<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>                                 62
DUURZAMEONTWI           KKELI NG
BESTUURLI
        JKEVOORWAARDENVOOREEN
MOBILI
     SERENDBELEI
               D
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid werd in voorlopige vorm
ingesteld in 1972. Bij wet van 30 juni 1976 (Stb. 413) is de positie van de raad defini-
tief geregeld. De huidige zittingsperiode loopt tot 31 december 2002.
Ingevolge de wet heeft de raad tot taak ten behoeve van het regeringsbeleid
wetenschappelijke informatie te verschaffen over ontwikkelingen die op langere
termijn de samenleving kunnen beïnvloeden. De raad wordt geacht daarbij tijdig
te wijzen op tegenstrijdigheden en te verwachten knelpunten en zich te richten
op het formuleren van probleemstellingen ten aanzien van de grote beleidsvraag-
stukken, alsmede op het aangeven van beleidsalternatieven.
Volgens de wet stelt de wrr zijn eigen werkprogramma vast, na overleg met de
minister-president die hiertoe de Raad van Ministers hoort.
De samenstelling van de raad is:
prof.mr. M. Scheltema (voorzitter)
prof.dr.ir. J. Bouma
prof.dr. F.A.G. den Butter
prof.dr. M.C.E. van Dam-Mieras
prof.dr. G.A. van der Knaap
prof.dr. P.L. Meurs
prof.dr. J.L.M. Pelkmans
prof.dr.mr. C.J.M. Schuyt
Secretaris: prof. dr. J. van Sinderen
De wrr is gevestigd:
Plein 1813, nr. 2-4
Postbus 20004
2500 EA ’s-Gravenhage
Telefoon 070-356 46 00
Telefax 070-356 46 85
E-mail info@wrr.nl
Website http://www.wrr.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>                                      WE TEN S CHAP P ELI JKE RA AD VOOR HE T RE GER I NG SBELEI D
rapporten aan de regering
                                                                                             62
                          duurzame ontwikkeling
                          bestuurlijke voorwaarden voor
                          een mobiliserend beleid
                          Sdu Uitgevers, Den Haag, 2002
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>isbn 90-12-09676-6</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>WRR

WETENSCHAPPELIPRE RAAD Y¥OOR HET REGERINGSBELEID

Aan de Minister-president
Minister van Algemene Zaken
De heer W. Kok

Postbus 20001

2500 EA Den Haag

one kenumerk Doorkiesnumt ‘telefax
200204 MSis) O70 — 356 4651 070 — 356 4685:

Onderwerp E-mail datum
Rapport nr. 62 infoetivarrnl 11 juni 2002

Hierbd zenden wij u het rapport’ Duuwrzame onbwlkkeling: bestuurlijke voorwaarden voor een
mobiliserand bleid’, dat de ultwerking bevat van de aiviesaanvraag van de ménister van WROM
wan 23 ap 2002 naar aanlekding van de Mefiorve Srafeme voor Quuwsame Onbethheling,
Verkenning van het Rpiksovenbaidsheleis (2002).

Uitgangspunt voor de bestuurlijke vermgeving van het beleid is de vraag waar het bij de invul-
fing van het begrip duurzaamheid nu precies over gaat. Volgens de raad verdient het aanbeve-
fing om hierbij de ecologeiche invaishoek voorop te stellen en van daaruit de afweging met de
aconemiche en sociaal-cultuneie aspecten te maken, Een alomvetiende doelsteliing “duurmamn
ontwikkeling’ znals in de /wationaie Strategie als ultgangspunt is genomen, is voor de
ontwikkeling van beleid niet gewenst.

Bevordercn van een duurtame onbwikkeling is geen exclusiove overhesdsverantwoordel jicheld.
Er moet dan ook ruimbe worden gegeven aan de eigen verantwoordelljkheld yan private
actoren, Wereenvoudiging en ortviechting van het beled is hierbij de aangewezen weg. De
gedachte van é@n codrdinerende minister voor een ruim gedefinicend begrip duurzame ont-
wikkeling wijst de raad af; steeds moeten de beleidsproblemen als uitgangspunt worden
genomen voor de aanpak van specifieke problemen. Met betrekking tot de internationale
samenwerking om de aanpak van de wereldwijde milieuproblemen in gang te zetten, ziet de
raad ook mogelifkheden voor yormen van open codndinatie, in combinaie: met andere
bestuurlqke mechanismen, om concrete resultaten te bevorderer..

Volgens de procedure van de Instellingswet WR ziet de read graag de bevindingen van de

ministeraad bagemeaat.
ee eet:
StF AZ 1, van Sinderen
Plein 180g mrs. 2 eng. Posthus sooo, sj00 BA Den Haag

telefnant foro) a6 2h Od, eebeiee hie werner
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>4</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>                                                                               inhoudsopgave
inhoudsopgave
Ten geleide                                                                      7
1       Inleiding                                                                9
1.1     De adviesaanvraag                                                        9
1.2     De Verkenning                                                          10
1.3     Opbouw rapport                                                          12
2       Duurzame ontwikkeling: tussen waarde en metabegrip                      13
2.1     Groeiende populariteit                                                  13
2.2     Duurzame ontwikkeling als waarde                                       14
2.3     Duurzame ontwikkeling als metabegrip                                    15
2.4     Duurzame ontwikkeling in de Verkenning                                 16
3       Wetenschap en politiek                                                  21
3.1     Grenzen: objectief of subjectief?                                       21
3.2     De beleidsvoorbereiding: multidimensionaliteit en afweging             25
4       Bestuurlijk-institutionele ontwikkelingen en randvoorwaarden           29            5
4.1     Beperkingen aan het handelingsvermogen van de overheid                 29
4.2     Bestuurlijke vernieuwing en institutionele innovatie
        in een multi-actorsamenleving                                           31
5       Verdere versterking van bestuurlijke vernieuwing                       37
5.1     Samenwerking met actoren in de maatschappij                            37
        5.1.1        De omgang met burgers en bedrijven                        37
        5.1.2        De omgang met milieu- en intermediaire organisaties       40
        5.1.3        Overheid als actor én regisseur                           42
        5.1.4        Het belang van informatie, voorlichting en beleidsanalyse 43
        5.1.5        Indicatoren                                               44
5.2     Bevorderen van samenhang op nationaal niveau                           47
5.3     Internationale bewerktuiging                                           48
6       Samenvatting en conclusie                                              55
Literatuur                                                                     59
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>  duur z a me on t w ikk el ing
6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>                                                                                 ten geleide
ten geleide
Op 23 april 2002 verzocht de regering de wrr een advies uit te brengen over
bestuurlijke vernieuwing in het kader van duurzame ontwikkeling.
Het rapport is door de raad voorbereid door een interne projectgroep van de wrr.
Voorzitter was prof.dr.ir. J. Bouma, lid van de raad.
Verder maakten de volgende raads- en stafleden deel uit van de projectgroep:
dr. C. A. Hazeu (tevens projectcoördinator), dr. A.C. Hemerijck,
drs. I.J. Schoonenboom en prof.mr. M. Scheltema (voorzitter van de wrr).
                                                                                             7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>  duur z a me on t w ikk el ing
8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>                                                                                    inleiding
1   inleiding
1.1 de adviesaanvr aag
    Het was de verdienste van de World Commission on Environment and
    Development (commissie-Brundtland) dat zij met haar rapport Our Common
    Future (1987) de wereldgemeenschap ertoe heeft aangezet om duurzame ont-
    wikkeling als ambitie na te streven. Haar oproep hiertoe heeft een proces van
    bewustwording rond milieu- en duurzaamheidsvraagstukken gestimuleerd
    dat na het rapport van Club van Rome van vijftien jaar eerder was ingezakt.
    Sindsdien is het gebruik van het begrip duurzaamheid gemeengoed geworden
    en heeft het zich blijvend een plaats verworven als één van de termen waarmee
    handelen en oogmerken van overheden, bedrijven en maatschappelijke
    organisaties worden gerechtvaardigd.
    Vijf jaar na de Conferentie van de Verenigde Naties over Milieu en Ontwikkeling
    in Rio de Janeiro (1992), die de Agenda 21 als uitkomst had, is besloten dat
    nationale overheden een nationale strategie voor duurzame ontwikkeling zullen
    opstellen, waarin zij verantwoorden wat zij op dit gebied hebben gedaan en wat            9
    hun voornemens zijn. Op de vn-conferentie over duurzame ontwikkeling in
    Johannesburg (eind augustus 2002) zal de balans hiervan worden opgemaakt.
    De Nederlandse regering heeft ter voorbereiding van de conferentie van
    Johannesburg de Nationale Strategie voor Duurzame Ontwikkeling. Verkenning
    van het Rijksoverheidsbeleid (2002) opgesteld – in het vervolg ‘de Verkenning’
    genoemd. Hiernaast is ook een ‘maatschappelijke verkenning’ verricht van de
    initiatieven die maatschappelijke actoren ten aanzien van duurzaamheid onder-
    nemen en van de ideeën die daaromtrent bij hen leven. Het is de bedoeling dat
    deze verkenning aandacht geeft aan dezelfde kernelementen van duurzaamheid
    als in de Verkenning van het Rijksoverheidsbeleid, namelijk de samenhang tussen
    economische, sociaal-culturele en ecologische aspecten, de relaties met
    de armere delen van de wereld en de relatie tussen huidig handelen en de belan-
    gen van volgende generaties. De resultaten hiervan zullen eveneens aan de
    Verenigde Naties ter hand worden gesteld.
    In de Verkenning kondigde de regering aan de Wetenschappelijke Raad voor het
    Regeringsbeleid (wrr) om advies te vragen over het vraagstuk van de bestuur-
    lijke vernieuwing in relatie tot duurzame ontwikkeling. Dit mondde uit in de
    adviesaanvraag van 23 april 2002 (zie box). In deze adviesaanvraag worden drie
    aspecten onderscheiden in het vraagstuk hoe de vormgeving van en werkwijze
    bij beleids- en besluitvorming in het kader van duurzame ontwikkeling zou
    moeten worden vernieuwd, te weten: internationale samenwerking, het bevor-
    deren van samenhang op nationaal niveau, en samenwerking met actoren in de
    maatschappij.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>   duur z a me on t w ikk el ing
               In het hierna volgende rapport gaat de wrr in op de door de regering gestelde
               vraag en biedt hij een aantal beschouwingen die hij van belang acht in het kader
               van deze adviesaanvraag.
      Tekst van de adviesaanvraag duurzame ontwikkeling van 23 april 2002
      Op 21 december 2001 heeft het Kabinet de Verkenning Rijksoverheidsbeleid naar een Nationale
      Strategie voor Duurzame Ontwikkeling vastgesteld. In de maanden februari en maart van dit jaar
      wordt tevens een gerichte maatschappelijke verkenning uitgevoerd. Het is de bedoeling dat de
      twee verkenningen als bouwstenen kunnen fungeren voor het komende Kabinet, als opmaat naar
      een nationale strategie. Namens het Kabinet verzoek ik de Wetenschappelijke Raad voor het
      Regeringsbeleid een rapport op te stellen, waarin op hoofdlijnen een analyse wordt gegeven van
      een aantal aspecten van de Verkenning Rijksoverheid naar een Nationale Strategie voor Duurzame
      Ontwikkeling.
      In hoofdstuk 8, ‘De agenda op de korte termijn’, van de verkenning wordt o.a. gesteld,
      dat De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid wordt gevraagd zich te buigen over
      het vraagstuk van de bestuurlijke vernieuwing in relatie tot duurzame ontwikkeling.
      In hoofdstuk 7, ‘Naar een strategie’, wordt aangegeven, hoe het Kabinet meent inhoud aan deze
      bestuurlijke vernieuwing te kunnen geven, met een onderverdeling naar internationale samen-
10    werking, het bevorderen van samenhang en samenwerking met actoren in de maatschappij.
      Ik verzoek Uw Raad een rapport op te stellen dat vooral op de beide punten ingaat.
      Ik zou het op prijs stellen het rapport, in de vorm van een korte termijn advies, begin mei van dit
      jaar te ontvangen, zodat het tezamen met het verslag van de Maatschappelijke Verkenning aan het
      parlement kan worden gezonden.
   1.2         de verkenning
               In de Verkenning formuleert de regering vier uitgangspunten voor de strategie-
               vorming ten aanzien van duurzaamheid, te weten:
               1 internationale samenwerking;
               2 samenhang, door integrale afweging tussen economische, sociaal-culturele en
                   ecologische aspecten;
               3 langetermijndenken met behulp van streefbeelden en indicatoren; en
               4 samenwerking tussen de verschillende actoren (overheden, bedrijfsleven,
                   wetenschappelijke onderzoekers en burgers).
               Deze uitgangspunten worden in verband gebracht met een vijftal thema’s die
               voor Nederland van groot belang zijn, te weten: bevolking, klimaat, water,
               biodiversiteit, en kennis. De systematiek die met het oog op duurzaamheid
               wordt bepleit, houdt in dat bij ieder van deze thema’s geprobeerd wordt de
               relaties zichtbaar te maken en de samenhang tussen doelstellingen te vergroten
               binnen en tussen de economische, sociaal-culturele en ecologische aspecten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>                                                                                                  inleiding
        De Verkenning formuleert het als volgt:
Bij duurzame ontwikkeling gaat het dus om de samenhang tussen economische, sociaal-culturele
en ecologische aspecten ter voorkoming van ongewenste effecten en om het integreren van het
beleid voor al die aspecten. Wanneer de nadruk te veel ligt op één van deze aspecten, zonder te
letten op de gevolgen voor andere aspecten, is dat op den duur nadelig voor alle aspecten.
We zoeken een meerwaarde door deze aspecten telkens in samenhang te bezien. Dat betekent
dat bij elke besluitvorming een afweging dient plaats te vinden, waarbij al deze aspecten een rol
spelen. (Verkenning: 8)
        In dit kader zal, via de verder te ontwikkelen nieuwe begrotingssystematiek,
        ook de samenhang zichtbaar worden gemaakt tussen doelstellingen en uitgaven
        die relevant zijn met het oog op duurzaamheid. Ook zal een duurzame-
        ontwikkelingsbeoordeling worden voorbereid voor relevante investeringen
        en nieuwe beleidsinitiatieven van de rijksoverheid. Hiernaast zullen voor elk
        bestuurlijk niveau en voor elke set van thema’s indicatoren worden ontwikkeld
        om de voortgang bij duurzame ontwikkeling te meten.
        De Verkenning pleit er dan ook voor dat de samenhangen zichtbaar worden
        gemaakt voor het hier en nu, maar ook tussen de Nederlandse activiteiten en                         11
        beleidsarrangementen en de situatie elders in de wereld, en tussen nu en later.
        Zowel internationale samenwerking als langetermijndenken maken dan ook
        onlosmakelijk deel uit van een duurzaamheidsstrategie. Nationaal en internatio-
        naal beleid dienen consistent te zijn gericht op duurzaamheid, maar ook de
        samenwerking tussen centrale overheid, lagere overheden en semi-publieke
        organen en tussen de overheid en private actoren dient met het oog op duur-
        zaamheid te worden bevorderd, opdat ook hiertussen de samenhang kan worden
        vergroot.
        De Verkenning laat voorts zien wat de ontwikkelingen en de beleidsdoelstellingen
        zijn op de vijf genoemde thema’s. Zij plaatst deze in de Europese en wijdere
        internationale context, wijst de tekortkomingen aan vanuit het gezichtspunt
        van samenhang tussen economische, sociaal-culturele en ecologische aspecten,
        en formuleert streefbeelden en doelstellingen voor de langere termijn.
        Om de vorderingen ten aanzien van duurzame ontwikkelingen nationaal en
        internationaal zichtbaar en beoordeelbaar te maken, wordt in bijlage 2 van de
        Verkenning een eerste proeve van indicatoren voor de economische, sociaal-
        culturele en ecologische aspecten gepresenteerd.
        Met haar benadering van duurzame ontwikkeling sluit de regering aan bij een
        bredere internationale tendens. Zo besloot de Europese Raad in Barcelona in
        maart 2002, in vervolg op de in Göteborg (2001) gemaakte afspraken, tot een
        vergelijkbare strategie als in de Verkenning is uiteengezet. De kanttekeningen
        die de wrr heeft bij enkele karakteristieken van de Verkenning, hebben derhalve
        eveneens betrekking op de activiteiten die de Europese Commissie op basis van
        de besluiten van de Europese Raad zal gaan ondernemen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>   duur z a me on t w ikk el ing
   1.3         opbouw rapport
               De raad is gevraagd te adviseren over de bestuurlijke consequenties van duur-
               zame ontwikkeling. De vraag naar de bestuurlijke vormgeving hangt natuurlijk
               in hoge mate samen met de opvatting die over duurzame ontwikkeling wordt
               gehuldigd. Daarom is het noodzakelijk hier allereerst aandacht aan te besteden.
               Dat gebeurt in hoofdstuk 2. Naar zal blijken, meent de raad – in afwijking van
               het uitgangspunt dat in de Verkenning is neergelegd – dat het voor een goede
               vormgeving van het beleid ongewenst is om uit te gaan van een te omvattend
               begrip duurzame ontwikkeling.
               De zienswijze van de raad heeft gevolgen voor de manier waarop inhoud moet
               worden gegeven aan de relatie tussen wetenschap en beleid, en de mede hierop
               te richten beleidsvorming. Hoofdstuk 3 handelt hierover. In hoofdstuk 4 gaat de
               raad vervolgens in op de bestuurlijk-institutionele implicaties die de Verkenning
               met zich meebrengt. Naar het oordeel van de raad staan deze op gespannen voet
               met de bestuurlijke vernieuwing zoals die gaande is, en spreken er alomvattende
               bestuurlijke ambities uit die niet realistisch zijn. In hoofdstuk 5 schetst de raad
               – gegeven het beschikbare zeer korte tijdsbestek – enkele hoofdlijnen van de
12             bestuurlijke veranderingen die op grond van zijn zienswijze op duurzame ont-
               wikkeling noodzakelijk zijn. In hoofdstuk 6 tot slot worden de bevindingen en
               aanbevelingen samengevat.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>                                                      duurzame ontwikkeling: tussen waarde en metabegrip
2   duurzame ontwikkeling: tussen waarde
    en metabegrip
2.1 groeiende popul ariteit
    De aandacht die de commissie-Brundtland in haar rapport Our Common Future
    (1987) vroeg voor duurzame ontwikkeling, heeft wereldwijd een grote weerklank
    gevonden en aanleiding gegeven tot grote activiteit, zowel wetenschappelijk,
    maatschappelijk als politiek-bestuurlijk. Wetenschappelijk leidde het tot indrin-
    gende vragen, zoals: welke ecologische gevolgen van menselijk handelen zijn
    aantoonbaar, hoe omkeerbaar zijn deze, waaruit bestaat de biodiversiteit eigen-
    lijk, zijn alle soorten even belangrijk, welke relaties bestaan er tussen de soorten,
    welke voorraden aan grondstoffen bestaan er, welke substituten hiervoor zijn
    aanwezig of te ontwikkelen, wat is de invloed van het armoedevraagstuk voor
    het milieu? Het zijn stuk voor stuk vragen die een uitstraling hebben op vele vak-
    gebieden.
    Ook maatschappelijk gezien, heeft duurzaamheid een grote doorwerking gekre-
    gen. Er zijn vele groepen opgekomen die willen bijdragen aan een duurzame                            13
    wereld, en evenzo kwalificeren velen zichzelf of hun activiteit inmiddels als
    ‘duurzaam’. Dit geldt bijvoorbeeld voor groepen boeren, bepaalde steden of che-
    mische industrieën die zich hiermee willen onderscheiden van vroegere praktij-
    ken of van die van anderen. In het maatschappelijk debat wordt de kwalificatie
    ‘duurzaam’ vaak aangevoerd als argument voor het eigen gelijk, maar ook dege-
    nen die dat gelijk bestrijden, doen dit door te verwijzen naar duurzaamheid.
    Dit geldt bijvoorbeeld voor het debat over de biotechnologie. Politiek-bestuurlijk
    zijn er in internationaal verband tal van belangrijke acties ondernomen. In het
    verband van de Verenigde Naties zijn er bijvoorbeeld belangrijke verdragen geslo-
    ten om ernstige milieuproblemen het hoofd te bieden, zoals ten aanzien van het
    klimaat, de ozonproblematiek en de biodiversiteit. De Europese Unie heeft zich
    in het ‘European Fifth Action Plan’ gecommitteerd aan het streven naar duur-
    zaamheid en de oeso heeft een ‘Environmental Strategy for the First Decade of
    the 21st Century’ en ‘Guidelines for Multinational Enterprises’ opgesteld. In
    Nederland wordt met de Milieubalansen en de Milieuverkenningen van het
    rivm, en de ‘National Accounting Matrix including Environmental Accounts’
    (namea) van het cbs, een belangrijke basis verschaft voor het beleid, dat met de
    achtereenvolgende Nationale Milieubeleidsplannen van het ministerie van Volks-
    huisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (vrom) vorm heeft gekre-
    gen. Het interdepartementale programma Duurzame Technologische Ontwikke-
    ling (dto) heeft op verschillende terreinen een impuls gegeven aan de techno-
    logische innovaties die vanuit het oogpunt van duurzame ontwikkeling gewenst
    zijn.
    Duurzame ontwikkeling is dus onderwerp van een brede bewustwording, wordt
    inmiddels met veel onderwerpen in verband gebracht en is onderdeel gaan uit-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>   duur z a me on t w ikk el ing
               maken van de grammatica waarmee een breed gedragsspectrum wordt gemoti-
               veerd. Tegelijk gaat met deze brede bewustwording een zekere vervaging van de
               betekenis gepaard. ‘Duurzame ontwikkeling’ is een lastig begrip en wordt dan
               ook op uiteenlopende wijzen geïnterpreteerd. De betekenis die eraan wordt toe-
               gekend, heeft evenwel grote consequenties voor het beleid en de beleidsvoor-
               bereiding. Om de benadering van de Verkenning te kunnen beoordelen, wordt in
               de volgende paragrafen dan ook nader op het begrip ingegaan.
   2.2         duurzame ontwikkeling als waarde
               Waar gaat het bij duurzaamheid om? De commissie-Brundtland, waaraan de Ver-
               kenning refereert, formuleerde het op zeer compacte wijze: de mensheid moet
               streven naar een ontwikkeling die recht doet aan huidige behoeften zonder die
               van komende generaties in het gedrang te brengen. Dit is niet alleen noodzakelijk
               omdat er als gevolg van menselijk handelen sprake is van uitputting van grond-
               stoffen, milieuvervuiling en vermindering van de biodiversiteit, maar vooral
               omdat deze verschijnselen een zodanige omvang en snelheid hebben gekregen
               dat zij zich als een boemerang tegen de mensheid nu, en in de toekomst, kunnen
               keren. De ontwikkeling van de wereldbevolking, het huidige ondoordachte han-
14             delen en de zeer ongelijke verhoudingen in de wereld tasten niet alleen de
               bestaansvoorwaarden aan van veel mensen in met name de ontwikkelingslanden,
               maar op termijn ook die van het rijke Westen en van de volgende generaties. De
               indringende boodschap is dat handelingen die onherstelbare milieuschade aan-
               richten moeten worden nagelaten, dat vernieuwbare voorraden niet moeten wor-
               den verbruikt voorbij hun regeneratievermogen, dat van niet-vernieuwbare
               voorraden voldoende moet worden overgelaten voor komende generaties en dat
               de biodiversiteit intact moet worden gelaten. Ultieme grenzen dienen derhalve te
               worden gerespecteerd. Hiermee formuleerde de commissie-Brundtland een
               nieuwe waarde, die uitdrukt dat het ecologisch draagvlak door het menselijk han-
               delen niet in gevaar mag worden gebracht. Aldus sprak ze zowel Noord als Zuid
               aan en oversteeg ze de belangentegenstelling tussen de ontwikkelde en ontwik-
               kelingslanden. De kracht van deze nieuwe waarde is immers dat wordt gewezen
               op de principiële lotsverbondenheid die er via het ecologisch substraat bestaat
               tussen arm en rijk, én tussen nu en later. De zeer scheve inkomensverhoudingen
               in de wereld zijn niet alleen laakbaar uit rechtvaardigheidsoverwegingen, maar
               armoede is vanwege de zeer negatieve ecologische effecten ook uitermate bedrei-
               gend voor de rijke industrielanden, evengoed als het overmatige beroep dat de
               rijke landen doen op grondstoffen en dergelijke, de ontwikkelingsmogelijkheden
               van de armeren beperkt. Evenzo worden de keuzemogelijkheden voor de nog
               ongeborenen beperkt door uitputting van schaarse hulpbronnen en onomkeerba-
               re milieuschade die nu wordt aangericht. De waarde ‘duurzame ontwikkeling’
               wijst kortom op de op het ecologisch substraat gebaseerde samenhang tussen rijk
               en arm en tussen nu en later en wijst op de noodzaak van een betere balans tus-
               sen de in het geding zijnde behoeften.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>                                                       duurzame ontwikkeling: tussen waarde en metabegrip
2.3 duurzame ontwikkeling als metabegrip
    De commissie-Brundtland liet het in Our Common Future niet bij het negatief
    normeren van gedrag in de zin van “geen gedrag waardoor het ecologisch sub-
    straat in het geding komt”. De commissie stelde in haar rapport eveneens dat in
    de meest brede zin het oogmerk van duurzame ontwikkeling is “harmonie te
    bevorderen tussen mensen onderling, en tussen mens en natuur” (1987: 65).
    Dit vereist – zo wordt gesteld – een politiek systeem dat effectieve participatie
    van de burger in de besluitvorming mogelijk maakt, evenals een economisch
    systeem dat een surplus en technische kennis genereert op een duurzame basis,
    een sociaal systeem dat voorziet in oplossingen voor onharmonieuze ontwikke-
    lingen, een productiesysteem dat de ecologische basis respecteert, een technisch
    systeem dat voortdurend nieuwe oplossingen zoekt, een internationaal systeem
    dat duurzame handels- en financiële patronen stimuleert, en tot slot een flexibel
    bestuurssysteem met het vermogen tot voortdurende zelfcorrectie.
    Deze voorwaarden voor een duurzaam evenwicht voor de aarde en haar bevol-
    king, nu en in de toekomst, gaan echter veel verder dan een karakterisering van
    hetgeen nodig is aan beleid en gedragsveranderingen om een duurzaam even-
    wicht vanuit ecologisch perspectief te herstellen of te behouden. Met deze bete-                      15
    kenisverlening krijgt duurzame ontwikkeling het karakter van een metabegrip,
    een principe dat erkent dat alle waarden, behoeften, instituties, tijds- en ruimte-
    schalen met elkaar samenhangen en dat ervan uitgaat dat een evenwicht hiertus-
    sen ook wenselijk is. Het drukt de wenselijkheid uit van een wereld waarin vrede
    heerst, rechtvaardige verhoudingen bestaan, besluitvorming democratisch tot
    stand komt, mensenrechten worden gerespecteerd en ecologische desiderata het
    materiële welvaartsstreven beteugelen. De functie van duurzaamheid in deze zin
    is dat het attendeert op integraliteit: uiteindelijk hangt alles met alles samen, en
    de mensheid dient van dit besef doordrongen te zijn. Zo gezien, wordt duurzame
    ontwikkeling het verbindende principe tussen alle activiteiten van de wereld-
    gemeenschap die stoelen op waarden zoals rechtvaardigheid, welvaart, democra-
    tie, milieu en natuur, zowel op mondiaal niveau als, via de nodige schakelingen,
    uiteindelijk ook op lokaal niveau. In deze betekenis van harmonie typeert duur-
    zaamheid niet alleen het geheel, maar evenzeer de relaties tussen en binnen de
    onderdelen.
    In de Verkenning wordt duurzame ontwikkeling vooral in deze zin geïnterpre-
    teerd. Hieraan kleeft echter het gevaar dat door het overheidshandelen een rich-
    tinggevende betekenis van duurzame ontwikkeling verloren gaat. Wanneer in dit
    verband alle mogelijke overheidshandelen van het adjectief ‘duurzaam’ wordt
    voorzien, suggereert dit een kwaliteit die niet noodzakelijkerwijs verband houdt
    met duurzaamheid vanuit ecologisch perspectief. Dit werkt verwarring in de
    hand ten aanzien van een onderwerp waar helderheid juist is geboden. De raad
    pleit er daarom voor vast te houden aan duurzaamheid als waarde in de eerstge-
    noemde betekenis die de commissie-Brundtland eraan gaf (zie par. 2.2). Kortom:
    een waarde die milieupreferenties en een hiermee samenhangend langetermijn-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>   duur z a me on t w ikk el ing
               denken wil articuleren en versterken. Deze stellingname wordt in de volgende
               paragraaf nader toegelicht.
   2.4         duurzame ontwikkeling in de verkenning
               Op grond van duurzaamheid als eigenstandige doelstelling moet een samenhang
               tot stand worden gebracht tussen de economische, sociaal-culturele en ecologi-
               sche aspecten. Dat is de centrale invalshoek van de regering in de Verkenning. Dit
               impliceert dat ernaar wordt gestreefd om bij alle besluitvorming een systemati-
               sche afweging te maken tussen de economische, sociaal-culturele en ecologische
               aspecten van nieuw beleid, gedifferentieerd naar ruimtelijke schaal en naar tijds-
               schaal. Het resultaat zou dan zijn dat uiteindelijk het beleid op alle onderdelen als
               duurzaam kan worden gekenschetst. Duurzaamheid wordt derhalve de koepel
               voor de volle breedte van het regeringsbeleid.
               Hoewel de Verkenning zeker ook duurzaamheid als waarde hanteert, speelt het
               metabegrip hierin derhalve een overheersende rol. Hiermee raakt de betekenis
               van duurzame ontwikkeling echter steeds meer los van de oorspronkelijke ecolo-
               gische inspiratie, en wordt het onder meer gebruikt om aan te geven dat hande-
16             lingspraktijken op ieder beleidsgebied bestand moeten zijn tegen veranderingen
               in de context. Wanneer zo ongeveer ieder gedrag in termen van duurzaamheid
               kan worden gerechtvaardigd of daarmee in verband kan worden gebracht, verliest
               het begrip zijn onderscheidende betekenis. De observatie van ‘de samenhang aller
               dingen’ en de hierop stoelende wenselijkheid van harmonie kan moeilijk anders
               dan naar zichzelf verwijzen; er ligt immers geen inhoudelijke referentie in vervat.
               Een operationele betekenis in de zin dat er duidelijke prioriteiten worden gesteld
               tussen alle in het geding zijnde doelen, kan er niet uit worden afgeleid. De wereld
               wordt immers getekend door waarden- en belangentegenstellingen; besluitvor-
               ming kan niet anders verlopen dan via de casuïstiek, en bepaalde condities moe-
               ten nu eenmaal als gegeven worden geaccepteerd.
               Is de heuristische betekenis van een holistisch integratieprincipe derhalve niet erg
               groot, anders ligt dit bij de wens om vanuit duurzaamheid als waarde onduur-
               zaam geachte situaties of ontwikkelingen concreet te willen verminderen. In het
               geval van gespecificeerde ecologische problemen is de notie van samenhang van-
               zelfsprekend waardevol, omdat ze ertoe dwingt zich te vergewissen van de oor-
               zaken, hierbij te hanteren prioriteiten, en dergelijke. ‘Samenhang’ kan pas beteke-
               nis krijgen vanuit een expliciete prioriteitstelling tussen doelstellingen, maar is
               daarbij altijd selectief en dus partieel. Oog voor samenhangen is zo gezien wel
               degelijk een voorwaarde om tot goed gerichte acties te kunnen komen. Wanneer
               men daarmee echter niet volstaat en alle handelen wil bezien in relatie tot elkaar
               en tot uiteindelijk eventuele ecologische problemen, zal de onvermijdelijke com-
               plexiteit of abstractie eerder leiden tot immobiliteit dan tot actie. Als alles als
               voorwaarde voor alles wordt gezien, kan gericht, en derhalve selectief, handelen
               niet meer tot stand komen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>                                                    duurzame ontwikkeling: tussen waarde en metabegrip
Wordt de beleidsvoorbereiding erop ingericht om alle denkbare momentane en
dynamische samenhangen te toetsen, zoals de Verkenning wil, dan zou dit – als
het al mogelijk is – bovendien een enorme ruis opleveren, ook voor de alledaagse
beleidsproblematiek. Het zou ook de noodzakelijke prioriteitstelling gericht op
duurzame ontwikkeling-als-waarde juist bemoeilijken. Om duurzame ontwik-
keling in deze zin veilig te stellen, is het derhalve belangrijk de ecologische invals-
hoek scherp voor ogen te blijven houden en zo te voorkomen dat hij ondergaat in
bestuurlijke complexiteit.
De raad acht het derhalve van groot belang dat de beleidsaandacht zich concen-
treert op duurzaamheid als waarde. Hierbij vormt de ecologische problematiek de
invalshoek vanwaaruit de afwegingsvraagstukken met de hiervoor relevante
andere domeinen ter discussie worden gesteld. Duurzaamheid als metabegrip
daarentegen acht de raad géén goed uitgangspunt voor het beleid. Hij betreurt het
dan ook dat juist deze betekenis zo’n belangrijke rol speelt in de benadering die in
de Verkenning is gekozen. Regelmatig wordt in de Verkenning gesteld dat
beleidsintegratie van alle aspecten een meerwaarde oplevert; waar deze uit zou
blijken, blijft echter buiten het zicht. Dit is niet verwonderlijk. De alomvattend-
heid ontslaat immers nog niet van de noodzaak om te komen tot concrete doel-
stellingen als resultante van alle afwegingen. Maar wat kan dan de maatstaf zijn?                      17
De te maken keuzes kunnen niet worden afgeleid uit het algemene begrip en zul-
len in de praktijk steeds berusten op een waardering van de concrete doelstellin-
gen zelf.
Niet alleen omwille van het belang van de ecologische problematiek en de han-
teerbaarheid van het beleid zelf is het in de ogen van de raad nodig om toe te spit-
sen op duurzaamheid als waarde, maar ook om in nationaal en internationaal ver-
band te komen tot gerichte coördinatie en samenwerking. Bij de omvattende
betekenis die de Verkenning aan het begrip toekent, kan het gevolg zijn dat het
ene land duurzaamheid vooral vertaalt naar het ecologische terrein, terwijl het
andere juist de nadruk legt op het aanpakken van de vergrijzingsproblematiek of
op goede voorzieningen op sociaal terrein. Een zinvolle discussie in internatio-
naal verband is slechts mogelijk wanneer men de inspanningen op gemeenschap-
pelijke probleemgebieden met elkaar kan vergelijken. Hiermee is niet gezegd dat
ieder land ook dezelfde uitwerking moet geven aan de waarde duurzaamheid
vanuit ecologisch perspectief. Voor ontwikkelingslanden is armoedebestrijding
in dit verband vanzelfsprekend een cruciale opgave, terwijl dit voor Nederland
bijvoorbeeld eerder de waterproblematiek betreft. Het is echter weinig aanneme-
lijk dat de Nederlandse arbeidsparticipatieproblematiek – zoals in de Verkenning
is uitgewerkt – in ontwikkelingslanden veel belangstelling zal ontmoeten.
De Verkenning laat duidelijk zien wat de gevolgen zijn van een te ruime opvat-
ting van duurzaamheid. De onbepaaldheid ervan leidt tot keuzes die willekeurig
aandoen. Enerzijds wordt een aanpak bepleit op probleemgebieden, zoals klimaat,
water en biodiversiteit, die uit het oogpunt van duurzaamheid als waarde rele-
vant zijn. Bij deze selectie rijst overigens wel de vraag waarom andere gebieden,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>   duur z a me on t w ikk el ing
               zoals de milieuproblematiek in de landbouw, uitputtings- en conserverings-
               vraagstukken, niet zelfstandig zijn behandeld. Anderzijds wordt veelvuldig
               gesproken van duurzame ontwikkeling als een op zichzelf staande kwaliteit van
               (uitkomsten van) beleid binnen de economische en sociaal-culturele aspecten
               zelf. Wanneer opgaven als “het garanderen van het economisch groeipotentieel
               tegen de achtergrond van de vergrijzing van de bevolking”, “het versterken van
               effectieve en efficiënte dwarsverbanden tussen de school-, zorg- en sociale syste-
               men” of “het handhaven van de sociale cohesie tegen de achtergrond van de mul-
               ticulturele samenleving, individualisering en vergrijzing” alle onder de vlag van
               duurzame ontwikkeling worden gebracht, verliest het begrip – zoals hiervoor al
               gesteld – iedere verbinding met de problematiek van het gepercipieerde ecolo-
               gisch substraat. Duurzaamheid brengt dan een waaier van beleidsdoelstellingen
               bijeen die ieder hun eigen betekenis hebben, maar ook steeds tegen elkaar moeten
               worden afgewogen zonder dat duurzaamheid als metabegrip hierbij behulpzaam
               kan zijn. Vergelijkbare opmerkingen kunnen worden gemaakt over de in de Ver-
               kenning opgesomde duurzaamheidsindicatoren, die uiteenlopen van de inko-
               mensverdeling, het aantal uitvallers in het onderwijs tot aan emissie van broei-
               kasgassen. Het is consistent met de benadering van de Verkenning dat aan ieder
               van de ecologische, sociaal-culturele en economische aspecten indicatoren wor-
18             den ontleend. Het komt de raad echter voor als moeilijk voorstelbaar dat toepas-
               sing van deze duurzaamheidsindicatoren niet gepaard zou gaan met een grote
               spraakverwarring. In hoofdstuk 5 (par. 5.1.5) wordt nog uitvoeriger ingegaan op
               de eisen die aan te ontwikkelen indicatoren gesteld moeten worden.
               Willen landen of organisaties in nationaal of internationaal verband met elkaar
               kunnen samenwerken of elkaar kunnen aanspreken op hun prestaties, dan is
               dat langs de weg van de Verkenning eveneens moeilijk realiseerbaar. De raad
               twijfelt er dan ook ernstig aan of het tot zinvolle resultaten zal leiden wanneer
               de 180 deelnemende landen op de conferentie in Johannesburg totaal verschillen-
               de verkenningen inbrengen.
               Met het voorgaande wil de raad vanzelfsprekend niet afdoen aan het belang om
               op vele beleidsterreinen rekenschap te geven van de noodzaak van een langeter-
               mijnperspectief. De belangen van bijvoorbeeld de toekomstige generaties moeten
               een voortdurend aandachtspunt zijn, zoals de raad in zijn rapport Generatie-
               bewust beleid (1999) tot uitdrukking heeft gebracht. Dit perspectief heeft hij ook
               voor de sociaal-culturele en sociaal-economische dimensies aan de orde gesteld
               in de rapporten Doorgroei van arbeidsparticipatie (2000) en Nederland als immi-
               gratiesamenleving (2001), terwijl het rapport Ontwikkelingsbeleid en goed bestuur
               (2001) aandacht geeft aan de bestuurlijke aspecten in ontwikkelingssamenwer-
               king op de lange termijn. Dit alles onder één algemene noemer te willen vangen,
               is naar de mening van de raad echter contraproductief.
               Het voorgaande heeft als consequentie dat de raad het voor de Nederlandse
               beleidsdiscussie ontraadt om duurzaamheid als metabegrip te gebruiken en daar-
               op het bestuurlijke systeem in te stellen. Het bevorderen van duurzaamheid van-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>                                                duurzame ontwikkeling: tussen waarde en metabegrip
uit ecologisch perspectief vergt nu eenmaal een andersoortig beleid en andere
verantwoordelijkheden dan bijvoorbeeld het bereiken van een houdbaar pen-
sioenstelsel. Voor andere terreinen zou kunnen worden gesproken van een
‘houdbaar’ of een ‘generatiebewust’ beleid. Het lijkt slechts zinvol om landenrap-
portages als in Johannesburg voort te zetten, wanneer duidelijke afspraken wor-
den gemaakt over de diverse doelstellingen die aan de orde moeten zijn.
De raad pleit derhalve voor een back to basics in de Nederlandse beleidsdiscussie,
voor concentratie op die vraagstukken waar naar huidige kennis en oordeel men-
selijke activiteiten leiden tot evident problematische milieugevolgen. Het vervolg
van dit rapport is hierop toegespitst. Om tot verder en gericht handelen te kun-
nen motiveren, is duidelijkheid nodig over het handelen waartoe duurzame ont-
wikkeling in deze door de wrr gehanteerde betekenis noopt. Dit vergt veelal
decompositie en specificatie. De beleidsvoorbereiding dient hiertoe zo te zijn
ingericht dat er prioriteiten bepaald kunnen worden en de mogelijke handelings-
perspectieven duidelijk worden. Hierover gaat het volgende hoofdstuk.
                                                                                                   19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>   duur z a me on t w ikk el ing
20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>                                                                                  wetenschap en politiek
3   wetenschap en politiek
    De manier waarop het begrip ‘duurzame ontwikkeling’ wordt gebruikt, heeft ook
    consequenties voor de relatie tussen wetenschap en politiek. Deze relatie staat
    centraal in dit hoofdstuk. Kan de wetenschap de zekerheden over ecologische
    grenzen leveren die de politiek nodig heeft om haar beleid te bepalen en te legiti-
    meren (par. 3.1)? Het blijkt niet mogelijk een ‘objectieve’ milieugebruiksruimte
    vast te stellen. Politiek en beleid zullen, gebruik makend van de beschikbare ken-
    nis, de in het geding zijnde waarden en doelen altijd tegen elkaar moeten afwe-
    gen, zo is de bevinding in paragraaf 3.2.
3.1  grenzen: objectief of subjectief?
    Een van de lastigste vraagstukken op het terrein van duurzame ontwikkeling is
    hoe de doelstellingen van beleid te bepalen. Om welke concrete doelen moet het
    gaan wanneer men duurzame ontwikkeling wil nastreven? Anders dan op veel
    andere beleidsterreinen is hier niet direct evident wat men wil. En wat is de aard
    van de maatstaf aan de hand waarvan men kan bepalen of er sprake is van een
    duurzame relatie of dat het menselijk handelen moet worden gecorrigeerd?                             21
    In Our Common Future wordt er regelmatig op gewezen dat, wil er sprake zijn
    van een duurzame relatie, de ultieme ecologische grenzen moeten worden geres-
    pecteerd. Aangezien de natuur geen signaleringsmechanisme heeft waaruit voor
    iedereen ondubbelzinnig blijkt waar en wanneer een duurzame relatie overgaat in
    een onduurzame, ziet de commissie-Brundtland het dan ook als een belangrijke
    opgave voor de wetenschap om die ultieme grenzen vast te stellen.
    Dat er in abstracto natuurwetenschappelijke randvoorwaarden voor het gedrag
    bestaan, lijkt evident. Ultiem gesproken moet de mensheid het immers doen met
    het beschikbare biotische en abiotische substraat. Het is echter een heel andere
    kwestie om in concreto te bepalen of deze grenzen zijn bereikt, of wellicht al zijn
    overschreden, dan wel of ze spelen op een termijn die ver voorbij de tijdshorizon
    ligt die voor de besluitneming relevant is. Er zijn en worden veel pogingen
    gedaan om hierin inzicht te verwerven. Zo is in Nederland een tijdlang het begrip
    ‘milieugebruiksruimte’ gehanteerd: de door ecologische grenzen bepaalde ruimte
    waarbinnen het menselijk handelen zich kan afspelen. Deze wetenschappelijk te
    bepalen ruimte zou tegelijk de marges aangeven waarbinnen de politiek keuzes
    kan maken.
    Op dit onderwerp is de raad ingegaan in zijn eerdere rapport Duurzame risico’s
    (1994). Hij wees er in dit rapport op dat kennis en kenbaarheid hun beperkingen
    kennen. Beschikbare kennis is immers veelal fragmentarisch van aard en de
    (dynamische) interacties tussen de verschillende deelelementen van het ‘systeem
    aarde’ vallen buiten het menselijk kenvermogen; dit laatste geldt ook voor de
    vraag hoe die interacties de stabiliteit of instabiliteit van het systeem aarde beïn-
    vloeden. Bovendien zijn de begrippen ‘stabiliteit’ en ‘instabiliteit’ op dit niveau
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>   duur z a me on t w ikk el ing
               uiterst kwestieus. De raad wees in dit verband ook op het onderscheid tussen
               herhaalbare en unieke systemen. Unieke systemen worden gekenmerkt door een
               veelheid van vaak onbekende positieve en negatieve terugkoppelingen tussen
               deelsystemen, waardoor saldo-uitspraken over (in)stabiliteit niet gedaan kunnen
               worden. Dit geldt natuurlijk bij uitstek voor het systeem aarde. Waar bijvoor-
               beeld de aanwezige biodiversiteit in de verste verte nog niet wetenschappelijk in
               kaart is gebracht – schattingen lopen uiteen van 5 tot 80 miljoen soorten, terwijl
               er 1,7 miljoen zijn beschreven (wrr 1994: 98) – en de samenhang tussen de soor-
               ten slechts fragmentarisch is onderzocht, kunnen moeilijk uitspraken worden
               gedaan op het systeemniveau. Bestaand inzicht heeft slechts betrekking op indi-
               viduele soorten en gebieden. Hoeveel van deze biodiversiteit, welke soorten
               erbinnen en in welke vorm, moeten worden gezien als randvoorwaarde voor
               menselijke overleving, is een vraag die – in elk geval naar de huidige stand van
               kennis – niet kan worden beantwoord. Wanneer (on)gewenste ontwikkelingen
               op dit concrete niveau in verband worden gebracht met desiderata ten aanzien
               van het systeemniveau, namelijk handhaving van de biodiversiteit, is het dan ook
               onvermijdelijk dat andere overwegingen – waardetoekenning aan soorten, ethi-
               sche of voorzichtigheidsoverwegingen – dan uitsluitend objectief-wetenschap-
               pelijke hun intrede doen.
22
               Samengaan kennis en oordeel
               Dat objectieve kennis en normatief oordeel onvermijdelijk samengaan, kan ook
               met een ander voorbeeld worden geïllustreerd. Of het verbruikstempo van een
               grondstof een problematisch niveau heeft bereikt, hangt af van de voorraad van
               die grondstof, van het tijdig beschikbaar komen van substituten en van het
               tempo van technologische ontwikkeling. Om toekomstige uitputting te kunnen
               vaststellen, is niet alleen een, moeilijk bereikbaar, definitief inzicht noodzakelijk
               in de ontwikkeling van de vraag, de voorraden en hun prijsontwikkelingen en
               economisch/technologische winbaarheid, maar ook in de mogelijke alternatie-
               ven en de technologische mogelijkheid van aanwending. Bij verwachtingen
               omtrent dit laatste spelen ook beredeneerd optimisme of pessimisme een rol.
               Ook als kennis wél voorhanden is, vloeit hier echter nooit rechtstreeks een rand-
               voorwaarde of doelstelling uit voort; kennis leidt niet automatisch tot een norm.
               Worden bepaalde natuurwaarden door menselijke activiteit bedreigd en willen
               we die behouden, dan zal altijd een oordeel moeten worden gegeven over de
               betekenis die in het licht van de aanwezige kennis aan de natuurwaarden moet
               worden gehecht. Dit oordeel moet vervolgens worden afgewogen tegen de kosten
               die ontstaan wanneer zou worden afgezien van de activiteiten die de natuurwaar-
               den schade berokkenen. Weliswaar kan de wetenschap aan deze afweging bijdra-
               gen door, via allerlei waarderingsmethoden, in beeld te brengen wat de kosten en
               baten zijn van natuurbehoud versus natuurgebruik, maar zo’n waardering zal
               altijd slechts een beperkt inzicht geven in feitelijke voorkeuren en belangen.
               De notie van objectief-wetenschappelijke grenzen, die in abstracte zin zo aanne-
               melijk is, roept voor de vertaling naar concreet handelen derhalve ingewikkelde
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>                                                                           wetenschap en politiek
vraagstukken op. Het politieke en beleidsantwoord op deze vragen kan niet
alleen door wetenschappelijk onderzoek worden bepaald, maar is mede afhanke-
lijk van oordelen omtrent de in het geding zijnde waarden en al dan niet aan-
vaardbaar geachte risico’s. Bij de afgrenzing tussen wat beschouwd moet worden
als duurzaam dan wel onduurzaam gaat het dus om zowel wetenschappelijke
bemiddeling als de interpretatie hiervan vanuit normatieve overwegingen. Het
domein van de wetenschap en van de normatieve opvattingen worden beide ook
geregeerd door pluraliteit. Zoals een brede consensus over wenselijkheden zich
alleen in uitzonderlijke omstandigheden voordoet, zo wordt ook de wetenschap
vaak gekenmerkt door rivaliserende theorieën. Zelfs als over bepaalde feiten niet
valt te twisten, zal de interpretatie ervan in de vorm van theorieën en interpreta-
tiekaders uiteenlopen en is er sprake van verschillende paradigma’s. Ook kennen
beide bronnen van oordeelsvorming een dynamisch verloop. Zo gaf het aanvan-
kelijke wetenschappelijk inzicht over de relatie tussen verzuring en vitaliteit van
de bossen aanleiding tot grote onrust. Sindsdien is dit inzicht echter aanmerkelijk
genuanceerd en blijkt de relatie bovendien veel complexer dan eerder werd aan-
genomen. Ook opvattingen evolueren. Stond Nederland in West-Europa eerst
vrijwel alleen met zijn opvatting dat de risico’s van kerncentrales voor elektrici-
teitsproductie in eigen land onaanvaardbaar zijn, sommige andere landen blijken
deze mening nu ook schoorvoetend in te gaan nemen.                                                23
Kiezen in onzekerheid
Beperkte kennis en kenbaarheid, pluraliteit en dynamiek geven aan dat het aller-
minst een vanzelfsprekende activiteit is om de notie van bestaande grenzen – en
derhalve objectieve randvoorwaarden – te vertalen naar doelstellingen voor con-
creet handelen. Om te bepalen wat beschouwd moet worden als het te respecte-
ren ecologisch substraat, is een beoordeling nodig van de wetenschappelijke
kennis, zowel de bestaande positieve kennis als de onzekerheden die deze laat.
Controversialiteit omtrent wat in het licht van die kennis moet worden gedaan of
nagelaten, is hieraan inherent. In plaats van dat er ondubbelzinnige ecologische
grenzen kunnen worden aangewezen waaruit vanzelfsprekend een bepaald
gedrag kan worden afgeleid, gaat het er bij duurzame ontwikkeling om beleid te
voeren in een situatie van fragmentarisch inzicht, grote onzekerheidsmarges, uit-
eenlopende en veranderende verwachtingen en waarderingen. Het volgende
hoofdstuk gaat hier uitvoeriger op in.
Voor het maken van politieke keuzes en het voeren van beleid is dit een lastige
propositie. Het is ontegenzeggelijk veel eenvoudiger om ingrijpende maatregelen
te legitimeren door te verwijzen naar omstandigheden die onomstotelijk hiertoe
dwingen, dan dit te doen in termen van voorkeuren en een taxatie van onzeker-
heden en risico’s. Juist op milieugebied is hier sprake van een dilemma. Aan de
ene kant speelt het beroep op wetenschappelijke kennis een zeer belangrijke rol.
Omdat de verschijnselen waar het om te doen is vaak alleen maar door specialis-
ten kunnen worden waargenomen, moet de politiek zich wel in belangrijke mate
verlaten op de wetenschap. Aan de andere kant levert die wetenschap niet de
gewenste absolute uitspraken op. Integendeel, politiek en beleid zien zich gecon-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>   duur z a me on t w ikk el ing
               fronteerd met rivaliserende theorieën en op zijn best conditionele uitspraken,
               voorzien van kansaanduidingen en geëxpliciteerde inherente onzekerheden. Beide
               domeinen, dat van de politiek en het beleid en dat van de wetenschap, spreken een
               verschillende taal en de spanning ertussen wordt eerder groter dan kleiner.
               Deze spanning komt pregnant tot uitdrukking in de manier waarop wordt omge-
               gaan met risico’s. De wetenschap levert regelmatig informatie op, in de vorm van
               hypothesen of inschattingen met betrekking tot risico’s. Het beleid daarentegen
               wil zekerheden. De aanvaardbaarheid van risico’s in de politieke besluitvorming
               is dan ook zeer gering (zie bijv. de roep om ‘zero tolerance’ ten aanzien van de
               voedselveiligheid). Dit vertaalt zich weer in een toenemende druk om oncondi-
               tionele uitspraken te doen (bijv. door gasboring in de Waddenzee te binden aan
               een wetenschappelijk aan te tonen nulrisico voor de ecologische kwaliteit van de
               zeebodem). Deze paradox plaatst niet alleen de wetenschap, maar ook de politiek
               in een moeilijke positie; hij onderstreept ook de verantwoordelijkheid van de
               politiek. Het moeten beslissen in onzekerheid is de normale conditie geworden.
               Ieder afwegingsresultaat impliceert altijd dat er risico’s worden genomen en ook
               de afweging zelf wordt gestuurd door voorkeuren die aanvechtbaar zijn. Risico’s
               moeten dus worden aanvaard; een onvermijdelijkheid die door de raad in zijn
24             eerdere rapport over duurzame ontwikkeling tot uitdrukking is gebracht in de
               titel: Duurzame risico’s; een blijvend gegeven.
               De Verkenning van de regering wekt de indruk dat er, gezien vanuit duurzaam-
               heid, een ondubbelzinnige koers bestaat van waaruit de tot stand te brengen
               beleidssamenhangen en de aard van de samenwerking rechtstreeks kunnen wor-
               den afgeleid. Deze indruk moet naar de mening van de raad worden vermeden.
               Het zozeer benadrukken van ‘samenhang’ en ‘samenwerking’, de in dit kader te
               ontwikkelen ‘duurzame-ontwikkelingsbeoordeling’ en ‘duurzaamheidsbalans’
               en het veelvuldig gebruik van duurzaamheid als adjectief voor beleidsonderdelen,
               suggereren dat het ultieme doel gegeven is en dat de opgave er vooral één is van
               afstemming van de beleidsonderdelen hierop. Dit versluiert echter de noodzaak
               van de politieke keuzes die moeten worden gemaakt en het miskent het altijd
               controversiële karakter van die keuzes. De wetenschap kan niet de pretentie heb-
               ben noch de verantwoordelijkheid worden toebedeeld om de ‘objectieve’ milieu-
               gebruiksruimte te definiëren. Dit accentueert de plicht van politiek en beleid om
               – zo goed mogelijk gebruikmakend van de beschikbare kennis en na afweging van
               de in het geding zijnde waarden en doelen – dit wel degelijk in subjectieve en
               tegelijk navolgbare zin te doen.
               De raad meent derhalve dat de vernieuwing van de nationale strategie die op deze
               Verkenning zal volgen, ook ter wille van de publieke discussie veel explicieter
               moet zijn over de politieke aspecten van duurzame ontwikkeling, en hiermee
               over de dilemma’s die in het geding zijn. Zichtbaar moet worden gemaakt welke
               concrete doelstellingen op ecologisch terrein voor het beleid zijn gekozen, welke
               kennis aan die keuzes ten grondslag ligt, maar ook welke onzekerheden en risi-
               co’s daaraan inherent zijn, en welke afwegingen zijn gemaakt ten opzichte van de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>                                                                                               wetenschap en politiek
         doelstellingen op de relevante andere gebieden. Het belang van deze expliciete
         afwegingen komt in de volgende paragraaf aan de orde.
3.2      de beleidsvoorbereiding: multidimensionaliteit en
         afweging
         De regering wijst er in de Verkenning terecht op dat het streven naar duurzame
         ontwikkeling afwegingen vergt; in feite vormt dit de kern van het document.
         Natuurlijk doen zich soms win-win-situaties voor, waarbij de uitkomst voor alle
         betrokkenen positief is. Zo zijn er veel voorbeelden waar energiebesparing en het
         verminderen van lekverliezen, gezien op overzienbare termijn, kosteneffectief
         zijn. In de meeste andere gevallen echter zijn trade-offs onontkoombaar, waar-
         voor het soms zelfs nodig is milieu- en natuurwaarden onderling af te wegen.
         Omdat het hier gaat om concurrerende waarden, zal de uitkomst afbreuk doen
         aan wat wenselijk zou zijn op grond van deze waarden afzonderlijk. De uitkomst
         is derhalve altijd een optimum, waarbij de absolute ideaalwaarden van alle con-
         flicterende doelstellingen nooit gelijktijdig te verwezenlijken zijn. De beperkte
         instrumentruimte, onvolledig gearticuleerde preferenties en veelal tegenstrijdige
         belangen liggen hieraan ten grondslag.
                                                                                                                      25
  Afweging resulteert in haalbaar te achten doelstellingen
  Het ware wenselijk hierover geen misverstand te laten bestaan en de streefwaarden voor de doel-
  stellingen vanuit de afweging zo concreet mogelijk aan te geven. Dat toont wat de ambitie is, gege-
  ven de mogelijkheden. In de Verkenning wordt als doelstelling van het energiebeleid aangegeven
  het streven naar een energiegebruik dat ‘nu en in de toekomst klimaatneutraal’ is. De voorals-
  nog zeer bescheiden reductiedoelstellingen van broeikasgassen die in het kader van het Kyoto-
  Protocol in Bonn en Marrakech voor de periode 2008-2012 overeengekomen zijn (als die al gehaald
  worden, wat door de Algemene Rekenkamer (2002) voor Nederland sterk wordt betwijfeld),
  zullen in het licht van de recente rapportage van het Intergovernmental Panel on Climate Change
  (ipcc 2001) echter allerminst in staat zijn om antropogene klimaatverandering te voorkomen.
  Deze doet zich volgens het ipcc nu al voor. Ook al zouden de emissiereducties op de zeer lange ter-
  mijn zodanig zijn dat te zijner tijd het berekende veilige niveau wordt bereikt, dan zou dit verdere
  klimaatverandering in de tussenliggende periode niet hebben kunnen voorkomen. De afwegingen
  die de betrokken partijen in het kader van het Kyoto-Protocol hebben gemaakt, resulteerden der-
  halve in een streefwaarde waarbij kennelijk een zekere klimaatverandering voor lief wordt geno-
  men, gegeven de sociaal-economische kosten die in het geding zijn bij verdergaande maatregelen.
  Maar gegeven deze uitkomst dient vervolgens de doelstelling van het energiebeleid niet meer te
  worden gepresenteerd in termen van volledige genoegdoening van het desideratum ‘voorkomen
  van klimaatverandering’. Die doelstelling wordt kennelijk niet haalbaar geacht, gegeven andere
  concurrerende doelstellingen.
         De weging tussen milieu- en natuurwaarden, of tussen deze en sociaal-economi-
         sche waarden, zal – zoals gesteld in de vorige paragraaf – keer op keer het karakter
         hebben van een dilemma; absolute grenzen ontbreken immers. Het is bovendien
         nooit belangenneutraal. Dit geldt in intragenerationeel, maar evenzeer in interge-
         nerationeel perspectief. Vanuit welvaartstheoretisch perspectief gaat het er hier-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>   duur z a me on t w ikk el ing
               bij om dat het welvaartsniveau (breed opgevat) van de toekomstige generaties
               niet lager mag zijn dan dat van de huidige generatie. Waar toekomstige generaties
               zelf hun stem niet kunnen laten horen, is het aan de huidige generatie om ter
               wille van de toekomstige generaties zelfbinding te betrachten. De raad stelde dit
               ook in zijn rapport Generatiebewust beleid (wrr 1999). In het op de toekomst
               gerichte beleid moet daarom een grote voorzichtigheid worden betracht in de
               afweging en uitruil van de verschillende welvaartsaspecten. Hierbij dienen zich
               vragen aan als in hoeverre men milieu- en natuurkapitaal mag opofferen voor
               menselijk en technologisch kapitaal. Bij de beantwoording van deze vragen moe-
               ten – op grond van onbekendheid dan wel aanwezige risico’s – via het voorzorgs-
               beginsel eventuele ondergrenzen ten aanzien van het milieu- en natuurkapitaal
               worden gehanteerd. In feite vertolkte de raad hiermee zijn standpunt in de dis-
               cussie tussen strong en weak sustainability (zie bijv. Pearce en Atkinson 1995;
               Den Butter, Hofkes en Verbruggen 1994). De Brundtland-definitie van duur-
               zaamheid kan namelijk zo geïnterpreteerd worden dat beneden bepaalde grenzen
               niet verder mag worden ingeteerd op de verschillende onderdelen van het milieu-
               kapitaal; er mag dan dus geen uitruil plaatsvinden met andere welvaartsdoelstel-
               lingen (strong sustainability; ecologische duurzaamheid). In het voorgaande is
               echter al aangegeven dat het onmogelijk is om, op basis van natuurwetenschap-
26             pelijke en ecologische kennis, dit soort ondergrenzen aan te geven. Natuurlijk
               kan er, met veiligheidsmarges, wel in bepaalde domeinen consensus ontstaan
               over niet te overschrijden ondergrenzen (vgl. de ozonproblematiek). Over het
               algemeen echter heeft de beschikbare kennis er bij veel milieuthema’s (nog) niet
               toe geleid tot de opvatting dat definitieve ondergrenzen zijn bereikt, wordt
               gedeeld. In die zin is het uitgangspunt van uitruilmogelijkheden tussen de ver-
               schillende welvaartsaspecten alleszins valide. Alleen, zo waarschuwde de raad,
               bestaat er grote onzekerheid over toekomstige preferenties en rendement op
               technologie- en menselijk kapitaal. Een generatiebewust duurzaamheidsbeleid
               maant dan ook tot voorzichtigheid over die uitruilmogelijkheden.
               Hoewel de regering deze noodzaak tot afweging in algemene zin ook onderkent,
               blijkt hiervan nog weinig in de gepresenteerde uitwerking op de verschillende
               thema’s. Deze bestaat in hoofdzakelijk uit een opsomming en nevenschikking
               van de huidige doeleinden; de afweging zelf ontbreekt (nog). Duurzame ontwik-
               keling gebiedt, in de ogen van de raad, vooral tot een procedure die zodanige
               eisen stelt aan de beleidsvoorbereiding dat een zo scherp mogelijk zicht ontstaat
               op de trade-offs. Op basis hiervan moet immers de politieke afweging plaatsvin-
               den tussen de ecologische waarden en de waarden die de schade veroorzakende
               activiteiten met zich meebrengen, in huidig en in dynamisch perspectief. De uit-
               werking die de wrr hieraan voorbeeldsgewijs gaf in zijn rapporten Duurzame
               risico’s en Generatiebewust beleid lijkt de raad voor het proces van beleidsvoorbe-
               reiding nog steeds de hiertoe te begane weg. Deze benadering systematiseert als
               het ware het zoekproces dat aan besluitvorming vooraf dient te gaan. Uitdrukke-
               lijk uitgangspunt hierbij was dat er in een context van risico’s en onzekerheid
               verschillende opvattingen bestaan over duurzaamheid. Waarderingen van men-
               selijke activiteiten worden bepaald door opvattingen over acceptabele risico’s ten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>                                                                           wetenschap en politiek
aanzien van zowel milieu als maatschappij. De verschillen in opvattingen zijn
terug te voeren op cultureel en politiek bepaalde verschillen in de interpretatie
van beschikbare wetenschappelijke informatie. Om tot handelen te kunnen
komen, dient deze wetenschappelijke informatie – inclusief die over onzekerhe-
den en risico’s – daarom altijd maatschappelijk te worden geïnterpreteerd. De
uiteenlopende percepties en bereidheid tot acceptatie van de verschillende risi-
co’s dienen vervolgens te worden vertaald in zo concreet mogelijke alternatieve
handelingsperspectieven, dat wil zeggen: doelstellingen, te hanteren instrumen-
ten en hun mogelijke gevolgen. Op deze wijze kunnen de mogelijke dilemma’s
en afwegingen, ook tussen heden en toekomst, zichtbaar worden gemaakt. Meer-
waarde van deze benadering is, in de ogen van de raad, dat de bij het politieke
proces betrokkenen zo worden geconfronteerd met de mogelijke consequenties
ten aanzien van het milieu en ten aanzien van de activiteiten die hierop van
invloed zijn.
Deze vorm van beleidsvoorbereiding verduidelijkt het spectrum van keuzemoge-
lijkheden dat ontstaat wanneer duurzame ontwikkeling serieus wordt genomen.
Hij faciliteert zo de publieke discussie en de politieke menings- en besluitvor-
ming. Vanzelfsprekend lost deze benadering het probleem van beperkte kenbaar-
heid, zeker waar het de langere termijn betreft, niet op. Wél kan worden verhel-                  27
derd, en bespreekbaar worden gemaakt, welke beleidsposities bestaan bij de
gegeven fragmentarische kennis, risico’s, risicopercepties en onzekerheid, en tot
welk handelen zij zouden kunnen leiden met welke mogelijke gevolgen. Neem
het gebied van de voedselvoorziening. Hier beroepen niet alleen degenen die met
zo efficiënt mogelijk gebruik van kunstmest en chemische gewasbeschermings-
middelen willen produceren zich op duurzaamheid, maar ook degenen die hier-
van juist af willen zien. In Duurzame risico’s kon, tegen de achtergrond van de
ontwikkeling van de wereldbevolking,vrij nauwkeurig worden aangegeven wat
de ene dan wel de andere productiewijze impliceert voor de hoeveelheid natuur
die in de verschillende wereldregio’s eventueel voor voedselproductie zou moe-
ten worden opgeofferd. Hiermee kon derhalve de trade-off tussen milieu en
natuur naar regio’s zichtbaar worden gemaakt en werden de implicaties van (uit-
blijvende) keuzes verhelderd.
Concluderend: het komt de raad als wenselijk voor dat de uiteindelijk te bepalen
nationale strategie uitdrukkelijk probeert de keuzes die de politiek moet maken,
te laten voortvloeien uit een expliciet gemaakte afweging tussen de alternatieve
handelingsmogelijkheden voor de probleemgebieden. Door op deze manier,
anders dan de Verkenning nu doet, de voor- en nadelen van die handelingsper-
spectieven naast elkaar te zetten, komen de dilemma’s in beeld. Ook ontstaat er
zicht op de redeneringen die aan de keuzes ten grondslag liggen, de prioriteiten
die hierbij worden gehanteerd en de risico’s die aanvaardbaar worden geacht. Om
inzicht te krijgen in de beleidsalternatieven is het nodig dat de beleidsvoorberei-
dende kennisinstellingen per onderwerp gericht samenwerken. Omdat ook de
economische en sociale consequenties, met alle bijbehorende trade-offs, in ieder
handelingsperspectief in kaart moeten worden gebracht, is hierbij ook andere dan
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>   duur z a me on t w ikk el ing
               bèta-expertise nodig. Dit ‘delta’-onderzoek – dat alpha-, bèta- en gamma-invals-
               hoeken integreert – staat echter nog in de kinderschoenen, maar verdient ter wille
               van een zo goed mogelijke besluitvorming verdere ontwikkeling.
               Het is dus niet mogelijk noch zinvol om vanuit een top-down-perspectief alle
               ontwikkelingen aan te sturen en met elkaar in verband te brengen. Politiek, beleid
               en wetenschap moeten leren van een case-by-case-benadering, waarbij op ver-
               schillende terreinen verschillende stakeholders betrokken zijn. Dit leidt onge-
               twijfeld tot verscheidenheid, maar hoeft anderzijds niet persé te leiden tot een
               palet van volledig los van elkaar staande handelingspatronen. Bovendien kan er
               door een goede afstemming, ook over de sectorgrenzen heen, van elkaars erva-
               ringen geleerd worden.
28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>                                             bestuurlijk-institutionele ontwikkelingen en randvoorwaarden
4   bestuurlijk-institutionele ontwikkelingen
    en r andvoorwaarden
    De vorige hoofdstukken lieten zien dat het niet erg vruchtbaar is om allerlei doel-
    stellingen en aspecten van overheidsbeleid onder te brengen onder één super-
    doelstelling, zoals ‘duurzaamheid’. In dit hoofdstuk gaat het over de publieke
    besluitvorming en de betekenis van de karakteristieken daarvan voor een verdere
    ontwikkeling van het duurzaamheidsbeleid. Paragraaf 4.1 behandelt (de inheren-
    te beperkingen aan) het handelingsvermogen van de overheid, in contrast met
    wat de Verkenning hierover vooronderstelt. In paragraaf 4.2 gaat het vervolgens
    over de bestuurlijke vernieuwing die al gaande is en die deels langs andere lijnen
    verloopt dan de Verkenning voor ogen lijkt te staan.
4.1 beperkingen aan het handelingsvermogen van de
    overheid
    Het ‘integraliteitsdenken’ van de Verkenning en de veelomvattende bestuurlijke
    ambities waarin dit uitmondt, stellen hoge eisen aan het handelingsvermogen
    van de overheid. Kenmerkend voor de Verkenningsnota is dat dit handelingsver-                         29
    mogen, en de ontwikkelingen daarin, weinig worden geproblematiseerd.
    Er zijn echter belangrijke beperkingen aan het cognitie- en sturingsvermogen van
    de overheid. Deze beperkingen zijn van diverse aard. In de eerste plaats is de bur-
    ger mondiger geworden en bedient hij zich ook van tal van mondige spreekbui-
    zen en zaakwaarnemers. Ten tweede hebben processen van internationalisering
    en Europeanisering het handelingsvermogen van de nationale overheid aange-
    tast. Ten derde heeft de overheid de afgelopen decennia ingezet op deregulering,
    privatisering en decentralisatie. Dat hiermee aan handelingsvermogen is inge-
    boet, is deels afgedwongen door de veranderende (nationale en internationale)
    omstandigheden, maar deels ook een eigen keuze geweest. Een groot programma
    van bestuurlijke vernieuwing is hiermee al gaande. Andere (private en publieke)
    partijen hebben de ruimte gekregen om meer verantwoordelijkheden te dragen.
    Deze ontwikkelingen zijn bekend en op tal van plaatsen verder uitgewerkt.
    Bovendien – en ten vierde – ontbreekt het in de bestuurlijke werkelijkheid hoe
    dan ook aan de in de Verkenning veronderstelde synoptische rationaliteit waarbij
    alle relevante aspecten continu op elkaar worden afgestemd en tegen elkaar wor-
    den afgewogen. Deze hang naar integraliteit versluiert dat er in de publieke arena
    altijd meervoudige, complexe en strijdige doelen in het geding zijn, die als regel
    niet in elkaars verlengde liggen maar om keuzes vragen. Bij het ‘beleid maken’
    – de afwegingen en keuzes maken en daar bestuurlijk vorm aan geven – geldt
    vervolgens dat informatietekorten en informatiehantering een alomvattende
    beleidsrationaliteit, als deze al wenselijk zou zijn, ten ene male onmogelijk
    maken. Het cognitievermogen van een centraal sturend centrum is altijd beperkt,
    zoals bestuurskundigen als Simon en Lindblom (1965) al in de jaren zestig lieten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>   duur z a me on t w ikk el ing
               zien. Dit pleit ervoor in te zetten op een decompositie en een vereenvoudiging
               van het duurzaamheidsbeleid dat door de regering wordt voorgestaan.
               Multi-actor samenleving
               De huidige samenleving wordt wel gekenschetst als een multi-actor samenleving,
               die op sommige punten andere eisen stelt aan het overheidshandelen. Het is nut-
               tig deze punten uit te werken, omdat ze mede de zienswijze van de raad vormen
               over de bestuurlijke vernieuwing die in het duurzaamheidsbeleid mogelijk en
               gewenst is (hfdst. 5). In hoofdstuk 2 is er al voor gepleit om het duurzaamheids-
               beleid te focussen op de ecologische waarden en de afwegingen die deze met zich
               meebrengen. In beginsel is dit al de eerste ‘vereenvoudigingsslag’ die gemaakt
               moet worden om te komen tot een gericht, operationeel en mobiliserend beleid.
               Kenmerkend voor de besluitvorming in Nederland – als coalitieland – is dat er
               veel energie wordt gestoken in de interne coördinatie: de bestuurlijke procedures
               om te komen tot een bepaalde beleidsinzet. Dit komt tot uitdrukking in relatief
               veel overleg, afstemmingsprocedures en een trage besluitvorming (structuur-
               schema’s e.d.). Typerend is ook dat er vele beleidsnota’s (bijv. de nmp’s in het
               milieubeleid) worden voortgebracht, maar dat Nederland meestal niet voorop
30             loopt bij het implementeren en handhaven van concreet beleid. Inherent hieraan
               is een zeker onvermogen van de nationale overheid om prioriteiten te stellen.
               Ook de huidige Verkenning is hier een voorbeeld van. Zij bevat veel aandacht
               voor procedures voor interne afstemming en een bijbehorend streven om ook
               extern commitment te vinden voor het resultaat (organiseren van samenwer-
               king). De nadruk op deze interne afstemming heeft als resultaat een beperkte
               handelingsgerichtheid en gaat ten koste van de aansturing van het beleidsveld en
               de handhaving van het beleid. Het werkt ook onduidelijkheid in de hand over de
               verantwoordelijkheden.
               Deze interne gerichtheid en gebrekkige externe coördinatie gelden ook voor de
               relatie met Europa. Wat intenties betreft, heeft Nederland veel slagkracht in
               Brussel, maar loopt niet altijd voorop als het aankomt op de implementatie.
               Om in het duurzaamheidsbeleid tot een versterkte handelingsgerichtheid te
               komen, zijn informatie, beleidsanalyse, transparante afwegingskaders en doel-
               matig werken van groot belang. Hiernaast biedt, bij het ontwikkelen van beleid,
               een aanpak gericht op de decompositie van problemen in veel gevallen de groot-
               ste kans op succes. Dit geeft ook de meeste ruimte voor terugkoppelingen en
               leerprocessen in het beleid, door middel van monitoren en experimenteren. In
               zijn recente rapport Van oude en nieuwe kennis (wrr 2002) heeft de raad ervoor
               gepleit dat bij complexe beleidsproblemen en grote onzekerheid over toekomsti-
               ge ontwikkelingen en samenhangen het accent niet wordt gelegd op uniforme en
               centralistische aanpakken (‘in één keer uitrollen’, zoals in het middelbaar onder-
               wijsveld met het Studiehuis is gebeurd), maar op variëteit, evaluatie en (na ver-
               loop van tijd) selectie en verankering van die experimenten waarvan de resultaten
               het best bevallen. Om nieuwe ontwikkelingen te bevorderen moet de overheid
               variëteit toestaan. Dit moet dan wel gebeuren onder de voorwaarde dat van de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>                                            bestuurlijk-institutionele ontwikkelingen en randvoorwaarden
    ervaringen kan worden geleerd (via een goede opzet en evaluatie) en dat de doel-
    stellingen van het beleid goed worden verankerd. Op die wijze kan worden
    geprofiteerd van de kennis die in de samenleving aanwezig is; ook kan worden
    geëxperimenteerd met verschillende benaderingen.
    Beleidsstapeling bemoeilijkt handhaving
    Vanuit dit gezichtspunt is het problematisch dat er bij het huidige beleid nogal
    eens sprake is van een veelheid aan strakke regelgeving (‘beleidsstapeling’), die
    naleving en handhaving in de praktijk sterk bemoeilijkt. De raad is van mening
    dat dit onderwerp veel meer aandacht behoeft. Tegelijkertijd kan het voorkomen
    dat de inhoud van het beleid niet altijd (meer) in overeenstemming is met de
    afwegingen en inzichten die bestaan op het moment waarop de regels worden
    toegepast; zo worden nieuwe ontwikkelingen ontmoedigd. Bovendien wordt
    de naleving van de regels ondergraven, wanneer in de private sector de indruk
    bestaat dat zij niet berusten op een zinvolle afweging van de verschillende
    betrokken belangen en dat er mogelijk betere oplossingen, die niet worden
    gestimuleerd door een te statische overheidsregelgeving, voorhanden zijn
    (vgl. Scheltema 2002).
    Een strakke sturing via regelgeving door de overheid draagt ook het gevaar in zich                   31
    dat de verantwoordelijkheid voor het nemen van maatregelen in het belang van
    duurzame ontwikkeling uitsluitend bij de overheid ligt. Private organisaties rich-
    ten hun aandacht vooral op de vraag hoe zij kunnen voldoen aan de eisen van het
    overheidstoezicht. Zij schuiven hiermee de eigen verantwoordelijkheid als het
    ware weg, terwijl zij doorgaans het beste in staat zijn om maatregelen te nemen
    en ook op die verantwoordelijkheid moeten worden aangesproken.
    Omdat niet alles van regelgeving en handhaving kan komen, is het hiernaast van
    belang financieel-economische instrumenten in te zetten, zoals regulerende
    heffingen en (een experiment met) verhandelbare emissierechten.
4.2 bestuurlijke vernieuwing en institutionele innovatie
    in een multi -actorsamenleving
    De Verkenning stelt de normatieve vraag hoe de bestuurlijke vernieuwing die
    nodig is voor het duurzaamheidsbeleid dat in de nota wordt voorgestaan, handen
    en voeten kan worden gegeven. In dit licht is het goed om te constateren dat er in
    het overheidsbeleid in het algemeen al veel bestuurlijke vernieuwing gaande is.
    De overheid beperkt zich al lang niet meer tot de traditionele top-down-sturing.
    Het proces van bestuurlijke vernieuwing kan worden gezien als het antwoord op
    de beperkingen die een hiërarchisch overheidsbeleid ondervindt in een complexe,
    moderne (multi-actor)samenleving met mondige burgers en een voortgaande
    internationalisering. Het heeft al geleid tot processen van decentralisatie, privati-
    sering, deregulering, enzovoort. Ook het patroon van bestuurlijke arrangemen-
    ten heeft zich verruimd, met convenanten, publiek-private samenwerking en
    andersoortige betrokkenheid van stakeholders. In deze context is er geleidelijk aan
    een grotere ruimte ontstaan voor experimenten en variatie in het beleid (Hazeu
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>   duur z a me on t w ikk el ing
               2000a: 246; wrr 2002). Door mechanismen van variatie, monitoring en selectie
               moet er vervolgens van die experimenten worden geleerd. Dit element van
               ‘beleidsleren’ en ‘learning by monitoring’ (Sabel 1994) is van belang om niet te
               hoeven volstaan met een relativering van het synoptische besluitvormingscon-
               cept. Het concept van beleidsleren impliceert dat de idee van een beperkt sturende
               overheid niet hoeft te worden vereenzelvigd met de ‘kunst van het doormodde-
               ren’ tussen de kortetermijnoriëntaties van politici en het langetermijnperspectief
               dat nodig is voor een zinvolle analyse van veel beleidsvelden en -problemen.
               Wanneer overheidsbeleid is ingebed in gevarieerde systemen van probleem-
               georiënteerde expertise, onafhankelijke media, gedeelde besluitvorming, inter-
               actiegeoriënteerde systemen van verantwoording en andere checks and balances,
               kan korte termijn (partij)politieke competitie toch ook het karakter aannemen
               van het concurrerend werken aan de problemen op (middel)lange termijn.
               ‘ Wicked problems’
               Steeds indringender ziet het duurzaamheidsbeleid zich geplaatst voor de zoge-
               naamde wicked problems: milieuproblemen die gekenmerkt worden door een
               relatief grote onzekerheid over de causaliteiten en wél mogelijke enorme gevol-
               gen hebben. Zoals in hoofdstuk 3 al is uiteengezet, impliceert het dat de besluit-
32             vorming (deels) in onzekerheid (over causaliteiten, effecten, termijnen, enz.)
               moet plaatsvinden. Toch zal er iets moeten worden gedaan; onzekerheden mogen
               er immers niet in resulteren dat van handelen wordt afgezien. Bestuurlijk gezien
               is het van groot belang dat bij ‘grote onzekerheid’ en ‘langetermijneffecten’ een
               strategische oriëntatie georganiseerd wordt. Niettemin is het, zo kan empirisch
               worden geconstateerd, de ‘natuurlijke’ neiging van beleidsmakers om bij de aan-
               pak van de moeilijke (ecologische) problemen houvast te zoeken in het ‘gekende’
               verleden, ook al biedt dit slechts schijnzekerheden. In de praktijk van het ‘beleid
               maken’ voelt men zich hiertoe genoopt vanuit het oogpunt van draagvlakvor-
               ming, verantwoording en legitimatie aan burgers (maar ook aan bedrijven, zaak-
               waarnemers en anderen). Ook bij beleidsvorming in onzekerheid is daarom de
               neiging groot om zo veel mogelijk te zoeken naar en aan te sluiten bij situaties
               waarmee de analogie nog het grootst is, te kijken naar de beleidsaanpak die daar-
               bij is gevolgd, de lessen te trekken van wat er goed en minder goed is gegaan en
               ten slotte zo goed mogelijk een andere aanpak of modificatie ervan te beredene-
               ren, waarmee de analogie stopt.
               Het geleidelijk aan agenderen van de wicked problems heeft ook tot gevolg gehad
               dat inhoudelijke sturing en ‘hard beleid’ (regelgeving, financiële maatregelen)
               worden gecompleteerd met processturing en ‘zacht beleid’. Zo kent het (inter-
               nationale) duurzaamheidsbeleid al veel regelgeving (vogel- en habitatrichtlijn,
               nitraatrichtlijn, enz.), maar biedt het hiernaast de laatste jaren tal van voorbeel-
               den van ‘zacht beleid’: convenanten en nieuwe overlegvormen. Twee voorbeel-
               den van die nieuwe overlegvormen op nationaal niveau zijn de ‘opgroening’ van
               de ser (ser 2001) en het tops-overleg over Schiphol. Dit laatste is overigens
               mislukt, maar dat hoort bij de ‘zoekende’ aard van het leerproces waarmee
               bestuurlijke vernieuwing gepaard gaat.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>                                                    bestuurlijk-institutionele ontwikkelingen en randvoorwaarden
        Verankering duurzaamheidsbeleid
        Zowel in Nederland als daarbuiten is de inhoudelijke ecologische problematiek
        sinds de jaren zestig een omvangrijk beleidsterrein geworden. Ook buiten de
        overheid is de aandacht voor het milieu – soms tegen wil en dank – op zeer veel
        plaatsen geïnternaliseerd door private actoren en maatschappelijke organisaties.
        Logischerwijze volgde de stroomlijning en afstemming van de sectorale milieu-
        wetgeving tot een overkoepelende kaderwet: de Wet algemene bepalingen
        Milieuhygiëne (WabM) uit 1987, later de Wet Milieubeheer (wm) uit 1993,
        gevolgd door verdere integratie van vergunningen (recent ook op eu-niveau door
        middel van de ippc-richtlijn). Hiermee heeft zich een verschuiving voorgedaan
        naar bescherming van het milieu als eigenstandig, collectief goed; een verschui-
        ving die uiteindelijk wordt gemarkeerd doordat de plicht tot milieubescherming
        is opgenomen in de Grondwet en in de doelstellingen van het eu-verdrag
        (“bescherming van de gezondheid van mens en milieu op een hoog niveau”).
        Niet langer moet voorgesteld milieubeleid, in casu milieuwetgeving, getoetst
        worden aan bestaande wetgeving, maar worden beleid en wetgeving op aanpa-
        lende beleidsterreinen aan de milieuwetgeving getoetst. We kunnen dus zonder
        twijfel zeggen dat duurzaamheid vanuit ecologisch perspectief als centrale waar-
        de in het beleid is verankerd: er is een Ministerie voor Milieubeheer, een Milieu-
        en Natuurplanbureau bij het rivm dat systematisch informatie verzamelt over                              33
        milieu- en natuurwaarden, verplichte milieu-effectrapportages (mer) bij grote
        investeringsprojecten, enzovoort.
        Cases kunnen illustreren hoe ‘ver’ het beleid momenteel is. Sommige beleidsge-
        bieden worden nog geregeerd door een stapeling van top-down-beleid, waardoor
        onvoldoende recht wordt gedaan aan het leerpotentieel. Ook worden soms
        onvoldoende consequenties verbonden aan de meer gehorizontaliseerde maat-
        schappelijke verhoudingen. Onderstaande box schetst het nitraatbeleid als voor-
        beeld van een nog traditioneel functionerend beleid dat een stapeling van voor-
        schriften laat zien, maar waar ook een modernere, meer op doelen gerichte
        benadering denkbaar is.
De nitraatcase
In 1991 heeft de eu de nitraatrichtlijn uitgevaardigd, waarbij ter bescherming van de grond- en
oppervlaktewaterkwaliteit een bovengrens van 170 kg/ha is vastgesteld voor de bemesting met
organische mest. Deze richtlijn is in de verschillende landen van de eu op verschillende wijzen
geïmplementeerd in de nationale wetgeving. In Nederland is de minas-wetgeving ingevoerd
(Mineralen Aangifte Systeem), waarbij boeren het verschil moeten berekenen tussen de hoeveel-
heid stikstof die het bedrijf binnenkomt en de hoeveelheid die het bedrijf verlaat. Voor verschil-
lende bodems en bedrijfssystemen zijn in minas voor deze verschillen kritieke waarden gedefi-
nieerd, maar deze zijn alleen indirect en op ondoorzichtige wijze gerelateerd aan de kwaliteit van
grond- en oppervlaktewater in termen van het nitraatgehalte. Dit heeft geleid tot veel onbegrip in
de praktijk. Als de kritieke minas-waarden worden overschreden, dient een heffing te worden
betaald. De overheid verzamelt, beoordeelt en toetst de berekeningen van de boeren en legt
heffingen op in het geval van overschrijding. Dit is een omvangrijke administratieve taak die,
getuige een recent rapport van de Algemene Rekenkamer (2001), niet goed kan worden uitgevoerd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>   duur z a me on t w ikk el ing
      Naast de minas-regelingen zijn er ook aparte regels voor het beperkt uitrijden van mest en voor
      het injecteren van vloeibare mest. Al deze regelgeving is gericht op middelen en niet op doelen.
      De gevolgde procedures zijn een voorbeeld van een door de overheid eenzijdig opgelegde regelge-
      ving die door diezelfde overheid wordt gecontroleerd.
      Een alternatieve benadering zou direct gericht kunnen zijn op het doel van de waterkwaliteit en
      niet op de middelen waarmee die kwaliteit kan worden bereikt, zoals nu. In dat geval worden boe-
      ren, of groepen van boeren in een gebied, afgerekend op het feit of ze die kwaliteit na verloop van
      tijd al of niet weten te bereiken. Een onafhankelijke instelling zou de waterkwaliteit kunnen con-
      troleren en zou overtredingen kunnen melden aan de overheid. Er zijn binnen de bedrijfsvoering
      veel manieren om het uitspoelen van nitraat naar grond- en oppervlaktewater te verminderen,
      zoals het verbeteren van de mestkwaliteit, het herhaaldelijk toedienen van mest in kleine hoe-
      veelheden, het verleggen van het graasseizoen van de koeien, enzovoort. Een doelenbeleid in
      plaats van een middelenbeleid is transparanter voor de boeren en doet vooral ook recht aan hun
      ondernemerschap. Er zijn immers veel verschillende manieren om het waterkwaliteitsdoel te
      bereiken. Inventarisatie van deze manieren biedt de basis voor een gemeenschappelijke leererva-
      ring van boeren en overheid, waarbij de wetenschap een intermediaire rol kan spelen.
               De casus illustreert dat er beleidsgebieden zijn waar de bestuurlijke vernieuwing
34             nog weinig voet aan de grond heeft gekregen. Ook waar de vernieuwing wel
               plaatsvindt, worden er niet altijd voldoende consequenties aan verbonden. Voor
               zover er sprake is van bestuurlijke vernieuwing in de zin van ‘vermaatschappelij-
               king van de politiek’, is de keerzijde hiervan een ‘verpublieking van private acto-
               ren’. Het delegeren van publieke verantwoordelijkheden naar andere actoren dan
               de centrale overheid, of het (zich door) hen toerekenen van publieke belangen,
               impliceert dat deze actoren publieke verantwoording moeten afleggen, dat zij
               moeten zorgdragen voor adequate en voor het publiek transparante vormen van
               verificatie. Zowel de overheid, maatschappelijke organisaties als individuele bur-
               gers hebben moeite met deze veranderende verhoudingen. Voor overheden is het
               soms lastig ‘slechts’ op doelen te sturen, gewend als ze waren ook de middelen
               voor te schrijven. Voor maatschappelijke organisaties is het soms verleidelijk te
               volstaan met lippendienst aan publieke taken. Zo dient ‘maatschappelijk verant-
               woord ondernemen’ meer in te houden dan een pr-aangelegenheid. Burgers blij-
               ven bij problemen toch de overheid verantwoordelijk houden, zonder zich af te
               vragen wat ze zelf zouden kunnen doen. Anders gezegd: een bestuurlijke ver-
               nieuwing die stoelt op de gedachte dat duurzame ontwikkeling niet de exclusieve
               verantwoordelijkheid van de overheid is, maar een waarde die iedereen aangaat,
               mag niet ontaarden in vrijblijvendheid.
               Convenanten, commitment en consultatie
               De ontwikkeling van het Nederlandse milieubeleid kan worden gezien als een
               zoektocht naar een nieuwe institutionele vormgeving van beleid volgens de logi-
               ca van het ‘leren door monitoren’. Het gaat hierbij om een methode voor het
               oplossen van een type beleidsproblemen waarvan erkend wordt dat niet-hande-
               len onaanvaardbaar is, terwijl alomvattende oplossingen niet voorhanden of
               onwerkbaar zijn. Bij het zoeken naar (domeinoverstijgende) oplossingen voor dit
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>                                         bestuurlijk-institutionele ontwikkelingen en randvoorwaarden
type problemen moet ook in belangrijke mate een beroep worden gedaan op
lokale kennis. In toenemende mate en in steeds eerdere stadia heeft de Neder-
landse overheid hiertoe maatschappelijke organisaties – vervuilers, milieuactivis-
ten – bij de beleidsontwikkeling betrokken. Met de doelgroepenbenadering, door
middel van convenanten – publiekrechtelijke overeenkomsten tussen staat en
koepelorganisaties, later individuele bedrijven – en door milieuorganisaties in te
schakelen bij processen van kennisverwerving is bewust getracht om een com-
mitment te creëren bij die organisaties, door met hen overleg te voeren over de
wijze waarop de gestelde milieudoelen kunnen worden gerealiseerd.
In ditzelfde licht heeft ook een ‘vergroening’ van de ser plaatsgehad: in twee
relevante commissies – voor Ruimtelijke Ordening en voor Duurzame Ontwik-
keling – hebben milieuorganisaties een plaats gekregen naast de gebruikelijke drie
partijen. Deze vorm van ‘lichte institutionalisering’ en andere innovaties in de
bestuurlijke vormgeving hebben geleid tot een vernieuwde structuur die de ver-
schillende partijen in staat stelt elkaars gedrag te monitoren en tegelijkertijd te
bevorderen dat zij leren van gedeelde ervaringen. Hierbij worden interacties
geëvalueerd en aangepast op basis van wederzijdse verwachtingen en worden
gezamenlijke probleemoplossingen geformuleerd. De dimensie van monitoren
mitigeert de kans op free riding en doublures; belangrijker echter is de dimensie                     35
van het leren: verbreding en verdieping van informatie en de uitwisseling van
ervaringen. Door consultatie tussen de partijen te reguleren, kunnen de kosten
van beleidsfalen worden geminimaliseerd en kunnen mogelijkheden om het
beleid te verbeteren, worden geoptimaliseerd.
Deze institutionele vernieuwing is enerzijds het gevolg van de gebleken grenzen
aan de handhaafbaarheid van een hiërarchisch beleid. Anderzijds is zij ontstaan
doordat de sectorale weerstand tegen eenzijdig opgelegde, dwingende gebods- en
verbodsbepalingen is toegenomen. Was de doelgroepenbenadering er in eerste
aanleg vooral op gericht de door de wetgever bekrachtigde milieudoelstellingen
effectief te implementeren, met de toenemende oriëntatie van het milieubeleid
op een netwerksturing in multi-actorconstellaties wordt ook de afweging van de
doelstellingen van beleid onderwerp van deze lichtere en flexibele vorm van
beleidsleren door monitoren.
Het gebruik van convenanten en dergelijke kent echter drie problemen die hun
legitimiteit in principe kunnen ondergraven; in het ergste geval leiden zij tot uit-
stel van principiële oplossingen in de milieuproblematiek. In de eerste plaats is
het problematisch de door de minister gemaakte afspraken democratisch te con-
troleren. Het – verticale – primaat van het parlement en de horizontalisering van
de netwerkonderhandelingen staan op gespannen voet met elkaar. In de tweede
plaats hadden de eerste convenanten geen duidelijke juridische status, waardoor
het problematisch was de afspraken bij onvolkomen naleving af te dwingen.
Deze laatste problemen worden tegenwoordig beter gekanaliseerd. In de derde
plaats zijn convenanten met belanghebbenden er meestal op gericht om de
milieu-efficiency te verbeteren en het milieubederf te verminderen, in zoverre
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>   duur z a me on t w ikk el ing
               als de belanghebbenden dit op basis van de bestaande technologie mogelijk ach-
               ten. Dit kan de overgang naar een andere technologie in de weg zitten.
               De genoemde bezwaren wegen zwaarder naarmate de aard van het probleem dat
               met het convenant wordt aangepakt, moeilijker wordt. Desondanks lijken veel
               convenanten redelijk goed te hebben gewerkt. Een toevoeging bij de nieuwste
               convenanten is de belangrijker rol van benchmarking.
               Schaalvergroting
               De bestuurlijke schaal van de milieuproblemen van de jaren zeventig (lucht,
               water en bodem) hadden bovenal een lokaal en regionaal karakter; de problemen
               konden dan ook met een relatief succesvol nationaal beleid tegemoet worden
               getreden. De nieuwe ecologische problematiek van klimaatverandering, water en
               biodiversiteit is fundamenteel anders van aard, in het bijzonder waar het de
               schaal betreft. Kenmerkend is dat:
               1 de problemen in toenemende mate internationaal van aard zijn;
               2 de gevolgen minder gelokaliseerd zijn (waardoor deze problemen niet slechts
                   deelgroepen raken, maar vele burgers, zo niet iedere burger);
               3 de effecten zich manifesteren op de lange termijn; en
36             4 de problemen omgeven zijn door diverse onzekerheden die niet allemaal door
                   wetenschappelijke kennisverwerving kunnen worden weggenomen.
               Uiteraard is het wenselijk dat grote, internationale milieuproblemen ook interna-
               tionaal worden aangepakt. Met de schaalvergroting van de milieuproblemen zijn
               dan ook de institutionele niveaus waarop deze problemen tegemoet worden
               getreden, verschoven naar hogere bestuurlijke schalen. Inmiddels ligt de nadruk
               steeds meer bij Europese regelgeving en bij internationale afspraken. Europese
               Richtlijnen gaan boven de nationale wetgeving. Anders dan bij andere internatio-
               nale verdragen is hier echter geen parlementaire discussie mogelijk over de vraag
               van ratificatie. Hiermee wordt niet alleen de nationale beleidsruimte ingeperkt,
               maar ontstaat er tevens een legitimatietekort. Ook in het geval van internationale
               afspraken moet immers een terugkoppeling naar en een verantwoording aan de
               nationale politiek plaatsvinden, de bestuurlijke schaal waaraan de democratische
               legitimiteit van internationale afspraken in eerste instantie is ontleend. De
               beleidsautonomie die de nationale overheid rest, ligt hierdoor steeds meer bij de
               uitvoering van het beleid. Dit versterkt de noodzaak om op dat moment legitima-
               tie te verwerven door burgers, bedrijven en andere betrokkenen met hun ‘lokale
               kennis’ te betrekken bij de implementatie van het beleid.
               Hiernaast dienen ook de verdelingsvraagstukken die met diverse internationale
               afspraken verbonden zijn – de pijn van het beleid –, nationaal democratisch te
               worden gelegitimeerd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>                                                            verdere versterking van bestuurlijke vernieuwing
5     verdere versterking van bestuurlijke
      vernieuwing
      In de vorige hoofdstukken heeft de raad een argumentatielijn bepleit die de
      decompositie, vereenvoudiging en concretisering van het beleid centraal stelt,
      evenals een inzet om via experimenteren, monitoren en leren verder te komen
      met het beleid ten aanzien van duurzame ontwikkeling. In plaats van een nieuwe,
      additioneel op coördinatie gerichte, ‘kop’ op het beleid te zetten, moet de
      bestuurlijke vernieuwing die al gaande is, verder worden versterkt. In dit hoofd-
      stuk wil de raad binnen zijn argumentatielijn enkele suggesties aanreiken voor
      een verdere bestuurlijke operationalisatie van het streven naar duurzame ontwik-
      keling. Hierbij houdt de raad de onderverdeling uit de adviesaanvraag aan:
      samenwerking met actoren in de maatschappij (par. 5.1), het bevorderen van
      samenhang op nationaal niveau (par. 5.2) en internationale samenwerking (par. 5.3).
      Deze suggesties geven geenszins een volledig palet; over alle onderwerpen valt
      veel meer te zeggen. Gezien het korte tijdsbestek waarin dit advies geschreven
      moest worden, heeft de raad zich echter gericht op de grootste problemen. Hier-
      onder worden enkele suggesties gedaan om het bestuurlijke instrumentarium
      verder te ontwikkelen; het (omvangrijke) al bestaande instrumentarium wordt                            37
      bekend verondersteld en komt hier niet uitvoerig aan de orde.
5.1   samenwerking met actoren in de maatschappij
      Er zijn vier algemene richtingen waarlangs de overheid, voortbouwend op het
      bestaande instrumentarium en de bestuurlijke vernieuwing die al gaande is, haar
      beleidsinstrumentarium nog verder kan vernieuwen (Hazeu 2000a). Deze rich-
      tingen hebben te maken met: de omgang met burgers en bedrijven (par. 5.1.1), de
      omgang met milieu- en intermediaire organisaties (par. 5.1.2), de overheid als
      actor en regisseur (par. 5.1.3) en het belang van beleidsanalyse, informatie en
      voorlichting (par. 5.1.4). In het verlengde van dit laatste punt wordt apart aan-
      dacht geschonken aan de indicatorenontwikkeling waarop het beleid momenteel
      zwaar inzet (par. 5.1.5).
5.1.1 de omgang met burger s en bedrijven
      In situaties waarin collectieve belangen niet (goed) gerealiseerd kunnen worden
      omdat private actoren free rider kunnen zijn op de inspanningen van anderen, is
      publiek handelen noodzakelijk. Dat is de klassieke idee van overheidssturing.
      Met de groeiende rol van de overheid in de samenleving gedurende de vorige
      eeuw is gaandeweg echter gebleken dat aan deze klassieke overheidssturing ook
      nadelen kleven. De overheid moet voor steeds meer zaken verantwoordelijkheid
      dragen, wordt daarop aangesproken en staat – in een (kennis)samenleving van
      mondige, goed opgeleide burgers – voor een toenemende legitimatielast bij de
      beleidsvorming en een toenemende handhavingslast bij de beleidsuitvoering.
      In economische termen kan hier worden gesproken van (onderschatte) trans-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>   duur z a me on t w ikk el ing
               actiekosten van overheidshandelen; in bestuurskundige termen van een ‘overbe-
               laste overheid’ of een ‘overvraging van beleid’.
               Een strakke sturing van alle processen die voor duurzame ontwikkeling van
               belang zijn, veronderstelt dat de overheid met behulp van nauwkeurige normen
               en streng toezicht de private sector tot het gewenste gedrag kan brengen. Deze
               veronderstelling is niet realistisch. Zij vergt immers een kennis- en een controle-
               potentieel bij de overheid waarover deze niet beschikt. De veronderstelling is ook
               ongewenst, omdat het de eigen verantwoordelijkheid van de private sector ten
               aanzien van duurzame ontwikkeling verengt tot het volgen van de regels van de
               overheid. Als reactie hierop is in de loop der tijd dan ook gezocht naar meer
               mogelijkheden voor burgers en bedrijven om zelf meer verantwoordelijkheden te
               dragen, en hen hiertoe te stimuleren. Dat betekent dat er van private actoren een
               zekere mate van zelfbinding wordt verwacht: zij leggen zichzelf aan banden bij
               hun gedragsmogelijkheden, bijvoorbeeld door rekening te willen houden met de
               negatieve langetermijneffecten van hun gedrag.
               In een moderne sturingsopvatting is het nastreven van bijvoorbeeld een duurza-
               me ontwikkeling dan ook geen exclusief publieke taak. Ook los van overheids-
38             voorschriften of -stimuli leggen bedrijven zich toe op ‘maatschappelijk onderne-
               men’ en burgers op ‘duurzaam consumeren’. Deze denkrichting sluit ook aan op
               een specifiek kenmerk van de ecologische duurzaamheidsproblematiek: het lan-
               getermijnkarakter ervan impliceert dat de negatieve externe effecten van onduur-
               zaam handelen vaak ver in de toekomst liggen. Burgers en bedrijven worden dus
               in veel gevallen niet onmiddellijk geconfronteerd met de ecologische gevolgen
               van hun economisch en maatschappelijk handelen, die bovendien, zoals gezegd,
               deels onzeker zijn. Tegen deze achtergrond zijn convenanten tussen overheden
               en private partijen ontwikkeld als beleidsinstrument.
               In bovenstaande ‘moderne’ optiek worden burgers en bedrijven niet alleen opge-
               vat als beleidssubjecten, maar ook gezien als mede-‘aanstuurders’; aanstuurders
               die deels dezelfde doelen hebben en waarmee ‘bondjes’ te sluiten zijn. Het beleid
               van de overheid is hierbij gericht op processen van gedragsverandering (transi-
               ties), oftewel beïnvloeding van de preferenties van actoren. De wijzen waarop
               dialoog en interactie plaatsvinden tussen beleid en stakeholders, kan gedifferen-
               tieerd worden in de tijdsfase van de problematiek: signalering, consultatie, hië-
               rarchisering en besluitvorming. Vooral in de eerste twee fasen kan een maat-
               schappelijke dialoog hierbij een belangrijke toevoeging zijn.
               Het zoeken naar en bevorderen van gedeelde opvattingen sluit natuurlijk ook aan
               bij het Nederlandse cultuurkenmerk van de overlegsamenleving: niet te directief
               van bovenaf, maar altijd goed praten met elkaar en gericht op het bereiken van
               consensus. Hoe meer consensus er op voorhand in de beleidsvorming kan wor-
               den bereikt, hoe minder transactiekosten (handhavingskosten e.d.) er in de uit-
               voering gemaakt hoeven te worden. Anderzijds moet bij dergelijke participatieve
               processen niet de illusie worden gekoesterd dat een volledige consensus (unani-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>                                                      verdere versterking van bestuurlijke vernieuwing
miteit) kan worden bereikt, of dat een beleid tot stand komt dat niet kan of zal
worden aangevochten (zie par. 3.1). Hier ligt dus een instrument, maar – zoals bij
de meeste instrumenten – is de werkzaamheid ervan aan grenzen gebonden.
Uiteraard kleven aan deze ‘moderne’ verdeling van publieke en private verant-
woordelijkheden ook beperkingen. Zij is niet zozeer een substitutie voor de klas-
sieke overheidssturingsmiddelen maar vooral een correctie en aanvulling daarop.
De verdeling kan echter wel consequenties hebben voor de manier waarop wordt
omgegaan met en toezicht wordt uitgeoefend op private partijen. Vroeger werd
het als ideaal gezien – ook vanuit rechtsstatelijk gezichtspunt – dat de overheid
strakke regels stelde en streng toezicht hield op de naleving daarvan. Dit gaf
rechtszekerheid: men wist precies waar men aan toe was en de overheid stelde
geen onverwachte eisen. De nadelen van deze benadering zijn echter ook duide-
lijk geworden: er kan een veelheid van, moeilijk naleefbare, gedragsvoorschriften
ontstaan die bij de snelheid van nieuwe ontwikkelingen lang niet altijd de meest
effectieve zijn om de beoogde doelstelling te bereiken. Bovendien wordt er geen
beroep gedaan op de verantwoordelijkheid van private partijen, die vaak over een
grote (‘lokale’) kennis beschikken over de wijze waarop nadelige milieu-effecten
kunnen worden voorkomen. Door partijen in de private sector sterker aan te
spreken op de behaalde resultaten, en minder op het naleven van gedetailleerde                         39
regels, kan de eigen verantwoordelijkheid van private partijen worden geaccentu-
eerd. In dit kader past ook de ontwikkeling dat partijen over een eigen stelsel van
kwaliteitszorg beschikken. De controle door de overheid krijgt dan meer het
karakter van meta-controle: komen private partijen inderdaad tot eigen stelsels
van controle en kwaliteitsborging (Scheltema 2002)? Ook dit onderwerp van de
eigen kwaliteitszorg van private partijen leent zich voor het maken van afspraken
in convenanten.
Verder vraagt een overheid die vele horizontale contacten onderhoudt met
bedrijven, burgers, plaatsbekleders, enzovoort, ook om een enigszins stabiele,
betrouwbare en bestendige interne organisatie. Zij moet zelf niet onderwerp zijn
van voortdurende reorganisatie (zie ook verder par. 5.2).
Ten slotte is het van belang om hier te benadrukken dat de overheid zich niet rijk
moet rekenen aan een na te streven maatschappelijke consensus. Wanneer duur-
zaamheid als waarde wordt gezien, impliceert dit dat ook andere actoren met
die waarde ‘werken’ en er handen en voeten aan willen geven. Dat gebeurt ook
allerwegen: in land- en tuinbouw, bij Shell, Albert Heijn, enzovoort. Deze acto-
ren maken hun eigen afwegingen, vanuit hun eigen doeleinden, omgeving en
handelingssituaties. De overheid moet en kan niet de pretentie hebben die afwe-
gingen allemaal in de richting van haar eigen afweging te willen ombuigen.
Hooguit kan zij het onderlinge maatschappelijke leervermogen en de informele
sociale controle stimuleren (bijv. door informatieverplichtingen) en de kaders
daarvoor creëren.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>   duur z a me on t w ikk el ing
   5.1.2       de omgang met milieu - en intermediaire organisaties
               De tweede richting, de omgang met milieu- en intermediaire organisaties, sluit
               op het bovenstaande aan. Zo goed en zo kwaad als dat gaat, en soms slechts tijde-
               lijk, zal de consensus moeten worden bereikt door een gezamenlijke noemer te
               vinden, zoals probleemdefinitie (common concern), begrippenkader, oplossings-
               richtingen en dergelijke. Nu de traditionele politieke partijen en de daarop geba-
               seerde vertegenwoordigingsdemocratie in betekenis afnemen, is het langs die lijn
               verkregen politieke handelingsvermogen vaak niet voldoende. Om beleidslegiti-
               matie te verwerven, zal de overheid – direct of via intermediaire organisaties
               zoals de ser of tijdelijke overlegorganen – er daarom steeds vaker toe overgaan
               om contacten te leggen met single-issue-bewegingen op ecologisch terrein. Inzet
               hierbij is om te komen tot gedeelde opvattingen over de problemen en de risico’s
               daarbij die aan de orde zijn. Deze organisaties fungeren dan mede als bron van
               additionele informatie over (de intensiteit van) gepercipieerde problemen.
               Dit zijn processen van ‘zoeken en tasten’, waarbij de gewenste uitkomsten niet
               op voorhand kunnen – en moeten! – worden gedefinieerd. Integendeel. Een ‘veil
               of vagueness’ (Gibson and Goodin 1999) kan partijen helpen om bekend te raken
               met elkaar, te wennen aan de gedachte dat er iets moet gebeuren en de eerste stap-
40             pen te zetten, die dan mogelijkerwijs later tot resultaten kunnen leiden die niet
               van tevoren te voorspellen zijn. Dit sluit ook aan op het inzicht van Lindblom
               (1965) dat partijen het makkelijker eens worden over processen en instrumenten
               dan over doelstellingen, laat staan ultieme doeleinden. Processen en middelen
               kunnen immers meer dan één doel dienen, terwijl die verschillende doelen onder-
               ling kunnen conflicteren. Bij de moeilijke problemen is het dus zaak deze ambi-
               guïteit te benutten.
               De institutionele inbedding van belangen in (corporatistisch) bestuur brengt in
               het algemeen een aantal voordelen en leereffecten met zich mee (Visser en
               Hemerijck 1997: 95-96). Deze zijn met name gelegen in een institutionele stabili-
               teit, langetermijnoriëntaties, het idee dat afspraken moeten worden nagekomen,
               interorganisatorische coördinatie, een gedeelde waarneming van gemeenschap-
               pelijk waargenomen onplezierige feiten en een probleemoplossende stijl van
               besluitvorming. Uit de sociaal-economische wereld is geleerd dat corporatisti-
               sche instituties van belangenrepresentatie participatie in de beleidsontwikkeling
               bevorderen. Bovendien bevorderen zij dat de betrokken organisaties en hun
               onderhandelaars zich ook oriënteren op de lange termijn. Dergelijke herhaalde,
               of iteratieve, ‘spelen’ doen zich voor in de schaduw van de toekomst (“we zien
               elkaar nog terug”), dragen ertoe bij dat onderling vertrouwen tussen partijen
               wordt ontwikkeld en dat wordt gezocht naar win-win-uitkomsten: oplossingen
               waar alle partijen baat bij hebben. Dankzij de institutionele stabiliteit en de daar-
               uit voortvloeiende toegenomen voorspelbaarheid van gedrag, waaronder het ver-
               mijden van schadelijke conflicten, ligt de winst van een dergelijke institutionali-
               sering in de besparing van transactiekosten. Het maakt single-issue-bewegingen
               tot bredere maatschappelijke organisaties.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>                                                       verdere versterking van bestuurlijke vernieuwing
Zware institutionalisering ongewenst
Het zal onmiddellijk duidelijk zijn dat het concept van het sociaal-economische
poldermodel maar zeer ten dele kan worden ‘geëxporteerd’ naar andere velden.
Als de win-win-mogelijkheden ontbreken, zullen partijen minder tot ‘ruil’
bereid zijn. De overheid is dan weer op zichzelf aangewezen, zoals een actuele
analyse van het Convenant Glastuinbouw en Milieu, dat naar de resultaten geme-
ten is mislukt, laat zien (Van de Peppel en Woltjer 2002).
Een dergelijke zware institutionalisering van de contacten van overheden,
milieuorganisaties en andere betrokkenen is niet per sé nodig. Anders dan in de
sociaal-economische sector, ligt zij zelfs niet erg voor de hand. In een onzekere
wereld, waarin risico’s en de percepties hiervan snel kunnen veranderen, zullen
milieuorganisaties en andere zaakwaarnemers bij voorkeur hun handen slechts
beperkt willen binden. Zij kunnen dan immers de steven tijdig wenden als zij
daar aanleiding voor zien. Ook vanuit het publieke gezag geredeneerd, is het niet
verstandig op een zware institutionalisering in te zetten; tegenover de ‘informa-
tiewinst’ staat immers dat aan de ‘stakes’ blokkademacht wordt uitgedeeld. Daar-
bij komt dat de toedeling van eigendomsrechten in het milieudebat soms ondui-
delijk is (hebben omwonenden van Schiphol bijvoorbeeld wel of geen recht op
vrijwaring van geluidshinder?). De internalisering van externe effecten kan hier-                       41
door tot allerlei belangentegenstellingen leiden die via een discussie tussen de
stakeholders niet zijn op te lossen. Stakeholders kunnen in zulke situaties opko-
men voor hun eigen belangen terwijl zij voorbijgaan aan de belangen van anderen
die wél, of ook, een eigendomsrecht hebben. Het is van belang dit goed voor ogen
te hebben aangezien het succes van het (economische) poldermodel sommigen
ertoe brengt om ook een ‘groen poldermodel’ te bepleiten. Zo’n groen poldermo-
del problematiseert echter te weinig dat er ook nadelen en ‘kosten’ (in ruime zin)
verbonden zijn aan een zware institutionalisering van overleg. Ten tweede ziet
het over het hoofd dat het sociaal-economische overlegmodel is gebaseerd op de
mogelijkheid dat zich een ‘win-win’-situatie voordoet. Deze situatie levert de
partijen die zich in een geïnstitutionaliseerd overleg binden, bepaalde (welvaarts-
economische) voordelen op die potentieel de (welvaartseconomische) kosten
kunnen overtreffen. Anders gezegd: werkgevers en werknemers hebben een
gezamenlijk voordeel bij goede arbeidsverhoudingen; dat is de common good, de
winst die in het ‘spel’ zit. Daarom zijn zij bereid te ‘investeren’: iets ‘weg geven’
om er meer ‘uit te krijgen’.
Bij de verdere ontwikkelingen wat betreft duurzaamheid zijn de win-win-moge-
lijkheden echter beperkt; het ‘laaghangend fruit’ is immers als eerste geplukt.
De moeilijke problemen vragen bijna steeds keuzes tussen ecologische versus
economische waarden. Het denkkader van de Verkenning impliceert min of meer
dat zaakwaarnemers van ecologische waarden vaste posities zouden moeten krij-
gen in bijvoorbeeld de plenaire ser. Anders dan bij de huidige lichte institutiona-
lisering (constructieve deelname aan relevante commissies, inclusief de mogelijk-
heden voor milieuorganisaties om onderwerpen te agenderen, en na verloop van
tijd te evalueren) is het gevaar van een dergelijke zware institutionalisering dat
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>   duur z a me on t w ikk el ing
               zaakwaarnemers van ecologische waarden niet op het relevante niveau een posi-
               tie innemen en niet tot ‘ruilen’ genoopt zijn. In dat geval kunnen mogelijke keu-
               zes en substituties op voorhand uitgesloten worden omdat ze door de wijze van
               institutionalisering niet eens in zicht komen. De raad acht dit ongewenst. Het
               gaat er immers om zichtbaar te maken hoeveel het kost om bijvoorbeeld de
               korenwolf, de noordse woelmuis (Microtus oeconomicus) of de zeehond in
               Nederland te behouden. Vervolgens is de vraag of we dat bedrag daar ook voor
               over hebben. Deze schaduwwaarde is immers ook het bedrag dat potentieel
               beschikbaar is om andere natuur te ‘maken’, mochten we daarvoor kiezen.
               Een zware institutionalisering is dus niet gewenst; een lichte wél. Die kan helpen
               de consensusvorming in het milieubeleid te bevorderen. Daarbij dient ook de
               inbreng van wetenschappelijke kennis een belangrijke rol te spelen, net zo als in
               het sociaal-economische ser-model (via de kroonleden). Die inbreng kan bijdra-
               gen aan een helder inzicht in de verschillende belangen en de ruilwaarden die ten
               grondslag liggen aan de afweging van die belangen. Een zo goed mogelijke inter-
               nalisering van de externe effecten, gegeven de eigendomsrechten, vormt daarbij
               het uitgangspunt.
42
   5.1.3       overheid als actor én regisseur
               Bij processturing hoort dat de overheid ‘zich wat kleiner maakt’ en ook plaats
               maakt voor andere actoren. Dat is kenmerkend voor de besturingsconcepten die
               passen bij een multi-actorsamenleving. In de (nieuwe) institutionele economie
               spreekt men van plural principals: er is niet langer één principaal die doelen,
               wensen en opdrachten articuleert, maar er zijn er meerdere die processen aanstu-
               ren (Hazeu 2000: 98 e.v.). Men laat zo verschillende opvattingen toe over wat
               wenselijk gedrag is. Toch mag een constellatie van meerdere actoren er niet toe
               leiden dat de verschillende actoren eindeloos tegen elkaar in kunnen werken en
               elkaar gevangen houden in een prisoner’s dilemma. Zo’n constellatie zal moeten
               functioneren als een mechanisme voor consensusvorming. Processturing is erop
               gericht om punten van overeenstemming te vinden. Inmiddels opgedane erva-
               ringen met wetenschappelijke en maatschappelijke dialoogprocessen (zoals rond
               klimaat en grootschalige luchtverontreiniging) leren ook dat deze processen
               (mits de verschillende gezichtspunten redelijk kunnen worden weergegeven) de
               acceptatie van een modelbenadering kunnen vergemakkelijken. Maas (2000)
               concludeert dat modellen op deze manier een rol kunnen spelen in de gezamen-
               lijke zoektocht naar duurzame ontwikkeling. Duurzame ontwikkeling wordt dan
               een participatief leerproces van beleidsmakers, deskundigen en belanghebbenden.
               In een overlegdemocratie zal processturing verder moeten helpen om vast te stel-
               len wat de belangrijke vraagstukken zijn. De overheid heeft hierbij een taak met
               betrekking tot de regie en de spelregels. Bij sociale dilemma’s die anderszins niet
               tot een oplossing komen, zal de politiek echter wél het laatste woord moeten
               houden. Het is dus niet het primaat, maar het ‘ultimaat’ van de politiek dat van
               belang is. De overheid blijft de actor die de regie kan en moet voeren over de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>                                                             verdere versterking van bestuurlijke vernieuwing
      bevoegdheden en de verdeling daarvan in een beleidsarena; geen enkele andere
      actor kan dit immers. De overheid als actor moet bovendien onverminderd bin-
      dende beslissingen (kunnen) nemen, tussen partijen gemaakte afspraken al dan
      niet ‘algemeen verbindend verklaren’, alsmede randvoorwaarden stellen, bijvoor-
      beeld ten aanzien van de toelaatbare emissieniveaus. Aan de kant van burgers en
      bedrijven geldt dat de behoefte aan goed bestuur (good governance) zeker niet
      minder zal worden in een complexer wordende samenleving. Ook zal bestuurlij-
      ke energie onverminderd nodig blijven om synergie in het handelen van de ver-
      schillende overheden te bevorderen. In paragraaf 5.3 wordt deze gedachte ook uit-
      gewerkt in de richting van verdere internationale bewerktuiging van het
      duurzaamheidsbeleid.
5.1.4 het bel ang van informatie , voorlichting en beleidsanalyse
      Dat de toegang tot betrouwbare kennis en informatie een belangrijk element
      vormt van modern burgerschap, is algemeen geaccepteerd. De overheid zal niet
      alleen zelf informatie en voorlichting moeten geven, maar meer algemeen de toe-
      gang tot informatie voor burgers moeten garanderen. Burgers drijven in hun eco-
      logisch handelen immers sterk op percepties van ecologische kwaliteit. Voor
      zover beschikbaar, dient wetenschappelijke informatie over ecologische criteria,                        43
      risico’s en vergelijking van risico’s toegankelijk te zijn en uitgedragen te worden.
      De ontwikkeling van onafhankelijke instituties die de kwaliteit keuren van pro-
      ducten en dergelijke, zoals de huidige Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit
      in oprichting, kan daaraan bijdragen.
      Zoals al gesteld, moet de overheid ook in het duurzaamheidsbeleid normatieve
      afwegingen en keuzes maken, deze legitimeren en actief uitdragen. Hierbij moet
      zij zich kunnen baseren op gedegen beleidsanalytische studies en onafhankelijke
      instituties die dergelijke studies kunnen aanreiken (zoals het rivm en de andere
      planbureaus). In kennistermen uitgedrukt: de beleidsanalyse draagt eraan bij dat
      er geen onoverbrugbaar verschil ontstaat tussen gedeelde kennis en betrouwbare
      kennis (March 1999).
      In het kader van de behoefte aan informatie en voorlichting speelt verder de
      maatschappelijke verantwoordelijkheid van niet-statelijke actoren. Hierbij horen
      ook vormen van verantwoording. Dit betekent dat informatie moet worden vers-
      trekt over de wijze waarop actoren met het duurzaamheidsaspect zijn omgegaan.
      Deze informatie moet zoveel mogelijk het karakter hebben van openbare verant-
      woording. Zij moet in beginsel bruikbaar zijn voor zowel de overheid, die
      immers controle moet uitoefenen, als de samenleving: reacties van consumenten
      en organisaties. Voor deze verantwoording geldt, evenals voor de financiële ver-
      antwoording, dat externe verificatie nodig is (vergelijk de ontwikkeling van
      milieuverslaggeving via accountantscontrole).
      Ten slotte krijgt het belang van kennis, informatie en analyse ook vorm in een
      zoektocht naar bruikbare indicatoren. Omdat dit onderwerp momenteel veel
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>   duur z a me on t w ikk el ing
               belangstelling krijgt, wordt hieraan in de volgende subparagraaf apart aandacht
               geschonken.
   5.1.5       indicatoren
               In het duurzaamheidsbeleid is de behoefte ontstaan aan indicatoren die zichtbaar
               kunnen maken of de ontwikkelingen in een duurzame richting gaan. Bijlage 2 van
               de Verkenning bevat, bij wijze van aanzet, een set van in totaal 36 duurzaam-
               heidsindicatoren in Nederland. De planbureaus (m.n. het rivm) is gevraagd te
               helpen bij het opstellen van een definitievere set van indicatoren. De ser gaat in
               zijn advies over duurzame ontwikkeling ook in op dit onderwerp (ser 2002).
               In dit advies van de wrr over bestuurlijke vernieuwing is het niet opportuun om
               deze set van indicatoren uitputtend te bespreken. Wél wordt er een aantal
               methodologische opmerkingen over gemaakt.
               In de eerste plaats is het van belang de rationale van indicatoren goed voor ogen te
               hebben. Met andere woorden: wat moeten zij kunnen ‘doen’ en uitdrukken; in
               welke context moeten ze functioneren? De criteria daarvoor moeten helder zijn,
               wil de eerste aanzet uit de Verkenning op een hoger plan gebracht kunnen worden.
44
               Het centrale gezichtspunt van dit wrr-rapport is dat het beleid dat nu wordt
               samengenomen onder ‘duurzame ontwikkeling’, vraagt om decompositie. Alleen
               op die manier kan worden gekomen tot concrete beleidsaanpakken, kunnen de
               noodzakelijke politieke afwegingen transparanter worden gemaakt, en kunnen
               leerprocessen en terugkoppelingen in het beleid worden bevorderd. Volgens de
               raad spelen bij de behoefte aan en ontwikkeling van indicatoren drie vragen.
               Gaat het om:
               1. milieu-indicatoren of indicatoren voor duurzame ontwikkeling?
               2. samengestelde of enkelvoudige indicatoren?
               3. beleidsindicatoren of toestandsindicatoren (ook wel druk- of effectindicatoren)?
               Milieu-indicatoren of indicatoren voor duurzame ontwikkeling
               In dit advies is ervoor gepleit het beleid te concentreren op duurzaamheid in zijn
               betekenis van ecologische waarden en de afwegingen die van daaruit worden
               gemaakt. Het is al ingewikkeld genoeg om dat handen en voeten te geven en te
               voorkomen dat ‘beleidsstapelingen’ de actoren in de samenleving verlammen in
               plaats van hen te mobiliseren. Duurzame ontwikkeling heeft dus betrekking op
               een afwegingskader (van ecologische, economische en sociaal-culturele waar-
               den); daarvoor is als zodanig geen indicator te maken. Te ontwikkelen indicato-
               ren moeten daarom milieuwaarden indiceren – zoals waterkwaliteit, biodiversi-
               teit of klimaatverandering – of activiteiten die voor die milieuwaarden relevant
               zijn, zoals CO2-uitstoot (vgl. bijv. Adriaanse 1993). Indicatoren zoals ‘inkomens-
               verdeling’, ‘slachtoffers van criminaliteit’, ‘arbeidsparticipatie van vrouwen’,
               ‘arbeidsongeschiktheid’, ‘asielaanvragen’, ‘opleiding wo/hbo’ of ‘uitgaven aan
               r&d’ geven voor de betreffende terreinen relevante informatie, maar zijn stuk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>                                                     verdere versterking van bestuurlijke vernieuwing
voor stuk ‘te ver van huis’ om te kunnen dienen als relevante indicator voor
duurzaamheid vanuit het ecologisch perspectief.
Deze breedheid aan indicatoren suggereert bovendien dat duurzaamheid ermee
is gediend wanneer zich op al deze gebieden positieve ontwikkelingen voordoen.
Het gaat er echter om zichtbaar te maken dat ecologische duurzaamheid als waar-
de vaak op gespannen voet staat met economische en sociaal-culturele waarden.
Wanneer deze spanning zich voordoet, kan het, vanuit oogpunt van duurzaam-
heid gezien, zo zijn dat een verbetering op een milieu-indicator een verslechte-
ring impliceert op andere (economische en sociaal-culturele) indicatoren.
Enkelvoudige of samengestelde indicatoren
In de tweede plaats kan er onderscheid worden gemaakt tussen enkelvoudige en
samengestelde indicatoren. Atkinson et al. (2002) stellen enkele methodologische
eisen aan het zinvol gebruik van deze twee typen.
Criteria voor enkelvoudige indicatoren:
• Een indicator moet de essentie van het probleem weergeven en een geaccep-
    teerde normatieve interpretatie hebben.
• Een indicator moet robuust zijn en statistisch valide.
• Een indicator moet beleidseffecten kunnen laten zien, maar mag niet manipu-                         45
    leerbaar zijn.
• Als het gaat om vergelijkingen tussen landen, moeten er ook vergelijkbare
    situaties achter de indicator schuil gaan.
• Een indicator moet reviseerbaar zijn als veranderingen in data en achterliggen-
    de concepten daar aanleiding voor geven.
• Het meten van een indicator moet relatief eenvoudig zijn en mag niet te veel
    kosten met zich meebrengen.
Aanvullende criteria voor samengestelde indicatoren zijn:
• De indicator moet gebaseerd zijn op een goede balans tussen de verschillende
    dimensies.
• De gewichten van de verschillende dimensies mogen niet te ver uiteen lopen
    (zou bijvoorbeeld één dimensie een zeer groot gewicht in de schaal leggen, dan
    is het beter te kiezen voor een enkelvoudige indicator).
• De indicator moet zo transparant mogelijk zijn en dient idealiter door burgers
    begrepen te kunnen worden.
Vooral in de internationale fora wordt relatief veel gebruik gemaakt van samenge-
stelde indicatoren. Vergelijkingen door middel van lange lijsten van enkelvoudige
indicatoren geven vaak een diffuus beeld en zijn hierdoor minder ‘behapbaar’.
Om elkaar te stimuleren – het gaat immers om meer dan naming and shaming – is
er daarom vaak een voorkeur om aan de hand van samengestelde indicatoren kort
en snel vast te stellen wie het goed doet en wie minder. Niet alleen bij het milieu,
maar bijvoorbeeld ook bij welzijn, gezondheid of het vestigingsklimaat van
bedrijven worden daartoe samengestelde indicatoren ontwikkeld waarin rele-
vante aspecten en componenten worden samengenomen, zodat vervolgens de
score kan worden afgelezen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>   duur z a me on t w ikk el ing
               Bij samengestelde indicatoren moet worden voorkomen dat zij nietszeggende
               grootheden zijn die los staan van een context: waar hebben we het eigenlijk over
               en wat zouden we moeten doen? Een tweede gevaar houdt hiermee verband: bij
               dit soort samengestelde indicatoren worden – soms impliciet – deelindicatoren
               gekozen en gewogen zonder dat deze (als zodanig, en met hun relatieve gewicht)
               zichtbaar worden. Zo heeft Nederland een heel goed vestigingsklimaat, maar kan
               aan de indicator niet worden afgelezen wat de factoren zijn die het ‘doen’ (lage
               belastingen?; lage prijzen?; lage criminaliteit?) en dus ook niet waar vergelijken-
               derwijs wat moet gebeuren of waar nog ‘winst’ te maken is.
               Ook een ‘indicator natuurwaarde’ telt een aantal kwantitatieve en kwalitatieve
               aspecten bij elkaar op, zonder dat het hoe en wat zichtbaar wordt. In de Verken-
               ning wordt een Duurzaam (of ‘groen’) Nationaal Inkomen (dni) als indicator
               geopperd, maar deze gaat hier eveneens onder gebukt. In een dni worden de
               waarde (of de waardeontwikkeling in de tijd) van de materiële productie en het
               waardeverlies door milieuschade in één eenheid opgenomen (eventueel nog ver-
               der uit te breiden met een sociale-waardecomponent). De afwegingen tussen ver-
               schillende waarden wordt als het ware in technische coëfficiënten ‘gestold’. Er
               zijn twee hoofdbezwaren tegen een dni (Den Butter, Hofkes en Verbruggen
46             1994). In de eerste plaats maken de grote onzekerheid en langetermijneffecten het
               vrijwel ondoenlijk om milieudegradatie in een monetaire waarde uit te drukken;
               er worden dan ‘wild guesses’ ingebracht die van een andere orde zijn en die con-
               trasteren met de behoedzaamheid en ervaring waarmee de bekende nationaal-
               inkomencomponenten worden vastgesteld. In de tweede plaats is de waardering
               van het milieu in de tijd veranderlijk en vergt zij een keuze die altijd politiek van
               aard is. In plaats van dat de door beleidsmakers te maken afwegingen door techni-
               sche coëfficiënten worden overgenomen, is het informatiever om beide compo-
               nenten – waarde van de materiële productie en kwaliteit van het milieu – afzon-
               derlijk te laten zien. Dat geeft een beter zicht op de ontwikkelingen en op de
               afweging die – expliciet of impliciet – tussen deze twee (of meer) aspecten of doe-
               len is, wordt of moet worden gemaakt.
               Op zich is het mogelijk om via een berekening met een toegepast algemeen-even-
               wichtsmodel aan te geven wat het ‘nationaal inkomen’ zou zijn onder strikte eco-
               logische randvoorwaarden. Dit gebeurt bij de berekening van het ‘Duurzaam
               Nationaal Inkomen volgens de methodiek van Hueting’ (zie Verbruggen 2000).
               Deze berekening gaat ervan uit dat de ecologische randvoorwaarden de grenzen
               zijn waarnaar het gebruik van het milieu dient terug te keren om een duurzaam
               ecologisch evenwicht te bereiken. In die redenering van ecologische duurzaam-
               heid bestaat er dus geen ruimte om een verder milieugebruik en andere aspecten
               van de welvaart tegen elkaar af te wegen. Er zitten vele arbitraire elementen in dit
               soort berekeningen. Bovendien bestaat er een grote wetenschappelijke onzeker-
               heid over de ondergrenzen die dan als ecologische randvoorwaarden zouden
               moeten gelden. In het voorafgaande heeft de raad dan ook beargumenteerd dat
               ruilmogelijkheden tussen verschillende bronnen van welvaart in beginsel niet
               volledig moeten worden uitgesloten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>                                                         verdere versterking van bestuurlijke vernieuwing
    Beleidsindicatoren of toestandsindicatoren
    Het is van belang het onderscheid tussen deze soorten indicatoren scherp te
    maken, omdat niet iedere toestand (bijv. van een milieuaspect) geheel of volledig
    door het beleid wordt veroorzaakt of beïnvloed – hoewel beleidsmakers dat soms
    wel willen (doen) geloven. Er zijn zelfs toestanden die als beleidsimmuun of
    beleidsresistent kunnen worden aangemerkt. Wél is er zowel behoefte aan con-
    crete informatie over de toestand van milieuaspecten, als aan de effectiviteit van
    beleidsprogramma’s. Relevante toestandsindicatoren zeggen bijvoorbeeld iets
    over de soortenrijkdom of over de mate van vermesting, verdroging of uitstoot
    van broeikasgassen. Bij beleidsindicatoren gaat het erom zo goed mogelijk kwan-
    titatief te kunnen vangen wat er met een bepaald (juridisch, financieel of ander)
    instrument wordt nagestreefd, zodat de effectiviteit van het beleid kan worden
    beoordeeld. Dit is een problematiek die momenteel bijvoorbeeld aan de orde is in
    het kader van de vbtb-systematiek (‘Van Beleidsbegroting tot Beleidsverant-
    woording’). Daar blijkt ook dat het vaak al lastig genoeg is een passende indicator
    te vinden. Veel instrumenten zijn immers gericht op meerdere doelstellingen en
    veel doelstellingen worden door meerdere instrumenten (en ook nog eens door
    exogene ontwikkelingen) beïnvloed.
                                                                                                          47
5.2 bevorderen van samenhang op nationaal niveau
    Kabinetsformaties zijn in Nederland bij uitstek het moment waarop de bestaande
    departementale indeling aan de orde komt, evenals de onvermijdelijke coördina-
    tieproblemen die iedere organisatorische verkokering met zich mee brengt. Ver-
    der bieden zij een nieuwe regering een uitgelezen mogelijkheid om specifieke
    accenten te plaatsen bij onderwerpen waaraan men graag direct zichtbaar meer
    aandacht wil geven. In dit verband kan hier de vraag worden gesteld of er een
    aparte (coördinerend) minister voor Duurzame Ontwikkeling moet komen en
    waar deze gepositioneerd zou moeten worden. Nu is de minister van Volkshuis-
    vesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (vrom) tevens coördinerend
    minister voor Duurzame Ontwikkeling.
    Uit de omvattende coördinatieoptiek die uit de Verkenning spreekt, vloeit logi-
    scherwijs de gedachte voort om de minister-president tevens tot coördinerend
    minister voor Duurzame Ontwikkeling te maken. In het verlengde van de lijn die
    de raad in dit advies heeft uiteengezet, wijst de raad deze gedachte echter van de
    hand. In hoofdstuk 2 is er immers voor gepleit om het begrip ‘duurzaamheid’ te
    ontwarren en er geen sjablonenbegrip van te maken waaronder alle mogelijke
    beleidsterreinen met een intergenerationeel aspect bijeen worden gebracht.
    Duurzame ontwikkeling dient naar de opvatting van de raad te worden gehan-
    teerd in de engere, maar mede daardoor meer operationele, betekenis van: beleid
    gericht op ecologische waarden. Het gaat dan vooral over onderwerpen als: kli-
    maat, water, biodiversiteit, en (wereld)bevolking.
    Bij de organisatie van duurzame ontwikkeling op ministerieel en departementaal
    niveau pleit de raad er daarom voor om steeds de beleidsproblemen als uitgangs-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>   duur z a me on t w ikk el ing
               punt te nemen. Hiervoor bestaat ook veel expertiseopbouw bij het ministerie van
               Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (milieu), maar ook bij
               de ministeries van Buitenlandse Zaken (ontwikkelingssamenwerking), Verkeer en
               Waterstaat (water), Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Economische Zaken
               (energiebeleid, duurzaam ondernemen, wetgeving milieuverslaglegging door
               bedrijven) en op tal van plaatsen elders. In de praktijk zal de minister van vrom
               vaak het voortouw hebben in de coördinatie van het beleid. In andere gevallen
               echter niet: neem bijvoorbeeld de relatie met ontwikkelingslanden, en het aan-
               brengen van stimuli om daar duurzame ontwikkeling te bevorderen. In dat geval
               zal de minister voor Ontwikkelingssamenwerking het voortouw hebben. Bij de
               waterproblematiek zal de eerste inhoudelijke en coördinerende verantwoordelijk-
               heid bij de minister van Verkeer en Waterstaat moeten liggen en als het gaat om
               het energiebeleid of het bevorderen van duurzaam ondernemen in de industrie-
               en dienstensectoren, is het de minister van Economische Zaken die het voortouw
               neemt. Gaat het om het beleid ten aanzien van het duurzaam ondernemen in de
               landbouw, dan ligt de coördinatie in handen van de minister van Landbouw,
               Natuurbehoud en Visserij, en bij de ‘vergroening’ van het belastingstelsel is het de
               minister van Financiën die de coördinerende rol op zich neemt. Enzovoort.
               De minister van Algemene Zaken heeft een algemene coördinerende rol ten aan-
48             zien van alle regeringsbeleid. Hierbij hoort ook dat hij initiatieven ontplooit als
               de andere departementen in hun coördinatie tekort schieten.
               In het algemeen gaat het erom te bereiken dat op de verschillende relevante
               beleidsterreinen duurzaamheid een rol speelt in de afwegingen die worden
               gemaakt. Dat lukt in het algemeen beter als niet één minister bij uitstek de verant-
               woordelijkheid voor duurzame ontwikkeling krijgt toebedeeld. Dat zou eerder
               averechts kunnen werken. In de ogen van andere ministers/departementen staat
               dat mogelijk een verdere internalisering van duurzaamheidsafwegingen in de
               weg; het is dan immers al de verantwoordelijkheid van iemand anders.
   5.3         internationale bewerktuiging
               De ontwikkeling van nieuwe ‘zachte’ instrumenten is ook in het kader van een
               internationale samenwerking op milieuterrein van groot belang. Dergelijke instru-
               menten spelen vooral een aanvullende rol waar landen, aan het begin van een
               internationale beleidsvormingsfase, met elkaar in gesprek moeten worden
               gebracht. In de laatste jaren hebben belangrijke ontwikkelingen in deze richting
               binnen en buiten de eu plaatsgevonden. In de eu is de laatste jaren de Open
               Coördinatie Methode (ocm) opgekomen, niet ter vervanging van maar ter aan-
               vulling op de bestaande top-down-benadering. Omdat het voorbeeld van ocm
               past in het concept om beleidsontwikkeling via ‘leren’ en ‘monitoren’ verder te
               brengen (zoals in de vorige paragrafen al bepleit op nationaal niveau), is het zin-
               vol hier wat verder op in te gaan. Uiteraard is ocm geen panacee. Bovendien zijn
               in het milieubeleid van de eu in de loop der tijd al veel richtlijnen tot stand
               gebracht.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>                                                      verdere versterking van bestuurlijke vernieuwing
Deze Open Coördinatie Methode erkent dat bepaalde problemen en de aanpak
ervan contextueel bepaald zijn. Zij staat ook in het licht van het geleidelijk popu-
lairder worden van het doel- in plaats van middelenbeleid en past in de opvattin-
gen over het subsidiariteitsbeginsel. Ook dit is te bestempelen als een vorm van
bestuurlijke vernieuwing die zich al aan het ontwikkelen is. Zij maakt op de
betreffende gebieden leergedrag mogelijk, maar vormt als zodanig zeker niet het
hele instrumentele spectrum. ocm is hooguit een belangrijke aanvullende com-
ponent daarop.
Hiermee is ook aangegeven dat een ‘zacht’ beleidsinstrumentarium niet volstaat.
Een zacht beleidsinstrumentarium is nodig en mobiliserend in de agenderings-
fase, maar moet gevolgd worden door vormen van institutionalisering en veran-
kering: de altijd aanwezige schaduw van regulering. In dit verband is het ook
internationaal een belangrijke voorwaarde dat duurzame ontwikkeling niet over
alles, en alles tegelijk gaat, maar over de aspecten van ecologische duurzaamheid
die het meest problematisch zijn. Er moet dus een duidelijke focus worden vast-
gesteld, willen vorderingen controleerbaar zijn. Voor de internationale afspraken
die hierover moeten worden gemaakt, is het noodzakelijk aanspreekbare,
betrouwbare en realistische indicatoren te ontwikkelen. Verder moeten er onaf-
hankelijke inspectie-instituties (m.n. onder de vlag van de vn) zijn, of komen,                        49
die hierover openbare rapportages uitbrengen.
De Europese Unie en de Open Coördinatie Methode
De besluitvorming in de Europese context heeft een ander karakter dan de natio-
nale besluitvorming. Het beleid wordt in de eu eerst vastgesteld met betrokken-
heid van de nationale overheden en moet vervolgens worden uitgevoerd door die
nationale overheden? Hieruit kunnen enkele interessante vragen worden afgeleid
ten aanzien van deze besluitvormingsconstellatie: op welke manier zijn de natio-
nale overheden bij de totstandkoming van het eu-beleid betrokken, en op welke
manier worden kennis en expertise ingezet op Europees niveau. Zo bestaan er
tussen de lidstaten van de Europese Unie, die alle in toenemende mate gehoor
moeten geven aan Europese regelgeving, grote verschillen in de institutionele
capaciteiten en de stijlen van beleidsontwikkeling. Lukt het om blokkades te
voorkomen ten aanzien van de eu-besluitvorming die het gevolg kunnen zijn
van de grote mate van institutionele diversiteiten? En hoe gaat men hierbij te
werk? Hoe, en in welke mate wordt rekening gehouden met het belang van de
haalbaarheid en uitvoerbaarheid van het eu-beleid op nationaal niveau? En welke
marges behouden de nationale overheden om bij de uitwerking van de Europese
regels een zelfstandig beleid te voeren?
Gezien als bestuurlijk experiment is de Europese Unie wellicht qua omvang enigs-
zins vergelijkbaar met het bestuurlijke experiment om wereldwijd tot (een grotere)
duurzaamheid te komen. Onder andere als gevolg van de verdere schaalvergroting
van de Unie, zijn de laatste jaren ook steeds meer ‘zachte’ interventie-instrumen-
ten ontwikkeld. De belangrijkste institutionele innovatie in dit opzicht is de ont-
wikkeling van de zogeheten Open Coördinatie Methode (zie ook hierboven).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>   duur z a me on t w ikk el ing
               ocm is in principe een benadering van ‘management by objectives’, waarbij de
               Europese instituties richtsnoeren ontwerpen en de implementatie hiervan moni-
               toren door middel van een duidelijke procedure. Deze procedure bestaat uit de
               volgende stappen:
               • het stellen van een diagnose van een gemeenschappelijk probleem, gebaseerd
                   op de input vanuit de gemeenschappen op verscheidene niveaus;
               • het stellen van prioriteiten voor de gehele Unie en de ‘politieke erkenning’ van
                   deze prioriteiten op het hoogste institutionele niveau (Europese Raden);
               • de identificatie van good-practices en relevante indicatoren voor te bereiken
                   doelstellingen;
               • betrokkenheid bij de nationale beleidssystemen door nationale actieplannen te
                   ontwikkelen en specifieke nationale doeleinden te stellen;
               • het observeren van het proces en de evaluatie van het beleid door middel van
                   vergelijkend onderzoek;
               • het doen van aanbevelingen.
               Centraal in de lichte, flexibele en open structuur van ocm is de formulering van
               gemeenschappelijke richtsnoeren en de identificatie van relevante indicatoren
               voor de te bereiken doelstellingen. Hiernaast zijn het monitoren van prestaties,
50             de uitwisseling en benchmarking van ‘good practices’, en peer review, belangrijke
               ingrediënten in het kader van iteratieve, meerjarige cycli van beleidsontwikke-
               ling. Door nationale beleidsmakers ertoe te verplichten informatie systematisch
               en continu te delen, door het eigen nationale beleid bloot te stellen aan kritiek in
               het licht van de prestaties (ook van anderen), en om vervolgens staand beleid te
               herijken in het licht van comparatieve prestaties en ervaringen, genereert ocm
               een mechanisme van institutionele innovatie. Door het herhalen van procedures
               begint zich gaandeweg een zekere coördinatiegezindheid en collectieve doelge-
               richtheid te ontwikkelen onder de relevante supranationale, nationale, subnatio-
               nale, statelijke en niet-statelijke actoren in de verschillende beleidsterreinen
               waarop de eu actief is, maar niet altijd helder gedefinieerde competenties bezit.
               Doordat de implementatie van de richtsnoeren die op Europees niveau ontwik-
               keld zijn een decentraal karakter heeft, en de nationale ambtelijke apparaten die
               over een eigen beleidsruimte en politieke legitimiteit beschikken, bij de ontwik-
               keling van die richtsnoeren betrokken zijn, kunnen ook de nationale beleids-
               structuren en -stijlen in termen van doeltreffendheid en doelmatigheid worden
               verbeterd.
               De institutionele vernieuwing van ocm is het meest geschikt voor die problemen
               die op internationaal niveau worden erkend als vraagstukken van gemeenschap-
               pelijk belang. Doordat deze problemen onder condities staan van de grote institu-
               tionele diversiteit tussen de participerende lidstaten, kunnen zij niet worden
               benaderd en opgelost met gemeenschappelijke oplossingen die altijd passen (‘one
               size fits all’). Om praktijken van elders op succesvolle wijze over te nemen is spe-
               cifieke aandacht nodig voor de nationale en lokale verschillen in de institutionele
               vormgeving. Dit beperkt de mogelijkheden om ‘good practices’ direct uit andere
               nationale stelsels over te nemen. Wil erkend ‘goed beleid’ succesvol kunnen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>                                                     verdere versterking van bestuurlijke vernieuwing
worden geïmplementeerd, dan moet dit worden aangepast aan de lokale institu-
tionele en beleidsinhoudelijke omstandigheden.
ocm veronderstelt voorts een vorm van ‘contextualised benchmarking’ (Visser
en Hemerijck 2001). Deze vorm is gebaseerd op een nauwkeurige analyse van de
institutionele omgeving van waaruit bepaalde beleidsoplossingen zijn ontspro-
ten, als ook de lokale condities van implementatie elders. Dit staat tegenover vor-
men van ‘decontextualised benchmarking’ zoals die worden gebezigd door inter-
nationale organisaties als de oecd, de Wereldbank en het imf, die veeleer zijn
gebaseerd op de generalisatie van gestandaardiseerde, one size fits all modellen
van ‘best practice’. Het verschil tussen ocm binnen de eu en oecd-benchmarking
is dat de oecd-procedure sterk gecentraliseerd is, in hoge mate technocratisch en
gelegitimeerd in termen van een dominant wetenschappelijk gedachtegoed.
Dit maakt het voor beleidsmakers gemakkelijk om onaardige boodschappen uit
Parijs te negeren. In tegenstelling tot deze vorm van ‘decontextualised bench-
marking’, is ocm veel meer een gedecentraliseerde procedure, die erop is gericht
een dialoog te ontwikkelen tussen experts en beleidsmakers op supranationaal en
internationaal niveau. Van belang daarbij is dat beleidsmakers zelf deelnemen aan
de peer review monitoring en dit niet uitbesteden aan zogenaamd onafhankelijke
organisaties. Dit maakt het moeilijker om kritiek volledig te negeren. Bovendien                      51
bestaat bij beperkte vooruitgang altijd de mogelijkheid van regulering. Deze
schaduw van toekomstige regulering bevordert de druk tot de ontwikkeling van
vrijwillig overeengekomen compromissen.
Op dit moment functioneert ocm met name in complexe, institutioneel sterk
heterogene en politiek gevoelige, beleidsterreinen zoals het werkgelegenheids-
beleid en het sociaal beleid. Het experimentele proces van internationaal beleids-
leren kan op zijn beurt bijdragen aan de ontwikkeling van geheel nieuwe ‘good
practices’. De aanpassing van deze praktijken aan lokale contexten elders kan een
voorwaarde vormen voor een verdere internationale diffusie. Hiermee wordt
derhalve een cyclus van imitatie en innovatie ingesteld die participanten dichter
bij elkaar kan brengen, zonder dat dit erin zou moeten uitmonden dat in een
internationale gemeenschap een volledige convergentie plaats vindt van beleid
tussen landen.
Wanneer dit soort instrumenten ook meer in het verdere duurzaamheidsbeleid
wordt ingebracht, kunnen ze ‘meeliften’ met de publieke sympathie en deze ook
verder versterken. Dit is ook een voorwaarde voor succes. De overheid is dan niet
alleen boeman en controleur, maar bedrijven en burgers/consumenten nemen
ook zelf verantwoordelijkheid en zij nemen zichzelf en elkaar de maat. Het zachte
instrumentarium van ocm voegt hiermee iets toe aan het traditionele Europese
instrumentarium, in de zin dat het de blokkades kan vermijden waarmee die tra-
ditionele instrumenten (richtlijnen) te maken hebben.
Uiteraard bestaan er ook de nodige vragen. Bijvoorbeeld: hoe werken deze zach-
te, open coördinatiemethoden in de afwezigheid van bindende sancties, en hoe
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>   duur z a me on t w ikk el ing
               productief zijn zij nu precies? Hoe doeltreffend en doelmatig zijn ze bij het berei-
               ken van gemeenschappelijke doelen? Waaruit bestaat hun bijdrage aan interna-
               tionaal beleidsleren? Hoe transparant en open is ocm ten aanzien van niet-state-
               lijke maatschappelijke organisaties? En wat is hun effect op de beleidsuitvoering
               op lagere subnationale en sectorale lagen van bestuur?
               Een belangrijk verschilpunt tussen de toepassing van ocm op sociaal-econo-
               misch gebied en in het milieudomein is bovendien dat, voor zover de milieupro-
               blemen op wereldschaal spelen (zoals de klimaatproblematiek), beleidsoplossin-
               gen (of het nalaten daarvan) in het ene land een veel grotere invloed hebben op
               andere landen dan het geval is in het sociaal-economisch domein. Anders gezegd:
               de doorsijpeleffecten, en daarmee de externe effecten van het nationaal milieube-
               leid, zijn in deze gevallen van mondiale problemen veel groter dan die van het
               sociaal-economisch beleid. Een ocm-achtige benadering kan dus een eerste stap
               in de gewenste richting betekenen, maar uiteindelijk zullen er ook hardere
               afspraken met geloofwaardige sanctiemechanismen nodig zijn om een meer
               duurzame ontwikkeling op mondiale schaal te kunnen bereiken.
               Internationale afspraken en bestuurlijke vernieuwing buiten de eu
               Ook ten aanzien van de internationale context buiten de eu valt er de laatste
52             jaren een verschuiving te constateren naar ‘neo-voluntaristische regelgeving’: het
               gebruik van niet-bindende aanbevelingen in plaats van bindende richtlijnen. Het
               vrijwillige karakter van internationale afspraken is groter dan de ocm-richtsnoe-
               ren in het kader van de Europese Unie. De erkenning van gemeenschappelijke
               problemen opent de mogelijkheid om veelbelovende oplossingen en ‘good prac-
               tices’ door internationale vergelijkingen te identificeren, niet alleen binnen de
               Europese Unie maar in potentie ook daarbuiten.
               Bij duurzame ontwikkeling vanuit ecologisch perspectief gaat het echter om een
               aantal zeer moeilijk aan te pakken problemen, waarbij de normatieve opvattingen
               van de betrokkenen bovendien sterk kunnen verschillen. Hoe komen in die con-
               stellatie internationale afspraken tot stand die aanvaardbaar, haalbaar en werk-
               baar zijn? In hoeverre kan worden voorkomen dat cognitieve onzekerheid over
               causale verbanden meer gepolitiseerd wordt dan nodig en wenselijk is, en hier-
               mee een blokkade opwerpt bij de besluitvorming? En op welke manier kan – ook
               via het internationale recht – zorg worden gedragen voor een goede naleving, uit-
               voering en handhaving van internationale afspraken?
               Meer specifiek is de vraag aan de orde hoe het internationale duurzaamheidsbe-
               leid zich verder moet ontwikkelen na de conferentie van Johannesburg van eind
               augustus 2002. Het zal duidelijk zijn dat niet kan worden volstaan met afspraken
               om op een volgende wereldconferentie over tien jaar weer 180 documenten van
               180 landen op te stellen en aan elkaar voor te leggen. Het zal er nu om moeten
               gaan de problematiek van besluitvorming – die kan leiden tot free riding en para-
               sitair gedrag – in een grote groep terug te brengen tot een verzameling kleinere
               groepen, waarin wél voldoende sociale controle op elkaar kan worden uitgeoe-
               fend om daadwerkelijke stappen af te dwingen. Er zou in dat verband kunnen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>                                                                      verdere versterking van bestuurlijke vernieuwing
        worden gedacht aan concrete afspraken tussen landen die gaan samenwerken,
        elkaar de maat nemen, enzovoort. Dergelijke jumelages (bijv. van 4 of 5 landen uit
        steeds verschillende werelddelen) of twinnings (bijv. van een ontwikkeld en een
        ontwikkelingsland) moeten uiteraard niet op een willekeurige basis worden
        samengesteld, maar op grond van een gezamenlijk predominant probleem (bijv.
        water, delta’s), belang (bijv. productie versus gebruik van hardhout) of gemeen-
        schappelijk kenmerk (bijv. grote bevolkingsdruk). Onder die conditie hebben lan-
        den ‘elkaar wat te vertellen’ en is de kans op leereffecten het grootst.
Thematische Medefinanciering als voorbeeld van bestuurlijke vernieuwing
Een institutionele innovatie die recentelijk zijn beslag heeft gekregen met betrekking tot subsidie-
regelingen van het Ministerie van Buitenlandse Zaken aan ngo’s is de zogeheten Thematische
Medefinanciering (tmf; Staatscourant, 15 mei 2002). In het kader van tmf worden subsidieaan-
vragen niet langer louter en alleen beoordeeld in termen van de kwaliteit van individuele project-
aanvragen. Veel meer wordt gekeken naar de reputatie en beheersstructuur (financiën, monito-
ring, kwaliteitscontrole, klachtenprocedures en evaluatiesysteem) van subsidievragende
maatschappelijke organisaties. Het doel dat het ministerie voor ogen staat, is:
1. de ondersteuning van een goed ontwikkelde, onafhankelijke en professionele organisatie van
    de civil society (bij de uitvoering van activiteiten die structureel armoede willen bestrijden en
    daarbij biodiversiteit willen behouden);                                                                           53
2. het bevorderen en versterken van democratische maatschappelijke structuren en praktijken
    van goed bestuur; en
3. het stroomlijnen van subsidieregelingen als efficiency-operatie maar tevens ter bevordering
    van transparantie in de (politieke) verantwoording.
Het ministerie hoopt op den duur, samen met andere landen, een beleidsdialoog te ontwikkelen
waarin ownership van problemen, en rollen en relaties tussen verschillende actoren transparant
zijn. Net als bij ocm, is het ook hierbij van groot belang om indicatoren te ontwikkelen die
betrouwbaar, toetsbaar en niet politiek manipuleerbaar zijn. Aan de verdere invulling en bijstel-
ling van beleidsvoornemens wil men vorm geven in een dynamische relatie met organisaties in
het Zuiden en het Noorden. Het einddoel is de ontwikkeling van innoverend vermogen met een
toegevoegde waarde voor alle partijen door een beleidsdialoog te institutionaliseren. Hiertoe
behoren de gesubsidieerde ngo’s ieder voor zich te voorzien in een adequaat evaluatiesysteem
voor effectieve feedback. Eens per vier jaar vindt een externe evaluatie plaats ten behoeve van het
inzicht in de doelmatigheid, doeltreffendheid en het lerend vermogen van de betrokken stakehol-
ders. Hierbij kan, net als in het kader van ocm, specifiek worden aangegeven hoe, vanuit de insti-
tutionele context van verschillende maatschappelijke organisaties, operationele doelstellingen
zijn geformuleerd en strategieën zijn ontwikkeld. Door middel van externe rapportages moet
tevens aangegeven worden hoe, en in welke mate, evaluaties in het verleden hebben geleid tot
aanpassingen in de strategie en de dienstverlening aan beide zijden van de evenaar. De voorgestel-
de rapportages dienen te passen in het vbtb-beleid (van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoor-
ding) van de Nederlandse overheid.
        De Thematische Medefinanciering is in bovenstaande box geïllustreerd als voor-
        beeld van de wijze hoe, op basis van kwalitatief hoogstaande vormen van terug-
        koppeling, een beleidsdialoog kan worden ontwikkeld. Op basis van wederzijdse
        autonomie kan een effectieve beleidsdialoog de synergie tussen de activiteiten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>   duur z a me on t w ikk el ing
               van de aanvrager (ngo) en de subsidieverlener (het ministerie) versterken. Speci-
               fiek gaat het er hierbij om beter gebruik te kunnen maken van de lokaal aanwezi-
               ge kennisbronnen, een bijdrage te leveren aan de opbouw van lokale institutione-
               le capaciteiten, en ten slotte de synergie en hefboomwerking te versterken voor
               wat betreft de coördinatie met andere projecten en programma’s en de mogelijke
               bevordering van de herhaling van opgedane ervaringen met ‘good practices’.
   5.4         conclusies
               De richting die de raad in dit hoofdstuk heeft aangereikt, impliceert dat hij wei-
               nig heil ziet in een ‘zware’ institutionalisering van milieubelangenbehartigers,
               bijvoorbeeld een institutionalisering die vergelijkbaar is met de de sociaal-econo-
               mische beleidsadvisering in de ser. Ditzelfde geldt voor de minister-president als
               coördinerend minister voor Duurzame Ontwikkeling, een (allesomvattend)
               Duurzaam Nationaal Inkomen per hoofd, en de veelomvattende samengestelde
               duurzaamheidsindicatoren die op impliciet-normatieve wijze ecologische doel-
               stellingen koppelen aan economische of sociale doelstellingen. Hier valt de nei-
               ging bespeuren om duurzame ontwikkeling steeds alomvattender te maken.
               Hierdoor zullen de te maken afwegingen en de te dragen verantwoordelijkheden
54             eerder minder helder dan helderder worden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>                                                                        samenvatting en conclusie
6 samenvatting en conclusie
  1. Dit rapport behandelt vraagstukken van bestuurlijke vernieuwing in verband
     met duurzame ontwikkeling. Hierover heeft de regering de raad om een
     advies gevraagd in een brief van 23 april 2002, naar aanleiding van de Natio-
     nale Strategie voor Duurzame Ontwikkeling. Verkenning van het Rijksover-
     heidsbeleid (2002). Bij bestuurlijke vernieuwing gaat het om bestuurlijke
     vraagstukken met betrekking tot:
     • de samenwerking tussen overheid en maatschappelijke actoren;
     • het nationale bestuur; en
     • de internationale samenwerking.
  2. In de Verkenning wordt het begrip ‘duurzame ontwikkeling’ in verschillende
     betekenissen gebruikt. Veelvuldig doelt het begrip op het streven het mense-
     lijk handelen in balans te brengen met het ecologisch draagvlak. Naast deze
     waarde wordt duurzame ontwikkeling echter ook in een veel bredere beteke-
     nis gebruikt, in dit rapport aangeduid als het metabegrip ‘duurzame ontwik-
     keling’, waarbij duurzaamheid betrekking heeft op zowel de ecologische,
     economische en sociaal-culturele kwaliteit.                                                  55
  3. De raad meent dat er voor de bestuurlijke vormgeving van het beleid moet
     worden uitgegaan van het begrip ‘duurzame ontwikkeling’ als waarde. Dat
     houdt in dat het moet worden afgebakend tot het ecologische aspect en de
     afwegingen die van daaruit moeten worden gemaakt met de economische en
     sociaal-culturele waarden. Vanuit deze beleidsdoelstelling moeten afwegin-
     gen met andere doeleinden worden gemaakt en moeten prioriteiten worden
     gesteld.
     De raad acht het ongewenst om het ruimere metabegrip in het bestuurlijke
     proces te hanteren. Duurzame ontwikkeling krijgt hierdoor een zodanig
     integraal en allesomvattend karakter dat het begrip niet de basis kan vormen
     voor te maken beleidskeuzes. Dit doet natuurlijk niet af aan het feit dat op
     vele gebieden een ‘generatiebewust’ beleid noodzakelijk is; denk bijvoorbeeld
     aan het pensioenbeleid, het onderwijsbeleid of de gezondheidszorg. Dat
     beleid heeft echter zijn eigen merites. Het voegt weinig toe om het onder een
     alomvattende doelstelling van ‘duurzame ontwikkeling’ te brengen.
  4. De regering lijkt in haar Verkenning wél voor een brede opvatting van duur-
     zame ontwikkeling te hebben gekozen. Meer uitgewerkt kunnen de bezwa-
     ren hiertegen als volgt worden samengevat:
     a Het onder deze algemene doelstelling brengen van het beleid op welhaast
         ieder gebied veronderstelt een vorm van integrale beleidsvoering die
         onmogelijk is. Het beleid kan alleen vorm krijgen vanuit meer specifieke
         en duidelijker afgebakende doelstellingen.
     b Beleid moet het resultaat zijn van prioriteitstelling en afweging van doel-
         stellingen tegen elkaar. Door een algemene doelstelling te formuleren
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>   duur z a me on t w ikk el ing
                         wordt het zicht verhinderd op de keuzes die gemaakt moeten worden, en
                         worden hiermee de noodzakelijke politieke afwegingen belemmerd.
               5.    In verband met dit laatste punt vraagt de raad verder aandacht voor de ver-
                     houding tussen wetenschap en politiek. Hoewel wetenschappelijke kennis
                     van grote betekenis is voor het beleid ten aanzien van duurzame ontwikke-
                     ling, biedt de wetenschap in veel gevallen niet de zekerheden die beleidsma-
                     kers zouden wensen. Bovendien kan de wetenschap nooit de afwegingen
                     voorschrijven die gemaakt moeten worden; bijna altijd zijn er tegenstrijdige
                     beleidsdoelstellingen die om voorrang strijden. Politiek en beleid zullen
                     – met de beste wetenschappelijke kennis die beschikbaar is – zelf de afwegin-
                     gen moeten maken, liefst zo transparant mogelijk en in het licht van alterna-
                     tieven. De raad pleit er daarom voor om in de nationale strategie duidelijke
                     politieke keuzes te maken op grond van een expliciete afweging tussen de
                     alternatieve mogelijkheden. Anders dan nu in de Verkenning, komen dan de
                     dilemma’s in beeld en ontstaat zicht op de redeneringen die worden gehan-
                     teerd en de risico’s die aanvaardbaar worden gevonden.
                     Om inzicht te krijgen in de beleidsalternatieven is het noodzakelijk dat de
                     beleidsvoorbereidende kennisinstellingen per onderwerp gericht samen-
56                   werken.
               6.    Bestuurlijke vernieuwing is gewenst en is ook gaande. In veel gevallen is het
                     beleid al responsiever en interactiever geworden. Deze richting dient verder
                     te worden versterkt, en niet – alsnog – in een top-down-kader geplaatst te
                     worden. Deze opvatting van de raad staat in contrast met de alomvattende
                     bestuurlijke ambities die uit de Verkenning spreken. Deze overschatten de
                     cognitieve en sturingsmogelijkheden van de overheid. De positie van de
                     overheid in de samenleving is bovendien veranderd en de burger is mondiger
                     geworden. Hierdoor is interactie van de overheid met burgers, bedrijven en
                     organisaties van groter belang geworden en moet er meer ruimte worden
                     gegeven aan de eigen verantwoordelijkheid van andere actoren in de samen-
                     leving, evenals voor hun mogelijke bijdragen aan creatieve oplossingen van
                     maatschappelijke problemen.
                     De raad meent dat in veel gevallen een vereenvoudiging en ontvlechting van
                     het beleid eerder aangewezen is dan een verdere beleidsstapeling. Dat biedt
                     ook de meeste ruimte voor terugkoppelingen en leerprocessen in het beleid.
               7.    In het licht van bovenstaande punten sluit dit rapport af met een aantal sug-
                     gesties voor verdere bestuurlijke vernieuwing op de drie in de adviesaanvraag
                     genoemde terreinen: samenwerking met actoren in de samenleving, bevor-
                     dering van samenhang op nationaal niveau en internationale samenwerking.
                     Gezien de zeer korte termijn waarop dit advies is gevraagd, hebben de
                     beschouwingen hierover een richtinggevend karakter zonder dat ze op alle
                     punten al volledig zijn uitgekristalliseerd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>                                                                         samenvatting en conclusie
8.  Wat de samenwerking met actoren in de samenleving betreft, is het bevorde-
    ren van duurzame ontwikkeling minder een exclusieve overheidsverant-
    woordelijkheid geworden. Er moet ruimte worden gegeven aan de eigen
    verantwoordelijkheid van private actoren. Een strakke overheidssturing
    met gedetailleerde normen en strakke handhaving is lang niet altijd realis-
    tisch en loopt het risico de private verantwoordelijkheid te verengen tot het
    volgen van de regels. Hier spelen onder andere convenanten, benchmarking
    en open vormen van coördinatie op nationaal niveau een rol, waarbij het
    beleid zich ‘lerend’ en ‘experimenterend’ kan ontwikkelen door zo goed
    mogelijk ‘lokale’ kennis te gebruiken. Verder is het is van belang de samen-
    werking met organisaties die zich inzetten voor duurzame ontwikkeling
    enigermate te institutionaliseren. Deze institutionalisering dient evenwel
    een ‘licht’ karakter te behouden, zoals dit de laatste jaren bijvoorbeeld in de
    ser is vormgegeven door milieuorganisaties in een tweetal relevante com-
    missies op te nemen.
    Verder is het is van belang indicatoren te ontwikkelen, maar deze moeten
    zorgvuldig worden gekozen en een directe relatie hebben met de gevoelde
    ecologische problemen en de te maken afwegingen. Een indicator als Duur-
    zaam Nationaal Inkomen heeft slechts beperkte waarde.
                                                                                                   57
9. Bij de bevordering van de samenhang op nationaal niveau is een expliciete
    afweging tussen de verschillende doelstellingen van beleid van groot belang.
    Evenals een alomvattende beleidsdoelstelling ‘duurzame ontwikkeling’
    ongewenst is, moet niet één minister – ook niet de minister-president – de
    coördinerende verantwoordelijkheid voor een dergelijke brede doelstelling
    toebedeeld krijgen.
10. Met betrekking tot de internationale samenwerking dienen vormen van open
    coördinatie – gericht op commitment en leergedrag – gecombineerd te wor-
    den met bestuurlijke mechanismen om vorderingen te kunnen vaststellen.
    Daarbij kan het helpen als landen in kleinere groepen (dan het totaal van 180)
    gaan samenwerken op basis van een gemeenschappelijke noemer.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>   duur z a me on t w ikk el ing
58
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>                                                                                           literatuur
liter atuur
Adriaanse, A. (1993) Environmental policy performance indicators. A study on the deve-
         lopment of indicators for environmental policy in the Netherlands, Den Haag: Sdu
         Uitgeverij.
Algemene Rekenkamer (2001) Invoering mineralenaangiftesysteem (MINAS), Tweede
         Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 27 825, nrs. 1-2, 26 juni 2001.
Algemene Rekenkamer (2002) Bestrijding uitstoot broeikasgassen, Tweede Kamer,
         vergaderjaar 2001-2002, 28 272, nrs. 1-2, 21 maart 2002.
Atkinson, T., B. Cantillon, E. Marlier and B. Nolan (2002) Social indicators. The EU and
         social inclusion, Oxford: Oxford University Press.
Butter, F.A.G. den, M.W. Hofkes en H. Verbruggen (1994) ‘Hoe meten we duurzaam-
         heid?’, ESB, jrg. 79: 638-642.
Gibson, D. and R.E. Goodin (1999) ‘The veil of vagueness: a model of institutional
         design’, blz. 301-329 in M. Egeberg and P. Laegreid (eds.) Organizing political
         institutions. Essays for Johan P. Olsen, Oslo: Scandinavian University Press.
Hazeu, C.A. (2000) Institutionele economie. Een optiek op organisatie- en sturingsvraag-
         stukken, Bussum: Coutinho.
Hazeu, C.A. (2000a) ‘Sturingsmogelijkheden in het milieubeleid; een institutioneel-                   59
         economisch perspectief’, Milieu, jrg. 15, no. 5: 2 41-253.
Intergovernmental Panel on Climate Change (2001) Summary for policymakers. A report
         of working group I of the Intergovernmental Panel on Climate Change, en Summa-
         ry for policymakers. Climate change 2001: Impacts, adaptation, and vulnerability,
         Genève.
Lindblom, Ch. E. (1965) The intelligence of democracy. Decision making through mutual
         adjustment, New York: Free Press.
Maas, R.J.M. (2000) Hoezo duurzaam? Een bijdrage aan het debat over duurzame ontwik-
         keling, Bilthoven: rivm.
March, J.G. (1999) The pursuit of organizational intelligence, Oxford: Blackwell.
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (2002) Nationa-
         le strategie voor duurzame ontwikkeling. Verkenning van het Rijksoverheidsbeleid,
         Den Haag.
Peppel, R. van de, en J. Woltjer (2002) ‘Een verklaring voor de trage uitvoering van
         convenanten: de uitvoering van het convenant Glastuinbouw en Milieu’,
         Beleidwetenschap, jrg. 16, no. 1: 32-50.
Pearce, D. and G. Atkinson (1995) Measuring sustainable development, blz. 166-181 in
         D.W. Bromley (eds.) The handbook of environmental economics, Oxford:
         Blackwell.
Sabel, Ch.F. (1994) ‘Learning by monitoring. The institutions of economic development’,
         blz. 231-274 in L. Rodwin and D.A. Schön (eds.) Rethinking the development
         experience. Essays provoked by the work of Albert O. Hirschman, Washington
         D.C: The Brookings Institution.
Scheltema, M. (2002) Publieke en private verantwoordelijkheid in een kennissamenleving,
         rede Congres voor Milieurecht: Amsterdam; zie ook http://www.wrr.nl.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>   duur z a me on t w ikk el ing
            Sociaal-Economische Raad (2001) Werken aan draagvlak. Evaluatie van de adviestaak van
                        de Sociaal-Economische Raad, Den Haag.
            Sociaal-Economische Raad (2002) Advies over de nationale strategie voor duurzame ont-
                        wikkeling, 17 mei 2002, Den Haag.
            Verbruggen, H. ( ed.) (2000) Final report on calculations of a sustainable national income
                        according to Hueting’s methodology, Amsterdam: Vrije Universiteit/Institute for
                        Environmental Studies.
            Visser, J. en A.C. Hemerijck (1997) ‘A Dutch miracle’: job growth, welfare reform and
                        corporatism in the Netherlands, Amsterdam: Amsterdam University Press.
            Visser, J. en A.C. Hemerijck (2001) Learning ahead of failure: a research agenda, paper
                        presented at the Max Planck Institute: Keulen.
            Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1994) Duurzame risico’s. Een blijvend
                        gegeven, Rapporten aan de Regering nr. 44, Den Haag: Sdu Uitgevers.
            Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1999) Generatiebewust beleid,
                        Rapporten aan de Regering nr. 55, Den Haag: Sdu Uitgevers.
            Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2000) Doorgroei van arbeidspartici-
                        patie, Rapporten aan de Regering nr. 57, Den Haag: Sdu Uitgevers.
            Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2001) Ontwikkelingsbeleid en goed
                        bestuur, Rapporten aan de Regering nr. 58, Den Haag: Sdu Uitgevers.
60          Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2001) Nederland als immigratie-
                        samenleving, Rapporten aan de Regering nr. 60, Den Haag: Sdu Uitgevers.
            Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2002) Van oude en nieuwe kennis.
                        De gevolgen van ict voor het kennisbeleid, Rapporten aan de Regering nr. 61,
                        Den Haag: Sdu Uitgevers.
            World Commission on Environment and Development (1987) Our common future,
                        Oxford/New York: Oxford University Press.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>