, zoals
                                vermeld, van weringsbeleid, waarmee verder ook maatregelen worden bedoeld als
                                de verscherpingen van het visumbeleid, sancties tegen vervoerders en het ‘niet-
                                ontvankelijk’ verklaren van asielverzoeken van personen die niet over geldige
                                papieren beschikken (Doomernik et al. 1996: 27). Het effect van de aanscherpin-
                                gen in het beleid was in eerste instantie positief te noemen. De meeste Europese
                                landen hebben de verscherpingen in de periode 1992-1994 ingevoerd en de aan-
                                tallen asielverzoeken zijn in de navolgende periode aanzienlijk gedaald. Los van
                                het beleid hadden ook internationale gebeurtenissen, zoals het einde van de oor-
                                log in Bosnië, hun invloed op de aantallen asielverzoeken. De laatste jaren verto-
                                nen de cijfers echter weer een stijging.
                                Organisaties als de unhcr, Amnesty International en Human Rights Watch
                                hebben meerdere malen bezwaar gemaakt tegen deze verscherpingen, die in hun
                                ogen een uitholling van het vluchtelingenrecht betekenen. Hoewel er juridisch
                                gezien geen sprake is van een (individueel) asielrecht, hebben asielzoekers wel
</pre>

====================================================================== Einde pagina 87 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 88 ======================================================================

<pre>                                                                                                  vreemdelingenbeleid
        recht op een individuele beoordeling van hun asielverzoek. Veilige derde landen
        en met name veilige landen van herkomst worden nu als grond gebruikt om asiel-
        zoekers terug te sturen op basis van algemene kenmerken (herkomstland) en zon-
        der de individuele situatie in beschouwing te nemen. Andere maatregelen, zoals
        de aanscherpingen in het visumbeleid en de boetes en sancties tegen vervoerders
        die mensen zonder de juiste papieren vervoeren, hebben ook het effect dat het
        moeilijker wordt Europa te bereiken. Bij gebrek aan een functionerend Europees
        asielbeleid waarin een lastendelingssysteem is opgenomen, blijven Europese lan-
        den bovendien hun nationale asielbeleid aanscherpen om asielzoekers te weren.
This will have two effects. First, it will create substantial fluctuations in the relative numbers of
asylum-seekers in different states at different times, as states vie with one another to become the
least attractive country of asylum; and second, it will lead to a downward spiral of standards to
internationally unacceptable levels. (Boswell 2000: 555)
        De zuidgrens en illegale migratie
        De Europese ‘asielcrisis’ is voornamelijk van toepassing op de problemen die de
        landen van Noordwest Europa sinds het midden van de jaren tachtig ondervon-
        den hebben. Voor de zuidelijke landen van de Europese Unie, met name Spanje
        en Italië, is de omvang en groei van illegale migratie van veel groter belang dan de                          85
        druk op de asielpoort en de bijbehorende instituties. In de eerste helft van de
        jaren negentig, waarin de asielmigratie naar Europa enorme pieken bereikte,
        waren de verschillen tussen de grote landen in het noorden en zuiden zeer groot.
        Frankrijk kreeg in 1989 61.422 asielaanvragen en Duitsland in 1992 maar liefst
        438.191; Italië piekte in 1992 met 24.490 aanvragen en Spanje in 1993 met slechts
        12.645 (Eurostat 2000).
        De landen die de zuidgrens van de Europese Unie vormen, hebben veel meer te
        maken met illegale migratie en hebben zelfs een soort ‘traditie’ op dit gebied.
        De zuidgrens van de eu lijkt erg poreus en wordt veel gebruikt als illegale ingang
        tot de eu. Hierbij gaat het met name om immigranten uit Noord-Afrika, maar
        ook steeds meer om migranten uit Subsahara-Afrika. Vanuit het perspectief van
        de migrant is deze route waarschijnlijk aantrekkelijk vanwege de mogelijkheden
        om als illegaal te overleven en uiteindelijk door middel van een regularisatie of
        amnestieregeling gelegaliseerd te worden. Zo is in Spanje onlangs een regulari-
        satie (partiële amnestie) van illegale migranten ingesteld waarvoor zich tot op
        heden 250.000 mensen hebben aangemeld (The Economist, 12.8.2000).
        Ook Italië voert sinds 1986 met enige regelmaat regularisaties van illegale
        migranten uit. Tijdens de meest recente amnestieverlening van februari 1999
        kwam het aantal illegalen dat voor amnestie in aanmerking kwam, uit op onge-
        veer 250.000 personen (Soulyé 1999). Inmiddels wordt al veel gedaan om illegale
        migratie naar de Zuid-Europese landen tegen te gaan. Op bekende routes als die
        van de straat van Gibraltar naar Spanje en de Balkan-route naar Italië is de inzet
        van grensbewaking sterk verhoogd. In ieder geval heeft dit tot gevolg gehad dat
        ook hier de hulp van mensensmokkelaars sterk is toegenomen en dat de riskante
        oversteken steeds vaker dodelijke slachtoffers eisen. De aantallen mensen die
</pre>

====================================================================== Einde pagina 88 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 89 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                zich aan de Marokkaanse zijde van de Gibraltar-route verzamelen, lijken echter
                                nauwelijks af te nemen. Ervaringen in de Verenigde Staten aan de grens met
                                Mexico wijzen er bovendien op dat verscherpte grensbewaking niet per definitie
                                het gewenste resultaat heeft. In de afgelopen zeven jaar is het personeel van de
                                Amerikaanse Immigratie en Naturalisatiedienst verdubbeld en het budget zelfs
                                verdrievoudigd, terwijl het aantal illegale immigranten jaarlijks met ongeveer
                                300.000 personen blijft stijgen (Wall Street Journal, 5.1.2001). Ook heeft het
                                ‘sluiten’ van de ene route als effect dat een andere route van groter belang wordt.
                                Nadat de twee Spaanse enclaves aan de Marokkaanse kust (Ceuta en Melilla) met
                                de financiële hulp van de eu in letterlijke zin in forten waren omgetoverd, ont-
                                stond er een nieuwe route vanuit de Westelijke Sahara naar de Spaanse Kanari-
                                sche eilanden (The Economist, 12.8.2000).
                                Voor de ontwikkeling van een Europees asiel- en immigratiebeleid in de komen-
                                de jaren is het van belang dat de problemen op het gebied van asiel en immigratie
                                duidelijk verschillen voor noordelijke en zuidelijke landen. Elk reëel systeem van
                                lastendeling tussen de landen van de eu zal zich rekenschap moeten geven van
                                het fundamentele verschil tussen een ‘asielcrisis’ zoals de Noord-Europese lan-
                                den die kennen en een illegalencrisis zoals die bestaat in de landen die de zuid-
86                              grens van de eu vormen.
                                De oostgrens, Schengen en de uitbreiding van de eu
                                Ook de oostgrens van de Europese Unie is een belangrijke ingang voor zowel
                                asielzoekers als illegale migranten. Vele smokkelroutes lopen vanuit landen als
                                Wit-Rusland en de Oekraïne door Midden- en Oost-Europa naar de eu. Duits-
                                land en Oostenrijk hebben dan ook sterk geïnvesteerd in het zo effectief mogelijk
                                bewaken van hun oostelijke grenzen. Het toekomstperspectief van de toetreding
                                van Polen, Tsjechië, Slovenië en Hongarije tot de eu heeft ertoe geleid dat de aan-
                                dacht voor grensbewaking zich in de afgelopen jaren verder naar het oosten heeft
                                verlegd. In het licht van de uitbreiding komt de toekomstige oostgrens van de eu
                                langs de uitgestrekte grenzen van Polen, Tsjechië en Hongarije te liggen. De eu
                                heeft grote nadruk gelegd op de noodzaak en verplichting van de toetredende
                                landen om het acquis van Schengen/Dublin volledig te implementeren. In tegen-
                                stelling tot de opt-outs van een aantal huidige eu-lidstaten worden er voor de
                                nieuw toetredende landen geen uitzonderingen gemaakt (Monar 2000).
                                Het bewaken van deze toekomstige grenzen vergt echter nog enorme inspannin-
                                gen van de kant van de toetredende landen. In de meeste landen moet het zwaar-
                                tepunt van de grensbewaking van de west- naar de oostgrens verlegd worden,
                                een erfenis van het communistische verleden, en moet de grensbewaking door
                                militairen worden overgedragen aan grenspolitie en douane (Monar 2000).
                                Het strenge grensregime van Schengen zet voor een aantal kandidaat-lidstaten
                                bovendien economische en culturele relaties met omliggende landen onder
                                zware druk. Er moeten visumverplichtingen worden ingesteld voor buurlanden
                                waar die nu niet gelden en een land als Hongarije ziet een grote groep etnische
                                Hongaren achter de nieuwe Schengen-grens verdwijnen (Grabbe 2000).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 89 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 90 ======================================================================

<pre>                                                                                      vreemdelingenbeleid
      Zowel de eu als individuele lidstaten, met name Duitsland, hebben programma’s
      opgezet om de toetredende landen te assisteren bij het versterken van de grens-
      bewaking. De overgrote nadruk bij deze programma’s heeft gelegen op grens-
      bewaking en andere restrictieve maatregelen als middel in de strijd tegen illegale
      immigratie. Deze nadruk op restrictie is tot op heden nog weinig gecompenseerd
      door aandacht voor de vorming van adequate instituties en procedures voor asiel
      en uitzetting. Meer in het algemeen gesteld is er nog geen duidelijke waarborg
      voor de rechten van vluchtelingen en asielzoekers, zoals het recht op niet-uitwij-
      zing (non-refoulement, Van der Meulen 1999). Ook vanuit de eu begint de zorg
      hierover toe te nemen: “Concerns have been expressed on the eu side over the
      independence of the appeals structures in several applicant countries, an insuffi-
      cient demarcation of competences between asylum authorities, border guards
      and police and the lack of adequate reception structures” (Monar 2000: 41).
3.8.4 mensensmokkel aar s , asiel en de bestrijding van tr ansnationale
      misdaad
      Mensensmokkel is een relatief nieuw probleem voor de Europese staten. Het feit
      dat het hier gaat om illegale migratie (maar niet per definitie illegitiem 20) die
      wordt uitgevoerd door criminele organisaties, betekent per definitie dat er weinig                  87
      harde feiten bekend zijn over de aantallen ‘gesmokkelden’ en de hoeveelheid geld
      die ermee gemoeid is. Widgen (1994) maakte de wijd geaccepteerde schatting dat
      in 1993 tussen de 100.000 en 220.000 vreemdelingen (zowel illegale migranten
      als asielzoekers) in meerdere of mindere mate gebruik hadden gemaakt van
      smokkelaars om een eu-grens te passeren. De hoeveelheid geld die hiermee
      gemoeid was, schatte hij tussen de 100 miljoen en 1,1 miljard Amerikaanse
      dollars. Wereldwijd lag de schatting voor 1993 tussen de 5 en 7 miljard Ameri-
      kaanse dollars (Widgen 1994: 9-11). De schattingen voor de aantallen ‘gesmokkel-
      den’ (en bijgevolg de omzet van criminele organisaties) zijn de laatste jaren
      omhoog gegaan (zie Morrison 2000: 24-25; Salt 2000). De meest recente schat-
      ting van de cia spreekt inmiddels van een “$10 billion to $12 billion-a-year
      growth industry of migrant smuggling groups”, de berekening daarvan is echter
      onduidelijk (cia 2001: 16). Inmiddels is dus een omvangrijke criminele industrie
      ontstaan die enerzijds het restrictieve beleid voor migratie, asiel en grenscontro-
      les ondergraaft en anderzijds migranten en asielzoekers uitbuit en in sommige
      gevallen zelfs misbruikt.21
      De laatste jaren is het probleem van de internationaal georganiseerde misdaad die
      zich met mensensmokkel bezighoudt, hoger op de agenda komen te staan.
      De internationale afspraken die zich op dit terrein ontwikkeld hebben, zijn ech-
      ter nog zwak en vaak exclusief gericht op de criminele aspecten van mensen-
      smokkel. Op het gebied van de smokkel van vrouwen en kinderen zijn internatio-
      nale conventies tot stand gekomen die de bestrijding van de smokkelorganisaties
      ten doel hebben, maar die tevens de (mensen)rechten van de gesmokkelden zelf
      vastgelegd hebben. Op het gebied van de smokkel van migranten ligt de nadruk
      op de bestrijding van criminele organisaties en het terugdringen van illegale
</pre>

====================================================================== Einde pagina 90 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 91 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                migratie en is er weinig aandacht voor de rechten van migranten. Dit vergroot
                                volgens organisaties als de unhcr het gevaar van summiere uitwijzing.
                        The vast majority of refugees who claim asylum in Europe are trafficked/smuggled and anti-
                        trafficking/smuggling initiatives must be very mindful of this. The possibilities for refoulement
                        are very real unless adequate protection is built into combative measures. (Morrison 2000: 79)
                     3.9        conclusies
                                De conclusies van dit hoofdstuk kunnen in de vorm van een aantal dilemma’s
                                worden samengevat, op basis waarvan een aantal korte conclusies zijn te formu-
                                leren. De dilemma’s die in het huidige vreemdelingenbeleid aan de orde zijn,
                                hebben enerzijds te maken met de verhouding tussen immigratie en de sociale
                                rechtsstaat en anderzijds met de verhouding tussen immigratie en integratie.
                                Het handhaven van de principes van de sociale rechtstaat bij het immigratie-
                                beleid, dat moet functioneren ten opzichte van een wereld waarin die principes
                                juist vaak met voeten worden getreden, levert in beginsel een onoplosbaar dilem-
                                ma op. Juist omdat Nederland een sociale rechtsstaat is, heeft het een grote aan-
88                              trekkingskracht op mensen daarbuiten, terwijl het tegelijkertijd onmogelijk is
                                om hen in grote getale op te nemen zonder die sociale rechtsstaat aan te tasten.
                                Pogingen die zijn gedaan om, ook in verdragen, de positie van migranten en
                                vluchtelingen te beschermen, zijn van grote betekenis. Maar in de inmiddels sterk
                                veranderde wereld functioneren deze rechten niet altijd op de beoogde wijze.
                                Terwijl echte vluchtelingen vaak niet in staat zijn asiel aan te vragen, beheersen
                                netwerken van mensensmokkelaars in belangrijke mate de toegang tot procedu-
                                res. Het zijn dan niet de meest behoeftigen, maar de meest betalenden die daar-
                                van profiteren. Hiermee ontstaat ook een situatie die ertoe dwingt dat de hier
                                geldende regels van recht en verzorging – dus een zorgvuldige procedure, een
                                goede opvang en het bieden van voorzieningen – toegepast worden op hen die
                                Nederland hebben bereikt (ook op hen die hier illegaal verblijven) in plaats van
                                hen die daarvoor wellicht het meest in aanmerking zouden komen.
                                Ook de doelstelling van integratie kan op gespannen voet staan met de logica van
                                het immigratiebeleid. De integratie van asielvluchtelingen is bijvoorbeeld moei-
                                lijk te verenigen met het doel van afschrikking dat centraal staat in het asielbeleid.
                                De rationaliteit van het asielbeleid maakt van de groep asielzoekers tevens ont-
                                vangers van het systeem van sociale zekerheid en biedt hun niet of nauwelijks de
                                mogelijkheid daaraan bij te dragen.
                                De gespannen verhouding tussen de drie onderdelen van dit rapport (immigratie,
                                integratie en de sociale rechtsstaat) is op verschillende terreinen en beleids-
                                niveaus aanwezig in de onderstaande dilemma’s.
                                • Nationale versus internationale oplossingen
                                Immigratie is per definitie een internationaal vraagstuk dat ook om een interna-
                                tionale benadering vraagt. Een internationale benadering is echter niet gemakke-
                                lijk te realiseren, omdat de belangen van betrokken landen niet altijd parallel
</pre>

====================================================================== Einde pagina 91 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 92 ======================================================================

<pre>                                                                              vreemdelingenbeleid
lopen. In dit hoofdstuk is op verschillende plaatsen aangegeven dat migratie als
een keten van activiteiten en beslissingen moet worden gezien. Een effectieve
aanpak vereist afspraken met de landen van herkomst, terwijl diezelfde landen
soms profiteren van migratie (veel migranten dragen bij aan de economie van
hun land doordat zij maandelijks geld overdragen). Kortom, met de landen van
waaruit migratie plaatsvindt zijn afspraken nodig die strijdig kunnen zijn met de
belangen van dat land. Dit vereist een lange adem.
In dit en in het vorige hoofdstuk is aangegeven dat migratie naar het Westen
onder meer wordt ingegeven door armoede en gebrek aan vooruitzichten. Ook is
aangegeven dat een Europese aanpak dringend nodig is. De laatste jaren zijn
vorderingen gemaakt, maar de diversiteit aan opvattingen is groot en nog belang-
rijker, de mate waarin lidstaten met een asielprobleem dan wel een illegalen-
probleem kampen, verschilt. Deze diversiteit betekent dat het nog een tijd zal
duren voordat er sprake zal zijn van een zekere harmonisatie. In afwachting
daarvan voert elk land nu een eigen beleid in de wetenschap dat beleid pas echt
kans van slagen heeft als het een Europees gedragen beleid is. Een voorbeeld in
dit verband is de nieuwe Vreemdelingenwet. Deze is al bekritiseerd op het feit dat
het voorstel uit de pas loopt met Europese ontwikkelingen en derhalve al snel
aangepast zal moeten worden.
                                                                                                  89
• Veranderen binnen de verdragen versus het veranderen van de verdragen
De aanscherpingen van het beleid die de afgelopen twee decennia hebben plaats-
gevonden in Nederland en op het niveau van de Europese Unie, zijn wel binnen
de letter van de internationale verdragen gebleven. Met alle aanscherpingen van
definities en het inbrengen van extra voorwaarden en het weringsbeleid kan
echter de vraag worden gesteld in hoeverre nog recht wordt gedaan aan de geest
van die verdragen. De huidige praktijk heeft tot gevolg dat de huidige interpreta-
tie van de verdragen nauwelijks meer een bescherming biedt voor degenen voor
wie zij toentertijd zijn bedoeld.
De keuze om de verdragen zelf ter discussie te stellen, is echter moeilijk te
maken. Het gevaar is immers groot dat het – in het licht van de huidige asiel-
stroom – nauwelijks mogelijk zal zijn om overeenstemming te krijgen over een
nieuw verdrag. Toch lijkt het onvermijdelijk om, in het licht van de grote veran-
deringen in migratiepatronen en de huidige en de te verwachten instroom van
asielzoekers, de aandacht op de verdragen zelf te richten.
• Restrictief beleid versus een toename van het aantal illegalen
Het voeren van een restrictief beleid betekent naar alle waarschijnlijkheid dat de
aantallen illegalen in Nederland zullen toenemen, aangezien andere wegen ont-
breken. Hierbij kan het zowel gaan om uitgeprocedeerde asielzoekers als om ille-
gale arbeidsmigranten die een rechtstreekse illegale route nemen. Een toename
van illegalen betekent ook dat het toelatingsbeleid verlegd wordt naar het niveau
van de lokale autoriteiten en de Nederlandse instituties (via onder meer de
Koppelingswet). In veel gevallen blijken die niet in staat of onwillig om illegalen
daadwerkelijk uit te sluiten. Het is zeer de vraag of er een draagvlak is onder de
instituties en onder de Nederlandse bevolking om tot een echte uitsluiting van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 92 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 93 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                illegalen te komen. Nu zien we al frictie in de lokale uitvoering van nationaal
                                beleid, zoals de Koppelingswet en naar verwachting straks de Vreemdelingenwet.
                                • Afschrikking van hen die niet mogen blijven versus de participatie van hen die
                                    wel mogen blijven
                                Een belangrijke reden voor de moeizame start van veel toegelaten vluchtelingen
                                en andere statushouders is het feit dat procedures lang duren en dat in die perio-
                                de nauwelijks activiteiten ontplooid (mogen) worden die gericht zijn op partici-
                                patie in de Nederlandse samenleving (zoals opleiding en werk). De opvang in
                                asielzoekerscentra heeft bovendien een sterk hospitaliserend effect dat de zelf-
                                redzaamheid van mensen (bij een lange verblijfsduur) niet ten goede komt. Deze
                                maatregelen zijn deels bedoeld als afschrikking van vluchtelingen die geen recht
                                op opvang hebben en deels gebaseerd op de overweging dat de overheid niet wil
                                investeren in mensen die niet in Nederland (mogen) blijven. Gezien het feit dat
                                aanzienlijke groepen uiteindelijk toch in Nederland blijven, en gezien het ver-
                                moeden dat de procedures toch nog lang zullen blijven duren, valt te overwegen
                                de mogelijkheden voor participatie van mensen in de asielprocedure te verrui-
                                men. Het is ook niet zo dat Nederland alleen zou staan met een dergelijke maatre-
                                gel; in Noorwegen hebben asielzoekers bijvoorbeeld vrijwel meteen toegang tot
90                              de arbeidsmarkt (Doomernik et al. 1996).
                                • Snelheid versus zorgvuldigheid
                                De huidige procedure voor toelating gaat uit van een zorgvuldige oordeelsvor-
                                ming en beslissing. De nieuwe wet streeft naar versnelling, maar de verwachting
                                is dat ook onder het nieuwe regime relatief lange wachttijden zullen voorkomen.
                                De vraag is of een snelle beslissing, die wellicht niet in alle opzichten zorgvuldig
                                is, te prefereren is boven een lange periode van onzekerheid, met uiteindelijk een
                                grote kans op afwijzing. Snelheid zou voor beide kanten moeten gelden: versneld
                                toelaten en versneld afwijzen. Het dilemma hier is het feit dat een snelle beslis-
                                sing (bijv. binnen 48 uur) niet in alle opzichten in overeenstemming zal zijn met
                                de uitgangspunten van de Nederlandse rechtsstaat.
                                • Tijdelijkheid versus duidelijkheid
                                In de nieuwe Vreemdelingenwet krijgt elke toegelaten asielzoeker voor maximaal
                                drie jaar eerst een tijdelijke status. Aan deze status zijn alle rechten gekoppeld die
                                op participatie zijn gericht (inclusief gezinshereniging) terwijl de status zelf geba-
                                seerd is op tijdelijkheid. De tijdelijkheid van de status en de daaraan gekoppelde
                                onzekerheid kan werken als hinderpaal voor de participatie van betrokkenen,
                                hetgeen met name problematisch is voor die groep die na drie jaar (definitief)
                                mag blijven. De aan deze status gekoppelde rechten (met name gezinshereniging)
                                kunnen ook juist worden gebruikt om een stevige positie te verwerven in de
                                Nederlandse samenleving, hetgeen met name problematisch is voor die groep die
                                uiteindelijk juist niet mag blijven.
                                De bovenstaande dilemma’s maken duidelijk op welke gebieden keuzes gemaakt
                                zullen moeten worden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 93 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 94 ======================================================================

<pre>                                                                              vreemdelingenbeleid
In de eerste plaats is dat in de internationale en met name de Europese arena.
Met name de harmonisatie van het asiel- en immigratiebeleid op Europees niveau
is daarbij van belang voor Nederland, maar ook het werken aan een gezamenlijke
aanpak op het gebied van de bestrijding van mensensmokkel en het verbeteren
van de mogelijkheden en voorwaarden voor een terugkeerbeleid via terug- en
overnameovereenkomsten met landen van herkomst.
In de tweede plaats zal een restrictief beleid ook in de toekomst nodig zijn.
Daarbij moet wel bedacht worden dat een dergelijk beleid een aantal perverse
bijeffecten, als illegaliteit en mensensmokkel, met zich mee kan brengen.
Het kan soms baten indirecte wegen te bewandelen om deze bijeffecten te
bestrijden. Zo kan het toestaan en reguleren van een beperkte en tijdelijke
arbeidsmigratie bijdragen aan het tegengaan van illegaliteit, indien dit zich
richt op sectoren waar nu veel illegalen werkzaam zijn.
In de derde plaats zijn principiële keuzes in het asielbeleid aan de orde. Hierbij
gaat het om afwegingen tussen de afschrikkende werking van het restrictieve
beleid enerzijds en verbetering van de participatiekansen van diegenen die uit-
eindelijk in Nederland mogen blijven anderzijds. Veel zal daarbij afhangen van de
vraag of procedures daadwerkelijk versneld kunnen worden. Ook is het van                          91
belang om de boodschap van tijdelijkheid duidelijk te brengen. De nieuwe asiel-
status geeft een boodschap van tijdelijkheid af aan allen, ook diegenen waarvan
het nagenoeg zeker is zij mogen blijven, maar kent gelijktijdig alle rechten (inclu-
sief dat van gezinshereniging) toe aan diegenen die hun status omwille van tijde-
lijke bescherming krijgen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 94 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 95 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                     noten
                     1
                                Zo wordt algemeen aangenomen dat de piek in de toestroom van asielmigranten
                                naar Nederland in 1994 een reactie was op de verscherping van het asielbeleid in
                                Duitsland. De verscherpingen in het asielbeleid daar lijkt de ‘stroom’ van asiel-
                                zoekers te hebben omgebogen naar ons land.
                     2
                                Velen kwamen op eigen initiatief onder een toeristenvisum, vonden een baan en
                                vroegen vervolgens een arbeidsvergunning aan, die ze, vanwege het hebben van
                                een baan, vervolgens ook probleemloos verkregen.
                     3
                                Alleen al voor de gezinshereniging en de huisvesting van buitenlandse werkne-
                                mers zijn in meer dan dertig internationale verdragen normen aan te treffen,
                                waarvan de directe werking twijfelachtig is, maar waaraan Nederland zich toch
                                moeilijk eenzijdig kan onttrekken (wrr 1989: 86).
                     4
                                Artikel 8 van het evrm formuleert het fundamentele recht op gezinsleven, doch
                                verplicht staten niet op expliciete wijze dit ook te implementeren (Doomernik et
                                al. 1996: 23).
                     5
                                Overigens kan in alle gevallen een uitzondering worden gemaakt voor ‘schrijnen-
                                de gevallen’.
92                   6
                                In deze debatten ging het meestal om afwegingen over de mogelijke schade aan
                                de Nederlandse nationale (economische) belangen (Min. van Buitenlandse
                                Zaken), de hoge kosten van de opvang (Min. van crm) en de slechte kansen tot
                                integratie van de betrokken groepen ( Min. van Sociale Zaken).
                     7
                                Het onderscheid tussen de A- en de B-status is inmiddels komen te vervallen.
                     8
                                De Nederlandse singling out doctrine vereist dat de vervolging speciaal op deze
                                persoon, en op niemand anders, is gericht (Spijkerboer en Vermeulen 1998: 30).
                     9
                                Het onderzoek van Doornheim en Dijkhoff betreft een onderzoek naar ruim
                                1000 asielzaken tussen 1983 en 1992, het onderzoek van de Algemene Rekenka-
                                mer betreft schattingen op basis van materiaal van de ind.
                     10
                                De volgende personen krijgen volgens de Vreemdelingenwet 2000, art. 29 (1) een
                                status.
                                Artikel 29
                                1. Een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 kan worden
                                verleend aan de vreemdeling:
                                a die verdragsvluchteling is;
                                b die aannemelijk heeft gemaakt dat hij gegronde redenen heeft om aan te
                                    nemen dat hij bij uitzetting een reëel risico loopt om te worden onderworpen
                                    aan folteringen, aan onmenselijke of vernederende behandelingen of
                                    bestraffingen;
                                c van wie naar het oordeel van Onze Minister op grond van klemmende redenen
                                    van humanitaire aard die verband houden met de redenen van zijn vertrek in
                                    het land van herkomst, in redelijkheid niet kan worden verlangd dat hij terug-
                                    keert naar het land van herkomst;
                                d voor wie terugkeer naar het land van herkomst naar het oordeel van Onze
                                    Minister van bijzondere hardheid zou zijn in verband met de algehele situatie
                                    aldaar, of;
</pre>

====================================================================== Einde pagina 95 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 96 ======================================================================

<pre>                                                                                 vreemdelingenbeleid
   e die als echtgenoot of echtgenote of minderjarig kind feitelijk behoort tot het
      gezin van de vreemdeling, bedoeld onder a tot en met d, die dezelfde nationali-
      teit heeft als die vreemdeling en gelijktijdig met deze vreemdeling Nederland
      is ingereisd dan wel is nagereisd binnen drie maanden, nadat aan de vreemde-
      ling, bedoeld onder a tot en met d, de verblijfvergunning voor bepaalde tijd,
      bedoeld in artikel 28, is verleend;
   f die als partner of als meerderjarig kind zodanig afhankelijk is van de vreemde-
      ling, bedoeld onder a tot en met d, dat hij om die reden behoort tot het gezin
      van deze vreemdeling, die dezelfde nationaliteit heeft als deze vreemdeling en
      gelijktijdig met deze vreemdeling Nederland is ingereisd dan wel is nagereisd
      binnen drie maanden, nadat aan de vreemdeling, bedoeld onder a tot en met d,
      de verblijfvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28, is verleend.
11
   Het intrekken van een vluchtelingenstatus kan alleen op basis van de cessation
   clauses van het vluchtelingenverdrag die vereisen dat de rechtsstaat in het land
   van herkomst volledig hersteld is (zie Vermeulen 2000).
12
   Overigens is diplomawaardering en erkenning ook tussen de lidstaten van de
   Europese Unie nog een probleem. Voor hogere opleidingen functioneert het sys-
   teem redelijk, maar voor beroepsonderwijs en beroepsopleidingen blijft afstem-
   ming achter (zie ser 2001).
13                                                                                                   93
   Uitzettingen liepen op van 1.463 in 1990 naar 3.267 in 1997 en vertrekken onder
   toezicht van 553 in 1990 naar 1.186 in 1997.
14
   Zie in dit verband ook het verslag van het symposium De sluitpost van het vreem-
   delingenbeleid (13.11.2000) waarin vertegenwoordigers van de nationale en lokale
   politiek het min of meer eens worden over noodopvang door gemeenten zolang
   dat maar geen officieel beleid wordt (Bureau Ombudswerk Etnische Groepen
   2000).
15
   Artikel 8:
   1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé-leven, zijn familie- en gezins-
      leven, zijn woning en zijn correspondentie.
   2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van
      dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische
      samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de
      openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen
      van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid
      of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten of vrijheden van
      anderen.
16
   Het verschil tussen een reisagent en een smokkelaar is dat de laatste volgens de
   Nederlandse definitie “uit winstbejag” handelt, en de eerste niet (hoewel die wel
   betaald kan zijn). In principe is het smokkelen van mensen op grond van ideële
   motieven niet strafbaar in Nederland (Openbaar Ministerie 1996: 7).
17
   Het betreft de onderzoeken Mensensmokkel en reisroutes uit Irak en Afghanistan
   (1999) en Asielinstroom uit de Kaukasus en de Russische Federatie (2000) uitge-
   voerd door het Informatie en Analyse Centrum van de ind (indiac).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 96 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 97 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                     18
                                Immigratie als oplossing voor vergrijzing wordt afgewezen op basis van de rede-
                                natie dat (a) de aantallen immigranten die nodig zouden zijn om de vergrijzing
                                tegen te gaan, enorm zijn en (b) dat ook migranten ouder worden waarmee het
                                probleem zich op termijn reproduceert (zie bijv wprb 2000: 22).
                     19
                                De Wet Arbeid Vreemdelingen (wav) trad op 1 september 1995 in werking als
                                opvolger van de Wet Arbeid Buitenlandse Werknemers (wabv)
                     20
                                Artikel 31 van de conventie van Genève stelt de illegale binnenkomst van een
                                asielzoeker niet strafbaar, indien hiervoor een ‘good cause’ is en hij zich na bin-
                                nenkomst bij de autoriteiten aanmeldt.
                     21
                                Hoewel er nog nauwelijks een echte internationale overeenstemming over de
                                terminologie bestaat wordt steeds vaker een onderscheid gemaakt tussen
                                ‘smokkel’ en ‘trafficking’. Bij het eerste gaat het om de hulp bij het illegaal over-
                                gaan van een grens, bij het tweede gaat tevens om een vorm van exploitatie nadat
                                men in het land van bestemming is aangekomen. Bij trafficking gaat het vaak,
                                maar zeker niet uitsluitend, om de handel in vrouwen (voor prostitutie) en
                                kinderen (Morrison 2000; Salt 2000).
94
</pre>

====================================================================== Einde pagina 97 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 98 ======================================================================

<pre>                                                     participatie van immigranten: de economische dimensie
4   participatie van immigr anten:
    de economische dimensie
4.1 inleiding
    In de voorgaande twee hoofdstukken is ingegaan op het proces van migratie en
    op het gevoerde beleid in de afgelopen jaren. Hiermee is de eerste pijler – immi-
    gratie – in beeld gebracht. In dit hoofdstuk wordt de tweede pijler geïntrodu-
    ceerd: maatschappelijke participatie van immigranten. Meer in het bijzonder gaat
    het in dit hoofdstuk om de economische dimensie van participatie; in het volgen-
    de hoofdstuk komt de sociaal-culturele dimensie van participatie ter sprake.
    Bij de analyse van de feitelijke en mogelijke participatie van immigranten wordt
    gebruik gemaakt van de gegevens uit de vorige twee hoofdstukken. Tevens zal
    duidelijk zijn dat een beoordeling van de participatie van immigranten niet los
    gezien kan worden van de kenmerken van de immigranten zelf. In deze zin wordt
    ook de eerste pijler – immigratie – in dit en in het volgende hoofdstuk in de
    beschouwing betrokken.
                                                                                                           95
    Immigranten komen Nederland binnen met bepaalde vermogens en eigenschap-
    pen. Gezien de heterogene samenstelling van deze groep is het niet verwonder-
    lijk dat de ene groep beter wordt opgenomen in de Nederlandse samenleving en
    beter gedijt dan de andere. De vraag is natuurlijk door welke krachten dit verschil
    ontstaat. Om een antwoord te vinden op deze vraag worden in dit hoofdstuk de
    economische krachten die schuilgaan achter de participatie van immigranten, op
    hun waarde geschat. Hierbij wordt economische participatie niet alleen gezien als
    een functie van de immigrant zelf, maar ook als functie van de ontvangende
    samenleving. Aparte aandacht is er voor het stelsel van sociale zekerheid – als
    kenmerk van de Nederlandse sociale rechtsstaat – en het gebruik ervan door
    immigranten.
    Bij de evaluatie van de economische participatiefactoren van immigranten loopt
    men snel aan tegen grenzen van het datamateriaal waaruit enig inzicht gegeven
    kan worden in het proces van participatie. Het opgenomen worden in een samen-
    leving is immers per definitie een dynamisch proces dat zich over een grote tijd-
    spanne afspeelt en dat veelal meer dan een generatie in beslag neemt. Voor een
    goede analyse is het idealiter nodig te beschikken over data van individuele
    immigranten die op z’n minst dezelfde tijdspanne omvatten. De status van
    immigratiesamenleving is echter nog niet terug te vinden in de rijkdom van
    Nederlandse migratiedata. Voor de belangrijkste migrantengroepen (Turken,
    Marokkanen, Surinamers en Antillianen) is de participatie hier en daar goed in
    kaart gebracht, maar voor andere nieuwkomers is het veel moeilijker een even-
    wichtig beeld te schetsen. Hier komt bij dat de beschikbare data veelal betrekking
    hebben op de doelgroepen van het minderhedenbeleid en veel minder op de tota-
    le populatie immigranten, dan wel op de immigranten die geen onderwerp zijn
</pre>

====================================================================== Einde pagina 98 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 99 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                van gericht overheidsbeleid (denk bijv. aan eu-burgers, Nederlandse remigran-
                                ten). De onderstaande evaluatie van de feitelijke participatie van immigranten in
                                Nederland moet men derhalve met de nodige voorzichtigheid lezen.
                                Gebrek aan data over immigranten is echter geen excuus om af te zien van een
                                evaluatie. Kennis over de ontvangende samenleving en welke eigenschappen van
                                nieuwkomers een welkome aanvulling voor de Nederlandse economie kunnen
                                vormen, is er immers des te meer. Langs deze lijn wordt hierna een beeld van de
                                economische dimensie van participatie geschetst. Meer in het bijzonder gaat het
                                in dit hoofdstuk om de vraag hoe een betrekkelijk klein land een relatief grote
                                groep immigranten kan opnemen in en laten deelnemen aan de eigen samenle-
                                ving; een groep immigranten die voor een deel slecht aansluit op de behoeften
                                van de Nederlandse economie. Aan het einde van dit hoofdstuk wordt de balans
                                van de economische waarde van immigranten opgemaakt en worden enige lessen
                                voor het beleid gedestilleerd. Vooraf dient hierbij te worden gezegd dat dit hoofd-
                                stuk voor een deel retrospectief is en vooral over de huidige situatie gaat.
                                Van hieruit kan gezocht worden hoe de participatiemogelijkheden van immi-
                                granten in de Nederlandse economie eventueel verbeterd kunnen worden,
                                bijvoorbeeld door de onderwijskansen, met name van de nakomelingen van
96                              immigranten, te beïnvloeden.
                                Na een analyse van de betekenis van immigranten voor de Nederlandse econo-
                                mie, in paragraaf 4.2, vindt een toespitsing plaats op de participatie van nieuw-
                                komers in de Nederlandse arbeidsmarkt (par. 4.3) en op het gebruik van sociale
                                zekerheid (par. 4.4). In paragraaf 4.5. wordt vervolgens ingegaan op de conse-
                                quenties van het voorgaande voor het gebruik van arbeidsmigratie als instrument
                                van economische politiek, een onderwerp dat de laatste tijd steeds meer in
                                discussie is. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met conclusies (par. 4.6).
                     4.2        de betekenis van immigr anten voor de nederl andse
                                economie
                     4.2.1      inleiding
                                In het Nederlandse debat over immigratiepolitiek en integratiebeleid wordt vaak
                                het economisch argument in de strijd geworpen. Tegenstanders van een ‘ruim’
                                immigratiebeleid ten opzichte van immigranten uit de niet-westerse wereld
                                betogen vaak dat de kosten verbonden aan immigranten excessief zijn (Lakeman
                                1999). Voorstanders van zo’n beleid werpen vaak tegen dat er allerlei verborgen
                                krachten schuil gaan achter immigranten, dat immigratie de problemen op de
                                arbeidsmarkt verhelpt en dat immigratie het stelsel van sociale zekerheid betaal-
                                baar houdt. Het debat leidt slechts zelden tot een bespreking van immigratie op
                                basis van feiten of analyse. Ook ontbreekt vaak een onderscheid dat gemaakt
                                moet worden tussen immigratie uit niet-westerse en westerse landen. Vooraf zij
                                gemeld dat het benaderen van de voor- en nadelen van immigratie zeker geen
                                eenvoudige taak is.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 99 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 100 ======================================================================

<pre>                                                 participatie van immigranten: de economische dimensie
Wie immigratie en participatie wil begrijpen, zal eerst een onderscheid moeten
maken tussen langdurige en tijdelijke migratie. Over het algemeen zal in dit
hoofdstuk over langdurige of permanente immigratie worden gesproken, omdat
deze de meest verstrekkende gevolgen heeft voor de ontvangende samenleving.
Voor de maatschappelijke participatie van immigranten is dit onderscheid even-
eens essentieel, omdat de verwachte verblijfsduur van invloed is op investerin-
gen in menselijk en sociaal kapitaal. Migranten met een tijdelijke verblijfsduur
(gastarbeiders, seizoensarbeiders, illegalen) zullen niet of nauwelijks in landspe-
cifiek of bedrijfsspecifiek menselijk kapitaal investeren en meer geneigd zijn te
investeren in internationaal overdraagbaar menselijk kapitaal of juist heel weinig
te investeren in menselijk kapitaal (Chiswick 2000). Wanneer er een zekere mate
van complementariteit bestaat tussen beide vormen van menselijk kapitaal (bijv.
door lokale beroepseisen), dan kan dit tot gevolg hebben dat tijdelijke migranten,
vergeleken met permanente migranten, minder investeren in beide vormen van
kapitaal. Vanzelfsprekend geldt dit soort verbanden niet voor migranten die zich
bewegen tussen bedrijven of bedrijfstakken waar internationaal menselijk kapi-
taal de boventoon voert (denk aan multinationals, wetenschap, artiesten).
De verwachte verblijfsduur is voor een deel een zaak van de immigrant en voor                          97
een ander deel de uitkomst van immigratiebepalingen van het ontvangende land.
Wat in het overheidsbeleid in sommige landen niet onderkend wordt, is dat
alleen al door bepalingen uit te vaardigen over de verblijfsduur men een zeker
gedrag uitlokt van de zijde van de migrant als ook van de werkgevers. Zodanig
calculerend gedrag is van invloed op de maatschappelijke participatie van de
immigrant en werkt bij een onduidelijke overheid vaak contraproductief uit.
Het adagium voor toelatingsbeleid is dan ook simpel: hoe eerder men duidelijk-
heid schept over de toegestane verblijfsduur, des te beter dit is voor alle partijen.
Toch is de twijfel over terugkeer van migranten niet alleen op het conto van het
toelatingsbeleid te schuiven, ook de migranten zelf twijfelen vaak over hun ver-
blijfsduur. Van de immigranten die zeggen dat zij de intentie hebben om terug te
keren naar hun vaderland, zet 83 procent dit voornemen niet door, terwijl slechts
17 procent de zelf gemaakte belofte nakomt en terugkeert (Dustmann 1996).1
Dit soort lage cijfers over de terugkeer komt men ook in de Nederlandse migratie-
geschiedenis tegen. Van de Marokkaanse gastarbeiders uit 1966 en 1970 was 38
respectievelijk 16 procent in 1980 teruggekeerd naar Marokko (Lucassen en
Penninx 1994). Dit soort percentages maakt dat men – althans voor deze groepen –
niet echt van meer van tijdelijke migratie kan spreken. Een reden voor het ver-
schil tussen intentie en gedrag is terug te voeren op de onomkeerbaarheid van
beslissingen zodra men migreert. Zodra bijvoorbeeld immigranten met hun gezin
herenigd worden of een gezin vormen veranderen opties, ook al blijven intenties
of dromen over een terugkeer bestaan. Hoewel een overheid niet veel te zeggen
heeft over dit soort zaken, zijn zij wel van invloed op de maatschappelijke parti-
cipatie van allochtonen. De eerste generaties Marokkanen en Turken hadden
bijvoorbeeld de intentie ooit terug te keren naar hun moederland, waardoor zij
minder snel geneigd waren om in de Nederlandse taal en scholing te investeren.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 100 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 101 ======================================================================

<pre>   neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                Dit gedrag heeft zijn negatieve weerslag op de scholing van hun kinderen, aange-
                                zien ouders een belangrijke rol spelen in het overdragen van waarden en normen
                                en het stimuleren van scholing. Van Ours en Veenman (2001) onderstrepen dit
                                aspect in hun onderzoek. Uit dit onderzoek blijkt dat verschillen in scholings-
                                niveaus tussen allochtone tweede generaties en autochtone leeftijdgenoten voor
                                het grootste deel op het conto van de ouders zijn te schrijven. Hiermee zij nog
                                eens onderstreept dat beleid ten aanzien van immigranten een zeer lange
                                nawerking kan hebben indien de opname in de samenleving van een eerste
                                generatie allochtonen stokt.
                                Dit gezegd hebbende keren we terug naar de vraag hoe immigranten de ontvan-
                                gende samenleving beïnvloeden. Hierbij wordt ervan uitgegaan dat de immigran-
                                ten langdurig in Nederland zullen verblijven. De economische logica achter de
                                kosten en baten van permanente immigratie kan relatief eenvoudig worden
                                gepresenteerd. Om enigszins vertrouwd te raken met een economische invals-
                                hoek wordt allereerst het meest simpele geval gepresenteerd. Het gaat hier om
                                een hypothetisch geval; in het vervolg van dit hoofdstuk zullen we zien hoe de
                                consequenties veranderen indien het simpele geval realistischer gemaakt wordt.
98                              Het meest simpele geval van immigratie betreft de binnenkomst van arbeiders
                                zonder financieel vermogen en zonder familie. Een dergelijke immigratiestroom
                                leidt tot andere factorverhoudingen op de arbeidsmarkt hetgeen weerspiegeld
                                wordt in de prijs van arbeid en kapitaal. Indien we de simpele veronderstelling
                                maken dat het arbeidsaanbod inelastisch is (d.w.z. het aanbod is niet gevoelig
                                voor veranderingen in het loon) en dat de nationale productie (Y) tot stand komt
                                via de inzet van kapitaal (K) en arbeid (L) dan kan op eenvoudige wijze het immi-
                                gratiesurplus worden berekend; dit is het verschil tussen de extra inkomsten
                                voor kapitaalbezitters en het verlies aan inkomen van de autochtone werkzame
                                bevolking.
                                Figuur 4.1 wordt veelvuldig ten tonele gevoerd om te illustreren hoe profijtelijk
                                immigratie is voor de autochtone bevolking. De lijn V vertegenwoordigt de vraag
                                naar arbeid en is vanzelfsprekend een dalende lijn, aangezien de vraag naar arbeid
                                afneemt naarmate de prijs van arbeid toeneemt. Het loon komt in dit model over-
                                een met de marginale productiviteit van arbeid. Het arbeidsaanbod is hier weer-
                                gegeven als een verticale lijn S, waarmee de ongevoeligheid voor loonveranderin-
                                gen wordt aangegeven. Immigratie wordt in dit partiële evenwichtsmodel
                                verbeeld als een toename van het arbeidsaanbod met M eenheden en leidt derhal-
                                ve tot een verschuiving van de arbeidsaanbodcurve naar S’. Door de immigratie
                                van arbeid treedt er een daling op van het loon: ontving de autochtone bevolking
                                (N) op tijdstip 0 nog w0, op tijdstip 1 wanneer het arbeidsaanbod tot N+M is aan-
                                gegroeid is het loon gedaald tot w1. Desondanks neemt door de immigratie het
                                nationaal inkomen toe: was op t=0 het nationaal inkomen (Y0) nog ABN0, op t=1
                                is het nationaal inkomen (Y1) gegroeid tot ACL0 waarvan een deel (w1M) gaat
                                naar de immigranten. Het immigratiesurplus dat als gevolg van de immigratie aan
                                de autochtone bevolking ten goede komt is vervolgens eenvoudig af te leiden: het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 101 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 102 ======================================================================

<pre>                                                                     participatie van immigranten: de economische dimensie
                    verschil Y1 – Y0 – w1M, oftewel het driehoekje bcd. Omdat het loon in dit geval
                    gelijk is aan de laatste immigrant die wordt ingezet in de productie, vergroten
                    immigranten het nationaal inkomen meer dan wat het kost om hen in dienst te
                    nemen. In feite zijn in dit simpele model drie elementen cruciaal voor de bereke-
                    ning van het surplus: de arbeidsinkomensquote, de vraagelasticiteit en de
                    omvang van de migratiestroom. Als we een arbeidsinkomensquote van 0,7
                    aanhouden die min of meer overeenkomt met de historische ontwikkeling in
                    Nederland, een vraagelasticiteit van –0,5 en als we bedenken dat in 1998 het aan-
                    tal allochtonen als percentage van de totale beroepsbevolking 9,4 procent
                    bedroeg (cbs Statline), dan kan men uitrekenen2 dat het immigratiesurplus 0,15
                    procent van het BBP bedraagt, oftewel 0,5 miljard euro (1,2 miljard gulden).
                    Kortom, immigranten leveren als totale groep, inclusief immigranten uit de
                    westerse wereld, een economische bijdrage, al is die relatief beperkt.
                    Achter het immigratiesurplus gaat echter een enorme herverdeling van inkomens
                    schuil, aangezien kapitaal ten opzichte van arbeid relatief schaarser wordt en daar
                    ook voor wordt beloond. Autochtone arbeiders verliezen door de immigratie 2,99
                    procent van het bbp (oftewel 11,3 miljard euro/25 miljard gulden) terwijl kapi-
                    taalbezitters er 3,14 procent van het bbp (11,8 miljard euro/26 miljard gulden) in
                    inkomen op vooruitgaan. Hoe dit voor de personele inkomensverdeling uitwerkt                             99
                    is onduidelijk, omdat het sterk afhangt van de mate waarin men als ingezetene
                    financieel vermogen bezit. Duidelijk zal evenwel zijn dat werknemers die uitslui-
                    tend of in hoge mate afhankelijk zijn van een arbeidsinkomen, de instroom van
                    immigranten niet zullen toejuichen omdat zij er altijd op achteruit gaan.
    Figuur 4.1           Het immigratiesurplus in het meest simpele geval van immigratie
                                S          S'
            A
           W0                   B
loonvoet
           W1
                            D            C
                                                      V
                0            N         L=N+M
                                    werkgelegenheid
                    Dit soort berekeningen geldt vooral voor de korte termijn, aangezien een stil-
                    zwijgende veronderstelling in figuur 4.1 is dat de kapitaalgoederenvoorraad
                    (machines, gebouwen, infrastructuur e.d.) constant is. Door de toestroom van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 102 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 103 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 immigranten veranderen weliswaar de prijzen van productiefactoren, maar met
                                 de allocatie van middelen gebeurt niets. Voor een perspectief op lange termijn
                                 zou men deze analyse moeten aanvullen met een theorie over hoe besparingen en
                                 investeringen reageren op relatieve prijsveranderingen.
                                 Voorts kan men zich afvragen of arbeidsaanbod en arbeidsvraag niet sterk met
                                 elkaar samenhangen. Indien dit zo is, en Broersma, Koeman en Teulings (1997)
                                 suggereren dat dit voor de Nederlandse economie enige geldigheid bezit, dan
                                 verschuift tevens de vraagcurve in figuur 4.1 naar rechts. Dan ontstaat een nieuw
                                 evenwicht waarbij de factor autochtone arbeid er niet of nauwelijks in loon op
                                 achteruit gaat, terwijl de nieuwe migranten het surplus of een deel daarvan
                                 opstrijken. Broersma et al. (1997) laten echter niet zien wat er precies achter deze
                                 samenhang schuil gaat. Voor immigrantondernemers lijkt deze casus plausibel,
                                 maar voor het gros van de ongeschoolde nieuwkomers lijkt het onwaarschijnlijk
                                 dat iedere nieuwe migrant zijn eigen werkgelegenheid creëert, en zeker niet op de
                                 korte termijn.
                                 Hoewel het bovengeschetste model een sterk versimpelde weergave van de wer-
                                 kelijkheid is, kunnen wij niettemin twee conclusies trekken die ook herhaaldelijk
100                              terugkeren in de literatuur:
                                 1 het netto profijt van de totale immigratie voor een economie als de Nederland-
                                     se is onder de huidige omstandigheden klein, zoniet verwaarloosbaar; en
                                 2 immigratie kan grote gevolgen hebben voor de inkomensverdeling van een
                                     land.
                                 Vooral het laatste is een belangrijk gegeven waardoor men ook beter kan begrij-
                                 pen dat (laaggeschoolde) werknemers en vakbonden niet staan te juichen als
                                 werkgevers (laaggeschoolde) buitenlandse werknemers inschakelen. Sommige
                                 economen stappen in de praktijk nogal gemakkelijk over dit laatste bezwaar
                                 heen.3 De centrale gedachte achter de berekening van het immigratiesurplus is
                                 dat kapitaalbezitters in theorie arbeiders kunnen compenseren voor hun verlies,
                                 waardoor het land als geheel er toch nog op vooruit gaat. Kortom, immigratie is
                                 per saldo welvaartsverhogend. Of die compensaties uiteindelijk geboden worden,
                                 is echter maar de vraag.
                                 Afgezien van de politieke (on)mogelijkheden om compensatie tot stand te bren-
                                 gen, zitten er in dit soort berekeningen nogal wat veronderstellingen verborgen
                                 die een nadere inspectie vereisen om te zien of er nog wel wat overblijft van het
                                 vermeende surplus. Er zijn zes kanttekeningen te maken bij het model in figuur
                                 4.1, die hierna verder worden uitgewerkt:
                                 1 er is niet één soort arbeid; arbeid verschilt naar de mate van scholing of andere
                                     indicatoren van productiviteit (zie par. 4.2.2);
                                 2 migranten bezitten niet alleen arbeidspotentieel, maar kunnen ook financieel
                                     kapitaal bezitten (zie par. 4.2.3);
                                 3 de externe effecten verbonden aan immigratie worden verwaarloosd (zie
                                     par.4.2.4);
                                 4 het is een statische én partiële beschouwing (zie par. 4.2.5);
</pre>

====================================================================== Einde pagina 103 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 104 ======================================================================

<pre>                                                       participatie van immigranten: de economische dimensie
      5 het model verengt de discussie tot meetbare productiefactoren, waardoor de
          ‘productiviteit’ van een samenleving waar sprake is van culturele diversiteit,
          onderbelicht blijft (zie par. 4.2.6);
      6 het model beperkt de gevolgen van immigratie hoofdzakelijk tot de arbeids-
          markt, terwijl de fiscale gevolgen van immigratie voor een verzorgingsstaat als
          Nederland ook van groot belang zijn (zie par. 4.4).
      In dit model wordt overigens ook geen rekening gehouden met de positie van
      illegale immigranten. Dit is natuurlijk een belangrijk element in de discussie over
      immigratie, maar de positie en betekenis van illegale immigranten is reeds in
      hoofdstuk 2 besproken; om niet in herhaling te vallen, wordt hier uitsluitend
      gesproken over legale migranten.
4.2.2 menselijk k apitaal
      Werknemers verschillen naar de mate waarin zij menselijk kapitaal hebben opge-
      bouwd. In het productieproces is dit onderscheid van belang omdat de ene soort
      arbeid moeilijker te vervangen is dan de andere. Bovendien betekent de instroom
      van arbeid, zoals in het geval van immigratie, dat de andere productiefactoren
      ook beïnvloed worden door het effect dat immigratie heeft op de relatieve factor-
      prijzen. Om een lang verhaal kort te maken kan gezegd worden dat het immigra-                          101
      tiesurplus positief zal zijn zolang er verschillen zijn in scholingsgraden tussen
      de autochtone bevolking en de immigranten. Immers, indien de gemiddelde
      immigrant zich op precies hetzelfde scholingsniveau bevindt als de gemiddelde
      Nederlander, dan valt er geen welvaartswinst te behalen op deze ‘handel’ in men-
      selijk kapitaal. Maar net als in het simpele geval van homogene arbeid (zoals in
      figuur 4.1) is niet iedereen een winnaar met de komst van laag- of hooggeschool-
      de migranten. Strikt genomen zullen werknemers wier vaardigheden comple-
      mentair zijn aan die van de immigranten, een relatieve welvaartsverbetering
      ondergaan vergeleken met werknemers wier vaardigheden gemakkelijk substitu-
      eerbaar zijn door de komst van immigranten (Tu 1991). De grootte van het immi-
      gratiesurplus hangt echter af van de vraag hoe groot de initiële verschillen in
      opleidingsniveau tussen bevolkingsgroepen zijn en in welke mate de productie-
      factoren complementair zijn.
      Een simpel voorbeeld biedt een land dat uitsluitend goederen produceert met
      behulp van hoog- en laaggeschoolde werknemers. Indien dit land veel hoogopge-
      leide en nauwelijks laaggeschoolde werknemers telt, terwijl de productiestructuur
      wel afhankelijk is van de inzet van laaggeschoolde arbeid, dan zal het immigraties-
      urplus gemaximeerd worden door alleen maar ongeschoolde migranten toe te
      laten. Wat de overheid van dit hypothetische land in feite doet, is het zoveel
      mogelijk gebruik maken van de productiecomplementariteit tussen de autochtone
      bevolking en (ongeschoolde) immigranten.4 Dit voorbeeld bezit echter geen hoge
      realiteitswaarde. De meeste westerse landen hebben namelijk een voorkeur voor
      (hoog)geschoolde werknemers. Landen als Canada en Australië hebben zelfs een
      puntensysteem om potentiële migranten te waarderen op hun economisch nut,
      een systeem waarin menselijk kapitaal een dominante rol speelt.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 104 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 105 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                   Vanwaar deze voorkeur voor (hoog)geschoolde werknemers? De werknemers in
                                   de meeste westerse landen zijn immers inmiddels toch zelf relatief hoog opge-
                                   leid, vergeleken met de immigranten uit niet-westerse landen. De sleutel tot dit
                                   raadsel schuilt in het feit dat productie niet alleen met behulp van arbeid plaats-
                                   vindt, maar ook met fysiek kapitaal en dat geschoolde arbeid sterk complementair
                                   is aan fysiek kapitaal. Dit simpele gegeven impliceert dat een immigratiestroom
                                   van geschoolde werknemers, meer dan een immigratiestroom van laaggeschool-
                                   de werknemers, de vraag naar fysiek kapitaal doet toenemen en hiermee ook een
                                   stijging van de productie veroorzaakt.
                                   Dit blijkt ook in tabel 4.1 waar, onder een aantal plausibele veronderstellingen
                                   aangaande de Nederlandse economie (zie kolom 1), het immigratiesurplus is
                                   berekend. Goederen worden geproduceerd met behulp van kapitaal, laag-
                                   geschoolde en hooggeschoolde arbeid en het aanbod van deze factoren is
                                   inelastisch. Immigratie is dan ook, net als in de bovenstaande modelmatige bere-
                                   kening, niet meer dan een arbeidsaanbodschok die repercussies heeft voor de
                                   vraag naar de gemodelleerde productiefactoren.
                        Tabel 4.1          Welvaartssurplus/verlies bij verschillende immigratiebeleidsvoornemens* (in % BBP)
102
                                                                          Veronderstellingen t.a.v. inkomens en vaardigheidsverdelingen:
                                                                           28% autochtone bevolking is          40% autochtone bevolking is
                                                                         hoogopgeleid, 33% van BBP gaat       hoogopgeleid, 50% van BBP gaat
                        Beleid gericht op:                                    naar hoogopgeleiden                   naar hoogopgeleiden
                                                                                        (1)                                  (2)
                        A. Uitsluitend laaggeschoolden waarbij
                        vraagelasticiteit laaggeschoolden (εLL) is:
                                           -0,5                                       0,16                                  0,12
                                           -0,9                                       0,28                                  0,22
                                            -2,1                                     0,66                                   0,52
                        B. Uitsluitend hooggeschoolden waarbij
                        vraagelasticiteit hooggeschoolden (εHH) is:
                                           -0,5                                       0,93                                  0,69
                                           -0,7                                       1,30                                  0,97
                                           -0,9                                       1,67                                  1,24
                        C. Een mix van hoog- (15 %) en
                        laaggeschoolden (85%)
                        waarbija
                                   εHH = -0,5, εLL = -0,5                             0,05                                  0,05
                                  εHH = -0,5, εLL = -0,9                              0,14                                  0,12
                                   εHH = -0,9, εLL = -2,1                             0,43                                  0,34
                       * Veronderstellingen bij deze berekeningen zijn: het kapitaalinkomensaandeel is 0,3; de allochtonen
                       maken 9,4% deel uit van de beroepsbevolking (bron cbs Statline) en ter informatie het bbp (in 1999)
                       bedroeg 374 miljard euro (824 miljard gulden).
                       (a) De complementariteitselasticiteit tussen hoog- en laagopgeleiden (d.w.z. de gevoeligheid van het
                       loon van hoogopgeleiden voor verandering van aantal laagopgeleiden en omgekeerd) bedraagt 2,5.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 105 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 106 ======================================================================

<pre>                                                 participatie van immigranten: de economische dimensie
Zoals we kunnen zien, is het immigratiesurplus in het geval van een selectieve
immigratiepolitiek (beleidsvoornemens A en B) positiever dan wanneer een mix
van hoog- en laaggeschoolden wordt toegelaten. Hierbij is het wel zo dat een
beleid gericht op uitsluitend ongeschoolde arbeid een laag surplus oplevert, ter-
wijl een ‘brain drain’ uit het land van herkomst per saldo aanzienlijk meer ople-
vert voor het gastland, i.c. voor de autochtone bevolking. Om te laten zien dat het
surplus enigszins afhankelijk is van de uitgangssituatie, is in kolom (2) van tabel
4.1 een simulatie gemaakt van een land dat aanzienlijk meer hoger opgeleiden telt
dan in kolom (1). Vooral in het geval van een ‘brain drain’ ziet men de welvaarts-
winsten in omvang afnemen, hetgeen vooral het gevolg is van het feit dat de pro-
ductiviteit van nog meer hoogopgeleiden in een land dat reeds veel hoogopgelei-
den telt, minder snel toeneemt dan in een land waar de hoogopgeleiden schaars
zijn. Op de onverwacht lage uitkomst van de participatie van de verzameling
hoog- en laagopgeleide immigranten in de Nederlandse economie (onder C), een
situatie die zich in de realiteit ook het meeste voordoet, wordt hierna verder inge-
gaan. Eerst volgt echter een toelichting op enkele veronderstellingen bij tabel 4.1.
Toelichting op enkele veronderstellingen bij tabel 4.1
De variatie in welvaartswinsten is sterk afhankelijk van de vraagelasticiteit naar
de verschillende soorten arbeid. Hebbink (1992) schatte op basis van Nederlandse                       103
survey-data de vraag naar arbeid voor verschillende opleidingscategorieën. Zijn
conclusie is dat de vraagelasticiteiten van verschillende soorten arbeid over het
algemeen rond –0,5 liggen. Deze waarden zijn daarom als ondergrens gebruikt.
Draper en Manders (1997) hebben echter op basis van tijdreeksanalyse laten zien
dat de mate van openheid voor buitenlandse handel in een sector van belang is
voor de arbeidsvraag. De vraagelasticiteit voor laaggeschoolde arbeid is voor de
open sectoren (zoals landbouw, industrie en transport) –0,88 en voor geschoolde
arbeid –0,67, terwijl in de afgeschermde sectoren (zoals bouw, handel en finan-
ciële dienstverlening) de vraagelasticiteiten veel hoger lagen: respectievelijk
–2,10 voor laaggeschoolde en –0,84 voor hooggeschoolde arbeid. In het geval van
een immigratiestroom van laaggeschoolde werknemers betekent dit dat de lonen
in de afgeschermde sectoren sterker zullen dalen dan in de op het buitenland
georiënteerde sectoren, waardoor het immigratiesurplus groter is wanneer immi-
granten doorstromen naar sectoren zoals de bouw, horeca en andere diensten.
Elementen die niet zijn meegenomen in de berekening van het welvaartssurplus
maar die zeker van invloed zijn, hebben te maken met de stilzwijgende veronder-
stelling dat:
1 immigranten direct aan de slag gaan zodra zij de landsgrens passeren;
2 de kwaliteit van de genoten scholing direct aansluit op het binnenlandse
    kwaliteitsniveau.
De eerste veronderstelling is duidelijk in strijd met de huidige Nederlandse reali-
teit. Immigranten uit landen als Turkije en Marokko kennen immers een aanzien-
lijk hogere werkloosheid en inactiviteit dan de autochtone bevolking. Hiernaast
blijkt dat ook bij nieuwe groepen immigranten ( zoals Afghanen, Iraniërs e.a.)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 106 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 107 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 sprake is van een relatief lage arbeidsparticipatie (zie Van den Tillaart et al. 2000).
                                 Echter, niet voor alle migrantengroepen is de veronderstelling van direct aan de
                                 slag te gaan ongeloofwaardig. Ten eerste kent Nederland nog steeds tewerkstel-
                                 lingsvergunningen voor niet-eu burgers (in 1999 waren dit er ruim 20.000) die
                                 immigranten in staat stellen meteen te gaan werken. De meeste vergunningen
                                 gaan naar beroepen als consultants, managers, musici, it-specialisten, en weten-
                                 schappelijk onderzoekers. Hier valt op dat Amerikanen, Japanners en Indiërs
                                 vaak voorkomen in deze beroepen. Ten tweede is de arbeidsparticipatie van
                                 immigranten in het verleden praktisch volledig geweest omdat gastarbeiders naar
                                 Nederland vertrokken met een contract op zak. Tegenwoordig lijkt die situatie
                                 van volledige baanzekerheid vooral van toepassing op eu-migranten. Hun ver-
                                 blijfsrecht is verbonden aan een verklaring van indiensttreding en in het geval
                                 men werkloos wordt, kan het verblijf worden verlengd zolang men actief werk
                                 zoekt (ser 2001).
                                 Het realistische gehalte van de tweede veronderstelling – gelijke onderwijskwali-
                                 teit immigranten – is afhankelijk van het type migrant en welke nationaliteit deze
                                 bezit: arbeidsmigrant, asielzoeker, volgmigrant of westerse versus niet-westerse
                                 migrant. Voor arbeidsmigranten en eu-immigranten blijkt de veronderstelling
104                              redelijk goed op te gaan. Dit geldt echter niet voor de groep niet-westerse immi-
                                 granten, dikwijls ook niet als zij hoger opgeleid zijn, zoals het geval kan zijn voor
                                 asielzoekers en vluchtelingen. Zo blijkt uit een onderzoek begin jaren negentig
                                 (zie Matteijer 1999) dat slechts 4 procent van de asielzoekers analfabeet is; dit is
                                 aanmerkelijk lager dan het percentage analfabeten in het land van herkomst:
                                 41 procent. Indien bij de verschillende onderzoeken naar het opleidingsniveau
                                 van asielzoekers wordt gekeken, dan varieert het percentage hoogopgeleiden
                                 (wo/hbo) tussen 19 en 27 procent. In de praktijk blijkt echter dat, onder de
                                 huidige economische omstandigheden en als gevolg van culturele factoren, de
                                 buitenlandse ervaring en scholing van asielzoekers en vluchtelingen voor een
                                 deel worden afgeschreven. Deze immigranten beginnen met een forse achter-
                                 stand op de arbeidsmarkt (Friedberg 2000).
                                 De problemen betreffende de scholingskwaliteit van de traditionele migranten-
                                 groepen schuilen vooral in het opleidingsniveau van de eerste generatie en hun
                                 inzetbaarheid op de arbeidsmarkt. Met name onder Turken en Marokkanen is het
                                 aandeel groot dat geen of slechts enkele jaren onderwijs heeft gevolgd. Dit komt
                                 vaker voor bij ouderen en vaker voor bij vrouwen dan bij mannen. Overigens is
                                 ook het percentage jongeren in de leeftijd tussen 25 en 39 jaar dat slechts enkele
                                 jaren onderwijs heeft gevolgd, nog tamelijk groot. Zeer waarschijnlijk speelt hier
                                 het proces van kettingmigratie een rol. Via gezinshereniging en gezinsvorming
                                 komen jonge immigranten naar Nederland die vaak, net zoals hun ouders, weinig
                                 onderwijs hebben genoten dat bovendien slecht aansluit bij de Nederlandse
                                 arbeidsmarkt (Dagevos 2001).
                                 Wat de nieuwe groepen immigranten uit niet-westerse landen betreft, is het nog
                                 te vroeg om conclusies te trekken. Deze groep is qua achtergrond en opleiding
</pre>

====================================================================== Einde pagina 107 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 108 ======================================================================

<pre>                                                                                                  participatie van immigranten: de economische dimensie
                                   meer gedifferentieerd dan de traditionele groepen; de lage arbeidsparticipatie
                                   doet evenwel vermoeden dat ook hier sprake is van aansluitingsproblemen.
                                   Het effect van immigratie van hoog- en laagopgeleiden
                                   Om te zien hoe een mengeling van hoog- en laaggeschoolde immigranten de
                                   Nederlandse economie beïnvloedt, is optie C in tabel 4.1 opgenomen. In de
                                   discussie over immigratie wordt veelal de aandacht gericht op de niet-westerse
                                   groep van immigranten, terwijl de groep westerse immigranten buiten beschou-
                                   wing blijft. Dit gaat eraan voorbij dat in Nederland ook veel hoger opgeleide
                                   immigranten uit westerse landen worden toegelaten (zie ook hfdst. 2). Indien we,
                                   in een meer realistische benadering, de immigratiestroom opvatten als een mix
                                   van hoog- en laaggeschoolde nieuwkomers, dan resulteert een nog kleinere
                                   welvaartswinst (variërend van 0,05% tot 0,43% bbp) dan in het geval men uit-
                                   sluitend laag- of hooggeschoolden toelaat. Op zich is dit niet verrassend, omdat
                                   voor de gekozen parameterwaarden van de mix zowel voor de autochtone hoog-
                                   als laaggeschoolden de winst wordt gedempt door interactie-effecten. Deze inter-
                                   actie-effecten worden grotendeels overbrugd in het geval men uitsluitend één
                                   type migrant toelaat: de migrant met een scholingstype dat in geringe mate aan-
                                   wezig is onder de autochtone bevolking. Om deze gedachtegang enigszins te
                                   kunnen begrijpen, is in figuur 4.2 de welvaartswinst van immigratie afgezet                                            105
                                   tegen het percentage hoogopgeleide immigranten dat het land binnenkomt.
             Figuur 4.2                 Welvaartssurplus immigratie bij verschillende samenstelling van immigrantenstromen
                                        naar scholingsgraad*
                        1,4
                                             symmetrische effecten
                        1,2
                                             asymmetrische effecten
                        1,0
                        0,8
welvaartswinst (%BBP)
                        0,6
                        0,4
                        0,2
                          0
                        -0,2
                        -0,4
                               0                 0,2                       0,4                     0,6               0,8                  1
                                                                      percentage hoogopgeleide immigranten
* Verondersteld wordt dat 28 procent van de autochtone bevolking hooggeschoold is.5
                                   Deze figuur maakt ten eerste duidelijk dat het welvaartseffect van immigratie
                                   sterk niet-lineair is, ten tweede dat het effect ook negatief kan uitpakken en ten
                                   derde dat het effect sterk afhankelijk is van de initiële scholingsgraad van de
                                   autochtone bevolking. In figuur 4.2 is aangenomen dat 28 procent van de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 108 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 109 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 autochtone beroepsbevolking hooggeschoold is. Hierdoor is er pas sprake van een
                                 flinke welvaartswinst wanneer de immigratiestroom relatief veel hooggeschool-
                                 den bevat (meer dan 55% in het symmetrische geval). Indien het immigratieland
                                 het volledig voor het zeggen zou hebben, zou het de welvaartswinst kunnen
                                 maximeren door uitsluitend hooggeschoolden toe te laten. De omgekeerde
                                 conclusie zou volgen wanneer het land relatief rijk is aan hooggeschoolden.
                                 Op zo’n moment zou het optimale immigratiebeleid er een zijn van uitsluitend
                                 laaggeschoolden. Het spreekt voor zich dat beide situaties zich voor Nederland
                                 niet snel voor zullen doen. Wat voorts opvalt aan figuur 4.2, is dat de aanname
                                 van symmetrische interactie-effecten tussen hoog- en laaggeschoolden steeds
                                 een positief welvaartseffect oplevert. Als men evenwel het bestaan van asym-
                                 metrische reacties veronderstelt, kan er zelfs een welvaartsverlies ontstaan.
                                 In de figuur is verondersteld dat het loon van laaggeschoolden sterker reageert op
                                 veranderingen in het aantal hooggeschoolden dan het loon van hooggeschoolden
                                 op veranderingen in het aantal laaggeschoolden.
                                 Samengevat levert het voorgaande, realistischer model met verschillende soorten
                                 arbeid een genuanceerder beeld op van de netto baten van een immigratiestroom.
                                 Wat echter overeind blijft, is dat het surplus of verlies voor het bruto binnen-
106                              lands product klein is. Slechts in het geval dat Nederland een selectieve immigra-
                                 tiepolitiek zou voeren, waarbij uitsluitend hoogopgeleide werknemers uit landen
                                 met een gelijkwaardig opleidingssysteem het land binnenkomen, kan immigratie
                                 een relatief hoge welvaartswinst voor Nederland betekenen. ‘Relatief’ slaat hier
                                 op het immigratiesurplus dat vergeleken wordt met het surplus verbonden aan de
                                 instroom van uitsluitend laagopgeleide werknemers.
                      4.2.3      financieel k apitaal
                                 De toevoeging van immigranten aan het arbeidsaanbod heeft in het simpele geval
                                 zoals is uitgebeeld in figuur 4.1 een effect doordat de instroom van nieuwe werk-
                                 nemers dankzij de macht van het getal de factorverhoudingen wijzigt en hiermee
                                 de relatieve factorprijzen. Dit effect wordt aanzienlijk gewijzigd als de immigran-
                                 ten niet geheel onbemiddeld het land binnenkomen. Indien de gemiddelde immi-
                                 grant precies dezelfde vermogenspositie heeft als de gemiddelde Nederlander,
                                 dan wordt Nederland er relatief niet armer of rijker van. De enige mogelijke
                                 verliezer in dit geval is het land van emigratie, dat relatief rijke landgenoten ziet
                                 vertrekken waardoor de kapitaalarbeidsverhouding daar daalt. Een sprekend
                                 voorbeeld van dit soort immigratiestromen biedt de opkomst van Hongkong.
                                 Het ‘groeiwonder’ van Hongkong is voor een groot deel terug te voeren op de
                                 massale migratie van rijke en hoogopgeleide Chinezen (Young 1992). Een aan-
                                 zienlijk aantal ondernemers uit Sjanghai bracht niet alleen goud en andere finan-
                                 ciële middelen met zich mee, maar ook hun technisch gespecialiseerde werk-
                                 nemers en hun hele netwerk aan afnemers. Deze immigratiestroom beïnvloedde
                                 dus niet alleen de kapitaalarbeidsverhouding, maar zeer waarschijnlijk ook het
                                 gemiddelde technologiepeil van het land. De verliezer van deze migratiestroom
                                 was vasteland-China.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 109 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 110 ======================================================================

<pre>                                                  participatie van immigranten: de economische dimensie
Bij migratiestromen doen zich vaak winnaars en verliezers voor, doordat er
weinig mogelijkheden bestaan om de welvaart van alle partijen door migratie te
verbeteren. Alleen in het extreme geval dat de wereld bestaat uit een continent
waar teveel gespaard wordt en een continent waar te weinig gespaard wordt,
kunnen wederzijdse migratiestromen een welvaartsverbetering voor beide
continenten opleveren (Galor 1986).
Internationaal gezien is het bekend dat de overdrachten van migranten een aan-
zienlijk deel uitmaken van de wereldwijde stroom van goederen en diensten.
Een schatting voor het jaar 1989 laat zien dat wereldwijd een bedrag van 66 mil-
jard dollar door migranten werd overgemaakt naar hun thuisland. Anno 2000 is
dit bedrag uitgegroeid tot 100 miljard dollar, een bedrag dat de officiële hulp aan
ontwikkelingslanden ver overtreft. Voor de meeste ontvangende landen maakt
dit soort overdrachten dan ook een niet onaanzienlijk deel uit van het nationaal
inkomen. Voor Turkije en Marokko bedroegen de overdrachten in 1998 respectie-
velijk 3 en 6 procent van het bbp. Een uitschieter onder de ontvangende landen
vormen Jordanië en Albanië, waar de overdrachten 19 respectievelijk 15 procent
van het bbp bedroegen.
Voor Nederland weten we dat de officiële overdrachten al jaren redelijk hoog                            107
liggen. Er is daarbij een verschil tussen overmakingen naar westerse en niet-
westerse landen. In 1999 werd er in totaal 2,5 miljard euro (5,6 miljard gulden)
door particulieren naar het buitenland overgemaakt, waarvan een groot deel naar
westerse landen. De overdrachten van particulieren naar niet-westerse landen
zijn eveneens aanzienlijk: 0,9 miljard euro (2 miljard gulden) ‘migreerde’ daar-
heen. Gerelateerd aan het aantal allochtonen dat aanwezig is in Nederland, levert
dit soms aanzienlijke verschillen per bestemmingsland op, die niet meer als
realistisch vallen te betitelen. Een deel van dit soort verschillen heeft te maken
met het feit dat het relateren van overdrachten aan allochtonen een moeilijke
zaak is omdat het land van herkomst en het land van etnische afkomst niet altijd
hetzelfde zijn. Zo is bijvoorbeeld ongeveer 80 procent van de Joegoslavische
asielzoekers van Albanese afkomst (Bijleveld en Taselaar 2000: 38). Voorts krijgt
men geen goed zicht op de werkelijke particuliere overdrachten naar familie,
aangezien zich onder deze overdrachten ook overmakingen naar buitenlandse
overheden en verzekeringsinstellingen bevinden.
Om een meer waarheidsgetrouw inzicht in persoonlijke overdrachten te krijgen,
heeft De Nederlandsche Bank voor een groep van traditionele immigranten in
Nederland hun financiële overmakingen bijgehouden. Voor deze groep van
immigranten die in grote getale in Nederland vertegenwoordigd zijn (te weten
uit Spanje, Griekenland, Marokko, Turkije, Portugal en voormalig Joegoslavië),
heeft dnb wel een redelijke benadering van de privé-overdrachten naar familie
en vrienden; deze bedragen 0,5 miljard euro (1,1 miljard gulden). Dit bedrag duidt
op een aanzienlijke ‘spaar’kracht van migranten, aangezien dit impliceert dat
deze mediterrane allochtone bevolking per capita6 750 euro (1650 gulden) per jaar
naar het thuisfront stuurt. Sparen kan in dit verband ook betekenen dat het gaat
</pre>

====================================================================== Einde pagina 110 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 111 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 om intergenerationele overdrachten die binnen de ‘extended family’ worden
                                 overgemaakt.
                                 In tabel 4.2 staan de overdrachten naar het thuisland per land uitgesplitst. Vooral
                                 de overdrachten van Spanjaarden en Portugezen kunnen als omvangrijk worden
                                 gezien. Voor een deel heeft dit natuurlijk te maken met het feit dat deze groepen al
                                 veel langer in Nederland zijn dan nieuwere groepen zoals Marokkanen en Joego-
                                 slaven. Een ander deel heeft wellicht te maken met het feit dat bijvoorbeeld
                                 Marokkanen en Turken grotere gezinnen hebben dan Spanjaarden en Portugezen
                                 en dat dit het overdrachtenniveau aanzienlijk drukt. De per capita overdrachten in
                                 tabel 4.2 (zie kolom 4) variëren van 490 tot 2280 euro (resp. 1082 tot 5026 gulden)
                                 per jaar. Deze bedragen zijn ongetwijfeld een onderschatting van de werkelijke
                                 omvang van overdrachten, aangezien de noodzaak of plicht geld over te maken
                                 naar het buitenland niet voor iedere allochtoon even groot zal zijn. De ingezete-
                                 nen die in Nederland zijn geboren en minstens één in het buitenland geboren
                                 ouder hebben, hebben bijvoorbeeld hun familiekring voornamelijk binnen Neder-
                                 land en de verantwoordelijkheid voor de oude dag van ouders die in het buiten-
                                 land leven, is voornamelijk een zorg van de eerste generatie allochtonen.
108                     Tabel 4.2       Inkomensoverdrachten van buitenlandse werknemers in Nederland, 1999 (in €)
                                                         Overdracht          Totaal      Eerste  Overdrachten Overdrachten
                                                     (in miljoenen euro) allochtonen  generatie   per hoofd   per hoofd eerste
                                                                                     allochtonen    totaal       generatie
                                                              (1)              (2)         (3)        (4)            (5)
                        Spanje                                68            29.643       17.152      2281           3942
                        Griekenland                            8             10.857      6.259        711           1232
                        Marokko                               151           252.493    149.469        597           1008
                        Portugal                              28             13.650      9.052       2061           3108
                        Turkije                               216          299.662      175.229       719           1230
                        Voormalig Joegoslavië                  31            62.821     47.422        491            651
                        Totaal                                501          669.126     404.583       749            1238
                      Bron: dnb en cbs, Maandstatistiek Bevolking (1999: 49-51).
                                 Een alternatieve berekening van de persoonlijke internationale overdrachten kan
                                 men verkrijgen door de tweede generatie uit de bevolkingsgroepen in kwestie
                                 weg te laten. Overdrachten naar het buitenland worden immers hoofdzakelijk
                                 door de eerste generatie gedaan. Zoals men in kolom 5 van tabel 4.2 kan zien,
                                 stijgt het bedrag dat voor overdrachten wordt gereserveerd. Dit kan aardig oplo-
                                 pen: voor bijvoorbeeld Marokkanen met ruim 400 euro per capita en voor Turken
                                 met ruim 500 euro. Gerelateerd aan het gemiddelde netto-inkomen van Turken
                                 en Marokkanen (14.755 euro (32.515 gulden) voor 30-39 jarigen) betekent dit een
                                 overdrachtquote van 7 à 8 procent. Maar zelfs met dit soort correcties moeten we
                                 deze cijfers van dnb nog als een ondergrens zien, aangezien migranten veelal
                                 buiten de officiële kanalen om geld naar hun moederland brengen en er ook veel
                                 giften in de vorm van goederen worden verstuurd. Zo vormen bijvoorbeeld
</pre>

====================================================================== Einde pagina 111 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 112 ======================================================================

<pre>                                                     participatie van immigranten: de economische dimensie
      Senegalese immigranten veelal een ‘verzekeringsgroep’, die aanvankelijk tot doel
      had de kosten te dekken van het terugbrengen van overleden personen naar het
      moederland, maar die later vaak is getransformeerd tot financier van ontwikke-
      lingsprojecten in Senegal. “Als een lid van zo’n groep naar Senegal op vakantie
      gaat, heeft hij soms wel vijftigduizend gulden op zak” (Van Beurden 2000).
      Gowricharn (2001) becijfert voor het geval van de Surinamers hoe omvangrijk de
      formele en informele overdrachten kunnen zijn. Hij maakt het onderscheid tus-
      sen geldelijke overdrachten, verzending van goederen en de stroom van goederen
      die jaarlijks op vakantie naar Suriname worden meegenomen. Voor de tweede
      helft van de jaren negentig bedroegen dit soort overmakingen respectievelijk
      50 miljoen, 43,2 miljoen en 17,5 miljoen Amerikaanse dollars. Het totaal van deze
      overmakingen was 23 procent van het gemiddelde nationale inkomen van Surina-
      me in de periode 1992-1997. Hieruit volgt dat de overdrachten die op de balans
      van dnb verschijnen, slechts een deel zijn van de werkelijke overdrachten.
      Voor de Nederlandse autochtone bevolking hebben dit soort cijfers geen directe
      consequenties, aangezien dit soort besparingen de rentevorming niet zal beïn-
      vloeden. Hoewel de spaarkracht van allochtonen groot kan zijn, is het financieel
      vermogen van een aanzienlijk deel van de immigranten, de niet-westerse alloch-                       109
      tonen, bovendien gering. Ook asielzoekers komen hoogstwaarschijnlijk in het
      algemeen zonder eigen vermogen Nederland binnen (hoewel de controle naar
      vermogen vrijwel achterwege blijft en wellicht ook praktisch onmogelijk is).
4.2.4 ex terne effecten
      De meeste modellen die de bijdrage van immigranten aan de economie weerge-
      ven, veronderstellen dat migranten een simpele toevoeging aan het bestaande
      arbeidsaanbod vormen. Dit soort modellen verwaarloost echter dimensies van
      immigratie die we het beste kunnen scharen onder het kopje ‘externe effecten’.
      Een bekend gegeven in de economische literatuur is dat individueel economisch
      gedrag veelal gevolgen heeft die niet deel uitmaken van de originele intenties van
      de beslisser. Dit geldt ook voor immigratie en de hieropvolgende participatie in
      de economie van het immigratieland. Een van die externe effecten kan verborgen
      zitten in de toenemende schaalvoordelen in de productie van goederen en dien-
      sten. Immigratie betekent bijvoorbeeld dat de omvang van binnenlandse afzet-
      markten toeneemt, waarmee de productie kan toenemen en hiermee de leer-
      effecten verbonden aan dergelijke toename.7
      Andere positieve externe effecten kunnen verborgen zijn in het sociale netwerk
      dat een migrant met zich meebrengt, of de kennis van de taal, cultuur en markten
      in het land van herkomst. Een immigrant verhuist met als motief zijn eigen
      levensstandaard te verbeteren. Wat migranten zich niet altijd realiseren, is dat
      zij kennis met zich meenemen die de handelsmogelijkheden tussen het gastland
      en het moederland kunnen vergroten. Die handel kan op materiële goederen-
      stromen slaan, maar ook op immateriële handel, bijvoorbeeld in ideeën.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 112 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 113 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 De gemiddelde Nederlandse immigrant in de vs brengt voor Nederland een
                                 exportstroom (van Nederland naar de vs) van goederen ter waarde van 700 dollar
                                 met zich mee en een importstroom (naar Nederland van de vs) van 1250 dollar
                                 (zie Gould 1994). Per saldo wordt de vs dus aanzienlijk wijzer van geëmigreerde
                                 Nederlanders. Dit soort consequenties wordt vaak niet overzien wanneer men
                                 over migratie spreekt.
                                 Immigratie in een dichtbevolkt land
                                 Nog een vorm van externe effecten zit verborgen in het aanbod van collectieve
                                 goederen en diensten. Met de komst van immigranten kunnen collectieve goede-
                                 ren en diensten die onderhevig zijn aan congestie (zoals infrastructuur, natuur,
                                 volkshuisvesting, gezondheidszorg en veiligheid), aan waarde inboeten voor de
                                 ingezetenen. Het meest treffend kan men een indruk krijgen van de congestie-
                                 effecten door eenvoudigweg de bevolkingsdichtheid van landen te vergelijken.
                                 Wat het meest in het oog springt van tabel 4.3, is natuurlijk hoe sterk de bevol-
                                 kingsdichtheid in Europa, en in het bijzonder Nederland en België, verschilt van
                                 die van traditionele immigratielanden. De stedelijkheid, afgemeten aan het aantal
                                 mensen dat in een stedelijk gebied woont, is wat dit betreft nog niet eens het
110                              meest kenmerkende verschil tussen nieuwe en oude immigratielanden; het komt
                                 allemaal neer op de hoge concentratie van mensen in Europa. In dit licht is het
                                 ook niet zo vreemd dat traditionele immigratielanden zich minder zorgen maken
                                 om bevolkingsgroei-effecten en de daaraan verbonden sociale spanningen dan
                                 Europese landen, waar de bevolkingsgroei weliswaar aanzienlijk lager ligt, maar
                                 de schaarste aan ruimte vele malen groter is dan in bijvoorbeeld de vs of Canada.
                                 De vraag is natuurlijk hoe een land of een regering voor externe effecten, zoals
                                 congestie-effecten, corrigeert. Voor sommige goederen zou het mogelijk moeten
                                 zijn exclusiviteit te eisen. In dat geval kunnen landen (of jurisdicties in het alge-
                                 meen) buitenstaanders beletten gebruik te maken van het goed dat alleen aan de
                                 ingezetenen van een land wordt aangeboden. Exclusiviteit wordt weerspiegeld in
                                 de prijs of belasting die een land of een jurisdictie eist voor toegang tot het
                                 gebruik van het collectieve goed. Op deze manier hebben de aanbiedingen en
                                 prijzen van verschillende jurisdicties het karakter van een markt waar burgers uit
                                 een variëteit van collectieve goederen naar kwaliteit en prijs kunnen kiezen door
                                 hun locatiekeuze of populair gezegd ‘door met hun voeten te stemmen’.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 113 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 114 ======================================================================

<pre>                                                                 participatie van immigranten: de economische dimensie
 Tabel 4.3       Bevolkingsdichtheid in Europese landen versus traditionele immigratielanden, 1998
                                 Bevolkingsdichtheid Percentage mensen dat in                Bevolkings-
                               (aantal mensen per km2)           stedelijk gebied woont       groeivoet
                                 Totaal            Ruraal
 Europese landen
 Nederland                       462.8             186.4                   89.2                  0.6
 België                          310.9              35.4                   97.2                  0.2
 Frankrijk                       106.2               78.7                  75.2                  0.3
 Duitsland                       234.9              89.2                   87.1                  0.0
 Italië                          195.8             230.6                   66.8                  0.1
 VK                              245.3             100.4                   89.4                  0.4
 EMU-landen                       121.7             141.0                  77.6                  0.2
 Immigratielanden
 VS                               30.0               36.1                  76.8                  1.2
 Canada                            3.3               15.3                  76.9                  0.9
 Australië                         2.4                5.3                  84.7                  1.2
 Nieuw Zeeland                    14.2               35.1                  85.6                  0.8
Bron: World Bank (2001), http://devdata.worldbank.org
           Deze oplossing voor het aanbodprobleem van collectieve goederen komt rechtst-                               111
           reeks voort uit het zogenoemde model van Tiebout (1956). Voor Nederland als
           jurisdictie zou dit model inhouden dat immigranten een toegangsprijs moeten
           betalen die op zijn minst de ingezetenen compenseert. Als dit model goed wil
           werken, dan zou er daadwerkelijk concurrentie tussen jurisdicties moeten
           bestaan en de locatiekeuze van burgers zou vrijwillig moeten zijn. In sommige
           opzichten kan dit model een oplossing vormen voor een wereld van volledig vrij
           verkeer van arbeid. Op deze manier voorkomt de regering van een jurisdictie dat
           deze immigranten op arbitraire gronden toegang tot het land weigert. Prijsdiscri-
           minatie vervangt in feite discriminatie op grond van etniciteit. Voor dit model is
           het enige dat er toe doet de bereidheid van de migrant de toegangsprijs te betalen
           en niet zozeer de identiteit van de immigrant. Dit zou in theorie een oplossing
           kunnen zijn voor illegale immigratie en asielzoekers die in werkelijkheid op basis
           van economische motieven hun heil zoeken in het westen. Er hoeft namelijk niet
           langer naar de motieven of het land van herkomst te worden gekeken. Het enige
           dat telt is of men bereid is de toegangsprijs te betalen. In de praktijk zal een
           regering natuurlijk wel moeten beslissen of zij bepaalde migranten desondanks
           moet weigeren, zoals bijvoorbeeld migranten met een crimineel verleden.
           Een beperking van deze benadering is voorts dat illegaliteit toch blijft voort-
           bestaan indien de toegangsprijs te hoog is, hetgeen voor Nederland toch snel het
           geval zal zijn. Een ander nadeel is dat een dergelijke aanpak weinig bijdraagt aan
           de participatiemogelijkheden en feitelijke participatie van de persoon in kwestie.
           Een groot bezwaar tegen het argumenteren op grond van dergelijke externe effec-
           ten is dat er weinig empirisch materiaal bestaat over het kwantitatieve belang van
           deze effecten. Een kundig doch malicieus econoom zou het verwaarloosbare
           immigratiesurplus of -verlies kunnen opblazen tot astronomische proporties.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 114 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 115 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 De beleidsimplicaties die voortvloeien uit het Tiebout-model, stuiten op hiermee
                                 samenhangende bezwaren. Uiteindelijk zal een regering een toegangsprijs moeten
                                 bepalen en bij gebrek aan cijfermatig inzicht over de externe effecten van collectie-
                                 ve goederen zal deze toegangsprijs in hoge mate arbitrair zijn. Ondanks deze onze-
                                 kerheid moet het belang van dit soort effecten niet onderschat worden. Rooden-
                                 burg (2000: 210) heeft gewezen op het feit dat Nederland aanzienlijk dichter
                                 bevolkt is dan andere Europese landen en zeker dan traditionele immigratielanden
                                 als de vs, Canada en Australië; de kans op negatieve externe effecten (congestie-
                                 effecten) zal hier dus relatief groot zijn. Ook Zimmermann (1995: 60) merkt op dat
                                 migratie slechts dan een profijtelijke oplossing kan zijn als ook het probleem van
                                 de aanpassingskosten verbonden aan immigratie en participatie opgelost kan wor-
                                 den. Als landen substantiële aanpassingskosten moeten maken, dan lijkt het
                                 logisch een deel van die kosten te delen met de immigranten in kwestie.
                      4.2.5      algemene evenwichtseffecten
                                 Voor een goed begrip van de langetermijnconsequenties van immigratie is het
                                 van belang terugkoppelingen in de economie expliciet te modelleren (inclusief de
                                 aanwezigheid van een sociaalzekerheidsstelsel) en het probleem niet als een
112                              (comparatief) statische exercitie te zien. Een algemeenevenwichtsbenadering
                                 wint vooral aan belang in de huidige discussie over de voor- en nadelen van
                                 migratie, omdat in dit soort discussies vaak kortetermijnmodellen en opportu-
                                 nistische argumenten worden gebruikt. Zo wordt migratie als een mogelijke
                                 remedie naar voren geschoven om de vergrijzing van de bevolking op te lossen.
                                 Onderzoek van Razin en Sadka (2000) met behulp van algemeenevenwichts-
                                 modellen laat echter zien dat immigratiestromen wel een effect hebben op inter-
                                 generationele overdrachten, maar dat de uitkomsten sterk afhankelijk zijn van de
                                 mate waarin, als gevolg van immigratiestromen, factorprijzen veranderen. Indien
                                 men de factorprijzen constant houdt, is het gevolg van opname van immigranten
                                 een welvaartsverbetering doordat zij zorgen voor een verbreding van de aow-
                                 premiebasis. Hierdoor zijn deaow-uitkeringen veel gemakkelijker op te
                                 brengen.8 Het effect verandert echter sterk wanneer relatieve factorprijzen als de
                                 prijs voor kapitaal en arbeid variëren onder invloed van immigratiestromen.
                                 Razin en Sadka (2000) laten zien dat onder dergelijke omstandigheden op het
                                 moment van de immigratieschok alleen nog de ouderen profiteren van immigra-
                                 tie en dat vooral de werkende generatie ten tijde van de immigratieschok er op
                                 termijn op achteruitgaat. De ouderen profiteren dan voornamelijk van het feit
                                 dat én de aow-uitkering stijgt én het rendement op besparingen. Alle generaties
                                 die na de ouderen komen, gaan er daarentegen in inkomen op achteruit. Een uit-
                                 zondering op deze regel geldt voor de generatie hooggeschoolde werknemers.
                                 Deze kan een minieme inkomenswinst maken, omdat zij ten tijde van de schok
                                 het verlies kan compenseren door winst op hun relatief hoge besparingen.
                                 Een zwak punt in de analyse van Razin en Sadka is dat zij de immigratiestroom
                                 beperken tot ongeschoolde werknemers. Uit de partiële analyse van tabel 4.1
                                 bleek immers hoe profijtelijk voor het nationaal inkomen een selectieve
</pre>

====================================================================== Einde pagina 115 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 116 ======================================================================

<pre>                                                 participatie van immigranten: de economische dimensie
immigratiepolitiek van hoogopgeleiden kan zijn. Een dergelijke politiek zou in
principe huidige en toekomstige generaties wel degelijk economisch voordeel
kunnen opleveren. Zo berekent Storesletten (2000) met behulp een overlappend-
generatiemodel dat de vs geen aanpassingen hoeft te plegen in het overheidsbud-
get als gevolg van de vergrijzing van de bevolking, als jaarlijks het grote aantal van
1,6 miljoen hoogopgeleide immigranten in de leeftijdscategorie 40-44 jaar wordt
toegelaten. Zelfs bij een dergelijke niet uitvoerbare selectieve immigratiepolitiek
blijkt dat ook hier weer het immigratiesurplus uiteindelijk marginaal is (0,3% bbp
voor het jaar 1993), zelfs indien men rekening houdt met het effect op de leef-
tijdsstructuur van de bevolking.
Het geringe effect van immigratie op het netto fiscale profijt wordt nog eens
benadrukt door Auerbach en Oreopoulos (1999). Zij komen op basis van de
methode van generatierekeningen tot de conclusie dat immigratie een gering
netto profijt (d.i. de netto contante waarde van belastingen minus uitkeringen
over een mensenleven) oplevert voor de autochtone bevolking indien de over-
heid zich fiscaal onverantwoordelijk gedraagt, dat wil zeggen begrotingsoneven-
wichtheden naar toekomstige generaties schuift. Volgens dezelfde auteurs
vormen immigranten een verliespost wanneer de overheid tekorten niet naar de
toekomst verschuift, maar deze ook door bestaande generaties laat betalen.                             113
De reden waarom immigratie zo wisselend wordt beoordeeld, is eenvoudig:
nieuwe immigranten vormen een relatief grotere groep in toekomstige generaties
dan huidige generaties en wie een schuld doorschuift naar toekomstige generaties
profiteert daarmee dus meer van immigranten dan wie de schuld vandaag pro-
beert af te lossen.9 Dit soort berekeningen is echter wel gevoelig voor het karakter
van de diensten die de overheid levert. Indien de overheid zuiver collectieve goe-
deren aanbiedt, is iedere verbreding van de belastingbasis profijtelijk. Het genot
van het goed (bijv. defensie, deltawerken) neemt niet immers af, terwijl de belas-
tingdruk per hoofd van de bevolking wel afneemt. Bij onzuivere collectieve goe-
deren is niet langer sprake van een profijtelijk immigratievoordeel, doordat de
collectieve uitgaven groeien met de omvang van de bevolking. Gezien het feit dat
veel overheidsdiensten en -voorzieningen niet aan het ideale beeld van een zuiver
collectief goed kunnen voldoen, moet daarom ernstig getwijfeld worden aan de
immigranten als een bron van fiscale winst.
Tot slot moet een niet onbelangrijke kanttekening gemaakt worden bij het realis-
me van bovenstaande berekeningen. Demografische vooruitberekeningen voor
Nederland maken duidelijk dat het constant houden van de leeftijdstructuur (op
het niveau van 1997) een Nederlandse bevolking van 109 miljoen inwoners in
2100 impliceert (Van Imhoff en Van Nimwegen 2000). Voorts laat Storesletten
(2000) in een gevoeligheidsanalyse zien dat een groot deel van het immigraties-
urplus wegvalt indien immigranten minder verdienen dan bij hun scholingsni-
veau gebruikelijk is, een toestand die eerder regel is dan uitzondering. De meeste
immigranten beginnen bij binnenkomst in een nieuw land op een lager niveau
dan autochtone werknemers met een vergelijkbare opleiding, hoewel deze ach-
terstelling in immigratielanden als de vs en Israël op den duur wordt ingehaald.10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 116 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 117 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 De beste arbeidsmarktresultaten worden uiteindelijk behaald door immigranten
                                 die een lokale opleiding op het niveau van de middelbare school of hoger hebben
                                 genoten. Ook hier kan weer worden vastgesteld dat het economisch perspectief
                                 voor de nakomelingen van immigranten die een dergelijk onderwijs kunnen
                                 volgen, gunstiger is dan dat van immigranten van de eerste generatie die in het
                                 land van herkomst weinig of geen opleiding hebben gevolgd.
                      4.2.6      etnische diver siteit
                                 Kan het zijn dat nieuwkomers de diversiteit van culturen en kennis zodanig
                                 vergroten dat indirect hierdoor de productiviteit en vernieuwingskracht van een
                                 land groter worden? De analyse van figuur 4.1 is onder dergelijke omstandig-
                                 heden irrelevant omdat in dit eenvoudige model de immigrant niet meer is dan
                                 een homogene toevoeging aan het binnenlandse arbeidsaanbod. Kunnen niet
                                 juist de fundamentele verschillen tussen autochtonen en allochtonen een meer-
                                 waarde hebben? Er wordt dan niet gedoeld op graduele verschillen waarbij
                                 migranten en autochtonen langs een en dezelfde maatstaf worden vergeleken
                                 (bijv. het onderwijsniveau), doch op geheel nieuwe kwaliteiten die niet aanwezig
                                 zijn bij de autochtone bevolking en waar wel een markt voor is. Onder dergelijke
114                              omstandigheden kan een migratie welvaartswinsten opleveren (zie ook Romer
                                 1994). De bespreking van de meerwaarde van diversiteit kan men op twee
                                 niveaus behandelen: voor een samenleving als geheel en voor een individuele
                                 organisatie of huishouden.
                                 Het macro-economisch onderzoek naar de waarde van etnische diversiteit is
                                 schaars en de empirische resultaten die hier en daar gepubliceerd worden, zijn
                                 nog niet goed onderbouwd (zie Collier 2001). De voorzichtige conclusie die men
                                 uit dit soort onderzoek kan trekken, is dat etnische diversiteit in deze betekenis
                                 noch een negatieve noch een positieve factor is. De moeilijkheid met macro-eco-
                                 nomisch onderzoekswerk is natuurlijk dat men met simpele cross-sectie regres-
                                 sies de waarde van diversiteit uit de cijfers hoopt te destilleren, terwijl er geen
                                 goede theorie achter schuil gaat.11 Bovendien zal het fenomeen van diversiteit op
                                 een verfijnder niveau bestudeerd moeten worden dan op het macroniveau van
                                 landen. In principe vormen migranten op macro-economisch niveau een verrij-
                                 king wanneer zij kennis of een product toevoegen aan de bestaande voorraad van
                                 producten of vaardigheden waar vraag naar is, of als zij bestaande vaardigheden
                                 verbeteren of versterken. In het recente en verdere verleden liggen de voorbeel-
                                 den van dit soort migranten voor het oprapen. De Italiaanse terrazzowerkers,
                                 beeldenmakers en ijsbereiders en de Chinese pindaventers en restauranthouders
                                 legden zich toe op de verkoop van een eigen, etnisch product (Merens 1996).
                                 Dit soort specialisaties gaf hun een monopoliepositie en hiermee een goede start
                                 in Nederland. Heden ten dage zijn de specialisaties minder aan (etnische) produc-
                                 ten gebonden en meer aan hoogwaardige diensten zoals management consultan-
                                 cy, wetenschappelijk onderzoek en it-vaardigheden. De waarde van diversiteit
                                 schuilt nu eerder in het bezit van kennis en toegang tot (handels)netwerken dan
                                 in een speciaal product.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 117 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 118 ======================================================================

<pre>                                                 participatie van immigranten: de economische dimensie
De meerwaarde van diversiteit op het niveau van een organisatie zou betekenen
dat de mix van kwaliteiten een team of bedrijf beter en innovatiever kan maken
dan een homogene groep van werknemers. Over dit onderwerp hebben vooral
organisatie- en sociaal-psychologen gepubliceerd. In een overzichtsstudie van
veertig jaar diversiteitsonderzoek concluderen Williams en O’Reilly (1998) dat er
geen eenduidige invloed valt te bespeuren van diversiteit op de prestaties van
organisaties of teams. Achteraf is dat gebrek aan eenduidigheid natuurlijk goed te
verklaren, omdat demografische karakteristieken in principe weinig van doen
hebben met een taak of een baan. Indien etniciteit invloed op werk en prestaties
heeft, dan is dat veelal omdat etniciteit een containerbegrip is dat een collectief
verleden verbergt van andere tradities, ervaringen en culturen.
Veel onderzoekers introduceren niettemin het begrip demografische diversiteit
(leeftijd, geslacht en etniciteit) om de prestaties van teams en organisaties te
verklaren. Bij nader inzien lopen zij evenwel tegen de vraag aan wat nu werkelijk
de bron van prestatiekracht is: de demografische karakteristiek zelf of de eigen-
schappen die verbonden zijn met een bepaalde karakteristiek, zoals taakervaring,
informatie of bepaalde waarden en normen. Een case study voor een groot
Amerikaans kledingsbedrijf laat bijvoorbeeld zien dat gemengde (blank) Ameri-
kaans-Aziatische teams beter samenwerken dan homogene blanke teams, maar                               115
andere etnische teamsamenstellingen blijken noch positief noch negatief uit te
werken op teamconflicten en innovatiekracht (O’Reilly et al. 1998). Senioriteit
binnen het bedrijf (en niet de leeftijd) bleek van groter belang in het ontstaan van
conflicten dan etnische diversiteit.
Deze resultaten zijn natuurlijk zeer begrijpelijk, omdat de immigrant alleen een
specifieke bijdrage kan leveren wanneer hij vaardigheden of kennis bezit die ver-
bonden zijn aan zijn etniciteit, eigenschappen die dan bovendien niet aanwezig
dienen te zijn onder de autochtone bevolking. Voor een beter begrip van organi-
satieprestaties is het daarom van essentieel belang de communicatie binnen een
organisatie, de taakkarakteristieken (simpele of wederzijds afhankelijke taken) en
de organisatiecultuur (individueel of collectieve oriëntatie) in het oog te houden.
Voor lopendebandwerkzaamheden of andere routinematige taken kan men zich
voorstellen dat diversiteit niet veel invloed zal hebben op prestaties terwijl dit in
creatieve beroepen of functies van uiterst groot belang is.
Veel blijkt in de praktijk toch ook af te hangen van de mate waarin mensen taak-
en interpersoonlijke conflicten kunnen oplossen, omdat innovaties nu eenmaal
niet neutraal uitwerken op de verhoudingen tussen mensen. Taakconflicten
worden als functioneel en positief gezien aangezien zij een diepere analyse van
het probleem mogelijk maken, terwijl relationele of emotionele conflicten het
functioneren van de groep remmen en derhalve ook de innovatiekracht en de
implementatie van innovaties negatief beïnvloeden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 118 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 119 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 In het algemeen kan men daarom beter drie verschillende soorten diversiteit
                                 onderscheiden:
                                 1 Kennisdiversiteit, hetgeen wil zeggen dat de leden van een organisatie verschil-
                                     lende kennis of perspectieven bezitten ten aanzien van een taak, een product
                                     of een onderwerp. Kennisdiversiteit ontstaat als gevolg van opleiding, erva-
                                     ring en specialisatie. Een heterogene kennisbasis kan een groot goed zijn voor
                                     een organisatie indien (a) de kennis van de verschillende individuen relevant is
                                     en niet te zeer overlappend is; (b) er prikkels bestaan om de informatie en ken-
                                     nis te delen; en (c) er ook effectieve communicatie tussen teamleden plaats-
                                     vindt.
                                     In de praktijk blijken er allerlei oorzaken te zijn als gevolg waarvan kennis-
                                     diversiteit niet ten volle wordt benut en die relevant zijn om het succes of
                                     mislukken van immigranten te begrijpen. Allereerst voegen de kennis of vaar-
                                     digheden van nieuwkomers soms weinig toe aan de bestaande kennisbasis van
                                     organisaties. Voor een groot deel hangt het belang van kennisdiversiteit af van
                                     wie het land binnenkomt en in welke mate hij of zij communiceert met de
                                     autochtone bevolking. Relevantie van de nieuwe kennis verbonden aan een
                                     bepaalde cultuur of migrant en communicatie is allesbepalend in een multi-
                                     culturele samenleving (zie Lazear 1998). Intuïtief valt er veel voor te zeggen dat
116                                  diversiteit een bijdrage levert aan creativiteit, innovatie en welvaartsgroei. De
                                     wetenschap is in dit opzicht een goed voorbeeld. Zo heeft de vs haar vooraan-
                                     staande status onder andere te danken aan de naoorlogse instroom van buiten-
                                     landse academische uitblinkers; momenteel vormen Aziaten een sterk opko-
                                     mende groep binnen menige topuniversiteit in de vs (Levin en Stephan 1999).
                                 2 Diversiteit in sociale categorieën. Deze diversiteit heeft betrekking op de socia-
                                     le categorisering van individuen op basis van demografische karakteristieken
                                     als leeftijd, geslacht en etniciteit. Mensen willen nu eenmaal een eigen identi-
                                     teit creëren en bewerkstelligen dit door anderen te categoriseren, door zich te
                                     onderscheiden van anderen. Verschillen worden zo, bewust of onbewust,
                                     benadrukt en er wordt een fysieke en sociale afstand gecreëerd van anderen.
                                     Teams of organisaties met diversiteit in sociale categorieën zullen meer con-
                                     flicten kennen dan homogene teams, waarbij conflicten veelal een relationeel
                                     karakter dragen. In de praktijk kunnen werknemers moeilijk een onderscheid
                                     maken tussen taak- en interpersoonlijke conflicten, met als gevolg dat deze
                                     conflicten disfunctioneel kunnen worden. Voor immigranten geldt dat zij per
                                     definitie een bepaalde etniciteit bezitten waarop zij worden beoordeeld op de
                                     arbeidsmarkt. Als dit leidt tot uitsluiting, terwijl de immigrant wel een
                                     specifieke bijdrage zou kunnen leveren, wordt het nut dat men zou kunnen
                                     hebben van kennisdiversiteit, ongedaan gemaakt door een stereotype indeling
                                     in sociale categorieën.
                                 3 Waardendiversiteit. Deze vorm van diversiteit ontstaat wanneer leden van een
                                     groep verschillen in hun denken over de doelen of taken van een organisatie.
                                     In veel gevallen zal dit soort verschillen leiden tot conflicten over taken en de
                                     verdeling van middelen. Over het algemeen blijkt dat communicatie tussen
                                     personen met gelijke waarden het beste functioneert en dat gelijkheid in waar-
                                     den ook de interpersoonlijke relaties binnen een team verbetert. A priori is het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 119 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 120 ======================================================================

<pre>                                                      participatie van immigranten: de economische dimensie
        niet duidelijk of waardendiversiteit een voordeel is. Enerzijds kunnen name-
        lijk taakconflicten positief uitwerken op de innovatiekracht van groepen,
        anderzijds kunnen zij interpersoonlijke conflicten verhevigen. In zo’n geval
        werkt waardendiversiteit contraproductief, doordat zij de implementatie van
        innovaties kan stremmen of verstoren. Uit bedrijfsonderzoek blijkt dat niet
        zozeer de diversiteit op basis van sociale categorisering het grootste obstakel is
        voor het functioneren van organisaties, maar juist de waardendiversiteit (Jehn
        et al. 1999). Een goed team dient in de praktijk een hoge kennisdiversiteit te
        bezitten en een relatief lage waardendiversiteit. Ook blijkt dat wanneer het
        management van een organisatie de verschillende dimensies van diversiteit
        erkent en een cultuur creëert die juist gericht is op het benutten van diversi-
        teit, eventuele conflicten die het gevolg zijn van waardendiversiteit eerder
        worden onderkend en aangepakt. Kortom, de positieve dan wel negatieve
        effecten van diversiteit worden voor een belangrijk deel bepaald door de wijze
        waarop organisaties met diversiteit omgaan.
4.3 de participatie van nieuwkomers in de nederl andse
    arbeidsmarkt
    De voorgaande paragrafen maakten duidelijk welke factoren positief of negatief                          117
    van invloed zijn op participatie van immigranten (in economisch opzicht) in de
    Nederlandse samenleving. De overkoepelende individuele factoren in dit proces
    zijn menselijk kapitaal en verwachte verblijfsduur. Taalvaardige, hooggeschool-
    de, gezonde en ondernemende immigranten met unieke of complementaire
    beroepskwaliteiten zullen het economisch inburgeringsproces met meer gemak
    aangaan dan immigranten die zulke specifieke kwaliteiten ontberen. De verblijfs-
    duur is van belang omdat het opgaan in een nieuwe samenleving specifieke
    investeringen met zich meebrengt die slechts terugverdiend kunnen worden
    indien men lang genoeg blijft.
    Een positieve factor in dit proces is dat de segregatie op de Nederlandse arbeids-
    markt niet sterk is. Om de achterstandpositie van sommige categorieën alloch-
    tonen te kunnen verklaren, wordt vaak het model van de gesegmenteerde
    arbeidsmarkt naar voren geschoven, waarin autochtonen en allochtonen op sterk
    gescheiden arbeidsmarkten werken. Dit model is geïnspireerd door de positie van
    het zwarte deel van de bevolking in de vs. De onwrikbare scheiding van arbeids-
    markten blijkt echter een geringe verklaringskracht te bezitten voor Nederland,
    waarmee het idee van een permanente onderklasse eveneens weinig zeggings-
    kracht heeft, met uitzondering wellicht voor het onderscheid tussen een legale en
    illegale arbeidsmarkt (zie Niesing 1993). De structuur van de hedendaagse Neder-
    landse arbeidsmarkt lijkt dan ook niet het grootste probleem voor de grootste
    groepen allochtonen.
    Zo maken recente berekeningen bijvoorbeeld duidelijk dat voor een goed begrip
    van de loonachterstand van allochtonen op autochtonen op de arbeidsmarkt de
    factor etniciteit een kleine rol speelt. Op dit punt ontstaat echter vaak verwarring.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 120 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 121 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 In het debat over de loonachterstand van allochtonen worden namelijk vaak
                                 ongecorrigeerde en gecorrigeerde cijfers naast elkaar gebruikt. De ongecorrigeer-
                                 de loonachterstand kan wat betreft Turken en Marokkanen variëren van 20 tot
                                 50 procent. Echter, wanneer men corrigeert voor zaken als opleiding, leeftijd,
                                 dienstjaren en geslacht, dan blijkt het loongat voor immigranten zeer klein te zijn
                                 (Albrecht, Vroman en Van Vuuren 2001). Alleen Marokkaanse werknemers aan
                                 de onderkant van de arbeidsmarkt vormen een uitzondering: zij verdienen 13 à
                                 14 procent minder dan Nederlandse mannen met dezelfde opleiding en leeftijd.
                                 Voor de totale groep van Marokkaanse en Turkse werknemers is de loonachter-
                                 stand echter gering: 4 respectievelijk 2 procent. Het geslacht van de werknemer
                                 en de opleiding blijken veel belangrijker voor de verklaring van loonontwikkeling
                                 dan etniciteit.
                                 Voor de interpretatie van dit soort cijfers is wel van belang dat sommige catego-
                                 rieën allochtonen moeite hebben een betaalde baan te verkrijgen.12 Toegang tot
                                 (of terugkeer naar) de arbeidsmarkt is derhalve allesbepalend en in dit proces is het
                                 opleidingsniveau van groot belang. In dit opzicht hebben niet-westerse alloch-
                                 tonen het moeilijker dan westerse allochtonen, omdat zij over het algemeen lager
                                 opgeleid zijn dan de autochtone beroepsbevolking en omdat hun opleiding veelal
118                              niet goed aansluit bij de Nederlandse opleidingsstructuur. Voor de participatie van
                                 nieuwkomers is enig geduld nodig; het is in veel gevallen een proces dat zeker
                                 meer dan een generatie omvat, waarbij het vooral van belang is dat er adequate
                                 toegang is tot het onderwijs voor de nakomelingen van immigranten.
                                 Hiernaast mag niet onvermeld blijven dat de participatie van allochtonen op dit
                                 moment ook in gunstige zin wordt beïnvloed door de groei van de werkgelegen-
                                 heid. Deze groei in de tweede helft van de jaren negentig is eindelijk ook ten
                                 goede gekomen aan migranten. De werkloosheidsdaling onder niet-westerse
                                 allochtonen in de periode 1991-1998 varieert van 13 procentenpunten voor Turken
                                 tot 18 procentpunten voor Antillianen en Arubanen. Marokkanen en Surinamers
                                 nemen met een daling van 16 procentpunten een middenpositie in. Deze ontwik-
                                 keling is des te opmerkelijker gezien de continue instroom van migranten in deze
                                 periode. Een deel van de daling van de werkloosheid is te verklaren uit de verdub-
                                 beling van het aantal etnische ondernemers in diezelfde periode (Van den Tillaart
                                 et al. 1998). Over het geheel gesproken is hierbij sprake van een concentratie in
                                 een beperkt aantal sectoren, maar toch komt er langzaam maar zeker meer sprei-
                                 ding en variatie in de allochtone bedrijven. De overlevingskansen van deze
                                 bedrijven verschillen per groep en per sector. De allochtone bedrijven blijken
                                 vooral goed in te spelen op de behoeften van de eigen groep. Een te eenzijdige
                                 betrokkenheid kan echter ook negatief zijn; zij raken dan als het ware gevangen
                                 in de eigen etnische niche. Heel voorzichtig is er thans sprake van een marktver-
                                 breding en een professionalisering van het ondernemerschap; in beide gevallen
                                 gaat dit gepaard met een externe oriëntatie.
                                 Ondanks dit gunstiger beeld blijft de werkloosheid en arbeidsparticipatie een
                                 punt van zorg. De totale groep van allochtonen is in 1999 vier keer zo vaak
</pre>

====================================================================== Einde pagina 121 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 122 ======================================================================

<pre>                                                                  participatie van immigranten: de economische dimensie
         werkloos als de autochtone werknemer en, zoals men ziet in tabel 4.4, is de
         grootste probleemgroep de eerste generatie van niet-westerse allochtonen.
 Tabel 4.4     Arbeidsparticipatie en werkloosheid onder personen van 15-64 jaar, 1999
 Herkomst                          Bruto arbeidsparticipatie           Geregistreerd werkloosheidspercentage
                             Totaal          Man             Vrouw        Totaal       Man          Vrouw
 Autochtonen                  68              80               55            2           2             3
 Allochtonen                   59             70               49            8           8             8
 Westers                       65             76               55            4           4             5
  1e generatie                 63             74               52            6           5             7
  2e generatie                66              77               56            3            3           4
 Niet-westers                  53             64               41           13           13           13
  1e generatie                 53             65               40           14           15           14
  2e generatie                 54             59               49            5            5            6
Bron: cbs (2000).
         Wat de situatie van Marokkanen en Turken in het bijzonder verslechtert, is dat zij
         voor het zoeken van een baan veelal terugvallen op leden van hun eigen etnische
         groepering. Hoewel Nederlanders natuurlijk ook gebruik maken van eigen net-                                    119
         werken bij het zoeken van banen, moet het beperkte en intern gerichte netwerk
         van allochtone groeperingen toch als een handicap worden gezien.
         Over de nieuwe groepen migranten zijn nog geen vergelijkbare gegevens
         beschikbaar. Uit een verkennende studie (Van den Tillaart 2000) naar hun situ-
         atie blijkt evenwel dat de werkloosheidscijfers onder hen naar alle waarschijnlijk-
         heid (zeer) hoog zijn. Onder de steekproefpopulatie van Afghanen, Iraniërs,
         Somaliërs en Ethiopiërs/Eritreërs bedroeg de netto participatiegraad (betaalde
         baan) slechts respectievelijk 14, 38, 31, 53 en 35 procent. De moeizame inpassing
         van deze nieuwe groepen kost tijd (de Afghanen zijn hier gemiddeld het kortst).
         Zelfs categorieën met een hoog opleidingsniveau in het land van herkomst
         vinden niet zonder meer de weg naar betaalde werkgelegenheid in Nederland.
         Naast de relatief korte duur van hun verblijf hier en hun doorgaans gebrekkige aan-
         sluiting bij relevante (Nederlandse) sociale netwerken, worden zij ook belemmerd
         op de arbeidsmarkt doordat hun diploma’s niet of nauwelijks worden erkend.
         Uit tabel 4.4 kan ook worden opgemaakt dat er een proces van differentiatie
         gaande is tussen de eerste en de tweede generatie allochtonen. De recente ont-
         wikkelingen met betrekking tot het onderwijsniveau van migranten laten een
         algemene opwaartse trend zien (tabel 4.5). Opnieuw zien we grote verschillen
         zowel tussen als binnen groepen migranten en dit zal ongetwijfeld een verdere
         sociaal-economische differentiatie onder tweedegeneratie-allochtonen bevor-
         deren.13 Een andere opvallende dimensie van differentiatie onder de tweede
         generatie niet-westerse allochtonen is die van het geslacht. Onder Surinamers,
         Antillianen en met name Marokkanen en Turken zijn de onderwijsprestaties van
         meisjes beter dan die onder jongens (scp 1999).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 122 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 123 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                        Tabel 4.5       Scholingsniveau scholieren 15-25 jaar naar etnische groepen, 1988 en 1998
                                        (in procenten)
                        Huidige opleiding          Turken       Marokkanen      Surinamers       Antill./Arub.     Autochtonen
                                                1988     1998   1988    1998    1988     1998     1988      1998      1988   1998
                        Bao/vbo/mavo*            71        44     86     51       53      32       35        32        22     15
                        Mbo                      12        23     4      27       19      30       25        20        17     22
                        Havo/vwo                 10        18      7     10       18      18        12       10        24     20
                        Hbo/wo                    7        14      3     13       10      21       28        39        36     42
                        Totaal                  100       100    100    100      100     100      100       100       100    100
                      * In 1998 inclusief brugklasleerlingen.
                      Bron: Veenman (1999).
                                 Het is verheugend te zien dat relatief veel kinderen hun ouders in opleidings-
                                 niveau overtreffen. Tabel 4.6 brengt die intergenerationele mobiliteit duidelijk in
                                 kaart. Wat deze tabel echter in het midden laat, is welk opleidingsniveau de
                                 ouders bezitten. Het is bijvoorbeeld de vraag hoe ver het niveau dat kinderen
                                 halen, significant uitkomt boven dat van hun laagopgeleide ouders. In dit opzicht
                                 kan men niet zoveel afleiden uit tabel 4.6.
120
                        Tabel 4.6       Intergenerationele mobiliteit: opleidingsniveau kinderen versus hun ouders, 1998
                                        (in procenten)
                        Gerealiseerd opleidingsniveau         Turken         Marokkanen       Surinamers     Antillianen/Arubanen
                        Ouders hoger dan kind                   4                  3               18                   20
                        Zelfde niveau                           53                60               31                   41
                        Kind hoger dan ouders                   43                37               50                   39
                        Totaal                                 100               100              100                  100
                      Bron: Veenman (1999).
                                 Tabel 4.7 brengt in beeld hoe kinderen van ouders met ten hoogste basisonder-
                                 wijs zelf presteren in het onderwijs. Deze tabel stemt veel minder optimistisch.
                                 Duidelijk is dat de grootste groep van allochtone kinderen een onderwijsniveau
                                 realiseert dat weinig afwijkt van dat van hun laaggeschoolde ouders. Op indirecte
                                 wijze beïnvloeden ouders natuurlijk sterk de keuzes over opleiding. Wanneer
                                 taalvaardigheid en ambities laag zijn, de sociale netwerken zwak en het per-
                                 spectief op verblijf onduidelijk of beperkt, ligt het voor de hand dat ook de twee-
                                 de generatie allochtonen een achterstand heeft. Voor het beleidsperspectief is dit
                                 inzicht belangrijk. Het geeft aan dat de zwakke maatschappelijke positie van de
                                 eerste generatie zich voortzet naar de tweede generatie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 123 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 124 ======================================================================

<pre>                                                                participatie van immigranten: de economische dimensie
 Tabel 4.7       Intergenerationele mobiliteit: gerealiseerd opleidingsniveau van kinderen van ouders
                 met ten hoogste basisonderwijs, 1998 (in procenten)
 Gerealiseerd opleidingsniveau       Turken          Marokkanen          Surinamers   Antillianen/Arubanen
 Max. basisonderwijs                   54                 62                  27                41
 Vbo/mavo                              22                 16                  37                34
 Mbo/havo/vwo                          19                 17                  28                21
 Hbo/wo                                 4                  5                   8                4
 Totaal                               100                100                 100               100
Bron: Veenman (1999).
          Concluderend kan worden vastgesteld dat de langdurige economische hausse
          uiteindelijk ook de werkloosheid onder migranten heeft doen verminderen.
          De verschillen met de autochtone bevolking zijn echter nog evident en als ratio
          gemeten zelfs toegenomen. Het zijn vooral jongeren, de tweede generatie, die
          hebben kunnen profiteren van de economische groei. Dit heeft te maken met de
          algemene voorkeur van werkgevers voor jongeren, maar vooral ook met de ver-
          hoging van het onderwijsniveau. Ook ten aanzien van scholingsniveau geldt
          echter dat er een stijging is van kinderen ten opzichte van hun ouders, terwijl er                          121
          tegelijkertijd sprake blijft van een substantiële achterstand ten opzichte van
          Nederlandse leeftijdsgenoten.
4.4       gebruik van sociale zekerheid
          Een van de grootste zorgpunten ten aanzien van allochtonen in Europa en Neder-
          land in het bijzonder is het gebruik van sociale zekerheid. In 1998 was in Neder-
          land de kans op werkloosheid voor een allochtoon ruim drie keer hoger dan voor
          een autochtoon. Hiermee was Nederland het slechtst ‘presterende’ land van
          Europa, terwijl deze discrepantie geen wet van Meden en Perzen is voor landen
          met een hoge immigratiestroom. In immigratielanden als de vs, Canada en Aus-
          tralië is er nauwelijks een werkloosheidsverschil tussen autochtone en allochtone
          werknemers en binnen Europa geldt dit evenzeer voor Italië en Spanje (oecd
          1999: 40). Het beroep van de allochtone bevolking op sociale zekerheid is niet
          alleen een zorg voor de overheid vanuit een oogpunt van inkomsten en uitgaven,
          maar is ook van belang voor de beeldvorming over immigranten. Deze kan
          ongunstig uitvallen, terwijl de cijfers een genuanceerder beeld geven.
          Om aan te geven hoe diep deze ongunstige reputatie wortelt, kan worden gewe-
          zen op opiniepeilingen in de Europese Unie. Deze peilingen geven aan dat slechts
          een op de vijf ondervraagden ervan overtuigd is dat buitenlanders meer aan de
          sociale zekerheid bijdragen dan zij het stelsel kosten; 60 procent van de onder-
          vraagden vermoedt dat buitenlanders misbruik maken van het stelsel (scp 2000).
          De Nederlandse opinie op dit punt wijkt niet veel af van de Europese mening.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 124 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 125 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 Deze opvattingen komen natuurlijk niet uit de lucht vallen. Europese staten
                                 hebben relatief omvangrijke stelsels van sociale zekerheid en in tegenstelling tot
                                 traditionele immigratielanden als de vs en Australië vindt er slechts voor een deel
                                 selectie plaats op basis van economische criteria (arbeidsmigratie). Europese
                                 landen ontvangen zodoende relatief veel asielzoekers, vluchtelingen en volg-
                                 migranten (gezinshereniging en -vorming). Gegeven de sterke band tussen de
                                 arbeidsmarkt en sociale zekerheid, mag men dit verband niet verwaarlozen bij de
                                 evaluatie van het gebruik van sociale zekerheid door allochtonen. Voor- en tegen-
                                 spoed op de arbeidsmarkt komen vroeg of laat tot uitdrukking in socialezeker-
                                 heidscijfers. In de vorige paragraaf is reeds ingegaan op de werkloosheidspercen-
                                 tages. Hierna volgt een overzicht van het gebruik van socialezekerheidsvoor-
                                 zieningen door allochtonen.
                                 WAO
                                 De slechte positie op de arbeidsmarkt van allochtonen komt duidelijk tot uiting
                                 in de wijze waarop zij hun laatste baan verlaten. Terwijl de autochtone werkne-
                                 mer in veel gevallen vrijwillig vertrekt, verlaten bijvoorbeeld de Turkse en
                                 Marokkaanse werknemers in 70 respectievelijk 75 procent van de gevallen hun
                                 baan op gedwongen wijze. Tabel 4.8 maakt duidelijk dat naast de ww, de wao
122                              een veelgebruikte uittredingsroute is. Alleen Antillianen maken minder gebruik
                                 van de wao dan autochtone werknemers.
                        Tabel 4.8       Wijze waarop de laatste baan is verlaten (personen 15-64 jaar)
                        Wijze van baanverandering:  Autochtonen        Turken         Marokkanen    Surinamers Antillianen
                        Gedwongen
                        Ontslagen door werkgever          18              38              39             33        32
                        In WAO terechtgekomen             19              32              36             25        12
                        Vrijwillig
                        Zelf ontslag                      54              29              22             40        53
                        VUT                                9               2               3              3         3
                        Totaal                           100             100             100            100       100
                      Bron: Martens (1999: 57).
                                 Het verlaten van het werkzame leven via de vut is voornamelijk een exit-route
                                 voor de oudere autochtone werknemer. Allochtonen hebben veelal niet de
                                 dienstjaren om hier gebruik van te maken. Hoewel het aantal allochtonen in de
                                 wao natuurlijk veel kleiner is dan het aantal autochtonen daarin, vormen met
                                 name de niet-westerse allochtonen, net als in het geval van de ww, een uitzon-
                                 derlijke probleemgroep. Van de 884.000 arbeidsongeschikten die eind 1999
                                 stonden ingeschreven in de Gemeentelijke Basisadministratie is het overgrote
                                 deel van Nederlandse origine; 67.000 niet-westerse allochtonen en 85.000
                                 westerse allochtonen hebben een wao-uitkering. Toch kwamen allochtone
                                 werknemers relatief vaker in de wao terecht dan autochtone werknemers.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 125 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 126 ======================================================================

<pre>                                                               participatie van immigranten: de economische dimensie
            Hierbij is er mogelijk een verband met het feit dat Turken en Marokkanen (vooral
            de eerste generatie) vooral werk verrichten dat zwaar, vies en gevaarlijk is, met
            een hogere kans op ziekte en arbeidsongeschiktheid. De verschillen in arbeids-
            omstandigheden tussen allochtonen en autochtonen beginnen de laatste jaren
            echter te convergeren, waarbij de arbeidsomstandigheden van allochtonen zoals
            Turken en Marokkanen veel sterker verbeterd zijn dan die van autochtonen Dit
            verklaart wellicht waarom het vooral oudere allochtone werknemers zijn die in
            de wao belanden en niet hun jongere landgenoten (Ministerie van szw 2000:
            208-210). Tabel 4.9 geeft de cijfers weer van het aantal personen dat een wao-
            uitkering geniet als percentage van de desbetreffende bevolkingsgroep.
 Tabel 4.9        Personen met arbeidsongeschiktheidsuitkering naar etniciteit (in percentage van des-
                  betreffende groep), eind 1999
                   Totaal  Autoch- Westerse                  Niet-westerse allochtonen
                            tonen allochtonen Totaal Marokkanen Turken Surinamers Antillianen Overig
 Mannen              9,5      9,6       9,7     8,2     12,6       14,5         7,8     3,8       2,7
 15-39 jaar          3,0      3,0       2,6      3,1    4,6         5,3         2,9     1,9       1,1
 40-64 jaar         16,8     16,6      16,5     20,5    32,4       39,9        16,7     8,6       6,8
                                                                                                                     123
 Vrouwen             6,9      7,0       7,3     5,8      4,3       10,6         7,8     4,0       1,9
 15-39 jaar          3,8      3,9       3,2     3,6      3,8        7,1         3,7     2,1       1,0
 40-64 jaar         10,4     10,2       11,3    11,3    5,8        21,4        15,4     8,0       4,0
 Totaal              8,2      8,3       8,5      7,1    8,8        12,6        7,8      3,9       2,3
Bron: cbs (2000), Persbericht PB00-262.
            Opvallend is hoe hoog het percentage arbeidsongeschikte Marokkaanse en Turk-
            se mannen tussen de 40 en 64 jaar is: 32 respectievelijk 40 procent van deze
            groep werknemers. Dit beeld wordt nog eens versterkt wanneer men de leeftijds-
            groepen verder uiteensplitst voor mannen en vrouwen. Ongeveer 60 procent van
            de Turkse 55-plussers onder de mannen ontvangt een wao-uitkering. Voor de
            vrouwen is dit percentage aanzienlijk minder, hetgeen voor een deel valt terug te
            voeren op een geringere deelname aan het formele arbeidsproces. Vergeleken met
            autochtonen komen allochtonen vaker in de wao en zijn ze ook vaker volledig
            arbeidsongeschikt. Ter illustratie van dit laatste punt: van de Marokkaanse
            mannen die een wao-uitkering ontvingen, was eind 1999 79 procent volledig
            arbeidsongeschikt terwijl ‘maar’ 67 procent van de autochtone wao-ers volledig
            arbeidsongeschikt werd verklaard.
            Voor de vrouwen zijn dit soort percentages nog hoger: 90 procent van de Marok-
            kaanse wao-vrouwen is volledig arbeidsongeschikt, tegen 80 procent van de
            autochtone vrouwen.1 4
            In lokale onderzoeken naar de gezondheid van oudere werknemers in 1989 blij-
            ken rugaandoeningen, maagzweren en astma veel vaker voor te komen bij Turken
            en Marokkanen dan bij Nederlanders. Het scp (1998) spreekt zijn vermoeden uit
</pre>

====================================================================== Einde pagina 126 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 127 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 dat de ongunstige gezondheidstoestand van de Turkse en Marokkaanse ouderen
                                 meer een psychosomatische dan een fysieke achtergrond heeft. De diepere ach-
                                 tergrond van dit soort klachten kan natuurlijk zijn dat migratie en het vinden van
                                 een aansluiting in de Nederlandse samenleving de nodige spanningen met zich
                                 meebrengen. Hooggespannen verwachtingen ten aanzien van het leven en wer-
                                 ken in Nederland zijn wellicht niet uitgekomen.
                                 Natuurlijk bieden de absolute aantallen enige relativering, maar de hier gesignal-
                                 eerde uitkeringsafhankelijkheid betekent wel dat, in het licht van aanhoudende
                                 immigratie, iets aan deze hoge inactiviteit moet worden gedaan.
                                 AOW
                                 Een belangrijke pijler van de verzorgingsstaat is de aow. De aantrekkingskracht
                                 op migranten van het aow-pensioen dient echter te worden gerelativeerd.
                                 De aow kan niet de functie van een welvaartsmagneet bezitten, doordat men de
                                 rechten op een aow-uitkering zelf opbouwt. De aow verzekert – ongeacht de
                                 nationaliteit – alle ingezetenen van Nederland. Voor ieder jaar dat men tussen
                                 zijn vijftiende en vijfenzestigste levensjaar in Nederland ingezetene is, bouwt
                                 men 2 procent aow-rechten op; voor ieder jaar dat men hier niet woont of werkt
                                 en geen premie betaalt, verliest men dus 2 procent van de aow-uitkering.
124                              Om een onvolledig aow-pensioen te voorkomen kent de aow de mogelijkheid
                                 tot vrijwillige verzekering. Zowel emigranten als immigranten kunnen een jaar
                                 na de aanvang van de verplichte verzekering aow-rechten inkopen voor de tijd-
                                 vakken waarin zij niet verzekerd zijn geweest. De hoogte van de inkooppremie is
                                 mede afhankelijk van de nationaliteit van degene die zich wil inkopen. Indien
                                 men niet de Nederlandse of daarmee gelijk te stellen nationaliteit bezit, geldt een
                                 maximale inkooppremie. In 2000 bedroeg deze premie 4219 euro (9297 gulden)
                                 per in te kopen jaar. Een immigrant die op zijn vijfentwintigste Nederland bin-
                                 nenkomt en zich hier vestigt, zou indien hij de tien jaar gemiste verzekeringsja-
                                 ren wil inkopen 42.192 euro (92.978 gulden) moeten neertellen om vanaf zijn
                                 vijfenzestigste niet 20 procent te worden gekort op zijn aow-pensioen. Voor
                                 immigranten die wel de Nederlandse of een hiermee gelijkgestelde nationaliteit15
                                 bezitten, geldt een aangepaste premie, afhankelijk van het premieplichtig inko-
                                 men op het moment van de aanvraag. Voor iemand zonder inkomen bedraagt het
                                 inkooptarief vijf procent van het maximale tarief, oftewel 211 euro (465 gulden)
                                 per in te kopen jaar. Vanzelfsprekend kan men er ook voor kiezen geen verzeke-
                                 ringsjaren in te kopen en dit is bij de huidige oudere allochtonen doorgaans het
                                 geval. Als gevolg hiervan ontvangt bijna iedere oudere allochtoon met een Turkse
                                 of Marokkaanse nationaliteit een gekort pensioen (gemiddeld 70% van het aow-
                                 pensioen), terwijl slechts 4,2 procent van de Nederlanders een gekort pensioen
                                 ontvangt (die gemiddeld 82% van het aow-pensioen ontvangen). Tabel 4.10
                                 geeft een overzicht van de grootste groepen die gekort worden naar hun woon-
                                 land. Van de 122.000 in Nederland wonende (gekorte) aow-gerechtigden is
                                 bekend dat 90.000 in Nederland zijn geboren en 10.500 in een ander eu-land.
                                 De resterende groep bestaat voor 10.000 uit inwoners geboren in Suriname of de
                                 Nederlandse Antillen, 3.700 geboren in Turkije, 3.000 geboren in Marokko en
                                 5.200 geboren in een ander land (ser 2000: 22).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 127 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 128 ======================================================================

<pre>                                                                 participatie van immigranten: de economische dimensie
 Tabel 4.10        Aantal gekorte aow-gerechtigden naar belangrijkste woonlanden en kortingsgroep,
                   eind 1999
 Land                                        Kortingspercentages                       Totaal     Totaal
                              0-20%    20-40%      40-60%      60-80%        >80%                 Aantal
 1. Nederland                   64       22            9           3            1       100       121.979
 2. België                       9        6            9          16          60        100        33.355
 3. Duitsland                    2        3            7          19          69        100       24.499
 4. Spanje                       8        5           10          11          66        100        17.243
 5. VS                           2        6           17         39           36        100        11.186
 6.Canada                        3       10          29           51           8        100        8.240
 7. Australië                    2        9           31         46            12       100         8.125
 8. Turkije                      2        11         29          24           35        100        6.077
 9. Groot Brittannië             4        5           10         29           52        100        5.093
 10. Marokko                     5       17           35          15          29        100        3.338
 11. Frankrijk                  20        11          11         26           32        100        3.088
 12. Italië                      6        7            8          14          65        100         2339
 13. Nieuw Zeeland               2        8          29          50           10        100         1.636
 14. Portugal                   12        9           17          25          38        100         1407
 15. Suriname                    4       27           13         22           35        100          975
 Totaal                         33       14           12         14           27        100      258.742
                                                                                                                       125
Bron: ser (2000).
            Voor de nabije toekomst lijkt het niet waarschijnlijk dat veel allochtonen aan-
            spraak kunnen maken op een volledig aow-pensioen. Ten eerste zijn de finan-
            ciële mogelijkheden bij de niet-westerse groepen om verzekeringsjaren in te
            kopen beperkt. Ten tweede zullen bij afwezigheid van inkoop van aow-rechten
            slechts de jonge kinderen op termijn aanspraak maken op een volledig aow en
            dit cohort zal pas in de verre toekomst in de aow-cijfers tot uitdrukking komen.
            De voorspelling van het scp over de gemiddelde aow-korting voor oudere
            allochtonen in tabel 4.11 is dan ook een plausibele. In 1998 bedroeg de gemiddelde
            korting nog 35 procent van het aow-pensioen en langzaam maar zeker daalt dit
            kortingspercentage naar 29 procent in 2015. Kortom, een aow-pensioengat blijft
            hardnekkig en substantieel onder deze groep allochtonen. Hierbij zij nog aangete-
            kend dat het kortingspercentage onder de allochtone vrouwen gemiddeld hoger
            ligt; in 1998 bedroeg de korting voor vrouwen 39 procent, terwijl mannen voor
            30 procent gekort werden op hun aow. Vermoedelijk is dit terug te voeren op het
            feit dat Turkse en Marokkaanse vrouwen vele jaren later dan hun echtgenoten
            naar Nederland zijn gekomen, met alle financiële gevolgen van dien.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 128 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 129 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                        Tabel 4.11      Gemiddelde aow-korting van 65-plussers naar land van herkomst, 1998-2015
                                                                       Korting in percentage van AOW-uitkering
                                                                 1998                    2007                  2015
                        Turken                                    36                       31                   28
                        Marokkanen                                24                      27                    27
                        Surinamers                                36                      35                    29
                        Antillianen/Arubanen                      44                      48                    39
                        Vier groepen tezamen                      35                      32                    29
                      Bron: ser (2000: 25).
                                  Bijstand
                                  Gezien de voorgaande analyse ligt het welhaast voor de hand dat allochtonen
                                  relatief meer gebruik maken van de bijstandsregeling Abw. De cijfers tonen dit
                                  ook duidelijk aan (zie tabel 4.12). aow-gerechtigden met een onvolledige aow-
                                  opbouw kunnen in aanmerking komen voor aanvullende bijstand. Met ingang
                                  van 1 april 1998 is de bijstandsnorm voor 65-plussers met een onvolledige aow-
                                  uitkering (ouderennorm) gelijk aan een volledige netto aow-uitkering. Bij het
126                               bepalen van het recht op aanvullende bijstand wordt wel een middelentoets toe-
                                  gepast, waaronder ook aanvullende particuliere oudedagsvoorzieningen (spaar-
                                  geld, aanvullend pensioen) vallen. Er geldt echter wel een zogeheten pensioen-
                                  en vermogensvrijlating, zodat niet alle middelen direct in mindering op de bij-
                                  standsuitkering worden gebracht. De pensioenvrijlating bedraagt 180 euro
                                  (397 gulden) per jaar voor alleenstaanden en 360 euro (793 gulden) voor gehuw-
                                  den en heeft betrekking op particuliere oudedagsvoorzieningen. De vermogens-
                                  vrijstelling bedraagt 4538 euro (10.000 gulden) per jaar voor alleenstaanden en
                                  9076 euro (20.000 gulden) voor gehuwden. Dat veel allochtonen jonger dan 65
                                  in de bijstand terechtkomen, is een begrijpelijk fenomeen aangezien zij veel min-
                                  der dan autochtonen rechten hebben opgebouwd om uitkeringen rechtens de
                                  ww of de wao te verkrijgen.
                                  Samenvattend kan worden vastgesteld dat het socialezekerheidsgebruik door
                                  allochtonen in aanzienlijke mate afwijkt van dat van autochtone bevolking.
                                  De laatste jaren treedt er zoals gezegd een verbetering op in de arbeidsmarkt-
                                  positie van allochtonen, maar het feit blijft dat niet-westerse immigranten die de
                                  Nederlandse taal niet beheersen, zeer moeizaam een zelfstandige positie in de
                                  Nederlandse samenleving verwerven. Voor de gemiddelde oudere allochtoon valt
                                  over het algemeen wel een goede verklaring te vinden voor de hoge inactiviteit,
                                  omdat deze eerste generatie allochtonen een slechte arbeidsmarktpositie (lage
                                  opleiding, slechte arbeidsomstandigheden, conjunctuurgevoelige bedrijfstakken)
                                  heeft. Ondanks de verbeterde positie van de tweede generatie allochtonen zal
                                  Nederland als immigratiesamenleving met de lessen van het socialezekerheids-
                                  gebruik door de eerste generatie rekening moeten houden in toekomstig immi-
                                  gratiebeleid. Er zullen immers altijd ‘eerste generaties’ zijn.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 129 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 130 ======================================================================

<pre>                                                                   participatie van immigranten: de economische dimensie
 Tabel 4.12       Bijstandsafhankelijkheid van personen 18 jaar en ouder naar etniciteit, eind 1998
                           Bevolking 18 jaar  Bijstandsont- Bijstandsafhan- 1e generatie(%)  2e generatie (%)
                           en ouder (x 1000) vangers (x1000) kelijkheid (%)
 Totaal                         12.294             485              4
 Etniciteit
 Autochtoon                      10.319             253              2
 Westers allochtoon               1.126              57              5               6               4
 Niet-westers allochtoon          848               170            20               22               8
 w.v. Marokkanen                   145               33             23              24               -
       Turken                      185               33             18              19               9
       Surinamers                 204                35             17              19               9
 Antillianen/Arubanen              64                14            22               26               -
 Overige                           250               55            22               24               -
 Onbekend                                            12
Bron: cbs (2000), Sociaal-economische Maandstatistiek (2000/8: 24).
4.5        arbeidsmigr atie als instrument van economische
           politiek
                                                                                                                         127
           Welke beleidsconsequenties kunnen nu verbonden worden aan een evaluatie als
           hiervoor gegeven? Tegenwoordig kan men steeds vaker de roep beluisteren om
           bij een krappe arbeidsmarkt het instrument van arbeidsmigratie weer in te zetten.
           Hiertegen bestaat echter een aantal bezwaren:
           • er is nog een grote reserve aan inactieven in Nederland zelf die als bron van
              arbeidsaanbod kunnen worden gebruikt (zie wrr 2000);
           • het is vaak rendabeler zelf mensen te trainen dan dat men deze uit het buiten-
              land betrekt.16 Met een brain drain bespaart men weliswaar op de opleidings-
              kosten, maar men zal als land toch de aanpassings- en de investeringskosten
              moeten maken die nodig zijn om iemand in staat te stellen te werken. Het is
              bekend dat investeringen in fysiek kapitaal en in hoogopgeleiden een sterke
              complementariteit in het productieproces kennen. Per saldo is het dan ook niet
              doelmatig om immigranten als instrument te gebruiken voor binnenlandse
              economische problemen. Gezien de geringe en onzekere rendementen van een
              immigratie kan een immigratiebeleid op grond van economische motieven
              over het algemeen niet als een ‘first-best’-oplossing voor binnenlandse proble-
              men worden bestempeld (Van Dalen 1993);
           • immigratie heeft niet alleen directe gevolgen voor de zittende bevolking, maar
              heeft ook negatieve intergenerationele consequenties. Een overheid die een
              generatiebewust beleid wil voeren, zal daarom immigratie afwijzen als middel
              om de economische consequenties van vergrijzing te verzachten. Een verant-
              woordelijk gefinancierd overheidsbeleid heeft geen immigranten nodig om
              financiële problemen op te lossen;17
           • vaak ziet men de mogelijkheid over het hoofd om arbeid te importeren via
              goederenhandel;
</pre>

====================================================================== Einde pagina 130 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 131 ======================================================================

<pre>      neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                                 • met een arbeidsimmigratiebeleid verwaarloost men over het algemeen de
                                                   internationale welvaartsimplicaties. Als men het perspectief van zowel het
                                                   land van herkomst als het land van bestemming voorop stelt, is migratie als
                                                   oplossing voor arbeidsmarktproblemen slechts voor een beperkt aantal geval-
                                                   len zinvol.
                                                 Om het internationale perspectief enigszins te formaliseren, kan men het beste
                                                 trachten te schatten onder welke condities de migrant, het land van bestemming
                                                 én het land van herkomst erop vooruit gaan. De onderstaande matrix kan wel-
                                                 licht enige steun in het denken bieden of immigratie nu welvaartsverhogend of -
                                                 verlagend is. Bij het beoordelen van migratie is het namelijk goed om in het achter-
                                                 hoofd te houden dat veel van de immigratie-effecten niet alleen afhankelijk zijn
                                                 van de karakteristieken van de migrant zelf, maar ook van de uitgangssituatie van
                                                 de economieën in het land van herkomst en bestemming. Voorts moet men
                                                 bedenken dat migratie de bevolkingsgroeivoeten van een land per definitie beïn-
                                                 vloedt en dat in zo’n geval de sociale welvaartseffecten sterk afhankelijk zijn van
                                                 hoe een land bevolkingsgroei en -omvang waardeert en wiens belang men behar-
                                                 tigt (Quibria 1990). In de matrix in figuur 4.3 zijn dit soort bevolkingsgerelateerde
                                                 waardenoordelen buiten beschouwing gelaten en is migratie uitsluitend op zijn
128                                              welvaartseffecten beoordeeld, alsof de bevolkingsomvang er niet toe doet.
                        Figuur 4.3                     Taxonomie welvaartswinst/verliessituaties verbonden aan internationale migratie
                                                                                                       land van bestemming
                                                                                   winst                                        verlies
                                                                          I. tegengestelde arbeids-/
                           land van bestemming
                                                     winst                                                                   II. brain drain
                                                                            kapitaalmartktsituaties
                                                    verlies           III. verdringing, averechtse selectie                  IV. mismatch
                                                 Dat er situaties voorkomen waarin als gevolg van een verplaatsing van personen
                                                 niemand erop achteruit gaat, is onwaarschijnlijk. Zoals in het begin van dit
                                                 hoofdstuk is aangegeven, heeft immigratie gevolgen voor de herverdeling van
                                                 inkomens. Een grote stroom ongeschoolde immigranten die naar Nederland
                                                 komt, is profijtelijk voor de geschoolde Nederlanders en kapitaalbezitters, omdat
                                                 hun productiefactoren relatief schaarser worden. Dit is echter verliesgevend voor
                                                 de ongeschoolde Nederlanders, omdat zij concurrentie ondervinden van de
                                                 nieuwkomers en hun loon (zwak) zien dalen. Eenvoudig gesteld is het logisch
                                                 dat de schaarse productiefactor wint en de overvloedige factor verliest.
                                                 Hierbij moet men zich tegelijkertijd voorstellen dat de omgekeerde situatie zich
                                                 voordoet in het land van herkomst. De precieze welvaartseffecten zullen natuur-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 131 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 132 ======================================================================

<pre>                                                participatie van immigranten: de economische dimensie
lijk verschillen aangezien iedere arbeidsmarkt een andere structuur kent en daar-
door anders reageert op migratiestromen.
Wat de evaluatie zo moeilijk maakt, is dat de sociale rechtsstaat via regelingen
inkomens herverdeelt en zo het beeld van winst en verlies vertroebelt. De aan-
gegeven situaties vormen derhalve een voorzichtige taxonomie van de condities
die winst en verlies verbinden aan internationale migratie.
In kwadrant I in figuur 4.3 staan situaties vermeld waarbij beide betrokken lan-
den er in welvaart op vooruit gaan. De tegengestelde uitgangssituatie van de eco-
nomie kan zowel slaan op de arbeidsmarkt als de kapitaalmarkt. Indien er sprake
is van een structureel overspannen arbeidsmarkt en onvervulde vacatures in het
ene land en een hoge structurele werkloosheid in het andere land, is het goed
denkbaar dat beide landen profiteren van internationale migratie. In het geval van
conjuncturele werkloosheid zou men ook een profijtelijke migratiestroom kun-
nen voorstellen, zolang deze uitdrukkelijk tijdelijk is. Op dit laatste punt heerst
echter veel twijfel. In het verleden kwamen immers vele immigranten naar
Nederland met het idee dat dit een tijdelijke stap zou zijn, terwijl het in de
praktijk tot een permanente vestiging leidde. Een immigratiebeleid dat zich laat
inspireren door kortetermijnmotieven, kan zo op lange termijn contraproductief                        129
uitwerken (Goldsborough 2000).
Hoewel de lessen uit het verleden ook weer niet aantonen dat tijdelijke immigra-
tie altijd een slecht beleidsinstrument is, moet men er in elk geval geen wonderen
van verwachten. Tijdelijke arbeidscontracten nodigen immers niet uit tot het
investeren in landenspecifiek kapitaal. Tijdelijke migranten investeren ofwel in
internationaal overdraagbaar kapitaal of juist zeer weinig in landspecifiek mense-
lijk kapitaal (Chiswick 2000). Dit soort migranten treft men dan ook aan in top-
banen of juist in ongeschoold werk. Het eindresultaat is dat tijdelijke migranten
toch minder in menselijk kapitaal investeren dan een permanente migrant.
Uiteindelijk is niemand gebaat bij dit soort tijdelijke contracten indien het onder-
liggende probleem structureel is.
De casus van tegenovergestelde marktsituaties kan zich echter ook voordoen op
de kapitaalmarkt of door aandacht te besteden aan specifieke productieomstan-
digheden. Het is denkbaar dat spaarzame en vermogende migranten die verhui-
zen van een land waar te veel wordt gespaard en geïnvesteerd, naar een land waar
onderinvestering aan de orde van de dag is, aldus het welvaartspeil in beide lan-
den doen verbeteren. Het argument van de productieomstandigheden spreekt
wellicht nog het meest tot de verbeelding. Het is immers goed mogelijk dat
indien migranten een land verlaten waar afnemende of constante schaalopbreng-
sten in de productie domineren en gaan naar een land waar toenemende schaal-
opbrengsten zijn, beide landen er in welvaart op vooruit gaan (Tu 1991).
Die toenemende schaalvoordelen kunnen bijvoorbeeld schuilen in industrieën of
bedrijven die bestaan bij de gratie van een sterke geografische concentratie van
een specialisme en face-to-face-onderhandelingen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 132 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 133 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 In kwadrant II van figuur 4.3 wordt de veelbesproken brain drain, een migratie-
                                 stroom van hoogopgeleide werknemers, ten tonele gevoerd. De reden waarom
                                 het land van bestemming veelal profiteert van een brain drain, schuilt in het feit
                                 dat de stroom van hoogopgeleiden aanzienlijk verschilt van de samenstelling van
                                 de autochtone beroepsbevolking en de inschakeling van deze nieuwkomers com-
                                 plementair uitwerkt in het productieproces met de autochtone beroepsbevolking.
                                 De meest tot de verbeelding sprekende brain drain-situaties zijn natuurlijk geval-
                                 len van migranten die vaardigheden bezitten die uniek of essentieel zijn, zodat
                                 door het wegvallen van die bewuste personen de bewuste economische activiteit
                                 eveneens wegvalt. Natuurlijk zullen ook hier welvaartsverliezen voorkomen
                                 doordat de brain drain de beloning van autochtone hoogopgeleiden verlaagt,
                                 maar dit verlies wordt grotendeels gecompenseerd doordat hoogopgeleiden vaak
                                 weer een investeringsimpuls teweeg brengen die minder sterk zou zijn in het
                                 geval van laaggeschoolde immigranten.
                                 Het omgekeerde van het brain drain-proces kan men in figuur 4.3 aantreffen in
                                 kwadrant III, waar laaggeschoolde nieuwkomers de autochtone werknemers ver-
                                 dringen. Zoals reeds eerder vermeld, kan er weliswaar een kleine nettowinst optre-
                                 den voor het land van bestemming, maar gezien de negatieve effecten op de inko-
130                              mens voor een grote groep van (veelal laaggeschoolde) ingezetenen, kan men deze
                                 situatie niet als een winstsituatie betitelen. De komst van laaggeschoolde migran-
                                 ten is zeker geen winstsituatie als men ook nog het eventuele beroep op het stelsel
                                 van sociale zekerheid erbij betrekt. Herverdelingsarrangementen, zoals die in de
                                 Nederlandse sociale rechtsstaat ingebouwd zijn, kunnen worden opgevat als verze-
                                 keringscontracten, aangegaan tussen de burgers van een land. En zoals bij ieder
                                 verzekeringscontract moet de verzekeraar waken tegen het fenomeen van aver-
                                 echtse selectie: een te royale polis nodigt slechte risico’s uit tot deelname en de
                                 goede risico’s zullen dan geen behoefte hebben aan deelname. De centrale gedachte
                                 achter het probleem van averechtse selectie in het licht van migratie is dat landen
                                 zoals Nederland door een egalitaire inkomenspolitiek en een omvangrijk sociaal-
                                 zekerheidsstelsel indirect immigranten aantrekken die de solidariteit ondermijnen
                                 die ten grondslag ligt aan de welvaartsstaat. Het is wat Teulings (1995: 51) de para-
                                 dox van solidariteit en uitsluiting noemt en eigenlijk kan iedere (verzekerings)-
                                 econoom dit probleem wel herkennen: “herverdeling van inkomen binnen de
                                 eigen groep (interne solidariteit) vereist rigoureuze uitsluiting van mensen van
                                 buiten de groep (geen externe solidariteit).” Voor immigratielanden als de vs of
                                 Australië, waar weinig herverdeling/interne solidariteit bestaat, is het opvangen
                                 van migranten daarom veel gemakkelijker (externe solidariteit) dan binnen
                                 Europa, waar de meeste landen omvangrijke verzorgingsstaten kennen en dus
                                 noodgedwongen het instrument van uitsluiting moeten gebruiken. Hierbij doet
                                 zich de vraag voor naar de vormgeving van de uitsluiting, omdat er eenvoudigweg
                                 toch grote groepen migranten Europa binnenkomen, op legale dan wel illegale
                                 wijze. De noodzaak van uitsluiting zal ook voor Nederland in de toekomst steeds
                                 nadrukkelijker op de voorgrond treden. Een overheid die de solidariteit binnen een
                                 royaal en omvangrijk sociaalzekerheidssysteem wil handhaven in de context van
                                 vrij verkeer van arbeid, ontkomt er niet aan eisen te stellen aan nieuwkomers.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 133 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 134 ======================================================================

<pre>                                                participatie van immigranten: de economische dimensie
Het laatste geval van migratie (in kwadrant IV) is wellicht een situatie die altijd
voorkomen zou moeten worden, maar waar immigratielanden altijd mee te
maken krijgen. Immigranten moeten beslissen in onzekerheid en de informatie
die zij over het land van bestemming hebben, is veelal zeer beperkt. De kans op
een mismatch luidt een wederzijds verlies in, wanneer het land van herkomst de
migrant in kwestie goed kan gebruiken, terwijl het land van bestemming totaal
niet geschikt is voor de kwaliteiten die de migrant bezit. Deze mismatch kan
slaan op hoogopgeleiden die verhuizen van ontwikkelingslanden naar ontwik-
kelde landen waar de door hen genoten opleiding totaal niet aansluit op de
behoeften of eisen. Het geval van mismatch kan echter ook slaan op laag- of onge-
schoolden die naar een westers land gaan en daar aangekomen bemerken dat er
helemaal geen behoefte is aan ongeschoold werk.
Internationale handel als alternatief
Tot slot nog een opmerking over een alternatieve route om buitenlandse arbeid in
te zetten voor Nederlands profijt. Bij de nu voorkomende discussie over de nood-
zaak van arbeidsmigratie vanwege de arbeidsschaarste ziet men, ten onrechte, de
optie van internationale handel in goederen als middel tot welvaartsverbetering
over het hoofd. Immigratie en handel zijn in principe substituten als het aankomt
op het egaliseren van welvaartsverschillen. Landen kunnen door middel van                             131
internationale handel hun relatieve rijkdom aan productiefactoren uitbuiten of
hun relatieve schaarste aan productiefactoren ten dele neutraliseren. Met andere
woorden: productie en handel volgens het principe van de comparatieve voorde-
len is een manier om factorprijzen in de wereld dichter bij elkaar te brengen,
waardoor meteen ook prikkels om te migreren verdwijnen. Dit laatste kwam bij-
voorbeeld tot uiting in de verplaatsing van de illegale naaiateliers in Amsterdam
naar Turkije (zie Hartog en Zorlu 1999). Voor het eu-beleid betekent dit dat
importtariefmuren verwijderd moeten worden. Recentelijk is door de eu afge-
sproken de grenzen te openen voor alle producten uit de armste landen in de
wereld. Wat afbreuk doet aan dit initiatief is dat landbouwpressiegroepen uitzon-
deringen op deze regel hebben afgedwongen met een overgangstermijn die voor
bepaalde landbouwproducten loopt tot 2009, terwijl juist arme landen een groot
deel van hun exportinkomsten met deze producten behalen.
Het principe van handel op basis van comparatieve voordelen kan echter nog veel
verder reiken. Immigratie van ongeschoolden wordt vaak verdedigd op grond van
de afhankelijkheid van een bepaalde sector van laagwaardige arbeid, werk dat
autochtone Nederlanders niet zouden willen doen. Momenteel heeft 11 procent
van de werkgelegenheid in het Nederlands bedrijfsleven een ongeschoold karak-
ter (Fouarge et al. 2001), een niet te verwaarlozen aandeel dus. Als structurele
arbeidsschaarste werkelijk een beperkende factor wordt, kan men begrijpen
waarom dit soort sectoren wordt overgeheveld naar het buitenland. Het kunst-
matig in stand houden zou dan in strijd zijn met het principe van de compara-
tieve voordelen. Als het werkelijk om structurele schaarste gaat, is de stap van
bedrijfsverplaatsing ‘natuurlijker’ dan het voortdurend aantrekken van buiten-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 134 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 135 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 landse krachten. Via de import van goederen importeert men arbeid op indirecte
                                 wijze. Daar wordt Nederland beter van en ook het buitenland.
                                 Vanzelfsprekend zal er altijd migratie zijn, doordat mensen in ontwikkelingslan-
                                 den ongeduldig zijn en liever direct in hoge welvaart leven dan te wachten tot
                                 het eigen land ooit eenzelfde economische status heeft bereikt als het westen.
                                 Verschillen in technologie zijn wellicht te hardnekkig om te kunnen worden
                                 opgeheven door handel. De uitbreiding van de eu naar het oosten zal bijvoor-
                                 beeld ook niet alle factorprijsverschillen kunnen egaliseren, als gevolg waarvan
                                 migratiedruk naar West-Europa zal blijven bestaan (zie Boeri en Brücker 2001).
                                 Het kan natuurlijk ook dat er vaardigheden zullen blijven bestaan die zich
                                 moeilijk laten verpakken tot een internationaal verhandelbaar ‘goed’, waardoor
                                 migratie het enige middel is om die specifieke vaardigheden te verhandelen.
                                 Samengevat kan over bevordering van immigratie als instrument van economi-
                                 sche politiek voor Nederland het volgende worden gezegd:
                                 • immigratie is over het algemeen een ongeschikt middel om doeleinden van
                                     economische politiek te verwezenlijken. Het bevorderen van immigratie van
                                     arbeid is slechts economisch gunstig in een zeer beperkt aantal situaties.
132                                  Tijdelijke migratie valt slechts te overwegen in specifieke sectoren, zolang het
                                     arbeidsmarktprobleem een overduidelijk tijdelijk karakter heeft en men de
                                     duur van de tewerkstelling contractueel duidelijk vastlegt en consistent
                                     naleeft;
                                 • het bieden van financiële hulp voor terugkeer is niet noodzakelijk als de
                                     tijdelijkheid van het contract ook wordt gehandhaafd. Financiële remigratie-
                                     regelingen blijken overigens toch vaak ineffectief en verstoren remigratie-
                                     beslissingen (Dustmann 1996);
                                 • immigratie van arbeid kan ook op indirecte wijze plaatsvinden, via de inter-
                                     nationale handel van goederen en diensten. Nederland werkt ook in inter-
                                     nationaal verband mee aan het wegnemen van prikkels tot migratie door ont-
                                     wikkelingshulp te bieden en door directe buitenlandse investeringen. In beide
                                     gevallen voorkomt men de aanpassingskosten die gepaard gaan met de inbur-
                                     gering van immigranten in de Nederlandse samenleving.
                      4.6        conclusies
                                 Dit hoofdstuk biedt een schatting van wat immigranten voor Nederland kunnen
                                 betekenen, gegeven de bestaande patronen van participatie. Bij het trekken van
                                 conclusies keren we terug naar de samenhang tussen immigratie, participatie en
                                 de institutionele arrangementen van de verzorgingsstaat.
                                 Uit dit hoofdstuk blijkt dat de welvaartswinsten van immigratie voor de
                                 Nederlandse economie beperkt zijn en dat deze relatief meer profiteert van hoog-
                                 geschoolde migranten dan van laag- of ongeschoolde migranten. Dit laatste
                                 gegeven komt overigens niet tot uitdrukking in het vigerende toelatingsbeleid,
                                 dat primair is gericht op het weren en nauwelijks op het ontvangen van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 135 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 136 ======================================================================

<pre>                                                 participatie van immigranten: de economische dimensie
immigranten. Hoewel het instrument van arbeidsmigratie steeds vaker wordt
ingezet voor specifieke hoge functies (zie ook hfdst. 2), blijft de toelating van
deze arbeidsmigranten met veel bureaucratische hindernissen omgeven. In geval
van een overspannen arbeidsmarkt kan een vorm van tijdelijke arbeidsmigratie
een oplossing zijn voor arbeidstekorten, mits dergelijke contracten uitdrukkelijk
tijdelijk zijn. Dit middel moet echter niet verkeerd worden gebruikt, dus niet om
structurele arbeidsproblemen op te lossen. Hierbij moet worden vermeld dat het
mogelijk maken van tijdelijke vormen van arbeidsmigratie, nauwelijks blijvende
invloed zal hebben op de asielmigratie. Bij arbeidsmigratie gaat het nu immers
om kleine aantallen en het is niet realistisch te veronderstellen dat hierdoor de
druk op de asielpoort zal afnemen.
De conclusie dat de welvaartswinsten van immigratie beperkt zijn, heeft betrek-
king op de huidige situatie. In de huidige situatie is de arbeidsparticipatie van met
name eerste generatie niet-westerse migranten – ondanks aanzienlijke groei de
laatste vijf jaar door verbeterde economische omstandigheden – naar verhouding
nog steeds laag. De situatie voor de tweede generatie migranten uit niet-westerse
landen is aanzienlijk beter, vooral omdat zij hoger zijn opgeleid. In de nabije
toekomst kan worden verwacht dat de economische participatie van deze groep
verder zal toenemen. Tegelijkertijd moet ook hier gewaakt worden voor een te                           133
groot optimisme. Weliswaar heeft de tweede generatie in termen van opleiding
en economische participatie grote vooruitgang geboekt ten opzichte van hun
ouders, maar vergeleken met hun autochtone leeftijdsgenoten is hun achterstand
nog steeds groot.
De verwezenlijking van verbeteringen in de economische participatie van
migranten neemt niet weg dat immigratie een ongeschikt middel is om te gebrui-
ken als instrument van economische politiek in Nederland. Eventuele financie-
ringsproblemen van een verzorgingsstaat in een vergrijzende samenleving kun-
nen hierdoor niet worden opgelost. Degenen die dit zouden willen bepleiten,
moeten rekening houden met aanzienlijke aanpassingskosten en met gevolgen
voor de bevolkingsomvang. Bij de handhaving van de solidariteit van een
omvangrijk en royaal systeem van sociale zekerheid, zal de overheid eisen
moeten stellen aan nieuwkomers en een restrictief toelatingsbeleid moeten
handhaven. Tegelijkertijd zal zij moeten investeren in de toegankelijkheid van
opleidingen en van de arbeidsmarkt voor nieuwkomers, opdat zij ook daad-
werkelijk kunnen participeren. Immigratie van arbeid kan wel op indirecte wijze
plaatsvinden via de internationale handel van goederen en diensten, waardoor
aanpassingskosten vermeden kunnen worden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 136 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 137 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                      noten
                      1
                                 Van de overige immigranten keert 3 procent terug terwijl men dit niet voorgeno-
                                 men had en van de immigranten die voorgenomen hadden om niet terug te keren
                                 keert 31 procent niet terug.
                      2
                                 Zie voor een afleiding Borjas (1995: 19-22). We vermelden hier slechts dat het
                                 immigratiesurplus benadert kan worden met de formule: ∆Y = - 21 sLm2 , waar s de
                                                                                               Y
                                 arbeidsinkomensquote is, eL de arbeidsvraagelasticiteit en m het percentage
                                 immigranten op de arbeidsmarkt (d.i. M/L).
                      3
                                 Vooral Bhagwati (1999) heeft de beperkte visie van economen als George Borjas
                                 en Julian Simon benadrukt.
                      4
                                 Zo hypothetisch is dit geval nu ook weer niet, aangezien Zorlu en Hartog (2000)
                                 aantonen dat de instroom van niet-eu immigranten een loonsverbetering voor
                                 hooggeschoolde autochtonen tot gevolg heeft. Een verklaring hiervoor zou kun-
                                 nen zijn dat zij een productiefunctie schatten zonder fysiek kapitaal.
                      5
                                 De complementariteitselasticiteit in het symmetrische geval (clh = chl)
                                 bedraagt 2,5, terwijl in het asymmetrische geval de waarden als volgt zijn:
                                 clh = 5,8, chl = 2,4 . De simulaties gelden voor de parameterwaarden van
134                              optie C eerste kolom van tabel 4.1, met ehh = -0,5, ell = -0,9.
                      6
                                 Dit bedrag wordt natuurlijk nog meer indien men corrigeert voor de leeftijds-
                                 structuur van de allochtone bevolkingsgroepen: kinderen sparen immers niet of
                                 nauwelijks.
                      7
                                 Hiermee wordt gedoeld op de zogenaamde economische groei-effecten door het
                                 proces van ‘learning by doing’.
                      8
                                 Hierbij wordt uitgegaan van de veronderstelling dat de immigranten onge-
                                 schoold zijn en op jonge leeftijd het land binnenkomen zonder financieel vermo-
                                 gen.
                      9
                                 In feite is dit het argument dat veelal ook verstopt zit in kettingbriefconstructies:
                                 als overheid kun je schuld onbeperkt doorspelen naar de toekomst zolang de
                                 groei van het aantal spelers eveneens onbeperkt is.
                      10
                                 Enige relativering is echter wel op zijn plaats. Omdat een immigratieland als de
                                 vs juist de laatste paar decennia te kampen heeft met de binnenkomst van immi-
                                 granten die minder arbeidsmarktkwaliteiten in zich herbergen en het loongat met
                                 autochtone werknemers juist niet dichten (zie verder Borjas 1999).
                      11
                                 De parallel met het Nederlandse poldermodel ligt voor de hand. Jarenlang werd
                                 Nederland als het voorbeeld gezien hoe politieke diversiteit gekoppeld aan de
                                 consensuscultuur tot inactiviteit en besluiteloosheid leidde. Eind jaren negentig
                                 zat het economisch tij mee en werd het poldermodel tot succesfactor van de
                                 Nederlandse economie gebombardeerd.
                      12
                                 Het onderzoek beperkt zich tot mensen die reeds een baan bezitten en is geba-
                                 seerd op een gekoppeld bestand van ebb en het loonstructuuronderzoek van het
                                 cbs.
                      13
                                 Zo presteren kinderen van politieke vluchtelingen gemiddeld aanmerkelijk beter
                                 in het onderwijs dan Marokkaanse en Turkse kinderen (Ministerie van Binnen-
                                 landse Zaken en Koninkrijksrelaties 2000b:14-15).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 137 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 138 ======================================================================

<pre>                                               participatie van immigranten: de economische dimensie
14
   cbs, 21 november 2000, persbericht.
15
   N.B. Turkije hoort bij dit soort landen.
16
   Zie hierover Ritzen en Van Dalen (1990).
17
   En als de overheid die immigranten wel nodig heeft, zegt dit veel over de finan-
   ciële soliditeit van die overheid.
                                                                                                     135
</pre>

====================================================================== Einde pagina 138 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 139 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
136
</pre>

====================================================================== Einde pagina 139 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 140 ======================================================================

<pre>                                                               participatie: de sociaal- culturele dimensie
5   participatie: de sociaal- culturele dimensie
5.1 inleiding
    In dit hoofdstuk staat de sociaal-culturele dimensie van participatie centraal.
    Deze dimensie vormt het complement van de economische dimensie en hangt er
    ook nauw mee samen (Dagevos 2001). Het is van belang de sociaal-culturele
    dimensie apart te beschouwen omdat er juist in dit opzicht sprake is en zal zijn
    van een toenemende diversiteit. De bestaande diversiteit is overigens niet alleen
    toe te schrijven aan de komst van migranten, integendeel. Er is over de hele linie
    – of het nu gaat om allochtonen of autochtonen – sprake van verschillen in leef-
    stijl, gebruiken en tradities, opvattingen en overtuigingen. Ook zonder de komst
    van nieuwe ingezetenen zou de Nederlandse samenleving in de loop der jaren
    sterk zijn veranderd en zou zij ook in de toekomst verder veranderen.Zo zou ook
    zonder immigratie de vooroorlogse industrie uit de centra van steden verdwenen
    zijn.
    Een samenleving die wil blijven voortbestaan, zal zich steeds aanpassen aan                             137
    veranderde omstandigheden, zoals de andere internationale omgeving, de tech-
    nologische ontwikkeling en de gestegen welvaart. Als gevolg van deze noodzake-
    lijke aanpassing zijn waardevolle zaken, zoals die voortleven in de herinnering
    van oudere generaties, verloren gegaan. Er ontstaan echter ook nieuwe mogelijk-
    heden, met name nieuwe kansen op sociale mobiliteit voor sommigen, waar in
    het verleden een samenleving was ontstaan waarin een ieder zijn plaats had en
    die ook moest ‘kennen’.
    Aan de andere kant komen in een nieuwe verschijningsvorm – zoals de proble-
    matiek van etnische minderheden – veelal oude sociaal-culturele problemen weer
    naar boven. In elke samenleving zijn er verschillen in milieu van herkomst (de
    opvoeding en scholing die men krijgt), in de talen (dialecten) die worden gespro-
    ken en in de levensbeschouwing (godsdienst) die men heeft. Zulke verschillen
    zijn van invloed op de inrichting van de Nederlandse samenleving en kunnen een
    rol spelen bij de verdeling van maatschappelijke rechten en plichten. Zij kunnen
    – als die verdeling als onrechtvaardig wordt gezien – ook tot conflicten leiden.
    Om de ontwikkelingen op de sociaal-culturele dimensie van participatie van
    immigranten goed te kunnen beoordelen is het van belang, voor zover dit moge-
    lijk is met de beschikbare onderzoeksgegevens, een levensloopperspectief te
    kiezen en dus meerdere generaties in de beschouwing te betrekken. Voor een
    beoordeling van de economische participatie geldt evenzeer als voor de beoor-
    deling van de sociaal-culturele participatie dat er veel van afhangt of men ver-
    gelijkingen maakt tussen opeenvolgende generaties of binnen één generatie.
    In het eerste geval vergelijkt men allochtone jongeren met hun ouders.
    De meetlat is hier de afgelegde afstand van kinderen ten opzichte van hun ouders.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 140 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 141 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 In het tweede geval vergelijkt men autochtonen en allochtonen van dezelfde
                                 generatie en hun afstand respectievelijk nabijheid tot elkaar. Het naast elkaar
                                 gebruiken van deze perspectieven verklaart waarom de één de positie van
                                 Marokkaanse jongeren zorgwekkend noemt, omdat bijvoorbeeld hun onderwijs-
                                 prestaties achterblijven bij die van hun allochtone leeftijdsgenoten, terwijl de
                                 ander op grond van dezelfde cijfers een gunstige ontwikkeling waarneemt, nu in
                                 vergelijking met het onderwijsniveau van hun ouders.
                                 In het licht van de vraagstelling van dit rapport gaat dit hoofdstuk over de
                                 sociaal-culturele kenmerken van allochtonen. Meer in het bijzonder gaat het hier
                                 om de vraag hoe, gegeven de permanentie van immigratie en de sociaal-culturele
                                 afstand/nabijheid tussen nieuwe ingezeten en al eerder gevestigde Nederlanders,
                                 de maatschappelijke participatie van immigranten kan worden bevorderd. Het is
                                 in dit verband niet nodig elke vorm van culturele diversiteit te bespreken.
                                 Deze behoeft immers participatie niet in de weg te staan en kan zelfs maatschap-
                                 pelijk verrijkend werken. In dit hoofdstuk gaat het, na enkele algemene opmer-
                                 kingen, over die sociaal-culturele kenmerken die van betekenis zijn voor een
                                 zelfstandige maatschappelijke participatie, vooral in onderwijs en arbeid. Aan het
                                 einde van het hoofdstuk wordt de balans opgemaakt in een generatieperspectief.
138                              Achtereenvolgens wordt ingegaan op sociaal-demografische kenmerken
                                 (par. 5.3), taal (par. 5.4), religie en meer in het bijzonder de islam (par. 5.5).
                                 Het hoofdstuk wordt afgesloten met enkele conclusies (par. 5.6). Voorafgaand aan
                                 deze specifieke thema’s wordt eerst een algemeen beeld gegeven van de mate
                                 waarin de cultuur van allochtone groepen verschilt van die van de ontvangende
                                 samenleving (par. 5.2).
                      5.2        culturele afstand en nabijheid; etnische identificatie
                                 Informatie over de culturele positie van immigranten is veel minder voorhanden
                                 dan bijvoorbeeld over hun positie op de arbeidsmarkt. Daarnaast is het een lastig
                                 op te lossen probleem dat de groep waarmee men hen zou willen vergelijken, de
                                 autochtone Nederlanders, zelf een heterogene categorie vormen. Niettemin heeft
                                 Dagevos (2001), in navolging van Tesser (1999), een poging daartoe gedaan, waar-
                                 bij de culturele positie van allochtonen wordt beschreven ten opzichte van het
                                 proces van modernisering. Opvattingen die verbonden zijn aan het proces van
                                 modernisering worden als ijkpunt gebruikt waartegen de opvattingen van min-
                                 derheden en van autochtonen kunnen worden afgezet.
                                 Modernisering is de omschrijving van de overgang van een agrarische naar een
                                 (post)industriële samenleving. Het ontstaan van een specifiek patroon van nor-
                                 men en waarden is nauw verbonden met deze overgang. Dit patroon past bij een
                                 moderne, rationeel-bureaucratische, geürbaniseerde, geseculariseerde en geïndi-
                                 vidualiseerde democratische natiestaat (Dagevos 2001:22). Dagevos heeft de
                                 opvattingen onderzocht die hiermee verband houden en die betrekking hebben
                                 op man/vrouwrollen, zelfstandigheid en autonomie van jongeren ten opzichte
                                 van hun ouders, secularisering en democratisering van gezagsverhoudingen.1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 141 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 142 ======================================================================

<pre>                                                                           participatie: de sociaal- culturele dimensie
 Tabel 5.1        Score op moderniseringsschaal met opvattingen over geslachtsrollen, individualisering,
                  secularisering en democratisering naar etnische groepering, geslacht, leeftijd en migra-
                  tietype (gegevens uit 1998)
                                  Turken      Marokkanen     Surinamers    Antillianen     Autochtonen
 Mannen                             3,3           3,3            4,3           4,4              4,8
 Vrouwen                            3,5           3,5            4,2           4,2              4,8
 15-24 jaar                         3,6           3,7            4,5           4,5              5,1
 25-34                              3,4           3,4            4,3           4,4              5,2
 35-54                              3,3           3,2            4,1           4,2              4,9
 55 jaar en ouder                   2,8           2,9            3,9           3,9              4,4
 1e gen., voor 1981                 3,0           3,0            4,0           4,2
 1e gen., na 1981                   3,4           3,4            4,0           4,0
 Gezinsvormers                      3,4           3,3            4,2           4,5
 Tussengeneratie                    3,4           3,5            4,3           4,5
 2e generatie                       3,7           3,8            4,6           5,0
Bron: Dagevos (2001).
                                                                                                                        139
            In tabel 5.1 staat een hogere score voor een meer ‘moderne’ opvatting. De gemid-
            delde scores op de moderniseringsschaal duiden op een contrast tussen Surina-
            mers en Antillianen aan de ene kant en Turken en Marokkanen aan de andere
            kant. Dit is een patroon dat we in het vorige hoofdstuk ook hebben gezien.
            Over de hele linie gesproken denken Turken en Marokkanen ‘behoudender’ dan
            Surinamers en Antillianen. Wat echter vooral opvalt, zijn de verschillen binnen
            de groepen. Turkse en Marokkaanse vrouwen hebben een hogere score dan Turk-
            se en Marokkaanse mannen; op deze moderniseringsschaal komen hun ideeën
            dus over als moderner. Verder zijn er substantiële verschillen naar leeftijd.
            Voor allen geldt: hoe jonger, hoe hoger de score op de moderniseringsschaal.
            Van de jongeren tot 25 zijn de Turken het meest behoudend.
            Het verschil tussen jongeren en ouderen is groot. Dit wijst op een interne dyna-
            miek; de verschillen naar migratieachtergrond weerspiegelen voor een deel de
            verschillen naar leeftijdsgroep: de moderne opvattingen zitten bij de tweede
            generatie.
            Alles bij elkaar wijzen deze bevindingen op verschuivingen binnen etnische
            groepen en, naarmate de tijd verstrijkt, op een sterkere oriëntatie op normen en
            waarden die in een West-Europese samenleving gangbaar zijn. Opvattingen over
            onder meer de taakverdeling tussen mannen en vrouwen en de beslissings-
            bevoegdheid van adolescenten zijn sterk aan verandering onderhevig, waarbij
            jongeren en leden van de tweede generatie zich duidelijk onderscheiden van
            ouderen en leden van de eerste generatie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 142 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 143 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 Modernisering en identificatie met de eigen groep
                                 Bovengenoemde veranderingen hangen samen met de mate van oriëntatie op en
                                 hechtheid van de eigen gemeenschap. Het culturele profiel van immigranten, zo
                                 mag worden verondersteld, wordt niet alleen bepaald door de ‘aantrekkings-
                                 kracht’ van de normen en waarden van het gastland maar ook door de hechtheid
                                 van en de bindingen met de eigen gemeenschap.
                                 Veelal wordt ervan uitgegaan dat met het toenemen van de verblijfsduur van
                                 immigranten de identificatie met de eigen groep afneemt. Volgens deze zoge-
                                 noemde ééndimensionale benadering is de identificatie met de eigen groepering
                                 omgekeerd evenredig aan de identificatie met andere groeperingen. Dit zou in het
                                 bijzonder zo zijn in de relatie tot meerderheidsgroeperingen (Verkuyten 1999).
                                 In toenemende mate wordt echter in onderzoek rekening gehouden met de
                                 mogelijkheid van meer dimensies. Een meervoudige identiteit kan én identifica-
                                 tie met de eigen groepering én identificatie met de meerderheidsgroepering
                                 inhouden. Binnen een dergelijk model waarbij de identificatie met de eigen etni-
                                 sche groep en die met de meerderheidsgroep als twee aparte dimensies worden
                                 onderscheiden, benoemt Verkuyten (1999:87) vier posities:
                                 1 een assimilatieve positie: leden van etnische minderheden definiëren zichzelf als
140                                  Nederlander en oriënteren zich in hoofdzaak op de Nederlandse samenleving;
                                 2 een dissociatieve positie: men ziet zich vooral als lid van de eigen etnische
                                     groepering;
                                 3 een integratieve positie: men identificeert zich zowel met de eigen etnische
                                     groepering als met de meerderheidsgroepering van Nederlanders;
                                 4 een marginale positie: een positieve identificatie ontbreekt, zowel met de
                                     eigen etnische minderheidsgroep als met de Nederlandse bevolking.
                                 Verschillende onderzoeken die door Verkuyten zijn geanalyseerd, laten zien dat
                                 de vier vormen van identificatie daadwerkelijk voorkomen, maar niet in gelijke
                                 mate. Assimilatieve en integratieve posities komen het meest voor; een dissocia-
                                 tieve en een marginale positie komen daarentegen weinig voor. De mate waarin
                                 met zich Nederlander voelt en zich met Nederlanders identificeert, heeft vooral te
                                 maken met kenmerken van de Nederlandse samenleving en kan zeer wel samen-
                                 gaan met een identificatie met de eigen etnische groepering; deze identificatie
                                 wordt eveneens medebepaald door de kenmerken van de etnische groepering in
                                 kwestie. Er zijn verschillende omgevingsfactoren van invloed op het proces van
                                 identificatie, maar de integratieve, dissociatieve en assimilatieve posities zijn
                                 uiteindelijk het resultaat van eigen keuzes en oriëntaties. Daarentegen is margi-
                                 nalisering niet het resultaat van een eigen keuze; men wordt gemarginaliseerd, de
                                 toegang tot een groepering wordt de betrokkenen geweigerd.
                                 De gegevens uit de studie van Dagevos (2001) geven een indicatie van de mate
                                 identificatie met de eigen groep onder scholieren. In antwoord op een vraag hier-
                                 over blijkt dat de identificatie met de eigen groep vooral bij de Marokkanen en
                                 Turken sterk is. De onderzoeksuitkomsten blijken, wanneer verschillende jaren
                                 worden vergeleken, nauwelijks te verschillen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 143 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 144 ======================================================================

<pre>                                                                 participatie: de sociaal- culturele dimensie
      Hier kan een ander onderzoeksresultaat naast gelegd worden. Uit een in Rotter-
      dam uitgevoerd onderzoek naar opvattingen en oriëntaties van Turkse, Marok-
      kaanse en Nederlandse jongeren (Phalet et al. 2000) komt naar voren dat de
      tweede generatie onverminderd vasthoudt aan de moslimidentiteit, maar dat de
      betrokkenheid bij het land van herkomst terugloopt bij een toenemende ver-
      blijfsduur. Vooral jongeren van Marokkaanse afkomst voelen zich eerder moslim
      dan Marokkaan. Onder de Turken is de identificatie met het land van herkomst
      sterker dan onder de Marokkanen, ook onder de Turken die in Nederland zijn
      opgegroeid. Wat betreft hun identificatie met de Nederlandse samenleving is
      geconstateerd dat zij zich vooral Rotterdammer voelen.
      Te verwachten valt dat – over de generaties heen – de inhoud en betekenis van het
      proces van identificatie verandert. De situatie is voor jongeren die in het immi-
      gratieland geboren zijn, een andere dan voor de eerste generatie immigranten.
      Het hiervoor genoemde onderzoek (Verkuyten 1999), in combinatie met de
      gegevens uit de nu volgende paragrafen, leidt tot de conclusie dat jongeren uit
      etnische minderheidsgroeperingen zich aan de ene kant identificeren met hun
      eigen etnische groepering, maar zich tegelijkertijd ook oriënteren op bepaalde
      terreinen van de Nederlandse samenleving en de daar geldende opvattingen over-
      nemen. Deze biculturele of duale identificatie kan leiden tot loyaliteitsconflicten,                    141
      vooral bij de tweede generatie. Op de vraag of en hoe in het overheidsbeleid reke-
      ning moet worden gehouden met deze bijzonder situatie voor de tweede genera-
      tie, wordt aan het slot van dit hoofdstuk ingegaan.
5.3   sociaal- demogr afische kenmerken
5.3.1 toelichting
      De toenemende culturele diversiteit van onze allochtone bevolking roept de
      vraag op in hoeverre deze de maatschappelijke participatie beïnvloedt. Van soci-
      aal-demografische kenmerken die gezien kunnen worden als deel van die cultu-
      rele verschillen – zoals huwelijksleeftijd, gezinsomvang en partnerkeuze – is uit
      de literatuur bekend dat zij verband houden met de maatschappelijke positie en
      de kansen op individuele sociale mobiliteit in een westerse samenleving.
      Een relatief jonge huwelijksleeftijd van vrouwen en een groot kindertal hebben
      gevolgen voor de maatschappelijke positie van vrouwen, voor hun opleidings-
      niveau, en daarmee ook – zo is uit onderzoek bekend – voor het opleidingsniveau
      en de toekomstkansen van hun kinderen in de meritocratische Nederlandse
      samenleving. Met andere woorden, de mogelijkheid maatschappelijke verande-
      ringen te realiseren en de maatschappelijke participatie van allochtonen te
      beïnvloeden, wordt mede bepaald en misschien wel beperkt, door sociaal-
      demografische kenmerken van de allochtone bevolking.
      Met de sociaal-demografische kenmerken worden in feite de onderlinge verhou-
      dingen op microniveau beschreven. Deze staan uiteraard niet los van de maat-
      schappelijke kenmerken op het mesoniveau (het maatschappelijke middenveld,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 144 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 145 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 zoals godsdienstige organisaties) en het macroniveau (politieke verhoudingen,
                                 wetgeving). Het tempo van veranderingen in sociaal-demografisch opzicht bij
                                 migranten is mede afhankelijk van de culturele banden die blijven bestaan met
                                 het land van herkomst (zoals een met de nationaliteit verbonden institutionele
                                 vormgeving van de religie).
                                 In de volgende paragraaf wordt nader ingegaan op het demografisch profiel van
                                 een aantal groeperingen op basis van een onderzoek dat het Nederlands Inter-
                                 disciplinair Demografisch Instituut (nidi) in opdracht van de wrr heeft uitge-
                                 voerd (De Valk et al. 2001). Ter aanvulling wordt ook ingegaan op de opvattingen
                                 van jongeren over het ouderschap. Hierdoor ontstaat een beeld van feitelijk
                                 gedrag aan de ene kant en vigerende opvattingen aan de andere kant.
                      5.3.2      onderzoek ‘allochtonen in nederl and: een demogr afisch
                                 profiel’
                                 In het nidi-onderzoek is aandacht gegeven aan een aantal sociaal-demografische
                                 kenmerken met een cultureel karakter, zoals de leeftijd van huwelijkssluiting en
                                 moederschap. Hierna volgt een selectie van uitkomsten uit deze studie, die een
                                 zeer uitvoerige beschrijving biedt van de 19 grootste allochtone bevolkingscatego-
142                              rieën in Nederland. In deze studie is zowel aandacht besteed aan diverse allochto-
                                 ne populaties die – deels – al enkele decennia in Nederland verblijven, zoals Suri-
                                 namers, Turken en Marokkanen, als aan allochtone populaties die pas sinds kort
                                 hier zijn, zoals Iraniërs, Ghanezen en Somaliërs. Uit de analyses blijkt dat het
                                 demografisch gedrag niet zozeer verschilt tussen ‘oude’ en ‘nieuwe’ groepen als
                                 wel tussen groepen die afkomstig zijn uit diverse culturele regio’s. Zo blijkt er een
                                 grote mate van overeenkomst te zijn in het demografisch gedrag van personen
                                 afkomstig uit diverse islamitische landen, onafhankelijk van het feit of migratie
                                 naar Nederland al een lange geschiedenis heeft of niet. Afgezien daarvan is er een
                                 zeer grote variatie in het demografisch gedrag van de diverse allochtone populaties
                                 die Nederland rijk is, waarbij een verband kan worden gelegd met familiale waar-
                                 den en normen die dominant zijn in hun land van herkomst.
                                 Sociaal-demografische kenmerken met een cultureel karakter zijn mede van
                                 belang door de gemiddelde leeftijd van het migrerende deel van de bevolking.
                                 In het algemeen kan worden vastgesteld dat veel jongvolwassenen Nederland
                                 binnenkomen. Men emigreert dan soms weer op oudere leeftijd, maar er blijven
                                 ook veel migranten in Nederland achter. Uiteraard hebben de gevonden migratie-
                                 patronen ook gevolgen voor en hangen zij samen met de leeftijdsopbouw van de
                                 gevestigde allochtone bevolking. Deze is relatief aan de lage kant voor de Suri-
                                 naamse, Antilliaanse en niet-westerse bevolkingscategorieën.
                                 In het algemeen blijkt dat bij allochtone categorieën de immigratie vooral plaats-
                                 vindt op de leeftijd dat een gezin wordt gevormd. Zo was in 1998 de gemiddelde
                                 leeftijd van de immigranten 27,1 jaar. Gemiddeld de jongsten onder hen kwamen
                                 uit de Nederlandse Antillen (24,2 jaar). De oudste immigranten kwamen uit
                                 Indonesië (gemiddeld 33,7 jaar). Het ligt voor de hand in het bijzonder in te gaan
</pre>

====================================================================== Einde pagina 145 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 146 ======================================================================

<pre>                                                                                                                                                                 participatie: de sociaal- culturele dimensie
                op de uitkomsten van het nidi-onderzoek over relatievorming, ouderschap en de
                hieruit resulterende huishoudenstructuur.
                Relatiepatronen
                Onder de diverse allochtone groepen worden verschillende patronen van huwe-
                lijkssluiting gevonden. Figuur 5.1 geeft de gemiddelde leeftijd bij het eerste
                huwelijk weer. Aan de ene kant kenmerken vooral vrouwen uit overwegend isla-
                mitische landen zich door een zeer lage huwelijksleeftijd (23 à 25 jaar in vergelij-
                king met ongeveer 28 jaar bij Nederlandse vrouwen). Bovendien is het huwelijk
                onder vrouwen uit deze herkomstlanden universeel; vrijwel niemand blijft onge-
                huwd. Aan de andere kant kenmerken vrouwen afkomstig uit de Caribische
                geboortelanden en Ghana zich juist door een late huwelijksleeftijd (29 jaar of
                ouder) en een lage huwelijksgeneigdheid. Velen van hen wonen ongehuwd samen.
 Figuur 5.1                 Gemiddelde leeftijd van vrouwen bij het eerste huwelijk naar geboorteland voor de
                            periode 1995-1999.
 35
 33
 31                                                                                                                                                                                                                                         143
 29
 27
 25
 23
 21
 19
 17
 15
      Turkije
                 Marokko
                           Afghanistan
                                         Irak
                                                Pakistan   Somalië
                                                                     China
                                                                             vm. Joegoslavië
                                                                                               Vietnam
                                                                                                         Polen
                                                                                                                 Nederland
                                                                                                                             vm. Sovjet-Unie
                                                                                                                                               Egypte
                                                                                                                                                        Iran
                                                                                                                                                               Hong Kong   Suriname   Kaapverdië
                                                                                                                                                                                                   Ghana
                                                                                                                                                                                                           Ned. Ant. en Aruba
                                                                                                                                                                                                                                Indonesië
Bron: nidi/cbs.
                Gemengde huwelijkssluiting tussen partners met verschillende geboortelanden
                vindt slechts op zeer beperkte schaal plaats. Vooral degenen die zijn geboren in een
                islamitisch land, gaan weinig een gemengd huwelijk aan. Zo trouwt bijvoorbeeld
                ongeveer 20 procent van de Marokkaanse mannen en 10 procent van de Marok-
                kaanse vrouwen met een in Nederland geboren partner (dit kan ook een moslim-
                partner zijn). Vanwege de islamitische regel die van vrouwen verwacht dat zij met
                een moslim huwen, is het aandeel huwelijken met in Nederland geboren partners
                onder mannen groter dan onder vrouwen. In tegenstelling tot deze hoge mate van
                etnische homogamie onder de meeste allochtone groepen, huwen allochtonen
                geboren in Indonesië, Polen, de voormalige Sovjet-Unie, de Nederlandse Antillen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 146 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 147 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 en Egypte (mannen) juist wel vaak met een in Nederland geboren partner (wat
                                 betreft de Egyptische mannen zijn er evenwel aanwijzingen dat, als zij een
                                 gemengd huwelijk in Nederland sluiten, dit relatief vaak een schijnhuwelijk is).
                                 Ouderschap
                                 De leeftijd waarop veel vrouwen voor het eerst moeder worden, ligt voor veel
                                 van de hier besproken allochtone populaties aanmerkelijk onder die van de
                                 autochtone bevolking. In 1999 was deze leeftijd 29,5 jaar voor autochtone
                                 vrouwen, maar bijvoorbeeld 24 jaar onder Turkse en 26 jaar onder Antilliaanse
                                 vrouwen. Vooral vrouwen afkomstig uit overwegend islamitische landen krijgen
                                 gemiddeld het jongst een kind.
                                 De leeftijd van de moeder bij de geboorte van het eerste kind is een reflectie van
                                 hetgeen gevonden wordt in de geboortelanden van allochtone vrouwen, maar is
                                 in het algemeen wel iets hoger dan bij vrouwen in de herkomstlanden.
                                 Groepen waarin de vrouw op gemiddeld lage leeftijd een kind krijgt, kennen over
                                 het algemeen tevens een relatief hoog percentage tienergeboorten. Onder de
                                 grotere allochtone groepen valt hierbij op dat de kans op een tienergeboorte
                                 onder eerste generatie Turken, Antillianen en Arubanen aanmerkelijk groter is
144                              dan onder eerste generatie Marokkanen en Surinamers. In 1999 was de kans dat
                                 een tiener afkomstig uit Turkije of de Antillen een kind kreeg ongeveer vijf pro-
                                 cent, tegenover twee procent onder Marokkanen en Surinamers en minder dan
                                 een half procent onder autochtonen. Overigens blijkt dat de kans op een tiener-
                                 geboorte onder personen die tot de tweede generatie behoren, veel lager is.
                                 De vruchtbaarheid onder veel van de hier onderscheiden allochtone groepen is
                                 hoog in vergelijking met die onder autochtone Nederlanders. Dit geldt vooral voor
                                 allochtone groepen afkomstig uit Afrika en Azië. Hiernaast is er een aantal groe-
                                 pen, vooral afkomstig uit Oost-Europa en voormalige koloniën, die een verwacht
                                 kindertal hebben dat vergelijkbaar is met of zelfs lager ligt dan dat van autochtone
                                 Nederlanders (dat op het niveau 1,6 ligt). Zie voor een en ander figuur 5.2.
                                 Verder geldt voor omvangrijke ‘oude’ groepen als Turken en Marokkanen dat hun
                                 verwacht kindertal in de loop van de jaren negentig aanzienlijk is gedaald (zie
                                 figuur 5.3) en dat het verwacht kindertal van de tweede generatie lager is dan van
                                 de eerste generatie (zie ook tabel 5.3). Gegeven het feit dat de tweede generatie
                                 een toenemend aandeel zal hebben in de toekomstige vruchtbaarheid van deze
                                 allochtone populaties, mag ook in de toekomst rekening worden gehouden met
                                 een verdere verlaging van het kindertal.
                                 Samenstelling huishoudens
                                 De hierboven beschreven verschillen in relatie- en gezinsvormingspatronen heb-
                                 ben hun weerslag op de samenstelling van de huishoudens waartoe leden van
                                 allochtone groepen behoren. Hierbij zijn drie patronen te onderscheiden. Onder
                                 de ‘oude’ groepen afkomstig uit Suriname en de Antillen komen veel éénouder-
                                 gezinnen en ongehuwd samenwonenden met kinderen voor. Onder ‘oude’
</pre>

====================================================================== Einde pagina 147 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 148 ======================================================================

<pre>                                                                                                                                                                                       participatie: de sociaal- culturele dimensie
    Figuur 5.2                   Periodespecifiek vruchtbaarheidscijfer naar geboorteland van de moeder, 1989
6
5
4
3
2
1
0
      Hong Kong
                  Iran
                         Polen
                                   Nederland
                                               vm. Sovjet-Unie
                                                                 Suriname
                                                                            vm. Joegoslavië
                                                                                              Indonesië   Vietnam
                                                                                                                                         Kaapverdië   Afghanistan
                                                                                                                                                                              China   Ghana
                                                                                                                                                                                                            Marokko
                                                                                                                                                                                                                      Irak
                                                                                                                    Ned. Ant. en Aruba
                                                                                                                                                                    Turkije                    Pakistan                      Somalië   Egypte
                                                                                                                                                                                                                                                145
Bron: nidi/cbs.
    Figuur 5.3                   Ontwikkeling periodespecifiek vruchtbaarheidscijfer naar geboorteland van de moeder,
                                 1990-1999
5
                                                                                                                                                                                                          Marokko
                                                                                                                                                                                                          Turkije
4                                                                                                                                                                                                         Suriname
                                                                                                                                                                                                          Ned. Ant. en Aruba
3
2
1
          1990             1991                          1992                        1993                     1994                             1995                     1996            1997                   1998             1999
Bron: nidi/cbs.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 148 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 149 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                  groepen afkomstig uit overwegend islamitische landen – en onder sommige van
                                  de ‘nieuwe’ groepen afkomstig uit deze culturele regio – overheersen gezinnen
                                  met kinderen (tabel 5.2).
                        Tabel 5.2        Huishoudensomvang van vier allochtone groepen en autochtonen, spva 1998 (%)
                        Omvang huishouden                Turken     Marokkanen     Surinamers   Antillianen  Autochtonen
                        1 persoon                           7            16            26           35            37
                        2 personen                         14             17           24           25            32
                        3 of 4 personen                    48            32            38           31           26
                        5 of 6 personen                    26            23             11           8             5
                        7 personen of meer                  4             13            0            1            0
                        gemiddelde omvang                  3,7           3,8           2,6         2,4           2,2
                      Bron: nidi/Smeets et al. (1999).
                                  De omvang van de huishoudens van dergelijke gezinnen is verder gemiddeld
                                  aanmerkelijk groter dan bij autochtone gezinnen. Zo bestaat 36 procent van de
                                  Marokkaanse huishoudens en 30 procent van de Turkse huishoudens uit vijf of
146                               meer personen, terwijl dit slechts geldt voor ongeveer vijf procent van de
                                  autochtone bevolking. Ten slotte bevinden zich onder de ‘nieuwe’ groepen, die
                                  pas relatief kort in Nederland verblijven, betrekkelijk veel personen in niet-
                                  gezinshuishoudens. Het betreft hier veelal personen die alleen staan of in
                                  opvangvoorzieningen verblijven.
                                  Opvattingen over gewenst aantal kinderen en ideale leef tijd om het eerste
                                  kind te krijgen.
                                  In het door het Sociaal en Cultureel Planbureau voor dit rapport verrichte onder-
                                  zoek (Dagevos, 2001) is op basis van gegevens in het Scholierenonderzoek2
                                  inzicht gegeven in de opvattingen over het gewenst aantal kinderen en de ideale
                                  leeftijd om het eerste kind te krijgen. De scholieren afkomstig uit een van de etni-
                                  sche minderheden behoren allen tot de tweede generatie. De vraag is hoe jonge-
                                  ren uit deze groepen, van wie een groot aantal in Nederland is opgegroeid, over
                                  deze thema’s oordelen, wat de onderlinge verschillen zijn en wat de verschillen
                                  zijn met de opvattingen van de Nederlandse scholieren.
                                  • Aantal kinderen.
                                  Het aantal kinderen in Turkse en Marokaanse huishoudens is, zoals gezegd,
                                  hoog, maar vertoont een dalende tendens (Tesser et.al. 1999). De vraag is in
                                  hoeverre deze tendens weerspiegeld wordt in de opvattingen van jongeren.
                                  Het zijn vooral de Turkse en Marokkaanse jongens die hechten aan een groot
                                  gezin. Hetzelfde geldt voor lager opgeleide Surinamers en lager opgeleide
                                  Marokkanen. Tussen de hoger opgeleide meisjes uit de verschillende groepen
                                  – autochtonen en etnische minderheden – bestaan nauwelijks verschillen in het
                                  gewenste kindertal (tabel 5.3)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 149 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 150 ======================================================================

<pre>                                                                            participatie: de sociaal- culturele dimensie
  Tabel 5.3      Aantal kinderen dat men zou willen krijgen, naar etnische groep, geslacht en school-
                 soort (1999; gem.)
                                 Turken      Marokkanen      Surinamers     Antillianen    Autochtonen
 Totaal                            2,5            2,7            2,4            2,2            2,4
 Jongens vbo/vmbo/mavo             2,8            3,0            2,8            2,5            2,4
 Jongens mbo/havo/vwo              3,0            2,9            2,3              -            2,3
 Meisjes vbo/vmbo/mavo             2,3            2,7            2,4             2,1           2,4
 Meisjes mbo/havo/vwo              2,5            2,5            2,4              -            2,5
Bron: Nibud/scp (Nationaal Scholierenonderzoek 1999)
          • Leeftijd om een eerste kind te krijgen.
          In vergelijking met autochtone jongens in dezelfde opleidingen, willen Turkse
          jongens op betrekkelijk jonge leeftijd een gezin stichten (zie tabel 5.4). De ver-
          schillen tussen Turkse en autochtone meisjes zijn minder groot, al geldt ook hier
          dat de Turkse meisjes eerder aan kinderen willen beginnen dan hun Nederlandse
          leeftijdgenoten. De verschillen tussen autochtonen en de overige groepen zijn
          veel kleiner. De gemiddelde leeftijd waarop zij een eerste kind willen krijgen,
          komt opmerkelijk nauwkeurig met elkaar overeen. Ook Marokkaanse en autoch-                                     147
          tone jongens verschillen nauwelijks van elkaar als het gaat om de leeftijd waarop
          zij het eerste kind willen krijgen.
  Tabel 5.4      Leeftijd waarop men het eerste kind zou willen krijgen, naar etnische groep, geslacht en
                 schoolsoort (1999; gem.)
                                Turken      Marokkanen      Surinamers       Antillianen    Autochtonen
 Totaal                          23,4           24,6           24,4             23,1            24,9
 Jongens vbo/vmbo/mavo           22,7           24,7           24,2               -             24,6
 Jongens mbo/havo/vwo            24,4           25,9           24,7               -             26,2
 Meisjes vbo/vmbo/mavo           23,2           23,6            23,3            23,0            23,7
 Meisjes mbo/havo/vwo            24,3           25,6            25,5              -             25,8
Bron: Nibud/scp (Nationaal Scholierenonderzoek 1999).
5.3.3     conclusies naar aanleiding van het onderzoek
          Er zijn aanzienlijke culturele verschillen die leiden tot verschillen in de privé-
          sfeer tussen autochtone en allochtone inwoners van Nederland en binnen
          allochtone bevolkingscategorieën. Naar verwachting zal op termijn echter een
          convergentie ontstaan, waarbij de gezinsverhoudingen zullen worden aangepast
          bij die van de westerse, Nederlandse, samenleving. Zo lang deze aanpassing nog
          gaande is, mag men verwachten dat er een minder gunstig perspectief is voor de
          maatschappelijke participatie en sociale mobiliteit van allochtone bevolkings-
          categorieën met sociaal-demografische kenmerken die functioneel zijn voor een
          ander soort samenleving. Het overnemen van sociaal-demografische kenmerken
</pre>

====================================================================== Einde pagina 150 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 151 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 die horen bij een moderne samenleving – waarvoor bijvoorbeeld een lange oplei-
                                 ding nodig is, iets wat niet goed past bij een jonge huwelijksleeftijd en een hoge
                                 vruchtbaarheid – vraagt tijd en kan pas verwacht worden in volgende generaties.
                                 De beschikbare gegevens wijzen erop dat de tweede generatie wat een aantal
                                 demografische gedragingen betreft meer lijkt op de autochtone Nederlanders dan
                                 dat het geval is onder de eerste generatie. Zo is er onder de tweede generatie
                                 sprake van een lager aantal geboorten, minder tienergeboorten en meer buiten-
                                 echtelijke geboorten. In de nabije toekomst zal een toenemend deel van de
                                 allochtonen die aan het proces van relatie- en gezinsvorming beginnen, tot deze
                                 tweede generatie behoren. Dit betekent dat het gezinsvormingsgedrag van de
                                 allochtone groepen als geheel in de toekomst, naar verwachting, steeds meer op
                                 dat van de autochtone bevolking zal gaan lijken. Uit de gepresenteerde bevindin-
                                 gen kan worden opgemaakt dat jongeren steeds vaker de voorkeur hebben voor
                                 kleine gezinnen en dat zij het krijgen van kinderen uitstellen. Het zijn vooral de
                                 meisjes die qua opvattingen over het aantal kinderen en het moment waarop zij
                                 kinderen willen krijgen, steeds meer op autochtone meisjes gaan lijken.
                                 Tegelijkertijd dient echter te worden beseft dat de tweede generatie op enkele van
                                 de boven genoemde punten toch nog steeds aanmerkelijk verschilt van de
148                              autochtone Nederlanders. De verschillen en overeenkomsten tussen de opvat-
                                 tingen van de jongeren uit de etnische minderheden en hun autochtone leeftijds-
                                 genoten worden overigens beïnvloed door het opleidingsniveau: hoe hoger de
                                 opleiding, hoe kleiner over het algemeen de verschillen.
                                 Gezinsvorming en par ticipatie
                                 Als vervolg op paragraaf 3.4 wordt op deze plaats ingegaan op het verband tussen
                                 immigratiebeleid ten aanzien van gezinsvorming en de maatschappelijke partici-
                                 patie van immigranten. Uit de cijfers is af te leiden dat er mede als gevolg van
                                 gezinsvorming een relatief belangrijke instroom is van nieuwe ingezetenen die
                                 geen funderend onderwijs in Nederland hebben gevolgd en die ook niet langer
                                 de leeftijd hebben om dit te volgen, maar die vermoedelijk wel kinderen zullen
                                 krijgen die Nederlands onderwijs gaan volgen.
                                 Overigens zijn er ook categorieën waaronder relatief veel kinderen voorkomen in
                                 de leerplichtige leeftijd (bijv. de Afghanen). Dit betekent dat er een probleem zal
                                 zijn om te schakelen naar het Nederlandse onderwijs.
                                 Er is een dilemma ten aanzien van het beleid voor gezinsvorming en gezins-
                                 hereniging. Het heeft er alle schijn van dat er vooral voor oudere groepen een
                                 gewoonte is, die past bij het culturele patroon in het land van herkomst, om te
                                 zoeken naar een huwelijkspartner in eigen kring. Deze gewoonte heeft een stevig
                                 fundament, zowel in de familiale traditie als in het geloof. Dit verschijnsel houdt
                                 echter wel een stroom van immigranten in stand, waarbij steeds weer nieuwe
                                 generaties die hun jeugd niet in Nederland hebben doorgebracht, een plaats
                                 moeten zien te vinden in de Nederlandse samenleving; dit kan ook weer negatief
                                 uitwerken voor hun kinderen. Gezien het feit dat dit culturele patroon niet alleen
                                 voorkomt in Marokko en Turkije, maar ook in andere regio’s, kan worden
</pre>

====================================================================== Einde pagina 151 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 152 ======================================================================

<pre>                                                            participatie: de sociaal- culturele dimensie
verwacht dat ook een aantal nieuwe groepen ertoe zullen overgaan huwelijks-
partners te rekruteren in het land van herkomst.
Het is mogelijk dat dit proces ophoudt zodra er voldoende geschikte partners in
Nederland gevonden kunnen worden. In de tussentijd kan echter nog wel een
aanzienlijke secundaire migratie plaatsvinden. Uit cijfers over 1998 blijkt dat
22 procent van de niet-Nederlandse immigranten naar Nederland komt voor
gezinsvorming. Hiernaast komt 17 procent voor gezinshereniging en 6 procent als
meemigrerend gezinslid; 27 procent voor arbeid of studie; 21 procent als asielzoe-
ker en 7 procent om andere redenen (Nicolaas en Sprangers 2001).
Voor wat gezinshereniging en -vorming betreft, gaat het om een kwantitatief
belangrijk verschijnsel dat indirect, en alleen voor de asielzoekers, een relatie
heeft met de asielproblematiek. In dit verband valt er ook op te wijzen dat het
recht op een gezinsleven is uitgewerkt in een tijd dat ook in Nederland het nor-
male patroon was dat de man het gehele gezin onderhield. Echtgenotes behoef-
den dus niet zelfstandig voor een inkomen te kunnen zorgen. De huidige sociale
rechtsstaat berust echter veeleer op het uitgangspunt dat iedere volwassene in
staat moet zijn via arbeid te participeren. Wordt dit uitgangspunt doorvertaald
naar het immigratiebeleid, dan zou dit zou tot gevolg hebben dat bij immigratie
niet zozeer wordt gelet op de vraag of de in Nederland verblijvende partner het                          149
gezin kan onderhouden, zoals nu gebeurt, maar op de vraag of de immigrerende
partner in staat is zelfstandig voor inkomen te zorgen. Het probleem hierbij is
echter dat dit voorafgaand aan de immigratie veelal moeilijk vast te stellen zal
zijn en er ook een zekere ongelijke behandeling ontstaat. Aan in Nederland
gevestigden die afhankelijk zijn van het inkomen van hun partner, worden op dit
punt immers ook geen eisen gesteld.
Los van de mogelijkheid de gezinshereniging en -vorming te beperken – wat de
raad, zoals eerder gesteld, aanbevelenswaardig acht voor asielzoekers met een
tijdelijke status – is het duidelijk dat negatieve gevolgen hiervan zoveel mogelijk
moeten worden tegengegaan. Dit betekent dat volgmigranten zo vroeg mogelijk
dienen te beginnen met de voorbereiding op maatschappelijke participatie in
onderwijs en arbeid. Hiermee kan worden voorkomen dat vanaf de aanvang
afscherming plaatsvindt in het eigen huishouden, wat voor betrokkenen het
risico inhoudt dat zij afhankelijk zullen zijn van de sociale zekerheid indien de
levensomstandigheden veranderen, bijvoorbeeld als gevolg van echtscheiding of
weduwstaat. De mogelijkheden sancties toe te passen bij het niet volgen van taal-
cursussen in het kader van de Wet Inburgering Nieuwkomers (win) verdienen
hierbij bijzondere aandacht.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 152 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 153 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                      5.4        taal
                      5.4.1      toelichting
                                 Taal heeft een dubbele betekenis; het is een cultuuruiting, maar ook een middel
                                 tot communicatie. Wie wil meedoen in een moderne samenleving, met een
                                 moderne economie, zal de standaardtaal voor de communicatie moeten beheersen.
                                 Naast een persoonlijk belang is dit ook een maatschappelijk belang. Wie als
                                 gevolg van gebrekkige taalkennis niet kan participeren in betaalde arbeid, loopt
                                 het risico afhankelijk te worden van de sociale zekerheid. Dit laatste rechtvaardigt
                                 het stellen van eisen op het gebied van de taalverwerving. Bij een minder uit-
                                 gebreide sociale rechtsstaat zou het dus ook minder noodzakelijk zijn deze eisen
                                 te stellen.
                                 Kennis van de Nederlandse taal is geen voldoende, maar wel een noodzakelijke
                                 voorwaarde voor participatie (naast vakbekwaamheid en motivatie). Voor de
                                 eerste generatie allochtonen die de leerplichtige leeftijd zijn gepasseerd, zal het
                                 bij het leren van het Nederlands voornamelijk gaan om voldoende taalkennis om
                                 te kunnen participeren in de arbeidsmarkt en in de openbare maatschappelijke
150                              omgeving. Voor de jongeren, de tweede generatie, gaat het erom taal te leren als
                                 voorwaarde voor het kunnen volgen van verder onderwijs, wat overigens ook
                                 weer een voorwaarde is voor participatie in betaalde arbeid.
                                 Het leren van het Nederlands door immigranten kan, als deze taal niet hun moe-
                                 dertaal is, op een vanzelfsprekende manier geschieden dankzij contacten in de
                                 directe omgeving, bijvoorbeeld met vrienden of vriendinnen of klasgenoten.
                                 In zulke situaties wordt er inderdaad dikwijls Nederlands gesproken, zie tabel 5.5.
                        Tabel 5.5       Situaties waarin scholieren over het algemeen Nederlands spreken, naar etnische groep
                                        (1999, in procenten)
                                                       Turken          Marokkanen        Surinamers        Antillianen
                        Ouders                           25                 25               79                 69
                        Broers en zusters                59                78                86                 71
                        Vrienden/vriendinen              77                88                89                 85
                        Klasgenoten                      89                90                93                 91
                        Leraren                          95                92                96                 93
                      Bron: Nibud/sco (Nationaal Scholierenonderzoek 1999).
                                 Het leren van Nederlands als standaardtaal door persoonlijke contacten met de
                                 omgeving is een probleem als er een tendens is tot concentratie van allochtone
                                 groepen. Uit een overzicht van het nidi blijkt dat dit ook het geval is voor nieuwe
                                 categorieën immigranten. Hoewel zij dikwijls aanvankelijk verspreid over het
                                 land wonen, blijken zij – wanneer zij zelfstandig een woonplaats kunnen kiezen –
                                 te verhuizen naar een omgeving waar landgenoten wonen, meestal in de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 153 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 154 ======================================================================

<pre>                                                                    participatie: de sociaal- culturele dimensie
      Randstad (De Valk et al. 2001). Deze binnenlandse migratie kan men verbinden
      met het zoeken naar onderlinge steun.
      Vooral als dit leidt tot een concentratie van allochtonen die homogeen is naar her-
      komstland, heeft dit een belangrijk gevolg voor hen en hun nakomelingen. Het is
      dan moeilijker zelfstandig kennis van het Nederlands op te doen. De school, die
      in meerderheid leerlingen heeft met dezelfde achtergrond en met een van het
      Nederlands afwijkende thuistaal, zal extra inspanningen moeten verrichten om
      de leerlingen het Nederlands te leren dat zij nodig hebben voor verder onderwijs.
      Mede door de demografische ontwikkeling van de ruimtelijke concentratie is het
      van belang extra aandacht te besteden aan het taalonderwijs aan anderstaligen,
      dat wil zeggen degenen die uit het buitenland komen en die daar het Nederlands
      niet als moedertaal hebben geleerd.
5.4.2 onderzoek ‘nieuwe k ansen voor taalonderwijs aan
      ander staligen’
      In opdracht van de wrr is door de universiteit van Amsterdam (sco en itta) en
      het Expertisecentrum Nederlands als Tweede Taal in Haarlem een onderzoek
      gedaan naar het onderwijs aan personen voor wie het Nederlands niet de moeder-                             151
      taal is (Verhallen et al. 2001). Dit onderzoek heeft betrekking op:
      a onderwijs aan leerlingen vóór en in de leerplichtige leeftijd; en
      b het onderwijs aan volwassenen.
      Per leeftijdscategorie wordt in het onderzoek eerst de huidige situatie beschreven
      en geëvalueerd; vervolgens wordt ingegaan op wenselijke toekomstige ontwikke-
      lingen, uitgaande van de beschikbare kennis.
      Uit de onderzoeksuitkomsten wordt de algemene conclusie getrokken dat de hui-
      dige benadering, die onder andere een neerslag heeft gekregen in het Onderwijs
      in Allochtone Levende Talen (oalt) aan leerplichtige leerlingen en de Wet Inbur-
      gering Nieuwkomers (win), gemeten aan de doelstellingen van deze program-
      ma’s, onvoldoende effectief is. Bovendien gelden de achtergronden die van toe-
      passing waren bij de ontwikkeling van de plannen voor oalt en win, niet meer.
      In het oalt-beleid zitten elementen van achterstandenbeleid, taalbeleid en cul-
      tuurbeleid. In de praktijk van het oalt in en rond de basisscholen, en in de wijze
      waarop samenwerking tussen de docenten in de eigen taal en groepsleerkrachten
      gestalte krijgt, zijn er grote verschillen in appreciatie en in bereikte resultaten.
      Voor het taalonderwijs onder de win geldt dat de oorspronkelijke doelen niet
      worden gehaald; men tracht deze nu te bereiken door een verlengde duur van het
      onderwijs in het Nederlands.
      Dit gebrek aan effectiviteit heeft mede te maken met de veranderde context van:
      • een grotere diversiteit naar herkomst van de allochtone bevolking;
      • toenemende verscheidenheid in gezinssituaties en opleidingsniveau van
          anderstalige groepen;
      • verschillen in spreiding. Sommige migrantengroepen wonen zeer verspreid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 154 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 155 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                      over het land; andere groepen hebben zich steeds geconcentreerd in bepaalde
                                      woongebieden (steden).
                                 Het onderzoek constateert dat op korte termijn nieuwe uitgangspunten gefor-
                                 muleerd moeten worden over de positie van de eigen taal in het onderwijs, over
                                 de rol die de moedertalen van anderstalige leerlingen en cursisten in leer- en les-
                                 plannen van scholen kunnen vervullen en over de manieren waarop van de eigen
                                 taal binnen en buiten de school gebruik gemaakt kan worden.
                                 Verplaatsing van de taalontwikkeling is nodig
                                 Op grond van de beschikbare onderzoeksuitkomsten bevelen de onderzoekers
                                 aan het leren van Nederlands als tweede taal (NT2) te verplaatsen naar de andere
                                 vakken op het lesrooster en naar de beroepsopleidingen. Dit heeft als bedoeling
                                 leerlingen en cursisten zo snel mogelijk te laten participeren in doelgerichte en
                                 betekenisvolle onderwijssituaties en ook andere docenten te betrekken bij de
                                 schoolloopbaan van de leerlingen. Verder moeten er verbindingen worden gelegd
                                 met buitenschoolse aandachtsgebieden en buitenschoolse ondersteuning.
                                 Afgezien van het feit dat hierdoor de participatie wordt bevorderd, ligt de moti-
                                 vatie voor de voorgestelde veranderingen in de theorie van de taalverwerving
152                              zelf: er zijn betekenisvolle contexten nodig, er is meer ontwikkelende interactie
                                 nodig en er is meer gerichtheid op doelsituaties nodig.
                                 Anderstaligen zouden veel sneller kunnen en moeten deelnemen aan situaties
                                 waarop zij voorbereid worden; wel hoort hierbij dat de ontvangende omgeving
                                 zich op vroege participatie instelt en dat de taalverwerving in die omgeving
                                 verder wordt ondersteund.
                                 Geen segregatie maar ook geen onderdompeling
                                 Er is veel discussie, ook in andere landen, over de vraag of de standaardtaal, als
                                 die de tweede taal is, op latere leeftijd het beste geleerd wordt in afzondering of
                                 juist door ‘onderdompeling’ in de anderstalige omgeving. In het onderzoek wordt
                                 vastgesteld dat noch directe onderdompeling in het Nederlands, noch segregatie
                                 in het taalonderwijs de oplossing is. Segregatietendensen overheersen nu nog
                                 vaak. Er is sprake van quarantaine en van een verlengd droogzwemmen als onvol-
                                 doende resultaat wordt bereikt, met name bij nieuwkomers in het voortgezet
                                 onderwijs en in het volwassenenonderwijs. De beweging moet meer in de rich-
                                 ting van de andere kant van de schaal gaan. Geen absolute onderdompeling, maar
                                 de cursisten en leerlingen zouden wel veel vroeger met het toepassingsgebied van
                                 hun NT2-kennis in aanraking moeten komen. ‘Veel eerder in aanraking komen’
                                 betekent dus eerder kunnen participeren. Dit kan echter niet volledig en zonder
                                 steun. De participatie zelf kan een voedingsbodem en een drijfveer zijn voor de
                                 parallel aangeboden, op de anderstalige leerlingen gerichte activiteiten.
                                 Een zwaarwegende consequentie van de participatiedoelstelling is dat men zou
                                 moeten afstappen van de beperkte en beperkende visie ‘eerst de taal’. Voor zowel
                                 de voor- en vroegschoolse educatie (vve) als het basis- en voortgezet onderwijs
                                 en voor het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie (bve) geldt dat er grote
</pre>

====================================================================== Einde pagina 155 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 156 ======================================================================

<pre>                                                           participatie: de sociaal- culturele dimensie
vraagtekens gezet moeten worden bij het nut van activiteiten en beleidsontwik-
kelingen die zich exclusief baseren op de doctrine eerst de ‘taal’ of ‘taal, taal en
nog eens taal’. Over het algemeen leidt dit in de praktijk tot heel veel aparte taal-
lessen, met nadruk op de taalles als les, tot langere cursussen en tot veel algemene
taalvaardigheidsontwikkeling, zonder dat ooit door onderzoek is komen vast te
staan dat dit ook het beste is.
Onder wijs aan anderstalige kinderen in de leerplichtige leef tijd
De brede visie op taal en de verbreding van het taalonderwijs omvat een aantal
zaken: meer taalontwikkeling in andere activiteiten dan alleen de taallessen en
taaloefeningen, taalontwikkeling verbinden met conceptuele en vooral ook soci-
aal-emotionele ontwikkeling en taalontwikkeling verbinden met buitenschoolse
ondersteuning en buitenschoolse situaties. In deze verbreding zal de gewenste
betrokkenheid van derden tot uitdrukking moeten komen.
Hiermee is ook het primaat van de inhoud van de taalverwerving neergezet.
Waar gaat de les over? Waar gaat het gesprek over? Is de stof, de informatie, het
onderwerp voor de leerling zelf interessant? Is er noodzaak voor en belang bij uit-
wisseling van gegevens? Pas dan is er een goede bodem voor taalontwikkeling.
Hierbij geldt als belangrijke bepalende voorwaarde dat het leer- en ontwikkel-
proces georganiseerd en begeleid wordt door leerkrachten die veel kennis hebben                         153
van NT2.
Onder wijs aan volwassenen in de toekomst
De verbreding van het taalleren heeft veel consequenties voor de inrichting van
het onderwijs aan anderstaligen. Buitenschools leren, integratie van taal in zaak-
vakken, taalgericht vakonderwijs, de brede school, koppeling van volwassenen-
onderwijs aan onderwijs van schoolgaande kinderen, taalstages, geïntegreerde
scholing (NT2+beroepsonderwijs+werkvloeroefening in één programma naast
en niet na elkaar); het zijn allemaal concepten die beogen het leren van de taal te
verbreden. Verbreding van taalonderwijs voor anderstaligen betekent dus: meer
(andere dan taal)docenten, meer vakken en meer maatschappelijke instellingen
betrekken bij het primaire proces (de taalverwerving).
Om in bepaalde domeinen goed te kunnen participeren, is ook voor volwassenen
de domeingebonden taalvaardigheid van groot belang. Dit neemt niet weg dat
soms het onderwijs moet aanvangen in de moedertaal. Voor bepaalde groepen
zijn sommige onderwerpen zo nieuw dat bepaalde zaken veel beter in het Neder-
lands begrepen en besproken kunnen worden, wanneer zij vooraf in de eigen taal
(en in vergelijking met inzichten en gewoonten in de eigen cultuur) zijn uitge-
legd. Om deze reden vindt maatschappijoriëntatie vaak plaats in de eigen taal.
Het verdient aanbeveling om – met name voor groepen die willen gaan werken –
de beroeps- en arbeidsmarktvoorlichting voor een deel in de eigen taal aan te bie-
den. Dan kunnen cursisten al in een vroeg stadium keuzes maken. Nu moet men
nog wachten tot een hoog niveau NT2 is bereikt voordat een goede keuze kan
worden gemaakt.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 156 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 157 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 Het verwerven van de tweede taal moet systematisch verbonden zijn met het
                                 beoogde maatschappelijke doel (de maatschappelijke rol) van deelnemers aan
                                 volwasseneneducatie. Al vanaf het begin is de cursist bezig met wat hij/zij met
                                 de taalkennis gaat doen. Voor het volwassenenonderwijs en het beroepsonder-
                                 wijs zijn er derhalve legio mogelijkheden om buitenschoolse situaties en dus
                                 maatschappelijke instellingen in de verbreding te betrekken. Voorwaarde is wel
                                 dat de daarmee verbonden onderwerpen in een vroeg stadium in het taalleer-
                                 programma aan de orde komen en niet pas wanneer de 600- of 800-uurscursus
                                 van de win al voorbij is. Want dan hebben veel deelnemers de taalles al de rug
                                 toegekeerd.
                                 Deskundigheidsbevordering
                                 Op dit moment is de uitvalsbasis te klein voor een brede kwalitatieve impuls
                                 en verbetering van de onderwijsprogramma’s voor anderstalige kinderen en vol-
                                 wassenen. De omvang ontbreekt om te kunnen voorzien in de noodzakelijke
                                 deskundigheidsbevordering op alle niveaus, maar ook om de grote ambities van
                                 politiek en overheid te kunnen waarmaken.
                                 In het recente verleden is in korte tijd veel geld uitgegeven aan uitbreiding van de
154                              taalcursussen bij de volwasseneneducatie (bijv. in het kader van wachtlijstenbe-
                                 strijding), terwijl, naar van tevoren bekend was, voor zo’n grootschalige operatie
                                 onvoldoende ervaren en bekwame docenten beschikbaar waren. De snelle en
                                 grootschalige inzet van middelen kan zelf de kiem vormen van veel ondeskundig-
                                 heid en gebrek aan kwaliteit. Iets soortgelijks gebeurt op dit moment met het
                                 beleid ten aanzien van voor- en vroegschoolse educatie (vve-beleid). Gemeenten
                                 krijgen veel extra subsidies om nieuwe peutergroepen op te zetten, vooral in
                                 achterstandsgebieden, maar de vraag of er voldoende bekwaam en opgeleid
                                 personeel beschikbaar is om de ambitieuze doelstellingen hiervan te realiseren,
                                 blijft onbeantwoord. Ook ontbreekt een noodzakelijke verbinding met des-
                                 betreffende opleidings- en trainingsprogramma’s.
                                 Kwaliteit van het onderwijs aan anderstaligen kan alleen gewaarborgd worden
                                 wanneer zowel de docenten zelf als direct betrokken ondersteuners voldoende
                                 geschoold en getraind zijn in de basisbeginselen van taalverwerving, tweede-
                                 taalverwerving, taalontwikkeling en taalvaardigheidsontwikkeling.
                      5.4.3      conclusies naar aanleiding van het onderzoek
                                 Op verschillende plaatsen in dit rapport wordt geconstateerd dat onderwijs een
                                 sleutelfactor is voor verdere maatschappelijke participatie en voor sociale mobili-
                                 teit. Om goed te kunnen meedoen met dit onderwijs is het noodzakelijk dat leer-
                                 plichtige leerlingen het Nederlands beheersen. Voor degenen die ouder zijn en
                                 van wie Nederlands niet de moedertaal is, is het meestal ook nodig Nederlands te
                                 leren. Dit vergroot hun kansen op de arbeidsmarkt en vermindert het risico van
                                 afhankelijkheid van sociale zekerheid. Bovendien biedt het beheersen van het
                                 Nederlands de kans zelfstandig een weg te vinden in de politieke, sociale en
                                 culturele maatschappelijke instituties van de Nederlandse samenleving.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 157 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 158 ======================================================================

<pre>                                                                participatie: de sociaal- culturele dimensie
      In het hiervoor beschreven onderzoek is geconstateerd dat het gebruikelijke
      onderwijs Nederlands aan anderstaligen weinig effectief is. Een aanzienlijke
      verbetering zou bereikt kunnen worden door het taalonderwijs in een relevante
      context te geven. Dit geldt zowel voor leerplichtige kinderen als voor volwasse-
      nen. Taal moet minder als een apart vak worden gezien en meer geïntegreerd
      worden in de opleidingsstructuur.
      Leerplichtige leerlingen die het Nederlands niet als moedertaal hebben geleerd,
      zullen het ook en vooral moeten leren buiten de taalles, verbonden aan de zaak-
      vakken. Het taalonderwijs in het kader van de win zal meer toegespitst moeten
      worden op de specifieke situatie van migranten. Bij dit taalonderwijs moet reke-
      ning worden gehouden met de maatschappelijke rol die de nieuwe burgers zullen
      gaan vervullen. Dit kan zijn een rol op de arbeidsmarkt, waarvoor een samen-
      werking gerealiseerd kan worden tussen roc en werkgever. Dit kan ook een rol
      zijn als ouder (zie de vorige paragraaf over volgmigranten en gezinsvorming).
      In beide gevallen zal er wel een zekere verplichting met sanctietoepassing moeten
      zijn om het taalonderwijs te blijven volgen.
      Tot slot is een verdere deskundigheidsbevordering nodig door middel van oplei-
      ding van leerkrachten. Deze moeten meer aandacht krijgen voor het taalaspect
      van hun vak, ook en juist als het een vakgebied betreft dat niet tot het taal-                         155
      onderwijs behoort. In het algemeen is het niet verstandig veel geld te besteden
      aan vernieuwingen in of rond het onderwijs ten behoeve van allochtone leer-
      lingen als niet duidelijk is of er voldoende goed opgeleide leerkrachten zijn.
5.5   religie: isl am
5.5.1 het stijgende aandeel moslims
      Met de immigratie in Nederland is ook de diversiteit in levensbeschouwingen
      toegenomen. In de Nederlandse omgeving hoort de levensbeschouwing tot het
      particuliere domein, wat tot uitdrukking komt in de scheiding tussen kerk en
      staat. Niettemin heeft de ontvangende samenleving wel te maken met de insti-
      tutionele vormgeving van de geloofsbeleving van de nieuwe Nederlanders.
      Omdat de moslims de grootste nieuwe levensbeschouwelijke categorie vormen
      onder de immigranten, wordt in deze paragraaf in dit verband speciaal ingegaan
      op de vormgeving van het islamitische geloof.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 158 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 159 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                        Figuur 5.4       Schatting aantallen moslims en hindoes, als percentage van de bevolking
                      5
                      4                 moslims
                                        hindoes
                      3
                      2
                      1
                      0
                               1975               1980            1985             1990            1995          2000
                      Bron: cbs (2000).
156                              Uit figuur 5.4 blijkt dat naar schatting dat 4,6 procent van de bevolking moslim
                                 en 0,5 procent van de bevolking hindoe is. In absolute aantallen gaat het om
                                 respectievelijk 736.000 en 86.000 personen. Onder immigranten is het aandeel
                                 moslims, vergeleken met de al in Nederland wonende bevolking, sterk over-
                                 vertegenwoordigd. Naar verwachting zal het aandeel moslims in de nabije toe-
                                 komst verder toenemen, naar 6 procent in 2010 (Becker en De Wit 2000: 58).
                                 Een belangrijk gegeven hierbij is dat een eventueel hoger opleidingsniveau van de
                                 tweede generatie niet zonder meer leidt tot secularisering, in de zin dat de islam
                                 losgelaten wordt. Uit onderzoek blijkt dat, van de verschillende denominaties,
                                 moslimkinderen het geloof van hun ouders het meest trouw blijven (Dagevos
                                 2001; cbs 1999). De mate waarin vooral Turken en Marokkanen zich tot een
                                 bepaalde religie rekenen, is opvallend stabiel voor de verschillende leeftijdscate-
                                 gorieën. Secularisering komt onder Turken en Marokkanen betrekkelijk weinig
                                 voor. Ook uit ander onderzoek (Phalet et al. 2000) waarin gekeken is naar de
                                 betekenis van religiositeit voor identiteit onder Turkse en Marokkaanse jongeren,
                                 komt naar voren dat zij in grote meerderheid religieus zijn en groot belang hech-
                                 ten aan hun religie. Overigens geven deze jongeren wel in meerderheid aan dat zij
                                 hun geloof op een persoonlijke manier (willen) beleven of dat zij dit niet volledig
                                 willen praktiseren. Het bezoeken van een religieuze bijeenkomst komt onder jon-
                                 geren en leden van de tweede generatie, vergeleken met de ouderen, veel minder
                                 voor (Dagevos 2001). Het ziet ernaar uit dat jongeren, en dan vooral degenen die
                                 hier zijn opgegroeid, weliswaar hun geloof aanhouden, maar er een eigen vorm
                                 aan geven. Zoals uit het hierna genoemde onderzoek van Waardenburg (2001)
                                 blijkt, is ook op het institutionele niveau de vorming van zoiets als ‘een Europese
                                 islam’ zichtbaar.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 159 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 160 ======================================================================

<pre>                                                                  participatie: de sociaal- culturele dimensie
5.5.2 onderzoek ‘institutionele vormgeving isl am’
      Over de inhoud van de islam kan heel verschillend gedacht worden, zoals ook
      over het christendom. Het lijkt zinvol vooral in te gaan op de institutionele kant
      van de islam, de islamitische maatschappelijke instituties en de functies die zij
      vervullen. Deze institutionele vormgeving kan namelijk gezien worden als een
      sociaal-cultureel kenmerk dat van invloed is op de maatschappelijke participatie
      van de moslims in Nederland.
      Hierbij gaat de aandacht vooral uit naar wat de regel van scheiding tussen kerk en
      staat betekent voor de vormgeving van islamitische instellingen. Voor de Neder-
      landse overheid bepaalt deze regel de grenzen en mogelijkheden om via deze
      instellingen de maatschappelijke participatie van de moslims te bevorderen.
      Bij deze invalshoek is een discussie over inhoudelijke (geloofs)vraagstukken niet
      nodig en vindt een directe toespitsing plaats op onderwerpen waarmee overheid
      en samenleving rechtstreeks te maken krijgen. Inhoudelijke uitspraken over het
      geloof als zodanig zijn hier niet aan de orde. Uiteindelijk is voor de onderlinge
      contacten in de Nederlandse samenleving tussen verschillende levensbeschou-
      wingen en godsdiensten niet zozeer van belang welke waarheid deze vertegen-
      woordigen. Voor de overheid gaat het vooral om de vraag wat de sociale gevolgen
      hiervan zijn; dit is mede afhankelijk van de maatschappelijke tradities in het land                      157
      waar men geboren is en hoe de verschillende groepen migranten reageren op de
      nieuwe omstandigheden waarin zij nu verkeren.
      In het algemeen maakt het voor overheidsbeleid verschil of men uitgaat van assi-
      milatie of van het ontstaan van een samenleving waarin levensbeschouwelijke
      verschillen blijven bestaan en een institutionele weerslag hebben (zie ook Bistolfi
      1995: 17). In het eerste geval benadert men de leden van minderheidsgroeperin-
      gen als individu en zoekt men niet naar een erkenning van de maatschappelijke
      instituties van die groeperingen. In het tweede geval benadert men hen als groep
      en geeft men hun instituties een eigen plaats. In Nederland kan men, bij het zoe-
      ken van een Nederlands-institutionele variant van de islam, vooral de tweede
      benadering constateren. In het verlengde van deze praktijk, die aansluit bij de
      benadering in dit rapport en die hier verder als een gegeven wordt beschouwd,
      worden hierna enkele voorstellen gedaan.
      In 1988 adviseerde de commissie-Hirsch Ballin geen algemene overheidssubsidie
      te geven aan genootschappen op geestelijke grondslag. Wel zou er overheids-
      steun gegeven moeten worden ten behoeve van geestelijke verzorging in verband
      met taken die de overheid heeft (bijv. in gevangenissen). Het toen zittende kabi-
      net volgde dit advies. Toch wordt in Nederland op dit punt geen consistent beleid
      gevoerd door de nationale overheid en door lokale overheden. Soms wordt een
      neutraal of legalistisch beleid gevoerd ten opzichte van islamitische instituties,
      soms wordt de oprichting van afzonderlijke islamitische instellingen bevorderd,
      mede om fundamentalistische invloeden van elders te voorkomen (Rath et al.
      1999: 9). Om een geïsoleerde islam te voorkomen poogt men een Nederlandse
      variant van de islam te laten ontstaan (Rath et al. 1999: 12). Hier komt nog bij dat
</pre>

====================================================================== Einde pagina 160 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 161 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 men ook hoopt dat gemeenschappen op geestelijke grondslag een rol kunnen
                                 spelen om maatschappelijke tegenstellingen te voorkomen en verminderen.
                                 Men ziet daarbij geen belemmering voor subsidie aan deze gemeenschappen voor
                                 sociaal-culturele activiteiten (Minister van Binnenlandse Zaken 1998: 8).
                                 Zowel op nationaal als op lokaal niveau blijkt er dus een inconsistent beleid te
                                 worden gevoerd. Een strikte toepassing van de scheiding tussen kerk en staat
                                 betekent dat mogelijk onvoldoende steun gegeven kan worden bij de bevordering
                                 van de maatschappelijke participatie van inwoners met een islamitische achter-
                                 grond. Bij islamitische instellingen kan de religieuze functie vermengd worden
                                 met de sociaal-culturele. De islam kent wat dit betreft organisatievorm die
                                 afwijkt van kerkgenootschappen. Hierdoor lijkt het soms dat in het Nederlandse
                                 subsidiebeleid van de genoemde scheidingsregel wordt afgeweken. In verband
                                 hiermee heeft de wrr aan de islam-deskundige Waardenburg gevraagd een
                                 empirisch overzicht te geven van de huidige institutionele vormgeving van de
                                 islam in Nederland. Hierbij is ook een vergelijking gemaakt met de stand van
                                 zaken in België, Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Zwitserland en
                                 is ingaan op de mogelijke ontwikkelingen in de vormgeving van de islam in
                                 Nederland en in Europa.
158
                                 In het kader van dit hoofdstuk worden de navolgende zaken uit de studie van
                                 Waardenburg (2001) belicht:
                                 • aard en functie van moslimorganisaties;
                                 • de internationale context van moslimorganisaties.
                                 Aard en functie van moslimorganisaties
                                 In zijn studie geeft Waardenburg een overzicht van de institutionele vormgeving
                                 van de islam, met name als religie, in Nederland sinds de jaren zestig. Hij besteedt
                                 aandacht aan de wisselwerking tussen deze institutionele vormgeving en de
                                 Nederlandse juridische en sociaal-politieke context waarin zij plaatsvond. Tevens
                                 is ingegaan op soortgelijke institutionele vormgevingen van de islam in vijf ande-
                                 re Europese landen: België, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en
                                 Zwitserland. Van de onderzoeksresultaten worden hierna de volgende punten
                                 vermeld: het overleg met moslimse organisaties door de overheid; de internatio-
                                 nale context van moslimse instituties; de betekenis van de Europese integratie.
                                 De Europese overheden blijken te worden geconfronteerd met een grote ver-
                                 scheidenheid van moslimse oriënteringen, groeperingen en organisaties; dit is
                                 voor hen een structureel gegeven. De islam kent als religie in Europa geen omvat-
                                 tende organisatie. Islamitische instellingen kunnen typisch religieus zijn, maar
                                 zij kunnen ook sociaal-culturele instellingen met een religieus karakter zijn,
                                 dikwijls ook weer verbonden aan de nationaliteit van het land van herkomst.
                                 Het is daarom moeilijk voor de moslims een representatief orgaan te kiezen dat
                                 verschillende nationaliteiten overbrugt. De overheid kan niet één landelijk
                                 representatief orgaan voor alle moslims in het land verlangen wanneer de betrok-
                                 kenen tot de vorming daarvan niet bereid of in staat zijn. In het algemeen zijn in
</pre>

====================================================================== Einde pagina 161 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 162 ======================================================================

<pre>                                                          participatie: de sociaal- culturele dimensie
Europese landen pogingen van de overheid om één gemeenschappelijke repre-
sentatie van alle moslimgroeperingen te scheppen mislukt.
Voor overheidsoverleg met de moslims wordt derhalve in het algemeen een
andere, pragmatische oplossing gezocht, bijvoorbeeld door contact met oudere
vertegenwoordigers (de wijze mannen).
Ook in Nederland is sprake van een verscheidenheid van moslims naar land van
herkomst en hiermee ook van hun oriëntaties ten aanzien van de islam en van de
institutionele vormgeving van hun religie. Wel kan in het algemeen worden vast-
gesteld dat de islam hier nauwelijks is gepolitiseerd.
In Nederland blijkt samenwerking op plaatselijk niveau vaak eenvoudiger te zijn
dan op landelijk niveau. Bundeling van activiteiten van bijvoorbeeld diverse mos-
limorganisaties in dezelfde stad of streek kan door het plaatselijke minderheden-
beleid aangemoedigd worden. Een lastig punt is overigens dat, vergeleken met de
omringende landen, Nederland nog steeds een tekort heeft aan een goed moslims
leiderschap en een moslimse intelligentsia. De vorming hiervan zou gunstig zijn
voor onderling overleg en zou overigens een verdere maatschappelijke partici-
patie van de moslims kunnen bevorderen. In dit verband is ook een relevant punt
dat imams die van elders worden uitgezonden, veel te weinig van de Nederlandse
samenleving weten en een gebrek hebben aan kennis van het Nederlands.                                  159
De internationale context
De overheid moet rekening houden met de vele contacten en verbindingen van
de allochtonen: in Nederland, in Europa, in de landen van herkomst of verder
weg. Dergelijke contacten en verbindingen zijn vanzelfsprekend en lopen niet
meer alleen via personen, families of organisaties. Zij worden ook bevorderd door
de moderne communicatiemiddelen. Religieuze en andere organisaties die wer-
ken vanuit het land van herkomst, kunnen als doel hebben de eigen nationale
identiteit van de migranten te ondersteunen. Hierbij ontstaat het risico dat dien-
sten of staatsinstellingen van de landen van herkomst een controle kunnen uit-
oefenen over of invloed kunnen doen gelden op immigranten uit deze landen die
in Europa leven en wellicht Europees staatsburger geworden zijn. Dit kan ongun-
stig zijn voor de maatschappelijke participatie en acceptatie van de immigrant.
Een algemene conclusie uit het onderzoek is dat er in Nederland en in andere
Europese landen zeker ruimte is voor moslims en niet-moslims om veronderstel-
de tegenstellingen te overbruggen. Het is mogelijk in de institutionele vormge-
ving van deze religie aansluiting te vinden bij andere maatschappelijke institu-
ties, en omgekeerd in de bestaande maatschappelijke omgeving rekening te
houden met een religie met een afwijkende institutionele vormgeving.
Het nationale Nederlandse overheidsbeleid zal overigens steeds meer rekening
moeten houden met het integratieproces waarin Nederland zelf verkeert als lid-
staat van de Europese Unie. Door dit bredere integratieproces komen tal van
Nederlandse regelingen en voorzieningen ten aanzien van moslimse en andere
allochtonen in een breder Europees raamwerk te staan. Op Europees niveau te
handhaven waarden zijn de vrijheid van uitdrukking van politieke, religieuze of
</pre>

====================================================================== Einde pagina 162 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 163 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 andere overtuigingen en de niet-inmenging van de staat in de interne religieuze
                                 aangelegenheden van godsdienstige gemeenschappen.
                      5.5.3      conclusies naar aanleiding van het onderzoek
                                 Uit het voorbeeld van de islam blijkt dat de institutionele vormgeving van religies
                                 van immigranten niet zonder meer past bij de in Nederland aangehouden organi-
                                 satie van kerkgenootschappen en de hiermee verbonden scheiding tussen kerk en
                                 staat. Aanbevolen wordt dit principe in het overheidsbeleid zo op te vatten dat
                                 het niet de bedoeling is in inhoudelijk opzicht een overheidsinvloed uit te oefe-
                                 nen. Dit geldt voor de Nederlandse overheid maar ook – hoewel verandering in
                                 die richting nog wel enige tijd zal vragen (er moeten dan meer in Nederland
                                 opgeleide imams beschikbaar zijn) – voor de invloed van buitenlandse over-
                                 heden. Dit neemt niet weg dat subsidie kan worden verstrekt voor sociaal-cultu-
                                 rele functies van religieuze instellingen die door gemeenten als nuttig worden
                                 beschouwd. Vooral op lokaal niveau kan wat dit betreft op een pragmatische
                                 manier worden omgegaan met de scheiding tussen kerk en staat. Hier is geen
                                 verandering nodig van de bestaande praktijk.
                                 Verder is scholing en opleiding voor imams, maar ook voor de vorming van een
160                              breder moslim kader, van groot belang voor de maatschappelijke participatie van
                                 islamitische Nederlandse ingezetenen. Voor de opleiding van imams zouden de
                                 moslims een beroep kunnen doen op bestaande en eventueel uit te breiden facili-
                                 teiten in het Nederlandse hoger onderwijs. Dat er binnen de bestaande infra-
                                 structuur plaats is voor een opleiding van imams in Nederland, zonder de
                                 scheiding van kerk en staat aan te tasten, blijkt uit het bestaan van theologische
                                 universitaire opleidingen die de basis bieden voor de opleiding van pastors.
                      5.6        algemene conclusies in een gener atieperspectief
                                 In dit hoofdstuk is ingegaan op de culturele factoren die een rol kunnen spelen
                                 bij de maatschappelijke participatie, waaraan ook andere uitgangspunten zoals
                                 ontmoeting en eigen verantwoordelijkheid zijn verbonden. In deze slotparagraaf
                                 worden de conclusies van voorafgaande paragrafen nogmaals weergegeven, nu
                                 geordend vanuit het perspectief van de opeenvolgende generaties.
                                 Voor de eerste en tweede generatie zijn verschillende mechanismen van belang
                                 die uitwerken op de maatschappelijke participatie, met name in onderwijs en
                                 arbeid. De eerste generatie neemt een verschil met generatiegenoten in het land
                                 van vestiging als het ware mee uit het land van herkomst. In de tweede generatie
                                 resluteren verschillen met autochtone leeftijdgenoten uit een interactie tussen
                                 het opgroeien bij ouders die in een ander land geboren zijn, en de invloeden en
                                 reacties van de ontvangende samenleving.
                                 De eerste generatie
                                 De eerste generatie zal, in sociaal-demografisch opzicht nog sterk lijken op bevol-
                                 king van het land waaruit men is geëmigreerd. Voorlopig moet erop gerekend
</pre>

====================================================================== Einde pagina 163 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 164 ======================================================================

<pre>                                                          participatie: de sociaal- culturele dimensie
worden dat sommige allochtone bevolkingscategorieën waarvan de eerste gene-
ratie een belangrijk deel uitmaakt, demografische kenmerken vertonen die min-
der functioneel zijn in een moderne westerse samenleving. Hierdoor zijn de kan-
sen op participatie (en sociale mobiliteit) minder gunstig.
Voor de eerste generatie geldt dat kennis van de Nederlandse taal geen voldoende,
maar wel een noodzakelijke voorwaarde is voor participatie. Als de nieuw aan-
gekomenen een langere tijd in Nederland zullen blijven en zij de leerplichtige
leeftijd zijn gepasseerd, zal het leren van de Nederlandse taal vooral gericht
(moeten) zijn op de wijze waarop zij gaan participeren in de Nederlandse samen-
leving. Bij dit taalonderwijs moet rekening worden gehouden met de maat-
schappelijke rol die de nieuwe burgers zullen gaan vervullen. Is dit een rol op de
arbeidsmarkt, dan kan een samenwerking gerealiseerd worden tussen roc en
werkgever. Dit kan ook een rol zijn als ouder (bij volgmigranten en gezins-
vorming). In beide gevallen zal er wel een zekere verplichting, met sanctie-
toepassing, moeten zijn om het taalonderwijs te blijven volgen.
Het is begrijpelijk dat de institutionele vormgeving van de religie van immigran-
ten verbonden is aan hun land van herkomst. De eerste generatie neemt de religie
mee, met de daarbijbehorende institutionele vormgeving. Uit het voorbeeld van                          161
de islam blijkt dat de institutionele vormgeving van religies van immigranten niet
zonder meer past bij de in Nederland aangehouden organisatie van kerkgenoot-
schappen en de hiermee verbonden scheiding tussen kerk en staat. Aanbevolen
kan worden flexibel om te gaan met dit principe, zoals in de praktijk op lokaal
niveau ook al blijkt te gebeuren. Op plaatselijk niveau kan op verschillende
wijzen contact worden gelegd met islamitische instellingen, waarbij op een
pragmatische manier wordt omgegaan met de scheiding tussen kerk en staat.
Wat dit betreft, is geen verandering in de bestaande praktijk nodig.
In het algemeen kan worden verwacht dat bij de eerste generatie migranten van
wie het land van herkomst een grote culturele afstand vertoont tot West-Europe-
se samenlevingen, het proces van onderlinge aanpassing langzaam zal verlopen.
Dit geldt in het bijzonder voor degenen onder hen die een laag opleidingsniveau
hebben. Verder moet er rekening mee worden gehouden dat in het algemeen bij
het ouder worden een zekere geborgenheid wordt gezocht in de cultuur van het
land waar men vandaan komt.
De tweede generatie
De tweede generatie volgt meer dan de eerste het sociaal-demografische patroon
van het land waarin men geboren is, al er is nog wel een aanmerkelijk verschil
met autochtone Nederlanders van dezelfde leeftijd. Door deze achtergronden zijn
kansen op sociale mobiliteit van deze generatie groter dan van hun ouders, maar
zij blijven nog achter bij die van de autochtone jongere bevolking.
Vermeldenswaard is in dit verband dat het proces van incorporatie kan verlang-
zamen doordat een huwelijkspartner wordt gezocht in het land van herkomst van
de ouders. Dit is in elk geval een extra argument om volgmigranten zo goed
</pre>

====================================================================== Einde pagina 164 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 165 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 mogelijk voor te bereiden, in het kader van de win, op een zelfstandige maat-
                                 schappelijke participatie.
                                 De tweede generatie kan niet steunen op (jeugd)ervaringen van ouders in de
                                 omringende samenleving. Voor leden van deze generatie is Nederland het land
                                 van hun jeugd, hier zullen zij ook hun toekomstplannen moeten realiseren.
                                 Zo mogelijk is voor hen nog belangrijker dan voor de autochtone jeugd dat de
                                 Nederlandse samenleving, vooral het onderwijs, toegankelijk is. In verband
                                 hiermee is in het voorafgaande ingegaan op het leren van de Nederlandse taal om
                                 de kansen op participatie in onderwijs te verbeteren. Hierbij is aanbevolen dat
                                 leerplichtige leerlingen die het Nederlands niet als moedertaal hebben geleerd,
                                 deze taal ook en vooral moeten leren buiten de taalles, in de zaakvaklessen.
                                 Verder moet door middel van opleiding de deskundigheid van leerkrachten op dit
                                 gebied worden bevorderd.
                                 In het voorgaande is een bijzondere aandacht gegeven aan de islam, waarmee ook
                                 de tweede generatie met islamitische ouders een sterke binding blijkt te hebben.
                                 Deze tweede generatie zou gebaat zijn bij een institutionele vormgeving van de
                                 religie van hun ouders die past bij de Europese context van de Nederlandse
162                              samenleving waarin hun toekomst ligt. In dit verband is het belangrijk dat er een
                                 onderlinge aanpassing plaatsvindt in de vormgeving van de islam en de Neder-
                                 landse omgeving. Gedacht kan worden aan het scheppen van voorwaarden voor
                                 de opleiding in Nederland van imams, waarmee de tweede generatie contact
                                 heeft. Verder is scholing en opleiding van groot belang voor de vorming van een
                                 kader van moslimse jongeren.
                                 In het algemeen kan, niet alleen op basis van het voorgaande, over de tweede
                                 generatie geconstateerd worden dat de eigen verwachtingen toch nog vaak niet
                                 gerealiseerd worden; dit geldt ook ten aanzien van de verwachtingen van de
                                 Nederlandse samenleving ten opzichte van de leden van deze generatie.
                                 Gewezen moet worden op hun bijzondere situatie, waarin participatie in de
                                 Nederlandse samenleving tegelijkertijd kan inhouden dat zij zich verwijderen
                                 van de familie. Dit kan een obstakel zijn voor hun participatie en ook leiden tot
                                 psychische nood, deviant gedrag (criminaliteit) en het zoeken van steun bij leef-
                                 tijdsgenoten in dezelfde situatie.
                                 Knelpunten op termijn
                                 De achtergronden van de eerste en tweede generaties bepalen gezamenlijk het
                                 beeld voor de groep als geheel. Het zal mede afhangen van de omvang van beide
                                 categorieën hoe de maatschappelijke positie van de groep zich ontwikkelt.
                                 Dit hangt mede af van de mate waarin de eerste generatie door gezinshereniging
                                 wordt aangevuld.
                                 Eigenlijk moet men hier ook de positie van de derde generatie bij beschouwen –
                                 als men althans mag spreken van een derde allochtone (= elders geboren) genera-
                                 tie; letterlijk genomen kan dit niet. Het is de vraag of een cyclus met een volledig
                                 in de samenleving opgenomen derde en volgende generatie van alle in Nederland
</pre>

====================================================================== Einde pagina 165 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 166 ======================================================================

<pre>                                                           participatie: de sociaal- culturele dimensie
wonende bevolkingscategorieën zal worden gerealiseerd, als de tweede generatie
te weinig vooruitgang boekt.
In volgende generaties zal de cultuur van het land van herkomst van de (voor)-
ouders in veel opzichten, waarschijnlijk met uitzondering van de godsdienst,
worden losgelaten. Dit is een normaal verschijnsel; ook het feit dat hierbij proble-
men ontstaan, vooral in de tweede generatie, is normaal. Men kan zich echter
afvragen of er niet een vertraging is opgetreden, gedeeltelijk onbedoeld, als
gevolg van het feit dat in het verleden immigratie als een tijdelijk verschijnsel
werd gezien. Nederland was geen ‘immigratieland’ en dus ook geen immigratie-
samenleving. Onvoldoende werd beseft dat de immigranten in Nederland kinde-
ren zouden krijgen, die hier hun maatschappelijke voorbereiding moesten ont-
vangen. Herhaaldelijk blijkt uit onderzoek dat deze kinderen bij het volgen van
onderwijs een achterstand hebben en dat een uitval uit onderwijs kan worden
gevolgd door andere problemen.
Men zou kunnen stellen dat deze uitspraak wel genuanceerd moet worden,
gezien het feit dat er ook allochtone bevolkingscategorieën zijn, in het bijzonder
uit Azië, die ondanks een als groep geïsoleerd bestaan in de Nederlandse samen-
leving, in economisch opzicht succesvol zijn. Bij deze constatering valt echter de                      163
kanttekening te maken dat gedeeltelijk nog moet worden afgewacht hoe de situ-
atie zich zal ontwikkelen voor de nakomelingen van deze nieuwe groepen. Verder
kan de gezinssituatie, de door Aziaten gevolgde opvoedingspraktijk die afwijkt
van de gewoonten bij andere allochtone categorieën, een participatiefactor van
betekenis zijn.
De opgave voor een sociaal-cultureel overheidsbeleid met betrekking tot de
par ticipatie
In het verleden is gepoogd door kostbaar en op specifieke groepen gericht beleid
een geïntegreerde multiculturele samenleving te bereiken. Volgens de eigen maat-
staven van dit beleid, dat gericht was op het bereiken van een evenredige maat-
schappelijke participatie van alle bevolkingsgroepen, is dit weinig succesvol
geweest. Afgezien van het feit dat een dergelijk beleid het onbedoelde effect kan
hebben dat verschillen worden opgeroepen en versterkt waarop niet iedereen bin-
nen de tweede generatie allochtone Nederlanders prijs zal stellen, is het ook een
meer principiële vraag of het wel bij een immigratiesamenleving past dat de over-
heid voor allerlei specifieke categorieën immigranten bijzondere regelingen treft.
De overheid wordt hierbij al gauw ‘overvraagd’, zeker wanneer de diversiteit van
de bevolking toeneemt. Kenmerkend voor een immigratiesamenleving is boven-
dien dat migranten op eigen kracht een maatschappelijke positie verwerven. Met
andere woorden: een minderhedenbeleid past bij een gesloten samenleving, waar
een migratiesaldo een voorbijgaand verschijnsel is, en niet bij een immigratiesa-
menleving. In een immigratiesamenleving valt de nadruk op de overheidsverant-
woordelijkheid voor de inburgering en toerusting, bijvoorbeeld door het leren van
een taal. Daarna is het de eigen verantwoordelijkheid van de immigrant in de eer-
ste en volgende generaties een maatschappelijke positie te vinden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 166 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 167 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 Ook het feit dat de tweede generatie forse problemen kan hebben, is nog geen
                                 reden een apart overheidsbeleid voor haar te voeren, anders dan het beleid dat in
                                 het algemeen in Nederland wordt gevoerd ten opzichte van probleemjeugd.
                                 Het is nuttig een verschil te maken tussen de oorzaken en de oplossing van een
                                 probleem. Het feit dat er problemen kunnen ontstaan door etnische verschillen
                                 en door het feit dat men tot een tweede generatie behoort, leidt niet zonder meer
                                 tot de conclusie dat de oplossing van die problemen afhankelijk is van deze ach-
                                 tergronden. Deze achtergronden kunnen als een onveranderlijk gegeven worden
                                 beschouwd dat verder op zichzelf geen aanleiding is om meer of andere hulp te
                                 bieden of meer of minder strenge sancties toe te passen. Het gevaar van aan-
                                 passingen van hulp of sancties per etnische categorie is dat – terwijl de betrokke-
                                 nen mogelijk binnen de eigen groep met enige hulp beter kunnen functioneren –
                                 onbedoeld obstakels kunnen worden opgeworpen voor participatie in de Neder-
                                 landse samenleving. Tweedegeneratieallochtonen zijn daarom geen doelgroep
                                 voor beleid. In een immigratiesamenleving zijn kinderen van immigranten inwo-
                                 ners van Nederland, die hier hun individuele toekomst opbouwen. Dit neemt
                                 overigens niet weg dat tweedegeneratieallochtonen extra aandacht kunnen krij-
                                 gen in bijvoorbeeld het onderwijsbeleid. Deze aandacht komt dan echter voort
                                 uit een beroep op algemene hulpbronnen, die voor iedereen, ook voor de
164                              autochtone bevolking, beschikbaar zijn.
                                 Het voorgaande over hulp en sanctietoepassing bij de tweede generatie kan meer
                                 toegespitst worden op het onderwijs, maar ook op de jeugdcriminaliteit van
                                 allochtone jongeren, die de laatste tijd veel aandacht krijgt.
                                 Allereerst kan worden terugverwezen naar het begin van deze paragraaf. Daar is
                                 geconstateerd dat in de problematiek van etnische minderheden oude problemen
                                 een nieuwe gestalte krijgen. Zo is het oude socialeongelijkheidsprobleem te her-
                                 kennen, dat, naar uit onderzoek blijkt, al bij het begin van het onderwijs een
                                 effect heeft op de onderwijskansen. Ongunstige omstandigheden thuis blijken er
                                 soms toe te leiden dat kinderen onvoldoende de basisvaardigheden beheersen die
                                 nodig zijn om onderwijs met succes te volgen; dit kan uiteraard zowel voor
                                 allochtone als voor autochtone kinderen in ongunstige sociaal-economische
                                 omstandigheden gelden. Voor kinderen in die situatie zijn in de loop van de tijd
                                 verschillende initiatieven ontwikkeld om, zelfs al voorafgaand aan de school-
                                 situatie, achterstanden weg te werken. Wat dit betreft, kan bestaand beleid
                                 gecontinueerd worden. Verder kan worden verwezen naar de voorgaande aan-
                                 bevelingen over het leren van de Nederlandse taal. Daarvan kan niet alleen de
                                 allochtone jeugd profijt trekken, maar alle kinderen die het standaard-Nederlands
                                 niet als moedertaal hebben.
                                 Ook het crimineel gedrag van sommige allochtone jongeren kan verband houden
                                 met bepaalde omstandigheden. Zo kan men wijzen op de ongunstige sociaal-eco-
                                 nomische situatie van hun ouders. Een groot deel van die ouders participeert niet
                                 in betaalde arbeid. Uit de jeugdsociologie is bekend dat jongeren steun zoeken bij
                                 elkaar wanneer het ouderlijk gezin hun geen goede maatschappelijke voorberei-
                                 ding kan bieden. Dit kan bijvoorbeeld leiden tot bendevorming. Een dergelijke
</pre>

====================================================================== Einde pagina 167 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 168 ======================================================================

<pre>                                                            participatie: de sociaal- culturele dimensie
verklaringsgrond laat echter onverlet dat ook veel jongeren uit gezinnen in
ongunstige omstandigheden, allochtoon zowel als autochtoon, niet tot verkeerd
gedrag vervallen. De raad ziet derhalve geen aanleiding om, in reactie op crimi-
neel gedrag, alleen voor allochtone jongeren een bijzondere gedragslijn te volgen,
niet in het gedogen van een bepaald gedrag, maar ook niet in een apart zetten in
een strenge(re) heropvoedingssituatie. Een praktisch probleem ten aanzien van
de specifieke culturele achtergronden van ouders is voorts de grote diversiteit
naar herkomst van de immigranten in Nederland.
In het algemeen geldt voor probleemjeugd, zeker als zij in de leeftijdsfase van de
overgang naar volwassenheid verkeert, dat het ongewenst is als separate groepen
ontstaan die een aparte behandeling krijgen. Het gevaar is dan namelijk dat een
apartheid ontstaat die zich kan voortzetten in de volwassenheid.Voor de morele
ontwikkeling, het zich betrokken voelen bij anderen, is het nodig dat men
opgroeit in interacties met die anderen, leeftijdsgenoten en volwassenen. Ook op
dit punt kan weer een verband worden gelegd met het beginsel van de ontmoe-
ting. Ontmoeting moet niet alleen plaatsvinden binnen de eigen kring, zeker niet
als die kring een subcultuur vormt waaruit het moeilijk is te ontsnappen. Wat dit
betreft, is er een zeker risico verbonden aan lokale initiatieven die aansluiting
zoeken bij de eigen cultuur van jongeren. Lokaal ‘maatwerk’ dient niet, onbe-                            165
doeld, een ongewenste subcultuur te versterken. Het is overigens ook duidelijk
dat het voorkómen van schooluitval in dit verband van groot belang is.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 168 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 169 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                      noten
                      1
                                 Zie Dagevos (2001) voor een nadere toelichting op de wijze waarop de moderni-
                                 seringsschaal is geconstrueerd. Ter wille van de eenduidige terminologie in dit
                                 rapport is hier systematisch gekozen voor de term culturele positie daar waar
                                 Dagevos spreekt over culturele integratie. Zoals reeds aangegeven, wordt in dit
                                 rapport de term integratie vooral geserveerd voor integratie op systeemniveau
                                 (zie hfdst. 1).
                      2
                                 Het Scholierenonderzoek wordt gehouden onder scholieren in het voortgezet
                                 onderwijs. Het is een generieke survey waardoor autochtone jongeren sterk zijn
                                 vertegenwoordigd. Niettemin is de respons onder de vier grootste minderheids-
                                 groepen voldoende groot om erover te rapporteren. Het overgrote deel van de
                                 scholieren uit de etnische minderheden behoort tot de tweede generatie (zie ook
                                 Dagevos 2001).
166
</pre>

====================================================================== Einde pagina 169 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 170 ======================================================================

<pre>                                                                                       integratiebeleid
6   integr atiebeleid
6.1 inleiding
    Dit hoofdstuk behandelt het integratiebeleid, als vervolg op het vorige hoofdstuk
    waarin de ontwikkelingen ten aanzien van de integratie zijn besproken. In de ter-
    minologie van het rapport is het onderwerp van de integratie de tweede pijler.
    De eerste pijler gaat over immigratie en het immigratiebeleid, de derde pijler over
    de toegang tot de Nederlandse sociale rechtsstaat. Het verband van de eerste
    pijler met de beide andere pijlers blijkt op tal van plaatsen, zonder dat dit steeds
    met zoveel woorden wordt vermeld. Wel wordt aan het slot van dit hoofdstuk
    aangegeven hoezeer de hoofdlijnen van de bepleite benadering in het integratie-
    beleid tegelijk steun vinden bij de andere pijlers.
    Nieuwkomers zullen veelal, ook als zij de nationaliteit van het migratieland al
    bezitten, in een minder gunstige positie verkeren dan de autochtone bevolking.
    Meestal hebben zij een afwijkende moedertaal, religie en cultuur, hun rechts-
    positie zal minder sterk zijn zolang zij de nationaliteit van het immigratieland
    missen, en hun participatie en succes op belangrijke maatschappelijke terreinen
    als arbeid en onderwijs zal, mede als gevolg hiervan, dikwijls achterblijven.                       167
    De achterstanden werken bovendien niet zelden door in de positie van hun
    nakomelingen, van de tweede maar soms ook van de daarop volgende generatie.
    Deze gegevens vereisen een reactie, of ten minste een standpuntbepaling, van de
    overheid van het land van vestiging. Deze reactie blijkt enerzijds af te hangen van
    factoren als achtergrond en omvang van de groepen nieuwkomers, de vraag of
    hun verblijf al dan niet als tijdelijk wordt beschouwd, en – van dit laatste niet los
    te zien – van de vraag of immigratie door het ontvangende land actief wordt
    bevorderd dan wel wordt gezien als een feitelijk, onvermijdelijk of zelfs in begin-
    sel ongewenst verschijnsel. Anderzijds is uiteraard van belang in hoeverre de
    staat in kwestie in het algemeen reageert op (groepen met) sociaal-culturele ‘bij-
    zonderheden’, op sociaal-economische achterstanden, enzovoort. In een sociale
    rechtsstaat bijvoorbeeld is hoge werkloosheid zowel ethisch als economisch
    bezwaarlijker dan elders.
    In het Nederlandse beleid is de wisselende invloed van dergelijke factoren zicht-
    baar. Een beknopt, vooral historisch overzicht, waarin achtereenvolgens aandacht
    wordt besteed aan de doelstellingen van het beleid (par. 6.2) en aan de organisatie,
    de instrumenten en enige resultaten ervan (par. 6.3) kan dit verduidelijken. In para-
    graaf 6.4 wordt iets nader ingegaan op de complexiteit van het beleid dat een zo
    breed terrein bestrijkt dat innerlijke tegenstrijdigheden bij de uitwerking praktisch
    onvermijdelijk zijn; tegelijk is het lastig te beoordelen in hoeverre veranderingen
    aan beleid zijn toe te schrijven op een gebied waar processen zich, zoals elders in
    dit rapport weer wordt aangegeven, in sterke mate autonoom voltrekken. Ondanks
    deze en andere redenen tot relativering van het beleid én van de beoordeling ervan
    zijn toch wel enkele aanwijzingen voor de toekomst te formuleren (par. 6.5).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 170 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 171 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                      6.2        korte beleidshistorie (1): doelstellingen en accenten
                      6.2.1      tot rond 19 80
                                 Tot het eind van de jaren zeventig werd in ons land een beleid gevoerd dat sterk
                                 verschilde al naar gelang het verblijf van nieuwkomers als tijdelijk werd
                                 beschouwd. De gerepatrieerde Indische Nederlanders, die na 1950 binnen-
                                 kwamen, werden direct verondersteld te zullen blijven; hun assimilatie werd met
                                 succes bevorderd en was voltooid lang voordat van een minderhedenbeleid spra-
                                 ke zou zijn. Tegenover de Molukkers daarentegen, van wie werd verwacht dat zij
                                 zouden terugkeren, werd een segregatiebeleid gevoerd, met een kenmerkende
                                 opvang in woonkampen. Ook het verblijf van de gastarbeiders uit landen rond de
                                 Middellandse Zee, die vooral na 1960 geworven werden, werd in eerste instantie
                                 als tijdelijk beschouwd. Een zekere aanpassing werd nu echter wel wenselijk
                                 geacht, een aanpassing die ‘naar de ervaring heeft geleerd’ het beste zou verlopen
                                 met behoud van het eigen groepsverband. Dit principe werd aangeduid als
                                 ‘integratie met behoud van eigen identiteit’ en diende ook om te zijner tijd een
                                 soepele terugkeer mogelijk te maken; het onderwijs in eigen taal en cultuur was
                                 een van de hierbij passende voorzieningen. Bij Nederlands-Antillianen en vooral
168                              Surinamers, die vanaf 1970 in groeiende aantallen binnenkwamen, was door de
                                 diverse samenstelling van de groepen en het bezit van de Nederlandse nationali-
                                 teit een tijdelijk verblijf minder duidelijk. Ook hier werd een ‘tweesporenbeleid’
                                 gevoerd, dat nu evenwel bestond uit pogingen om integratie te bevorderen en
                                 remigratiebeleid. Toen na 1970 de conjunctuur verslechterde – de werving van
                                 gastarbeiders werd in 1973 gestopt –, werd dit laatste, voorzichtig, ook voor bui-
                                 tenlandse werknemers ingevoerd. Iets later hoopte men dat door de verlening van
                                 onafhankelijkheid de toestroom van Surinamers beperkt zou worden; als gevolg
                                 van een overgangsregeling die tot 1980 vrije toegang tot Nederland openhield,
                                 vond in eerste instantie echter juist extra immigratie plaats.
                                 Tegen het eind van de jaren zeventig werd steeds duidelijker dat een groot gedeel-
                                 te van de nieuwkomers hier zou blijven. Dit besef zou met zich meebrengen dat
                                 de sociaal-economische achterstanden van een groot deel van de betrokken groe-
                                 pen structureel aandacht van de beleidsmakers zou moeten krijgen en dat een
                                 ander, meer ‘definitief’ standpunt tegenover de eigen culturele identiteit moest
                                 worden geformuleerd. Het wrr-rapport Etnische Minderheden uit 1979 gaf
                                 een eerste aanzet voor het nieuwe beleid door te pleiten voor een restrictief toe-
                                 latingsbeleid en een gecoördineerd beleid gericht op hier legaal verblijvende
                                 migranten. Voorts werd bepleit om de doelstelling ‘integratie met behoud van
                                 eigen identiteit’ los te laten, omdat deze een te statische benadering van het
                                 begrip culturele identiteit impliceert en geen recht doet aan de verscheidenheid
                                 in culturele oriëntaties. Voor de beleving van hun culturele identiteit moeten
                                 minderheden gebruik maken van grondwettelijk gewaarborgde vrijheden.
                                 Bij confrontatie van culturen geldt dat als in de praktijk geen compromis moge-
                                 lijk is, geen andere keus open staat dan de verworvenheden van onze cultuur te
                                 verdedigen tegen andersluidende aanspraken in.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 171 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 172 ======================================================================

<pre>                                                                                     integratiebeleid
6.2.2 minderhedenbeleid
      De grondig voorbereide Minderhedennota, die in 1983 parlementaire instemming
      verwierf, werkte drie hoofdsporen uit die al in het wrr-rapport van 1979 werden
      genoemd: vermindering van (sociaal-economische) achterstanden, bestrijding
      van achterstelling en beleid inzake participatie, emancipatie en cultuurbeleving.
      Minderheden maken integraal deel uit van de Nederlandse samenleving en zullen
      in meerderheid blijven, zo werd het uitgangspunt. De samenleving moet zo zijn
      ingericht dat zij zich op gelijke voet met andere ingezetenen kunnen ontplooien.
      Ook voor cultuurbeleving krijgt men evenveel kans als andere identiteitsgroe-
      pen; emancipatie met behoud en verdere ontwikkeling van de (groeps)identiteit
      zou aansluiten bij de Nederlandse verzuilingstraditie en zou het multiculturalis-
      me bevorderen (Entzinger 2001: 326-327). Wanneer echter “waarden en normen
      van minderheidsgroepen strijden met die van de gevestigde normen van onze
      multiculturele samenleving en deze voor de Nederlandse samenleving als funda-
      menteel worden beschouwd, zullen dergelijke aanpassingen nauwelijks mogelijk
      zijn” (bijv. de positie van de vrouw en individuele vrijheden). Maar in andere
      gevallen zal bij afweging vaak “de aanpassing van dominante waarden en normen
      een geringe zijn; (…) de confrontatie van culturen van minderheidsgroepen met
      de cultuur van de meerderheid ligt immers verankerd in de Nederlandse samen-                    169
      leving.” Kortom, multicultureel, culturele gelijkwaardigheid, maar wel binnen
      grenzen.
      Het accommoderende beleid met een hoofdrol voor crm (welzijn) werd dus
      ingeruild voor een meersporig, gecoördineerd beleid met de minister van
      Binnenlandse Zaken in de rol van coördinator. Naast de drie al aangeduide hoofd-
      sporen werd onder meer een achterstandsgebiedenbeleid aangekondigd, gericht
      op wijken in grote steden met hoge concentraties minderheden. Kernpunt van
      het minderhedenbeleid was intussen het algemeen beleid en de vergroting van de
      werking hiervan ook voor minderheden. Specifiek, categoriaal beleid zou slechts
      gevoerd worden waar het algemene beleid evident in zijn effecten voor minder-
      heden faalde; het zou uitdrukkelijk tijdelijk en aanvullend zijn. De minderheids-
      groepen werden aangewezen op grond van hun sociaal-economische achter-
      standspositie: Molukkers, ingezetenen van Surinaamse en Antilliaanse herkomst,
      buitenlandse werknemers uit de wervingslanden en vluchtelingen (in aantal nog
      beperkt), alsmede zigeuners en (om pragmatische redenen, want niet van elders
      afkomstig) woonwagenbewoners.
      Al na enkele jaren bleek dat het nieuwe beleid niet kon voorkomen dat de immi-
      gratie niet afnam en dat de werkloosheid bij minderheidsgroepen onevenredig
      snel toenam; de slechte conjunctuur trof hen het zwaarst. De situatie was aan-
      leiding voor een adviesaanvraag aan de wrr die leidde tot een tweede rapport
      over deze materie, Allochtonenbeleid (1989).1 Belangrijk uitgangspunt was nu dat
      de immigratie zou voortduren; dit gegeven zou reden zijn om beleid te richten op
      de opvang en inburgering van nieuwkomers. De raad onderscheidde tussen
      vreemdelingenbeleid (dat restrictief zou moeten blijven), integratiebeleid en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 172 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 173 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 cultuurbeleid. Dit laatste zou voor alle allochtonen moeten gelden ongeacht hun
                                 sociale positie, maar het zou slechts een voorwaardenscheppend karakter heb-
                                 ben; behoud van cultuur werd overigens als een zaak van allochtonen zelf beoor-
                                 deeld. Het integratiebeleid zou zich richten op verbetering van de participatie van
                                 minderheden – op grond van maatschappelijke achterstand aan te wijzen doel-
                                 groepen – in vitale maatschappelijke sectoren en instituties. De uitwerking van
                                 dit integratiebeleid werd sterk toegespitst op werk, onderwijs en volwassenen-
                                 educatie. Terwijl over het algemeen voor intensivering van algemeen beleid werd
                                 gepleit, zou op de drie genoemde terreinen specifiek overheidsbeleid voorlopig
                                 van grote betekenis blijven. Hierbij zouden de minderheden, door een activerend
                                 beleid, minder dan voorheen als zorgcategorieën behandeld moeten worden.
                                 Het regeringsstandpunt over het rapport (1990) werd gekoppeld aan het nieuwe
                                 beleid inzake ‘sociale vernieuwing’, dat eveneens op achterstandsbestrijding is
                                 gericht. De analyses van de wrr werden voor een belangrijk deel onderschreven,
                                 maar de aanbevelingen werden slechts beperkt overgenomen. De term ‘minder-
                                 hedenbeleid’ bleef gehandhaafd, een voorgestelde Wet gelijke behandeling vreem-
                                 delingen zouniet worden bevorderd, en op de ontkoppeling van cultuurbeleid
                                 werd niet ingegaan. Voor leden van minderheidsgroepen zouden dezelfde rechten
170                              gelden als voor andere ingezetenen, en de overheid onthield zich van een oordeel
                                 over de inhoud of de wijze van beleving van de desbetreffende identiteit. Grond-
                                 wettelijke vrijheden maken het mogelijk die identiteit, al dan niet gezamenlijk,
                                 vorm te geven, aldus het kabinetsstandpunt. Overigens moet bedacht worden dat
                                 de maatschappelijke constellatie het resultaat is van een historisch proces, waaraan
                                 leden van minderheidsgroepen niet hebben deelgenomen, zodat zij “in de samen-
                                 leving minder herkenningspunten zullen aantreffen.” Rechtspositionele verschil-
                                 len zouden door de nieuwe Algemene wet gelijke behandeling en door specifieke
                                 probleemgerichte wetgeving – op honderden punten wordt onbedoelde discrimi-
                                 natie in wetgeving verwijderd – afdoende kunnen worden weggenomen. De
                                 bepleite versoepeling van het naturalisatiebeleid werd wel gevolgd en ook de aan-
                                 beveling om bijzondere aandacht te besteden aan snelle opvang van immigranten
                                 boven de leerplichtige leeftijd werd positief ontvangen. “Een betere opvang kan de
                                 integratie bevorderen’, waarbij integratie omschreven wordt als ‘het zo toerusten
                                 van mensen, dat zij zelfstandig hun maatschappelijke positie kunnen bepalen.”
                                 Intussen was een situatie bereikt waarin nieuwkomers en hun nakomelingen niet
                                 meer hoofdzakelijk in termen van achterstanden en achterstelling bleken te
                                 worden besproken. Een maatschappelijk debat integratie minderheden dat in 1992
                                 plaatsvond, leidde overigens niet tot opzienbare nieuwe conclusies, met name
                                 niet waar het ging om het terrein waarop de aanleiding ertoe had gelegen, name-
                                 lijk de gesignaleerde (mogelijke) spanning tussen (aanhangers van) de islam en de
                                 westerse waarden. Thema’s als versnelde integratie, beheersing van de Neder-
                                 landse taal, een restrictiever toelatingsbeleid en bestrijding van illegaliteit en cri-
                                 minaliteit, waren al eerder benadrukt.
                                 Twee jaar later resulteerde vijf jaar van heroverweging echter toch tot een her-
                                 formulering van hoofdlijnen van het (minderheden)beleid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 173 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 174 ======================================================================

<pre>                                                                                         integratiebeleid
6.2.3 integr atiebeleid
      Hoewel het begrip integratie al veel langer in de beleidsterminologie voorkwam,
      duurde het tot het verschijnen van de zogenoemde Contourennota (1994) voor-
      dat de aanduiding ‘minderhedenbeleid’ werd ingeruild voor ‘integratiebeleid
      van etnische minderheidsgroepen’. De drie laatste woorden geven al aan dat de
      verandering beperkt is. Het gaat nog steeds om de verbetering van de positie van
      groepen en personen in een achterstandssituatie. “‘Integratiebeleid’ brengt echter
      beter tot uitdrukking dat de sociale integratie van minderheidsgroepen en van de
      daartoe behorende personen een wederkerig proces van acceptatie is,” aldus de
      nota. Als leidend beginsel werd het begrip ‘burgerschap’ geïntroduceerd, dat
      “voor alle bij het integratieproces betrokkenen een keuze voor blijvende deel-
      name aan de Nederlandse samenleving [inhoudt] met alle daaraan verbonden
      rechten en plichten.”
      Burgerschap sloot onder meer aan bij het door de wrr in het rapport Alloch-
      tonenbeleid al voorgestelde inburgeringsbeleid, dat inderdaad werd ingevoerd en
      uiteindelijk in 1998 een wettelijke basis zou krijgen (Wet inburgering nieuw-
      komers). Belangrijker is echter de notie van rechten én plichten die er ook aan
      verbonden is, en die aansluit bij de wederkerigheid, de inspanningen van alle                       171
      betrokkenen, die aan het begrip integratie werden gekoppeld. Aldus werd de
      tendens bevestigd dat allochtonen niet uitsluitend als zorgcategorieën dienden te
      worden gezien, maar tegelijk werd benadrukt dat inspanningen van iedereen, dus
      ook van andere overheden, sociale partners, enzovoort, nodig waren.
      Dat zo welhaast de hele samenleving medeverantwoordelijk werd verklaard, is
      niet onbegrijpelijk. De Tweede Kamer had uitdrukkelijk om een extra versnelling
      gevraagd bij de aanpak van de nog altijd grote sociaal-economische achterstanden
      (motie-Apostolou), een versnelling die gegeven de voortdurende immigratie en
      de economische stagnatie niet door kabinetsbeleid alleen te bereiken zou zijn.
      De burgerschapsgedachte geeft hierbij uitdrukking aan “de gelijkwaardigheid van
      elke ingezetene die hier rechtmatig zijn woonplaats heeft,” naast het idee van
      rechten en plichten. Dit laatste aspect kreeg overigens de nadruk, en een latere
      kabinetsnota benadrukte zelfs in de titel dat kansen ook gegrepen moeten
      worden (Minister voor Grote Steden en Integratiebeleid 1998).
      Ook in 1998, toen de economische conjunctuur aanzienlijk verbeterd was, bleef
      burgerschap een centraal begrip, sterker nog, het is inmiddels meer dan een lei-
      dend beginsel bij het integratiebeleid: “De primaire doelstelling van het integra-
      tiebeleid is de realisering van een actief burgerschap voor leden van etnische
      groepen,” aldus de Minister voor Grote Steden en Integratiebeleid (1998: 7).2
      De drie hoofdsporen van het minderhedenbeleid die in 1983 waren geformuleerd,
      bleven ondanks de naamsverandering tot integratiebeleid overigens ongewijzigd.
      Zo er sprake is van feitelijke veranderingen, dan komen die in hoofdzaak neer op
      een verdere nadruk op het tijdelijke en aanvullende karakter van specifiek beleid
      en op decentralisatie. Dit laatste is in de eerste plaats het gevolg van de hoofdrol
</pre>

====================================================================== Einde pagina 174 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 175 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 van de gemeenten bij verschillende vormen van algemeen achterstands(bestrij-
                                 dings)beleid. Het houdt echter ook verband met een algemeen streven naar
                                 ‘maatwerk’, waarbij zoveel mogelijk met plaatselijke en ook individuele omstan-
                                 digheden rekening wordt gehouden. Zelfs waar landelijke wetgeving van kracht
                                 is, hebben gemeentebesturen zeer grote vrijheid (zie de wetgeving inzake inbur-
                                 gering, onderwijs in ‘allochtone levende talen’ en zelfs naturalisatie).
                                 De introductie van termen als integratiebeleid en burgerschap wijst meer op een
                                 andere benadering, op een andere beleidsfilosofie, dan op een verandering van
                                 doelstelling. Het zijn vooral begrippen als wederkerigheid, rechten en plichten,
                                 en inspanningen van alle betrokkenen, die een al eerder ingezette tendens beves-
                                 tigde om allochtonen niet uitsluitend als zorgcategorieën te zien. Al in het rege-
                                 ringsstandpunt (1990) ten aanzien van het wrr-rapport Allochtonenbeleid, met
                                 zijn accent op ‘werken en weten’, was sprake van integratie van allochtonen die
                                 zo zou zijn te verstaan dat “het er op aan komt mensen zo toe te rusten dat zij
                                 zelfstandig hun maatschappelijke positie kunnen bepalen.”3
                                 De nieuwe benadering in de Contourennota lijkt een meervoudige achtergrond te
                                 hebben gehad. In de eerste plaats was dit de combinatie van nog altijd bestaande
172                              achterstanden vooral op de terreinen van arbeidsmarkt en onderwijs, de voort-
                                 durende immigratie en de economische stagnatie: zonder inspanningen van een
                                 ieder zou voldoende resultaat niet haalbaar zijn. In de tweede plaats speelde de
                                 gedachte een rol dat ‘zorg alleen’ onvoldoende effectief is, of dat, om in termen
                                 van een latere kabinetsnota te spreken, kansen niet alleen gekregen, maar ook
                                 gepakt moeten worden (Minister voor Grote Steden en Integratiebeleid 1998).
                                 Ten slotte is er de notie van burgerschap zelf, van ‘gelijkwaardigheid van elke
                                 ingezetene’, van ieder die hier rechtmatig zijn woonplaats heeft. Aldus worden
                                 betrokkenen tegelijk primair als individu gezien en verschuift het accent weg van
                                 de groepen die groter in aantal, gevarieerder van samenstelling en dus lastiger
                                 bereikbaar voor categoriaal beleid zijn geworden.
                      6.3        korte beleidshistorie (2): organisatie en resultaten
                      6.3.1      enkele resultaten
                                 Het terrein waarop het beleid zich beweegt, leent zich nog altijd voor de driede-
                                 ling die ook in de literatuur wordt gehanteerd als het gaat om de positie van
                                 migranten en hun (directe) nakomelingen. Die positie én het overheidsbeleid
                                 kunnen op drie dimensies worden beschreven en beoordeeld, of men deze nu de
                                 sociaal-culturele, de sociaal-economische en de politiek-juridische dimensie
                                 noemt (Fermin 1997, en in zijn voetspoor Entzinger 1998), dan wel spreekt van
                                 achterstands-, achterstellings- en emancipatiebeleid (Minderhedennota) of van
                                 cultuurbeleid, integratiebeleid en rechtspositie (wrr 1989). De drie eerst-
                                 genoemde dimensies blijken bovendien ook als parallel lopend met “de drie
                                 aspecten van burgerschap die kunnen worden onderscheiden als dat begrip breed
                                 wordt opgevat” (Penninx 1999).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 175 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 176 ======================================================================

<pre>                                                                                   integratiebeleid
De laatste auteur constateert, niet als enige, dat Nederland in vergelijking met
veel landen beleidsmatig op elk van de drie dimensies wel voorop heeft gelopen.
Op het terrein van rechtspositie en discriminatiebestrijding, de politiek-juridi-
sche dimensie, is in de eerste plaats van belang het, al circa twintig jaar bestaande,
bijna onaantastbare verblijfsrecht dat vreemdelingen hier na vijf jaar, en in het
geval van gezinshereniging na drie jaar, verwerven. Na vijf jaar kan bovendien
aan lokale verkiezingen worden deelgenomen. Voorts zijn sinds 1985 de moge-
lijkheden verruimd om de Nederlandse nationaliteit te verwerven, waardoor
onder meer kinderen van de derde generatie automatisch het Nederlanderschap
verkrijgen; sinds 1990 is naturalisatie zonder afstand van de oorspronkelijke
nationaliteit – vooral van belang voor Turken en Marokkanen – eenvoudiger.4
Onderscheidingen in regelgeving gekoppeld aan nationaliteit, geboorteland,
cultuur en taal zijn, zoals al opgemerkt, stelselmatig opgeruimd; de Algemene
wet gelijke behandeling (1994) moet overigens dergelijke onderscheidingen
uitsluiten. Tegen discriminatie zijn in het strafrecht en het burgerlijk recht
wijzigingen doorgevoerd, dit in lijn met het anti-discriminatieprincipe dat sinds
1983 in de Grondwet is neergelegd.
Al deze formele voorzieningen hebben overigens niet bewerkstelligd dat de deel-                     173
name van allochtonen aan het maatschappelijk leven hier veel groter is dan in
andere landen. De opkomst bij raadsverkiezingen bijvoorbeeld is zeer laag.
“De participatie van allochtonen aan de ‘civil society’, het ragfijne netwerk van
verenigingen en organisaties dat de Nederlandse samenleving voor een belangrijk
deel bijeenhoudt, is zeer gering,” aldus Entzinger (1998: 10). Als voornaamste
oorzaak ziet hij, waarschijnlijk terecht, de (tekort schietende) competenties, de
kennis en mogelijkheden om daadwerkelijk in de Nederlandse samenleving te
participeren. De achterstand in participatie vindt zijn wortels al in het basis-
onderwijs waaraan de meeste allochtone kinderen beginnen met een (veel)
geringere Nederlandse woordenschat. Het spreekt vanzelf dat de achterstanden
bij allochtonen van de eerste generatie nog veel groter en veel lastiger te over-
winnen zijn. Pas sinds kort wordt ook hier beleid gevoerd, het inburgeringsbeleid
voor nieuwkomers, dat sinds 1998 een wettelijke grondslag heeft. Aan ‘oud-
komers’ gaat dit beleid echter nog grotendeels voorbij.
In het sociaal-culturele vlak is al vanaf de jaren zeventig de mogelijkheid dat
migrantengroepen de eigen culturele en religieuze identiteit behouden en ont-
wikkelen, het uitgangspunt geweest. In eerste instantie was een soepele terug-
keer een belangrijke drijfveer, maar vanaf de Minderhedennota is de multi-
culturele samenleving als feitelijk gegeven geschetst, en soms naar het schijnt
ook als ideaal. Niet alleen werden de vrijheidsrechten in kwestie, en ook het recht
op eigen taal en organisaties, overeenkomstig de Grondwet en internationale
verdragen, gerespecteerd, maar het gebruik ervan werd ook van overheidswege
gefaciliteerd en zelfs actief bevorderd. Men zie in dit verband het wegnemen van
hinderpalen voor bepaalde niet-christelijke gebruiken, het onderwijs in eigen taal
en cultuur oet(c), dat, nadat de veronderstelling van tijdelijk verblijf was
</pre>

====================================================================== Einde pagina 176 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 177 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 vervallen, een identiteits- en zelfbewustzijn vergrotende functie werd toege-
                                 dacht, en de subsidiëring van migrantenorganisaties. Belangrijk was, en is, hierbij
                                 de nog doorwerkende traditie van verzuiling, die organisatie op basis van
                                 gemeenschappelijke groepsidentiteiten op allerlei gebieden – onderwijs is hier-
                                 van het bekendste nog bestaande voorbeeld – min of meer veronderstelt.
                                 Het achterstandsbeleid, het beleid op sociaal-economisch terrein, is tegelijk het
                                 kostbaarste en het minst succesvolle. Op het terrein van arbeid bijvoorbeeld is de
                                 nagestreefde evenredige participatie nog steeds een ver verwijderd ideaal (en
                                 tegelijk inderdaad – zie par. 6.4.1 – weinig realistisch). In eerste instantie werden
                                 de herstructurering van de industrie en het wegvallen van de vraag naar laag-
                                 geschoolde arbeid in het algemeen als voornaamste oorzaken van achterstand
                                 gezien. Het voor de hand liggende middel scholing bleek echter onvoldoende te
                                 werken. Deze acties aan de aanbodzijde werden vervolgens aangevuld met pogin-
                                 gen de vraagkant te beïnvloeden: de voorzichtige Wet beea en de nog bescheide-
                                 ner Wet samen, de vaststelling van streefcijfers voor de overheid en afspraken
                                 tussen sociale partners op centraal niveau. Pas toen de conjunctuur sterk aantrok,
                                 zijn de allochtone participatiecijfers verbeterd. De achterstand op het autochtone
                                 deel van de bevolking is evenwel ongeveer gelijk gebleven.
174
                                 Op het gebied van huisvesting moet in de eerste plaats het opvangbeleid voor
                                 nieuwkomers genoemd worden, dat al tientallen jaren wordt gevoerd: van de
                                 komst van de repatrianten uit Indonesië tot en met de huidige opvang van
                                 officieel toegelaten vluchtelingen. In het kader van de invoering van de nieuwe
                                 Vreemdelingenwet die nu in voorbereiding is, zal deze laatste voorziening door
                                 een financiële worden vervangen; dit als element van de ‘zelfstandige burger
                                 gedachte’. Een tweede categorie maatregelen betrof het gelijkelijk toegankelijk
                                 maken van de markt voor huurwoningen vanaf het begin van de jaren tachtig.
                                 Het wegnemen van vormen van feitelijke discriminatie, bijvoorbeeld bestaande
                                 uit eisen op het punt van binding met de beoogde woonplaats of de inschrijvings-
                                 duur, in combinatie met afspraken met gemeenten en woningbouwverenigingen
                                 – de voornaamste eigenaren van goedkopere huurwoningen – waren de belang-
                                 rijkste instrumenten. Lastiger te bestrijden, en te beoordelen, is de concentratie
                                 van allochtonen in oude stadswijken met relatief slechte woningen. Omdat
                                 gedwongen spreiding door de jurisprudentie is afgewezen, zijn verbetering van
                                 de financiële positie van de betrokkenen en van het woningbestand in achters-
                                 tandsgebieden de aangewezen en in de praktijk meest gehanteerde middelen.
                      6.3.2      organisatie
                                 Sinds de start van het minderhedenbeleid kort na 1980 vervult de minister van
                                 Binnenlandse Zaken als coördinerend bewindsman een centrale rol. De inhoud
                                 van die rol en die van de vakministers is het laatst vastgelegd in de zogenoemde
                                 Coördinatiebrief uit 1990. De verhoudingen zijn als volgt.
                                 De coördinerend minister (sinds 1998 de minister voor Grote Steden- en Integra-
                                 tiebeleid) is verantwoordelijk voor het tot stand brengen van de uitgangspunten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 177 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 178 ======================================================================

<pre>                                                                                 integratiebeleid
voor een samenhangend integratiebeleid (zoals vermeld de nieuwe benaming
sinds 1994) en voor de uitwerking hiervan in een algemene beleidsfilosofie.
Voor de totstandkoming, richting en inhoud van deze filosofie is de minister van
gsi het eerste aanspreekpunt voor het parlement; de vakministers zijn verant-
woordelijk voor de uitwerking van de filosofie in hun sectorbeleid en voor de
effectiviteit van het beleid dat in die sector voor de integratie van etnische
minderheden wordt gevoerd. De uitgewerkte taakomschrijving van de coördine-
rend minister omvat als belangrijkste elementen: periodiek nagaan in hoeverre
de doelstellingen van het beleid zijn gerealiseerd, beoordelen of de maatschappe-
lijke positie van de doelgroepen extra faciliteiten rechtvaardigt, het bewaken van
de voortgang en de samenhang in de beleidsuitvoering en het evalueren van de
effectiviteit daarvan. De voornaamste instrumenten die de coördinerend minister
ten dienste staan zijn: politieke beleidsafstemming in de ministerraad (en het
ambtelijke voorportaal), voortgangsbewaking door publicatie van het Jaarover-
zicht Minderheden(Integratie)beleid (samengesteld uit rapportages van de vak-
ministers), toets op de effecten van algemeen overheidsbeleid voor minderheden,
en onderzoek en monitoring voor de evaluatie van maatregelen en voor het ver-
krijgen van inzicht in de ontwikkeling van de positie van etnische minderheden.
De ‘echte’ beleidsinstrumenten zijn, om misverstand te vermijden, uiteraard de
regelingen als hierna worden bedoeld, de financiële voorzieningen en de talrijke                  175
wetten en uitvoeringsvoorschriften, die op een breed terrein de verhoudingen in
de samenleving beogen te beïnvloeden.
De coördinerend bewindsman is kortom meer spin in het web dan dirigent.
Beziet men de Jaaroverzichten integratiebeleid5 dan blijkt dat:
• slechts een vrij klein deel van het jaarlijkse budget (1999: 231 miljoen gulden
    oftewel 105 miljoen euro op een totaal van 1.567 miljoen gulden/711 miljoen
    euro) via de begroting van bzk loopt;
• belangrijke onderdelen van het budget moeilijk aan integratie kunnen worden
    toegerekend (bijv. 80 miljoen gulden/36 miljoen euro voor remigratiebeleid)
    of het totaalbedrag weergeven dat voor een bepaalde vorm van algemeen
    beleid is uitgetrokken (bijv. 122 miljoen gulden/55 miljoen euro voor onder-
    wijsachterstandenbeleid);
• de meerderheid van de financiële middelen wordt doorgesluisd naar andere
    instanties, vooral gemeenten, die dit geld weliswaar voor het aangegeven doel
    moeten inzetten, maar daarbij, ook als het uitvoering van wettelijke regelin-
    gen betreft, een ruime beleidsvrijheid hebben.
Als men het geheel van opgevoerde regelingen inventariseert, zoals de Algemene
Rekenkamer voor 1996 en 1997 heeft gedaan, dan blijkt dat op een totaal van 230
regelingen met ‘externe werking’ 118 maatregelen een algemeen karakter hadden
(d.w.z. in principe voor alle ingezetenen golden). Bijna evenveel (112) regelingen
waren uitsluitend op etnische groepen gericht, meestal op alle etnische minder-
heden tegelijk (‘specifieke maatregelen’) (Algemene Rekenkamer 1998: 17); de
tendens is dat deze laatste in betekenis afnemen. Het spreekt vanzelf dat voor de
inhoud van de eerste groep niet alleen overwegingen bepalend zijn die met de
integratie van minderheden verband houden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 178 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 179 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 In de overzichten komt niet tot uitdrukking dat niet alleen de uitvoering van veel
                                 financieel belangrijke regelingen de laatste jaren naar de gemeenten is gedecen-
                                 traliseerd, maar dat ook regelingen geheel zijn vervallen, onder aanvulling van
                                 het gemeentefonds met de vrijkomende bedragen. Gemeenten worden wel ver-
                                 ondersteld deze extra middelen de oorspronkelijke bestemming te geven, maar
                                 enige garantie hiervoor is er niet.
                      6.4        het beleid in perspectief
                      6.4.1      enkele complicaties
                                 Als men evenredige participatie als de hoofddoelstelling van het beleid neemt,
                                 dan lijkt het alsof het onmogelijke wordt nagestreefd: alleen al doordat minder-
                                 heidsgroepen nog voortdurend worden aangevuld door nieuwkomers met ach-
                                 terstanden, zullen in de voorzienbare toekomst verschillen blijven bestaan.
                                 Als men evenwel kijkt naar bijvoorbeeld de cijfers op het gebied van de arbeids-
                                 participatie bij de grootste groepen, dan stijgt deze de laatste jaren sneller dan bij
                                 de autochtone bevolking. Maar is dit een succes van het overheidsbeleid of gaat
176                              het vooral om het gevolg van de aantrekkende conjunctuur die minder effect kán
                                 hebben op de toch al relatief hoge participatie van die laatste groep?
                                 Dit soort onzekerheden doet zich voor bij elke poging tot beleidseffectrapportage.
                                 Hoe abstracter de te toetsen doelstelling wordt geformuleerd, des te lastiger zal
                                 het verband tussen effecten en beleid kunnen worden gelegd. Dit geldt zeker als
                                 dit beleid bestaat uit een ingewikkeld samenstel van maatregelen waarvan een
                                 belangrijk deel een algemeen karakter heeft. Ook toespitsingen per beleidssector
                                 en/of per bevolkingsgroep – en wij beschikken inmiddels over zeer uitvoerig
                                 cijfermateriaal dat veranderingen zichtbaar maakt – hebben slechts een beperkte
                                 bewijskracht. Overtuigende evaluaties van beleidsmaatregelen hebben dan ook
                                 meestal een beperkte strekking: (al genoemd) onderzoek door de Algemene
                                 Rekenkamer van de vraag of financieel relevante maatregelen waren uitgevoerd
                                 conform de ‘eigen’ doelstelling, of onderzoek naar het succes van een betrekkelijk
                                 eenvoudig meetbare uitkomst als ‘hebben binnen x tijd y deelnemers de z cursus
                                 doorlopen?’ In hoeverre in dit laatste voorbeeld door die deelname de beoogde
                                 vermeerdering van kennis heeft plaatsgevonden, laat staan of aldus de participa-
                                 tie aan het arbeidsproces is vergroot/versneld, is dan nog onduidelijk. Dat dit
                                 soort onduidelijkheden de keuze van beleidsinstrumenten bemoeilijkt, spreekt
                                 vanzelf.
                                 Ging het zojuist nog om vrij algemene problemen, het integratiebeleid kent
                                 hiernaast nog een aantal extra complicaties. Onvoldoende duidelijkheid over ver-
                                 banden tussen deelgebieden van het beleid en uiteenlopende opvattingen over
                                 normatieve aspecten spelen hierbij een belangrijke rol. Drie voorbeelden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 179 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 180 ======================================================================

<pre>                                                                                   integratiebeleid
a De dimensies van het integratiebeleid: is de feitenkennis voldoende?
De eerder genoemde bestrijding van taalachterstanden is een van de terreinen
waarop onze kennis nog fors tekort lijkt te schieten. In het ene bericht valt een
pleidooi te lezen om de voorschoolse opvang bijna bij de geboorte te laten begin-
nen, in het volgende (Onze Taal, juni 2000: 148) prijkt de kop: ‘Kinderen van de
moederborst rukken om ze de eerste klanken van het Nederlands mee te geven,
dat werkt niet’. Dergelijke tegengestelde standpunten zijn ook te vernemen over
onderwerpen als concentratie van allochtonen in bepaalde wijken (‘gettovorming
dreigt’ versus ‘in een vertrouwde omgeving heeft integratie een betere basis’),
over maatschappelijke groepsvorming in de trant van de oude verzuiling (‘in het
isolement ligt onze kracht’ tegenover ‘zulke groepen werken stigmatiserend en
conserverend’), en vele andere.
Deze tegenstellingen betreffen, kort gezegd, de manier waarop ontwikkelingen
op de ene dimensie van integratie inwerken op de andere. De tegenstellingen zijn
niet alleen van feitelijke aard, zij zijn ook normatief. Hoe ver kan men bijvoor-
beeld gaan met verplichte inburgering (een inbreuk op de culturele identiteit) ter
wille van snellere sociaal-economische integratie? Wat houdt de democratische
rechtsorde precies in, die kennelijk de grenzen aangeeft voor ‘groepsgebonden
beleving van eigen cultuur en religie’, enzovoort?                                                  177
Deze laatste categorie heeft bovendien een antwoord naar geldend recht (‘wat
moet of mag nu?’) en een ‘juridisch-politiek’ antwoord (‘wat vinden wij dat moet
mogen?’).
De verschillen in inzicht zijn uiteraard voor een deel terug te voeren op verschil-
len in gezichtspunt, doordat vanuit verschillende disciplines of politieke over-
tuigingen wordt geredeneerd. Het effect is er niet minder negatief om; simpel
gezegd blijft men langs elkaar heen praten. Dit alles vormt reden om meer
gestructureerd (a) wetenschappelijk onderzoek te doen, ook van langere adem,
en (b) te debatteren over de normatieve vragen.
b Relatie toelatingsbeleid en migranten-/integratiebeleid.
Het officiële standpunt is al geruime tijd dat een restrictief toelatingsbeleid nodig
is om integratiebeleid te kunnen voeren. Alleen verdragsverplichtingen en het
Nederlands belang vormen reden voor toelating. Dit standpunt betekent dat
Nederland voor personen die niet aan de toelatingseisen (lijken te) voldoen,
onaantrekkelijk gemaakt moet worden. Aanvankelijk werd het toelatingsbeleid
zelf (criteria, procedures, waar nodig uitzetting, enz.) hiervoor werd ingezet.
Sinds enige tijd wordt getracht illegaal verblijf alhier verder te bemoeilijken door
betrokkenen van voorzieningen uit te sluiten (Koppelingswet). De meest recente
maatregelen zijn weer op de toelating zelf gericht: kortere procedures en dergelij-
ke via de nieuwe Vreemdelingenwet.
Deze nieuwe wet moet het mogelijk maken veel sneller en beter onderscheid
te kunnen maken tussen vooral ‘echte’ vluchtelingen en personen die zich eigen-
lijk om andere redenen aanmelden. Als we even voorbijgaan aan het feit dat dit
onderscheid niet altijd even duidelijk is, dan is vooral interessant dat een grote
groep (schattingen lopen tot 80%) hier kennelijk niet heen geduwd maar getrokken
</pre>

====================================================================== Einde pagina 180 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 181 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 wordt. Het ligt voor de hand dat men zich afvraagt waarom die aantrekkings-
                                 kracht bij Nederland (veel) groter is dan bij omringende landen. Sommigen blij-
                                 ken de verklaring (mede) te zoeken in het Nederlandse integratiebeleid of in de
                                 hier geldende ‘verzorgingsstaatarrangementen’. Deze relaties zijn echter moeilijk
                                 te bewijzen. Veeleer lijkt het West-Europese welvaartsniveau mensen naar deze
                                 regio te trekken, en is het de lange, betrekkelijk comfortabele toelatingsprocedure
                                 die daarbinnen voor Nederland doet kiezen. Kortom, de overheid zoekt op dit
                                 punt de maatregelen in het juiste vlak.6
                                 Versnelling van procedures is ook van belang in verband met een ander aspect
                                 waar toelating en integratie elkaar raken. Jarenlange procedures met de bijbe-
                                 horende gedragsbeperkingen bemoeilijken sterk de integratie (na uiteindelijke
                                 toelating). Ook dit versterkt de conclusie dat versnelling zin heeft.
                                 c De multiculturele samenleving.
                                 Het vrij kort geleden losgebarsten debat over dit onderwerp, dat elders uitvoerig
                                 besproken wordt, maakt bij uitstek duidelijk hoe normen, feiten en interpretaties
                                 dooreen lopen:
                                 • de multiculturele samenleving als feitelijk gegeven en in normatieve zin (als
                                     gewenst of beoogd feit) lopen nogal eens door elkaar;
178                              • de multiculturaliteit is begrensd door de ‘basiswaarden van de westerse libera-
                                     le democratieën’;
                                 • in het debat dat twee jaar geleden is begonnen, beoogt de ene partij een veel
                                     verdergaande uniformering, zo lijkt het althans op het eerste gezicht: alle
                                     Nederlandse burgers zouden een bepaalde kennis en een bepaald gedachtegoed
                                     moeten delen. Zolang het gaat om een minimum dat nodig is om hier zelf-
                                     standig te kunnen functioneren, sluit dit goed aan bij het lopende beleid
                                     (inburgering, onderwijs, enz.). Anderzijds is duidelijk dat naarmate men het
                                     beoogde gemeenschappelijke minimum uitbreidt en de doelstellingen ver-
                                     ruimt (tot bijv. het voorkomen van sociale onrust of zelfs tot doel op zichzelf),
                                     het gevaar toeneemt dat die eerder bedoelde ‘liberale’ basiswaarden in het
                                     gedrang komen.
                      6.4.2      beleidsver anderingen: feiten, normen en wetenschap
                                 Het zou onjuist zijn te concluderen dat ieder element van en elke verschuiving in
                                 het integratiebeleid pas na uitvoerige strijd kan worden vastgesteld. Soms wijzen
                                 vrijwel alle relevante factoren naar dezelfde richting, en leiden zij tot veranderin-
                                 gen die langer beklijven. De verschuiving naar meer decentralisatie bijvoorbeeld,
                                 was al voor 1980 ingezet en vormde kort daarna een reden – naast een accent-
                                 verlegging van cultuur naar ‘hardere’ sectoren – om de hoofdrol op centraal
                                 niveau naar het ministerie van Binnenlandse Zaken te verleggen. In de jaren
                                 tachtig werd decentralisatie een veel breder verschijnsel dat op veel van de secto-
                                 ren waar andere departementen de centrale rol vervulden, tot verdere verruiming
                                 van de, meestal, gemeentelijke positie leidde. De sinds het begin van de jaren
                                 negentig verlangde inzet van ieder, inclusief sociale partners, bij het ‘nieuwe’
                                 integratiebeleid was in eerste instantie wellicht vooral ingegeven door sombere
</pre>

====================================================================== Einde pagina 181 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 182 ======================================================================

<pre>                                                                                                     integratiebeleid
         verwachtingen in een economisch mindere periode. Inmiddels is hij echter inge-
         burgerd, samen met gedachten als ‘integratie is een zaak van de hele maatschap-
         pij’ en ‘de (allochtone) burger moet kansen krijgen, maar deze dan ook zelf
         pakken’. Ten slotte is er dan het streven naar meer ‘maatwerk’. Dit maatwerk zal
         vooral het individu (de burger) betreffen, maar er kan ook mee worden inge-
         speeld op de situatie in een bepaalde wijk en van bepaalde groepen (en aldus de
         afname van het specifieke centrale beleid compenseren).
De pretentie van een centraal gecoördineerd beleid is, zo lijkt het, inmiddels ‘organisatorisch’
ondergraven door de bescheiden bevoegdheden van de coördinator, en door de sterke tendensen
van specifiek naar algemeen en vooral van centraal naar decentraal beleid.
In inhoudelijk opzicht zijn het onder meer de, ook al vermelde, sterk toegenomen differentiatie
naar achtergrond en ‘staat van integratie’ bij het allochtone deel van de bevolking (tevens mede
van invloed op de organisatorische veranderingen), het idee dat groepsgericht beleid ook stigmati-
serend kan uitwerken, en de wat cynische waarneming dat algemeen achterstandsbeleid, of het nu
gebieds- of probleemgericht is, toch wel als vanzelf vooral bij allochtonen ‘terecht zal komen’.
In het Sociaal-Cultureel Rapport 1998 leidden dit soort ontwikkelingen tot de volgende passage:
      “Vooral de toenemende sociale diversiteit van de minderheden confronteert de overheid
      opnieuw met een oud beleidsdilemma. Moeten voorzieningen gericht worden op een speci-
      fieke doelgroep als de etnische minderheden of moeten zij de achterblijvers in de samenle-                      179
      ving gelden? De laatste benadering is in theorie al 15 jaar favoriet. Volgens die theorie, die
      zich nu sterker manifesteert dan vroeger, zou het landelijk minderhedenbeleid in laatste
      instantie nog slechts bestaan in een constitutioneel kader voor dat beleid en in een monito-
      ringsysteem dat op nationaal niveau een continue stroom van informatie over de positie van
      minderheden op gang houdt. Voor het overige zou het beleid uitgaan van de sociale partners
      en van de gemeenten, welke laatste daartoe in staat in staat worden gesteld door middel van
      doeluitkeringen of stortingen in het Gemeentefonds. De gemeenten zullen in het algemeen
      deze faciliteiten opnemen in een lokaal achterstandsbeleid waarin de minderheden, los van
      de nieuwkomers, geen specifieke doelgroepen meer zijn, althans niet op voorhand.” (blz. 272)
Of aldus de rol van de coördinerend bewindsman, van de rijksoverheid en van gericht beleid niet
al te zeer zouden worden teruggeschroefd, kan men zich afvragen. Niet onbelangrijk is wat in dit
verband onder het ‘constitutionele kader’ wordt verstaan. Als dit betekent dat centraal de grote
beleidslijnen kunnen worden uitgezet, in regelgeving c.q. in convenanten (dit gebeurt nu ook al),
dan kan inderdaad de inbreng van de coördinerend bewindsman, de centrale overheid en specifie-
ke maatregelen worden gereduceerd. Die grote beleidslijnen zullen ook enkele specifieke maatre-
gelen blijven inhouden, zoals de inburgering van nieuwkomers en de bestrijding van taalachters-
tanden in een zo vroeg mogelijk stadium.
         Ook de meer inhoudelijke verschuiving van groepsgerichte zorg naar burgerschap
         – via het streven naar gelijke participatie van zulke groepen – is een verschijnsel
         van lange adem en met uiteenlopende achtergronden. De nieuwe benadering is
         zinvol omdat en voor zover het gaat om problemen die niet slechts allochtonen
         raken. Bijkomend voordeel is dat een idee van ‘beleidsachterstelling’ bij autoch-
         tonen wordt vermeden. Naar het zich laat aanzien is er reden om deze tendens
         door te zetten. Was in 1979 de boodschap van de wrr dat ‘ze blijven’ en in 1989
         dat ‘ze blijven komen’ en ‘richt het beleid vooral op onderwijs en scholing’, nu is
</pre>

====================================================================== Einde pagina 182 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 183 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 de voornaamste inhoudelijke constatering de toegenomen diversiteit naar achter-
                                 grond, verblijfsduur en kennis van het allochtone deel van de bevolking. Voor het
                                 beleid betekent dit dat (etnisch) groepsgerichte maatregelen steeds minder zinvol
                                 zullen zijn; het accent zal verder verlegd (moeten) worden naar algemeen, voor-
                                 waardenscheppend en preventief beleid. Andere algemene, soms al veel langer
                                 bestaande tendensen, sluiten naadloos bij de veranderingen aan. De parallellen
                                 tussen individualisering en burgerschap, tussen een terugtredende overheid en
                                 grotere inzet van andere instituties en van burgers, berusten niet op toeval.
                                 Wat zich, als het om beleidswijzigingen gaat, voordoet is, zo kan geconcludeerd
                                 worden, het product van veranderende externe omstandigheden, voortschrij-
                                 dend inzicht, veranderende politieke opvattingen. Dat is op ongeveer elk beleids-
                                 terrein het geval. Wat het integratiebeleid bijzonder maakt, is de snelheid en het
                                 aantal van veranderende factoren, het grote aantal aspecten waarover soms
                                 nauwelijks overbrugbare verschillen van opvattingen en inzicht bestaan, en (zelf
                                 ook een versterkende factor) de breedte van het terrein.
                      6.5        enkele conclusies
180                              Het voorgaande maakt duidelijk dat de invloed van het integratiebeleid van de
                                 centrale overheid niet moet worden overschat. Het gaat hierbij in sterke mate om
                                 autonome processen, waarbij de invloed van de autochtone en allochtone bevol-
                                 king, van allerlei maatschappelijke instituties en van andere (semi-)overheden
                                 zeer bepalend is. De invloed van het rijksbeleid kan in zoverre niet veel meer dan
                                 indirect zijn.
                                 Dit hoofdstuk heeft onder meer duidelijk gemaakt dat de vaststelling en imple-
                                 mentatie van het gecoördineerde rijksbeleid gecompliceerd zijn. Tegelijk gaat het
                                 om een terrein waarop zich snel allerlei veranderingen voltrekken en waarop
                                 relatief veel, soms diepgaande, verschillen van inzicht bestaan. De algemene stel-
                                 ling gaat ook hier op dat naarmate effecten en effectiviteit van beleidsmaatregelen
                                 onduidelijker zijn, de druk toeneemt om, als geformuleerde doelstellingen niet
                                 worden gehaald, met nieuw beleid te komen, in plaats van zich erop te richten de
                                 uitvoering van het bestaande te verbeteren. Het is van belang deze druk waar
                                 mogelijk te weerstaan. Dat op hoofdpunten als inburgering, taalonderwijs,
                                 onderwijsachterstanden en arbeidsparticipatie in het jaar 2000 nieuwe beleids-
                                 impulsen zijn gegeven is prijzenswaardig, maar niet elk gegeven of iedere uit-
                                 spraak over de multiculturele samenleving of het percentage Turken en Marokka-
                                 nen in socialezekerheidsregelingen, hoeft onmiddellijk tot nader onderzoek en
                                 nieuwe maatregelen te leiden. In het bijzonder moet worden vermeden dat een
                                 op zichzelf nu onomkeerbare tendens als die naar ‘meer eigen verantwoordelijk-
                                 heid en inzet’ of de actuele benadrukking van liberale waarden, doorslaat naar
                                 overdreven pressie om zich te voegen naar de standpunten van de meerderheid.
                                 Het laatste betekent niet een aansporing om afwachtend achterover te leunen en
                                 het beleid zoveel mogelijk onveranderd te houden. Juist gegeven de beperkte
</pre>

====================================================================== Einde pagina 183 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 184 ======================================================================

<pre>                                                                                     integratiebeleid
invloed van de overheid is er reden om fors in te zetten op een aantal aspecten
waarvan inmiddels duidelijk is dat zij als voorwaarde voor integratie essentieel
zijn, terwijl een overheidsstimulans onmisbaar is. Inburgeringscursussen (win)
en, meer algemeen, onderwijs in de Nederlandse taal springen hier naar voren.
Met name de win maakt overigens duidelijk hoezeer in de uitvoering overwe-
gingen van maatwerk en van uniformiteit met elkaar verzoend moeten worden:
toespitsing van het aanbod op het uiteenlopende opleidingsniveau van nieuw-
komers en aansluiting op andere relevante voorzieningen wijzen naar een
decentrale, gemeentelijke aanpak; de zekerheid dat ieder snel wordt geholpen en
daadwerkelijk deelneemt, eist een groter draagvlak. Algemene kwaliteits-
overwegingen verdienen naar het oordeel van de raad het eerste accent; dit lijkt
ook het best te passen bij de wat afstandelijker en niet groepsgebonden burger-
schapsbenadering. Maatwerk dient in beginsel aanvullend te zijn, dit overigens
zonder dat een gerichte aanpak van specifieke problemen, bijvoorbeeld in enkele
plaatsen gelokaliseerde criminaliteit van groepen allochtone jongeren, moet
worden verworpen.
Verschillende hoofdlijnen in deze benadering worden ondersteund door hetgeen
elders in dit rapport is opgemerkt aangaande de twee andere pijlers. Het feit dat
immigratie de diversiteit in en tussen groepen verder zal doen toenemen, levert                       181
bijvoorbeeld een krachtig argument voor een algemeen (achterstands)beleid.
Het feit dat in de sociale rechtsstaat deelname aan het arbeidsproces van zo essen-
tieel belang is en dat ook integratie hier zozeer bij gebaat is, leidt eveneens tot een
‘dubbel pleidooi’ voor de toespitsing op elementaire zaken als taal, inburgering en
scholing.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 184 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 185 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                      noten
                      1
                                 Tot allochtonen werden alle hier woonachtige vreemdelingen, genaturaliseerde
                                 vreemdelingen en Nederlanders afkomstig uit (voormalige) overzeese gebiedsde-
                                 len gerekend, alsmede hun nakomelingen tot de derde generatie. Doel van deze
                                 overkoepelende term was niet langer de sociaal-economische positie als bepalend
                                 te beschouwen en de kans op stigmatisering te beperken. Het begrip minderhe-
                                 den voor groepen in achterstandspositie bleef overigens gehandhaafd.
                      2
                                 De burgerschapsgedachte strekt zich inmiddels ook uit tot (de uitlopers van) het
                                 immigratiebeleid. Men zie het onderscheid tussen hier wel en niet legaal verblij-
                                 venden dat met de Koppelingswet is aangescherpt, en het accent op plichten en
                                 (zoveel mogelijk) zelfredzaamheid, dat de (invoeringswetgeving van de) nieuwe
                                 Vreemdelingenwet zal brengen door, waar nodig, de Algemene Bijstandswet als
                                 het vangnet voor vergunninghouders aan te wijzen en betrokkenen bijvoorbeeld
                                 zelf voor huisvesting te laten zorgen.
                      3
                                 In dit rapport kwam overigens de term ‘integratiebeleid’ al voor, als een onder-
                                 deel van de drieslag vreemdelingenbeleid-integratiebeleid-cultuurbeleid.
                      4
                                 In 1997 is deze mogelijkheid formeel weer beperkt.
182                   5
                                 Volledigheidshalve:
                                 • de eerdere inventarisatie heeft betrekking op lopend, financieel relevant beleid;
                                     de talloze maatregelen die overigens zijn en worden genomen (bijv. de wetge-
                                     ving ter bestrijding van discriminatie) zijn voor integratie uiterst belangrijk,
                                     zodat het niet vermelden ervan een onjuist beeld zou geven van de inbreng van
                                     de centrale overheid;
                                 • het Grote Stedenbeleid komt in de overzichten niet voor maar is voor de
                                     bestrijding van achterstanden bij minderheden niet onbelangrijk; de personele
                                     unie van de betrokken bewindsman en de coördinerend minister geeft een
                                     invloed die hiervoor nog niet bleek. Convenanten die de laatste jaren worden
                                     afgesloten, moeten gerichte besteding van middelen verder garanderen.
                      6
                                 De invloed van smokkelroutes, de aanwezigheid van groepen uit herkomstlanden
                                 en andere moeilijk beïnvloedbare factoren blijft hier buiten beschouwing.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 185 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 186 ======================================================================

<pre>                                                     de ontvangende samenleving als sociale rechtsstaat
7   de ont vangende samenleving als sociale
    rechtsstaat
7.1 inleiding
    Dit hoofdstuk behandelt de ontvangende samenleving als sociale rechtsstaat, dat
    wil zeggen: de laatste pijler in de samenhang tussen immigratie, integratie en
    sociale rechtsstaat. In hoeverre zijn de Nederlandse instituties aangepast aan de
    eisen die in een immigratiesamenleving gesteld kunnen worden? Maken zij het
    mogelijk dat de drie in het eerste hoofdstuk genoemde beginselen van partici-
    patie, eigen verantwoordelijkheid en ontmoeting tot hun recht komen?
    Hierbij krijgt met name het beginsel van ontmoeting of interactie in dit hoofd-
    stuk de aandacht. Zo wordt nagegaan welke factoren een rol spelen bij de toela-
    ting van nieuwkomers en bij de interactie tussen nieuwkomers en gevestigden.
    Deze factoren zijn te onderscheiden in factoren op maatschappelijk niveau, zoals
    de selecties op de arbeidsmarkt, in het onderwijs of bij de huisvesting en factoren
    op politiek-juridisch niveau, zoals wettelijke toegangsregimes. Ten slotte worden
    hierna ook nog enkele factoren behandeld op het niveau van het sociale-infra-
    structuurbeleid, toegespitst op het thema van de zwarte en witte scholen en de                      183
    aansluiting van formele en informele systemen van wederkerigheid. Op de
    genoemde onderscheiden niveaus worden de belangrijkste factoren kort beschre-
    ven en geanalyseerd. Zo wordt op het maatschappelijk niveau ingegaan op
    mechanismen van in- en uitsluiting, en op politiek-juridisch niveau op naturali-
    satie, op verschillende systemen voor gelijke behandeling en op de Koppelings-
    wet.
    Vroeger kon men een hoofdstuk over de Nederlandse samenleving nog opzetten
    vanuit een verondersteld totaalkenmerk van de Nederlandse samenleving (in
    Huizinga’s woorden: “Nederlands geestesmerk”). Tegenwoordig is de differen-
    tiatie van de samenleving zo ver voortgeschreden en zijn de internationale ver-
    bindingen zodanig toegenomen dat dit niet goed meer kan. Door een dagelijkse
    stroom van onderzoek naar en informatie over het functioneren van delen van de
    samenleving ontstaan steeds verdere specificaties en differentiaties; het beeld
    vergruist, trouwens niet alleen voor onderzoekers, maar ook voor degenen die
    kennis nemen van hun onderzoek. In dit hoofdstuk is derhalve gekozen voor een
    opzet waarbij de nadruk niet ligt op het eindbeeld, maar juist – bij wijze van
    begin – op een selectie van deelgebieden en deelsystemen. Dit heeft uiteraard wel
    tot gevolg dat het beeld noodzakelijkerwijs gedifferentieerd blijft.
    Bij de selectie van gebieden is gekozen voor centrale gebieden van de sociale
    rechtsstaat. Het gaat om terreinen zoals arbeid, wonen of huisvesting en onder-
    wijs, die behalve door de klassieke grondrechten ook worden bestreken door
    sociale grondrechten. Voorts wordt ingegaan op de voor een sociale rechtsstaat
    typerende wetten, zoals de Koppelingswet en de Algemene wet gelijke behan-
    deling.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 186 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 187 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 Het onderhavige hoofdstuk is als volgt ingedeeld. In paragraaf 7.2. worden facto-
                                 ren op maatschappelijk niveau aan de orde gesteld; het gaat daarbij om de in- en
                                 uitsluitingmechanismen binnen verschillende domeinen van de sociale rechts-
                                 staat. In par. 7.3. worden factoren op politiek-juridisch niveau besproken; daarbij
                                 gaat het over dubbele nationaliteit, de vormgeving van de Koppelingswet en de
                                 Algemene wet gelijke behandeling. Enkele factoren op het niveau van het sociale-
                                 infrastructuurbeleid, zoals het onderwijsachterstandenbeleid komen aan de orde
                                 in par. 7.4. Het hoofdstuk wordt afgesloten met samenvatting en conclusies
                                 (par. 7.5).
                                 Evenals in hoofdstuk 5 staat in dit hoofdstuk de sociaal-culturele dimensie
                                 centraal. Het verschil is echter dat in hoofdstuk 5 factoren worden behandeld die
                                 aan de zijde van allochtonen integratie kunnen belemmeren, zoals aan godsdienst
                                 gerelateerde opvattingen of een gebrekkige beheersing van de Nederlandse taal.
                                 In dit hoofdstuk staan omgekeerd kenmerken van Nederlandse samenleving
                                 centraal in hun betekenis voor institutionele aanpassingsprocessen. Wie zich
                                 vooral aan wie moeten aanpassen, is namelijk wel duidelijk, maar wat zijn hierbij
                                 de verwikkelingen in de praktijk en zijn er ook onbedoelde gevolgen? Het motto
                                 van dit hoofdstuk had dan ook kunnen luiden ‘Voorbij segregatie en assimilatie’,
184                              naar de titel van een bundel van Engbersen en Gabriëls (1995: 15-47) over inter-
                                 acties tussen autochtonen en allochtonen in de verschillende domeinen. Dat is
                                 ook het thema van dit hoofdstuk.
                      7.2        factoren op maatschappelijk niveau i
                                 Zoals opgemerkt, gaat het in deze paragraaf om factoren aan de kant van de
                                 Nederlandse samenleving die van invloed zijn op de interactie met allochtonen
                                 binnen verschillende domeinen van de sociale rechtsstaat. Als ingang tot dit
                                 onderwerp is gekozen voor mechanismen van in- en uitsluiting.
                                 Uitsluitingmechanismen zijn verdeeld over verschillende lagen van de maat-
                                 schappij. Zo zijn er ten eerste de selectieprocessen bij toelating en doorstroming op
                                 verschillende domeinen van het maatschappelijk leven. Te denken valt aan de
                                 arbeidsmarkt, de wijken en de media. Zij alle hebben eigen kringen van betrokke-
                                 nen die belang kunnen hebben bij een zekere afsluiting ten aanzien van nieuwko-
                                 mers. Nieuwkomers kunnen zich echter ook zelf uitsluiten, door groepsvorming
                                 in eigen kring. Daarom wordt hierna in de tweede plaats ingegaan op eigen lokale
                                 gemeenschappen van allochtonen en op transnationale netwerken. Een laatste
                                 mechanisme betreft de selectie van personen op basis van profielen, of culturele
                                 normbeelden, waardoor de ene soms wel en de ander niet wordt geselecteerd.
                                 Insluiting verwijst naar opname in een groep of in een bestel, af te lezen aan
                                 participatie in een gemeenschappelijke activiteit; uitsluiting uiteraard naar het
                                 tegendeel. In- en uitsluiting zijn veelgebruikte woorden die echter eerder aan de
                                 verbeelding refereren dan dat zij helder en precies zijn gedefinieerd. In dit
                                 hoofdstuk ligt de nadruk meer op uitsluiting dan op insluiting. Ten slotte wordt
</pre>

====================================================================== Einde pagina 187 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 188 ======================================================================

<pre>                                                       de ontvangende samenleving als sociale rechtsstaat
      insluiting vaak als een probleemloos en vanzelfsprekend (beleids)uitgangspunt
      gezien; dat is het ook vanuit het perspectief van ingezetenen. Door het onderzoek
      naar uitsluiting kan naar voren komen dat wat op macroniveau vanzelfsprekend
      is (of juist problematisch), dit op microniveau niet hoeft te zijn.
7.2.1 selectieprocessen bij toel ating tot domeinen van de sociale
      rechtsstaat
      Werken, wonen en media worden hierna bezien als domeinen van interactie
      tussen autochtonen en allochtonen. Vanuit het perspectief van de sociale rechts-
      staat gaat het hierbij vooral om toegangsprocessen oftewel selectieprocessen.
      Begonnen wordt met selectieprocessen op het gebied van de arbeid. Daarna
      wordt aandacht besteed aan de selectieprocessen op het gebied van wonen,
      waarbij zowel aandacht wordt besteed aan huisvestingsvraagstukken als aan de
      typische wijkproblematiek. Deze paragraaf wordt afgesloten met selectieproces-
      sen bij de media.
      De arbeidsmarkt
      De arbeidsmarkt geldt in Nederland als veruit het belangrijkste domein dat de
      sociale positie van individuen bepaalt. Het is daarom geen toeval dat veel onder-                   185
      zoek naar uitsluiting van allochtonen juist op dit terrein heeft plaatsgevonden.
      Het leeuwendeel van dit onderzoek is verricht in een context waarbij de werk-
      loosheid van allochtonen procentueel een veelvoud was van dat van de autoch-
      tone bevolking. Deze verhouding is nog steeds gangbaar, zij het dat het niveau
      van de werkloosheid is gedaald van ruim 19 procent van het totale arbeidsaanbod
      in 1987 tot 9 procent in 1999. Doordat de aandacht vooral is uitgegaan naar de
      werkloosheid, is het grootste deel van het onderzoek gericht op de instroom in de
      arbeidsmarkt van allochtone werkzoekenden. Voorts is het onderzoek, vanwege
      de relatief lage opleiding van allochtonen, beperkt tot de onderste segmenten van
      de banenmarkt.
      Het arbeidsmarktonderzoek is onder te verdelen naar uitsluiting ten gevolge van
      zoekgedrag, de werving en selectie van personeel en de doorstroom ervan, en de
      uitstroom. Het eerste heeft betrekking op de zoekkanalen van zowel bedrijven als
      werkzoekenden. Hooghiemstra et al. (1990) stellen op basis van 52 onderzochte
      bedrijven vast dat in een derde van de gevallen gebruik werd gemaakt van adver-
      tenties, 15 procent van de aanname kwam voor rekening van uitzendbureaus en
      spontane aanmeldingen, 14 procent werd ‘aangeleverd’ door het eigen personeel
      en 12 procent door het arbeidsbureau. Bij Turken en Marokkanen spelen de fami-
      lie en netwerken een belangrijkere rol om aan werk te komen dan bijvoorbeeld bij
      Surinamers (Veraart 1996).
      Hooghiemstra et al. (1990) verklaren de discrepantie in het gebruik van zoekka-
      nalen tussen bedrijven en allochtonen vanuit een culturele factor (het zoeken via
      netwerken van persoonlijke relaties), een historische factor (men blijft zoeken
      volgens een stramien dat in het verleden effectief was) en de beheersing van de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 188 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 189 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 Nederlandse taal. Een andere verklaring komt uit een enquête van de Loontech-
                                 nische Dienst (1993) naar voren: liefst 73 procent van de bedrijven spande zich
                                 niet extra in om minderheden te werven. Veel gebruikte toelichtingen op dit
                                 standpunt waren dat zij (de werkgevers) ‘de beste kandidaat kiezen ongeacht de
                                 afkomst of leeftijd’, ‘dat er geen gegadigden zijn uit de minderheidsgroepen’ of
                                 dat ze er ‘nooit bij hebben stilgestaan’.
                                 Eenmaal ‘door de poort’ staat de kandidaten een selectie te wachten. Dergelijke
                                 selecties werden reeds aan het eind van de jaren zeventig aan de orde gesteld
                                 door Bovenkerk en Breuning-Van Leeuwen (1978) in hun onderzoek naar rassen-
                                 discriminatie op de Amsterdamse arbeidsmarkt. In dit onderzoek meldden twee
                                 testpersonen zich aan voor een geadverteerde baan. De kandidaten waren zoveel
                                 mogelijk identiek: ze schreven dezelfde brieven, hadden dezelfde opleiding, het-
                                 zelfde arbeidsverleden enzovoorts, en verschilden alleen in uiterlijk en afkomst
                                 van elkaar. Vaak werd de gekleurde sollicitant niet opgeroepen en de blanke wel.
                                 Wanneer beide sollicitanten werden opgeroepen, werd in de meeste gevallen de
                                 blanke kandidaat gekozen.
                                 De uitkomsten van het onderzoek lagen gevoelig, omdat zij duidden op discrimi-
186                              natie op grond van ras. De methode, die een experiment vooronderstelt, vandaar
                                 de benaming ‘experimentele methode’, werd met soortgelijke uitkomsten toe-
                                 gepast op de woningmarkt en bij de toelating tot discotheken en in de horeca.
                                 De experimentele methode bleek niet alleen in meerdere sectoren succesvol te
                                 zijn, maar in zekere zin ook ‘tijdloos’. Bovenkerk et al. (1994) hanteerden haar
                                 namelijk meer dan vijftien jaar later opnieuw in onderzoek naar de selectie bij
                                 uitzendbureaus en opnieuw met hetzelfde resultaat.
                                 Overigens waren Niesing en Veenman (1990) ook al tot de hypothese gekomen
                                 dat er sprake moest zijn van discriminatie naar ras. Zij hadden namelijk getracht
                                 het verschil in de duur van de werkloosheid van allochtonen en autochtonen
                                 eerst aan de hand van de bekende verklarende factoren te begrijpen, zoals oplei-
                                 dingsniveau, leeftijd, geslacht en regionale werkloosheid. De betekenis van deze
                                 factoren bleek echter gering. Hoewel de resultaten per allochtone groep enigszins
                                 verschilden, bleven de onderzoekers zitten met een forse ‘onverklaarde rest’.
                                 Dit residu begrepen de auteurs ten dele als rassendiscriminatie. In een latere
                                 publicatie (Niesing et al. 1994) schatten zij dat het verschil in werkloosheid
                                 tussen allochtonen en autochtonen voor ongeveer de helft wordt verklaard door
                                 de discriminerende houding van werkgevers.
                                 Van Beek (1993) onderzocht de selectie van personeel in lagere segmenten van de
                                 arbeidsmarkt. Hierbij vroeg hij aan verantwoordelijke personeelsfunctionarissen
                                 welke kenmerken zij van belang achtten bij de aanname van personeel.
                                 Vervolgens brachten deze functionarissen een rangorde aan in de door hen
                                 gewenste eigenschappen van werknemers. Op grond hiervan was het mogelijk
                                 het relatieve gewicht van de afzonderlijke kenmerken te becijferen. Het grootste
                                 gewicht werd toegekend aan werknemers die jong zijn (leeftijd, 27%), van het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 189 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 190 ======================================================================

<pre>                                                   de ontvangende samenleving als sociale rechtsstaat
mannelijke geslacht (geslacht, 23%), van blanke afkomst (etniciteit, 10%) en
gezondheid (10%). Van Beek benadrukte dat dit hoedanigheden zijn waar mensen
niets aan kunnen doen, men zou het ‘biologische’ variabelen kunnen noemen.
De voorkeur van werkgevers wordt voor 70 procent bepaald door deze groot-
heden (Van Beek 1993: 99). Niet minder interessant is dat de grootheden die pro-
minent in de economische theorie voorkomen een aanzienlijk geringer gewicht
bezitten: opleiding (7%), loonkosten (2%), werkervaring (1%), taalbeheersing
(5%), totaal 15 procent. Belangrijk is ook dat de grootheid ‘afkomst’ allerlei moei-
lijk weegbare factoren bevat, waaronder de erkenning in Nederland van in het
buitenland behaalde diploma’s, alsmede daar opgedane ervaring.
Waar Bovenkerk en Van Beek een voorkeur voor bepaalde individuen tot uit-
drukking brachten, legde het onderzoek van Veenman (1995) de preferentie voor
bepaalde groepen bloot. In een survey gericht op het achterhalen van arbeids-
prestatiebeelden bracht hij de lotgevallen van zes etnische groepen in beeld, te
weten Spanjaarden, Surinamers, voormalig Joegoslaven, Molukkers, Turken en
Marokkanen. In dit in 1983 voor het eerst uitgevoerde en in 1995 herhaalde onder-
zoek is onder andere gevraagd naar de voorkeuren en aannamebereidheid van
werkgevers. Qua voorkeur namen de Spanjaarden een eerste plaats in, gevolgd
door Surinamers, Molukkers, Turken, ex-Joegoslaven en Marokkanen. Ook wat                             187
betreft de aannamebereidheid kwamen Spanjaarden op de eerste plaats en
Marokkanen op de laatste.
Een van de interessantste aspecten van Veenman’s onderzoek betreft de inhoud
van de prestatiebeelden. Die bestond uit de elementen ‘omgang met collega’s’,
‘motivatie’, representativiteit’, betrouwbaarheid’, ‘vlijt’, ‘verzuim’, ‘stiptheid’
(1995: 22 e.v.). Veenman voegde het element van ‘taalvaardigheid’ toe aan de lijst.
Hierdoor kwamen Surinamers en Molukkers gunstiger uit de bus. ‘Motivatie’ en
‘vlijt’ golden vooral voor ex-Joegoslaven, terwijl het verwijt ‘verzuim’ alle groe-
pen trof.
Door de tijd heen kan evenwel een verandering in waardering optreden, als
gevolg van mediaberichten en door eigen ervaringen van werkgevers (Veenman
1995: 50). Opvallend zijn bijvoorbeeld de positieve ervaringen met ‘vakbe-
kwaamheid’ per allochtone groep. Op grond van dat criterium belandden de
meest ‘talige’ allochtone groepen of de groepen met het hoogst genoten onder-
wijs, de Molukkers en Surinamers, aan de onderkant van de lijst (respectievelijk
36 en 34%) en staan Turken, ex-Joegoslaven en Spanjaarden met respectievelijk
53, 49 en 47 procent bovenaan in de rangorde (Veenman 1995: 32). De hoogst
opgeleide of talige groepen waren niet de meest vakbekwame, oftewel, taal en
vakmanschap vielen niet samen.
Toch blijft taal een belangrijk onderdeel van de selectie van personeel op de
arbeidsmarkt. Reeds in de eerste ronde, bij de brievenselectie, is het mogelijk
allochtone kandidaten uit te sluiten. Uit onderzoek blijkt een buitenlandse naam
of accent reeds in 35 procent van de gevallen reden te zijn om de kandidaat niet
</pre>

====================================================================== Einde pagina 190 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 191 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 meer mee te laten doen (Bovenkerk et al. 1994). Maar ook de brievenselectie leent
                                 zich voor een uitsplitsing op grond van ‘taal’. Uiteraard kunnen brieven verschil-
                                 len in informatiewaarde, leesbaarheid, verzorgdheid, briefpapier, stijl enzo-
                                 voorts, waardoor zij niet altijd vergelijkbaar zijn. Hiernaast blijkt het vraag-
                                 gesprek, een standaardonderdeel van sollicitatierondes, zich te lenen voor
                                 uitsluiting op grond van taal. Hier blijkt taal vaak verweven te zijn met het
                                 gebruik ervan (en niet zozeer met beheersing), met betekenistoekenning, status-
                                 verschillen, zelfpresentatie en indirecte communicatie (Abell 1998: 34-40).
                                 In- en uitsluiting zijn niet alleen beperkt tot werving en selectie. Zij kunnen zich
                                 ook voordoen binnen arbeidsorganisaties, dus tijdens de loopbaanontwikkeling,
                                 in de werksfeer en in de doorstroom naar hogere functies. Het schaarse materiaal
                                 hierover laat zich samenvatten als volgt:
                                 • allochtonen op de werkvloer worstelen vaak met problemen van aansluiting
                                     bij autochtone collega’s. Deels gaat het om verschillen in werkstijlen (vooral in
                                     de dienstverlenende beroepen), en deels betreft het fricties bij de opname in
                                     teams. Dergelijke fricties komen vooral tot uitdrukking in organisaties die zich
                                     kenmerken door hechte teams, zoals de politie (De Vries 1992). Deze ontwik-
                                     kelingen leiden weer tot een buitensporig groot vertrek van werknemers (Van
188                                  Veen 2001);
                                 • de werksfeer in organisaties kenmerkt zich blijkens klachten van allochtonen
                                     niet zelden door pesterijen en raciale discriminatie. Ook uit meer objectieve
                                     bron wordt bevestigd dat er dit soort problemen zijn. Zo komt uit het onder-
                                     zoek van Meerman (1999), dat is uitgevoerd in een drietal ambtelijke organi-
                                     saties, naar voren dat het op de werkvloer aan acceptatie schort. Getalsmatige
                                     verhoudingen spelen een rol in dit proces – allochtone werknemers zijn als
                                     groep weerbaarder terwijl de enkeling kan worden vermalen. Hoofden van
                                     afdelingen blijken ambivalent te staan tegenover dergelijke gevallen. Enerzijds
                                     zijn zij tegen zaken die de werksfeer verknoeien, anderzijds neigen zij ertoe de
                                     andere kant op te kijken wanneer dergelijke ‘incidenten’ zich voordoen of
                                     voelen zij zich niet bij machte daartegen op te treden. Uit eerder onderzoek bij
                                     commerciële bedrijven komt een soortgelijk patroon naar voren (Twuyer
                                     1995);
                                 • uitsluiting doet zich binnen arbeidsorganisaties ook op een formeler niveau
                                     voor. Hier manifesteren zich veelal dezelfde mechanismen als bij de instroom.
                                     Het feit dat allochtonen nauwelijks voorkomen in het management van
                                     arbeidsorganisaties is mogelijk ook een indicator van de effectiviteit van die
                                     ‘interne selectie’. Blijkens onderzoek is er in het algemeen sprake van beperkte
                                     interne mobiliteit (Dagevos 1998).
                                 Door de uitstroom van veel Turken en Marokkanen in de wao in de jaren tachtig
                                 (die deels bovendien niet is gevolgd door een reïntegratie in arbeid toen het eco-
                                 nomisch beter ging), verkeert een groot deel van deze groep in de onderste regio-
                                 nen van de maatschappelijke stratificatie. Tegelijk begint zich nu een etnische
                                 middenklasse te ontwikkelen, waardoor de relatieve positie van de achterblijvers
                                 nog meer opvalt. Hieraan kan worden toegevoegd dat er de afgelopen jaren veel
</pre>

====================================================================== Einde pagina 191 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 192 ======================================================================

<pre>                                                  de ontvangende samenleving als sociale rechtsstaat
onderzoek is gedaan naar selectieprocessen op de arbeidsmarkt, maar ook dat
onderzoek is geconcentreerd op de problemen aan de onderkant – zie voor een
uitzondering Dagevos, en Rodenburg (1999) en Tillaart, Poustma (1998), die een
beeld geven van het etnisch ondernemerschap. In hoeverre discriminatie meer of
minder voorkomt naarmate de economische omstandigheden beter zijn en de
arbeidsmarkt krapper, is niet bekend. Choenni (1991) wees er al eens op dat de
dynamische kanten van uitsluitingprocessen weinig aandacht krijgen in minder-
hedenonderzoek.
Wonen: huisvesting en de opname in wijken
Naast de arbeidsmarkt wordt huisvesting als een van de belangrijkste domeinen
gezien voor de verhouding autochtonen – allochtonen. De redenen waarom dit
domein ook in het beleid centraal staat zijn: de concentratie van personen met
minder gunstige sociale kenmerken in een afgebakend gebied, het gevaar van seg-
mentatie en verbrokkeling en dus ook van afnemende sociale samenhang. Tegen
deze achtergrond bestaat de specifieke problematiek van allochtonen hier uit drie,
niet altijd samenhangende, elementen: de gebrekkige doorstroom uit de oude
wijken naar nieuwe gebieden; de relaties tussen bewoners en opname/uitsluiting
van allochtonen in de buurt en ten slotte verzet tegen nieuwkomers. Deze ele-
menten komen hierna achtereenvolgens aan de orde.                                                    189
• De doorstroom.
In zijn Rapportage Minderheden 1995 schrijft het Sociaal en Cultureel Planbureau
de doorstroming in de oude stadswijken toe aan ‘lokale’ factoren als de verdeling
van de woningvoorraad naar huur- en koopwoningen, de beschikbaarheid van
delen van de woningvoorraad, de koopkrachtige vraag onder etnische groepen,
hun voorkeuren en woonwensen, institutionele factoren zoals het huisvestings-
beleid van gemeenten en woningbouwcorporaties, en de discriminatie door ver-
huurders en bemiddelaars op de woningmarkt (Tesser et al. 1995: 31).
In een recent proefschrift over wooncarrières van Turken en Marokkanen in
Utrecht worden enkele van deze bevindingen genuanceerd (Bolt 2001: 164):
• de meeste verhuizingen vinden plaats binnen de huursector. Verhuizingen van
    huur- naar koopwoningen zijn schaars en worden in aantal overtroffen door de
    omgekeerde beweging;
• zeer weinig Turken en Marokkanen weten door te stromen naar eengezinswo-
    ningen. Degene die dit wel lukt, heeft een relatief hoger inkomen en heeft
    gemiddeld langer in de vorige woning gewoond;
• verhuizingen gaan relatief vaker naar grotere woningen met de 5-kamer-
    woning als absoluut plafond.
• hoewel de verhuizingen doorgaans naar een duurdere en grotere woning gaat,
    is het opvallend dat bij Turken een kwart van de verhuisbeweging naar een
    goedkopere woning is.
Zowel bij het ontstaan van de concentratie als bij doorstroming wordt er nauwe-
lijks melding gemaakt van discriminatie. Voor zover de concentratie, of het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 192 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 193 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 gebrek aan doorstroming, het gevolg is van uitsluiting, wordt dat verschijnsel
                                 bepaald door een veelheid van factoren: de geringe financiële draagkracht van de
                                 betrokkenen, de ogenschijnlijk weinig transparante voorkeur voor de concentra-
                                 tiewijk, het geringe aanbod van alternatieve grotere woningen.
                                 Toch wijst Bolt (2001) op twee mechanismen die onbedoeld tot uitsluiting lei-
                                 den. Een verruiming van het aanbod van huurwoningen zal het voor veel Turkse
                                 en Marokkaanse huishoudens mogelijk maken om te verhuizen. De keerzijde
                                 hiervan is dat de concentratie van negatieve kenmerken bij de blijvers zal worden
                                 versterkt. Bolt wijst er ook op dat het verblijf van de bewoners in de concentratie-
                                 wijk kortstondig kan zijn, dus dat de sociale effecten van de wijk op de bewoners
                                 mogelijk te verwaarlozen zijn. De veronderstelde negatieve effecten zijn geldig
                                 op geaggregeerd niveau en statistisch van aard. Onbekend is of het om dezelfde
                                 mensen gaat.
                                 Het tweede mechanisme dat tot sociale uitsluiting leidt, is het voornemen een
                                 deel van de huurwoningen om te zetten in koopwoningen. Het betreft het meest
                                 aantrekkelijke deel van de huurwoningvoorraad. Samen met de nieuwbouw in de
                                 sociale huursector blijft dit segment van de woningvoorraad niet goed bereikbaar
190                              voor lagere inkomensgroepen (Bolt 2000: 170). Dit zou kunnen leiden tot onge-
                                 wilde concentratie, doch dit kon niet onomstootbaar worden vastgesteld.
                                 • De opname van allochtonen in wijken.
                                 Aan de gewenste insluiting van allochtonen in wijken ligt een ‘mengmodel’ ten
                                 grondslag. Het zijn vooral sociale contacten tussen allochtonen en autochtonen
                                 die maatgevend zijn voor de opname in de buurt. Vanuit de ‘mengingsgedachte’
                                 worden gewenste verhoudingen van de bevolkingssamenstelling berekend
                                 (Tesser et al. 1995). Het is derhalve niet verwonderlijk dat in beschouwingen over
                                 de multiculturele wijk gekoerst wordt naar ontmoetingskansen tussen alloch-
                                 tonen en autochtonen. De ideale wijk is de gemengde wijk. Duyvendak bespreekt
                                 het streven hiernaar als de ‘gedroomde wijk’ (Duyvendak 1999).
                                 Van allochtonen lijkt namelijk te worden verwacht dat zij zich mengen en
                                 ‘opgaan in de wijk’, zoals autochtonen dit ‘vroeger’ verondersteld werden te
                                 doen. ‘Vroeger’ staat voor hecht geïntegreerde en cultureel uniforme sociale een-
                                 heden. Op basis van historisch onderzoek naar verzuiling op lokaal niveau
                                 bestaat inmiddels ander inzicht hieromtrent. De wijken kenden ook vroeger tal
                                 van scheidslijnen, als gevolg van het toebehoren tot een bepaalde richting op ker-
                                 kelijk en levensbeschouwelijk gebied (vgl. Blom en Talsma 2000). Ook bestaat
                                 meer inzicht in de invloeden van toenmalige vestiging van nieuwe wijkbewoners
                                 uit andere delen van Nederland (bijv. arbeiders uit Zeeland en Brabant die zich
                                 gedurende de wederopbouwperiode in Rotterdam-Zuid vestigden), en weten we
                                 meer van de distinctiebehoefte van de beter gesitueerden. Dit laatste manifes-
                                 teert zich ook door selectieve migratie naar ‘betere’ wijken. Als gevolg hiervan
                                 kan wat er op een bepaald moment aan sociale samenhang is, zoek raken en kan
                                 in de buurt een concentratie ontstaan van personen met minder gunstige sociale
</pre>

====================================================================== Einde pagina 193 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 194 ======================================================================

<pre>                                                    de ontvangende samenleving als sociale rechtsstaat
kenmerken. Deze verschijnselen van concentratie, segmentatie, verbrokkeling en
migratie zijn oud en hebben weinig aan actualiteit ingeboet. En ook nu wordt de
wijk als het domein gedefinieerd, waarin nieuwkomers, i.c. allochtonen, dienen
te integreren en contacten te onderhouden met autochtonen (Blokland-Potters
1998).
Opvallend aan een deel van het denken over integratie in de wijk is de abstractie
van het sociale milieu. Sociale contacten zijn niet zozeer afwezig als wel ingebed
in functionele netwerken en mede gebaseerd op eerdere ervaringen die autoch-
tonen hebben met etnische minderheden en omgekeerd. Dit is geen nieuwe
ontdekking en evenmin een die beperkt is tot buurtnetwerken. Westphal en
Milton (2000) komen tot een zelfde bevinding voor de samenstelling van bestu-
ren van instellingen en bedrijven.
Gowricharn (1997) wijst erop dat er voor acceptatie in de buurt een zekere mate
van fysieke ‘presentatie’ nodig is. De tuin bijvoorbeeld moet onderhouden zijn,
want deze heeft belangrijke symbolische waarde. Dit geldt ook voor de stoep, de
gordijnen en liefst de auto voor de deur. In het sociaal-fysieke landschap van de
buurt zijn deze ‘markers’ het visitekaartje van nieuwkomers. Niet-nakoming van
deze normatieve eisen kan leiden tot uitsluiting, terwijl beantwoording eraan                          191
sociaal krediet genereert en gemakkelijk(er) leidt tot sociale acceptatie. Maar een
opgelegd sociaal verband vindt Gowricharn onwenselijk: “de meeste wijkbewo-
ners – allochtonen en autochtonen – willen lang niet alles samen doen, en zeker
niet met iedereen.”
De in het voorgaande genoemde ontwikkelingen hebben vooral betrekking op
volwassenen. Tegenover de veronderstelde sociale segregatie is er evenwel een
sociale beweging merkbaar onder jongeren. De ontwikkeling van interetnische
vriendschappen zou hiervan een voorbeeld zijn (Saharso 1992). Gemengde
vriendschappen nemen toe en zijn in de leefwereld van de jonge stadsbewoner
gewoon geworden, al is het zo dat allochtone jongeren toch eerder elkaar opzoe-
ken. “Soort zoekt soort,” zegt Saharso. Maar deze neiging tot concentratie leidt
niet tot vaste relaties; er is eerder sprake van vluchtige sociale contacten. Ook de
ontwikkeling van de ‘jeugdtaal’ waarbij het Nederlands wordt aangevuld met
woorden uit allochtone talen, duidt op andere sociale verhoudingen dan de
oudere generatie gewoon is. Dit wil uiteraard niet zeggen dat die verhoudingen
tussen jongere stadsbewoners zo zullen blijven.
Positieve ontwikkelingen nemen ook niet weg dat wijken soms nog steeds het
specifieke probleemgezicht hebben dat zij in de jaren tachtig hebben verkregen.
Als gevolg van de economische recessie in de jaren tachtig en negentig bestonden
sommige buurten en straten toen immers enige tijd overwegend uit werklozen.
Het ging vaak om on- en laaggeschoolde werknemers die overtollig waren
geworden en die elders passende arbeid moesten zien te vinden. De uitkerings-
dichtheid was hoog en de duur van de werkloosheid lang. In dit kader werd
gesproken over een aankomende ‘tweede generatie werklozen’.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 194 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 195 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 Hieronder bevonden zich in sommige wijken veel etnische minderheden.
                                 Concentraties minderheden vielen samen met concentraties werklozen, wat later
                                 leidde tot (jeugd)criminaliteit en onveiligheid (Van Berkel et al. 1996).
                                 • Het verzet tegen nieuwkomers.
                                 Op de gewraakte wijkconcentratie van allochtonen, die op zichzelf niet behoeft te
                                 worden opgevat als segregatie, reageerden woningbouwcorporaties met een
                                 informeel spreidingsbeleid. Het is van belang vast te stellen dat dergelijke initia-
                                 tieven, die blijkens krantenberichten in alle grote en middelgrote steden ‘verdeel-
                                 sleutels’ normaal maakten, werden ingegeven door welwillendheid. Hierbij is de
                                 overtuiging dat allochtonen op termijn meer baat zullen hebben bij gemengde
                                 wijken. De krapte op de woningmarkt heeft, ondanks dit informeel spreidings-
                                 beleid, toch geleid tot concentraties die op verzet van de bewoners stuitten.
                                 Twee aspecten hebben dergelijke verzetsacties gekenmerkt. Ten eerste waren de
                                 acties beperkt tot enkele straten. Hierbij ging het er vooral om nieuwkomers van
                                 allochtone herkomst te weren, met het argument dat er al genoeg allochtonen in
                                 de straat of buurt woonden en dat er geen ruimte was voor meer. Opvallend was
                                 dat de bewoners in de meeste gevallen benadrukten dat zij geen racisten waren,
192                              maar – vrij vertaald – gewoon de straat of de buurt ‘leefbaar’ wilden houden.
                                 Wellicht kan men hier spreken van een ‘redelijk racisme’ (vgl. Verkuyten 1997).
                                 Ten tweede viel op dat het verzet een breed draagvlak had. Tot de actievoerders
                                 behoorden ook gevestigde allochtonen, met name van Surinaamse en Turkse
                                 herkomst. Met allochtonen onder de actievoerders kan moeilijker worden volge-
                                 houden dat het hier zou gaan om georganiseerde vreemdelingenhaat of iets der-
                                 gelijks. De allochtonen in kwestie gaven specifieke redenen op voor hun verzet
                                 tegen de vestiging van andere allochtonen. De belangrijkste was dat hun kinderen
                                 ook met Nederlandse kinderen moesten kunnen spelen, om aldus vooral de
                                 Nederlandse taal machtig te worden. Een toenemende menging in de wijk roept
                                 in deze gevallen tegenkrachten op die als uitsluitingmechanisme gaan fungeren.
                                 De media
                                 Naast de domeinen van werken en wonen, arbeidsmarkt en de wijk, vormen de
                                 media een eigen studiegebied voor de interactie tussen autochtonen en allochto-
                                 nen. De media berichten over de wereld waarin ook allochtonen leven. Zij geven
                                 er betekenis aan en in menig geval dragen zij bij tot de constructie van die wereld.
                                 Het belang van de media voor de emancipatie van allochtone groepen is juist
                                 gelegen in deze functies. Meer allochtonen op zichtbare plaatsen in de media ver-
                                 groten de herkenbaarheid van de leefwereld van allochtonen (Sterk et al. 2000).
                                 Dit geldt in het bijzonder voor televisie. Nieuwslezers, presentatoren, quiz-
                                 masters of acteurs in soapseries kunnen een soortgelijke uitstraling hebben als
                                 succesvolle sportmensen of showbusiness-figuren. Zij bieden mogelijkheden tot
                                 identificatie, zijn rolmodellen en verspreiden door hun bestaan de geruststellen-
                                 de boodschap dat sociale promotie ook voor allochtonen is weggelegd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 195 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 196 ======================================================================

<pre>                                                   de ontvangende samenleving als sociale rechtsstaat
Naast een herkenbaarheidseffect kan de verschijning van allochtonen op de tele-
visie ook leiden tot een normalisatie-effect door gewenning. Dit effect betreft
uiteraard niet slechts de allochtonen, ook voor autochtonen gaat de aanwezigheid
van allochtonen in het binnenlandse wereldbeeld meer vanzelf spreken. Voor de
Verenigde Staten heeft Bogle (2001) de veranderende rol onderzocht die ‘African
Americans’ vanaf de jaren vijftig op de televisie speelden. Zijn conclusie was dat
dezen een grote invloed hebben gehad op het zelfbeeld van de zwarte gemeen-
schap. In eerdere publicaties had hij ook al aangegeven wat de aanwezigheid van
African Americans in media en films heeft betekend voor de aanvaarding van
deze groepen in de samenleving.
In Nederland is het aantal allochtonen dat werkzaam is in de gedrukte media nog
relatief gering, al is het wel toegenomen. Zij worden nog vaak vooral ingescha-
keld voor zogeheten ‘allochtone zaken’, waar zij uiteraard een voorsprong
hebben, zeker in de nieuwsgaring. Eigen ‘netwerken’ kunnen de diversiteit en
kwantiteit van de berichtgeving ten goede komen en weet hebben van andere
leefculturen en de gevoeligheden die daar bestaan, maken vaak een nauwkeuriger
interpretatie mogelijk van wat gaande is. De professionele groep van allochtone
journalisten heeft een wisselende beroepservaring – vaak zijn het freelancers bij
de regionale en landelijke media. Het feit dat haast elke etnische groep zelf een                     193
veelheid van week- en maandbladen telt, duidt echter op de aanwezigheid van
een groter allochtoon schrijverspotentieel. Ook de lokale migrantenradio en de
qua omvang veel kleinere lokale migrantentelevisie blijken niches te zijn waarin
een groep allochtone schrijvers, presentatoren en journalisten emplooi vindt.
In vergelijking tot de gedrukte media is de instroom van allochtonen in de tele-
visiewereld zonder meer opmerkelijk. Als nieuwslezer, leider van talkshows,
presentator van sportprogramma’s, leider van kinderprogramma’s, als acteur en
actrice in Nederlandse soaps; deze instroom is onmiskenbaar, vooral ook op
‘prime time’. Gelet op de korte tijdspanne waarbinnen dit is gebeurd, doet de
toename van het kleurenspectrum op televisie vermoeden dat het gaat om een
bewust beleid. Televisiemakers lijken bereid de vertrouwde beelden te verande-
ren en lijken hierbij te kiezen voor een geleidelijke strategie. Vandaar wellicht ook
het relatief grote aantal allochtonen van gemengde afkomst op de televisie.
Dit kan ook worden verklaard uit een voorzichtige omgang met de factor ‘soma-
tische afstand’, dat wil zeggen de afstand van uiterlijke lichaamsbeelden van de
ander tot ‘wat men zelf gewoon is’ (Hoetink 1973).
Deze ontwikkeling is zeker van grote waarde voor de integratie van allochtonen
in de Nederlandse samenleving. Als allochtonen er blijk van geven het Neder-
lands goed te beheersen, wordt dit integratie-effect nog versterkt. De taal biedt
immers ook toegang tot de gemeenschappelijke begrippen, aan de hand waarvan
de wereld kan worden begrepen en benoemd. Glastra en Schedler (2001: 12/13)
wijzen erop dat taal niet alleen een communicatiemiddel is, maar ook een voer-
tuig van nationale samenhang en identiteit. Zij memoreren in navolging van De
Swaan (1989: 16) dat de dominante abn-vorm van oudsher ook fungeert als een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 196 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 197 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 cruciale norm voor beschaafd gedrag. Nederlanders blijken de taal verreweg het
                                 belangrijkste nationale kenmerk te vinden (rmo 1999).
                                 Het beeld van de televisie is in de afgelopen dertig jaar op deze manier aanzienlijk
                                 veranderd. Soortgelijke opmerkingen zouden ook kunnen worden gemaakt over
                                 de wereld van de muziek en het grensvlak daarvan met andere kunstvormen.
                                 Uiteraard is een carrière in de media niet voor alle allochtonen weggelegd, even-
                                 min trouwens als een sportcarrière of een carrière in de unst en populaire cultuur
                                 (Kloosterman en Rath 1996). In die zin kan de aanwezigheid van allochtonen in
                                 juist deze sectoren ook wel weer leiden tot een scheef beeld, want anders dan in
                                 de media en de sport komt men succesvolle allochtonen minder tegen in andere
                                 ‘dagelijkse’ maatschappelijke sectoren, zoals bedrijfsleven, politie, krijgsmacht,
                                 en onderwijs. Men kan zeggen dat het hier gaat om formelere systemen met for-
                                 mele toelatingsregimes en dat de toegang tot formele systemen meer tijd vergt en
                                 zich dus pas over een langere periode zal openbaren, maar zeker is dit niet.
                      7.2.2      groepsvorming in eigen kring en over de grenzen
                                 In deze paragraaf wordt aandacht besteed aan groepsprocessen aan de kant van
194                              de allochtonen zelf. De groepen kunnen worden onderscheiden in eigen kringen
                                 met hun functies voor de direct betrokkenen, en in transnationale gemeen-
                                 schappen.
                                 De eigen kring
                                 Bij de bespreking van de buurt is opgemerkt dat menig auteur in het duister tast
                                 over de oorzaken van de wijkconcentratie. Uit een gewilde concentratie wordt
                                 onder andere afgelezen dat betrokkenen zich niet willen mengen, niet of onvol-
                                 doende georiënteerd zijn op de Nederlandse samenleving, sociale achterstanden
                                 opbouwen, in één woord: kansarm zijn (vgl. Choenni 1991).
                                 De lage huren vormen een factor die de keuze van de woning bepaalt, maar
                                 belangrijk zijn ook de functie van de buurt in het stadsdeel, de reeds aanwezige
                                 concentratie van land- en streekgenoten, de grootte van het huishouden (incl. het
                                 aantal inwonende verwanten/kinderen) en van het huis. In termen van de leef-
                                 cultuur is de concentratie geen kwantitatieve aangelegenheid. Zij vormt de kriti-
                                 sche massa om een bepaald leefpatroon en de daarbij behorende sociale en cultu-
                                 rele identiteit mogelijk te maken. In de nabijheid van verwanten, vrienden en
                                 groepsgenoten is het immers gemakkelijker om allerlei vangnetten en voor-
                                 zieningen te organiseren (variërend van financiële hulp, via hulp bij ziekte en
                                 kinderoppas tot aan louter in de eigen taal en volgens de eigen gewoonten onder
                                 elkaar verkeren). Maar ook de behoefte aan cultuurspecifieke goederen en dien-
                                 sten – denk aan de goederen die etnische ondernemers op de markt brengen – of
                                 de vestiging van Hindoe- en Moslimscholen, van tempels en moskeeën zijn juist
                                 door deze conglomeratie-effecten mogelijk. Concentratie geeft niet alleen een
                                 gevoel van vertrouwdheid en sociale veiligheid, concentratie kan ook worden
                                 gezien als een voertuig van sociale kracht.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 197 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 198 ======================================================================

<pre>                                                    de ontvangende samenleving als sociale rechtsstaat
Concentratie leidt aldus tot een zekere mate van allochtone ‘zuilvorming’. Deze
institutionalisering van de leefcultuur verwijst naar een cultuur-sociologisch
begrip ‘zuil’. In tegenstelling tot het politicologisch concept waarin pacificatie
(vgl. Lijphart 1968) van de achterban en de oprichting van politieke partijen, vak-
bonden,onderwijsinstellingen, media kenmerkend zijn, verwijst het sociologisch
begrip ‘zuil’ naar de schepping van eigen voorzieningen en simultane participatie
in andere domeinen van de samenleving. De tienerzoon van Hindoe-ouders gaat
naar een ‘zwarte’ school; hij eet ritueel geslacht vlees bij islamitische familie of
kennissen, gaat naar een openbaar zwembad, bezoekt gemengde discotheken,
heeft op school een gemengde en daarbuiten een ‘etnische’ vriendenkring, en is
ook geïnteresseerd in blanke meisjes. Geen gesloten werelden zoals de zuilen van
weleer, maar de vormgeving van een gemengde leefwereld oftewel: de expressie
van een eigen en nieuwe identiteit (Gowricharn 1998).
Allochtone zuilvorming – dus de institutionalisering van hun cultuur – lijkt flink
terrein te hebben gewonnen. Met name de eigen scholen, media, welzijns- en
religieuze instellingen vallen op. Dit is voor een belangrijk deel mogelijk geweest
door een beroep te doen op grondwettelijke bepalingen die groepen het recht
geven te leven naar eigen levensbeschouwing. Deze vestiging van allochtone
instituties is in sommige gevallen gesubsidieerd door de nationale overheid en is                      195
in ieder geval toegestaan op basis van de in de grondwet en internationale verdra-
gen neergelegde grondrechten.
Dit neemt niet weg dat allochtone groepsvorming vaak als iets ongunstigs wordt
gezien. De vraag is of, zoals gezegd, vanuit de emancipatiebewegingen uit de
negentiende eeuw, en dan nog vooral de laatste fasen ervan in het midden van de
vorige eeuw (met hun verticale structuren met eigen voorzieningen, ideologieën
en vijandbeelden), niet te gemakkelijk een cliché-beeld van verzuiling wordt
geprojecteerd op nieuwe processen van groepsvorming. De groepsvorming die
hier wordt bedoeld, is daarentegen vaak informeler van aard en zit eerder in de
sfeer van wat nu wordt aangeduid als mantelzorg of informele zorg (op de ver-
houding formele en informele voorzieningen wordt later teruggekomen) en heeft
mede een wat Van den Donk (2001) noemt vormende functie voor de leden.
Dit laat overigens onverlet dat er in de praktijk ook negatieve kanten kunnen
zitten aan groepsvorming, waartegen betrokkenen ook weer moeten worden
beschermd. Hierbij kan men denken aan de (grond)wettelijke bescherming van
meisjes die tegen hun wil dreigen te worden uitgehuwelijkt, van kinderen die
door ouders ertoe worden gedwongen af te zien van vervulling van hun school-
plicht, en van degenen die door landgenoten naar Nederland worden gehaald om
hier clandestien te werken (zie ook: Docters van Leeuwen 1992).
Transnationale verbanden
Allochtone gemeenschappen zijn niet slechts lokaal. Steeds vaker blijken deze
gemeenschappen, en een toenemend aantal autochtone Nederlanders, op
verschillende manieren in verbinding te staan met gemeenschappen buiten
Nederland. Deze ontwikkeling lijkt vooral te zijn bevorderd door de toegenomen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 198 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 199 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 welvaart, die meerdere korte vakanties naar een buitenlandse bestemming (of
                                 bliksembezoeken naar ‘thuis’ voor allochtonen) mogelijk maakt. Het massale
                                 gebruik van communicatiemedia (telefoon, gsm, e-mail) en van internet alsmede
                                 de verbreiding van nieuwe betalingsvormen die het verblijf in het buitenland
                                 vergemakkelijken, maken tezamen met een toenemende individualisering deze
                                 ‘fysieke en mentale mobiliteit’ begrijpelijk.
                                 Toegespitst op de allochtone gemeenschappen in Nederland valt op dat deze
                                 ontwikkeling ertoe leidt dat zij een veelheid van contacten onderhouden met het
                                 land van herkomst. Het gaat om onder andere de geld- en goederenhandel met het
                                 land van herkomst, particuliere overmaking van geld (zie hierover ook hfdst. 4),
                                 het onderhouden van religieuze banden, contacten met familie, de recrutering
                                 van huwelijkspartners en dergelijke zaken die het dagelijks leven zowel daar als
                                 hier direct raken.
                                 Deze verbindingen – en verwevenheid – tussen de gemeenschap hier en het land
                                 van herkomst is in sommige gevallen onderhevig aan differentiatie. De Hindoe-
                                 staanse gemeenschap in Nederland bijvoorbeeld is van oudsher georiënteerd op
                                 India. Dit leidt tot een toenemend aantal reizen naar India die het midden houden
196                              van pelgrimage en toerisme. Doordat veel ‘Indiase cultuur’ ook via Engeland
                                 beschikbaar is, raakt de Hindoestaans-Nederlandse gemeenschap ook georiën-
                                 teerd op Engeland, met eveneens een toenemend aantal reizen naar vooral Londen
                                 en Birmingham. Wat zich hier ontwikkelt, is geen transnationale gemeenschap
                                 bestaande uit een migrantengemeenschap in Nederland en het thuisland, maar
                                 een policentrische gemeenschap – in het geval van Hindoestanen – bestaande uit
                                 Nederland, Suriname, Engeland en India. Soortgelijke ontwikkelingen vinden
                                 plaats bij de Turkse en Marokkaanse gemeenschappen, die in Europa noemens-
                                 waardige bevolkingscentra tellen (in België, Duitsland, Frankrijk, Spanje, Italië).
                                 De transnationalisering komt onder andere tot uitdrukking in telefoonwinkels en
                                 in de plaatsing van schotelantennes die het mogelijk maken televisiezenders uit
                                 het land van herkomst (Turkije) of verwante zenders (uit Engeland bijvoorbeeld)
                                 te ontvangen. De plaatsing van schotelantennes, evenals het mediagebruik in
                                 eigen groep, is geïnterpreteerd als een aanwijzing dat met name Turken niet
                                 georiënteerd zijn op de Nederlandse samenleving (Tesser 1995: 197) De dichtheid
                                 van schotelantennes fungeert als een indicator voor segregatie. Anderen, onder
                                 wie Staring en Zorlu (1996: 219), merken daarentegen op dat Turkse migranten
                                 zich bevestigen in hun ‘normaliteit’ door te kijken naar de televisie uit het
                                 herkomstland. Een ander bijkomend effect dat wel wordt genoemd, is dat alloch-
                                 tonen op die manier op de hoogte blijven van de maatschappelijke ontwikkelin-
                                 gen in hun land van herkomst, waardoor het beeld van het land van herkomst
                                 steeds weer kan worden gecorrigeerd. Verheggen en Spannenberg (2001: 122)
                                 wijzen op de recente aanwezigheid van plaatsgebonden televisiezenders, zoals
                                 lokale allochtonenzenders. Op dergelijke zenders kan een menging plaatsvinden
                                 van televisie van het land van herkomst, publieksvoorlichting door de overheid
                                 en maatschappelijke instellingen en specifiek lokaal nieuws.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 199 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 200 ======================================================================

<pre>                                                        de ontvangende samenleving als sociale rechtsstaat
      De ontwikkeling van transnationale verbanden en de verwevenheid met de mul-
      ticulturele samenleving lijkt steeds meer een vast gegeven. Twee factoren spelen
      hierbij een rol. Ten eerste de toegenomen feitelijk immigratie, die in hoofdstuk 2
      aan de orde is gekomen. Weliswaar worden pogingen ondernomen om deze
      instroom te beperken, maar het vraagstuk van de selectieve toelating blijft voor-
      lopig op de politieke agenda staan en dus ook tot de politieke realiteit behoren.
      Dit is ook het geval met andere vormen van immigratie (gezinshereniging,
      studie, arbeid), waarover eerder in dit rapport werd opgemerkt dat ook die voor-
      lopig bij de politieke realiteit blijven horen.
      Ten tweede is opvallend hoe sterk de autochtone bevolking van haar kant ‘trans-
      nationaliseert’. Deels is dit het gevolg van een culturele mondialisering (frequen-
      ter op vakantie gaan naar steeds verdere oorden, kabeltelevisie, internet, de men-
      ging van muziek- en kunstuitingen). Anderdeels zijn er persoonlijke banden die
      deze transnationalisering vorm geven. Te denken valt aan gemengde vriend-
      schappen en huwelijken, waardoor menging in het straatbeeld zichtbaar wordt.
      Aan deze ontwikkelingen is te zien dat het onderhouden van transnationale ban-
      den en integratie zeer wel samen kunnen gaan;het zijn niet vanzelfsprekend anta-
      gonistische verschijnselen. Het verschijnsel van ‘culturele verplaatsing’ doet zich
      bovendien voor in alle sociale lagen, zij het niet in alle lagen in dezelfde mate.                   197
7.2.3 culturele normbeelden
      Een van de zaken die uit de voorgaande paragrafen naar voren zijn gekomen, is
      dat selecties en impliciete eisen mede gemarkeerd worden door normatieve
      wensen. Het meest opvallend zijn de selecties op de arbeidsmarkt en in de buurt,
      maar andere selecties zoals die in de media en de zorg zijn evenmin vrij van
      dergelijke elementen. De vraag is evenwel waarom de selecties niet absoluut zijn.
      Toegespitst op de arbeidsmarkt: begrippen als discriminatie op grond van ras of
      huidskleur, de voorkeur voor een bepaald profiel of de rangorde van etnische
      groepen, verklaren niet waarom bepaalde leden van de groepen toch in dienst
      worden genomen. De uitsluiting is namelijk partieel. Als Marokkanen weinig
      populair zijn op de arbeidsmarkt, hoe komt het dat een deel van hen wel werk
      heeft? Waarom worden niet alle andersgekleurden gediscrimineerd?
      Een verklaring voor de partiële in- en uitsluiting is ontleend aan het begrip
      ‘somatisch normbeeld’ (Hoetink 1973). Een normbeeld is een ideaalbeeld, ken-
      merkend voor een bepaalde (sub)cultuur, waaraan de feitelijke situatie als het
      ware wordt getoetst. Hoetink ontleende dit inzicht aan een studie naar partner-
      keuzes in het Carïbisch gebied. Bij partnerkeuzes hebben betrokkenen een beeld
      van het gewenste uiterlijk: haardracht, lichaamsbouw, lengte, huidskleur, enzo-
      voort. Dit beeld fungeert als een feitelijke norm bij de beoordeling van concrete
      ‘gevallen’. Een somatisch normbeeld verwijst naar het bestaan van ideale beelden
      omtrent het uiterlijk. De feitelijke norm bezit dus een normatieve component die
      is gebaseerd op een beeld. De verbinding tussen deze twee dimensies komt tot
      uitdrukking in het begrip normbeeld.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 200 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 201 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 Op vergelijkbare wijze bestaan er normbeelden die betrekking hebben op gedrag,
                                 culturele normbeelden (Gowricharn 1992). Hierbij kan men denken aan de nor-
                                 matieve eisen die werkgevers stellen omtrent omgangsvormen, taalvaardigheid,
                                 flexibiliteit, leervermogen en dergelijke. Deze beelden veranderen in de loop der
                                 tijd, hoewel bepaalde elementen ervan (zoals het arbeidsethos) kenmerkend kun-
                                 nen zijn voor een beschaving. Dit wil overigens niet zeggen dat er over langere
                                 historische perioden geen fluctuaties in dat ethos bestaan. De intrinsieke waarde
                                 en betekenis ervan echter staan in geen enkele periode ter discussie.
                                 Beantwoorden individuele sollicitanten niet aan een bepaald profiel of cultureel
                                 normbeeld, dan vallen zij al gauw buiten de boot. Passen zij er wel in, dan wor-
                                 den zij ‘toegelaten’ tot het arbeidsbestel. Omdat het om culturele profielen gaat,
                                 tenderen bepaalde etnisch-culturele groepen eerder te worden uitgesloten of juist
                                 te worden opgenomen – vergelijk Spanjaarden met Marokkanen. Dit laat onverlet
                                 dat een opname van individuen ook mogelijk is, terwijl er toch negatieve beelden
                                 bestaan van de groep waartoe zij behoren. Deze culturele selectie heeft niet alleen
                                 betrekking op allochtonen, maar ook op leden van subculturen binnen de
                                 autochtone bevolking – denk bijvoorbeeld aan wat vroeger de ‘rand-of onmaat-
                                 schappelijke groepen’ werden genoemd. Op soortgelijke manier is het plausibel
198                              dat selecties aan poorten van voorzieningen, of het nu gaat om woningbouw-
                                 corporaties, ziekenhuizen of sociale diensten, van de werkgevers (de arbeids-
                                 prestatiebeelden) of de ‘buren met de verzorgde tuin’ mede kunnen zijn
                                 beïnvloed door culturele normbeelden.
                                 Nu kan worden aangevoerd dat de mate waarin individuen beantwoorden aan
                                 culturele normbeelden, (mede) wordt beïnvloed door het genoten onderwijs,
                                 waarin immers allerlei gedragselementen tot ontwikkeling komen. Dit is onge-
                                 twijfeld zo, maar tegelijkertijd wordt met dit argument het belang van de cultu-
                                 rele vorming2 onderstreept: de selectie vindt niet alleen plaats op grond van vak-
                                 inhouden of economische productiviteit, maar evenzeer op grond van
                                 vertrouwde en waarneembare profielen. Deze selectie doet zich niet alleen bij
                                 de instroom voor. Ook bij de doorstroom binnen arbeidsorganisaties wordt er
                                 geselecteerd, onder andere op goed ogende kandidaten. Dit zou een van de ver-
                                 klarende factoren kunnen zijn voor de gemiddeld lagere functies die allochtonen
                                 bekleden bij gelijke onderwijsniveaus (Dagevos 1998).
                                 Wanneer selecties op de arbeidsmarkt plaatsvinden op grond van factoren die
                                 veelal betrekking hebben op culturele wenselijkheden, dan is die selectie te
                                 karakteriseren als een culturele selectie. Dergelijke processen van in- en uitslui-
                                 ting zijn betrekkelijk gewoon. In allerlei subculturen bijvoorbeeld worden deze
                                 selecties met grote vanzelfsprekendheid gemaakt en legitiem gevonden; men
                                 denke ook aan de methode van coöptatie. Vriendenclubs en studieverenigingen
                                 zijn bekende rekruteringsdomeinen op de banenmarkt. Hoe gewoon deze proces-
                                 sen ook mogen zijn, op de arbeidsmarkt kunnen zij ertoe bijdragen dat cultureel
                                 niet-verwante groepen over en weer worden uitgesloten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 201 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 202 ======================================================================

<pre>                                                            de ontvangende samenleving als sociale rechtsstaat
      De normbeelden vertegenwoordigen de cultureel-antropologische kant van in-
      en uitsluitingsprocessen. De invloed van kennis van normbeelden voor het han-
      delen, dus ook voor beleid, kan groot zijn. Veel hangt hierbij af van psychologi-
      sche factoren; op dit microniveau immers spelen normbeelden en ligt de aan-
      sluiting tussen kennis en handelen. Besef van de problemen die het gebruik van
      normbeelden kan oproepen, kan leiden tot gedragscorrecties, maar dit hoeft op
      zich zelf niet zo te zijn. Niet alle uitsluiting is immers discriminatie, zoals verder
      in dit hoofdstuk nog aan de orde komt. Bij uitsluiting moet namelijk worden
      onderscheiden tussen niet-legitieme en legitieme vormen, onbedoelde en
      bedoelde, niet-rechtmatige en rechtmatige, zoals het recht om leerlingen te
      weigeren op grond van religie. Uitsluiting is kortom een ruimer begrip dan
      discriminatie; lang niet alle uitsluiting is in strijd met wet en recht, maar strijdt
      soms weer wel met het rechtsgevoel.
7.3   factoren op politiek-juridisch niveau
      Een tweede groep van factoren die in dit hoofdstuk worden behandeld, ligt op
      het niveau van de politiek-juridische systemen. Allereerst wordt ingegaan op de
      toelating tot het formele staatsburgerschap. Daarna wordt aandacht besteed aan
      de voorzieningen waarop een beroep kan worden gedaan met het oog op het                                  199
      recht op gelijke behandeling. Ten slotte wordt nog het beginsel behandeld van de
      ‘Koppelingswet’, waarmee is beoogd diegenen van voorzieningen uit te sluiten
      die illegaal in Nederland verblijven.
7.3.1 natur alisatie , formeel burger schap
      Jaarlijks geven veel immigranten en allochtonen er de voorkeur aan zich te laten
      naturaliseren en aldus de status te verwerven van Nederlands staatsburger.
      Naturalisatie heeft uiteraard een aantal praktische voordelen. Het biedt immi-
      granten garanties, zoals een paspoort, en waarborgt dat zij niet het land kunnen
      worden uitgezet. Ook verkrijgen zij via naturalisatie tot Nederlander het lande-
      lijke actieve en passieve kiesrecht. Voorts kunnen zij langs deze weg in aan-
      merking komen voor het vervullen van publieke ambten.
      Het naturalisatiebeleid kende tot voor kort lange toetredingsprocedures en tal-
      rijke drempels, zoals betaling (Heijs 1995) Vanaf het begin van de jaren negentig
      werd dit beleid echter versoepeld. De procedure werd vereenvoudigd; aanvragen
      behoefden niet langer bij de politie te worden ingediend, maar bij de gemeente-
      secretarie; de voorwaarden werden openbaar en duidelijker; de behandelings-
      termijn werd verkort; en de eis dat de oorspronkelijke nationaliteit moest
      worden opgegeven, werd minder streng toegepast.
      Hansen en Weil ( 2000) laten in een recent vergelijkend onderzoek zien dat zich in
      vrijwel alle West-Europese landen een soortgelijke ontwikkeling heeft voltrokken.
      Opmerkelijk is volgens hen dat de ontwikkelingen bijvoorbeeld ook gelden voor
      een land als Duitsland, dat door zijn doctrine van afstammingsrecht traditioneel
</pre>

====================================================================== Einde pagina 202 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 203 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 zeer terughoudend is op het punt van naturalisatie. Volgens genoemd onderzoek
                                 worden de overeenkomsten in ontwikkelingsrichting niet veroorzaakt door initia-
                                 tieven van de Europese Unie of doordat het ene land de wetgeving van het andere
                                 land kopieert. De overeenkomsten komen volgens genoemde auteurs vooral voort
                                  uit de veranderingen in de samenleving zelf onder invloed van immigratie.
                                 De veranderingen in maatschappelijke verhoudingen (m.a.w. het ‘multi-etnisch’
                                 worden van die samenlevingen) dwingen de landen ertoe antwoorden te zoeken
                                 op het niveau van hun regels van samenleven. Hierdoor lijken de transformatie-
                                 processen, zoals de aanpassingen in de nationaliteitswetgeving, in de verschillen-
                                 de landen op elkaar, ook als het juridische vertrekpunt in elk land anders ligt.
                                 Een centraal thema van nationaliteitsrecht wordt gevormd door het vraagstuk van
                                 de dubbele nationaliteit. Vanuit het perspectief van dubbele nationaliteit zijn er drie
                                 groepen landen in Europa. Ten eerste landen, waarin het een constant onderwerp
                                 van debat is, zoals Duitsland; ten tweede landen waar het soms op de agenda ver-
                                 schijnt, zoals Nederland; en ten slotte landen waar het geen punt van discussie is,
                                 zoals het Verenigd Koninkrijk. Op praktisch niveau, dat van de manieren waarop en
                                 de intenties waarmee de wetten worden uitgevoerd, verandert het rijtje iets.
                                 Sommige landen accepteren dubbele nationaliteit (Frankrijk, Ierland, Italië en het
200                              Verenigd Koninkrijk); andere landen verzetten zich er sterk tegen (Oostenrijk en
                                 Denemarken); en weer andere landen zijn formeel tegen, maar tolereren en gedogen
                                 het in de praktijk, zoals Nederland en Duitsland (vgl. Hansen and Weil 2000:17)
                                 Overigens is het vraagstuk van de nationaliteitswetgeving, en hiermee ook de
                                 dubbele nationaliteitskwestie, in Nederland ongeveer zo oud als de stichting van
                                 de nationale eenheidsstaat, dat wil dus zeggen vanaf ongeveer het begin van de
                                 negentiende eeuw. In die negentiende eeuw werd het vraagstuk pas actueel na
                                 1860. Op dat moment werd namelijk voor immigranten van de eerste generatie
                                 de afstandseis ingevoerd, dat wil zeggen de plicht om afstand te doen van de
                                 nationaliteit van het land van herkomst. Op die manier wilde men een eind
                                 maken aan de (mogelijk conflictueuze) verplichtingen waaraan burgers met
                                 dubbele nationaliteit kunnen zijn onderworpen. Vóór 1860 speelde het vraagstuk
                                 amper, deels door het overwegend agrarische karakter van de Nederlandse
                                 samenleving van die tijd, maar vooral doordat de grenzen van het land relatief
                                 waren en de nationale staat niet tegelijk ook het soevereine culturele en maat-
                                 schappelijke middelpunt en integratiekader was voor de bevolking in het gebied.
                                 Ná 1860 is het Nederlandse naturalisatiebeleid aanvankelijk steeds restrictiever
                                 geworden, waarbij ook dubbele nationaliteit werd verboden voor de tweede en de
                                 derde generatie. De oorzaken van deze ontwikkeling zijn deels internationaal-
                                 politiek (de toenemende macht van Duitsland en de oorlogsdreiging) en hangen
                                 deels samen met het feit dat de industrialisatie in Nederland in de tweede helft
                                 van de negentiende eeuw pas goed op gang kwam en er aldus ook een fysieke en
                                 communicatie infrastructuur ontstond, die ook condities schept voor de een-
                                 wording in nationaal, taalkundig (het Algemeen Beschaafd Nederlands) en
                                 cultureel opzicht, zoals ook beschreven door Knippenberg en De Pater (1992).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 203 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 204 ======================================================================

<pre>                                                             de ontvangende samenleving als sociale rechtsstaat
         In grote lijnen worden de wisselingen in de nationale geschiedenis vanaf het eind
         van de negentiende eeuw weerspiegeld in de nationaliteitswetgeving en naturali-
         satiepolitiek. In het algemeen kan men stellen: hoe meer oorlogsdreiging, hoe
         meer accent op nationale soevereiniteit, en hoe meer drempels werden opgewor-
         pen voor het verkrijgen van het Nederlanderschap door vreemdelingen. Vanaf de
         jaren vijftig treden om deels praktische redenen (oprichting van de Benelux, eeg)
         weer versoepelingen op, die beginnen met het toestaan van dubbele nationaliteit
         bij de derde generatie. De meest recente versoepelingen betreffen de mogelijk-
         heid voor de tweede generatie om het Nederlanderschap door optie te verwerven
         (dus zonder afstandseis). Ook voor gemengde huwelijken is dubbele nationaliteit
         aanvaard evenals voor Nederlandse emigranten (Nederlanders die in het buiten-
         land de nationaliteit van het land van vestiging willen aannemen zonder hun
         Nederlandse nationaliteit op te geven) (Spijkerboer 2001: 165).
         De formele regeling is op dit moment dat het Nederlanderschap kan worden ver-
         leend aan niet-Nederlanders die daarom verzoeken, meerderjarig zijn en ten min-
         ste vijf jaren (drie jaren als hij getrouwd is of samenwoont met een Nederlander)
         onmiddellijk voorafgaand aan het verzoek in Nederland hebben gewoond.
         Dubbele nationaliteit wordt hierbij in feite voor grote groepen aanvaard, zij het
         niet voor alle. Dit is ook de reden dat het aantal naturalisaties in Nederland in de                   201
         jaren negentig nogal heeft gefluctueerd. In de eerste helft van de jaren negentig is
         over de gehele linie het aantal naturalisaties verdubbeld, tot circa 80.000 per jaar
         in 1996. Daarna heeft zich een daling voorgedaan tot circa 46.000 in het jaar
         2000 (zie figuur 7.1).
 Figuur 7.1     Naturalisaties naar nationaliteit
                                                                               Overig
                                                                               Surinaams
                                                                               Marokkaans
80000                                                                          Somalisch
                                                                               Turks
70000
                                                                               Europees excl. Turk
60000
50000
40000
30000
20000
10000
    0
             1996                1997              1998              1999                2000
Bron: cbs: www.cbs.nl/statline
</pre>

====================================================================== Einde pagina 204 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 205 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 Het aandeel van de Marokkanen onder de genaturaliseerden is vrij constant
                                 gebleven, jaarlijks tussen de 10.000 en 15.000. hiermee vormen zij de grootste
                                 groep (circa een kwart van het totaal). Daarentegen is het aandeel in de naturali-
                                 saties van de Turken vanaf 1996 fors gedaald, van 30.000 in 1996 tot circa 4.000
                                 vorig jaar. Het verschil tussen deze groepen hangt waarschijnlijk samen met
                                 verschil in wetgeving. Zo is in 1998 in de Rijkswet op het Nederlanderschap aan
                                 de juridische afstandseis vastgehouden, dat wil zeggen de eis om afstand te doen
                                 van de nationaliteit van het land van herkomst. Volgens de Marokkaans wetge-
                                 ving kan een Marokkaan echter geen afstand doen van zijn nationaliteit. Marok-
                                 kanen mogen daarom bij naturalisatie tot Nederlander hun Marokkaanse nationa-
                                 liteit behouden. Turken kunnen echter wel afstand doen van hun nationaliteit en
                                 de Nederlandse nationaliteit aanvaarden, maar dan verliezen zij hun rechten in
                                 Turkije (eigendomsrechten, pensioenrechten); een reden waarom veel Turken
                                 geen afstand van hun Turkse nationaliteit willen doen.
                                 De aanvankelijke groei van de naturalisaties in het begin van de jaren negentig
                                 hing samen met een versoepeling van de regels in de praktijk. Deze versoepeling
                                 vond weer plaats omdat in die tijd op grond van voorstellen van het kabinet werd
                                 verwacht dat de nationaliteitswetgeving zou worden geliberaliseerd. In zijn rap-
202                              port Allochtonenbeleid (1989) schatte de wrr het effect van een dergelijke libera-
                                 lisering positief in. Vergeleken met tien jaar geleden zijn er twee factoren die de
                                 toenmalige inschatting nog steeds actueel maken.
                                 Deze factoren betreffen ten eerste de ontwikkelingen in de praktijk van erken-
                                 ning van dubbele nationaliteit zelf. Weliswaar is in 1998, tegen de toenmalige
                                 aanvankelijke bedoelingen van de regering in, de afstandseis als principe in de
                                 wet gehandhaafd, maar daarnaast en vrijwel gelijktijdig zijn hierop vervolgens
                                 zoveel uitzonderingen gemaakt voor verschillende groepen dat het systeem er
                                 achteraf gezien niet transparanter op is geworden. De innerlijke tegenstrijdigheid
                                 in het systeem van het Nederlandse nationaliteitsrecht is er in ieder geval niet
                                 door verdwenen.
                                 Ten tweede zijn er nieuwe omstandigheden gecreëerd die de bezwaren tegen het
                                 eventueel accepteren van dubbele nationaliteit kunnen verzachten. Het naturali-
                                 satiebeleid staat namelijk niet op zichzelf, maar staat in de politieke werkelijkheid
                                 ook in verband met het vreemdelingenbeleid en het inburgeringsbeleid.
                                 Het vreemdelingenbeleid is in de afgelopen periode stringenter en dwingender
                                 geworden. Voorts lijkt de inburgeringsprocedure meer gewicht in de schaal te
                                 gaan leggen. Zeker als de inburgering vanzelfsprekender, dwingender en
                                 professioneler wordt – en dergelijke ontwikkelingen liggen in de lijn der
                                 verwachtingen –, kunnen ook daardoor bezwaren worden weggenomen.
                                 Nieuwkomers worden immers op die manier sneller vertrouwd gemaakt met de
                                 Nederlandse maatschappij en met hun rechten en plichten. Dit zal vooral het
                                 geval zijn als de suggestie van Teulings (1995: 57) wordt gevolgd om naturalisatie
                                 te koppelen aan een geslaagde afsluiting van de inburgering.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 205 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 206 ======================================================================

<pre>                                                        de ontvangende samenleving als sociale rechtsstaat
      Bezwaren tegen aanvaarding van de dubbele nationaliteit hebben vaak te maken
      met de angst voor conflictueuze loyaliteiten; het is een thema dat raakt aan het
      buitenlands beleid. Op dit punt zijn voor een deel echter ook praktische oplossin-
      gen mogelijk (Groenendijk 1999). Zo is in een land als Duitsland – waar anders
      dan in ons land nog wel de dienstplicht geldt –, een verdrag gesloten tussen dat
      Duitsland en Turkije waarin is opgenomen dat de Duitse dienstplicht vervangend
      is voor de Turkse (Broeders 2001).
      Een argument dat in de politiek vaak naar voren wordt gebracht ten gunste van
      het verbod op dubbele nationaliteit, is dat dit de enige manier is om te zorgen
      voor een definitieve loyaliteit aan het land van vestiging. Heijs constateert echter
      mede op basis van een overzicht van onderzoek hiernaar dat dergelijke verwach-
      tingen vrijwel nooit wetenschappelijk zijn bevestigd (Heijs 1995).
      Naturalisatie is een proces, een transitie van louter ingezetenschap naar burger-
      schap met de hierbijbehorende rechten en plichten. Het is een regel voor het
      verkrijgen van een nieuwe status en een belangrijke ‘rite de passage’. Dit gegeven
      kan pleiten tegen dubbele nationaliteit, maar het kan er ook vóór pleiten.
      Hoe meer belang wordt gehecht aan een snelle naturalisatie van zoveel mogelijk
      immigranten, hoe zwaarder de argumenten wegen ten gunste van aanvaarding                             203
      van de dubbele nationaliteit. Hoe zwaarder de argumenten worden gewogen van
      conflictueuze loyaliteiten, hoe meer moet worden vastgehouden aan de afstands-
      eis. In zijn rapport van 1989 woog de raad de argumenten pro zwaarder dan de
      argumenten contra. Het perspectief van een immigratiesamenleving vormt geen
      reden om deze afweging nu anders te laten uitvallen.
7.3.2 gelijkheidsrechten en beginselen van gelijke behandeling
      Artikel 1 van de grondwet bepaalt dat allen die zich in Nederland bevinden in
      gelijke gevallen gelijk worden behandeld en verbiedt discriminatie op welke
      grond ook. Dit artikel legt een belangrijk juridisch fundament onder het tegen-
      gaan van niet gerechtvaardigde ongelijke behandeling. Ongelijke behandeling op
      basis van ras en nationaliteit kan een belangrijk wrijvingspunt zijn in het verkeer
      tussen allochtonen en autochtonen en een belangrijke factor bij hun interacties.
      Hoewel gelijke behandeling niet alleen van toepassing is op ras en nationaliteit,
      nemen deze begrippen hierbinnen een belangrijke plaats in.
      Naast de mogelijkheid van een beroep op de formele (onafhankelijke) rechter
      onder verwijzing naar artikel 1 gw, bestaat sinds ongeveer vijf jaar op landelijk
      niveau ook nog de mogelijkheid van een klacht bij de Commissie gelijke behan-
      deling, die is ingesteld op basis van de Algemene wet gelijke behandeling. Deze
      wet van 1994 is mede een nadere uitwerking van artikel 1 van de grondwet en was
      volgens de wetgever wenselijk “om ter bevordering van de deelneming op gelijke
      voet aan het maatschappelijk leven, bescherming te bieden tegen discriminatie
      op grond van levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht, nationaliteit,
      hetero- of homoseksuele gerichtheid of burgerlijke staat” (Aanhef van de wet).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 206 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 207 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 Door de Algemene wet gelijke behandeling (Awgb) worden artikel 1 van de
                                 grondwet en enkele non- discriminatiebepalingen uit het Wetboek van Strafrecht
                                 en het Burgerlijk Wetboek nader aangevuld en uitgewerkt met een aantal speci-
                                 fieke non-discriminatiebepalingen. De Commissie gelijke behandeling (Cgb)
                                 moet toezien op de naleving ervan.
                                 De Commissie is bevoegd op verzoek van een persoon, groep of organisatie die
                                 zich gediscrimineerd acht, te onderzoeken of een verboden onderscheid wordt
                                 gemaakt, bijvoorbeeld op grond van ras en nationaliteit. De Commissie kan ook
                                 op eigen initiatief een onderzoek doen. De Commissie behandelt zowel klachten
                                 over directe als over indirecte discriminatie. Van indirecte discriminatie is sprake
                                 als een eis neutraal lijkt, maar toch via een omweg leidt tot discriminatie
                                 (Cgb 1999).
                                 De werkwijze van de commissie is betrekkelijk informeel en de procedure vereist
                                 minder strenge bewijsrechtelijke voorzorgen dan bij de formele rechter, maar zij
                                 doet dan ook formeel geen rechterlijke uitspraken. Qua samenstelling bestaat zij
                                 uit (voornamelijk) juristen, met daarnaast personen met een andere maatschap-
                                 pelijke of wetenschappelijke achtergrond. De toegang tot de Commissie is laag-
204                              drempelig en kosteloos. De oordelen waartoe de commissie komt, zijn juridisch
                                 niet bindend en er zijn dan ook geen sancties; wél kan er invloed uitgaan van de
                                 openbare oordelen en de publiciteit. Soms schakelt de klager (of beklaagde) als-
                                 nog de rechter in, nadat de Commissie een uitspraak heeft gedaan. De Commissie
                                 kan dit ook zelf doen, als bijvoorbeeld haar oordeel niet wordt opgevolgd. Tot nu
                                 toe is dit volgens de Commissie (1999) overigens nog niet voorgekomen. Meestal
                                 neemt de rechtbank het oordeel van de Commissie als uitgangspunt, maar niet
                                 altijd is een rechterlijke uitspraak volledig in overeenstemming met dat oordeel.
                                 In haar laatste jaarverslag (1999) concludeert de Cgb dat de meeste klachten nog
                                 steeds gaan over onderscheid op grond van geslacht, en ras/nationaliteit. In dit-
                                 zelfde jaarverslag vermeldt de commissie ook de uitslag van de eerste wettelijk
                                 verplichte evaluatie van de Awgb en van de Cgb, die in 1999 heeft plaatsgevon-
                                 den. De conclusie was dat de Awgb aan zijn doel beantwoordt: “hij is functioneel
                                 is en voorziet duidelijk in een maatschappelijke behoefte” (Cgb 1999).
                                 De Commissie concludeert in de genoemde eerste wettelijke evaluatie dat gelijke
                                 behandeling veel breder is dan het terrein dat de Awgb nu bestrijkt. Zeker nu op
                                 Europees niveau verdergaande regulering tot stand komt, kan en mag de wetge-
                                 ver in Nederland namelijk niet achterblijven. Verder vindt de Commissie gelijke
                                 behandeling het verwarrend dat de Awgb op belangrijke terreinen niet van toe-
                                 passing is. Burgers zijn bijvoorbeeld bij ongelijke behandeling door de overheid
                                 minder beschermd door de Awgb dan bij ongelijke behandeling door particu-
                                 lieren. Zo vallen subsidiebesluiten en vergunningverlening buiten de werking
                                 van de Awgb. De Commissie zou willen dat de laagdrempelige voorziening ook
                                 meer openstaat voor klachten over ongelijke behandeling door de overheid
                                 (Nieuwsbrief 11).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 207 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 208 ======================================================================

<pre>                                                  de ontvangende samenleving als sociale rechtsstaat
De Algemene wet gelijke behandeling is het resultaat van vele jaren maatschap-
pelijke discussie over directe en indirecte discriminatie vanaf ongeveer het
midden van de jaren zeventig. Niet slechts de Awgb is hieruit voortgekomen,
in dezelfde periode zijn ook veel wetten gecontroleerd en gecorrigeerd op
bepalingen die indirect kunnen leiden tot ongelijke behandeling en onbedoeld
onderscheid.
Door de Algemene wet gelijke behandeling en de Commissie gelijke behandeling
is het vraagstuk van gelijke behandeling in Nederland institutioneel in een aantal
opzichten verder uitgewerkt dan in veel andere West-Europese landen. Hierdoor
heeft de Nederlandse wetgever, naast het bestaande rechterlijke systeem, nu ook
deels in aanvulling hierop een meer politiek-maatschappelijk beoordelings-
systeem geïntroduceerd. Beide systemen zijn gebaseerd op een deels verschillen-
de institutionele moraal. Kernpunten bij het rechterlijk systeem zijn de onafhan-
kelijkheid van de rechter, de mogelijkheid van hoger beroep, de regels van
bewijsvoering en jurisprudentie. Bij het niet-juridische beoordelingssysteem van
de Cgb gaat het om een aan een maatschappelijk belang gerelateerd beginsel dat
door publieke organen en anderen moet worden bewaakt. Dit laatstbedoelde
systeem is naar zijn aard primair inhoudelijk of cultureel (een bepaald inhoude-
lijk beginsel en belang staat immers voorop, de werkwijze is hier deels op afge-                     205
stemd). Het eerstbedoelde beroep op de formele rechter is primair procedureel.
De procedure van afweging staat hierbij voorop, de inhoudelijke afweging hangt
daar deels mee samen.
In Amerikaanse politiek-wetenschappelijke kring wordt discussie gevoerd over
de voor- en nadelen van de louter rechterlijke afhandeling van geschillen.
Dit gebeurt onder verwijzing naar een alternatief, waarbij kwesties zoals die van
gelijke behandeling meer uit de juridische sfeer worden gehaald naar die van
publieke beginselen, die worden bewaakt via door de overheid ingestelde open-
bare commissies van onderzoek, advies en bemiddeling. De voorkeur voor maat-
schappelijk-bestuurlijke systemen van geschilbeslechting bij klachten over dis-
criminatie heeft vooral te maken met de juridisering van kwesties van gelijke
behandeling in de vs (vgl. Howard 2001). Juridisering zou allerlei onbedoelde
neveneffecten hebben, zoals een toenemende druk op de maatschappij door alle
juridische mogelijkheden om ongelijke behandeling aan de kaak te stellen.
Van een maatschappelijk in plaats van juridisch stelsel wordt daarentegen een
geringere aanzuigende en politiserende werking verwacht. In Nederland is thans
geen sprake van een óf–ófkeuze. Het Nederlandse voorbeeld laat juist de comple-
mentariteit tussen beide systemen zien: de Commissie gelijke behandeling
brengt niet-bindende adviezen uit, voor een bindende beslissing moet men bij de
rechter zijn en omgekeerd. Dat wil uiteraard niet zeggen dat het Nederlandse
systeem voor eens en altijd vaststaat. Op Europees niveau, waar grondrechten
een belangrijke pijler onder de Unie vormen, lijkt namelijk een steeds verdere
uitbreiding op te treden van het gelijkheidsrecht. Het Europees Verdrag voor de
Rechten van de mens (evrm) vormt hierbij een belangrijk referentiepunt,
evenals de uitspraken over ongelijke behandeling van het Hof van Justitie en het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 208 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 209 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 Europese Hof voor de Rechten van de mens (ehrm). Hieraan kan worden toege-
                                 voegd de richtlijn die de Europese Raad op 29 juni 2000 heeft vastgesteld over
                                 discriminatie op grond van ras of etnische afstamming (Richtlijn 2000/43/eg).
                                 Samen met een andere Europese richtlijn waarin een kader voor gelijke behande-
                                 ling bij werkgelegenheid en beroep is vastgelegd(2000/78eg), hanteren zij een
                                 ruimere werkingssfeer dan de Awgb; anders dan in Nederland vallen ook wetten
                                 in formele zin en besluiten van bestuursorganen eronder. Bovendien maakt de eu
                                 geen uitzonderingen voor de andere grondrechten. Sewandono (2001) noemt deze
                                 eu-richtlijnen van grote betekenis voor de uitleg en toepassing van de Awgb.
                                 Overigens zouden wellicht ook vanuit het Europese recht vragen kunnen worden
                                 gesteld bij de verwachtingen en toekomstplannen van de Commissie gelijke
                                 behandeling met betrekking tot de Awgb en haar ambitie zowel een onafhankelij-
                                 ke geschillenbeslechter te worden als overheidsadviseur ten aanzien van wetten
                                 en overheidsbesluiten. Een vraag voor de toekomst kan zijn hoe vanuit Europees-
                                 rechtelijke optiek (bijv. artikel 6 van het evrm verdrag) deze beide rollen zich dan
                                 tot elkaar zullen verhouden (het ehrm doet thans een onderzoek naar een derge-
                                 lijke samenval van functies van wetgevingsadviseur en ‘rechter’ bij de Raad van
                                 State).
206
                                 Concluderend kan worden gesteld dat in Nederland een verstrengeling dreigt te
                                 ontstaan van de bestuurlijke en rechterlijke systemen gericht op vraagstukken
                                 van gelijke behandeling. Uit het bovenstaande blijkt dat de institutionele ontwik-
                                 keling nog volop gaande is. In een dergelijke dynamische context komt het aan op
                                 spelregels die duidelijk zijn en op een eenduidige taakafbakening tussen de
                                 betreffende bestuurlijke en rechterlijke systemen. Het doel moet dan ook zijn bij
                                 de Europees-rechtelijke dynamiek op dit gebied het systeem overzichtelijk te
                                 houden. Een dergelijk rechtsstatelijk thema valt echter buiten het kader van dit
                                 rapport.
                      7.3.3      koppelingswet
                                 De op 1 juli 1998 in werking getreden Koppelingswet introduceert een koppe-
                                 lingsbeginsel als algemeen principe van het vreemdelingenrecht en het voorzie-
                                 ningenbeleid. Zo wordt een koppeling aangebracht tussen de aanspraken van
                                 vreemdelingen op collectieve voorzieningen en het verblijfsrecht van de vreem-
                                 deling. Een vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijft, kan geen
                                 aanspraak maken op collectieve voorzieningen. Het doel van de wet is het voor
                                 illegalen onaantrekkelijk te maken in Nederland te blijven door het hen onmoge-
                                 lijk te maken bepaalde uitkeringen en voorzieningen te ontvangen.
                                 De Koppelingswet biedt ook een illustratie van de afweging van aan belangen
                                 gerelateerde grondrechten. Enerzijds kan men immers spreken van een basisrecht
                                 van gemeenschappen om hun eigen voorzieningen te creëren en te bepalen dat
                                 deze alleen gelden voor de eigen rechtsgenoten van die gemeenschappen en tot
                                 die gemeenschap toegelaten vreemdelingen, bijvoorbeeld officieel erkende
</pre>

====================================================================== Einde pagina 209 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 210 ======================================================================

<pre>                                                    de ontvangende samenleving als sociale rechtsstaat
vluchtelingen. Tegelijkertijd zijn er universele grondrechten waarop iedereen,
dus ook vreemdelingen zonder erkende verblijfstatus, een beroep kan doen om
toch van zulke voorzieningen gebruik te maken. Zo hebben illegalen op grond
van internationale verdragen een recht op rechtshulp, hebben hun kinderen in de
leerplichtige leeftijd toegang tot onderwijsvoorzieningen en kunnen bepaalde
vormen van medische zorg niet aan hen worden ontzegd.
Dit principiële gegeven ziet men ook terug in de Koppelingswet. Enerzijds ver-
plicht de wet de uitvoerders van landelijke wetten, zoals besturen van scholen,
ziekenhuizen, woningcorporaties, en socialezekerheidinstellingen om illegalen
de toegang tot die voorzieningen te weigeren. Zo mogen zij bijvoorbeeld niet
deelnemen aan een ziektekostenverzekering. Anderzijds verplicht de wet om zie-
ken te ‘gedogen’ en heeft zij een Stichting Koppeling oftewel een ‘Koppelings-
fonds’ in het leven geroepen, waarop artsen en ziekenhuizen een beroep kunnen
doen voor vergoeding van medische kosten die, zoals gezegd, op grond van de
Koppelingswet niet door illegalen zelf mogen worden betaald (Voogd 2000).
Ook kan financiële compensatie worden verkregen via de Beleidsregel dubieuze
debiteuren bij het College Tarieven Gezondheidszorg (ctg). Herten et al. (2001)
constateren dat er weinig knelpunten zijn bij de financiering van (medische) zorg
voor illegalen.                                                                                        207
De Koppelingswet is door de wetgever zo opgezet dat autonome instellingen deel
worden van een zogenaamd ‘geïntegreerd vreemdelingenbeleid’ (in de termen
van dit rapport een geïntegreerde sociale rechtsstaat) in antwoord op de vereisten
van een immigratiesamenleving. De toegangsselectie voor de Nederlandse sociale
rechtsstaat geschiedt immers niet altijd aan de landsgrenzen, maar vaak direct
aan de loketten van uitkeringsinstanties en bij de poorten van arbeidsmarkt,
woningmarkt en bij allerlei andere zelfstandige en maatschappelijke instellingen
die voorzieningen verschaffen. De Koppelingswet tracht tegenwicht te bieden
aan een dergelijke feitelijke situatie. Hierbij heeft de wetgever gekozen voor een
manier waarop een actieve rol in het weren van vreemdelingen wordt weggelegd
voor uitvoeringsinstellingen(‘de loketten’). Zij moeten daardoor een oorspronke-
lijke staatsfunctie (die van poortwachter) uitvoeren die niet direct bijdraagt aan
hun eigen doelstellingen en soms zelfs ingaat tegen de natuurlijke opstelling van
de uitvoeringsinstellingen. Op dit punt heeft de wetgever een groter belang
gehecht aan het bereiken van zijn eigen doel – een sluitende aanpak van het
vreemdelingenbeleid – dan aan het doel van de instelling om zich geheel te
richten op haar eigen, ook vaak in wetten geformuleerde, functie.
Naast de wetgever en de uitvoeringsinstellingen is er ook de rechter. Een aantal
illegalen heeft zich met klachten over de toepassing van de wet tot de rechter
gewend. De rechter vond in eerste instantie dat deze illegalen inderdaad in hun
belangen waren geschaad, belangen die door internationale verdragen worden
beschermd. In hoger beroep was de rechter echter van mening dat de overheid
bepaalde collectieve belangen mag laten prevaleren boven het individuele belang,
in dit geval het belang van de illegaal (Strijers 2001).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 210 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 211 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 Achteraf gezien lijkt het doel van een geïntegreerde sociale rechtsstaat in het licht
                                 van een immigratiesamenleving in relatief korte tijd te zijn verwezenlijkt.
                                 De geschiedenis van de Koppelingswet gaat namelijk terug op het regeerakkoord
                                 van 1989 – waarin de verklaring was opgenomen dat illegaliteit moest worden
                                 tegengegaan – en op de aanbeveling van de Commissie binnenlands vreemde-
                                 lingentoezicht (commissie-Zeevalking) dat illegaal verblijvende vreemdelingen
                                 in beginsel moeten worden uitgesloten van het gebruik van collectieve voorzie-
                                 ningen (Verberk 1998:3) In ruim tien jaar tijd is aldus een geïntegreerd systeem
                                 uitgekristalliseerd en in de sociale rechtsstaat verankerd.
                                 Bovendien is uit een tussentijdse rapportage van het wodc uit 1999 inmiddels
                                 bekend dat de wet formeel is geïmplementeerd op een reeks van beleidsterreinen
                                 en door een grote verscheidenheid aan uitvoerders. De overgang schijnt boven-
                                 dien zonder al te grote problemen tot stand te zijn gebracht (Etman en Korpel
                                 1999: 5-6).
                                 Deze ontwikkelingen op juridisch en rechtsstatelijk gebied bieden derhalve per-
                                 spectief voor een immigratiesamenleving, waarvan de pijlers op elkaar zijn afge-
                                 stemd, waar het gaat om de driehoek immigratie, integratie en sociale rechtsstaat.
                                 Weliswaar beperken de aanpassingen zich tot het uitsluiten van illegalen van
208                              voorzieningendomeinen, maar op het gebied van de sociale rechtsstaat in ver-
                                 houding tot de immigratiesamenleving vormt de Koppelingswet wel een eerste
                                 en belangrijke hoeksteen. Het voorbeeld van de Koppelingswet laat tevens zien
                                 dat het mogelijk is een groot aantal wetten van de sociale rechtsstaat in een rela-
                                 tief korte termijn te herzien in verband met processen van transnationalisering
                                 die in paragraaf 7.2 en elders in dit rapport aan de orde zijn gekomen. De ervarin-
                                 gen met de Koppelingswet stemmen ook positief over de mogelijkheden om bij
                                 de herijking van de vormgeving van voorzieningen van de sociale rechtsstaat,
                                 zoals die de afgelopen jaren telkens plaatsvinden, een toets in te bouwen vanuit
                                 het perspectief van een immigratiesamenleving.
                                 Ten slotte bieden de ervaringen tot nu toe met de juridische aanpassingen door de
                                 Koppelingswet ook meer duidelijkheid over de formele beleidsvrijheid die er in
                                 een immigratiesamenleving bestaan voor de ‘zelfstandige’ en maatschappelijke
                                 instellingen die belast zijn met uitvoering van publieke functies. Vooral door de
                                 uitspraken van de rechter is duidelijk geworden dat het collectieve belang van de
                                 handhaving van de Koppelingswet voorgaat, boven de vrijheid van de instellin-
                                 gen om mensen ongeacht hun verblijfstatus tot voorzieningen toe te laten.
                                 Er ontstaat in het algemeen meer helderheid over de beleidsvrijheid en over de
                                 marges van gedogen in een immigratiesamenleving. Met andere woorden: er is
                                 een samenhang tussen een immigratiesamenleving en de noodzaak van het
                                 rechtsconform handelen van de instellingen in die samenleving.
                                 In hoeverre zijn de veranderingen al doorgedrongen in de feitelijke handhaving
                                 van de wet? De zelfstandige en maatschappelijke instellingen kunnen wel bekend
                                 zijn met de wet, maar de vraag blijft of individuele instellingen ook daadwerkelijk
                                 gevolg geven aan de wet. Vragen zij bijvoorbeeld naar de verblijfspapieren van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 211 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 212 ======================================================================

<pre>                                                         de ontvangende samenleving als sociale rechtsstaat
      degenen die toegang zoeken tot hun voorzieningen? Veel empirische gegevens
      zijn hier nog niet over; het wodc voert thans een evaluatieonderzoek uit naar de
      feitelijke uitvoering van de wet. Wel is uit openbare verklaringen van bijvoor-
      beeld enkele scholengemeenschappen bekend dat zij er tegenstander van zijn
      niet-leerplichtige leerlingen te controleren en uit te zetten. Ook hebben kerken
      en enkele grote steden kort na de invoering van de Koppelingswet verzet aangete-
      kend tegen de wet, evenals de Koninklijke Nederlandse Maatschappij tot bevor-
      dering van de Geneeskunst (knmg) en de Federatie Opvang.
      Dit kan erop wijzen dat de decentrale uitvoering van wetten eigen institutionele
      problemen met zich meebrengt en dat in de toekomst waarschijnlijk meer zal
      moeten worden geïnvesteerd in de handhaving van de Koppelingswet, mede
      vanuit het oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Voor de uitvoerende
      instanties moet dan uiteraard wel duidelijk zijn dat de Koppelingswet het sluit-
      stuk vormt van het toelatings- en uitzettingsbeleid. Aan de ene kant geldt dat de
      Koppelingswet dan goed moet worden gehandhaafd, terwijl aan de andere kant
      de uitvoering van de Koppelingswet niet in de plaats kan komen van het formele
      toelatings- en uitzettingsbeleid (zie ook hfdst. 3).
                                                                                                            209
7.4   factoren op het niveau van het sociale- infr astruc-
      tuurbeleid
      Ten slotte wordt in dit hoofdstuk ingegaan op enkele factoren in het beleid ten
      aanzien van de sociale infrastructuur, namelijk de ‘zwarte en witte scholen’ en de
      aansluiting van formele voorzieningen bij informele vormen van wederkerig-
      heid.
7.4.1 zwarte en witte scholen
      Het aantal concentratiescholen, met een meerderheid van zogenoemde 1.9 leer-
      lingen (d.w.z. leerlingen die bijna dubbel tellen voor de formatievaststelling van
      de school in kwestie), is in het basisonderwijs de laatste jaren toegenomen.
      Zo heeft bijna de helft van de basisscholen in de grote steden ten minste 50 pro-
      cent 1.9 leerlingen, terwijl het aantal ‘zwarte scholen’ in de andere steden ook
      toeneemt. Het integratiebeleid stelt zich onder meer ten doel de groei van het
      aantal zwarte scholen tegen te gaan. De belangrijkste reden hiervoor is dat deze
      scholen over het algemeen minder onderwijsresultaten boeken dan ‘gemengde’
      scholen met leerlingen die een zelfde sociaal-economische achtergrond hebben.
      Dat zwarte scholen over het algemeen slechter presteren, kan komen doordat
      leerkrachten hun doelen en verwachtingen aanpassen aan het niveau van de
      leerlingen, doordat de leerlingen zich niet aan elkaar kunnen optrekken, en
      doordat allochtone leerlingen te weinig geconfronteerd worden met Nederlandse
      leerlingen en dus ook met de Nederlandse taal. (Dit laatste was bijvoorbeeld de
      reden waarom vorig jaar Turkse moeders in Deventer hun kinderen collectief van
      zo’n concentratieschool hebben afgehaald.)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 212 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 213 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 Om de segregatie in zwarte en witte scholen tegen te gaan worden twee strate-
                                 gieën gevolgd, namelijk verplichte spreiding en achterstandenbeleid. Van der
                                 Meulen (2001) heeft onlangs onderzocht of een verplicht spreidingsbeleid juri-
                                 disch aanvaardbaar is. Hij kwam tot de conclusie dat dit niet het geval is, onder
                                 andere omdat dit in strijd is met de Wet Primair Onderwijs en de Algemene wet
                                 gelijke behandeling, en op internationaal niveau met het Internationaal Verdrag
                                 inzake uitbanning van elke vorm van rassendiscriminatie en met het eg recht.
                                 Vooral het basisbeginsel dat aan het Nederlandse bestel ten grondslag ligt, name-
                                 lijk de vrijheid van schoolkeuze, verzet zich tegen een verplichte spreiding. Deze
                                 keuzevrijheid wordt vooral ook gegarandeerd door de grondwettelijke garanties
                                 voor een pluriform onderwijsaanbod.
                                 Nu kan worden gesteld dat het recht zich weliswaar verzet tegen verplichte sprei-
                                 ding, maar zich uiteindelijk wel neerlegt bij de feiten, bijvoorbeeld onder de druk
                                 van omstandigheden of om kritiek en interventies voor te zijn. In de praktijk kan
                                 immers zo worden omgegaan met de selectieregels dat de scherpe kantjes van de
                                 segregatie tussen witte en zwarte scholen worden afgevijld. Weliswaar mogen
                                 bijzondere scholen leerlingen weigeren op levensbeschouwelijke gronden, maar
                                 doen zij dat ook? Bijzondere scholen op confessionele grondslag (met uitzonde-
210                              ring van scholen op streng religieuze grondslag, zoals scholen met de Bijbel)
                                 lijken vaak een open toelatingsbeleid te voeren. Ook blijkt dat in de stadswijken
                                 met veel allochtonen het percentage allochtonen in bijzondere scholen weliswaar
                                 procenten lager uitvalt dan in openbare scholen, maar dat de verschillen in
                                 samenstelling tussen bijzondere en openbare scholen in concentratiewijken in
                                 het niet valt bij de verschillen tussen scholen in zwarte en witte wijken. “De etni-
                                 sche samenstelling van scholen is in belangrijke mate afhankelijk van factoren
                                 buiten het onderwijs, bijvoorbeeld de sociaal-economische positie van allochto-
                                 ne groeperingen, de fysieke concentratie (in wijken) in de grote steden en de
                                 demografisch samenstelling van etnische bevolkingsgroepen” (Hand II 1999-
                                 2000: 61, aangehaald door Van der Meulen 2001: 46).
                                 Bij de laatste grondwetswijziging is na langdurige discussie besloten artikel 23
                                 over de onderwijsvrijheid ongemoeid te laten. Dit besluit vond plaats in 1983,
                                 dus voorafgaand aan de nieuwe migratieproblematiek, die vanaf ongeveer 1985
                                 vrijwel permanent op de maatschappelijke en politieke agenda staat. Nu de
                                 omstandigheden zijn gewijzigd, lijkt in de praktijk op den duur niet te ontkomen
                                 aan een hernieuwde principiële discussie over de legitimiteit van voorwaarden
                                 van toegang tot leerplichtig onderwijs.
                                 Dit laat onverlet dat de overheid ook nu al tracht de scherpe kanten van de identi-
                                 teitskwestie af te halen. Te denken valt aan maatregelen die zijn genomen of
                                 voorbereid, waardoor nieuwe groepen die niet tot de ‘kleur’ van de school beho-
                                 ren, in het bijzonder onderwijs meer rechten krijgen; zo is er een gegarandeerd
                                 recht op toegang tot de medezeggenschapsraad van de school en het recht in die
                                 raad mee te beslissen over de identiteit van de school. Ook valt te denken aan het
                                 advies van de Onderwijsraad uit 1996, waarin hij bepleit om scholen slechts op
</pre>

====================================================================== Einde pagina 213 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 214 ======================================================================

<pre>                                                    de ontvangende samenleving als sociale rechtsstaat
basis van het getalscriterium op te nemen in het landelijke plan van scholen
(basis voor financiering) en niet omdat die van een tevoren bepaalde levens-
beschouwelijke richting is.
Mentink (1995) geeft in een historisch overzicht aan dat de uitleg van art. 23 Gw
door de tijd heen veel mogelijkheden tot verruiming heeft geboden. Hij laat ook
zien dat door de maatschappelijke ontwikkelingen telkens nieuwe vragen
worden toegevoegd aan de bestaande vragen over het recht op onderwijs.
Nu zouden dit de vragen kunnen zijn of scholen straks helemaal geen grens meer
mogen stellen bij de toelating. Of mogen bijzondere én openbare scholen straks
formeel leerlingen weigeren als zij hierdoor aantoonbaar eenzijdig van samen-
stelling worden?
Onder wijsachterstandenbeleid
Op basis van het voorgaande kan worden geconcludeerd dat de marges om segre-
gatie naar etniciteit tegen te gaan, beperkt zijn. Dit geldt niet slechts voor het ins-
trument van de verplichte spreiding, maar ook voor het instrument dat juridisch
beter aanvaardbaar is, te weten het onderwijsachterstandenbeleid. Via dit beleid
worden aan concentratiescholen extra middelen ter beschikking gesteld, met
name door de al aangehaalde gewichtenregeling, waarbij allochtone leerlingen                           211
voor de formatievaststelling bijna twee keer zo zwaar (1.9) wegen als autochtone
kinderen. Deze gewichtenregeling is wel de duurste voorziening (circa een half
miljard gulden), maar niet het enige onderdeel van het onderwijsachterstanden-
beleid. Hiernaast is er namelijk nog het gemeentelijk achterstandenbeleid en zijn er
verschillende ‘fondsen’: voor het oplossen van arbeidsmarktproblemen op zwarte
scholen, voor projectactiviteiten en voor de vroeg- en voorschoolse educatie.
Er zijn de afgelopen jaren verschillende onderzoeken gedaan naar de effectiviteit
van het onderwijsachterstandenbeleid. Een van de meest omvattende onderzoe-
ken was van de Algemene Rekenkamer. Deze kwam tot de conclusie dat waar
informatie een beeld geeft van de resultaten van dit beleid “er geen blijvende
resultaten zijn geboekt” (2001:87). Eerdere onderzoekingen waren ook al tot
soortgelijke teleurstellende bevindingen gekomen.
Decentralisatie
Het beeld dat uit bovenstaande oprijst, is dat van marges van integratiebeleid.
De overheid kan minder dan soms wordt gedacht. De vraag is of het bij deze
constatering moet blijven. Hangen de marges samen met de inrichting van het
beleid? Is dit beleid wellicht te centralistisch en belet het differentiatie op lokale
schaal? Wil men dit anders, dan moeten bijvoorbeeld de gemeenten meer midde-
len krijgen om zelf het onderwijsbeleid te bepalen.
Een dergelijke bestuurlijke decentralisatie van beleid naar gemeenten is in 1997
en 1998 doorgevoerd. Ook de effecten van dit beleid zijn onlangs onderzocht.
Nyfer (2001:), het instituut dat dit onderzoek heeft uitgevoerd, concludeert dat
“de gegevens niet wijzen op toenemende verschillen tussen scholen.”
</pre>

====================================================================== Einde pagina 214 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 215 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 Achteraf gezien, zo concludeert Nyfer, lijkt te weinig rekening te zijn gehouden
                                 met verschillen in uitgangspositie tussen gemeenten – sommige gemeenten
                                 moesten nog een geheel eigen apparaat voor coördinatie van onderwijsbeleid
                                 opbouwen – en hebben gemeenten mogelijk te veel zekerheid gezocht in stan-
                                 daardmodellen van andere gemeenten, waardoor “maatwerk niet uit de verf
                                 kwam” (2001 :62).
                                 In dit verband kan ook worden verwezen naar een analyse die Van der Zwan
                                 (2001: 140-141) onlangs maakte van het lokale achterstandenbeleid. Hij wijst er
                                 hierbij dat een eigen leer- en aanpassingsvermogen van de instellingen van
                                 onderwijs wordt ontmoedigd. Zijns inziens hebben de speciale subsidies aan ach-
                                 terstandsscholen in het kader van het (gedecentraliseerde) achterstandenbeleid
                                 perverse effecten. Op basis van onderzoek van de Rotterdamse situatie merkt hij
                                 op dat de toewijzing van extra middelen namelijk kan worden beïnvloed door
                                 handigheid en beeldvorming van de schoolleiders. Bovendien worden deze ertoe
                                 aangezet hun aandacht te richten op de overheidsomgeving en hun rol te zoeken
                                 in het verkeer met het beleid, in plaats van in de zorg voor het onderwijs zelf. Ten
                                 slotte wordt het scholen zo te gemakkelijk gemaakt om hun vaste punt te nemen
                                 in overheidsrichtlijnen, wordt het organisatieleerproces op lokaal niveau ont-
212                              moedigd, kan outputgerichtheid te veel een doel in zichzelf worden (omdat zij
                                 daarop worden afgerekend) en worden scholen ertoe gebracht hun functies te
                                 verbreden, terwijl zij volgens Van der Zwan juist meer zouden moeten worden
                                 gehouden aan hun kerntaken; in het belang van hun allochtone leerlingen.
                                 Van der Zwan pleit ervoor scholen zelf verantwoordelijk te maken voor de bewa-
                                 king van hun kwaliteit en voorts voor de signatuur van de school, datgene waar-
                                 mee een concrete school zich kan onderscheiden van een andere school en waar-
                                 op die school graag wordt aangesproken, bijvoorbeeld de cultuur en traditie van
                                 de school, het netwerk van de school, de inzet en kwaliteit van leerkrachten en de
                                 leermethodes. Ouders blijken vaak ook veel waarde te hechten aan de signatuur
                                 en reputatie en laten dit gegeven soms zwaarder laten wegen dan de openbare
                                 Cito-scores.
                                 Overigens kan onvoldoende aandacht voor kwaliteit op het niveau van een
                                 individuele school ook worden uitgelokt door schaalvergroting en fusie. Een aan-
                                 wijzing hiervoor is dat volgens de Onderwijsinspectie (2001) de zorg voor de
                                 kwaliteit in het lager beroepsonderwijs niet optimaal is. Juist in die sector hebben
                                 zich, zoals bekend, veel fusies en concentraties voorgedaan.
                                 Om scholen in staat te stellen zelf de condities van hun succes te beïnvloeden,
                                 zouden zij ook de arbeidsvoorwaarden van hun medewerkers moeten kunnen
                                 verbeteren, aldus Van der Meulen en anderen. De achterliggende gedachte hierbij
                                 is dat achterstandsscholen meer in staat moeten worden gesteld de beste leer-
                                 krachten aan te trekken. Nu worden deze te vaak weggelokt door witte scholen in
                                 de buitenwijken, waar de ouders hogere bijdragen betalen. Door de kwaliteit van
                                 het onderwijs te verhogen zou de achterstandsschool ook weer aantrekkelijker
</pre>

====================================================================== Einde pagina 215 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 216 ======================================================================

<pre>                                                        de ontvangende samenleving als sociale rechtsstaat
      kunnen worden voor witte leerlingen, en zou aldus tegenwicht ontstaan tegen de
      huidige toename van zwarte scholen.
      Het huidige gecentraliseerde en uniforme arbeidsvoorwaardenoverleg voor de
      onderwijssector laat een dergelijke differentiatie echter niet toe.
7.4.2 aansluiting van formele en informele s ystemen van
      wederkerigheid
      Een traditioneel onderdeel van het integratiebeleid is het beleid ten aanzien van
      specifieke ‘doelgroepen’, waaronder met name immigranten. Penninx en
      Schrover (2001) laten op basis van historisch onderzoek zien dat zolang zich in
      Nederland nieuwe groepen van migranten hebben gevestigd, de overheid de
      verhoudingen met deze groepen heeft willen regelen. Hierbij heeft zij vaak ook
      gebruik gemaakt van de voorzieningen van de groepen zelf of van derden, zoals
      de kerken en vrijwillige associaties. Het thema van de verhouding tussen over-
      heidsregulering en zelfregulering in de eigen groep, tussen formele voorzienin-
      gen en groepsnetwerken, is kortom reeds lange tijd een vast onderdeel van het
      binnenlands bestuur.
      Vooral onder nieuwkomers en allochtonen nemen deze informele netwerken een                           213
      belangrijke plaats in; zij werken bij de toegang tot de arbeidsmarkt, de woning-
      markt en het onderling hulpbetoon. Het ene soort systeem kan het andere aan-
      vullen. Waar formele systemen tekortschieten, kunnen informele systemen
      compensatie bieden en andersom. Het lokaal welzijnswerk, het buurt- en
      opbouwwerk en de stadsvernieuwing zitten traditioneel op het grensvlak van
      beide soorten systemen. Dit geldt ook voor wat in bepaald opzicht een koepel is
      van genoemde werksoorten, de nationale ‘coördinatie integratiebeleid minder-
      heden’ onder verantwoordelijkheid van de Minister voor Grote Steden en Inte-
      gratiebeleid.
      Deze aansluiting tussen formele systemen en informele netwerken is een van de
      belangrijkste, maar tevens lastigste onderdelen van het integratiebeleid. In het
      wetenschappelijk onderzoek krijgt de aansluitingsproblematiek relatief weinig
      aandacht, zoals Komter en anderen onlangs nog constateerden (2000). De wrr
      (1996) heeft overigens al eerder aandacht gevraagd voor deze aansluitingsproble-
      matiek. Hierbij wees hij op het belang dat informele netwerken en vermogens
      geformaliseerd worden. De raad duidde dit toen aan met ‘emancipatie van talent’
      en ‘empowerment’. Het werd daar gepresenteerd als de keerzijde van de ‘emanci-
      patie van arbeid’, dat wil zeggen het binnen de kring van arbeid halen van wel-
      zijnsfuncties en zorgactiviteiten (vgl. Arbo-wet, zorgverlof). In het integratie-
      beleid van de Minister voor Integratiebeleid gaat het om deze mengvormen.
      Naar zijn aard gaat het bedoelde integratiebeleid over de aansluiting van formele en
      informele systemen van solidariteit. Hoever moet men gaan met formalisering van
      informele vormen van organisatie? Wanneer moet de overheid interveniëren en
      wanneer niet? Enerzijds is er het gevaar van verbestuurlijking/bureacratisering,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 216 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 217 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 waardoor private actoren zelf geen initiatieven meer hoeven nemen en niet eerst
                                 zelf problemen hoeven oplossen (toen de overheid in de jaren zeventig verenigin-
                                 gen en stichtingen voor welzijn volledig ging subsidiëren, vertrok dan ook een
                                 deel van de leden). Anderzijds is er het gevaar dat patstellingen tussen particulie-
                                 ren blijven voortbestaan, waardoor er geen initiatieven tot stand komen en dus
                                 niet wordt voorzien in bepaalde maatschappelijke behoeften. Het gaat hier, kort-
                                 om, steeds om kwesties van maatvoering en om belangenafwegingen in concrete
                                 situaties. Hierbij dient gewaakt te worden tegen bureaucratisering. Het lijkt er
                                 soms namelijk op dat naarmate de ruimte tussen de inhoudelijke pretenties van
                                 het beleid en de mogelijkheden tot sturing van de uitvoering groter is, de kans
                                 toeneemt dat zich op het tussengebied processen van bureaucratisering voordoen.
                                 Het gaat bij het integratie- en grote stedenbeleid niet slechts om verhoudingen
                                 tussen formele en informele systemen, maar ook om die tussen private en
                                 publieke initiatieven. Bedacht moet worden dat het specifieke integratiebeleid
                                 vanaf de negentiende eeuw in een traditie staat van wijkgerichte interventies
                                 door de overheid en andere subsidiepartijen. Ook particuliere fondsen, loterijen
                                 en kerken zijn namelijk vanouds op dit terrein actief. Het bedrijfsleven wordt
                                 thans weer een actiever deelnemer op dit gebied, door bijvoorbeeld tijdelijk per-
214                              soneel uit te lenen ten behoeve van het onderwijs aan scholen, door subsidies aan
                                 taalprogramma’s en culturele voorzieningen, door reïntegratieprojecten, of door
                                 bedrijvigheid in oude buurten te stimuleren. In de vs en Canada worden dit soort
                                 directe bijdragen van het bedrijfsleven aan het algemeen belang overigens actief
                                 gestimuleerd, in overheidscontracten met bedrijven vastgelegd en met fiscale
                                 vrijstellingen beloond. Het voordeel van een dergelijke methode is dat het
                                 bedrijfsleven directer betrokken raakt bij de handhaving van voorzieningen en
                                 sociale infrastructuur, waarbij subsidiëring door de ene partij wijst op erkenning,
                                 hetgeen medesubsidiëring door andere partijen vergemakkelijkt.
                                 Ten slotte komt het specifieke integratiebeleid niet in de plaats van algemene
                                 voorzieningen, maar vult het deze aan. Het gaat hierbij om ‘street corner work’,
                                 om buurtwerk en diaconie, niet om vaste rechten op voorzieningen (‘entitle-
                                 ments’). Het specifieke integratiebeleid kan de werking van de algemene voorzie-
                                 ningen en sociale verzekeringen dan ook niet vervangen. Het zou dan niet alleen
                                 bezwijken onder de last van claims op uitkeringen, het zou ook anderszins van
                                 karakter veranderen. De algemene voorzieningen nemen een deel van de maat-
                                 schappelijke onzekerheid weg en bieden een historisch gegroeid en in grond-
                                 rechten verankerd interventiekader (een trampoline ook, waarop men elke keer
                                 kan terugspringen als het moet, een systeem waardoor fricties op de arbeids-
                                 markt kunnen worden opgevangen). De algemene voorzieningen zijn dus ook
                                 een functioneel bestanddeel van de welvaartsstaat. Het hier bedoelde integratie-
                                 beleid minderheden is specifieker, ad hoc, minder juridisch (geen vaste rechten,
                                 soms eerder aanvullende ‘gunsten’, vergelijk ook de verwantschap met de
                                 Bijzondere Bijstand als aanvulling op de Algemene Bijstand), spontaner en vooral
                                 gericht op de opvang van specifieke groepen. Daarin ligt ook zijn bijdrage aan
                                 integratie en ‘insluiting’ van allochtonen en nieuwkomers.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 217 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 218 ======================================================================

<pre>                                                        de ontvangende samenleving als sociale rechtsstaat
    Besluit
    De focus bij het onderzoek van factoren in de interacties tussen nieuwkomers en
    gevestigden is in deze paragraaf verlegd van een empirische vraag naar een meer
    toekomstgerichte en normatieve vraag met betrekking tot de factoren waarnaar
    de aandacht op het niveau van sturing zou kunnen uitgaan om bepaalde onder-
    werpen van het integratiebeleid beter te reguleren. De belangrijkste factor is de
    kwaliteitszorg. Hierbij gaat het vooral om een meer procedurele benadering van
    kwaliteitszorg in het onderwijs, uitgaande van beginselen van behoorlijk onder-
    wijs, waaromheen zich ‘jurisprudentie’ kan ontwikkelen (Mertens 2001: 30). Ook
    werd het belang onderstreept van kennis als inputfactor voor verbeteringen op
    het uitvoerende niveau, en de inbedding van de school in het geheel van relaties
    met anderen (personen en instellingen) die direct belang hebben bij de opbreng-
    sten van de school. Ditzelfde soort conclusie kan ook worden getrokken voor het
    integratiebeleid minderheden. De feitelijke inbedding van initiatieven bevindt
    zich op lokale schaal en dat is de feitelijke basis van dit integratiebeleid.
    In het vorige hoofdstuk werden de mogelijkheden van coördinatie van het inte-
    gratiebeleid gerelativeerd. Alleen al het feit dat de inhoudelijke bevoegdheden
    voor voorzieningen in handen zijn van verscheidene ministers beperkt de moge-
    lijkheden voor coördinatie vanuit een centraal punt. Bij het integratiebeleid werd                     215
    voorts opgemerkt dat het primair om lokale werksoorten gaat, die bovendien
    vaak nog in een publiek-private verhouding worden gerealiseerd. Omdat het
    beleid primair lokaal is, ligt het voor de hand in het lokale beleid expliciet reke-
    ning te houden met lokale verschillen en praktijken.
    In de behoefte aan kennis en vergelijkingen kan het beste op centraal niveau
    worden voorzien. Gemeenten zouden aan de hand van die kennis moeten
    kunnen zien met welke gemeenten zij overeenkomsten en verschillen hebben en
    welke – ook buitenlandse – ‘best practices’, voor hen navolging verdienen.
7.5 samenvatting en conclusies
    Dit hoofdstuk behandelt de ontvangende samenleving als sociale rechtsstaat, dat
    wil zeggen de laatste pijler in de samenhang tussen immigratie, integratie en
    sociale rechtsstaat. Van de drie in hoofdstuk 1 genoemde beginselen als uitgangs-
    punt kreeg het ontmoetingsbeginsel hierbij bijzondere aandacht. Op basis hier-
    van werden in dit hoofdstuk enkele factoren geanalyseerd, verdeeld over twee
    niveaus, ten eerste dat van de maatschappelijke en vervolgens dat van politiek-
    juridische systemen. Ten slotte werd ingegaan op enkele beleidsfactoren.
    Bij de selectie van te behandelen gebieden is gekozen voor de centrale terreinen
    van de sociale rechtsstaat. Het gaat om terreinen zoals arbeid, wonen of huis-
    vesting en onderwijs, die behalve door de klassieke grondrechten ook worden
    bestreken door sociale grondrechten. Voorts is ingegaan op de voor een sociale
    rechtsstaat typerende wetten, zoals de Koppelingswet en de Algemene wet gelij-
    ke behandeling.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 218 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 219 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 Bij de maatschappelijke systemen werd ingegaan op de in- en uitsluitingmecha-
                                 nismen. Op dit punt werd geconcludeerd dat er in de sferen van arbeid, huisves-
                                 ting en vrije tijd sprake is van hybride processen van in- en uitsluiting. In plaats
                                 van de dichotomie van in- en uitsluiting die vaak door onderzoek wordt gesugge-
                                 reerd, blijken er allerlei overgangen en tussenvormen te zijn. Uitsluiting kan ook
                                 tijdelijk zijn. Hierbij werd tevens het belang van de media, met name televisie,
                                 naar voren gebracht. Door de mogelijkheden tot identificatie en aanbod van rol-
                                 modellen spelen succesvolle allochtonen op de televisie een belangrijke rol bij de
                                 interactie tussen allochtonen en autochtonen. Over een langere periode kan dit
                                 eraan bijdragen dat veranderingen in de samenleving aanvaard en genormaliseerd
                                 worden.
                                 Wat betreft ‘zelfuitsluiting’ door allochtonen ingevolge het bestaan van eigen
                                 kringen, werd geconcludeerd dat deze vaak minder absoluut is dan wel wordt
                                 gedacht. Door de veelheid van sferen waarin allochtonen en autochtonen met
                                 elkaar verkeren, zijn de overgangen tussen zelfuitsluiting door eigen groeps-
                                 vorming en niet-zelfuitsluiting namelijk nogal fluïde. De benadering van zelf-
                                 uitsluiting in termen van het verzuilingsparadigma lijkt vooralsnog weinig bij te
                                 dragen aan de verheldering van het inzicht.
216                              Ten aanzien van de politiek-juridische systemen werd gewezen op het belang van
                                 het proces van naturalisatie van allochtonen, en het belang van bindingen en loy-
                                 aliteiten vooral ook op het niveau van de rechtsstaat. De rechtsstaat plaatst de
                                 interacties in een gemeenschappelijk juridisch kader van met name grondrech-
                                 ten, en maakt het eenvoudiger om elkaar aan te spreken op rechten en plichten.
                                 In dit verband werd ingegaan op het vraagstuk van de dubbele nationaliteit.
                                 Benadrukt werd dat deelname aan de Nederlandse samenleving een gelijktijdige
                                 oriëntatie op andere – transnationale – gemeenschappen en lokale gemeenschap-
                                 pen steeds minder lijkt uit te sluiten. Daarom werd geconcludeerd dat de wette-
                                 lijke praktijk – die tot nu toe met vallen en opstaan is gehanteerd – dat dubbele
                                 nationaliteiten worden aanvaard in naturalisatieprocedures, rekening houdt met
                                 het feit dat althans een deel van de migranten er meervoudige loyaliteiten op na
                                 kan houden, waaronder die aan de Nederlandse samenleving en haar instituties.
                                 In zijn rapport Allochtonenbeleid uit 1989 liet de raad de argumenten voor aan-
                                 vaarding van de dubbele nationaliteit zwaarder wegen dan de argumenten erte-
                                 gen. Het perspectief van de immigratiesamenleving vormt zeker geen aanleiding
                                 om deze afweging thans anders te laten uitvallen, integendeel.
                                 Tevens werd ingegaan op systemen van gelijke behandeling. Met name van het
                                 Europees recht gaat er een druk uit de rechten op gelijke behandeling uit te brei-
                                 den tot onder meer ook de overheidssfeer. Voegt men hierbij de al bestaande
                                 plannen dat de Commissie gelijke behandeling zich ook als wetgevingsadviseur
                                 opwerpt, dan dreigt een vermenging van adviserende en rechtsprekende functies
                                 die problematisch kan worden.
                                 Over de Koppelingswet werd geconcludeerd dat met de juridische implementatie
                                 van deze wet een belangrijke hoeksteen is gelegd voor een geïntegreerde sociale
</pre>

====================================================================== Einde pagina 219 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 220 ======================================================================

<pre>                                                     de ontvangende samenleving als sociale rechtsstaat
rechtsstaat in verband met de immigratiesamenleving, en dit bovendien in een
relatief korte tijdsbestek. Dit juridische voorbeeld laat tevens zien dat het moge-
lijk is een groot aantal wetten van de sociale rechtsstaat in een relatief korte ter-
mijn te herzien in verband met processen van immigratie en transnationalisering.
Hierbij werd er de aandacht op gevestigd dat het vanuit het perspectief van een
immigratiesamenleving mogelijk is om bij de herijking van de vormgeving van de
voorzieningen van de sociale rechtsstaat, een formele toets in te bouwen.
Verder werd naar aanleiding van de invoering van de Koppelingswet geconsta-
teerd dat de marges van de eigen beleidsvrijheid van uitvoerende instellingen er
niet zijn of dat zij, zoals in het geval van toelating van illegalen tot het leerplichtig
onderwijs, erg beperkt en strikt zijn omschreven. Er zijn aanwijzingen dat de
Koppelingswet in de feitelijke uitvoeringspraktijk niet altijd even strikt wordt
nageleefd; meer zekerheid hieromtrent ontstaat echter pas na de uitslag van het
evaluatieonderzoek door het wodc.
Ten slotte is ingegaan op enkele beleidsfactoren op het gebied van de sociale
infrastructuur. Er werd op gewezen dat het belangrijk is de groei van zwarte
scholen tegen te gaan, maar ook werd gewezen op de complicaties die hierbij
bestaan. Aandacht werd gevraagd voor nieuwe organisatiekundige inzichten om                             217
het onderwijs te verbeteren, uitgaande van:
a een procedurele benadering van kwaliteit;
b het belang van kennis van bijvoorbeeld institutionele verschillen en aanpas-
    singsprocessen als bron voor verbetering; en
c de inbedding van onderwijsprocessen in de omgeving en in relaties met dege-
    nen die direct belang hebben bij het geboden onderwijs.
In dit hoofdstuk is gewezen op de institutionele veelzijdigheid aan de kant van
Nederland als ontvangende samenleving. Zo is gewezen op de dubbele gelaagd-
heid van de Nederlandse rechtsstaat, met enerzijds centrale wetten en anderzijds
zelfstandige en maatschappelijke instellingen, waarbinnen die wetten moeten
worden gehandhaafd. Recente institutionele ontwikkelingen zoals decentralisa-
tie van overheidstaken bevestigen en versterken nog eens deze dubbele gelaagd-
heid. Nieuwkomers en allochtonen ontmoeten de Nederlandse samenleving
vooral op decentraal, lokaal niveau. In dit verband wordt gewezen op de sociale
competenties die dit vraagt in het omgaan met regels en instellingen. Voor de
inburgering van nieuwkomers vormen deze competenties een belangrijke factor.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 220 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 221 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                      noten
                      1
                                 Gowricharn (2001) heeft voor de raad ten behoeve van deze paragraaf een over-
                                 zicht gemaakt van in- en uitsluiting in Nederland. Deze is afzonderlijk gepubli-
                                 ceerd in de serie Werkdocumenten van de raad. In deze paragraaf over uitsluiting
                                 is voor aanzienlijk deel uit dit werk voorde raad geput.
                      2
                                 In een studie over burgerschap van enige jaren geleden vroeg Hofstee zich af of de
                                 balans in het leerplichtig onderwijs niet te ver was doorgelagen in de richting van
                                 de leerling als consument van onderwijsproducten en/of als producent van zijn
                                 eigen leerprestaties en of die balans in de huidige samenleving niet enigszins
                                 moest worden hersteld door meer nadruk in het onderwijs op het ‘aanleren’ van
                                 gemeenschappelijke burgerlijke deugden en maatschappelijke competenties
                                 (Hofstee 1992).
218
</pre>

====================================================================== Einde pagina 221 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 222 ======================================================================

<pre>                                                                      nederland als immigratiesamenleving
8   nederl and als immigr atiesamenleving
8.1 inleiding
    Dit rapport gaat over de gevolgen van aanhoudende migratie en de hieruit voort-
    vloeiende diversiteit voor het Nederlandse toelatings- en integratiebeleid en voor
    de inrichting van de Nederlandse samenleving. Deze problematiek is in de voor-
    gaande hoofdstukken op twee niveaus uitgewerkt:
    • het feitelijk niveau van ontwikkelingen ten aanzien van de immigratie, de
        participatie van de nieuwe Nederlandse ingezetenen en de gevolgen voor de
        Nederlandse sociale rechtsstaat;
    • het niveau van de keuzes in politiek en beleid die consequenties hebben voor het
        feitelijk niveau.
    Deze keuzes betreffen respectievelijk het toelatingsbeleid, het integratiebeleid, en de
    organisatie van de sociale rechtsstaat. In dit slothoofdstuk ligt de nadruk op de
    onderlinge samenhang op beleidsniveau.
    Dit rapport neemt als gegeven dat de immigratiedruk hoog zal blijven en dat immi-
    gratie dus een aanzienlijke betekenis zal behouden. De factoren die Nederland aan-                    219
    trekkelijk maken voor migranten, blijven immers bestaan. Naar de mening van de
    raad volgt hieruit dat het beleid gebaseerd wordt op de gedachte van een immigra-
    tiesamenleving. Gepoogd moet worden de immigratie zo positief mogelijk te laten
    uitpakken, voor zowel de Nederlandse samenleving als voor de nieuwkomers zelf.
    Hierbij kan worden uitgegaan van de drie in hoofdstuk 1 genoemde beginselen van
    participatie, eigen verantwoordelijkheid en ontmoeting. Zij houden in dat:
    • immigranten en hun nakomelingen meedoen en bijdragen aan de Nederlandse
        samenleving. Dit vereist in het bijzonder participatie in arbeid en onderwijs en
        in de relevante Nederlandse instituties;
    • bij het realiseren van deze participatie een beroep wordt gedaan op de eigen en
        individuele verantwoordelijkheid van immigranten en hun nakomelingen;
    • de maatschappelijke participatie niet beperkt blijft tot gescheiden segmenten
        van de samenleving.
    Het proces van immigratie en de gevolgen hiervan manifesteren zich op verschil-
    lende beleidsniveaus. Bij het vinden van oplossingsrichtingen is het dus noodzake-
    lijk het geëigende beleidsniveau (locus of policy) te bepalen. Hierbij gaat het om de
    optimale taakverdeling tussen nationaal en lokaal niveau, mede in het kader van
    (overeenkomsten op) internationaal niveau.
    In een immigratiesamenleving moeten keuzes worden gemaakt die te maken heb-
    ben met de beoogde omvang van immigratie, in het licht van het absorptievermo-
    gen van de samenleving en de mogelijkheden van nieuwkomers om naar behoren
    in die samenleving te participeren. De grenzen van immigratie staan niet bij voor-
    baat vast. Kenmerk van een immigratiesamenleving is juist dat steeds moet worden
    beoordeeld – in een nationale en internationale context – wie wel en wie niet wordt
    toegelaten tot de Nederlandse samenleving, met alle rechten en plichten die hierbij
</pre>

====================================================================== Einde pagina 222 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 223 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 horen. Voor toegelaten nieuwkomers betekent dit dat zij voornoemde beginselen
                                 aanvaarden, en dus bereid zijn in de Nederlandse samenleving te participeren en te
                                 investeren in zelfstandigheid en zelfredzaamheid. Voor de Nederlandse samenle-
                                 ving betekent dit dat zij de participatie van immigranten bevordert – investeert in
                                 hun ‘toerusting’ en ook in de toegankelijkheid van Nederlandse instituties –, hun
                                 eigen verantwoordelijkheid bevordert, ontmoeting en confrontatie stimuleert en
                                 culturele diversiteit respecteert en accepteert.
                                 In een immigratiesamenleving is er sprake van meervoudige bindingen en loyali-
                                 teiten. ‘Hier wonen’ en ‘van hier zijn’ vallen niet zonder meer samen. Voor velen
                                 die in Nederland zijn gaan wonen, kan dit betekenen dat zij zich thuis voelen op
                                 meer dan één plaats. Voor anderen dat zij zich nergens thuis voelen.
                                 Botsingen tussen uiteenlopende opvattingen, soms zelf tussen grondrechten, zul-
                                 len zich in een immigratiesamenleving wellicht vaker voordoen en scherper van
                                 toon worden dan voorheen. Een beleid dat hieraan voorbij gaat, conflicten sust
                                 zonder ze op te lossen of schadelijke conflicten gedoogt, miskent het belang en de
                                 waarde die maatschappelijke opvattingen kunnen hebben voor de betrokkenen, of
                                 dit nu Nederlanders zijn of buitenlanders. De prijs van een immigratiesamenleving
                                 is dat de Nederlandse gedoogcultuur in een aantal gevallen plaats zal moeten
220                              maken voor duidelijkheid. Nieuwkomers kunnen anders niet weten wat de institu-
                                 tionele en morele grenzen van de Nederlandse samenleving zijn en wat hier pas-
                                 send en aanvaardbaar is.
                                 De immigratiesamenleving heeft op een aantal terreinen een gedifferentieerd of
                                 zelfs gefragmenteerd karakter. Homogenisering, door algehele culturele aanpassing
                                 van groepen nieuwkomers, wordt niet verlangd. Min of meer autonome culturen
                                 kunnen zelfs een interessante verrijking brengen. Wel is het nodig maatschappelij-
                                 ke segregatie en hieruit voortvloeiende marginalisering te voorkomen. In dit licht
                                 is het beter in het overheidsbeleid vast te houden aan een algemene en probleemge-
                                 richte aanpak. Slechts in concrete en specifieke situaties op het lokale niveau en
                                 daar waar het een bijdrage levert aan een oplossing, kan een groepsgebonden bena-
                                 dering uitkomst bieden. In een immigratiesamenleving past aan overheidszijde
                                 slechts kortstondige aandacht voor herkomst, etniciteit, migratiegeschiedenis
                                 enzovoort. Na toelating dient al gauw de nadruk komen liggen op de participatie en
                                 de zelfredzaamheid van individuen. Het feit dat de nieuwkomers deel gaan uitma-
                                 ken van de Nederlandse samenleving, waarin hun individuele mogelijkheden
                                 benut kunnen en moeten worden, dient richting te geven aan het beleid.
                                 Het perspectief ‘Nederland immigratiesamenleving’ heeft aldus gevolgen voor de
                                 wijze waarop het immigratie- en het integratiebeleid worden gevoerd en stelt eisen
                                 aan de inrichting en de werking van de Nederlandse sociale rechtsstaat. Deze drie
                                 pijlers komen nu achtereenvolgens nog eens aan de orde.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 223 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 224 ======================================================================

<pre>                                                                         nederland als immigratiesamenleving
8.2   immigr atie en het toel atingsbeleid
8.2.1 nederl and houdt een hoog immigr atiecijfer
      De betekenis van nationale grenzen neemt af. Het verschijnsel van de technisch en
      economisch aangedreven mondialisering geeft de activiteiten van overheden, veel
      bedrijven en maatschappelijke organisaties steeds sterker een grensoverschrijdend
      karakter. Ook voor individuen is deelname aan internationale activiteiten – bij-
      voorbeeld dankzij internet – veel gewoner geworden. Hiernaast relativeert in Euro-
      pa de verdere ontwikkeling van de Europese Unie als supranationale rechtsge-
      meenschap de betekenis van nationale grenzen, hetgeen mede leidt tot verdere
      internationalisering van welhaast alle beleidsdomeinen. Naast, en ten dele als reac-
      tie op, deze bewegingen is er echter ook sprake van identificatie met nationale ver-
      banden. Met name op sociaal-cultureel terrein worden soms bindingen en identi-
      teiten op het lokale en regionale niveau ontwikkeld en gekoesterd.
      Mondialisering/internationalisering en lokalisering gaan zo hand in hand.
      Mede dankzij het voorwaardenscheppend overheidsbeleid van de afgelopen jaren,
      mag ervan worden uitgegaan dat Nederland zijn reputatie als aantrekkelijk vesti-
      gingsland voorlopig zal blijven houden. Om economisch, wetenschappelijk en                             221
      cultureel een rol in de wereld te kunnen spelen, is dit uiteraard van groot belang.
      Deze aantrekkingskracht van Nederland voor internationale bedrijvigheid heeft
      echter ook gevolgen op het gebied van de immigratie. Dit geldt niet alleen ten aan-
      zien van degenen van wie men de zichtbare economische bijdrage aan de samen-
      leving verwelkomt, maar ook voor anderen die vooralsnog geen bijdrage kunnen
      leveren, maar die willen ontsnappen aan armoede of politieke instabiliteit.
      Nederland zal, naar verwachting, dus een hoge immigratie houden. Ondanks een
      restrictief toelatingsbeleid, dat er al is, zal de aantrekkingskracht toch zo groot blij-
      ven dat aan immigratiedruk nooit volledig weerstand kan worden geboden. Hier-
      mee wordt immigratie in toenemende mate van betekenis voor de bevolkingsom-
      vang. Recente cbs-prognoses voorzien over de periode tot 2050 een stabilisering
      van de bevolkingsomvang op 18 miljoen. Hierbij gaat het cbs uit van een geleide-
      lijk dalend migratiesaldo van ongeveer 50.000 naar 30.000, als gevolg van een toe-
      nemende emigratie uit Nederland. Deze schattingen zijn echter met veel onzeker-
      heid omgeven. Zouden de onderliggende aannames geen werkelijkheid worden,
      dan kunnen de cijfers (veel) hoger uitpakken. Wel kan veilig worden aangenomen
      dat het patroon van toenemende culturele diversiteit in Nederland zal aanhouden.
      In de analyse van immigratie zijn in dit rapport drie categorieën onderscheiden,
      namelijk:
      • asielmigranten;
      • immigranten op basis van gezinshereniging en gezinsvorming;
      • arbeidsmigranten.
      Voor elk van deze categorieën zijn eigen oplossingsrichtingen aan de orde.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 224 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 225 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                      8.2.2      asielmigr atie
                                 De raad onderkent het belang van het beleid dat op dit terrein reeds wordt gevoerd
                                 en het feit dat het asielvraagstuk bij uitstek onderwerp is van beleid op het interna-
                                 tionale niveau en op het Europese niveau in het bijzonder. Gegeven de verstrenge-
                                 ling tussen immigratie, participatie en de arrangementen van de sociale rechtsstaat,
                                 pleit de raad ervoor het restrictief toelatingsbeleid voort te zetten, maar tevens het
                                 uitzettingsbeleid, waarvan de uitvoering ook thuishoort op het nationaal niveau, te
                                 verscherpen. Hiernaast adviseert de raad de mogelijkheden van werk en onderwijs
                                 te vergroten voor al degenen die in afwachting zijn van een beslissing over hun
                                 toelating. Degenen die uiteindelijk worden toegelaten, kunnen dan sneller inbur-
                                 geren; de anderen kunnen de opgedane kennis en ervaring elders inzetten.
                                 Asiel als onderdeel van internationaal beleid
                                 Het Nederlandse beleid richt zich – wat betreft aandacht, menskracht en geld – nu
                                 vooral op het moment van aankomst in Nederland en daaruit volgende procedures.
                                 Voor een effectief beleid is het noodzakelijk eerder in de keten invloed uit te oefe-
                                 nen en de keten ook te vervolmaken. Het begin van de keten kan worden beïnvloed
                                 door het asielvraagstuk een onderdeel te laten zijn van het internationale (buiten-
222                              lands, ontwikkelings- en buitenlands-economisch) beleid. Dit betekent meer
                                 investeringen in de opvang van vluchtelingen in de eigen regio en in de internatio-
                                 nale aanpak van mensensmokkel. Wat het ontwikkelingsbeleid betreft, kan meer in
                                 het bijzonder gewezen worden op het belang van goed bestuur in landen waar veel
                                 asielzoekers vandaan komen. Zoals de raad eerder heeft aangegeven (wrr 2001a),
                                 heeft het bevorderen van goed bestuur een bredere relevantie dan alleen de verho-
                                 ging van welvaart en vermindering van armoede. Bij het ontstaan van asielmigratie
                                 spelen mensenrechten en bestuurlijke kwaliteit van het overheidsapparaat een
                                 belangrijke rol. Ook om die reden heeft de westerse wereld belang bij een goede
                                 kwaliteit van recht en bestuur elders in de wereld. Het bestrijden van mensen-
                                 smokkel en de effectiviteit van het uitzettings- en terugkeerbeleid zijn hiermee ook
                                 direct verbonden.
                                 Voor een effectiever asielbeleid is zoveel mogelijk een gecoördineerde aanpak op
                                 ten minste het Europese niveau noodzakelijk. Lastendeling dient hierbij in de plaats
                                 te komen van lastenverschuiving, zoals die nu vaak plaatsvindt. Dit vereist bereid-
                                 heid van de deelnemende eu-landen om eensluidende probleemdefinities te han-
                                 teren en asiel en illegale migratie daadwerkelijk aan te pakken als een gemeen-
                                 schappelijk probleem. Deze voorwaarden zijn nu nog onvoldoende gerealiseerd.
                                 Wel wordt de noodzaak van een gezamenlijke inspanning op het Europese niveau
                                 steeds meer onderkend en vertaald in uniformering van maatregelen en beleids-
                                 voornemens. In dit verband wijst de raad in zijn rapport Naar een Europabrede Unie
                                 op het feit dat een grotere eu prioriteit moet geven aan de ontwikkeling van een
                                 coherent, expliciet immigratiebeleid dat recht doet aan de balans tussen vrijheid en
                                 veiligheid en aan de goede betrekkingen met de buurlanden van de uitgebreide
                                 Unie (wrr 2001b).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 225 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 226 ======================================================================

<pre>                                                                nederland als immigratiesamenleving
Internationale verantwoordelijkheid
De verantwoordelijkheid van de Nederlandse staat beperkt zich niet tot de ‘poort’,
maar reikt verder. Een ontmoedigend beleid bij toelating en opvang is te recht-
vaardigen wanneer het tevens gepaard gaat met inspanningen om de opvang
van vluchtelingen in de regio van herkomst te verbeteren. Internationale hulp-
programma’s ten behoeve van de regio’s waaruit vluchtelingen en asielzoekers
afkomstig zijn, kunnen er wellicht toe bijdragen dat de toestroom wordt beperkt.
Meer in het algemeen zal het voor de toekomst nodig zijn de vraag onder ogen te
zien of het Vluchtelingenverdrag wel het geëigende kader is om te besluiten over
het al dan niet verlenen van asiel aan grote groepen asielzoekers voor wie het
verdrag nooit was bedoeld. De omstandigheden waaronder velen moeten leven,
kunnen er immers toe leiden dat zij voor hun kans op overleven of een mens-
waardiger bestaan wel naar elders moeten vluchten. De grens tussen ‘echte’ (poli-
tieke) vluchtelingen en andere (vooral ‘economische’) vluchtelingen zoals het ver-
drag die trekt, doet onvoldoende recht aan de omstandigheden die tot vluchten
nopen. Het gevolg is dat aan zogenoemde economische vluchtelingen geregeld
toch toegang wordt verleend, om humanitaire redenen of omdat terugzending niet
mogelijk is. Een gevolg is ook dat vluchtelingen – anders dan de bedoeling was van
het verdrag – zich veel inspanning en moeite moeten getroosten om hun ‘recht op                     223
een veilige haven’ aan te tonen. Dit leidt tot lange wachttijden, ingewikkelde pro-
cedures en lange periodes van onzekerheid.
Bij het streven naar een Europese uniformering van het immigratie- en asielbeleid,
zal naar de mening van de raad ook de huidige plaats, functie en werking van het
vn-vluchtelingenverdrag moeten worden betrokken.
Restrictieve toelating
Een restrictieve toelating van migranten tot Nederland zal ook in de toekomst
noodzakelijk blijven. Het zal nodig blijven te bepalen wie in Nederland tijdelijk of
blijvend wordt opgevangen en wie weer moet vertrekken. Het absorptievermogen
van samenlevingen ten opzichte van vreemdelingen is nu eenmaal niet onbeperkt.
Dit geldt zeker bij een omvangrijke immigratie van mensen met een zodanige
sociaal-economische en culturele afstand tot de Nederlandse samenleving, dat zij
hier niet of slechts met veel moeite kunnen participeren. Voorkomen moet worden
dat zulke immigratie tot een grotere en ongewenste sociale ongelijkheid in Neder-
land leidt.
Een werkelijk toelatingsbeleid is echter pas mogelijk op basis van een realistisch
beeld van de mogelijkheden migratiestromen te beïnvloeden en als het macro-
perspectief in ogenschouw wordt genomen. Het huidige toelatingsbeleid is vooral
reactief. Men wacht af wie zich voor toelating meldt en gaat vervolgens tot beoor-
deling over. Dit kan in macroperspectief tot ongerijmdheden leiden. Degenen die
het meest bedreigd worden, zijn vaak niet in staat Nederland te bereiken; degenen
die hier wél aankomen verkeren in een relatief gunstige positie. Dit wordt in de
hand gewerkt door de groeiende rol van mensensmokkelaars bij migratie. Eenmaal
in Nederland aangekomen, worden asielaanvragen onderworpen aan normen van
zorgvuldigheid. Deze normen kunnen leiden tot langdurige en frustrerende
</pre>

====================================================================== Einde pagina 226 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 227 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 procedures, die tegelijkertijd in schril contrast staan met de wijze waarop degenen
                                 wier migratiepoging mislukt, aan hun lot worden overgelaten. Een verblijf in
                                 onzekerheid of in de illegaliteit in Nederland is voor velen dan ook verre te ver-
                                 kiezen boven een terugkeer naar het land van herkomst.
                                 Door dit alles zal het beleid ten aanzien van asielzoekers onder een voortdurend
                                 grote druk blijven staan, terwijl het gevoel toeneemt dat het resultaat niet anders
                                 dan onbevredigend en ten dele ook onrechtvaardig kan worden genoemd.
                                 Asielmigratie zal voor de voorzienbare toekomst doorgaan. Nederland zal – op
                                 basis van de eigen beginselen – willen vasthouden aan zorgvuldige procedures en
                                 aan een rechtsgeldige beslissing over afwijzing of toewijzing van asielverzoeken
                                 Derhalve valt te verwachten dat de spanning tussen grote instroom en zorgvuldige
                                 afwikkeling van asielzoekers zal blijven bestaan. In een immigratiesamenleving
                                 blijft een restrictief beleid bij toelating en opvang nodig. Anders melden zich steeds
                                 meer mensen – vooral via het kanaal van de mensenhandel – aan de Nederlandse
                                 poort terwijl hun kans op toelating uiterst klein is. Een streng beleid aan de voor-
                                 deur, heeft echter een evenzeer streng beleid aan de achterdeur als complement.
                                 Zonder de zorgvuldigheidseisen van de Nederlandse rechtsstaat te veronacht-
                                 zamen, zal ten aanzien van degenen die geen verblijfsstatus hebben, een actiever
224                              uitzettingsbeleid moeten worden gevoerd. Uitzetting vindt nu niet of nauwelijks
                                 plaats. Het gevolg hiervan is dat decentrale overheden worden geconfronteerd met
                                 het probleem van uitgeprocedeerde asielzoekers die geen recht meer hebben op
                                 opvang en op straat staan.
                                 Zelfredzaamheid bij opvang
                                 Gegeven het absorptievermogen van de Nederlandse samenleving en de geringe
                                 toekomstmogelijkheden van veel asielzoekers in Nederland, is de keuze voor korte
                                 besluitvormingsroutes zoals nu in de Vreemdelingenwet voorzien, juist. Toch zul-
                                 len nog velen voor langere tijd opgevangen moeten worden in afwachting van een
                                 beslissing. Naar de mening van de raad dienen asielzoekers zo spoedig mogelijk te
                                 worden aangesproken op hun eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid.
                                 Dit betekent dat zij meer mogelijkheden moeten krijgen om te werken en eigen
                                 inkomsten te verwerven en/of een bepaalde opleiding te volgen. Het argument dat
                                 hierdoor wellicht te veel verwachtingen worden gekoesterd en onnodig wordt
                                 geïnvesteerd in asielzoekers, weegt niet op tegen de maatschappelijke kosten van
                                 nietsdoen met als gevolg een zeer moeilijke overstap naar een eventuele inburge-
                                 ring. Ook in het geval van een negatief besluit, kan bij terugkeer een gevolgde
                                 opleiding of werkervaring van belang zijn.
                                 Huisvesting in grootschalige opvangvoorzieningen kan een hospitaliserende en
                                 segregerende werking hebben. De initiatieven om meer kleinere opvangcentra te
                                 realiseren met een betere inbedding in de stad verdienen navolging en kunnen ook
                                 de zelfredzaamheid, ontmoeting en confrontatie bevorderen. Aldus kan ook
                                 gewaakt worden voor een uitsluitend negatieve beoordeling van asielzoekers.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 227 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 228 ======================================================================

<pre>                                                                       nederland als immigratiesamenleving
8.2.3 gezinsvorming en gezinshereniging
      Een aparte stroom migranten wordt gevormd door de zogenoemde gezinsherenigers
      en gezinsvormers. Het betreft hier een aanzienlijk deel van de totale migratie. In het
      beleid gaat de aandacht in hoofdzaak uit naar maatregelen die moeten voorkomen
      dat zij ten laste van de openbare kas komen. Vandaar bijvoorbeeld de inkomenseis
      aan de al in Nederland aanwezige familie. Vanuit het perspectief van een immigratie-
      samenleving is hier echter meer in het geding. De aard en omvang van gezinshereni-
      ging is namelijk medebepalend voor de maatschappelijke participatie van migranten
      en voor de mate van culturele en sociale afstand tussen de generaties.
      Bij gezinshereniging en -vorming zal aandacht moeten worden besteed aan het
      vergroten van participatie en individuele weerbaarheid van de betrokkenen zelf.
      Bij de huidige inrichting van de Nederlandse sociale rechtsstaat wordt van iedere
      volwassene verwacht dat hij/zij verantwoordelijk is voor zijn/haar inkomen.
      Het onderwijs is daar ook op gericht. In dit licht bezien ligt het in de rede om bij
      gezinshereniging te bevorderen dat de binnenkomende partner in staat is zelfstandig
      in de Nederlandse samenleving te participeren. Bij de binnenkomst in Nederland is
      hiervoor aandacht nodig, in het bijzonder in het kader van de win (zie par. 8.3.4).
                                                                                                           225
      Deze zelfstandige positie is ook een belangrijke voorwaarde voor de participatie en
      succeskansen van de kinderen van migranten. Als ook de leden van de eerste
      generatie die voor gezinsvorming (huwelijk) naar Nederland komen, een eigen en
      actieve rol gaan vervullen in de Nederlandse samenleving, is de kans groter dat de
      culturele afstand tussen ouders en kinderen kan worden overbrugd.
      Het past niet bij de beginselen van een democratische rechtsstaat om nog stringen-
      tere voorwaarden te verbinden aan de mogelijkheden tot gezinsvorming en gezins-
      hereniging. Wel kan hierbij een nuancering worden aangebracht voor een deel van
      degenen die een tijdelijke verblijfsvergunning volgens de nieuwe Vreemdelingen-
      wet hebben. Op basis van deze nieuwe wet hebben ook personen die op grond van
      de situatie in het land van herkomst voorwaardelijke bescherming krijgen, recht op
      gezinshereniging. Behalve het feit dat deze maatregel uit de pas loopt met de regel-
      geving in andere Europese landen, werkt deze maatregel ook in andere opzichten
      contrair. Wie een tijdelijke verblijfsvergunning krijgt, moet steeds op die tijdelijk-
      heid worden gewezen. Hij of zij moet ervan doordrongen zijn dat in veel gevallen
      geen permanente verblijfstitel kan worden verleend. De mogelijkheid tot gezins-
      hereniging schept valse verwachtingen en bemoeilijkt het een negatief besluit ten
      aanzien van het verblijf te effectueren.
      Voor de overigen die op basis van de bestaande regelgeving onder de noemer
      gezinshereniging/-vorming naar Nederland komen, geldt dat velen van hen zich
      blijvend hier vestigen en deel gaan uitmaken van de Nederlandse samenleving.
      In een immigratiesamenleving is het van belang juist deze groep op de individuele
      mogelijkheden en kansen aan te spreken en hun zelfstandige participatie in de
      samenleving te bevorderen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 228 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 229 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                      8.2.4      arbeidsmigr atie
                                 Het wordt niet steeds voldoende beseft, maar een ruime meerderheid van de
                                 migratie naar Nederland bestaat uit ‘probleemloze gevallen’. De Nederlanders die
                                 remigreren, de eu-burgers en de arbeidsmigranten (voor het grootste deel hoger
                                 opgeleiden) vormden in 1999 een meerderheid van het totaal aantal immigranten.
                                 In de discussie over immigratie wordt hieraan vaak voorbijgegaan.
                                 Een immigratiesamenleving kan zijn toelatingsbeleid niet alleen baseren op het
                                 weren van immigranten. Bij asielmigranten en bij gezinshereniging en -vorming
                                 dient – zoals hiervoor aangegeven – het participatieperspectief meegewogen te
                                 worden in het te voeren beleid. Ditzelfde geldt bij uitstek voor de arbeidsmigratie.
                                 Arbeidsmigratie in internationaal perspectief
                                 Nederland zal in de toekomst graag gastland blijven voor arbeidsmigranten, met
                                 name voor hoger opgeleiden. De internationalisering van de economie leidt ook tot
                                 internationalisering van arbeid. Het vrije verkeer van personen binnen de eu bete-
                                 kent eveneens dat de Nederlandse bedrijvigheid werknemers uit andere eu-landen
                                 aantrekt en – waar nodig – zal blijven aantrekken. Het nagestreefde aantrekkelijke
                                 vestigingsklimaat voor buitenlandse ondernemingen zal ook leiden tot de komst
226                              van buitenlandse werknemers.
                                 In een immigratiesamenleving is het komen en gaan van buitenlandse werknemers
                                 een bestaande praktijk en dit zal in de toekomst zo blijven. Sommigen zullen tijde-
                                 lijk komen, voor de duur van hun arbeidscontract, anderen zullen zich uiteindelijk
                                 blijvend in Nederland vestigen. Het huidige beleid is nauwelijks toegesneden op
                                 deze groep buitenlandse werknemers en hun toelating is – enkele uitzonderingen
                                 daargelaten – met veel bureaucratische hindernissen omgeven.
                                 Het ligt in de rede deze vorm van arbeidsmigratie – beter is het te spreken van
                                 internationale arbeidsparticipatie – als een normaal gegeven te zien en de procedu-
                                 res van toelating te vereenvoudigen. Aldus kunnen degenen die wij graag zien
                                 komen, goed worden ontvangen.
                                 Arbeidsmigratie als instrument van economische politiek
                                 Al kan het komen en gaan van buitenlandse werknemers in een immigratie-
                                 samenleving als normaal worden beschouwd, dit betekent niet dat arbeidsmigratie
                                 een geschikt instrument is van economische politiek. De arbeidsmigrant die hier
                                 komt werken, profiteert daar hopelijk van, evenals vermoedelijk zijn werkgever.
                                 Echter, wat op individueel niveau gunstig kan uitwerken, hoeft nog niet op natio-
                                 naal of macro-economisch niveau zo te werken. Op macro-economisch niveau
                                 treden effecten op die boven het individuele niveau uitgaan en waarmee geen
                                 rekening wordt gehouden bij het afsluiten van een arbeidscontract.
                                 Zo krijgt degene die arbeidsmigranten toelaat, te maken met gezinsvorming of
                                 -hereniging en hij zal voorzieningen moeten treffen in het kader van de verzor-
                                 gingsstaat. Afhankelijk van het type arbeidsmigrant kan dit goed of slecht uit-
                                 pakken. Onderzoek wijst echter uit, zoals in hoofdstuk 4 betoogd, dat een land per
</pre>

====================================================================== Einde pagina 229 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 230 ======================================================================

<pre>                                                                  nederland als immigratiesamenleving
saldo niet arm of rijk wordt van het fenomeen arbeidsmigratie. Om het welvaarts-
niveau van een land te verhogen zijn er betere opties (investeringen in r&d,
onderwijs, verhoging arbeidsparticipatie). In zijn rapport Doorgroei van arbeids-
participatie (wrr 2000) heeft de raad bijvoorbeeld gewezen op het nog steeds
grote aantal inactieven in Nederland zelf die als bron van arbeidsaanbod kunnen
worden geactiveerd.
Op grond van deze argumenten meent de raad dat arbeidsmigratie voor Nederland
geen geschikt instrument is van economische politiek. Een actief arbeidsimmi-
gratiebeleid – zoals de laatste tijd wel door sommigen wordt bepleit – biedt in
Nederland geen goede oplossing voor tekorten op de arbeidsmarkt. Naar in ver-
schillende onderzoeken (o.a. wrr 1993) is aangetoond, is arbeidsmigratie evenmin
een geëigend middel om de economische consequenties van de vergrijzing te ver-
zachten. Een ‘generatiebewust beleid’ (wrr 1999) veronderstelt dat de overheid,
vanuit het voorzorgsbeginsel, de economische problemen die gepaard gaan met
een toenemende vergrijzing zelf oplost, onder meer door tijdig een verantwoord
financieel beleid te voeren.
Bij de beoordeling van de voor- en nadelen van een arbeidsimmigratiebeleid dienen
steeds de consequenties in ogenschouw te worden genomen voor de migrant, het                          227
land van bestemming en het land van herkomst. Hierdoor kan het gebeuren dat
Nederland, wat betreft arbeidsimmigratie, in een andere positie verkeert dan
Duitsland en Frankrijk, twee landen die wel een actief arbeidsimmigratiebeleid
willen hanteren als instrument van economische politiek. Gegeven de uitgangs-
situatie van de economieën aldaar, en de verwachte krimp van de bevolking in
Duitsland, is een dergelijk pleidooi wellicht te begrijpen. De demografische en eco-
nomische positie van Nederland is daarmee niet te vergelijken. Ook zijn de impli-
caties die voortvloeien uit de sociale rechtstaat, in de drie landen niet dezelfde.
Selectieve en tijdelijke arbeidsmigratie
Vooral bij een overspannen arbeidsmarkt kan tijdelijke arbeidsmigratie ontstaan.
Meer dan voorheen zijn ook nu al – in bepaalde sectoren – vormen van tijdelijke
arbeidsmigratie ontstaan: mensen die voor een beperkte tijd elders aan het werk
zijn zonder de banden met het land van herkomst te verbreken, moderne vormen
van seizoensarbeid over de landsgrenzen heen. Nu vindt deze vorm van arbeids-
migratie nog veelal illegaal plaats. Juist om deze illegale praktijken te verminderen
kan, naar de mening van de raad, een selectieve vorm van tijdelijke arbeidsmigratie
wenselijk en passend zijn in een arbeidsbestel dat minder dan voorheen wordt
bepaald door geografische grenzen. Voorwaarde is dan wel dat de tijdelijkheid
vanaf de aanvang streng wordt bewaakt. Bij de verdere ontwikkeling van een
dergelijke vorm van tijdelijke arbeidsmigratie kan gebruik worden gemaakt van
ervaringen die in andere Europese landen zijn opgedaan. Het ligt in de rede bij deze
selectieve vorm van tijdelijke arbeidsmigratie de mogelijke wervingslanden te zoe-
ken onder de landen die vooraan in de rij staan bij de uitbreiding van de Europese
Unie. Wellicht kan zo tevens een bijdrage worden geleverd aan harmonisatie op
Europees niveau. Op termijn kan – met de uitbreiding van de eu – een deel van de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 230 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 231 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 fricties op de Nederlandse arbeidsmarkt die nu leiden tot illegale arbeid, worden
                                 opgelost via moderne seizoensarbeid ingevolge het vrije personenverkeer in een
                                 vergrote Europese Unie.
                                 Het mogelijk maken van deze vormen van arbeidsmigratie zal nauwelijks een
                                 blijvende invloed kunnen hebben op de asielmigratie. Bij tijdelijke arbeidsmigratie
                                 gaat het om relatief kleine aantallen werkers. Het is niet realistisch te veronder-
                                 stellen dat hierdoor de druk op de asielpoort zal afnemen.
                      8.3        participatie en integr atiebeleid
                      8.3.1      toenemende diver siteit
                                 Voor immigranten geldt dat zij aan de ene kant aansluiting zoeken bij de Nederlandse
                                 samenleving en de hier heersende praktijken, en aan de andere kant bindingen hou-
                                 den met hun land van herkomst. De wijze waarop het proces van aansluiting ver-
                                 loopt en de mate waarin men zich verbonden voelt met waar men vandaan komt, zal
                                 van persoon tot persoon verschillen en is ook afhankelijk van de migratiegeschiede-
                                 nis. Ook treden er verschillen op door het verloop van de tijd: kinderen van migran-
228                              ten ervaren het land van vestiging veelal op een andere manier dan hun ouders.
                                 Toenemende culturele diversiteit hangt niet alleen samen met het proces van
                                 immigratie. In een maatschappij waar zelfredzaamheid en zelfstandigheid hoog in
                                 het vaandel staan, ontstaat een grote variatie aan leefstijlen en bijbehorende opvat-
                                 tingen en gedragingen. Door immigratie wordt dit proces versterkt.
                                 Een immigratiesamenleving met een verder toenemende culturele diversiteit zal,
                                 nu en in de toekomst, vooral gericht zijn op het versterken van de individuele
                                 weerbaarheid van een ieder afzonderlijk en niet zozeer op een volledige culturele
                                 aanpassing en insluiting van nieuwkomers. Dit laatste is niet nodig en wellicht niet
                                 eens wenselijk, mits er voldoende waarborgen en instrumenten zijn voor maat-
                                 schappelijke participatie en mits er voldoende ruimte is voor ontmoeting en uit-
                                 wisseling. Voorkomen moet worden dat diversiteit doorslaat naar segregatie en/of
                                 marginalisering van bepaalde groepen.
                      8.3.2      maatschappelijke participatie als hoek steen van het
                                 integr atiebeleid
                                 De keuze voor maatschappelijke participatie sluit aan bij de notie van ‘actief burger-
                                 schap’. Individuele zelfstandigheid en zelfredzaamheid dienen te worden bevorderd
                                 en afhankelijkheid dient zoveel mogelijk te worden voorkomen. Het moge duidelijk
                                 zijn dat de normen zelfstandigheid en zelfredzaamheid horen bij een westerse
                                 samenleving. Mensen worden aangesproken op hun individuele verantwoordelijk-
                                 heid en individuele bijdrage. Deze normen kunnen op gespannen voet staan met de
                                 normen uit het land van herkomst. Zulke culturele verschillen dienen echter niet te
                                 worden opgewaardeerd tot groepskenmerken, en zeker niet als argument te worden
                                 gebruikt om specifieke eisen te stellen en/of aparte voorzieningen te treffen.
                                 Verschillen tussen Nederlanders en sommige migranten worden dan ten onrechte
</pre>

====================================================================== Einde pagina 231 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 232 ======================================================================

<pre>                                                                  nederland als immigratiesamenleving
vergroot. Bij maatschappelijke participatie staan niet de verschillen voorop, maar
het voor een ieder geldend lidmaatschap van de Nederlandse samenleving.
De keuze voor maatschappelijke participatie als doel van integratiebeleid verlegt
het accent van een normatief en vooral ideologisch geladen doelstelling naar een
meer instrumentele benadering. Het proces van participatie heeft een gedifferen-
tieerd verloop, gegeven de diversiteit van degenen die zich hier vestigen en
gegeven de veranderende kenmerken van de Nederlandse samenleving zelf.
Vooral dit laatste heeft als gevolg dat niet zonder meer ‘objectief’ kan worden vast-
gesteld wanneer het integratieproces van de samenleving als geheel voltooid en
geslaagd is. Waar dit proces op uitkomt, zal veranderen in de loop van de tijd en is
overigens niet alleen afhankelijk van migratiebewegingen, maar ook van techno-
logische en economische ontwikkelingen. ‘Integratie’ legt de meetlat bij de
Nederlandse samenleving, bij ‘participatie’ gaat om de individuele mogelijkheden
en verplichtingen om bij te dragen aan de Nederlandse samenleving en invloed uit
te oefenen op de vormgeving ervan.
De consequentie van deze benadering is, zoals gezegd, dat het beleid in hoge mate
instrumenteel en procedureel van karakter is. Het bevorderen van maatschappelijke
participatie en acceptatie van rechtsregels en democratische besluitvormingsproces-                   229
sen staat voorop. Slechts in een beperkte mate is het beleid ook inhoudelijk. In het
kader van de verzorgingsstaat wordt een bestaansminimum gewaarborgd voor
degenen die daar niet zelf voor kunnen zorgen. Het sociale stelsel is een vorm van
geïnstitutionaliseerde maar ook geclausuleerde solidariteit, waar ook migranten deel
van uitmaken en aan bijdragen. Zij doen mee op basis van algemeen geldende sociale
en economische voorwaarden en niet op basis van afkomst en/of etniciteit.
Door in te zetten op individuele participatie is er sprake van een expliciete erkenning
van culturele diversiteit in Nederland, die overigens maar ten dele op migratie kan
worden teruggevoerd. Uitgangspunt van een immigratiesamenleving is ‘this land is
your land’, in een dubbele betekenis. Wie hier legaal is, is welkom en maakt deel uit
van de Nederlandse samenleving. Voor immigranten houdt dit ook in dat zij de
dominante Nederlandse instituties aanvaarden en de werking ervan beïnvloeden,
zodat ook eigen preferenties worden gehonoreerd. Deze benadering betekent niet
dat culturele verschillen er niet toe doen of er niet mogen zijn. De immigratiesamen-
leving wordt echter niet alleen gevormd naar het evenbeeld van degenen die ‘hier al
waren’, maar ondergaat ook de invloeden van degenen die zich nieuw vestigen.
Met een dergelijk perspectief wordt de keuze voor of tegen assimilatie in feite ont-
stegen. Dat is een keuze die immigranten zelf moeten maken. De overheid neemt
ter zake geen standpunt in. In een immigratiesamenleving is de overheid niet direct
geïnteresseerd in de culturele opvattingen van haar burgers, maar in het functio-
neren en de toegankelijkheid van de kerninstituties en de rol van migranten hierin.
Het niet creëren van aparte voorzieningen, nalaten van specifieke maatregelen en
niet-organiseren van aparte geldstromen en subsidies wil niet zeggen dat de ont-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 232 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 233 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 wikkeling en instandhouding van eigen (etnische) organisaties dient te worden
                                 ontmoedigd, integendeel. Het is echter geen taak van de overheid om deze organi-
                                 saties anders te behandelen dan autochtone organisaties. Eventuele financiële
                                 ondersteuning dient naar dezelfde maatstaven te worden verleend. Indien etnische
                                 organisaties in hoofdzaak op eigen kracht tot ontwikkeling komen, bevordert dit
                                 het zelfvertrouwen van hun leden en versterkt het hun gevoel van eigenwaarde.
                                 In een immigratiesamenleving is de centrale overheid primair actief bij het
                                 bevorderen van maatschappelijke participatie, het bestrijden van situaties van
                                 permanente achterstand en bij het beslechten van conflicten voor zover deze de
                                 kernwaarden van de Nederlandse rechtsstaat, zoals die in de grondwet zijn gefor-
                                 muleerd, raken. Participatiebevorderend regeringsbeleid overeenkomstig dit
                                 rapport kent in feite drie kernpunten:
                                 • effectieve inburgering van volwassen nieuwkomers;
                                 • kwalitatief goed onderwijs, in het bijzonder gericht op de taalvaardigheid van
                                     kinderen en jong-volwassenen;
                                 • bevordering van economische participatie.
                                 Door zich, zoals de raad adviseert, op deze kernpunten te richten en beleid dien-
230                              aangaande te intensiveren of, waar nodig, om te buigen, kan tevens een versobering
                                 van het integratiebeleid worden bewerkstelligd. Zo’n versobering en concentratie
                                 op kernactiviteiten zijn gewenst, opdat maximaal kan worden ingezet op die
                                 aspecten waarvan is aangetoond dat zij de participatie van migranten bevorderen.
                                 Hiernaast wil de raad nog eens beklemtonen dat participatie vooral op het lokale
                                 niveau gestalte krijgt en dus ook op dat niveau dient te worden bevorderd.
                                 Dit gegeven geldt a fortiori voor Nederland, dat een rijke traditie kent van particu-
                                 lier initiatief en decentraal beleid. In de paragraaf over de sociale rechtsstaat komt
                                 dit nadrukkelijk aan de orde.
                      8.3.3      economische participatie
                                 Migratiepatronen zijn voor een deel terug te voeren op een ongelijke verdeling van
                                 welvaart en welzijn in de wereld. Een substantieel deel van de immigranten komt
                                 uit niet-westerse landen en beschikt over weinig menselijk kapitaal dat econo-
                                 misch direct bruikbaar is. De aansluiting bij de Nederlandse samenleving is moei-
                                 lijk en de arbeidsmarktkansen van laagopgeleide migranten zijn naar verhouding
                                 geringer dan die van de Nederlanders.
                                 Met deze kennis kan ook een realistisch perspectief worden geschetst als het gaat
                                 om de participatie van nieuwkomers. Voor velen van hen zal het meer dan een
                                 generatie duren voordat zij in een soortgelijke positie verkeren als de Nederlanders
                                 die hier geboren en getogen zijn. Maar dit betekent niet dat beleidsinspanningen
                                 overbodig zijn. Immigranten zullen effectief bereikt moeten worden met onder-
                                 wijs – juist ook in de achterstandswijken van de grote steden. Concentratie van
                                 immigranten, zoals dit nu plaatsvinden in bepaalde stadswijken, is moeilijk te
                                 voorkomen, maar de toegang tot de sociale institutie die bij uitstek de toekomst-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 233 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 234 ======================================================================

<pre>                                                                      nederland als immigratiesamenleving
      kansen bepaalt – het onderwijs – mag niet afhankelijk zijn van woonplaats, afkomst
      of opleidingsniveau en taalbeheersing. Het onderwijs zal het risico van drop-outs
      zo veel mogelijk moeten tegen gaan.
      Voorkomen moet worden dat een slechte arbeidsmarktpositie van (sommige
      groepen) immigranten leidt tot min of meer permanente inactiviteit en blijvende
      afhankelijkheid van sociale voorzieningen. Niet participatie maar maatschappelijke
      segregatie en isolement is hiervan immers het resultaat. Een dergelijk patroon kan
      zelfs een intergenerationeel karakter krijgen. In een immigratiesamenleving zal de
      sociale ongelijkheid zeker toenemen, niet eens zozeer doordat migranten worden
      achtergesteld, maar doordat zij met hun ‘bagage’ niet gemakkelijk toegang krijgen
      tot de Nederlandse samenleving. Dit vraagt extra waakzaamheid om te voorkomen
      dat een toename van sociale ongelijkheid resulteert in de vorming van een etnische
      onderklasse.
      In de huidige situatie is de arbeidsmarktpositie van met name de eerste generatie
      niet-westere immigranten – ondanks het feit dat deze de laatste vijf jaar door verbe-
      terde economische omstandigheden aanzienlijk is toegenomen – naar verhouding
      nog steeds ongunstig. De situatie voor de tweede generatie is aanmerkelijk beter,
      vooral vanwege hun hoger opleidingsniveau. In de nabije toekomst kan worden                         231
      verwacht dat de economische participatie van deze groep verder zal toenemen.
      Er is recent een sterke daling van de werkloosheid onder Turkse en Marokkaanse
      jongeren. Niettemin is hun achterstand op leeftijdgenoten in Nederland te groot.
      Het arbeidsmarktbeleid moet erop gericht blijven deze jongeren te laten partici-
      peren in het formele arbeidsproces. Dit geldt ook voor de bonte diversiteit van
      nieuwe groepen immigranten, zoals Iraniërs, Irakezen, Somaliërs en Ethiopiërs.
      De nadruk op economische participatie heeft in belangrijke mate te maken met de
      inrichting van de Nederlandse sociale rechtsstaat en het feit dat het stelsel van onder-
      linge solidariteit een voldoende groot percentage van actieve en betrokken burgers
      veronderstelt. Daarenboven geldt dat economische zelfstandigheid ook in een immi-
      gratiesamenleving een belangrijke bijdrage levert aan de emancipatie van immigran-
      ten en hun volwaardige deelname en beïnvloedingsmogelijkheden versterkt.
8.3.4 inburgering en taalvaardigheid op school
      Belangrijke voorwaarden om te kunnen participeren in de Nederlandse samenle-
      ving zijn:
      a het leren van de Nederlandse taal; en
      b het volgen van een (beroeps)opleiding door volwassenen, respectievelijk van
         onderwijs door jongeren.
      De inburgering van volwassen nieuwkomers
      Volwassenen maken langs verschillende wegen kennis met de Nederlandse samen-
      leving. Als het gaat om de initiële toerusting, zijn de inburgeringsprogramma’s het
      instrument bij uitstek waarvoor de overheid verantwoordelijkheid draagt.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 234 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 235 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 De inburgering van nieuwkomers vraagt om een omvangrijke investering, gezien
                                 de omvang van de migrantenstroom, maar vooral ook om de kwaliteit van de
                                 lesprogramma’s en docenten te vergroten. Om het belang en de noodzaak van
                                 inburgering te onderstrepen, dient, naar de mening van de raad, de verplichting tot
                                 het volgen van een inburgeringscursus voor nieuwe immigranten te worden
                                 gehandhaafd, met zo nodig toepassing van sancties. Worden geen sancties toe-
                                 gepast wanneer niet aan deze verplichting wordt voldaan, dan tast dit de geloof-
                                 waardigheid van het beleid aan en neemt men degenen om wie het gaat – de
                                 nieuwkomers dus – niet serieus. Tegelijkertijd moet de inburgering dan wel een
                                 perspectief bieden op participatie. Ook de deelnemers moeten erin geloven en
                                 inzien dat deelname tot resultaat leidt.
                                 De inburgeringsprogramma’s dienen zoveel mogelijk te zijn toegespitst op de
                                 specifieke situatie van migranten en op hun (toekomstig) functioneringsdomein:
                                 de arbeidsplek, het ouderschap, de opleiding hoger onderwijs en het vrijwilliger-
                                 schap. Dit betekent dat opleidingsprogramma’s die erop zijn gericht alle cursisten
                                 op allerlei situaties voor te bereiden, worden vervangen door programma’s die zijn
                                 gericht op de verschillende functioneringsdomeinen. Taalontwikkeling wordt dan
                                 zoveel mogelijk ingevuld met lesstof die relevant is voor het gekozen functione-
232                              ringsdomein.
                                 Met deze benadering wordt naar de mening van de raad recht gedaan aan de toe-
                                 nemende diversiteit onder de migranten in termen van opleiding, ervaring en
                                 culturele achtergrond. Tevens wordt de inburgering dan al een eerste stap in het
                                 participatieproces zelf en niet slechts een voorbereiding op participatie. De door de
                                 raad bepleite differentiatie en op toekomstig functioneren gerichte opzet van de
                                 inburgering vereist samenwerking en afstemming met andere partijen zoals het
                                 bedrijfsleven, het onderwijs en maatschappelijke organisaties. De samenwerking
                                 tussen regionale opleidingscentra en bedrijven die op verschillende plaatsen al tot
                                 ontwikkeling is gebracht, verdient ondersteuning, uitbreiding en navolging, omdat
                                 zo de noodzakelijke verbinding van inburgering en participatie wordt gerealiseerd
                                 en omdat de confrontatie met nieuwkomers een effect heeft op de cultuur, beeld-
                                 vorming en werkwijze van de bedrijven/instellingen in kwestie.
                                 De taalvaardigheid van kinderen en jongvolwassenen op school
                                 Wil onderwijs inderdaad een sleutelfactor zijn voor maatschappelijke participatie,
                                 dan dienen de leerlingen de onderwijstaal te beheersen. Voor leerplichtige leerlingen
                                 is het spreken en begrijpen van het Nederlands essentieel. Op het ogenblik is het
                                 taalonderwijs aan anderstaligen echter nog te weinig effectief. Er is een tendens tot
                                 segregatie in het taalonderwijs: taal wordt apart geleerd en vaak wordt eenzijdig
                                 de nadruk gelegd op het eerst leren van de taal. In navolging van een studie van
                                 Verhallen et al. (2001) ten behoeve van dit rapport pleit de raad, in het licht van de
                                 participatiedoelstelling, voor een brede visie op taal- en taalonderwijs. Dit komt erop
                                 neer dat taalontwikkeling meer plaatsvindt in andere activiteiten dan alleen de taal-
                                 lessen en wordt verbonden met buitenschoolse ondersteuning en buitenschoolse
                                 situaties. Deze verbreding heeft veel consequenties voor de inrichting van het onder-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 235 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 236 ======================================================================

<pre>                                                                       nederland als immigratiesamenleving
      wijs aan anderstaligen. Initiatieven zoals de Brede School, buitenschools leren, kop-
      pelen van volwassenenonderwijs aan onderwijs aan kinderen verdienen navolging.
      Kwaliteit en ondersteuning van leerkrachten
      Op dit moment is de uitvalsbasis te klein voor een brede kwalitatieve impuls en
      verbetering van de onderwijsprogramma’s voor anderstalige kinderen en volwas-
      senen. De nodige omvang ontbreekt om grote ambities waar te maken. Kwaliteit
      van het onderwijs aan anderstaligen kan alleen gewaarborgd worden, wanneer
      zowel de docenten zelf als de direct betrokken ondersteuners voldoende geschoold
      en getraind zijn. Hiernaast moet gewaakt worden voor een te grote belasting en
      voor het overvragen van leerkrachten. Leerkrachten moeten de tijd krijgen om aan
      de bijscholing deel te nemen en zij moeten passend beloond worden voor de extra
      inzet die nodig is om goed onderwijs te geven aan leerlingen met een achterstands-
      risico. De kans is anders groot dat nieuwe maatregelen in eerste instantie leiden tot
      een taakverzwaring van de leerkrachten, met als gevolg dat het gewenste resultaat
      niet wordt gerealiseerd. Investeren in vernieuwingen in het onderwijs aan alloch-
      tone leerlingen is pas zinvol als er voldoende goed opgeleide leerkrachten zijn.
      Gelet op het voornoemde grote belang van onderwijs en opleiding voor participa-
      tie, acht de raad een investering in de bij- en nascholing van leerkrachten gewenst,
      evenals een verbetering van de primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden van                         233
      de leerkrachten in opleidingsinstellingen die veel allochtone leerlingen tellen.
      Hun inzet en bereidheid verdient een gepaste beloning.
8.3.5 isl am
      Met de immigratie naar Nederland is ook de diversiteit in levensbeschouwingen
      toegenomen. Onder de migranten zijn de moslims sterk vertegenwoordigd. In het
      kader van de participatiedoelstelling is het van belang na te gaan op welke wijze de
      islam en de institutionele vormgeving van de islam van invloed is op de maat-
      schappelijke participatie.
      Vele moslims, ook uit de tweede generatie, blijven de islam trouw, maar dit belet
      hun geenszins de weg te vinden in de Nederlandse samenleving. Binnen de islam
      zijn evenwel sterk uiteenlopende posities mogelijk, waardoor een geschakeerd
      beeld ontstaat van de mate en vorm waarin identificatie met en oriëntatie op de
      Nederlandse samenleving samengaat met het moslim zijn en de hierbij horende
      normen, waarden en gedragingen. Wel kan in het algemeen gesteld worden dat de
      islam in Nederland nauwelijks is gepolitiseerd.
      Hoewel de institutionele vormgeving van de islam van immigranten in West-
      Europa niet zonder meer past bij het beginsel van scheiding tussen kerk en staat, en
      dus ook niet bij de hiermee verbonden organisatie van kerkgenootschappen in
      Nederland, behoeft dit niet tot problemen te leiden indien voornoemde scheiding
      zo wordt opgevat dat de overheid zich in inhoudelijk opzicht onthoudt van
      bemoeienis met kerkelijke zaken. Dit principe dient dan overigens niet alleen te
      gelden voor de Nederlandse overheid, maar ook voor buitenlandse overheden voor
</pre>

====================================================================== Einde pagina 236 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 237 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 zover het bemoeienis betreft met geloofsgemeenschappen in Nederland. Verande-
                                 ring in deze richting zal nog wel enige tijd vragen. Een belangrijke voorwaarde om
                                 dit ter zake van de islam te realiseren is een voldoende beschikbaarheid van in
                                 Nederland opgeleide imams. De scholing en opleiding van imams in Nederland,
                                 maar ook de vorming van een breder islamitisch kader, is van groot belang te ach-
                                 ten voor de participatie van islamitische Nederlandse ingezetenen. De moslims
                                 kunnen wat dit betreft een beroep doen op bestaande en eventueel uit te breiden
                                 faciliteiten in het kader van het hoger onderwijs. Hiernaast kan de bestaande prak-
                                 tijk in de contacten met moslimorganisaties op lokaal niveau worden voortgezet.
                      8.3.6      gener aties en participatie
                                 Ten behoeve van dit rapport heeft de raad een onderzoek laten verrichten naar
                                 de ontwikkeling in de maatschappelijke positie van enkele relatief omvangrijke
                                 groepen: Marokkanen, Turken, Surinamers en Antillianen. Het beeld dat hieruit
                                 naar voren komt, is gedifferentieerd. Aan de ene kant kan men spreken van voor-
                                 uitgang. De kinderen van migranten ‘doen het beter’ dan hun ouders. Aan de
                                 andere kant is er – vergeleken met de Nederlandse bevolking – sprake van relatieve
                                 achterstand en afhankelijkheid van de voorzieningen van de Nederlandse verzor-
234                              gingsstaat.
                                 Migratie heeft uiteenlopende gevolgen voor migranten en voor hun kinderen.
                                 De eerste generatie migranten heeft vooral te maken met de aansluiting tussen wat
                                 zij meenemen uit het land van herkomst en wat van hen gevraagd wordt in het land
                                 van vestiging. Hun kinderen zien zich vooral geconfronteerd met het feit dat zij
                                 opgroeien bij ouders die van elders komen. Voor de eerste generatie zijn, naar
                                 bekend, de kansen op participatie niet in alle opzichten gunstig. Ook zoeken
                                 migranten van de eerste generatie, als zij ouder worden vaak geborgenheid in de
                                 cultuur van het land van herkomst. Voor de kinderen van immigranten is de situ-
                                 atie uiteraard anders. Zij zijn in Nederland opgegroeid, hun kansen zijn doorgaans
                                 beter dan die van hun ouders en hun sociale mobiliteit is aanzienlijk. Toch worden
                                 na één generatie de gekoesterde verwachtingen nog niet ten volle gerealiseerd.
                                 De mechanismen die van belang zijn voor maatschappelijke participatie, verschil-
                                 len per generatie. Wat betreft de aansluiting bij de Nederlandse samenleving en de
                                 maatschappelijke participatie is het realistisch enig geduld te betrachten. Anders
                                 ontstaat het gevaar dat kinderen van immigranten uitsluitend worden beoordeeld
                                 in termen van maatschappelijke achterstand, achterblijven en achterstelling.
                                 Bij een realistisch perspectief hoort dat men oog heeft voor de verschillende routes
                                 die mensen doorlopen om een plaats te verwerven in de Nederlandse samenleving.
                                 Juist in dit opzicht nemen de verschillen toe tussen en binnen groepen migranten
                                 en tussen jongens en meisjes. Generaliserende uitspraken over ‘eerste of tweede
                                 generatie Turken of Marokkanen’ verliezen zo geleidelijk aan zeggingskracht.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 237 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 238 ======================================================================

<pre>                                                                        nederland als immigratiesamenleving
8.4   de nederl andse sociale rechtsstaat
      In dit rapport is uitgegaan van de verstrengeling van immigratie, participatie en de
      instituties van de Nederlandse sociale rechtsstaat. Deze verstrengeling op feitelijk
      niveau heeft gevolgen voor het overheidsbeleid. De keuzes voor een restrictief toe-
      latingsbeleid en voor een integratiebeleid dat participatie in onderwijs en arbeid
      centraal stelt, zijn geplaatst in het licht van het functioneren van de Nederlandse
      sociale rechtsstaat.
      Het perspectief van Nederland als immigratiesamenleving betekent echter ook dat
      bezien moet worden in hoeverre de instituties van de sociale rechtsstaat voldoende
      zijn toegerust voor en adequaat inspelen op het proces van permanente immigratie
      en de daaruit voortvloeiende diversiteit. Het gaat in feite om de factoren die een rol
      spelen bij de ontmoeting (interactie) tussen nieuwkomers en gevestigden – maar
      ook bij de beginselen van participatie en eigen verantwoordelijkheid die in een
      immigratiesamenleving centraal staan. Deze factoren bevinden zich op verschil-
      lende niveaus: het gaat zowel om formele factoren (wettelijke toegangsregimes) als
      om minder formele factoren (vormen van in- en uitsluiting in het onderwijs en op
      de arbeidsmarkt) . Ten slotte gaat het ook om beleidsfactoren die het feitelijk func-
      tioneren van voorzieningen beïnvloeden en die vooral op lokaal niveau dan wel op                      235
      de ‘werkvloer’ zichtbaar worden.
8.4.1 institutionele veelzijdigheid
      In dit rapport is verscheidene malen gewezen op de toenemende culturele diversi-
      teit van migranten die zich in Nederland vestigen. Deze diversiteit manifesteert
      zich zowel binnen als tussen groepen. Op het niveau van de samenleving als geheel
      dient ook gewezen te worden op de institutionele veelzijdigheid van Nederland.
      De Nederlandse samenleving kan worden gezien als een gelaagd institutioneel
      systeem met enerzijds centrale wetten en anderzijds een fijnmazig stelsel van
      zelfstandige uitvoerende instellingen waarbinnen die wetten dienen te worden
      gehandhaafd. Recente institutionele ontwikkelingen, zoals de decentralisatie van
      overheidstaken, bevestigen en versterken nog eens deze dubbele gelaagdheid.
      Meer dan in de meeste andere West-Europese landen is in Nederland sprake van
      een vervlechting tussen het publieke en het private, met als gevolg dat in verschil-
      lende domeinen – denk aan onderwijs, gezondheidszorg, huisvesting – de uitvoe-
      ring van publieke taken in private handen is.
      Deze gelaagdheid heeft overigens niet alleen een interne maar ook een externe
      dimensie. Het aantal en de verscheidenheid aan regels en grondrechten op basis
      van internationale verdragen en door Europese afstemming is de laatste decennia
      sterk toegenomen.
      Nederland is voor degenen die zich hier nieuw vestigen, vaak ondoorzichtig en
      ontoegankelijk: wat op het ene niveau wet en regel is, hoeft dit op het andere
      niveau geenszins te zijn. Op het lokale niveau ontstaan spanningen en conflicten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 238 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 239 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 bij een mogelijke botsing tussen spelregels van de instellingen aan de ene kant en
                                 de wensen en opvattingen van een steeds diverser wordende cliëntèle aan de ande-
                                 re kant. Deze spanningen en verschillen tussen vraag en aanbod worden opgelost
                                 door onderhandelingen, door compromissen en pacificatie, maar ook door meer of
                                 minder subtiele vormen van in- en uitsluiting.
                                 In dit rapport is ingegaan op het bestaan en de werking van deze in- en uitsluiting.
                                 Geconcludeerd is dat in de sferen waar ontmoeting en interactie tussen allochto-
                                 nen en autochtonen zich afspeelt, zoals het werk, de school, de buurt, vrije tijd, er
                                 sprake is van hybride processen. In plaats van de dichotomie van ‘in’ of ‘uit’ die
                                 vaak wordt gesuggereerd, blijken er allerlei overgangen en tussenvormen te
                                 bestaan. Ook is vastgesteld dat vormen van totale uitsluiting zich niet voordoen.
                                 Wat in de ene sfeer aan de orde is, hoeft dit in de andere niet te zijn .
                                 De communicatiemedia vervullen in dezen een belangrijke rol. Door de mogelijk-
                                 heden tot identificatie en aanbod van rolmodellen geven de media – vooral door
                                 het verschijnen van succesvolle allochtonen op de televisie – voorbeelden voor de
                                 interactie tussen allochtonen en autochtonen.
                                 Ten aanzien van zelfuitsluiting is eveneens sprake van fluïde overgangen. In veel
236                              gevallen zijn de eigen organisaties van belang als instrument om insluiting in
                                 instituties van de Nederlandse samenleving te bevorderen. Ook hier gaat binding
                                 met (de) eigen groep(en) veelal hand in hand met de oriëntatie op Nederland.
                                 De ontwikkeling van en de investering in eigen organisaties is slechts in weinige
                                 gevallen te beschouwen als een vorm van zelfuitsluiting.
                      8.4.2      factoren op politiek-juridisch niveau
                                 De dubbele gelaagdheid van de Nederlandse sociale rechtsstaat heeft gevolgen voor
                                 het te voeren beleid en voor de effectiviteit van beleidsmaatregelen. De centrale
                                 overheid kan beleid afdwingen op het niveau van het politiek-juridische systeem
                                 en op dat niveau invloed uitoefenen op de totstandkoming en handhaving van for-
                                 mele vormen van in- en uitsluiting. In feite gaat het hier om het handhaven van de
                                 beginselen van de rechtsstaat in een immigratiesamenleving.
                                 Dubbele nationaliteit
                                 Gewezen is op het belang van het proces van naturalisatie van allochtonen en van
                                 bindingen en loyaliteiten vooral op het niveau van de rechtsstaat. De rechtsstaat
                                 plaatst de interacties in een gemeenschappelijk juridisch kader van met name
                                 grondrechten en maakt het eenvoudiger om elkaar aan te spreken op rechten en
                                 plichten. In dit verband is ingegaan op het vraagstuk van de dubbele nationaliteit.
                                 Deelname aan de Nederlandse samenleving en een gelijktijdige oriëntatie op ande-
                                 re – transnationale – gemeenschappen en andere lokale gemeenschappen, wordt
                                 steeds meer praktijk en basis voor de identiteit van migranten. De huidige wettelij-
                                 ke praktijk dat dubbele nationaliteiten in naturalisatieprocedures worden aanvaard,
                                 maakt duidelijk dat rekening wordt gehouden met die meervoudige loyaliteiten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 239 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 240 ======================================================================

<pre>                                                                nederland als immigratiesamenleving
Er worden dan ook vele uitzonderingen gemaakt op een wet die het hebben van
een dubbele nationaliteit in principe afwijst. Naar het oordeel van de raad blijkt een
dergelijk principe niet te passen in een immigratiesamenleving. De raad acht het
derhalve consequenter om voor het verkrijgen van de Nederlandse nationaliteit de
eis dat men afstand doet van de oorspronkelijke nationaliteit, te laten vervallen.
Systemen voor gelijke behandeling
Ongelijke behandeling op basis van ras en nationaliteit kan in een immigratie-
samenleving een belangrijk wrijvingspunt zijn en aanleiding voor juridische proce-
dures. Naast de mogelijkheid van een beroep op de formele (onafhankelijke) rech-
ter (art.1 Gw) bestaat sinds enkele jaren de mogelijkheid een klacht in te dienen bij
de Commissie gelijke behandeling (Cgb). In de Nederlandse praktijk is er aldus een
complementair stelsel van geschillenbeslechting geschapen: een maatschappelijk-
bestuurlijk systeem naast een juridisch systeem. De Cgb brengt niet-bindende
adviezen uit, voor een bindende beslissing gaat men naar de rechter. Gezien de in
Nederland reeds bestaande verstrengeling van verschillende instituties en het grote
belang dat in een immigratiesamenleving van gevallen gelijk behandeld worden,
komt het aan op duidelijke spelregels die niet vaak veranderen.
In dit rapport is aandacht gevraagd voor de Europese richtlijnen op dit gebied en                   237
voor de aanbeveling van de Cgb dat haar werkterrein wordt verruimd. Hierbij is
gewezen op de problematische kanten die kunnen zitten aan de combinatie van de
rol van onafhankelijke geschillenbeslechter, ook waar het de overheid betreft, en de
rol van betrokken adviseur van diezelfde overheid. In een immigratiesamenleving
komt het aan op duidelijke spelregels en een eenduidige taakafbakening tussen de
bestuurlijke en rechterlijke systemen die zijn gericht op vraagstukken van gelijke
behandeling.
De grenzen van Nederland
Met de invoering van de Koppelingswet is een beginsel van het vreemdelingen-
recht gekoppeld aan het voorzieningenbeleid. De Koppelingswet is in deze zin te
beschouwen als een aanpassing van de sociale rechtsstaat aan de immigratie-
samenleving. De institutionele vervlechting komt ook in deze wet tot uitdrukking:
de wetgever heeft gekozen voor een manier waarbij uitvoeringsinstellingen een
actieve rol hebben bij het weren van vreemdelingen. Zij moeten hierdoor eigenlijk
een oorspronkelijke staatsfunctie uitvoeren die niet direct bijdraagt aan de eigen
doelstellingen en die soms daarmee in strijd is en/of in strijd is met de eigen
beroepsethiek. Dit heeft tot gevolg dat instellingen de vrijheid lijken te nemen om
zelf opnieuw collectieve, individuele en institutionele belangen af te wegen. Er is
hierdoor een voedingsbodem aanwezig voor gedogen, dat soms ook wordt gerecht-
vaardigd met een beroep op universele grondrechten.
Er kan onderscheid worden gemaakt tussen feitelijke belangenafweging bij de
vraag van toelating of weigering van toegang tot voorzieningen door de decentrale
uitvoerders enerzijds en het formeel juridische systeem van de Koppelingswet
anderzijds. Om met het eerste te beginnen: bij de afwegingen die binnen de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 240 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 241 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                 instellingen plaatsvinden over toelating tot voorzieningen acht de raad de hand-
                                 having van de Koppelingswet van groot belang. Tegelijk moet het voor de
                                 betreffende instellingen duidelijk zijn dat de Koppelingswet een sluitstuk van het
                                 beleid is. De invoering van de Koppelingswet treedt niet in de plaats van het
                                 formele toelatings- en uitzettingsbeleid.
                                 Over de ontwikkelingen in het juridisch systeem valt te constateren dat met de
                                 Koppelingswet in korte tijd een belangrijke aanpassing is doorgevoerd van de
                                 sociale rechtsstaat aan de immigratiesamenleving. Dit is echter slechts een begin.
                                 De ervaringen met de Koppelingswet brengen de raad dan ook tot de aanbeveling
                                 dat bij verdere herijkingen van de vormgeving van de socialerechtsstaatsvoorzie-
                                 ningen een toets wordt ingebouwd vanuit het perspectief van de immigratie-
                                 samenleving.
                                 Gedogen
                                 In een fijnmazig net van instituties waar een duidelijke hiërarchie ontbreekt, voe-
                                 ren onderhandelingen en compromissen de boventoon. Partijen hebben belang bij
                                 een zekere diffuusheid in de verdeling van verantwoordelijkheden en in het
                                 gebruiken van eigen (speel)ruimte om een bepaald beleid naar eigen inzicht te ver-
                                 talen. In een immigratiesamenleving is voor deze diffuusheid minder plaats. Het
238                              komt hier aan op duidelijke kaders die voor ‘derden’ zijn te begrijpen en die naar
                                 behoren worden gehandhaafd. In dit rapport zijn verschillende voorbeelden
                                 genoemd waar het gedogen – dat altijd aan de orde is – omslaat in wetsovertreding
                                 en negatieve consequenties kunnen ontstaan voor de instandhouding van de
                                 rechtsstaat.
                                 De botsingen tussen (grond)rechten en divergerende belangen leiden nu vaak tot
                                 pragmatische oplossingen en gedoogpraktijken. Hierdoor worden de waarden en
                                 normen die in het geding zijn, soms onvoldoende serieus genomen en worden ook
                                 de grenzen tussen wat wel wordt aanvaard en wat niet, ondoorzichtig. In een
                                 immigratiesamenleving is behoefte aan een openlijke bespreking van strijdige
                                 standpunten en opvattingen.
                      8.4.3      lok ale ver scheidenheid
                                 Migranten ontmoeten de autochtone bevolking en elkaar vooral op het lokale en
                                 functionele niveau. Dit is dan ook het niveau waar de meeste winst geboekt kan
                                 worden als het gaat om het bevorderen van participatie. Beïnvloeding van bovenaf
                                 – door de centrale overheid – is maar beperkt mogelijk en kan zelfs contraproduc-
                                 tief uitwerken.
                                 Verschillende praktijken op lokaal niveau
                                 Het aanspreken van mensen en organisaties op hun eigen creativiteit en oplos-
                                 singskracht past bij een immigratiesamenleving, waarin de eigen verantwoorde-
                                 lijkheid centraal staat. Dit geldt zowel op het individuele niveau als op het niveau
                                 van organisaties. Deze moeten zoveel mogelijk recht doen aan de behoeften en
                                 vragen van burgers en hierbij hun specifieke omstandigheden betrekken. In dit
</pre>

====================================================================== Einde pagina 241 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 242 ======================================================================

<pre>                                                                     nederland als immigratiesamenleving
    verband is gewezen op de noodzaak het functioneren van uitvoerende organisaties
    te verbeteren, in het bijzonder in het onderwijs. Het belangrijkst is hierbij de kwa-
    liteitszorg. Het is van belang het eigen leervermogen van organisaties in het onder-
    wijs aan te moedigen. Hiernaast is het noodzakelijk scholen in staat te stellen zelf
    de condities van hun succes te beïnvloeden. Ook in dit opzicht is een gedifferen-
    tieerd arbeidsvoorwaardenbeleid van belang, zodat scholen in achterstandswijken
    gemakkelijker vakbekwame leerkrachten kunnen aantrekken en behouden.
    Een grotere beleidsruimte om de kwaliteit van het aanbod te verbeteren, het eigen
    leervermogen te bevorderen en zelf de condities voor het eigen succes te kunnen
    beïnvloeden, is niet alleen gewenst voor het onderwijs, maar ook voor andere uit-
    voerende organisaties waarmee nieuwkomers te maken krijgen en die mede hun
    maatschappelijke participatie beïnvloeden.
    Overheidsregulering en zelfregulering in de eigen groep
    Zolang zich in Nederland nieuwe groepen migranten hebben gevestigd, heeft de
    overheid de verhoudingen met deze groepen willen regelen. De vraag naar de ver-
    houding tussen de formele instituties van de sociale rechtsstaat en informele syste-
    men van wederkerigheid dient primair op het lokale niveau te worden beantwoord.
    Ook hier gaat het om maatvoering en belangenafweging in concrete situaties,
    opdat enerzijds onnodige formalisering en bureaucratisering van informele onder-                     239
    linge steun wordt voorkomen en anderzijds voldoende nieuwe initiatieven worden
    ontwikkeld.
    Bundeling van kennis en ‘best practices’
    De mogelijkheden om het beleid te coördineren zijn in dit rapport op verschillende
    plaatsen gerelativeerd. Bij het integratiebeleid is voorts opgemerkt dat het hierbij
    primair gaat om lokale werksoorten, die bovendien in een publiek-private verhou-
    ding worden gerealiseerd. Op dit niveau wordt ingespeeld op lokale verschillen en
    praktijken.
    Op het centrale niveau kan worden voorzien in de bundeling van kennis en erva-
    ring die op verschillende plaatsen zijn opgedaan. Ook kunnen best practices in bin-
    nen- en buitenland worden geïnventariseerd. Lokaal kan men dan aan de hand van
    kennis en ervaring beoordelen welke best practices navolging verdienen.
8.5 overheidsbeleid in een immigr atiesamenleving
    In dit rapport is door de raad op verschillende plaatsen ingegaan op de rol van de
    centrale overheid in het licht van de locus of policy: wat dient op nationaal niveau
    te worden geregeld, wat op lokaal niveau en wat internationaal?
    In een immigratiesamenleving is de rol van de nationale overheid relatief beperkt,
    maar deze kan wel scherp worden omschreven. Op nationaal niveau is het over-
    heidsbeleid:
    • dwingend en sanctionerend waar het gaat om de toelating en de initiële toe-
        rusting (waaronder de inburgering) van immigranten;
    • faciliterend en stimulerend opdat migranten(groepen) hun eigen weg kunnen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 242 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 243 ======================================================================

<pre>    neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                     vinden in de Nederlandse samenleving en in organisaties (bedrijven, instel-
                                     lingen, scholen).
                                 De nadruk ligt op de instrumentele en initiële toerusting van migranten opdat dezen
                                 – zoveel mogelijk naar eigen inzicht – hun bijdrage aan de Nederlandse samenle-
                                 ving kunnen vormgeven. Omdat een immigratiesamenleving wordt gekenmerkt
                                 door culturele diversiteit, door het bestaan van verschillende los van elkaar staande
                                 verbanden op lokaal niveau en bijbehorende verschillen, is het van belang de
                                 besluitvorming te decentraliseren en verantwoordelijkheden te verleggen naar het
                                 niveau waar het beste rekening wordt gehouden met de specifieke context. Zo kan
                                 op adequate wijze rekening worden gehouden met de diversiteit aan wensen
                                 behoeften en mogelijkheden. Juist voor een beleid dat het accent legt op maat-
                                 schappelijke participatie, individuele weerbaarheid en ontmoeting is lokale varië-
                                 teit, dus inschakeling van lokale overheden en instituties, en eigen beleidsruimte
                                 van betrokken organisaties van groot belang.
                                 Op het centrale overheidsniveau worden voorts de beginselen van Nederland als
                                 een democratische rechtsstaat en van Nederland als een volwaardig lid van de
                                 internationale gemeenschap behartigd. Dit betekent dat van de nationale overheid
240                              ook een actieve rol en een normatieve bijdrage mag worden verwacht bij de Euro-
                                 pese en internationale vormgeving van het immigratiebeleid. Ten aanzien van het
                                 interne beleid in Nederland wordt de nationale overheid vooral aangesproken op
                                 het scheppen en stellen van de kaders, waarbinnen variëteit en eigen beleid op het
                                 lokale niveau kunnen plaatsvinden.
                                 Door de verstrengeling van Nederland met de internationale gemeenschap en het
                                 internationale karakter van migratiepatronen, heeft een te voeren beleid op het
                                 gebied van immigratie per definitie een internationale dimensie. De Europese Unie
                                 is hierbij het forum waarin een wijder migratiebeleid in de breedste zin van het
                                 woord zal moeten worden ontwikkeld. Mede ter ondersteuning van beleidsmaat-
                                 regelen in dit kader, is ook de ontwikkeling van de landen en regio’s waar migran-
                                 ten vandaan komen, een punt van Europese aandacht.
                                 De mogelijkheden om op eigen bodem effectieve keuzes te maken, zullen in de
                                 toekomst verder afnemen. De Nederlandse beleidsagenda op het gebied van migra-
                                 tie zal derhalve zoveel mogelijk op Europees niveau ingebracht moeten worden.
                                 Vooral op dat niveau zullen nationale belangen dienaangaande moeten worden
                                 behartigd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 243 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 244 ======================================================================

<pre>                                                                                                     literatuur
           liter atuur
Abell, P. (1994) Belemmering voor minderheden bij toetreding tot de arbeidsmarkt. Een inventarise-
           rend onderzoek, twcm /Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen.
Abell, P. (1998) ‘Uitsluiting door selectie’, blz. 29-47 in Broek, L. van den en P. Abell Verborgen
           drempels, Utrecht: Forum.
Agrarisch Dagblad (3.5.2001) Polen eerder toelaten voor seizoenswerk.
Alba, R. (1997) ‘Rethinking assimilation theory for a new era of immigration’, International Migra-
           tion Review, 31, 4: 826-874.
Albrecht, J.W., S.B. Vroman en A.P. van Vuuren (2001) ‘Berekeningen op basis van gekoppeld
           bestand van het Loonstructuuronderzoek 1996 en ebb’, onderhandse informatie, vu
           Amsterdam.
Alders, M. (2001) ‘Bevolkingsprognose 2000-2050: recente ontwikkelingen in de migratie en ver-
           onderstellingen voor de toekomst’, in Maandstatistiek Bevolking, 2001/03, Voorburg:
           cbs.
Algemene Rekenkamer (1999a) Integratiebeleid etnische minderheden, Tweede Kamer 1998-1999,
           26426, nrs. 1-2.
Algemene Rekenkamer (1999b) Aanpak illegale arbeid, Tweede Kamer 1998-1999, 26617, nrs. 1-2.
Algemene Rekenkamer (1999c) Terugkeerbeleid afgewezen asielzoekers, Tweede Kamer 1998-1999,                     241
           26626, nrs. 1-2.
Algemene Rekenkamer (2001) Bestrijding van onderwijsachterstanden, Tweede Kamer 2000-2001,
           27020, nr. 22.
Amersfoort, J. van (1998) ‘Migratie en migratietheorieën’, blz. 59-82 in Penninx, R., H. Münster-
           mann en H. Entzinger (red.) Etnische minderheden en de multiculturele samenleving, Gro-
           ningen: Wolters-Noordhoff.
Andel, J. van (1999) ‘De mogelijkheden en beperkingen van de gefaciliteerde terugkeer’, blz. 69-77
           in Winter, H., A. Kamminga en M. Herweijer (red.) Een grens gesteld. Een eerste evaluatie
           van het Nederlandse terugkeerbeleid, Deventer: Kluwer.
Anderson, B. (1983) Imagined communities: reflection on the origin and spread of nationalism, Lon-
           don: Verso.
Arbeidsvoorziening (1999) Jaarverslag uitvoering Wet Arbeid Vreemdelingen 1998, Zoetermeer:
           Arbeidsvoorziening.
Arbeidsvoorziening (2000) Jaarverslag uitvoering Wet Arbeid Vreemdelingen 1999, Zoetermeer:
           Arbeidsvoorziening.
Auerbach, A.J., and Ph. Oreopoulos (1999) Generational Accounting and Immigration in the United
           States, nber Working Paper, no. 7041, Cambridge, ma: nber.
Bauer, T.K., M. Lofstrom and K.F. Zimmermann (2000) Immigration Policy, Assimilation of Immi-
           grants and Natives’ Sentiments towards Immigrants: Evidence from 12 oecd countries, iza
           Discussion Paper no. 187, Bonn: iza.
Becker, J.W en J.S.J.de Wit (2000) Secularisatie in de jaren negentig. Kerklidmaatschap, veranderin-
           gen in opvattingen en een prognose, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.
Beek, K. van (1993) To be Hired or not be Hired, The employer Decides. relative Chances of Unem-
           ployed job seekers on the Dutch Labor Market, Proefschrift UvA.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 244 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 245 ======================================================================

<pre>neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                         Beer, J. de (1998) ‘Migratie naar Nederland’, blz. 237-258 in Penninx, R., H. Münstermann en H.
                                     Entzinger (1998) Etnische minderheden en de multiculturele samenleving, Groningen:
                                     Wolters-Noordhoff.
                         Berkel, R. van, A. Brand en J. Maaskant (1996) Uitgeschreven of afgeschreven? Werklozen in de tijd
                                     gevolgd, Utrecht: Van Arkel.
                         Beurden, J. van (2000) ‘Immigrant blijkt ontwikkelingsnetwerker’, Internationale Samenwerking,
                                     januari 2000: 31-35.
                         Beus, J. de (1998) De cultus van vermijding.Visies op migrantenpolitiek in Nederland, Utrecht:
                                     Forum.
                         Bhagwati, J. (1999) A Stream of Windows, Cambridge, ma: mit Press.
                         Bistolfi, R. (1995) Islam-A New Element in the Culture of Europe, Centre for the Study of Islam and
                                     Christian-Muslim Relations, Birmingham, Selly Oak Colleges.
                         Blokland-Potters, T. (1998) Wat stadsbewoners bindt. Sociale relaties in een achterstandswijk, Kam-
                                     pen: Kok Agora.
                         Blom, J.C.H. en J. Talsma (2000) De verzuiling voorbij. Godsdienst, stand en natie in de lange negen-
                                     tiende eeuw, Amsterdam: het Spinhuis.
                         Böcker, A. (1993) Turkse migranten en sociale zekerheid. Van onderlinge zorg naar overheidszorg?,
                                     Amsterdam: Amsterdam University Press.
                         Böcker, A. and T. Havinga (1997) Asylum migration to the European Union. Patterns of origin and
242                                  destination, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Union.
                         Böcker, A. en L. Clermonts (1995) Poortwachters van de Nederlandse arbeidsmarkt, Nijmegen:
                                     Instituut voor Rechtssociologie.
                         Boeri, T. and H. Brücker (2001) Eastern Enlargement and EU-Labour Markets: Perceptions,
                                     Challenges and Opportunities, iza Discussion Paper, no. 256, Bonn: iza.
                         Bogle, D. ( 2001) Prime time blues: African Americans on Network Television, New York: Farrar,
                                     Strauss and Giroux.
                         Bolt, G. (2001) Wooncarrières van Turken en Marokkanen in ruimtelijk perspectief, Utrecht: Facul-
                                     teit Ruimtelijke Wetenschappen Universiteit Utrecht.
                         Borjas, G. (1991) ‘Immigration and self-selection’, blz. 29-76 in Abowd, J. and R. Freeman (eds.)
                                     Immigration, Trade and the labor market, Chicago: Chicago University Press.
                         Borjas, G.J. (1995) ‘The Economic Benefits from Immigration’, Journal of Economic Perspectives,
                                     vol. 9, no.2: 3-22.
                         Borjas, G.J. (1999a) Economic Research on the Determinants of Immigration: Lessons for the Europe-
                                     an Union, Technical Report, no. 438, Washington D.C: World Bank.
                         Borjas, G.J. (1999b) Heaven’s Door – Immigration Policy and the American Economy, Princeton:
                                     Princeton University Press.
                         Boswell, C. (2000) ‘European values and the asylum crisis’, International Affairs, vol. 76, 3: 537-
                                     557.
                         Bousetta, H. (1996) ‘Kunst, cultuur en literatuur in de Marokkaanse gemeenschap in Nederland’,
                                     Migrantenstudies, vol. 12, nr. 4: 182-194.
                         Bovenkerk, F. en E. Breuning-Van Leeuwen (1978) ‘Rasdiscriminatie en rasvooroordeel op de
                                     Amsterdamse arbeidsmarkt’, blz. 31-58 in Bovenkerk, F. (red.) Omdat zij anders zijn.
                                     Patronen van rassendiscriminatie in Nederland, Meppel: Boom.
                         Bovenkerk, F., M. Gras and D. Ramsoedh (1994) Discrimination against migrant workers and ethnic
                                     minorities in access to employment in The Netherlands, Geneva: ilo.
                         Brand, A. (1989) Minima en schulden in de Maasstad, Rotterdam: Gemeentelijke Sociale Dienst.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 245 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 246 ======================================================================

<pre>                                                                                                       literatuur
Broeders, D. (2001) Immigratie- en integratieregimes in vier Europese landen, wrr werkdocumen-
          ten W125, Den Haag.
Broersma, L., J. Koeman, en C.N. Teulings (1997) ‘Arbeidsaanbod en werkgelegenheid’, esb, 82,
          no. 4127: 836-839.
Bureau Ombudswerk Etnische Groepen (2000) De sluitpost van het vreemdelingenbeleid. Het
          vraagstuk van het illegale verblijf als bestuurlijk dilemma in de verhouding tussen rijk en
          gemeentebestuur, Verslag van het symposium in Wychen, 13 november 2000.
Burgers, J. (1999) ‘Illegale vreemdelingen en migratiebeleid’, blz. 262-284 in Burgers, J. en G. Eng-
          bersen (1999) De ongekende stad 1. Illegale vreemdelingen in Rotterdam, Amsterdam:
          Boom.
Burgers, J. en G. Engbersen (1999) De ongekende stad 1. Illegale vreemdelingen in Rotterdam,
          Amsterdam: Boom.
Burgers, J. en G. Engbersen (2000) ‘Repliek’, Migrantenstudies, vol.16, nr.2: 118-125.
Calavita, K. (1998) ‘US immigration policymaking: contradictions. Myths and backlash’, blz. 139-
          158 in Böcker, A., K. Groenendijk, T. Havinga and P. Minderhoud (eds.) Regulation of
          migration. International experiences, Amsterdam: Het Spinhuis publishers.
cbs (1999) Onderzoek gezinsvorming.
cbs (2001) ‘Minder mensen worden Nederlander’, Webmagazine artikel van Ron Tas,
          www.cbs.nl/nl/nieuws/artikelen/2001
Centraal Bureau voor de Statistiek (1971) Volkstelling 1971. Deel 1b: 38.                                         243
Centraal Bureau voor de Statistiek (1984) Maandstatistiek bevolking, december 1984: 16.
Centraal Bureau voor de Statistiek (1998) Niet-Nederlanders in Nederland.
Centraal Bureau voor de Statistiek, Tijdreeksen mens en maatschappij, Statline.
Chiswick, B.R. (2000), Are Immigrants Favorably Self-Selected? An Economic Analysis, Discussion
          Paper, no.131, Bonn: iza.
Choenni, C. (1991) ‘Discriminatie op de arbeidsmarkt en allochtonenbeleid’, Socialisme en Demo-
          cratie, 5: 214- 222.
cia (2001) Growing global migration and its implications for the United States, National Intelligence
          Estimate, march 2001.
Collier, P. (2001) ‘Implications of Ethnic Diversity. Panel discussion and appendix’, Economic
          Policy – A European Forum, 32: 127-166.
Commissie gelijke behandeling, Jaarverslag 1999, www.cgb.nl.
Commissie gelijke behandeling(2001) Nieuwsbrief, nr. 11, april, www.cgb.nl.
Commissie Hirsch Ballin (1988) Overheid, godsdienst en levensovertuiging. Eindrapport criteria
          voor steunverlening aan kerkgenootschappen en andere genootschappen op geestelijke
          grondslag, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken.
Contrast (12.4.2001) Nieuwe mensenhandel, blz. 14-16.
Cornelius W., P. Martin and J. Hollifield (eds.) (1994) Controlling immigration: A global perspective,
          Stanford: Stanford University Press.
Dagevos, J. (1998) Begrensde mobiliteit. Over allochtone werkenden in Nederland, Assen: Van Gor-
          cum.
Dagevos, J. (2001) Perspectief op integratie; over de sociaal-culturele en structurele integratie van
          etnische minderheden in Nederland, wrr Werkdocumenten W 121, Den Haag.
Dagevos, J. en A. Rodenburg (1999) Ongekend talent: hoogopgeleide allochtonen en hun kansen op
          instroom. Doorstroom en uitstroom bij de ministeries van vrom, ocw en Ven W, Rotter-
          dam: iseo.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 246 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 247 ======================================================================

<pre>neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                         Dalen, H.P. van (1993) ‘International Migration, Economic Policy and Human Capital Accumula-
                                     tion’, Economic Modelling, vol. 10,4: 417-430.
                         Docters van leeuwen (1992) ‘Burgerschap in extremis’, blz. 2 49-259 in Gunsteren H.R. van en
                                     P. den Hoed (red.) Burgerschap in Praktijken, wrr Voorstudies en achtergronden V 77,
                                     deel II, Den Haag: Sdu.
                         Doesschate, J. ten (1994) ‘Strijdige belangen bij het Nederlandse Asielbeleid in de jaren 1968-1982’,
                                     Justitiële Verkenningen, 20,3: 59-79.
                         Donk, W.B.H.J. (2001), De ontzieling voorbij, oratie kub Tilburg, Tilburg.
                         Doomernik, J, R. Penninx en H. van Amersfoort (1996) Migratiebeleid voor de toekomst. Mogelijk-
                                     heden en beperkingen, Tijdelijke Wetenschappelijke Commissie Minderhedenbeleid,
                                     voorstudie 8, Amsterdam: IMES.
                         Doorn, J.J.A. van (1985) ‘Het miskende pluralisme. Een herformulering van het minderheden-
                                     vraagstuk’, blz. 67-96 in Cain, G.G. et.al (red.) Etnische minderheden en beleid. Weten-
                                     schap en beleid, Meppel: Boom.
                         Doornbos, N. en K. Groenendijk (2001) ‘Uitkomsten van asielprocedures: een cohortenonder-
                                     zoek’, Nederlands Juristenblad, vol.76, 6: 2 45-253.
                         Doornheim, L. (1996) ‘Reisbemiddeling voor asielzoekers’, Justitiële Verkenningen, 22,1: 76-82.
                         Draper, D.A.G. and A.J.G. Manders (1997) ‘Structural Changes and the Demand for Labor’, De Eco-
                                     nomist, vol. Vol. 145, no.4: 521-546.
244                      Dustmann, C. (1996) ‘Return Migration: The European Experience’, Economic Policy – A European
                                     Forum, 22: 213-250.
                         Duyvendak, J.W. (1999a) ‘De toekomst van multicultureel Nederland’, Rekenschap, maart: 38-46.
                         Duyvendak, J.W. (1999b) Zeven mythen over de wijkaanpak; in: Duyvendak, J.W. en R. Hortula-
                                     nus, De Gedroomde wijk. Methoden, mythen en misvattingen in de nieuwe wijkaanpak,
                                     Utrecht: Forum.
                         Economist, the (2000) Over the Sea to Spain, August 12th 2000, blz. 33.
                         Engbersen, G. en R. Gabriëls (1995) Sferen van integratie, Jaarboek Beleid en Maatschappij
                                     1994/1995, Amsterdam: Boom.
                         Engbersen, G. en R. van der Veen (1987) Moderne armoede, Leiden: Stenfert Kroese.
                         Engbersen, G., J. van der Leun, R. Staring en J. Kehla (1999) De ongekende stad 2. Inbedding en uit-
                                     sluiting van illegale vreemdelingen, Amsterdam: Boom.
                         Entzinger, H.B. (1998) ‘Immigratie, staat en natie’, blz. 80-96 in M.C. Burkens e.a (red.) Gelet op de
                                     Grondwet, Deventer: Kluwer.
                         Entzinger, H.B. (2001) ‘Towards a Model of Incorporation: the Case of the Netherlands’, te ver-
                                     schijnen in M. Verkuyten en K. Phalet (eds.) Ethnic relations in a Comparative Perspective
                                     (werktitel).
                         Essed, P. (1991) Inzicht in alledaags racisme, Utrecht: Spectrum.
                         Esveldt, I en L. Heering (2000) ‘Internationale migratie naar Europa: het perpectief van de
                                     migrant’, blz. 173- 196 in N. Van Nimwegen en G. Beets (red.) Bevolkingsvraagstukken in
                                     Nederland anno 2000, Werkverband Periodieke Rapportage Bevolkingsvraagstukken,
                                     Den Haag: nidi.
                         Etman, O. en J. Korpel (1999) Eén jaar ‘Koppelingswet’ in de praktijk. Tussenrapportage over de
                                     implementatie en het eerste invoeringsjaar, Onderzoeksnotities 1999/7, Den Haag:
                                     wodc.
                         Europese Commissie (2000) Over een communautair immigratiebeleid, COM (2000) 757 definitief,
                                     Brussel, 22.11.2000.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 247 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 248 ======================================================================

<pre>                                                                                                       literatuur
Faist, T. (2000) ‘Transnationalization in international migration: implications for the study of citi-
           zenship and culture’, Ethnic and Racial studies, 23, 2: 189-222.
Fermin, A. (1997) Nederlandse politieke partijen over minderhedenbeleid, 1977-1995, Amsterdam:
           Thesis Publishers
Fernhout, R. (1999) ‘Terug en overnameovereenkomsten: mogelijkheden en onmogelijkheden’,
           blz. 79-94 in H. Winter, A. Kamminga en M. Herweijer (red.) Een grens gesteld. Een eerste
           evaluatie van het Nederlandse terugkeerbeleid, Deventer: Kluwer.
Fouarge, D.J.A.G. e.a. (2001) Trendrapport Vraag naar arbeid 2000, osa-publicatie A177,
           Den Haag: osa.
Friedberg, R.M. (2000) ‘You Can’t Take it With You? Immigrant Assimilation and the Portability
           of Human Capital’, Journal of Labor Economics, vol. 18, no. 2: 221-251.
Galor, O. (1986) ‘Time Preference and International Labor Migration’, Journal of Economic Theory,
           vol. 38, mei: 1-20.
Gezondheidsraad (1991) Medisch handelen op een tweesprong, advies nr. 1991/23, Den Haag.
Glastra, F. en P. Schedler (2001) “Taal, taal en nog eens taal”. Ontwikkelingen in het inburgerings-
           beleid van nieuwkomers’, Migrantenstudies, vol.17, nr. 1: 2-19.
Goldsborough, J. (2000) ‘Out-of-Control Immigration’, Foreign Affairs, 79: 89-101.
Goldschmidt, J.E. (2001) ‘De hete adem van Europa; implementatie van nieuw gelijke behande-
           lingsrecht in Nederland’, Nederlands Juristenblad, vol. 76, nr. 21:983-990.
Gould, D.M. (1994) ‘Immigrant Links to the Home Country: Empirical Implications for U.S.                          245
           Bilateral Trade Flows’, Review of Economics and Statistics, vol. 76, nr.2: 302-316.
Gowricharn, R. (2001) ‘De armoede van allochtonen’, Sociaal Bestek, vol.63, nr.1: 13-16.
Gowricharn, R.S. (1992) Tegen beter weten in. Een essay over de sociologie en de economie van de
           ‘onderklasse’, Leuven/Apeldoorn: Garant Uitgevers.
Gowricharn, R.S. (1997) ‘De identiteit van de tuin. Sociale cohesie in de concentratiewijk’, Con-
           trast, 29 mei.
Gowricharn, R.S. (1998) ‘Het Hollands onbehagen. Universalisme en particularisme in de multi-
           culturele samenleving’, Tijdschrift voor de Sociale Sector, nr.6: 10-15.
Gowricharn, R.S. (2001) In- en uitsluiting in Nederland, wrr Werkdocumenten W 119, Den Haag.
Gowricharn, R.S. and J. Schuster (2001) ‘Diaspora and transnationalism. The case of Surinam’, in
           R. Hofte and P. Meel (eds), Continuities and discontinuities in the Carribean, Kingston.
Gowricharn,R. (2000) Andere gedachten. Over de multiculturele samenleving, Utrecht: Forum.
Grabbe, H. (2000) ‘The sharp edges of Europe: extending Schengen eastwards’, International
           Affairs, 76, 3: 519-536.
Groenendijk, (1999) Dual nationality in the Netherlands: pragmatism and stability, Paper for the
           5th Migration Policy Forum, 1-2-1999.
Haan, J. de en W. Knulst (2000) Het bereik van de kunsten, Rijswijk: scp.
Hansen R. and P. Weil (2000) ‘Introduction: citizenship, immigration and nationality’, blz. 1-23 in
           Hansen R. And P. Weil (eds.) Towards an European nationality. Citizenship, immigration
           and nationality law in the EU, Basingstoke: Palgrave.
Havinga, T. en A. Böcker (1998) ‘Asielmigratie naar Nederland’, Justitiële Verkenningen, vol.2 4,
           nr.9: 19-32.
Hebbink, G.E. (1992) Human Capital, Labor Demand and Wages, Tinbergen Institute Research
           Series no. 35, Amsterdam: Thesis.
Heijs, E. (1995) Van vreemdeling tot Nederlander. De verlening van het Nederlanderschap aan
           vreemdelingen 1813-1992, Migratie- en etnische studies, Amsterdam:het Spinhuis.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 248 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 249 ======================================================================

<pre>neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                         Herten et al (2001) Financiering van zorg voor illegalen, tno rapport, Leiden: tno preventie en
                                     Gezondheid.
                         Herweijer, M., H. Winter en A. Kamminga (1999) ‘Naar een effectief terugkeerbeleid’, blz. 103-109
                                     in Winter, H., A. Kamminga en M. Herweijer (red.) Een grens gesteld. Een eerste evaluatie
                                     van het Nederlandse terugkeerbeleid, Deventer: Kluwer.
                         Hoetink, H. (1973) Slavery and race relations in the Americas: an inquiry into their nature and
                                     nexus, New York: Harper & Row Publishers.
                         Hofstee, W.K.B (1992) ‘Een curriculum voor burgerschap?’, blz. 261-181 in Gunsteren H.R. van en
                                     P. den Hoed (red.) Burgerschap in Praktijken, wrr Voorstudies en achtergrondenV 77 deel
                                     II, Den Haag: Sdu.
                         Holterman, T. (2000) ‘Vreemdelingenrecht over de drempel van het derde millenium’, Nederlands
                                     Juristenblad, 25 februari 2000: 404-409.
                         Honnertz, U. (1996) Transnational connections: culture, people, places, London: Routledge.
                         Hooghiemstra, B.T.J., K.W. Kuipers en Ph.J. Muus (1990) Gelijke kansen voor allochtonen op een
                                     baan? Werving- en selectieprocessen op de arbeidsmarkt voor on- en laaggeschoolden,
                                     Amsterdam: Instituut voor sociale geografie, UvA.
                         Howard, P.K (2001) The lost art of drawing the line: how fairness went too far, New York: Random
                                     House.
                         Imhoff, E. van en N. van Nimwegen (2000) ‘Migratie GEEN remedie tegen vergrijzing’, Demos,
246                                  16,2: 9-10.
                         indiac (2000) Asielinstroom uit de Kaukasus en de Russische Federatie, Den Haag: ind Informatie
                                     en Analyse Centrum.
                         Instituut voor Sociologisch-Economisch Onderzoek (2000) Integratiemonitor 2000, Rotterdam:
                                     iseo.
                         Jehn, K.A., G.B. Northcraft and M.A. Neale (1999) ‘Why differences make a difference: A field
                                     study of diversity, conflict, and performance in workgroups’, Administrative Science
                                     Quarterly, vol. 44, no. 4: 741-763.
                         Joppke, C. (1999) Immigration and the nation state. The United States, Germany and Great Britain,
                                     Oxford: Oxford University Press.
                         Kaplan, R. (1998) An empire wilderness. Travels into America’s future, New York: Vintage Books.
                         Klaver, J. en E. Visser (1999) Evaluatie Wet Arbeid Vreemdelingen. Eindrapport, Den Haag: Ministe-
                                     rie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
                         Kloosterman, R. en J. Rath (1996) ‘Kunst en populaire cultuur. Een onontgonnen onderzoekter-
                                     rein’, Migrantenstudies, vol. 12, 4: 177-181.
                         Kloosterman, R.C. (2000) ‘Waltzing elephants? Mollenkopf’s view on assimilating immigrants in
                                     Old and New Amsterdam’, Netherlands Journal of Social Sciences, 36: 146-150.
                         Knippenberg. H. en B. de Pater ( 1992) De eenwording van Nederland sinds 1800: schaalvergroting
                                     en integratie, Nijmegen: Sun.
                         Komter, A., J. Burgers en G. Engbersen (2000) Het cement van de samenleving; een verkennende
                                     studie over solidariteit en cohesie, Amsterdam: Amsterdam University Press.
                         Koslowski, R. (1998) ‘European Union migration regimes, established and emergent’, blz. 153-188
                                     in Joppke, C. (ed.) Challenge to the nation-state. Immigration in Western Europe and the
                                     United States, Oxford: Oxford University Press.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 249 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 250 ======================================================================

<pre>                                                                                                        literatuur
Kostakopoulou, T. (1998) ‘European citizenship and immigration after Amsterdam: openings,
          silences, paradoxes’, Journal of ethnic and migration studies, 2 4, 4: 639-656.
Lavrijsen, R. (1999) Culturele diversiteit in de kunst, ’s-Gravenhage: Elsevier.
Lazear, E.P. (1998) Diversity and Immigration, nber Working Paper, no. 6535, Cambridge, MA:
          nber.
Lazear, E.P. (1999) ‘Culture and Language’, Journal of Political Economy, 107,6: S95-S126.
Leun, J. van der en R. Kloosterman (1999) ‘Loopbanen onder het legale plafond’, blz. 118-160 in
          Burgers, J. en G. Engbersen (red.) De ongekende stad 1. Illegale vreemdelingen in Rotter-
          dam, Amsterdam: Boom.
Leun, J. van der, G. Engbersen en P. Van Der Heijden (1998) Illegaliteit en criminaliteit: Schattingen,
          aanhoudingen en uitzettingen, Rotterdam: Faculteit Sociale Wetenschappen Erasmus
          Universiteit.
Levin, S.G., and P.E. Stephan (1999) ‘Are the Foreign Born A Source of Strength for U.S. Science?’,
          Science, vol. 285: 1213-1214.
Lijphart, A. (1968) Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek, Amsterdam:
          De Bussy.
Lindo, F en M. de Vries (1998) ‘Allochtone jongeren’, blz. 501-537 in Penninx, R., H. Münstermann
          en H. Entzinger (red.) Etnische minderheden en de multiculturele samenleving, Groningen:
          Wolters-Noordhoff.
Loo, M. van het, S. De Spiegeleire, G. Lindtrom, J. Kahan and G. Vernez (2001) A comparison of                     247
          American and Dutch immigration and integration experiences, wrr Working Documents
          W120, Den Haag.
Loontechnische Dienst (1993) Het stichtingsaccoord over etnische minderheden in de praktijk. Eerste
          vervolgmeting, ’s-Gravenhage: Loontechnische Dienst.
Lucassen, J en R. Penninx (1995) Nieuwkomers, nakomelingen, Nederlanders. Immigranten in
          Nederland 1550-1993, Amsterdam: Het Spinhuis.
Martens, E.P. (1999) Minderheden in beeld, Rotterdam: iseo.
Matteijer, M. (1999) De toelating van vluchtelingen in Nederland en hun integratie op de arbeids-
          markt, aias research report no. 2, Amsterdam: UvA.
Meerman, M. (1999) Gebroken wit. Over acceptatie van allochtonen in arbeidsorganisaties, proef-
          schrift Leiden.
Mensensmokkel Informatiegroep/ indiac (1999) Mensensmokkel en reisroutes uit Irak en Afghani-
          stan, Den Haag: ind Informatie en Analyse Centrum.
Mentink, D. ( 1995) Openbaar onderwijs als kerntaak van overheidszorg; de ontstaansgeschiedenis
          van artikel 23 van de Grondwet en de bestuurlijke vormgeving, Den Haag: svo.
Merens, A. (1996) ‘De integratie van Italianen en Chinezen in Nederland in de twintigste eeuw’, in
          M. ’t Hart, J. Lucassen en H. Schmal (red.) Nieuwe Nederlanders – Vestiging van migranten
          door de eeuwen heen, Amsterdam: iisg.
Mertens, F.J.H. (2oo1) Scholen onder druk in discussie, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.
Meulen, J. van der. (1999) Migratie en asiel in centraal Europa en de uitbreiding van de Europese
          Unie, Werkdocument, Den Haag: Instituut Clingendael.
Minister van Buitenlandse Zaken (2001) Visumverlening. Brief van de minister van buitenlandse
          zaken aan de Tweede Kamer, Tweede Kamer 2000-2001, 26 106, nr. 4.
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2001) Jaarrapportage Westland Interventie Team,.
          Brief aan de Tweede Kamer, 7.5.2001.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 250 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 251 ======================================================================

<pre>neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                         Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (1998) Integratiebeleid 1999-2002 ‘Kansen krijgen,
                                     kansen pakken’, Tweede Kamer 1998-1999, 26333, nr. 2.
                         Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (2000a) Voortgangsrapportage Inburgering, Twee-
                                     de Kamer 1999-2000, 27083, nr. 2.
                         Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (2000b) Rapportage Integratiebeleid Etnische Min-
                                     derheden 2000, Tweede Kamer 2000-2001, 27412, nr. 2.
                         Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid, (1999) Uitvoeringsplan actieprogramma uit ‘Kan-
                                     sen krijgen, kansen pakken’, Tweede Kamer 1998-1999, 26333, nr. 4.
                         Ministerie van Binnenlandse Zaken (1983) Minderhedennota, Tweede Kamer 1982-1983, 16102,
                                     nr. 21.
                         Ministerie van Binnenlandse Zaken (1990a) Regeringsstandpunt ten aanzien van het rapport
                                     Allochtonenbeleid, Tweede Kamer 1989-1990, 21472, nr. 2.
                         Ministerie van Binnenlandse Zaken (1990b) Coördinatiebrief, Tweede Kamer 1990-1991, 21472,
                                     nr. 15.
                         Ministerie van Binnenlandse Zaken (1994) Integratiebeleid etnische minderheden (Contourennota),
                                     Tweede Kamer 1993-1994, 23684, nr. 2.
                         Ministerie van Binnenlandse Zaken (1998) Het integratiebeleid betreffende etnische minderheden in
                                     relatie tot hun geestelijke bedienaren, Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en
                                     Staatssecretaris Netelenbos van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, Tweede Kamer
248                                  1997-1998, 25919.
                         Ministerie van Buitenlandse Zaken en Ministerie van Justitie (2001) Vluchtelingenrapportage over
                                     het jaar 2000, Den Haag, 12 februari 2001.
                         Ministerie van Justitie (1999) Notitie Terugkeerbeleid, Den Haag, 25 juni 1999.
                         Ministerie van Justitie (2000) Kernpunten Vreemdelingenwet 2000, Den Haag.
                         Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1999) Ruim baan voor culturele diversiteit,
                                     Zoetermeer.
                         Ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, voor Grote Steden- en Integratiebeleid en van
                                     Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2000) Arbeidsmarktbeleid etnische minderheden
                                     2000-2003, Tweede Kamer 1999-2000, 27223, nr. 2.
                         Monar, J. (2000) Enlargement related diversity in eu Justice and Home Afffairs: challenges, dimen-
                                     sions and management instruments, wrr Working documents W112, The Hague.
                         Morrison, J. (2000) The trafficking and smuggling of Refugees. The end game in European asylum
                                     policy? Geneva: United Nations High Commissioner for Refugees.
                         Muus, P. (1999) Migration, immigrants and policy in the Netherlands, sopemi Netherlands 1999,
                                     Utrecht: oecd/ ercomer.
                         Nicolaas H. en A. Sprangers (2001) ‘Waarom komen immigranten naar Nederland?’, Maandstatis-
                                     tiek Bevolking, 2001/01: 4-7.
                         Nicolaas, H. (1999) ‘Gezinshereniging en gezinsvorming onder asielmigranten’, in Allochtonen in
                                     Nederland 1999, Voorburg/Heerlen: cbs.
                         Niesing, W. (1993) The labor market position of ethnic minorities in the Netherlands, proefschrift
                                     Erasmus Universiteit Rotterdam.
                         Niesing, W., B.M.S. van Praag and J. Veenman (1994) ‘The Unemployment of Ethnic Minority
                                     Groups in The Netherlands’, Journal of Econometrics, vol.61, nr.1: 173-196.
                         Nimwegen, N. en G. Beets (2000) ‘Bevolkingsvraagstukken in Nederland anno 2000’, blz. 13-30 in
                                     N. Van Nimwegen, en G. Beets (red.) Bevolkingsvraagstukken in Nederland anno 2000,
                                     Werkverband Periodieke Rapportage Bevolkingsvraagstukken, Den Haag: nidi.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 251 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 252 ======================================================================

<pre>                                                                                                       literatuur
Nimwegen, N. van en G. Beets (2000) (red.) Bevolkingsstatistieken in Nederland anno 2000, Den
           Haag: nidi.
oecd (1999) Trends in International Migration, Paris: oecd.
Onderwijsraad (1996) Richtingvrij en richtingbepalend, Den Haag.
Openbaar Ministerie (1996) Plan van aanpak mensensmokkel, Rotterdam: Landelijk Officier van
           Justitie mensensmokkel.
O’Reilly, C.A., K.Y. Williams and S. Barsade (1998) ‘Group Demography and Innovation: Does
           Diversity Help?’, Research on Managing Groups and Teams, vol.1: 183-207.
Ours, J. van en J. Veenman (2001) The educational attainment of second generation immigrants in
           the Netherlands, CentER discussion paper no. 2001-20, Tilburg.
Penninx, R. (1988) Minderheidsvorming en emancipatie. Balans van kennisverwerving ten aanzien
           van immigranten en woonwagenbewoners, Alphen aan de Rijn: Samson.
Penninx, R. (1998) ‘Migratie, minderheden en multicultureel beleid in Nederland in vergelijkend
           perspectief’, blz. 717-738 in R. Penninx, H. Münstermann en H. Entzinger (red.) Etnische
           minderheden en de multiculturele samenleving, Groningen: Wolters-Noordhoff.
Phalet, K., C. van Lotringen & H. Entzinger (2000) Islam in de multiculturele samenleving; Opvat-
           tingen van jongeren in Rotterdam, Utrecht: ercomer.
Portes, A. (1997) ‘Immigration theory for a new century’, International Migration Review, 31, 4:
           799-825.
Procee,H. (1991) Over de grenzen van culturen. Voorbij universalisme en relativisme, Amsterdam:                   249
           Boom.
Raad voor het openbaar bestuur (2001) Etniciteit, binding en burgerschap, Den Haag.
Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (1999) Nationale identiteit in Nederland. Internationali-
           sering en nationale identiteit, Den Haag: Sdu.
Rath, J. (1992) ‘De tegenbedoelde effecten van de geleide integratie van ‘etnische minderheden’,
           Beleid en Maatschappij, vol.19, nr.5: 252-265.
Rath, J., R. Penninx, K. Groenendijk and A. Meijer (1999) ‘The Politics of Recognizing Religious
           Diversity in Europe: Social Reactions to the Institutionalization of Islam in the Nether-
           lands, Belgium and Great Britain’, Netherlands Journal of Social Sciences, 35, 1: 53-68.
Razin, A. and E. Sadka (2000) ‘Unskilled Migration: A Burden or a Boon for the Welfare State?’,
           Scandinavian Journal of Economics, 102,3: 463-479.
Ritzen, J.M.M. and H.P. van Dalen (1990) ‘The Brains of a Nation: Training versus Draining –
           A Policy Evaluation’, blz. 321-335 in V. Tanzi (ed.) Public Finance, Trade and Development,
           Detroit: Wayne State University Press,
Romer, P.M. (1994) ‘New goods, old theory, and the welfare costs of trade restrictions’, Journal of
           Development Economics, 43: 5-38.
Roodenburg, H. (2000) ‘Immigratie in Nederland: economische gevolgen’, blz. 197-215 in N. van
           Nimwegen en G. Beets (red.) Bevolkingsvraagstukken in Nederland anno 2000, Den Haag:
           nidi.
Rudolph, H. (1996) ‘The new gastarbeiter system in Germany’, New Community, vol.22, no.2: 287-
           300.
Rudolph, H. (1998) The new German guest-worker schemes and their implementation, paper for the
           conference ‘Dilemmas of immigration control in a globalizing world’, European Universi-
           ty Institute, Florence, 11-12 june 1998.
Ruijter, A. de (1995) ‘Cultural pluralism and citizenship’’, Cultural dynamics, 7, 2: 215-231.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 252 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 253 ======================================================================

<pre>neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                         Saharso, S. (1992) Jan en alleman: etnische jeugd over etnische identiteit, discriminatie en vriend-
                                     schap, proefschrift, Amsterdam.
                         Salt, J. (2000) ‘Trafficking and human smuggling: A European perspective’, International Migra-
                                     tion, 2000, 1: 31-54.
                         Sansone, L. (1992) Schitteren in de schaduw. Overlevingsstrategieën, subcultuur en etniciteit van
                                     Creoolse jongeren uit de lagere klassen in Amsterdam, 1981-1990, Amsterdam: Het Spin-
                                     huis.
                         Sassen, S. (1999) Globalisering. Over mobiliteit van geld, mensen en informatie, Amsterdam: Van
                                     Gennep.
                         Schoorl, J. et al. (2000) Push and pull factors of international migration. A comparitive report,
                                     Luxembourg: Eurostat.
                         Schoorl, J., M. van de Klundert, R. van den Bedem en J. van den Brink (1994) Een partner van verre:
                                     De cijfers, Onderzoek en beleid, nr. 136, Den Haag: wodc.
                         Schuster, J. (1999) Poortwachters over immigranten. Het debat over immigratie in het naoorlogse
                                     Groot-Brittannië en Nederland, Proefschrift Utrecht.
                         Sewandono, I. (2001) ‘De rassenrichtlijn en de Algemene wet gelijke behandeling’, sew, 2001, 6:
                                     218-226.
                         Sie Dhian Ho, M. en W. Hout (1997) ‘Nederland en de veranderende internationale politieke eco-
                                     nomie’, blz. 1-7 in Hout, W. en M. Sie Dhian Ho (red.) Aanpassing onder druk? Nederland
250                                  en de gevolgen van de internationalisering, Assen: Van Gorcum.
                         Sociaal Economische Raad (2001) Arbeidsmobiliteit in de Europese Unie, Den Haag: ser.
                         Sociaal en Cultureel Planbureau (1994) Secularisatie in Nederland 1966-1991, Rijswijk
                         Sociaal en Cultureel Planbureau (1998) Rapportage minderheden 1998, Den Haag.
                         Sociaal en Cultureel Planbureau (1998) Sociaal en Cultureel Rapport 1998: 25 jaar sociale verande-
                                     ring, Rijswijk/Den Haag: scp/Elsevier.
                         Sociaal en Cultureel Planbureau (1999) Rapportage minderheden 1999, Den Haag.
                         Soulyé, N. (1999) ‘Rechtszekerheid voor asielzoekers. Europees, Nederlands en Italiaans asielbe-
                                     leid’, Internationale Spectator, 1999, 12: 661-665.
                         Soysal, Y. (1994) Limits of citizenship. Migrants and postnational membership in Europe, Chicago:
                                     Chicago University Press.
                         Spijkerboer, T. (2000) ‘Prima facie vluchtelingschap en het Nederlandse vvtv-beleid’, Rechtshulp,
                                     2000, 8/9: 2-21.
                         Spijkerboer, T. (2001) ‘Transnationaliteit in de nieuwe Vreemdelingenwet en de gewijzigde Rijks-
                                     wet op het Nederlanderschap’, Rechtsgeleerdheid Magazine Themis, vol.62, nr.6: 163-170.
                         Spijkerboer, T. en B.Vermeulen (1998) Vreemdelingenrecht, Serie Migratierecht III, Utrecht: Neder-
                                     lands Centrum Buitenlanders.
                         Staatssecretaris voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2000a) Onderwijskansen. Ruimte
                                     voor kwaliteit bij de aanpak van onderwijsachterstanden, Tweede Kamer 1999-2000,
                                     27020, nr. 2.
                         Staatssecretaris voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2000b) nota ‘Aan de slag met onder-
                                     wijskansen’, Tweede Kamer 1999-2000, 27020, nr. 14.
                         Staring, R. (1999) ‘Migratiescenario’s’, blz. 54-87 in J. Burgers en G. Engbersen (red.) De ongekende
                                     stad I. Illegale vreemdelingen in Rotterdam, Amsterdam: Boom.
                         Staring, R. (2001) Reizen onder regie. Het migratieproces van illegale Turken in Nederland, Amster-
                                     dam: Het Spinhuis.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 253 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 254 ======================================================================

<pre>                                                                                                        literatuur
Staring, R. en A. Zorlu (1996) ‘Thuis voor de buis. Turkse migranten en satelliet-teevee’, Migran-
          tenstudies, 1996, 4: 211-221.
Sterk, G. et.al. (2000) Media en allochtonen, Journalistiek in de multiculturele samenleving,
          Den Haag: Sdu.
Storesletten, K. (2000) ‘Sustaining Fiscal Policy Through Immigration’, Journal of Political Econo-
          my, 108,2: 300-323.
Strijers, A. (2001) Koppelingswet, interne wrr -notitie voor de projecten ‘De multiculturele
          samenleving: omgaan met verschillen’ en ‘Over het functioneren van de rechtsstaat’,
          Den Haag.
Struijs, A.J. (1998) Minderhedenbeleid en moraal. Erkenning van culturele identiteit in het perspec-
          tief van de liberale moraal, Assen: Van Gorcum.
Sunstein, C.R (2001) ‘The stifled society’, New Republic, july 9 & 16: 38-44.
Swaan, A. de (1989) Zorg en staat, Amsterdam: Bert Bakker.
Tesser, P.T.M., C.S. van Praag e.a. (1995) Concentratie en segregatie, Rijswijk: Sociaal en Cultuur
          Planbureau.
Teulings, C.N. (1995) ‘Solidariteit en uitsluiting – De keerzijden van een en dezelfde medaille’,
          blz. 48-73 in G. Engbersen en R. Gabriëls (red.) Sferen van integratie - Naar een gedifferen-
          tieerd allochtonenbeleid, Meppel: Boom.
Tiebout, C.M. (1956) ‘A pure theory of local expenditures’, Journal of Political Economy, 64: 416-
          42 4.                                                                                                    251
Tijdelijke Wetenschappelijke Commissie Minderhedenbeleid (1995) Eenheid en verscheidenheid:
          op zoek naar de balans, Amsterdam: Het Spinhuis.
Tillaart, H. van den en E.Poustma (1998) Een factor van betekenis; Zelfstandig ondernemerschap
          van allochtonen in Nederland, Nijmegen: its.
Tillaart, H. van den et.al. (2000) Nieuwe etnische groepen in Nederland. Een onderzoek onder vluch-
          telingen en statushouders uit Afghanistan Ethiopië en Eritrea, Iran, Somalië en Vietnam,
          Ubbergen: Tandem Felix.
Tillaart, H. van den, E. van Poustma, (1989) Een factor van betekenis, onderzoek naar zelfstandig
          ondernemerschap, ITS, Katholieke Universiteit Nijmegen. Voor vervolg zie Monitor
          Etnisch ondernemerschap (2001), Den Haag: Ministerie van Economische zaken.
Tu, N.P.V. (1991) ‘Migration: Gains or Losses?’, Economic Record, 67: 153-157.
Tweede Kamer (1999-2000) Verslag rondetafelgesprekken inzake de algehele herziening vreemdelin-
          genwet, Tweede Kamer 1999-2000, 26732, nr. 4
Twuyer, M. (1995) Culturele diversiteit in organisaties. Een kansrijk perspectief, Schiedam: Scrip-
          tum.
Valk, H. de en G. Beets (2000) ‘Het Nederlandse toelatingsbeleid’, blz. 125-130 in N. van Nimwegen
          en G. Beets (red.) Bevolkingsvraagstukken in Nederland anno 2000, Den Haag: nidi.
Valk, H. De, I. Esveldt, K. Henkens en A. Liefbroer (2001) Oude en nieuwe allochtonen in Neder-
          land. Een demografisch profiel, wrr Werkdocumenten W123, Den Haag.
Veen, J. van (2001) ‘Allochtone dienders moeten zwijgen’, Contrast, 2001, 10.
Veenman, J. (1995) Onbekend maakt onbemind. Over de selectie van allochtonen op de arbeidsmarkt,
          Assen: Van Gorcum.
Veenman, J. (1999) Participatie in perspectief; verleden en toekomst van etnische minderheden in
          Nederland, Houten/Diegen/Lelystad: Bohn Stafleu, van Loghem/ Koninkelijke Verman-
          de,
Veenman, J. (2000) cwi en allochtonen op de arbeidsmarkt, Utrecht: Forum.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 254 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 255 ======================================================================

<pre>neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                         Veenman, J. (red) (1990) Ver van huis. Achterstand en achterstelling bij allochtonen, Groningen:
                                     Wolters-Noordhoff.
                         Velden, J.H. van der (2001), ‘Discriminatie is een zaak voor de rechter’, De Volkskrant, 4 juli.
                         Veraart, J. (1996) In vaders voetspoor. Jonge Turken op de arbeidsmarkt, proefschrift Utrecht.
                         Verberk, W. (1998) ‘Het ABC van de Koppelingswet. Effecten van een geïntegreerd vreemdelin-
                                     genbeleid’, Migrantenrecht, 98, 5-6: 135-154.
                         Verenigde Naties (2000) Replacement Migration, Population Division, Department of Economic
                                     and Social Affairs, New York: Verenigde Naties.
                         Verhallen, S., et al. (2001) Nieuwe kansen voor taalonderwijs aan anderstaligen, wrr Werkdocu-
                                     menten W12 4, Den Haag.
                         Verheggen P.P. en F. Spangenberg (2001) Nieuwe Nederlanders, Etnomarketing voor diversiteitsbe-
                                     leid, Alphen aan den Rijn: Samsom.
                         Verkuyten, M. (1997) ‘Redelijk racisme’. Gesprekken over allochtonen in oude stadswijken, Amster-
                                     dam: Amsterdam University Press.
                         Verkuyten,M. (1999) Etnische identiteit; theoretische en empirische benaderingen, Amsterdam: Het
                                     Spinhuis.
                         Vermeulen, B. (2000) ‘De procedures in de Vreemdelingenwet 2000’, Ars Aequi, 49, 5: 74-81.
                         Vermeulen, B.P (2001) Zwarte en witte scholen; over spreidingsbeleid, keuzevrijheid en sociale cohe-
                                     sie, ‘s- Gravenhage: Elsevier bedrijfsinformatie.
252                      VNG magazine (2.3.2001) Wij bieden niets meer dan een verwarmde wachtkamer, blz. 21-23.
                         Volkskrant, De (21.3.2001) Begin uitvoeringnieuwe asielwet met schone lei, blz. 9.
                         Voogd, W. (2000) Gedogen met andermans veren; over de Koppelingswet, gezondheidszorg voor
                                     illegalen en zorgplichten, scriptie ou faculteit Rechtswetenschappen.
                         Vries, S. de (1992) Working multi-ethnic groups: the performance and well-being of minority and
                                     majority workers, Gouda: Quint.
                         Waardenburg, J.D.J (2001) Institutionele vormgevingen van de islam in Nederland, gezien in Euro-
                                     pees perspectief, wrr Werkdocumenten W118, Den Haag.
                         Wall Street Journal, the (5.1.2001) Why Europe needs more immigrants.
                         Westphal, J.D. and L.P. Milton (2000) ‘How experience and network ties influence demographic
                                     minorities on corporate boards’, American Administrative Science Quarterly, vol. 45, nr.2:
                                     366-398.
                         Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1979) Etnische minderheden, Rapporten aan de
                                     Regering 17, Den Haag: Sdu.
                         Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1989) Allochtonenbeleid, Rapporten aan de
                                     Regering 36, Den Haag: Sdu.
                         Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1993) Ouderen voor ouderen, Rapporten aan de
                                     Regering 43, Den Haag: Sdu.
                         Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1996) Tweedeling in perspectief, Rapporten aan
                                     de Regering 50, Den Haag: Sdu.
                         Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1997) Volksgezondheidszorg, Rapporten aan de
                                     Regering 52, Den Haag: Sdu.
                         Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1998) Staat zonder land. Een verkenning van
                                     bestuurlijke gevolgen van informatie- en communicatietechnologie, Rapporten aan de
                                     Regering 54, Den Haag: Sdu.
                         Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2000a) Het borgen van publiek belang, Rappor-
                                     ten aan de regering 56, Den Haag: Sdu.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 255 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 256 ======================================================================

<pre>                                                                                                     literatuur
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2000b) Doorgroei van arbeidsparticipatie,
         Rapporten aan de Regering 57, Den Haag: Sdu.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2001a) Ontwikkelingsbeleid en goed bestuur,
         Rapporten aan de Regering 58, Den Haag: Sdu.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2001b) Naar een Europabrede Unie, Rapporten
         aan de Regering 59, Den Haag: Sdu.
Widgen, J. (1994) Multilateral Co-operation to combat Trafficking in Migrants and the Role of Inter-
         national Organizations, Discussion paper to the 11th IOM Seminar on Migration 26-28
         October 1994, Geneva.
Williams, K.Y. and C.A. O’Reilly (1998) ‘Demography and diversity in organizations’, blz. 77-140
         in B.M. Staw en R.M. Sutton (eds.) Research in Organizational Behavior, Stamford: JAI
         Press.
Wilterdink, N. (1998) ‘Mondialisering, migratie en multiculturaliteit’, in Geuijen, C. (red.) Werken
         aan ontwikkelingsvraagstukken. Multiculturalisme, Utrecht: Lemma.
Wissen, L. van en J. De Beer (2000) ‘Internationale migratie in Nederland: trends, achtergronden,
         motieven en vooruitzichten’, blz. 147-171 in N. Van Nimwegen en G. Beets (red.) Bevol-
         kingsvraagstukken in Nederland anno 2000, Den Haag: nidi.
Young, A. (1992) ‘A Tale of Two Cities: Factor Accumulation and Technical Change in Hong Kong
         and Singapore’, nber Macroeconomics Annual, vol.7: 13-54.
Zijderveld, A.C. (2000) The Institutional Imperative. The Interface of Institutions and Networks,               253
         Amsterdam: Amsterdam University Press.
Zimmermann, K.F. (1995) ‘Tackling the European Migration Problem’, Journal of Economic Per-
         spectives, vol. 9, no. 2: 45-62.
Zorlu, A. and J. Hartog (2000) The effect of immigration on native earnings, Tinbergen Institute
         Discussion Paper, no. 2000-015/3, Amsterdam/Rotterdam.
Zwan, A. van der (2001) ‘Het klassieke drama van een nieuwe maatschappelijke onderklasse’,
         Socialisme en Democratie, vol 58, 4: 131-146.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 256 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 257 ======================================================================

<pre>neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
254
</pre>

====================================================================== Einde pagina 257 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 258 ======================================================================

<pre>                                                                                                rapporten aan de regering
   rapporten aan de regering
   Eerste raadsperiode (1972-1977)
 1 Europese Unie*
 2 Structuur van de Nederlandse economie*
 3 Energiebeleid
   Gebundeld in één publicatie (1974)*
 4 Milieubeleid (1974)*
 5 Bevolkingsgroei (1974)*
 6 De organisatie van het openbaar bestuur (1975)*
 7 Buitenlandse invloeden op Nederland: Internationale migratie (1976)*
 8 Buitenlandse invloeden op Nederland: Beschikbaarheid van wetenschappelijke en technische kennis (1976)*
 9 Commentaar op de Discussienota Sectorraden (1976)*
10 Commentaar op de nota Contouren van een toekomstig onderwijsbestel (1976)*
11 Overzicht externe adviesorganen van de centrale overheid (1976)*
12 Externe adviesorganen van de centrale overheid (1976)*
13 Maken wij er werk van? Verkenningen omtrent de verhouding tussen actieven en niet-actieven (1977)*
14 Interne adviesorganen van de centrale overheid (1977)*
15 De komende vijfentwintig jaar – Een toekomstverkenning voor Nederland (1977)*                                          255
16 Over sociale ongelijkheid – Een beleidsgerichte probleemverkenning (1977)*
   Tweede raadsperiode (1978-1982)
17 Etnische minderheden (1979)*
   A. Rapport aan de Regering
   B. Naar een algemeen etnisch minderhedenbeleid?
18 Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)*
19 Beleidsgerichte toekomstverkenning
   Deel1: Een poging tot uitlokking (1980)*
20 Democratie en geweld. Probleemanalyse naar aanleiding van de gebeurtenissen in Amsterdam op 30 april 1980*
21 Vernieuwingen in het arbeidsbestel (1981)*
22 Herwaardering van welzijnsbeleid (1982)*
23 Onder invloed van Duitsland. Een onderzoek naar gevoeligheid en kwetsbaarheid in de betrekkingen tussen
   Nederland en de Bondsrepubliek (1982)*
24 Samenhangend mediabeleid (1982)*
 * Uitverkocht
</pre>

====================================================================== Einde pagina 258 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 259 ======================================================================

<pre>  neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                            Derde raadsperiode (1983-1987)
                                     25     Beleidsgerichte toekomstverkenning
                                            Deel 2: Een verruiming van perspectief (1983)*
                                     26     Waarborgen voor zekerheid. Een nieuw stelsel van sociale zekerheid in hoofdlijnen (1985)
                                     27     Basisvorming in het onderwijs (1986)
                                     28     De onvoltooide Europese integratie (1986)
                                     29     Ruimte voor groei. Kansen en bedreigingen voor de Nederlandse economie in de komende tien jaar (1987)
                                     30     Op maat van het midden- en kleinbedrijf (1987)
                                            Deel 1: Rapport aan de Regering;
                                            Deel 2: Pre-adviezen
                                     31     Cultuur zonder grenzen (1987)*
                                     32     De financiering van de Europese Gemeenschap. Een interimrapport (1987)
                                     33     Activerend arbeidsmarktbeleid (1987)
                                     34     Overheid en toekomstonderzoek. Een inventarisatie (1988)
                                            Vierde raadsperiode (1988-1992)
                                     35     Rechtshandhaving (1988)
                                     36     Allochtonenbeleid (1989)
                                     37     Van de stad en de rand (1990)
256                                  38     Een werkend perspectief. Arbeidsparticipatie in de jaren ’90 (1990)
                                     39     Technologie en overheid (1990)
                                     40     De onderwijsverzorging in de toekomst (1991)
                                     41     Milieubeleid. Strategie, instrumenten en handhaafbaarheid (1992)
                                     42     Grond voor keuzen. Vier perspectieven voor de landelijke gebieden in de Europese Gemeenschap (1992)
                                     43     Ouderen voor ouderen. Demografische ontwikkelingen en beleid (1993)
                                            Vijfde raadsperiode (1993-1997)
                                     44     Duurzame risico’s. Een blijvend gegeven (1994)
                                     45     Belang en beleid. Naar een verantwoorde uitvoering van de werknemersverzekeringen (1994)
                                     46     Besluiten over grote projecten (1994)
                                     47     Hoger onderwijs in fasen (1995)
                                     48     Stabiliteit en veiligheid in Europa. Het veranderende krachtenveld voor het buitenlands beleid (1995)
                                     49     Orde in het binnenlands bestuur (1995)
                                     50     Tweedeling in perspectief (1996)
                                     51     Van verdelen naar verdienen. Afwegingen voor de sociale zekerheid in de 21e eeuw (1997)
                                     52     Volksgezondheidszorg (1997)
                                     53     Ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek (1998)
                                     54     Staat zonder land. Een verkenning van bestuurlijke gevolgen van informatie- en communicatietechnologie (1998)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 259 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 260 ======================================================================

<pre>                                                                                                                         rapporten aan de regering
                    Zesde raadsperiode (1998-2002)
             55     Generatiebewust beleid (1999)
             56     Het borgen van publiek belang (2000)
             57     Doorgroei van arbeidsparticipatie (2000)
             58     Ontwikkelingsbeleid en goed bestuur (2001)
             59     Naar een Europabrede Unie (2001)
Rapporten aan de Regering en publicaties in de reeks Voorstudies en achtergronden zijn verkrijgbaar in de boekhandel of via Sdu
Servicecentrum Uitgeverijen, Plantijnstraat, Postbus 20014, 2500 EA ’s-Gravenhage, tel. 070-3789880, fax 070-3789783.
                                                                                                                                                   257
</pre>

====================================================================== Einde pagina 260 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 261 ======================================================================

<pre>  neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
                                   voorstudies en achtergronden
                                   Hieronder worden de publicaties uit de wrr-serie Voorstudies en achtergronden opgesomd vanaf de
                                   vierde raadsperiode. Een volledig overzicht van de voorstudies is beschikbaar op de wrr-website
                                   (http://www.wrr.nl) of aan te vragen bij het bureau van de wrr (070 - 356 46 25).
                                   Vierde raadsperiode (1988-1992)
                          V63      Milieu en groei. Verslag van een studiedag op 11 februari 1988 (1988)
                          V64      De maatschappelijke gevolgen van erfelijkheidsonderzoek. Verslag van een conferentie op 16-17 juni 1988 (1988)
                          V65      H.F.L. Garretsen, H. Raat (1989) Gezondheid in de vier grote steden
                          V66      P. de Grauwe e.a. ( 1989) De Europese Monetaire Integratie: vier visies
                          V67      Th. Roelandt, J. Veenman (1990) Allochtonen van school naar werk
                          V68      W.H. Leeuwenburgh, P. van den Eeden (1990) Onderwijs in de vier grote steden
                          V69      M.W. de Jong, P.A. de Ruijter (red.) (1990) Logistiek, infrastructuur en de grote stad
                          V70      C.A. Bartels, E.J.J. Roos (1990) Sociaal-economische vernieuwing in grootstedelijke gebieden
                          V71      W.J. Dercksen (ed.) (1990) The Future of Industrial Relations in Europe. Proceedings of a conference in honour of
                                   prof. W. Albeda
                          V72      Sociaal-economische gezondheidsverschillen en beleid; preadviezen (1991)
                          V73      F.J.P.M. Hoefnagel (1992) Cultuurpolitiek: het mogen en moeten
258                       V74      K.W.H. van Beek, B.M.S. van Praag (1992) Kiezen uit sollicitanten. Concurrentie tussen werkzoekenden zonder baan
                          V75      Jeugd in ontwikkeling. Wetenschappelijke inzichten en overheidsbeleid (1992)
                          V76      A.M.J. Kreukels, W.G.M. Salet (ed.) (1992) Debating institutions and Cities. Proceedings of the Anglo Dutch
                                   Conference on Urban Regeneration
                          V77      H.R. van Gunsteren en P. den Hoed (1992) Burgerschap in praktijken
                          V78      F. Bletz, W. Dercksen and K. van Paridon (ed.) (1993) Shaping Factors for the Business Environment in the
                                   Netherlands after 1992
                          V79      N.T. Bischoff, R.H.G. Jongman (1993) Development of Rural Areas in Europe. The Claim for Nature
                          V80      Verslag en evaluatie van de vierde raadsperiode (1993)
                          V81      F.J.P.M. Hoefnagel m.m.v. H.G.M. Hendriks en M.D. Verdaasdonk (1993) Het Duitse Cultuurbeleid in Europa
                                   Vijfde raadsperiode (1993-1997)
                          V82      W.J. Dercksen e.a. (1993) Beroepswijs onderwijs. Ontwikkelingen en dilemma’s in de aansluiting van onderwijs en
                                   arbeid
                          V83      W.G.M. Salet (1994) Om recht en staat. Een sociologische verkenning van sociale, politieke en rechtsbetrekkingen
                          V84      J.M. Bekkering (1994) Private verzekering van sociale risico’s
                          V85      C. Lambers, D.A. Lubach, M. Scheltema (1994) Versnelling juridische procedures grote projecten
                          V86      cshob (1995) Aspecten van hoger onderwijs. Een internationale inventarisatie
                          V87      T. van der Meij e.a. (1995) Ontwikkelingen in de natuur. Visies op de levende natuur in de wereld en scenario’s
                                   voor het behoud daarvan
                          V88      L. Hagendoorn e.a. (1995) Etnische verhoudingen in Midden- en Oost-Europa
                          V89      H.C. Posthumus Meyjes, A. Szász, Christoph Bertram, W.F. van Eekelen (1995) Een gedifferentieerd Europa
                          V90      J. Rupnik e.a. (1995) Challenges in the East
                          V91      J.P.H. Donner (rapporteur) (1995) Europa, wat nu?
                          V92      R.M.A. Jansweijer (1996) Gouden bergen, diepe dalen: de inkomensgevolgen van een betaalbare
                                   oudedagsvoorziening
                          V93      W. Derksen, W.A.M. Salet (red.) (1996) Bouwen aan het binnenlands bestuur
</pre>

====================================================================== Einde pagina 261 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 262 ======================================================================

<pre>                                                                                     voorstudies en achtergronden
 V94 seo/Intomart (1996) Start-, slaag- en faalkansen van hoger opgeleide startende ondernemers
 V95 L.J. Gunning-Schepers, G.J. Kronjee and R.A. Spasoff (eds.) (1996) Fundamental Questions about the Future of
     Health Care
 V96 H.B.G. Ganzeboom en W.C. Ultee (red.) (1996) De sociale segmentatie van Nederland in 2015
 V97 J.C.I. de Pree (1997) Grenzen aan verandering. De verhouding tussen reorganisatie en structuurprincipes van het
     binnenlands bestuur
 V98 M.F. Gelok en W.M. de Jong (1997) Volatilisering in de economie
 V99 A.H. Kleinknecht, R.H. Oostendorp, M.P. Pradhan (1997) Patronen en economische effecten van flexibiliteit in de
     Nederlandse arbeidsverhoudingen
V100 J.P.H. Donner (1998) Staat in beweging
V101 W.J. Vermeulen, J.F.M. van der Waal, H. Ernste, P. Glasbergen (1997) Duurzaamheid als uitdaging. De afweging van
     ecologische en maatschappelijke risico’s in confrontatie en dialoog
V102 W. Zonneveld en A. Faludi (1998) Europese integratie en de Nederlandse ruimtelijke ordening
V103 Verslag en evaluatie van de vijfde raadsperiode (1998)
     Zesde raadsperiode (1998-2002)
V104 Krijn van Beek (1998) De ondernemende samenleving. Een verkenning van maatschappelijke verandering en
     implicaties voor beleid
V105 W. Derksen et al. (1999) Over publieke en private verantwoordelijkheden                                          259
V106 Henk C. van Latesteijn (1999) Land use in Europe. A methodology for policy-oriented future studies
V107 Aart C. Liefbroer en Pearl A. Dykstra (2000) Levenslopen in verandering. Een studie naar ontwikkelingen in de
     levenslopen van Nederlanders geboren tussen 1900 en 1970
V108 Bart Wissink (2000) Ontworpen en ontstaan. Een praktijktheoretische analyse van het debat over het provinciale
     omgevingsbeleid
V109 H. Mommaas, m.m.v. W. Knulst en M. van den Heuvel (2000) De vrijetijdsindustrie in stad en land. Een studie naar
     de markt van belevenissen
     Overige publicaties
     Voor de eenheid van beleid. Beschouwingen ter gelegenheid van vijftig jaar Ministerie van Algemene Zaken (1987)
     Eigentijds burgerschap. wrr-publicatie onder leiding van H.R. van Gunsteren (1992)
     Mosterd bij de maaltijd. 20/25 jaar wrr (1997)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 262 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 263 ======================================================================

<pre>  neder l a nd a l s immigr at iesa menlev ing
260
</pre>

====================================================================== Einde pagina 263 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 264 ======================================================================

<pre>                     Plein 1813 nrs. 2 en 4, Postbus 20004, 2500 ea Den Haag
telefoon (070) 356 46 00, website http://www.wrr.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 264 =================================================================

<br><br>