<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>WE TEMSCHAPPELITEE RAAD VOOR: HET REGERIMGSBELETD

SLAGVAARDIGHEID IN

DE EJVROPABREDE UNIE
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid werd in voorlopige vorm
ingesteld in 1972. Bij wet van 30 juni 1976 (Stb. 413) is de positie van de raad
definitief geregeld. De huidige zittingsperiode loopt tot 31 december 2002.
Ingevolge de wet heeft de raad tot taak ten behoeve van het regeringsbeleid
wetenschappelijke informatie te verschaffen over ontwikkelingen die op langere
termijn de samenleving kunnen beïnvloeden. De raad wordt geacht daarbij tijdig
te wijzen op tegenstrijdigheden en te verwachten knelpunten en zich te richten
op het formuleren van probleemstellingen ten aanzien van de grote beleidsvraag-
stukken, alsmede op het aangeven van beleidsalternatieven.
Volgens de wet stelt de wrr zijn eigen werkprogramma vast, na overleg met de
minister-president die hiertoe de Raad van Ministers hoort.
De samenstelling van de raad is (tot 31 december 2002):
prof.mr. M. Scheltema (voorzitter)
prof.dr.ir. J. Bouma
prof.dr. F.A.G. den Butter
prof.dr. M.C.E. van Dam-Mieras
prof.dr. G.A. van der Knaap
prof.dr. P.L. Meurs
prof.dr. J.L.M. Pelkmans
prof.dr.mr. C.J.M. Schuyt
Secretaris: prof.dr. J. van Sinderen
De wrr is gevestigd:
Plein 1813, nr. 2-4
Postbus 20004
2500 EA ’s-Gravenhage
Telefoon 070-356 46 00
Telefax 070-356 46 85
E-mail info@wrr.nl
Website http://www.wrr.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>                                  WE TEN S CHAP P ELI JKE RA AD VOOR HE T RE GER I NG SBELEI D
rapporten aan de regering
                                                                                         65
                          slagvaardigheid in de
                          europabrede unie
                              Sdu Uitgevers, Den Haag, 2003
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>isbn 90-12-098084</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>WRR

WETENSCHAPPELIJKRE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

Aan de Minister-President
Minister van Algemene Zaken
De heer mr.dr. J.P. Balkenende
Postbus 20001

2500 EA Den Haag

ons kenmerk doorkiesnummer telefax
27003009/al/wab O70 — 356 4690 O70 = 356 4685
Onderwerp Email datum
Rapport nr. 65 infodiwrr.nl 30 januari 2003

Hierbij zenden wij u het rapport ‘Slagvaardigheid in de Europabrede Unie’. In dit rapport gaat de
WRR in op manieren om de Unie ook na de uitbreiding met then of meer nieuwe lidstaten
slagvaardig te laten optreden.

De raad meent dat behoud van de slagvaardigheld van de Europabrede Unie meer institutionele
variatie vereist: niet alleen het benutten van de bestaande besluitvormingsvarianten binnen de
communautaire methode, maar ook harde en zachte vormen van codrdinatie en differentiatie van
rechten en plichten tussen de lidstaten, Daarmee kan worden voorkomen dat lidstaten in de
komende jaren bekneld raken door al te uniformerende regels en wetgeving of systematisch zware
druk ondervinden om zich op politiek te gevoelige beleidsonderdelen te conformeren aan meerder-
heidsbesluiten. Dergelijke situaties vergroten de kans op beleidsimpasses. Bovendien zou een
vicieuze cirkel kunnen ontstaan van implementatietekorten, afnemend onderling vertrouwen en
afnemende effectiviteit en legitimiteit van een aantal onderdelen van het Europese beleid.

De raad constateert dat een aantal urgente vraagstukken als macro- en micro-economische
codrdinatie, werkgelegenheid en interne en externe velligheld vragen om contextgevoelige,
innovatieve vormen van governance, die nogal eens een grotere mate van nationale en lokale
diversiteit toestaan. Behalve wederzijdse erkenning en minimumharmonisatie dient daarom ook op
een zorgvuldige manier gebruik te worden gemaakt van (open) codrdinatieprocessen. Ten slotte
pleit de raad voor het onder voorwaarden differentiéren van rechten en plichten tussen de
lidstaten via de verdragsbepalingen voor de nauwere samenwerking.

De raad wil met deze verkenning van urgente beleidsvraagstukken en adequate governance
methoden mede een bijdrage leveren aan de gedachtevorming over de Europese Conventie.

Volgens de procedure die in de Instellingswet WRR is vastgesteld, ziet de raad graag de
bevindingen van de Ministerraad tegemoet.

De voorzitter, De secretaris

<— = prof.dr. J. van Sinderen

Thr. M. Scheltema

Plein 1813 ns. 2en 4, Postbus 20004, 2500 BA Den Haag
telefoon (o7o) 356.46 oo, website https wew.wrrnl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>4</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>                                                                          inhoudsopgave
inhoudsopgave
Samenvatting                                                                9
Ten geleide                                                                17
1      Inleiding                                                          19
1.1    De achtergrond en aanleiding van het rapport                       19
1.2    De opzet van het rapport                                           22
       1.2.1       Discussiebijdrage                                      22
       1.2.2       Doelstelling                                           24
       1.2.3       Centrale vragen en opbouw van het rapport              25
2      Vormen van governance in de uitgebreide Europese Unie              27
2.1    Inleiding                                                          27
2.2    De drijvende krachten achter de agendering van problemen op
       Europees niveau                                                    27
2.3    Bronnen van dissensus over beleidsvorming in de eu                 30
2.4    Een scala van governance-vormen                                    32            5
       2.4.1       Institutionele keuzen achter de governance-vorm        32
       2.4.2       Institutionele keuzen achter de communautaire methode
                   en alternatieven                                       36
3      De Economische en Monetaire Unie                                   43
3.1    Inleiding                                                          43
3.2    De emu: eigenschappen, drijfveren en coördinatie                   45
       3.2.1       De eigenschappen van de emu                            45
       3.2.2       Drijfveren van de muntunie                             50
       3.2.3       Economische coördinatie in de emu                      53
3.3    Een soepele doorgang naar Groot-Euroland                           58
       3.3.1       Problemen bij de doorgang naar de euro                 58
       3.3.2       Beleidsopties- en keuzen voor de doorgang naar de euro 60
3.4    Economische coördinatie: problemen en beleidsopties                65
       3.4.1       Generieke problemen van de coördinatie in de emu       65
       3.4.2       Tekortkomingen van macro-economische coördinatie       69
       3.4.3       Beleidsopties en keuzen voor economische coördinatie   76
3.5    Conclusies en aanbevelingen                                        82
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>  sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                  4          Het Europees sociaal en werkgelegenheidsbeleid                                 87
                  4.1        Inleiding                                                                      87
                  4.2        De ontwikkeling van het Europees sociaal en werkgelegenheidsbeleid             90
                             4.2.1          Nationale verankering van het Europees sociaal model            90
                             4.2.2          Economische modernisering en uitbouw van de
                                            nationale verzorgingsstaat (1950-1973)                          94
                             4.2.3          Sociaal conflict en nationaal crisismanagement (1974-1983)      96
                             4.2.4          Economische internationalisering en verdieping van de interne
                                            markt (1984-1994)                                               97
                             4.2.5          Respect voor beleidsdiversiteit bij gedeelde Europese sociale
                                            zorgen (1995-2002)                                             101
                  4.3        Flexibilisering van de Europese governance op sociaal terrein                105
                  4.4        Het sociaal en werkgelegenheidsbeleid in de Europabrede Unie                  112
                             4.4.1          Uitgangssituatie voor de uitbreiding                           112
                             4.4.2          Werkloosheid                                                   114
                             4.4.3          Pensioenen                                                     118
                             4.4.4          Eenheid en verscheidenheid in een Europabreed sociaal model 119
                  4.5        Conclusies en aanbevelingen                                                   119
6                 5          Het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid                       129
                  5.1        Inleiding                                                                    129
                  5.2        De ontwikkeling van het gbvb                                                 130
                             5.2.1          De europeanisering van het buitenlands en veiligheidsbeleid   130
                             5.2.2          Motieven voor samenwerking                                     133
                             5.2.3          De gbvb-beleidsmix                                             137
                  5.3        Het gbvb in de Europabrede Unie                                              142
                             5.3.1          Een grotere Unie, een sterker gbvb?                           142
                             5.3.2          Uitdagingen voor de slagvaardigheid op het terrein
                                            van het gbvb                                                  144
                  5.4        Vormen van governance voor een meer slagvaardig gbvb                         146
                             5.4.1          Een meer coherent gbvb                                        146
                             5.4.2          Meer institutionele synergie                                  148
                             5.4.3          Een meer effectieve besluitvorming                             151
                             5.4.4          Gecoördineerd optreden                                         153
                             5.4.5          Nauwere samenwerking                                          154
                             5.4.6          Een meer slagvaardig edvb                                      159
                  5.5        Conclusies en aanbevelingen                                                   162
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>                                                                              inhoudsopgave
6   De samenwerking op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken        169
6.1 Inleiding                                                               169
6.2 De ontwikkeling van de jbz-samenwerking in Europa                       170
    6.2.1        Europese samenwerking naast voortdurend nationaal optreden 170
    6.2.2        De ontwikkeling naar communautaire jbz-samenwerking         171
    6.2.3        De ontwikkeling van bindende instrumenten                   174
    6.2.4        Kopgroepen en uitzonderingsposities                         175
    6.2.5        Vasthouden aan unanimiteit                                  177
    6.2.6        Geringe bereidheid tot lastenverdeling                      178
6.3 jbz-samenwerking in de Europabrede Unie                                  179
    6.3.1        Bewaking van de buitengrenzen en illegale immigratie       180
    6.3.2        Asiel- en immigratiebeleid                                 184
    6.3.3        Politiesamenwerking                                        186
6.4 Vormen van governance voor een meer slagvaardige jbz-samenwerking       189
    6.4.1        Inleiding                                                  189
    6.4.2        De beperkte implementatiecapaciteit in de Midden- en
                 Oost-Europese landen                                       189
    6.4.3        Bewaking van de buitengrenzen                              190
    6.4.4        Asiel- en immigratiebeleid                                 194
    6.4.5        Politiesamenwerking                                        199             7
    6.4.5        Justitiële samenwerking                                    203
6.5 Conclusies en aanbevelingen                                             206
7   Slagvaardigheid in de Europabrede Unie                                   215
7.1 Inleiding                                                                215
7.2 Europeanisering en slagvaardigheid na de uitbreiding                     217
7.3 Omgaan met diversiteit                                                  220
7.4 Institutionele variatie, coördinatie en differentiatie                   222
    7.4.1        Variatie binnen de communautaire methode                    222
    7.4.2        Harde en zachte coördinatievormen                           227
    7.4.3        Nauwere samenwerkingsvormen                                234
7.5 Nieuwe governance-methoden: de rol van de Commissie en de
    nationale parlementen                                                   238
    Literatuur                                                              245
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>  sl agva ardigheid in de europabrede u nie
8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>                                                                                  samenvatting
samenvatting
De Europese Unie (eu) staat aan de vooravond van de meest omvangrijke uit-
breiding uit haar geschiedenis. Tien kandidaat-lidstaten uit Midden- en Oost-
Europa, Malta, Cyprus en Turkije bereiden zich voor op het lidmaatschap.
Naar verwachting zal een eerste groep van tien landen omstreeks midden 2004
gaan toetreden. Deze ontwikkeling heeft vergaande implicaties voor de besluit-
vaardigheid in de Unie. Het bereiken van consensus tussen alle huidige 15 lid-
staten brengt nu al de nodige problemen met zich mee. Met een grotere groep
landen zal dat nog lastiger en tijdrovender worden. Dat geldt temeer doordat de
tien beoogde lidstaten uit Midden- en Oost-Europa beschikken over een bedui-
dend lager sociaal en economisch ontwikkelingspeil, minder bestuurlijk vermo-
gen en geringere Europese beleidservaring. De eu van 25 of meer lidstaten zal dus
veel meer diversiteit in uitgangspunten en belangen gaan herbergen.
De Europabrede Unie begeeft zich in toenemende mate op politiek gevoelige
beleidsterreinen die direct raken aan de traditionele staatssoevereiniteit.
Het project voor de monetaire unie (emu) bijvoorbeeld is omgeven met uiteen-
lopende visies op de noodzaak en het einddoel van de samenwerking (uiteindelijk                9
toch een politieke unie, een confederatie of een Europese economische rege-
ring?), onzekerheid over de welvaartseffecten en ook vrees voor een aantasting
van nationale instituties van de verzorgingsstaat. Minstens zo controversieel is de
Europese veiligheidspolitieke samenwerking en de politiële en justitiële samen-
werking. Onderling wantrouwen tussen de lidstaten en sterk nationaal bepaalde
voorkeuren maken dat de besluitvorming hierover nog altijd plaatsvindt bij
unanimiteit.
Europeanisering van beleid
Achter de paradoxale ‘europeanisering’ van politiek beladen, nationaal gekoes-
terde beleidsonderdelen schuilen uiteenlopende ontwikkelingstendensen.
Processen van internationalisering begrenzen de effectiviteit van het nationale
beleid en nopen tot meer gezamenlijke besluitvorming en collectief optreden.
Zo was het ‘1992-project’ ter verdieping van de interne markt een gezamenlijk
intern Europees antwoord op de internationalisering van het bedrijfsleven en de
achterblijvende productiviteitsgroei. Dit gaf op zijn beurt weer impulsen aan de
vorming van de emu. De goede werking daarvan noopt tot het coördineren van
het nationale begrotingsbeleid en, in het verlengde daarvan, het economische en
sociale beleid. Interne markt en emu tezamen stimuleren weer de pogingen tot
afstemming van het domein van Justitie en Binnenlandse Zaken (jbz) op onder-
delen als de bewaking van de buitengrenzen, het asielbeleid en de aanpak van de
georganiseerde misdaad en valsemunterij. De omwentelingen in Midden- en
Oost-Europa en de veranderende rol van de Verenigde Staten in de Europese
veiligheid vormen belangrijke externe krachten achter de verbreding van de
Europese samenwerking naar het terrein van het Buitenlands- en Veiligheids-
beleid (gbvb). Nu de eu ‘s werelds grootste handelsblok is en de euro na de dollar
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                              de belangrijkste mondiale valuta vertegenwoordigt, groeit de behoefte aan cohe-
                              rent (diplomatiek, handelspolitiek en militair) optreden en een daadwerkelijk
                              gemeenschappelijk beleid dat uitgaat van gezamenlijke Europese waarden.
                              Zorgen over slagvaardigheid en legitimiteit
                              Deze parallelle processen van toenemende diversiteit binnen een uitgebreide
                              Unie en groeiende vraag naar verdere samenwerking op politiek gevoelige
                              beleidsterreinen leiden tot zorgen over de slagvaardigheid en legitimiteit van
                              Europees handelen. Hoe kan de Europabrede Unie nadere maatregelen nemen
                              voor de aanpak van grensoverschrijdende kwesties en gemeenschappelijke uitda-
                              gingen? Hoe kunnen die maatregelen niet alleen effectief maar ook legitiem zijn,
                              in de zin dat de besluitvorming volgens van tevoren bepaalde (democratische)
                              regels verloopt en de belangen van de betrokken partijen (waaronder ook die van
                              de minderheid) worden meegewogen? Kortom, welke vormen van governance
                              kunnen de slagvaardigheid van de uitgebreide Unie versterken, terwijl zij tevens
                              legitiem zijn?
                              Dergelijke vragen zijn al enige tijd het onderwerp van debat op de hoogste rege-
                              ringsniveaus. De Europese regeringsleiders hebben erkend dat het Verdrag van
10                            Nice niet de noodzakelijke institutionele hervormingen heeft gerealiseerd om de
                              Unie op de toekomst voor te bereiden. Begin 2002 is de Europese Conventie van
                              start gegaan om een volgende Intergouvernementele Conferentie (igc) voor te
                              bereiden. De Conventie onderzoekt onder meer de mogelijkheid tot vereenvou-
                              diging en eventuele splitsing van de eu-verdragen, de bevoegdheidsverdeling
                              tussen de eu en de lidstaten, de rol van de nationale parlementen in de Europese
                              besluitvorming en de status van het Europese Handvest van de Grondrechten.
                              De grondige reflectie hierop en de uitvoering van een eventueel bereikt akkoord
                              zullen geruime tijd in beslag nemen. In de tussentijd hebben beleidsmakers
                              behoefte aan manieren om via het bestaande institutionele instrumentarium
                              urgente inhoudelijke gemeenschappelijke vraagstukken het hoofd te kunnen
                              bieden. Dit rapport formuleert aanbevelingen om in deze urgente behoefte te
                              voorzien, onafhankelijk van het eventuele latere resultaat van de Conventie.
                              Deze aanbevelingen kunnen echter wel een bijdrage leveren aan het debat over de
                              Conventie. Het rapport bouwt voort op de analyses uit het wrr-rapport Naar
                              een Europabrede Unie (2001), dat handelt over het proces van toetreding tot de eu
                              van de kandidaat-lidstaten uit Midden- en Oost-Europa en de uitvoerings- en
                              handhavingsproblematiek van na het toetredingsproces.
                              institutionele variatie en differentiatie van rechten en
                              plichten zijn onmisbaar
                              De belangrijkste conclusie van dit rapport luidt dat de slagvaardigheid van de
                              Europabrede Unie van 25 lidstaten reeds nu is gebaat met het benutten van de
                              mogelijkheden tot institutionele variatie. Het gaat dan niet alleen om variatie
                              binnen de communautaire methode, maar ook harde en zachte vormen van
                              coördinatie alsmede differentiatie van rechten en plichten tussen de lidstaten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>                                                                                     samenvatting
Daarmee kan worden voorkomen dat lidstaten in de komende jaren bekneld
raken door al te uniformerende regels en wetgeving of systematisch zware druk
ondervinden om zich op politiek te gevoelige beleidsonderdelen te conformeren
aan meerderheidsbesluiten. Dergelijke situaties vergroten immers de kans op
beleidsimpasses. Het tempo voor het bereiken van gemeenschappelijke doelen
zou dan steeds vaker worden bepaald door de ‘langzaamste’ lidstaat.
Bovendien zou een vicieuze cirkel kunnen ontstaan van implementatietekorten,
afnemend onderling vertrouwen en afnemende effectiviteit en legitimiteit van
een aantal onderdelen van het Europese beleid.
In dit rapport zijn relatief recent geëuropeaniseerde beleidsterreinen onderzocht:
de emu, het sociaal en werkgelegenheidsbeleid, het gbvb en de samenwerking op
het terrein van jbz (hfst. 3 t/m 6). Dit onderzoek laat zien dat negatieve scena-
rio’s bepaald niet denkbeeldig zijn. Nu al blijken ten aanzien van urgente vraag-
stukken als de macro- en micro-economische coördinatie, de werkgelegenheid,
de interne en externe veiligheid, asiel en immigratie de nationale politieke gevoe-
ligheden groot te zijn. Daardoor stuit het uitbreiden van besluitvorming bij
gekwalificeerde meerderheid op politieke grenzen, net als het verbreden van het
initiatiefrecht van de Europese Commissie. Het vinden van consensus kost veel
tijd, is met forse onzekerheid omgeven en levert vaak uitkomsten op die verre                     11
van optimaal zijn. Het eu-beleidsproces is trouwens al complex, ondoorzichtig
en naar binnen gekeerd. Het onttrekt zich nog al eens aan de publieke controle en
ook nationale parlementen hebben er slechts in beperkte mate zicht en invloed
op. Juist onder die omstandigheden wordt het vinden van contextgevoelige,
innovatieve vormen van governance steeds essentiëler voor slagvaardige besluit-
vorming.
Een scala van governance-vormen
De geschiktheid van uiteenlopende governance-vormen laat zich niet beoordelen
via algemene uitspraken over de voor- en nadelen van ‘de’ communautaire
methode naast bijvoorbeeld ‘de’ open coördinatiemethode (ocm) of ‘de’ nauwere
samenwerking. Juist de specifieke institutionele vormgevingsaspecten zoals de
ruimte voor minimumharmonisatie en de rol van nationale parlementen in niet-
bindende coördinatieprocessen kunnen van doorslaggevend belang zijn voor de
effectiviteit en legitimiteit van het te voeren beleid. Daarnaast zijn het de beleids-
specifieke motieven voor samenwerking, padafhankelijkheden en omstandig-
heden die mede bepalen welke institutionele oplossingen effectief en legitiem
zijn.
Tegen die achtergrond is het zinvol verschillende vormen van Europese gover-
nance analytisch te herleiden tot een aantal onderliggende institutionele keuzen.
Deze betreffen onder meer de vraag of wordt ingezet op nationaal beleidsoptreden
of Europese samenwerking, het specifieke institutionele kader waarbinnen Euro-
pese samenwerking wordt ontplooid en de aard en reikwijdte van de deelname
van verschillende actoren aan de samenwerking. Dit maakt het mogelijk verschil-
lende governance-vormen in uiteenlopende beleidscontexten te evalueren en tot
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                              voorstellen voor verbetering of aanvulling daarvan te komen. Hieronder beper-
                              ken we ons tot enkele hoofdlijnen van de aanbevelingen uit het rapport. Deze
                              worden ondersteund door de conclusies en aanbevelingen uit de beleidshoofd-
                              stukken (zie de laatste par. van hfst. 3 t/m 6).
                              • Benut de variatiemogelijkheden binnen de communautaire methode
                              De communautaire methode kent in feite een reeks verschillende institutionele
                              opties. De vorm van samenwerking is altijd bindend, maar de rol en bevoegd-
                              heden van verschillende actoren (zoals de Commissie en de lidstaten), het
                              gehanteerde instrumentarium en de participatie van de lidstaten kunnen enigs-
                              zins variëren.
                              De klassieke communautaire methode past vrij goed bij de algemeen onderschre-
                              ven principes van negatieve marktintegratie en de uitwerking daarvan in wet-
                              geving. Alle lidstaten kunnen zich van tevoren committeren aan het einddoel,
                              het collectieve goed in de vorm van de interne markt. Hoewel er herverdeling-
                              effecten optreden, is het liberaliseringsproces betrekkelijk oncontroversieel en
                              legitiem, beschikt de nationale verzorgingsstaat over financiële middelen voor
                              compensatie en biedt het Hof de directe betrokkenen juridische zekerheid.
12                            Bij vormen van positieve marktintegratie ligt dit al gecompliceerder en politiek
                              gevoeliger. De aanpak van grensoverschrijdende milieuvraagstukken waarover
                              grote kennisonzekerheid bestaat biedt hiervan een treffend voorbeeld. Het doel
                              van samenwerking kan weliswaar eenduidig worden omschreven als het onder-
                              vangen van negatieve externe effecten, maar de welvaartseffecten op de lange
                              termijn zijn niet eenduidig. Bovendien kan de sociale en economische diversiteit
                              tussen de lidstaten leiden tot onevenredig zware lasten voor groepen onder-
                              nemers, arbeiders en consumenten in sommige sectoren, regio’s of lidstaten.
                              Daar komt nog bij dat de nationale stelsels en instituties sterk verschillen en vaak
                              kunnen rekenen op een grote mate van legitimiteit. Van de Europese instituties
                              zoals het Europees Parlement en de Europese Commissie is die legitimiteit lang
                              niet altijd gegarandeerd. Door al deze factoren wordt de besluitvorming over
                              collectief optreden en gezamenlijke regelgeving lastiger en is de ruimte voor
                              beleidsconvergentie beperkter. Het centraliseren van bevoegdheden en het
                              centraal uitvaardigen van implementatievoorschriften botst dan met de nood-
                              zaak om plaatselijke kennis en expertise in te schakelen. In dergelijke situaties
                              dient meer te worden gewerkt met governance-vormen die een grotere mate van
                              nationale en lokale diversiteit toestaan, zoals wederzijdse erkenning, minimum-
                              harmonisatie of hardere vormen van beleidscoördinatie onder toezicht van de
                              Commissie.
                              • Experimenteer met harde en zachte coördinatievormen
                              Het strategisch experimenteren met verschillende coördinatieprocessen kan
                              uitmonden in waardevolle aanvullingen op bindende, communautaire methoden
                              van governance. Voorwaarde is echter wel dat zorgvuldig wordt verkend onder
                              welke omstandigheden bepaalde coördinatievarianten wel, en onder welke ze
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>                                                                                  samenvatting
niet effectief en legitiem zijn. Hoe ‘harder’ wordt toegezien op het behalen van de
brede Europese doelstellingen, hoe minder beleidsruimte lidstaten resteert voor
eigen, nationale programma’s. Daardoor kan de legitimiteit van dergelijke proces-
sen, althans voor zover die is ingebed in nationale doelstellingen, onder druk
komen. Maar bij al te veel vrijblijvendheid laat de effectiviteit ervan te wensen
over. Waar het om gaat is dus de juiste balans te vinden tussen effectiviteit en
legitimiteit op Europees én nationaal niveau. Die balans varieert per beleids-
onderdeel en per lidstaat.
Indien het stimuleren van nationaal beleidsleren voorop staat en de nationale
institutionele setting zeer divers is (zie o.m. de werkgelegenheid, de sociale
uitsluiting in hfst. 4), dient voldoende speelruimte te worden behouden voor de
nationale overheden om zich te concentreren op een beperkt aantal urgente
beleidsopgaven die passen binnen de bredere, gemeenschappelijk aanvaarde
Europese doelstellingen. Dit voorkomt dat lidstaten uitsluitend lippendienst
bewijzen (en bestuurlijke capaciteit verliezen) aan taken die niet passen bij hun
eigen prioriteiten. Indien het tegengaan van schadelijke Europese beleidsconcur-
rentie via het versterken van de implementatie de primaire doelstelling is (zie
o.m. het acquis voor gezondheid en veiligheid op de werkplek en de wapen-
export, resp. hfst. 4 en 5) dienen de coördinatieprocessen ‘harder’ te zijn.                   13
Op die beleidsonderdelen zijn heldere procedures voor naming en shaming
nodig, eventueel ondersteund door de ‘dreiging’ van juridische
(minimum)harmonisatie.
Indien cruciale Europese collectieve belangen in het geding zijn maar niettemin
omwille van de effectiviteit en legitimiteit voldoende nationale beleidsruimte
nodig is (de stabiliteit en waarde van de euro, de houdbaarheid van pensioenen,
hfst. 3 en 4) dienen de bestaande procedures voor de begrotingstekorten en hun
trends te worden versterkt door hardere regels op onderdelen, autonome oorde-
len door de Commissie en een grotere betrokkenheid van de nationale parlemen-
ten. Deze laatste zouden zich in ieder geval moeten buigen over de globale econo-
misch richtsnoeren, die immers het nationale economische beleid betreffen.
Indien het borgen van collectieve belangen direct wordt geschaad doordat de
nationale beleidsruimte te groot is, is (minimum)harmonisatie die een opstap
vormt naar communautarisering een vereiste. Dit is bijvoorbeeld het geval voor
het asielbeleid (hfst. 6). Een gemeenschappelijk en geharmoniseerd Europees
asielbeleid moet voorkomen dat een negatieve spiraal ontstaat van beleidsconcur-
rentie die het beleid ondermijnt van lidstaten met een regime dat asielzoekers
relatief goed beschermt.
• Benut de nauwere samenwerking binnen het eu-kader
Gedifferentieerde integratie binnen de eu is een beproefde manier van omgaan
met diversiteit in de eu. Lidstaten die dieper willen en kunnen integreren
worden zo niet opgehouden door de landen die niet mee willen of kunnen doen.
Het rapport schetst een aantal voorwaarden waaronder deze samenwerkings-
vorm binnen de eu een alternatief biedt dat slagvaardiger, legitiemer en meer in
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                              lijn met het Nederlandse belang is. Een belangrijke voorwaarde is dat nationaal
                              optreden niet effectief is om een beleidsprobleem op te lossen, of leidt tot
                              beleidsconcurrentie met negatieve effecten. Voorts is er een zekere uniformiteit
                              noodzakelijk in het beleidsoptreden die via niet-bindende vormen van samen-
                              werking zoals bijvoorbeeld de open coördinatiemethode niet of onvoldoende snel
                              tot stand kan worden gebracht (denk aan de harmonisatie van het asielbeleid,
                              hfst. 6). Het mechanisme van naming and shaming dat bij de ocm moet leiden tot
                              convergentie, kan met name in conflictueuze situaties in het voordeel werken
                              van grotere landen, die deze politieke druk gemakkelijker kunnen weerstaan dan
                              een land als Nederland.
                              Daarnaast moet gelden dat het gebruik van meerderheidsbesluitvorming leidt tot
                              een groot legitimiteitstekort en/of implementatieproblemen en een gebrekkige
                              beleidseffectiviteit. Op bepaalde beleidsterreinen (bijvoorbeeld defensie, hfst. 5)
                              ontbreekt de legitimiteit om landen tegen hun wil te verplichten tot deelname aan
                              een samenwerkingsinitiatief. Op andere terreinen is de eu voor de implementatie
                              van zijn beslissingen dermate afhankelijk van implementatie door de lidstaten
                              (bijvoorbeeld op het gebied van het visabeleid, hfst. 6), dat non-implementatie
                              dreigt bij het gebruik van meerderheidsbesluitvorming. De beleidshoofdstukken
14                            illustreren dat onder bepaalde condities de nauwere samenwerking binnen het
                              eu-kader een volwaardig en onmisbaar alternatief biedt.
                              Nauwere samenwerking buiten de eu om leidt tot legitimiteitsproblemen door-
                              dat dan een exclusieve club van landen een besluit voorkookt of een regime
                              ontwerpt dat later zal moeten gelden voor een groot aantal andere eu-lidstaten
                              zonder dat zij in de deliberatie daarover zijn gekend. Voorbeelden daarvan bieden
                              de directoraten in het gbvb (hfst. 5) en het Schengen-regime (hfst. 6). Dergelijke
                              regimes missen bovendien de democratische controle op Europees niveau, de
                              onafhankelijke rechterlijke toetsing en de verschillende waarborgen voor klei-
                              nere lidstaten die de eu wel biedt.
                              In veel gevallen gaat er een grote dynamiek uit van de optie tot nauwere samen-
                              werking. Sinds de ratificatie van het Verdrag van Amsterdam is er verschillende
                              keren gedreigd met het gebruik van nauwere samenwerking. Dit bracht op zich-
                              zelf al consensusvorming, zoals bijvoorbeeld in het geval van de Italiaanse oppo-
                              sitie tegen het Europese Arrestatiebevel. Daarnaast zijn er onder bepaalde
                              omstandigheden centripetale effecten te verwachten rondom een initiatief voor
                              nauwere samenwerking waardoor op termijn alsnog alle lidstaten eraan zullen
                              deelnemen. In een uitgebreide Unie dient overigens wel tegen die krachten
                              gewaarschuwd te worden. Immers, het ondermijnt de Europabrede solidariteit
                              als lidstaten wel bereid maar niet in staat zijn mee te doen met een bepaald
                              samenwerkingsinitiatief en daardoor aan mogelijke negatieve gevolgen van zo’n
                              initiatief worden blootgesteld. De komende igc moet dan ook uitmonden in een
                              overbruggingsmechanisme dat helpt deze landen op een later tijdstip bij het
                              samenwerkingsinitiatief te betrekken.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>                                                                             samenvatting
De raad meent met zijn verkenning van de wisselwerking tussen urgente beleids-
vraagstukken en governance-methoden tevens een inhoudelijke bijdrage te leve-
ren aan het debat over de Europese Conventie.
                                                                                          15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>                                                                                  ten geleide
ten geleide
Dit rapport is voorbereid door een interne projectgroep van de wrr. Voorzitter
was prof.dr. J.L.M. Pelkmans, lid van de raad. Verder maakten deel uit van de
projectgroep: de voorzitter van de wrr prof. mr. M. Scheltema, dr. W. Asbeek
Brusse (projectcoördinator), drs. D.W. J. Broeders, dr. A.C. Hemerijck,
drs. B.R. Limonard en drs. M. Sie Dhian Ho. Gedurende een deel van het
onderzoek hebben ook dr. J. Colijn, drs. H. van Maanen, drs. P. Overeem en
R. de Ruiter bijdragen geleverd aan de werkzaamheden van de projectgroep.
In 2001 publiceerde de wrr het rapport Naar een Europabrede Unie. Rapporten
aan de regering nr.59 Den Haag: Sdu. Dit adviseert over het proces van toetreding
van de kandidaat-lidstaten uit Midden- en Oost-Europa tot de Europese Unie (de
toetredingsproblematiek) en het behoud van de verworvenheden van de Unie na
de toetreding (de uitvoerings- en handhavingsproblematiek). De thematiek in dit
rapport bouwt voort op deze thema’s door in te gaan op het vraagstuk van de
slagvaardige besluitvorming na de uitbreiding van de Unie.
Ter ondersteuning van de analyses in dit rapport zijn twee werkdocumenten                     17
gepubliceerd:
• A. Hobza (2002) CEE Candidate countries on the Way to Eurozone. wrr
    Working document W 131, Den Haag.
• E. Philippart en M. Sie Dhian Ho (2001) Pedalling against the wind. Strategies
    to strengthen the EU’s capacity to act in the context of enlargement. wrr
    Working document W 110, Den Haag.
Bij de voorbereidingen van het rapport zijn vele personen geraadpleegd. De raad
is hen zeer erkentelijk voor hun waardevolle informatie, suggesties en commen-
taren. Voor de inhoud van het rapport is alleen de raad verantwoordelijk.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>                                                                                       inleiding
1   inleiding
1.1 de achtergrond en aanleiding van het r apport
    De Europese Unie (eu) staat aan de vooravond van de meest omvangrijke uit-
    breiding uit haar geschiedenis.1 Dertien landen zijn momenteel kandidaat voor
    het lidmaatschap van de eu. Met tien landen zijn de onderhandelingen over de
    toetredingsvoorwaarden tijdens de Europese Raad van Kopenhagen afgesloten:
    Hongarije, Polen, Tsjechië, Slowakije, Estland, Letland, Litouwen, Slovenië,
    Malta en Cyprus. Met Bulgarije en Roemenië zijn de onderhandelingen nog
    gaande, terwijl ze met Turkije nog niet zijn begonnen. Naar verwachting zal de
    eerste groep van tien landen in mei 2004 toetreden.
    Deze ontwikkeling heeft vergaande implicaties voor de besluitvorming in de
    Unie. Immers, het bereiken van consensus tussen alle huidige 15 lidstaten brengt
    nu al de nodige problemen met zich mee. Met een grotere groep landen zal dat
    nog lastiger en tijdrovender worden. Dat geldt temeer doordat de tien beoogde
    lidstaten uit Midden- en Oost-Europa een beduidend lager ontwikkelingspeil en
    minder bestuurlijk vermogen hebben dan de huidige lidstaten. Ook hun ervaring                19
    met het eu-beleidsproces is nog pril. De eu van 25 of meer lidstaten zal dus veel
    meer diversiteit in uitgangspunten en belangen moeten herbergen.
    In deze Europabrede Unie zal overeenstemming moeten worden bereikt over de
    aanpak van veelal politiek gevoelige gemeenschappelijke problemen, zoals de
    opvang van asielzoekers, de houdbaarheid van de pensioenen en de bestrijding
    van de georganiseerde misdaad. Ook externe uitdagingen vragen om een geza-
    menlijk Europees antwoord: van conflicten in het nabije buitenland tot de drei-
    ging van het internationale terrorisme.
    Slagvaardige en legitieme besluitvorming
    In dit rapport staat de vraag centraal hoe de Unie na de uitbreiding slagvaardig
    kan blijven optreden in het licht van nieuwe uitdagingen. Tot nu toe is slagvaar-
    digheid de belangrijkste bron van legitimiteit voor de eu: de output-legitimiteit.
    Voor burgers staat immers voorop dat de eu daar optreedt ter behartiging van
    hun belangen waar dat individuele lidstaten minder goed afgaat, en dan bij
    uitstek op slagvaardige en daadkrachtige wijze (Scharpf 1999; Pinder 2001).
    Daarnaast neemt dit rapport een aantal randvoorwaarden in beschouwing die
    eveneens van belang zijn voor de legitimiteit van het eu-beleid. De problemen
    rond de ratificatie van het Verdrag van Maastricht en de negatieve uitslag in het
    eerste Ierse referendum over het Verdrag van Nice hebben namelijk duidelijk
    gemaakt dat de stilzwijgende consensus onder de Europese bevolking die de
    beginjaren van de Europese Gemeenschap kenmerkte, beduidend is afgebrokkeld.
    Een goede beleidsinhoud en adequate beleidsprestaties blijken geen voldoende
    voorwaarde te zijn voor de acceptatie door burgers van regels uit Brussel.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                              De overdracht van bevoegdheden naar de eu heeft de afstand tussen burgers en
                              politiek verder vergroot. Er ontbreekt een levendige Europese politieke arena
                              waarbij de burgers zich betrokken voelen. Zij krijgen soms de indruk dat ‘zij daar’
                              beslissen over ‘ons hier’ op een manier die geen recht doet aan nationale en regio-
                              nale eigenheden. De complexiteit van de Europese besluitvorming draagt ook al
                              niet bij aan een breed publiek draagvlak voor Unie-optreden en aan de overtui-
                              ging dat Europese regelgeving moet worden nageleefd. Deze en andere aspecten
                              van het ‘democratisch tekort’ voeden de scepsis en apathie ten aanzien van de
                              eu.2 In zo’n omgeving is het van belang apart aandacht te besteden aan de wijze
                              waarop eu-beleid totstandkomt: is de besluitvorming volgens bepaalde (demo-
                              cratische) regels verlopen; zijn belangen van de betrokken partijen, ook die van
                              de minder machtige, meegewogen; en is het besluitvormingsproces transparant
                              en begrijpelijk voor de burger? Aan deze voorwaarden voor legitimiteit (input-
                              legitimiteit) zal in dit rapport apart aandacht worden besteed.
                              Blijvend slagvaardig en legitiem eu-optreden is van speciaal belang voor Neder-
                              land. Met zijn open economie is Nederland gebaat bij verder gemeenschappelijk
                              optreden op gebieden als internationale handel, fiscaliteit en veiligheid.
                              Open betekent immers ook kwetsbaar voor bijvoorbeeld onoorbare internatio-
20                            nale belastingconcurrentie en grensoverschrijdende criminaliteit. Nederland stelt
                              ook hoge eisen aan het milieu, het sociaal beleid en de consumentenveiligheid.
                              Dit zijn terreinen van nationaal beleid die onder toenemende druk staan van
                              economische europeanisering en mondialisering en waarvoor derhalve geldt dat
                              goede regelgeving slagvaardig beleid op eu-niveau vergt. Daarnaast is voor een
                              ‘middelgroot’ land als Nederland, met geprononceerde opvattingen over inter-
                              nationale vraagstukken, extern een slagvaardig optredende Unie gewenst.
                              Ten aanzien van de legitimiteit van eu-beleid heeft Nederland eveneens speci-
                              fieke preoccupaties. Zo is ons land erop gebrand dat in een uitgebreide, meer
                              heterogene Unie de grote lidstaten niet de weg van de minste weerstand kiezen
                              door via informele onderlinge afspraken tot initiatieven te komen in plaats van de
                              Uniestructuren daarvoor te gebruiken.
                              Governance in de Europabrede Unie
                              De discussie over de slagvaardigheid en legitimiteit van het eu-optreden speelt
                              zich af tegen de achtergrond van een bredere zoektocht naar nieuwe vormen van
                              governance die zowel binnen nationale staten, tussen staten onderling als in
                              internationale organisaties plaatsvindt. De aanleiding hiertoe is ten eerste de
                              voortschrijdende internationalisering. Hierdoor verspreidt het statelijk gezag
                              zich over publieke actoren – lokaal, regionaal, nationaal en bovennationaal – en
                              niet-publieke actoren. Vandaar dat de term governance en niet government wordt
                              gebruikt. Onder druk van dat diffusieproces vormen zich nieuwe ideeën over de
                              rol van de centrale overheid (concentratie op kerntaken), de relatie tussen staat en
                              civil society (minder hiërarchisch, samenwerking in netwerken), de maatschap-
                              pelijke verantwoordelijkheid van publieke en private actoren (via convenanten
                              ter zelfregulering van private partijen) en de vorm van de democratie (de crisis
                              van de partijdemocratie). Tezelfdertijd wordt een discussie gevoerd over good
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>                                                                                   inleiding
governance. Oorspronkelijk werd door internationale organisaties en donor-
landen aan ontwikkelingslanden ‘goed bestuur’ als voorwaarde voor hulpver-
strekking gesteld. Tegenwoordig wordt steeds meer de vraag gesteld of die inter-
nationale organisaties, waaronder ook de eu valt, zelf wel zo goed (lees: demo-
cratisch) worden bestuurd.
Als onderdeel van deze zoektocht naar nieuwe vormen van governance heeft de
Europese Commissie de hervorming van het Europese bestuur tot een van haar
strategische doelen uitgeroepen. Die hervorming kan ten dele plaatsvinden
binnen de bestaande Europese verdragen, maar een meer ingrijpende herziening
in het kader van het debat over de toekomst van de eu moet volgens de Commis-
sie niet worden geschuwd. Het rapport Europese governance. Een Witboek heeft
hiertoe de aftrap gegeven (Europese Commissie 2001a). Daarin propageert de
Commissie onder andere het openbreken en vereenvoudigen van het Europese
beleidsproces, teneinde meer burgers en organisaties te betrekken in de vorming
en implementatie van het eu-beleid. Ook roept zij op meer gebruik te maken van
verschillende vormen van governance, waar mogelijk minder centralistisch en
niet in alle gevallen bindend van aard. Hierbij valt te denken aan coördinatie
naast regulering en aan regulering via kaderrichtlijnen naast verordeningen
(Europese Commissie 2001a: 4). Over de vraag onder welke omstandigheden de                   21
inzet van welke instrumenten adequater zou zijn spreekt de Commissie zich in
het Witboek echter niet uit.
Terwijl aan dit rapport werd gewerkt, heeft de discussie over de toekomst van de
eu zich verder ontwikkeld. De regeringsleiders hebben erkend dat het Verdrag
van Nice niet alle noodzakelijke institutionele hervormingen heeft gerealiseerd
om de Unie op de toekomst voor te bereiden. Begin 2002 is de Europese Conven-
tie van start gegaan om op een unieke, meer inclusieve manier een volgende
Intergouvernementele Conferentie (igc) voor te bereiden, die waarschijnlijk in
de loop van 2003 zal beginnen. Uit de vragen die zijn opgenomen in de Verkla-
ring van de Europese Raad van Laken van december 2001 over de toekomst van
de eu blijkt dat er weinig taboes meer zijn. Getuige die vragen betreft deze post-
Nice-discussie primair het constitutionele niveau. Zo onderzoekt de Conventie
onder andere de vereenvoudiging en eventuele splitsing van de eu-verdragen, de
bevoegdheidsverdeling tussen de eu en de lidstaten, de rol van de nationale
parlementen in de Europese besluitvorming en de status van het Europese Hand-
vest van de Grondrechten.
De invalshoek van dit rapport wijkt af van deze constitutionele discussie.
Dit rapport is in hoofdzaak gericht op de slagvaardigheid van de uitgebreide Unie
op een aantal cruciale beleidsterreinen. Het onderzoekt hoe direct na de uitbrei-
ding de tot dusver belangrijkste bron van legitimiteit van de eu, de beleids-
prestaties voor de burger, kan worden behouden of vergroot. De noodzaak hier-
toe is immers al in 2004 aan de orde, wanneer de eerste kandidaten naar
verwachting zullen toetreden en de igc wellicht nog gaande is.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                   1.2        de opzet van het r apport
                   1.2.1      discussiebijdr age
                              De zorg om slagvaardigheid en legitimiteit van de uitgebreide Unie heeft inmid-
                              dels al heel wat discussies over nieuwe vormen van governance en ideeën voor
                              hervorming gegenereerd. Op de volgende manieren wil de wrr een bijdrage
                              leveren aan deze discussies.
                              Wanneer welke vormen van governance?
                              Ten eerste is het zinvol aandacht te besteden aan een vraag die in het eerder-
                              genoemde Witboek over Europese governance van de Europese Commissie is
                              blijven liggen: onder welke omstandigheden zijn welke vormen van governance
                              de meest aangewezen manier van optreden? Het leeuwendeel van de literatuur
                              hierover betreft ofwel algemene analyses van de sterkten en zwakten van een
                              bepaalde governance-methode, ofwel evaluaties van het succes of falen van een
                              bepaalde vorm van beleidsvoering op een bepaald beleidsterrein. Illustratief is in
                              dit verband de omvangrijke literatuur over kopgroepvorming en over de toepas-
                              sing van de zogenoemde open coördinatiemethode (ocm) bij het sociaal beleid.
22                            Voordat aanbevelingen kunnen worden gedaan, zijn er echter meer context-
                              gevoelige en vergelijkende analyses nodig: op welke manier worden de effectivi-
                              teit en legitimiteit van verschillende governance-methoden beïnvloed door de
                              aard van het beleidsterrein waarop en de situatie waarin zij worden toegepast?
                              Om die reden worden in dit rapport vier belangrijke eu-beleidsterreinen onder
                              de loep genomen, te weten het beleid van de Economische en Monetaire Unie
                              (emu), het Europese sociale en werkgelegenheidsbeleid, het Gemeenschappelijk
                              Buitenlands en Veiligheidsbeleid (gbvb) en de samenwerking inzake Justitie en
                              Binnenlandse Zaken (jbz). De rechtvaardiging van de keuze hiervan is tweeledig.
                              Ten eerste zijn dit beleidsterreinen die naar verwachting zullen worden geken-
                              merkt door een grote dynamiek na de uitbreiding; de druk tot samenwerking op
                              deze gebieden zal groot zijn. Ten tweede zullen deze terreinen ook worden
                              gekenmerkt door een grote diversiteit tussen de lidstaten in sociaal-economische
                              belangen, ideologische voorkeuren, institutionele geschiedenissen en geopoli-
                              tieke belangen. Om die reden is het waarschijnlijk dat nieuwe vormen van gover-
                              nance noodzakelijk zullen zijn om de slagvaardigheid te garanderen.
                              Om inzicht te krijgen in de toepasbaarheid van verschillende institutionele
                              oplossingen zal worden bekeken welke daarvan tot nu toe zijn gekozen op de
                              onderhavige beleidsterreinen en waarom. De toepasbaarheid van bepaalde
                              vormen van governance wordt namelijk mede bepaald door de aansluiting bij die
                              institutionele geschiedenis. Daarnaast zullen de problemen die zich voordoen op
                              de desbetreffende beleidsterreinen nader worden bestudeerd, omdat ook deze
                              van invloed zijn op de effectiviteit en legitimiteit van verschillende governance-
                              vormen. Tevens zal aandacht worden besteed aan de dynamiek op de verschil-
                              lende beleidsterreinen. Zo is het mogelijk dat samenwerkingsinitiatieven tussen
                              een beperkt aantal landen op bepaalde terreinen een centripetale dynamiek te
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>                                                                                      inleiding
zien geven, terwijl dit zwaan-kleef-aan-effect op andere terreinen uitblijft,
bijvoorbeeld door de aantrekkelijkheid van free riding buiten het samenwerkings-
initiatief. Oplossingen die in eerste instantie suboptimaal zijn, kunnen zich zo
ten goede ontwikkelen, terwijl deze dynamiek in andere gevallen uitblijft.
Analyse van vormen van governance
Ten tweede wil de wrr een bijdrage leveren aan het debat door de ideeënvor-
ming over verschillende vormen van governance nauwkeurig te analyseren.
Opties zoals nauwere samenwerking in kleine groepen, meer accommoderende
vormen van regulering zoals kaderrichtlijnen en minimumharmonisaties, en
niet-bindende coördinatiemethoden analyseert men veelal slechts in algemene
termen. Men vergelijkt dan ‘de’ communautaire methode met ‘de’ methode van
open coördinatie en ‘het’ alternatief van kopgroepvorming. Maar de specifieke
vormgeving en inrichting van die governance-vormen kunnen juist van door-
slaggevend belang zijn voor de effectiviteit en legitimiteit van deze initiatieven.
Voorbeelden zijn de rol van de Commissie en de nationale parlementen in niet-
bindende coördinatieprocessen of de vraag of kopgroepen binnen of buiten de
eu-kaders in het leven worden geroepen. Om algemeenheden te voorkomen,
zullen de verschillende vormen van governance in dit rapport worden herleid tot
een aantal onderliggende institutionele keuzen. Deze analyse biedt de mogelijk-                 23
heid op een systematische manier naar verbeteringsmogelijkheden te zoeken.
Visieontwikkeling
Ten derde wil de wrr bijdragen aan de mogelijkheid voor Nederlandse beleids-
makers om een strategische visie te ontwikkelen op de nieuwe vormen van
governance in Europa. De omarming door sommige beleidsmakers van zachtere
vormen van beleidscoördinatie en de Nederlandse inspanning in de aanloop naar
de Europese Raad van Nice om nauwere samenwerking van een groep lidstaten
binnen de eu te vergemakkelijken, zijn door velen gekenmerkt als een zorgwek-
kende breuk met ‘de communautaire traditie’ van Nederland. Tegen de achter-
grond van deze discussies besteedt dit rapport aandacht aan de mogelijkheid om
via verschillende governance-vormen Nederlandse belangen te behartigen op de
vier geselecteerde beleidsterreinen. Bij de evaluatie daarvan zal niet alleen naar de
ideale optie worden gekeken, maar nadrukkelijk ook naar second best-opties.
Immers, een onhaalbaar ideaal als inzet bij het eu-overleg draagt het gevaar in
zich dat Nederland wordt overvallen door minder wenselijk geachte scenario’s.
Doorgangsproblematiek
Ten slotte levert dit rapport ook een bijdrage aan de discussie over wat wel de
‘doorgangsproblematiek’ wordt genoemd. Direct na de toetreding is een situatie
te verwachten waarin de huidige en nieuwe lidstaten op verschillende terreinen
verdergaande initiatieven zullen willen ontplooien, terwijl de nieuwe lidstaten
op die terreinen eerst nog beleidstaken moeten uitvoeren die betrekking hebben
op reeds bestaande verplichtingen. Zo zullen de nieuwe lidstaten na de toe-
treding nog niet direct toetreden tot de eurozone; eerst moeten zij aan de wel-
bekende Maastricht-criteria voldoen. Ook de controles aan de grenzen tussen de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                              huidige lidstaten en de nieuwe lidstaten zullen niet meteen worden opgeheven;
                              eerst moeten de nieuwe lidstaten het hele zogenoemde Schengen-acquis3 hebben
                              uitgevoerd. Meer in het algemeen geldt dat veel tijd en moeite van de kandidaat-
                              lidstaten in de jaren na de toetreding zal gaan zitten in het verminderen van
                              implementatietekorten op vele onderdelen van de eu-regelgeving en -verplich-
                              tingen. In die periode waarin zij nog druk doende zijn met dit doorgangstraject
                              beslissen zij echter al wel mee over nieuwe eu-initiatieven. De complicaties die
                              deze situatie kan opleveren, komen eveneens in dit rapport ter sprake.
                   1.2.2      doelstelling
                              De doelstelling van dit rappor t luidt:
                              Het inventariseren en ontwerpen van vormen van governance die de slagvaardig-
                              heid van de uitgebreide Unie kunnen versterken, die tevens legitiem zijn en de
                              mogelijkheid tot behartiging van Nederlandse belangen waarborgen.
                              Het eerste ijkpunt in de evaluaties is dus de slagvaardigheid van de verschillende
                              vormen van governance. Die slagvaardigheid heeft twee aspecten. Het eerste
                              aspect betreft de beleidsinhoudelijke effectiviteit, ofwel het probleemoplossend
24                            vermogen of de doeltreffendheid. Het gaat hier om de adequaatheid van een
                              beleidsreactie om de oorzaken van een probleem aan te pakken. Om dit
                              probleemoplossend vermogen van een bepaalde beleidsreactie te bepalen, is te
                              rade gegaan bij probleemgeoriënteerd beleidsonderzoek uit verschillende disci-
                              plines (Scharpf 1997: 11). Zo is van kennis uit de monetaire economie gebruikge-
                              maakt om het probleemoplossende vermogen van verschillende strategieën te
                              beoordelen voor de doorgang naar het laatste stadium van de emu en de deel-
                              name aan de euro.
                              Als het beleidsprobleem is geanalyseerd en er beleidseffectieve oplossingen zijn
                              geïdentificeerd, is het tweede aspect van belang: de institutioneel-bestuurlijke
                              effectiviteit (het handelingsvermogen). Immers, de beleidsreactie moet totstand-
                              komen in een proces van strategische interactie tussen verschillende actoren met
                              uiteenlopende belangen en uitgangspunten en uiteenlopende capaciteiten om de
                              uitkomst van dit proces te beïnvloeden, en in een beleidscontext die is bepaald
                              door vroegere institutionele keuzen (‘padafhankelijkheid’). Bij de beschouwing
                              van de institutioneel-bestuurlijke effectiviteit van verschillende vormen van
                              governance is vooral gebruikgemaakt van inzichten uit de politicologie, bestuurs-
                              kunde en sociologie. Daarbij is gekeken naar de institutioneel-bestuurlijke effec-
                              tiviteit op zowel eu-niveau als nationaal niveau. Om een voorbeeld te geven:
                              meerderheidsbesluitvorming is een effectieve strategie om te komen tot beslui-
                              ten op eu-niveau, maar de effectiviteit ervan kan op nationaal niveau tegenvallen
                              vanwege de onwil of het onvermogen van de lidstaten om het besluit daadwerke-
                              lijk uit te voeren.
                              Hoewel slagvaardigheid het hoofdcriterium in de analyses vormt, worden daar-
                              naast andere criteria als randvoorwaarde gehanteerd, te weten de legitimiteit van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>                                                                                         inleiding
      de oplossingsrichtingen en de mogelijkheid tot waarborging van de Nederlandse
      belangenbehartiging. Legitimiteit refereert aan de overtuiging dat een bepaalde
      orde of beleidsmaatregel gerechtvaardigd gezag bezit en daarom steun verdient.
      Duidelijk is dat de legitimiteit van vormen van governance vooraf moeilijk is vast
      te stellen. Wel kan worden beargumenteerd dat het de legitimiteit ten goede komt
      indien aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan, zoals een besluitvormingspro-
      ces dat volgens bepaalde (democratische) regels verloopt, waarin de belangen van
      alle betrokken partijen (ook van de minder machtige) worden meegewogen, en
      dat voor de burgers transparant en begrijpelijk is. Als tweede randvoorwaarde is
      gekeken naar de mate waarin de verschillende vormen van governance de moge-
      lijkheid tot behartiging van Nederlandse belangen en uitgangspunten waarbor-
      gen. Daarbij is primair een procedurele invalshoek gekozen: welke governance-
      vormen maken het mogelijk om de Nederlandse beleidsambities te realiseren en
      de Nederlandse invloed op dit beleidsproces te waarborgen?
1.2.3 centr ale vr agen en opbouw van het r apport
      Hoofdstuk 2 presenteert een zestal institutionele keuzen waarop verschillende
      Europese vormen van governance zijn te herleiden. Door deze herleiding tot
      institutionele keuzen kan men de governance-vormen evalueren en komen tot                    25
      voorstellen voor verbetering daarvan. Op basis van het kader uit hoofdstuk 2
      zullen in de daaropvolgende hoofdstukken vier beleidsterreinen onder de loep
      worden genomen: het monetaire beleid in de emu, het Europese sociaal en werk-
      gelegenheidsbeleid, het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid
      (gbvb) en de samenwerking inzake Justitie en Binnenlandse Zaken (jbz). In de
      hoofdstukken 3 tot en met 6 zullen per beleidsterrein de volgende onderzoeks-
      vragen worden beantwoord:
      1. Welke institutionele keuzen zijn tot nu toe gemaakt voor de aanpak van
          beleidsvraagstukken op het onderhavige terrein?
      2. Wat zijn de drijvende krachten achter de Europese agendering van beleids-
          vraagstukken op het desbetreffende terrein en welke beleidsvraagstukken
          zullen naar verwachting worden geagendeerd na de uitbreiding? Welke bron-
          nen van conflicten (als gevolg van diversiteit tussen belangrijke Europese
          actoren) doen zich omtrent deze vraagstukken na de uitbreiding voor?
      3. Welke vormen van governance kunnen voor zulke potentiële conflicten een
          oplossing bieden en hoe kunnen deze worden beoordeeld op basis van de
          criteria slagvaardigheid, legitimiteit en mogelijkheden voor behartiging van
          Nederlandse belangen?
      Hoofdstuk 7 grijpt terug op de doelstelling van dit rapport en biedt een aantal
      algemene institutionele aanbevelingen over governance in een Europabrede Unie
      die worden geïllustreerd met bevindingen uit de beleidshoofdstukken.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                   noten
                   1
                              De Europese Unie bestaat sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Maas-
                              tricht (november 1993) en omvat onder andere de Europese Economische
                              Gemeenschap (eeg), die door het Verdrag van Maastricht werd omgedoopt tot de
                              Europese Gemeenschap (eg). Gemakshalve wordt in dit rapport de aanduiding
                              Europese Unie ook gebruikt wanneer ontwikkelingen vóór 1993 worden bespro-
                              ken en wanneer wordt gerefereerd aan beleid dat strikt genomen eg-beleid is.
                   2
                              Veelgenoemde aspecten van het democratisch tekort van de eu zijn onder andere
                              (Weiler, Haltern en Mayer 1995; Weiler 1999):
                   •          de vergrote afstand tussen burger en bestuur (en het de-legitimerende effect hier-
                              van) die verplaatsing van politieke bevoegdheden naar de eu impliceert;
                   •          een aantasting van de balans tussen de uitvoerende en wetgevende macht, in het
                              voordeel van de eerste, als gevolg van de verplaatsing van de politieke besluitvor-
                              ming naar de eu;
                   •          het feit dat het Europese Parlement niet voorziet in de functie van publiek en
                              politiek forum (o.a. doordat de echte beslissingen niet daar worden genomen,
                              door gebrek aan (media)belangstelling, door taalproblemen, door het ontbreken
26                            van trans-Europese politieke partijen, enz.);
                   •          het feit dat verplaatsing van bevoegdheden naar de eu impliceert dat nationale
                              belangen die minder ervaren zijn in belangenbehartiging op transnationaal
                              niveau aan invloed inboeten;
                   •          nationale politieke voorkeuren vinden geen directe vertaling in Europese beslis-
                              singen (bijvoorbeeld: de bevolking van een lidstaat kan een centrum-rechtse rege-
                              ring kiezen en toch geconfronteerd worden met centrum-links beleid uit de eu);
                   •          een algemeen gebrek aan transparantie;
                   •          het ontbreken van een gecoördineerd parlementair optreden tussen nationale
                              parlementen en het Europese Parlement als tegenhanger voor de uitvoerende
                              macht die eveneens op verschillende niveaus optreedt;
                   •          het feit dat belangrijke regelgeving totstandkomt in een ‘comitologie’-proces,
                              waarin een adequaat niveau van publieke input en verantwoording ontbreekt en
                              dat wordt gekenmerkt door ongelijke toegang tot de beleidsvorming.
                   3
                              Het zogenoemde acquis omvat alle gemeenschappelijke verworvenheden
                              (verdragen, besluiten, wet- en regelgeving, jurisprudentie enz.) van de eu.
                              ‘Schengen-acquis’ wordt in dit rapport gebruikt ter aanduiding van het acquis dat
                              oorspronkelijk is ontwikkeld binnen de context van het Akkoord van Schengen
                              (buiten de structuren van de Europese Unie) en dat door het Verdrag van Amster-
                              dam is opgenomen in de verdragen van de Europese Unie. Sindsdien is het dus
                              eu-acquis, dat ook volledig moet worden overgenomen en geïmplementeerd
                              door kandidaat-lidstaten. Een deel ervan moet reeds bij de toetreding zijn geïm-
                              plementeerd, een ander deel moet worden uitgevoerd als voorwaarde voor de
                              opheffing van de binnengrenzen. Voor de opheffing van de binnengrenzen is een
                              aparte – unanieme – beslissing van de jbz-Raad nodig, nadat de Schengen-evalu-
                              atiegroep van de Raad de nieuwe lidstaat ‘Schengen-rijp’ heeft verklaard.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>                                                    vormen van governance in de uitgebreide europese unie
2   vormen van governance in de uitgebreide
    europese unie
2.1 inleiding
    Om in Europees verband tot probleemoplossing te komen, is er door de jaren
    heen een scala van governance-vormen ontwikkeld. Daarvan heeft de commu-
    nautaire methode wellicht de meeste bekendheid verworven. Deze vormen van
    governance zijn in feite te herleiden tot een aantal onderliggende institutionele
    keuzen, zo blijkt uit de analyse in dit hoofdstuk. Door deze analyse wordt ten
    eerste duidelijk dat binnen ‘de’ communautaire methode aanzienlijke institutio-
    nele variatie mogelijk is. Ten tweede wordt een beeld verkregen van de beschik-
    baarheid van aanvullingen op en alternatieven voor de communautaire methode.
    De afgelopen decennia is tevens gebleken hoe dynamisch governance in de eu is.
    Zo hebben kopgroepen zich ontwikkeld tot eu-brede initiatieven en zijn niet-
    bindende vormen van samenwerking geëvalueerd tot bindende wetgeving.
    Dit hoofdstuk schetst een raamwerk voor de analyses op de vier beleidsterreinen
    die in de volgende hoofdstukken centraal staan. In paragraaf 2.2 komen de drij-                       27
    vende krachten achter de agendering van vraagstukken op Europees niveau aan
    bod. Paragraaf 2.3 gaat in op de mogelijke bronnen van conflicten over beleids-
    reacties. Paragraaf 2.4 biedt een overzicht van de mogelijke vormen van gover-
    nance en de institutionele keuzen die eraan ten grondslag liggen.
2.2 de drijvende kr achten achter de agendering van
    problemen op europees niveau
    Het startpunt van de analyses in dit rapport is de constatering dat steeds meer
    problemen op Europees niveau worden geagendeerd. Beleidsvraagstukken euro-
    peaniseren: er is een toenemend bewustzijn van de onderlinge afhankelijkheid
    van Europese actoren. Interne en externe, technische en politieke, feitelijke en
    door ideeën gestuurde factoren vormen in combinatie en elkaar wederzijds
    versterkend, de drijvende krachten achter dit proces.1
    Interne en externe factoren
    De interne context betreft maatschappelijke ontwikkelingen in Europa die
    aanleiding geven tot agendering van problemen op Europees niveau. Een voor-
    beeld is het toenemende milieubewustzijn. Als gevolg hiervan vragen de betrok-
    ken partijen om Europese milieumaatregelen voor het bereiken van een level
    playing field voor economische spelers (dezelfde milieunormen voor vergelijk-
    bare producenten). Andere actoren verlangen de realisatie van ‘pure’ milieu-
    doelen, zoals bijvoorbeeld biodiversiteit.
    De externe context refereert aan mondiale ontwikkelingen waarop de Europese
    landen moeten reageren, zoals mondiale concurrentieverhoudingen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                              Ondernemingen en vakbonden dringen bijvoorbeeld aan op Europese initiatie-
                              ven teneinde het concurrentievermogen te versterken.
                              Feitelijke en door ideeën gestuurde factoren
                              De europeanisering van beleidsvraagstukken kan worden gestuurd door feitelijke
                              ontwikkelingen. Een voorbeeld is de opkomst van transnationale problemen,
                              zoals het internationale terrorisme. In het midden van de jaren zeventig van de
                              vorige eeuw werd de zogenaamde Trevi-groep in het leven geroepen als reactie
                              op de dreiging van internationaal terrorisme. In de jaren tachtig werden de Trevi-
                              structuren en -mechanismen versterkt naar aanleiding van geconstateerde
                              verbanden tussen terrorisme, georganiseerde misdaad en drugshandel (Monar
                              2001c: 753). De aanslagen op 11 september 2001 hebben een grote opleving van
                              eu-activiteit op dit gebied te zien gegeven.
                              Ook ideeën kunnen een belangrijke impuls vormen. Ideeën over bijvoorbeeld de
                              schadelijke gevolgen van beleidsconcurrentie en de vrees voor een race to the
                              bottom inzake belastingen of sociaal of milieubeleid hebben geleid tot beleids-
                              voorstellen op eu-niveau. Ook vormden de ideeën over de collectieve verant-
                              woordelijkheid van de eu ten opzichte van Midden- en Oost-Europese landen een
28                            sterke factor achter initiatieven voor die regio (Sedelmeier 2000). Voorstellen op
                              het gebied van het gbvb zijn deels geïnspireerd door beleidsmakers die menen dat
                              de eu zich moet ontwikkelen tot een politiek systeem met statelijke trekken,
                              waaronder een volwaardig buitenlands en defensiebeleid.
                              Technische en politieke factoren
                              Een vergelijkbaar onderscheid betreft Europese initiatieven met een technische
                              dan wel een politieke achtergrond. De vooruitgang op het gebied van de informa-
                              tie- en communicatietechnologie is gepaard gegaan met een snelle groei van
                              nieuwe vormen van misdaad (zoals cyber crime). Vanwege het transnationale
                              karakter van deze misdaad vraagt het bestrijden ervan om een Europese aanpak.
                              Een ander voorbeeld van een technische drijvende kracht is de zogenoemde func-
                              tionele spill-over. Daaronder wordt verstaan dat integratie in de ene sector ‘over-
                              loopt’ in de andere, voorheen niet-geïntegreerde sector. Zo heeft de voortschrij-
                              dende economische integratie in de eu, met name de ontwikkeling van de interne
                              markt, een scala van activiteiten tot gevolg gehad op de voorheen weinig geïnte-
                              greerde terreinen van jbz. Als gevolg van het vrije verkeer, de toegenomen
                              economische interdependentie en de liberalisering van het grensoverschrijdend
                              financieel verkeer zijn de grenzen tussen de lidstaten steeds minder effectief als
                              beheersinstrument en obstakel voor asielzoekers, illegale immigranten en
                              misdaad. Zonder de vorming van een interne markt zouden jbz-initiatieven
                              waarschijnlijk een geringere reikwijdte en intensiteit hebben bereikt dan nu het
                              geval is (Monar 2001c: 754).
                              Europese initiatieven kunnen ook uitgesproken politiek gemotiveerd zijn.
                              Lidstaten ontplooien bijvoorbeeld bepaalde Europese initiatieven uit overwegin-
                              gen van politieke symboliek of om het onderlinge vertrouwen te versterken.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>                                                 vormen van governance in de uitgebreide europese unie
Zij proberen bepaalde nationale problemen te europeaniseren om zo tot een
zekere lastenverdeling te komen, of om beleidsinitiatieven uit te kunnen stellen
of juist te kunnen versnellen, of om impopulaire maatregelen toe te kunnen
schrijven aan ‘Brussel’. Ook kunnen belangrijke Europese actoren thema’s agen-
deren met als (neven)doel hun eigen positie te versterken of de legitimiteit van de
eu als politiek systeem te vergroten. De bereidheid van het verenigde Duitsland
om de Duitse mark te verruilen voor de euro was deels politiek gemotiveerd.
Hetzelfde gold voor de Duitse initiatieven om de samenwerking inzake jbz te
agenderen tijdens de igc van 1990-1991. Hier waren het vooral de disproportio-
nele groei van asielaanvragen in Duitsland, de wens tot verdeling van deze last en
de poging tot depolarisering van het binnenlandse asieldebat die de Duitse rege-
ring aanzetten tot europeanisering van deze kwesties. Een staaltje van politieke
bliksemafleiding via Europa werd in 1997 vertoond door de Belgische regering,
die in reactie op de ‘affaire Dutroux’ het initiatief nam tot een gemeenschappe-
lijke Europese actie om mensensmokkel en seksuele uitbuiting van kinderen te
bestrijden. De politieke boodschap luidde dat dergelijke misdaden een Europees
en geen exclusief Belgisch probleem vormden.
Als er steeds meer problemen op de Europese agenda belanden, europeaniseert
vaak ook de probleemoplossing. Statelijke en niet-statelijke actoren in Europa                         29
worden zich bij hun probleemoplossing steeds meer bewust van hun onderlinge
afhankelijkheid en reageren daarop (Scharpf 2000: 10-11). De informatie-uitwis-
seling over beleidspraktijken tussen West- en Oost-Europese landen, regio’s en
steden is enorm toegenomen, niet-gouvernementele organisaties (ngo’s) trans-
nationaliseren snel, en producten en productiefactoren bewegen steeds vrijer
over Europese grenzen. Nagenoeg alle actoren en sectoren staan in enige mate
bloot aan deze europeanisering van probleemoplossingen, maar er zijn natuurlijk
grote verschillen in de mate en het tempo waarin dat gebeurt. Economisch gedrag
europeaniseert over het algemeen sneller dan sociaal en politiek gedrag, aan-
gezien bedrijven meer gewend zijn grensoverschrijdend te werken dan vak-
bewegingen en ngo’s, hoewel deze hun achterstand snel inhalen (Hoetjes 1996:
180). Ook zijn er grote verschillen tussen de beleidsterreinen: terwijl de euro-
peanisering van productstandaarden al snel opkwam als gevolg van toenemende
internationale handel, vertoont het strafrecht pas recentelijk symptomen van
europeanisering.
Gezien de grote verschillen per beleidsterrein zullen in de hoofdstukken 3 tot en
met 6 de drijvende krachten van de europeanisering apart per beleidssector
worden beschouwd, om zo tot uitspraken te komen over de te verwachten
beleidsvraag in de uitgebreide Unie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                   2.3        bronnen van dissensus over beleidsvorming in de eu
                              Terwijl het beleid steeds meer europeaniseert en de uitgebreide Europese Unie
                              aldus een volle beleidsagenda tegemoet gaat, zal het steeds lastiger worden om
                              binnen de eu tot consensus te komen. Consensus is echter nog steeds de domi-
                              nante besluitvormingscultuur binnen de eu. Het grote aantal betrokken actoren,
                              alsmede hun heterogene belangen en uitgangspunten kunnen het lastig maken
                              om over beleidsinitiatieven tot overeenstemming te komen. Deze paragraaf laat
                              zien welke factoren daarbij van belang zijn en op welke wijze zij in de uitgebreide
                              Unie een bron van mogelijke conflicten kunnen gaan vormen.
                              Sociaal-economische verschillen
                              De uitbreiding heeft een sterke toename van sociaal-economische verschillen
                              binnen de Unie tot gevolg. Onder die omstandigheden is het waarschijnlijk dat
                              preferenties flink zullen verschillen en belangen meer dan eens zullen botsen.
                              Zo zou de harmonisatie van sociaal beleid op het niveau van de Nederlandse
                              normen het concurrentievermogen van minder ontwikkelde regio’s kunnen
                              bedreigen. Nieuwe zware investeringsrichtlijnen op milieugebied zouden de
                              overheidsbudgetten kunnen belasten die ook nodig zijn voor investeringen in
30                            inhaalgroei van achtergebleven regio’s. Voor een streng en kostbaar waterkwali-
                              teitsbeleid zou er in minder dichtbevolkte gebieden mogelijk minder animo
                              bestaan. Ook is het denkbaar dat nieuwe lidstaten die naar verwachting voorlopig
                              nog niet aan de Maastricht-criteria voldoen, zich voegen bij de huidige critici van
                              het informele karakter van de eurogroep en de wijze waarop deze kopgroep als
                              feitelijke caucus de Ecofin-Raad domineert.
                              Geografische verschillen
                              Ook uit de zeer uiteenlopende geografische ligging kunnen verschillende
                              (geo)politieke belangen voortvloeien. Regio’s en lidstaten zullen naar verwach-
                              ting relatief meer belangstelling tonen voor hun eigen directe externe omgeving.
                              Gedacht kan worden aan een ‘Atlantische’ dan wel ‘Continentale’ opstelling in
                              het gbvb, of aan een oriëntatie op de ‘Noordelijke dimensie’, de regio rond de
                              Middellandse Zee of de regio van het voormalige Oostblok. Er zullen ook uitge-
                              sproken belangenconflicten kunnen voortvloeien uit verschillen in geografische
                              ligging. Zo is het denkbaar dat in tijden van spanning met Rusland initiatieven
                              tot kritische gemeenschappelijke acties in gbvb-kader gevoeliger liggen voor
                              landen die aan Rusland grenzen en/of sterk afhankelijk zijn van de invoer van
                              energie vanuit Rusland. Verder impliceert een ligging aan de buitengrenzen van
                              de Unie een disproportioneel zware last voor de landen die de grensbewaking en
                              de opvang van asielzoekers over land moeten regelen. Deze landen zullen waar-
                              schijnlijk sterker aandringen op een eerlijker verdeling van deze lasten binnen de
                              Unie.
                              Naast de uiteenlopende geografische ligging worden ook het verschil in grootte
                              van de lidstaten en de sterke toename van het aantal kleine lidstaten gezien als
                              mogelijke bron van onenigheid binnen de eu.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>                                                 vormen van governance in de uitgebreide europese unie
Politieke en culturele verschillen
Bevolkingsgroepen verschillen ook in hun politieke sympathieën en gevoeligheden
als gevolg van uiteenlopende politieke geschiedenissen en culturele tradities.
Dit kan resulteren in allerlei botsingen, variërend van meningsverschillen over
voorkeursbehandelingen van voormalige koloniën in handels- en immigratie-
kwesties tot gevoelige onenigheden over de behandeling van minderheden,
bijvoorbeeld de Russische minderheid in de Baltische landen.
Ideologische verschillen
Verschillen in ideologische tradities en opvattingen over de rol van de staat ten
opzichte van de markt, de bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende
niveaus van sturing in de Unie en de modus operandi van de eu vormen mogelijk
ook een obstakel bij het vinden van overeenstemming (Scharpf 1999: 77-78).
Meningsverschillen over voornamelijk Franse ideeën over de vorming van een
‘economische regering’ op eu-niveau ter vervolmaking van de emu en de Britse
afwijzing daarvan zijn bijvoorbeeld deels tot verschillen in economische tradities
te herleiden. De voormalig centraal geleide economieën hebben na de val van de
Muur soms min of meer gedwongen specifieke West-Europese of Amerikaanse
visies op de juiste balans tussen staat en markt gehanteerd als richtsnoer voor hun
transformaties. Zij zullen na de toetreding waarschijnlijk nog verder blijven                          31
zoeken naar de voor hen meest wenselijke institutionele balans. Ook over de
arbeidsverdeling tussen het eu-, nationale en subnationale sturingsniveau lopen
de standpunten uiteen. Zo zijn sommige beleidsmakers in Duitsland, daartoe
aangezet door de deelstaten, geïnteresseerd in het idee van een Kompetenzkatalog,
terwijl nogal wat beleidsmakers elders dit beschouwen als het onnodig rigide
maken van het politieke systeem. Ten aanzien van de nieuwe lidstaten uit Midden-
en Oost-Europa lopen de speculaties uiteen. Zouden ze een grotere gevoeligheid
tentoonspreiden ten aanzien van het delen van soevereiniteit, nadat zij zich pas net
aan onderdrukking hebben ontworsteld? Of zouden zij juist een enthousiasme
voor Europese samenwerking inbrengen, dat herinnert aan de politieke gedreven-
heid van de founding fathers in de jaren vijftig van de vorige eeuw?
Bestuurlijke en juridische verschillen
Een laatste mogelijke bron van conflict zijn de verschillen in bestuurlijke en
juridische praktijken, beleidspatronen en instituties (Scharpf 1999: 80-82).
Binnen de huidige Unie zijn er al grote verschillen in institutionele inrichting,
nationale beleidsstijlen en bestuurlijke en juridische praktijken; denk alleen al
aan de verschillende inrichting en financiering van de verzorgingsstaat.
De nieuwe lidstaten zullen daar nog hun eigen bestuurs- en juridische culturen
aan toevoegen (Blankenburg 2000; Verheijen 2000). Omdat beleidsinitiatieven
van de eu enige convergentie hiervan vergen, moeten op zijn minst gewoontes
en gehechtheid aan patronen worden overwonnen. Beleidsmatige en institutio-
nele aanpassingen kunnen voor regeringen verder lastig zijn door de oppositie
van machtige binnenlandse belangengroepen. Zeker is dat institutionele aanpas-
sing uiterst kostbaar en tijdrovend is en dat de padafhankelijkheid navenant groot
kan zijn.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                              De hiervoor genoemde voorbeelden van mogelijke beleidsimpasses zijn slechts
                              hypothesen over het conflictpotentieel in de uitgebreide Unie. Het doel van deze
                              paragraaf is geweest de verschillende mogelijke bronnen van dissensus (die deels
                              ook al gelden voor de huidige Unie) toe te lichten. In welke mate dergelijke
                              conflicten daadwerkelijk zullen optreden na de uitbreiding is een van de onder-
                              zoeksvragen van dit rapport. In de hoofdstukken 3 tot en met 6 worden de
                              verschillende bronnen van dissensus voor een aantal beleidssectoren in de uitge-
                              breide Unie nader beschouwd. Waar neemt het potentieel voor belangenconflic-
                              ten toe? Waar leidt de toetreding van nieuwe Europese spelers tot mogelijke
                              nieuwe coalities met enige kritische massa die juist een nieuw momentum aan
                              integratie-initiatieven kunnen geven? Onder welke condities kan de confrontatie
                              van verschillende beleidspraktijken tot leerprocessen leiden? De beantwoording
                              van deze vragen moet inzicht bieden in aard en omvang van de institutionele
                              uitdaging waar het ‘consensusapparaat’ van de eu straks voor staat.
                   2.4        een scal a van governance-vormen
                              De eu heeft in de loop van de tijd een scala van strategieën ontwikkeld om poli-
                              tieke impasses te vermijden en tot overeenstemming te komen over het oplossen
32                            van problemen (Héritier 1999; Scharpf 1999; Philippart en Sie Dhian Ho 2001).
                              Tegen de achtergrond van de aanstaande uitbreiding is bovendien aan de
                              bestaande gereedschapskist van strategieën en governance-vormen een reeks van
                              voorstellen toegevoegd om de slagvaardigheid van de Unie veilig te stellen.
                              Hierna zullen de voornaamste institutionele keuzen die daaraan ten grondslag
                              liggen stapsgewijs worden herleid.
                   2.4.1      institutionele keuzen achter de governance-vorm
                              Onder een governance-vorm wordt hier verstaan een reeks van institutionele
                              keuzen ten aanzien van:
                              1. de vraag of wordt ingezet op nationaal beleidsoptreden of Europese samen-
                                  werking;
                              2. het institutionele kader waarbinnen Europese samenwerking wordt
                                  ontplooid, alsmede de betrokken actoren binnen dat kader;
                              3. de samenwerkingsvariant die wordt gekozen;
                              4. de aard en reikwijdte van de deelname van verschillende actoren aan de
                                  samenwerking (differentiatie van rechten en plichten);
                              5. de methode om tot beslissingen te komen;
                              6. de wijze van financiering van de samenwerking (Sie Dhian Ho 2002).
                              Bij governance-vormen gaat het steeds om het vinden van de balans tussen aan de
                              ene kant de wederzijdse afhankelijkheid tussen de Europese actoren en de daaruit
                              volgende druk om problemen samen op te lossen, en aan de andere kant de wens
                              recht te doen aan uiteenlopende belangen en uitgangspunten van de betrokken
                              actoren. Elk van de zes institutionele keuzen – tot welke overigens niet noodza-
                              kelijkerwijs in deze volgorde hoeft te worden besloten – biedt de mogelijkheid tot
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>                                                  vormen van governance in de uitgebreide europese unie
precieze afstemming in deze balans, mede in het licht van de specifieke beleids-
context. Hierna worden deze keuzen toegelicht, alsmede de mogelijkheid die zij
bieden om tot besluiten en probleemoplossing te komen.
Nationaal of Europees optreden
De eerstgenoemde institutionele stap betreft de keuze voor een nationaal beleids-
optreden of voor Europese samenwerking. De nationale beleidsreactie in een
context van wederzijdse afhankelijkheid wordt ook wel aangeduid als weder-
zijdse aanpassing (Scharpf 2000: 11-13). In dit geval gaan (sub)nationale actoren
door met het maken van (sub)nationaal beleid, zij het dat zij zich bewust zijn van
– dat wil zeggen anticiperen of reageren op – de beleidskeuzen van andere lidsta-
ten (of (sub)nationale eenheden). Nationale of regionale overheden kijken over
de grens naar het beleid dat andere Europese actoren maken, maar werken niet
met hen samen. Deze situatie kan leiden tot beleidsimitatie: effectief Sloveens
biodiversiteitsbeleid wordt dan bijvoorbeeld overgenomen door de Oostenrijkse
overheid of elementen van het Nederlandse Burgerlijk Wetboek worden over-
genomen in het Poolse recht. De onderlinge afhankelijkheid kan overheden ook
ertoe dwingen zich tot op zekere hoogte te richten op beleidsconcurrentie om
mobiele productiefactoren aan te trekken of vast te houden. Voorbeelden hiervan
zijn belastingconcurrentie of concurrentie op het gebied van sociale regelgeving.                       33
Beleidsconcurrentie kan leiden tot een zogenoemde race to the bottom (het ‘Dela-
ware-effect’) indien bedrijven worden aangetrokken door lage maatstaven of
soepele regels. Tegen de achtergrond van de opening van Oost-Europese markten
wordt er door sommigen bijvoorbeeld gevreesd voor een dergelijke neerwaartse
spiraal op onderdelen van het sociale beleid. Beleidsconcurrentie kan echter ook
een race to the top (het ‘California-effect’) tot gevolg hebben, bijvoorbeeld
wanneer consumenten strenge regelgeving als een garantie van superieure
productkwaliteit zien (Vogel 1995, 1997; Scharpf 1999: 89-103).
Institutioneel kader en betrokken actoren
Indien in landen de wens tot Europese samenwerking bestaat, is er een breed
scala van Europese fora beschikbaar, met betrokkenheid van verschillende natio-
nale, transnationale, en supranationale actoren. De eu is veruit het belangrijkste
samenwerkingsverband in Europa. Steeds meer lidstaten hebben zich bij de
oorspronkelijke zes landen gevoegd en steeds meer beleidsproblemen worden in
het kader van de eu aangepakt. Een keuze voor beleidsvorming binnen het eu-
kader impliceert dat de spelers binnen de eu tot een besluit zullen moeten
komen. Het betekent ook dat de regels van de eu moeten worden gerespecteerd.
Dit betreft bijvoorbeeld regels over de betrokkenheid van bepaalde actoren, de
bevoegdheden van het Europese Hof, de verplichtingen ten aanzien van transpa-
rantie en openbaarheid, enz. Deze regels variëren aanzienlijk per beleidsterrein.
Het kan gebeuren dat lidstaten of transnationale Europese actoren opzien tegen
de vereisten die het eu-kader met zich meebrengt, bijvoorbeeld omdat zij
beleidsimpasses verwachten als gevolg van grote belangentegenstellingen tussen
lidstaten, of omdat zij het overleg en de gemeenschappelijke actie in een beperkte
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                              club van grote Europese landen willen houden, zonder inmenging van supra-
                              nationale actoren. In dergelijke gevallen kunnen zij voor een ander institutioneel
                              kader kiezen. Naast de eu bestaat er een breed scala van Europese samenwer-
                              kingsverbanden. Sommige bilaterale of multilaterale kaders omvatten louter
                              lidstaten van de eu, zoals de West-Europese Unie (weu). Andere organen, zoals
                              de Raad van Europa, bestaan uit zowel eu-lidstaten als derde landen. Deze kaders
                              kunnen formele organisaties zijn (zoals de Benelux) of informele (denk aan de
                              Contactgroep tijdens de oorlog in Bosnië), interstatelijke of transnationale (denk
                              aan transnationale verenigingen van beroepsgroepen, unies van vakbewegingen,
                              en koepels van milieubewegingen). In sommige gevallen staan deze kaders hele-
                              maal los van de eu, in andere bestaat er een of andere formele link met de eu.
                              Dit laatste was bijvoorbeeld het geval bij de Schengen-groep, die door de deel-
                              nemende lidstaten werd gezien als een ‘laboratorium’ voor latere eu-brede
                              samenwerking. Een ander voorbeeld zijn de voorstellen die de laatste jaren zijn
                              gedaan door onder andere Joschka Fischer en Jacques Delors om buiten het kader
                              van de eu een (federale) organisatie in het leven te roepen van eu-lidstaten die
                              dieper willen en kunnen integreren.
                              Samenwerkingsvariant
34                            Een derde keuzemogelijkheid bij het afstemmen van de probleemoplossing
                              betreft de specifieke variant van samenwerking of integratie. De meest vergaande
                              vorm is de hiërarchische vaststelling van beleid (centralisatie). Een voorbeeld
                              biedt de Europese Centrale Bank (ecb), die zelfstandig het monetaire beleid
                              bepaalt binnen het in het verdrag vastgelegde mandaat om prijsstabiliteit te
                              behouden. Veelal valt de keuze van de Europese actoren niet op deze vergaande
                              integratietechniek, omdat zij ingrijpende gevolgen heeft voor de soevereiniteit
                              van landen. Er zijn ook minder vergaande samenwerkingsvormen, die telkens via
                              onderlinge beslissingen totstandkomen (joint decision).
                              Een eerste optie binnen de joint-decision-variant is te kiezen voor juridisch niet-
                              bindende vormen van samenwerking in plaats van bindende, zoals verordeningen,
                              richtlijnen en beschikkingen. Niet-bindende samenwerking komt meestal neer op
                              coördinatie of consultatie. Bij consultatie worden activiteiten ontplooid zonder
                              dat men gemeenschappelijke doelen formuleert en beleid afstemt, zoals bijvoor-
                              beeld bij het uitwisselen van informatie. Coördinatie is in de eu een paraplubegrip
                              geworden voor samenwerkingsvormen waarin het nationale beleid van lidstaten
                              onderling wordt afgestemd (via convergentie, arbeidsverdeling en specialisatie, of
                              anderszins) met het oog op het bereiken van gemeenschappelijke doelstellingen.
                              Het uitgangspunt is dat nationaal beleid autonoom is, bijvoorbeeld vanwege de
                              bestaande verdeling van bevoegdheden, terwijl coördinatie een gemeenschappe-
                              lijk belang dient zonder die autonomie geheel of zelfs gedeeltelijk op te geven.
                              Het gemeenschappelijke belang kan in de vorm van precieze of minder precieze
                              doelstellingen worden geformuleerd.
                              Het proces van afstemming kan sterk verschillen in de mate van dwingendheid.
                              Soms is de dwang zo sterk dat de aanduiding ‘niet-bindende’ samenwerking
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>                                                  vormen van governance in de uitgebreide europese unie
strikt gesproken onjuist is. Beleidscoördinatie valt dan ook in harde en zachte
varianten te onderscheiden. Bij de beleidscoördinatie met betrekking tot het
strikte stelsel rond de buitensporige tekortenprocedure en het Stabiliteits- en
groeipact gaat het eerder over een soort bewaking van gedetailleerde verplichtin-
gen van de deelnemers. De ‘hardheid’ wordt mede bepaald door de sanctie in het
geval van non-implementatie van de afstemming. Die sanctie varieert van
melding hiervan in rapportages en al dan niet publieke naming and shaming tot
hoge financiële boetes. Ten behoeve van zachte beleidscoördinatie kunnen
verschillende niet-bindende instrumenten worden ingezet, zoals gentlemen’s
agreements, resoluties, aanbevelingen, adviezen en mededelingen.
Een tweede optie om diversiteit te accommoderen binnen de joint-decision-
variant van samenwerking is te kiezen voor de harmonisatie van beleid van Euro-
pese actoren of het (onder voorwaarden) wederzijds erkennen van elkanders
regels, in plaats van de unificatie van beleid. Door te werken met minimum-
harmonisatie (in welk geval de gemeenschappelijke normen gelden als onder-
grens, waarbij nationale strengere normen zijn toegestaan) of kaderrichtlijnen,
die veelal een aanzienlijke discretie gunnen aan de lidstaten, wordt een mini-
mumnorm of bandbreedte voor het beleid geformuleerd waarbinnen variatie kan
voortbestaan.                                                                                           35
Differentiatie in rechten en plichten
Indien lidstaten of andere Europese actoren sterk verschillen in hun vermogen
en/of bereidheid om samen te werken, kan differentiatie in rechten en plichten
een uitkomst bieden. Door bepaalde actoren een speciale behandeling te geven,
wordt hun diversiteit in feite erkend; zij doen pas in de toekomst of zelfs hele-
maal niet mee met het samenwerkingsinitiatief. Deze optie wordt in toenemende
mate en steeds ingrijpender toegepast. Differentiatie in rechten en plichten – de
laatste jaren wordt zij ook wel ‘flexibiliteit’ genoemd – kan vele vormen aanne-
men (Philippart en Sie Dhian Ho 2001). Zij kan een meersnelhedenkarakter
hebben, in welk geval de lidstaten dezelfde rechten en plichten onderschrijven
maar deze rechten en plichten niet op hetzelfde moment in werking treden voor
alle lidstaten. Een voorbeeld hiervan is het meersnelhedentraject naar de deel-
name aan de euro. Lidstaten kunnen permanente uitzonderingen bedingen van
een heel (sub)beleidsterrein, zoals bijvoorbeeld Denemarken heeft gedaan voor
Titel iv van het eg-Verdrag inzake asiel, immigratie, visa en externe grenzen.
Lidstaten kunnen het recht hebben op een à la carte-basis te kiezen aan welke
beleidsmaatregel ze wel willen deelnemen en aan welke niet. Voorbeelden hier-
van zijn de opt-in-regeling voor het Verenigd Koninkrijk en Ierland voor de
samenwerking inzake visa, asiel, immigratie en de buitengrenzen, en de moge-
lijkheid tot ‘constructieve onthouding’ die lidstaten hebben op gbvb-terrein.
Een groep van lidstaten kan ook nauwer samenwerken op basis van de speciale
bepalingen voor ‘nauwere samenwerking’ die door het Verdrag van Amsterdam
zijn geïntroduceerd in de eu-Verdragen. Tot nu toe is van deze bepalingen nog
geen gebruik gemaakt. De differentiatie kan bovendien formeel, op basis van een
juridische grondslag, of informeel plaatsvinden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                              Besluitvormingsmethode
                              Een vijfde institutionele keuzemogelijkheid betreft de besluitvormingsmethode:
                              er wordt wel of niet overgegaan tot stemming in de Raad. Het leidende principe
                              in de eu mag dan consensus zijn, maar sinds de Eenheidsakte van kracht is, is
                              voor steeds meer beleidsterreinen de mogelijkheid tot besluitvorming bij
                              (gekwalificeerde) meerderheid ingevoerd. Op die beleidsterreinen waar
                              unanimiteit niet langer de regel is, kan het dreigen met een stemming of een
                              daadwerkelijke stemming tot een doorbraak leiden.
                              Financieringsvorm
                              Ook de financiering van de samenwerking kent verschillende varianten.
                              Lidstaten kunnen ervoor kiezen hulp- of herstructureringsprogramma’s te ver-
                              strekken aan landen die wel willen samenwerken maar dat bijvoorbeeld door
                              sociaal-economische oorzaken niet kunnen. Ook kunnen zij mogelijke bezwaren
                              van landen tegen bepaalde besluiten of gemeenschappelijke initiatieven afkopen
                              via side-payments.
                              Door alle hiervoor genoemde institutionele keuzen te verkennen en toe te passen
                              op verschillende beleidscontexten ontstaan uiteenlopende beleidsstrategieën om
36                            Europese problemen het hoofd te bieden. Lidstaten kunnen kiezen voor een
                              nationale reactie dan wel Europese samenwerking, via een bepaald institutioneel
                              kader, met een bepaalde samenwerkingsvariant, middels specifieke financiering
                              en door een eventuele differentiatie van rechten en plichten. Lukt het dan nog
                              niet om tot overeenstemming te komen, dan kunnen de voorstanders van
                              samenwerking in bepaalde gevallen de tegenstanders overstemmen.
                              De inzet van dit rapport op het verbeteren van governance-methoden via institu-
                              tionele vindingrijkheid betekent zeker niet dat de wrr geen oog heeft voor
                              machtsuitoefening binnen Europa, of de lange traditie van afruilen (package-
                              deals) om tot compromissen te komen. Deze praktijken zijn aan de orde van de
                              dag en zullen dat blijven, ook na de uitbreiding. Maar institutioneel vernuft kan
                              ertoe bijdragen dat in een uitgebreide Unie de noodzaak van samenwerking
                              wordt verzoend met de realiteit van toenemende heterogeniteit op steeds meer
                              politiek gevoelige beleidsterreinen.
                   2.4.2      institutionele keuzen achter de communautaire methode en
                              alternatieven
                              De communautaire methode
                              De meest beproefde governance-vorm in de eu is de communautaire methode.
                              Deze is veel besproken, bewierookt en bekritiseerd, maar wordt slechts zelden
                              precies omschreven. Dit rapport beschouwt de communautaire methode eigen-
                              lijk als een verzameling van governance-vormen die bepaalde institutionele
                              kenmerken gemeen hebben. Anders gezegd: als de hiervoor behandelde zes insti-
                              tutionele keuzen nog eens worden langsgelopen, wordt duidelijk dat bepaalde
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>                                                vormen van governance in de uitgebreide europese unie
alternatieven en combinaties verenigbaar zijn met de communautaire methode
en andere niet (zie voor een overzicht tabel 2.1).
De communautaire methode is een vorm van Europese samenwerking (keuze 1).
Het institutionele kader betreft in dit geval de eg (keuze 2). Binnen dit kader
vervult de Europese Commissie als onafhankelijk orgaan en hoeder van de
verdragen een cruciale rol. Zij vertegenwoordigt de Gemeenschap bij internatio-
nale onderhandelingen en is de enige bron van wetgevings- en beleidsvoorstel-
len. Deze voorstellen worden goedgekeurd door de Raad van Ministers en het
Europees Parlement. De beleidsuitvoering is toevertrouwd aan de Commissie en
de lidstaten. Het Europese Hof van Justitie ziet toe op de naleving van het Euro-
pese recht.
Met betrekking tot de samenwerkingsvariant (keuze 3) geldt bij uitstek dat de
term communautaire methode een verzamelnaam is voor verschillende moge-
lijkheden. Het gemeenschappelijke kenmerk is dat de varianten een bindend
karakter hebben. Binnen die randvoorwaarde zijn grote verschillen denkbaar.
Onder de communautaire methode vallen het hiërarchisch vastgesteld (gecentra-
liseerd) beleid, harmonisatie van beleid voortkomend uit gemeenschappelijke
beslissingen (joint decision), alsook wederzijdse erkenning. Hoewel deze drie                         37
samenwerkingsvarianten alle bindend zijn, zijn zij dermate verschillend dat het
aanbeveling verdient ze expliciet te onderscheiden.
De communautaire methode wordt veelal gelijkgesteld met volwaardige deel-
name van alle lidstaten aan beleidsinitiatieven. Toch zijn bepaalde vormen van
differentiatie (keuze 4) niet in tegenspraak met de principes van de communau-
taire methode. Dat geldt in ieder geval voor het gemeenschappelijke eu/eg-
beleid met een gedifferentieerde toepassing van rechten en plichten, waarin de
flexibiliteit doorgaans voor een afgebakende periode wordt verleend op basis van
objectieve verschillen (meestal het onvermogen van de regio en/of de lidstaat om
aan de samenwerking deel te nemen). Ook differentiatie op basis van de verdrags-
bepalingen voor ‘nauwere samenwerking’ is voor initiatieven in de zogenoemde
eerste pijler grotendeels verenigbaar met de communautaire methode.2 De regel
voor nauwere samenwerking is namelijk dat de institutionele rolverdeling en de
procedures die gelden in het desbetreffende beleidsterrein van de eg/eu ook
gelden voor de nauwere samenwerking. In tegenstelling tot het intergouverne-
mentele karakter dat veelvuldig in de media en door politici van nauwere samen-
werking wordt geschetst, impliceert nauwere samenwerking in de eerste pijler
dus nadrukkelijk een centrale rol van de Commissie. Bij het Verdrag van Nice is
echter overeengekomen dat het acquis dat wordt voortgebracht via deze vorm
van nauwere samenwerking geen eu-acquis zal zijn. Op dit punt onderscheidt
deze beleidsstrategie zich dus van de communautaire methode.
Wat de besluitvorming betreft (keuze 5) impliceert de communautaire methode
dat meerderheidsbesluitvorming mogelijk is, hetgeen uiteraard niet uitsluit dat
besluiten bij consensus worden genomen. De financiering (keuze 6) is doorgaans
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>                                                                                                       38
Tabel 2.1        Overzicht van institutionele keuzen achter de communautaire methode en twee alternatieven
                           Communautaire methode                      Open coördinatiemethode                                  Nauwere-samenwerkingsmethode
Nationaal optreden of Euro- • Europese samenwerking                   • Europese samenwerking en nationale aanpassing          • Europese samenwerking voor de deelnemers aan
pese samenwerking                                                      van beleid                                               de nauwere samenwerking; nationaal optreden
                                                                                                                                voor de overige landen
                                                                                                                                                                                   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
Institutioneel kader en    • Samenwerking binnen de eu                • Samenwerking binnen de eu                              • Samenwerking binnen de eu. Het acquis dat via
betrokken actoren          • de Commissie is de enige bron van        • Europese Raad vaardigt richtsnoeren uit                 deze samenwerking wordt voortgebracht is
                             wetgevings- en beleidsvoorstellen        • Lidstaten formuleren nationale actieplannen ter         echter geen eu-acquis, maar acquis van het
                           • Raad van Ministers en Europees            uitvoering van de richtsnoeren                           desbetreffende nauwere-samenwerkingsinitiatief
                             Parlement keuren voorstellen goed        • Commissie en Raad van Ministers monitoren en           • Betrokken actoren en hun bevoegdheden zijn
                           • Beleidsuitvoering hoofdzakelijk door      evalueren nationale actieplannen en doen niet-           afhankelijk van het beleidsterrein waar de
                             de lidstaten en op sommige terreinen      bindende aanbevelingen aan de lidstaten                  nauwere samenwerking wordt ontplooid en de
                             (mede) door Commissie                    • Verschillende modaliteiten zijn mogelijk voor de rol    daar geldende bevoegdheden en procedures
                           • Commissie en Europees Hof van             van de Europese Commissie
                             Justitie zien toe op naleving
Vorm van samenwerking      • Bindende samenwerking:                   • Niet-bindende samenwerking:                            • De vorm van samenwerking wordt vastgesteld
                           1. hiërarchisch vastgesteld, gecentrali-   - gemeenschappelijke evaluatie van de economische          door de groep die deelneemt aan het nauwere-
                             seerd beleid                              situatie                                                  samenwerkingsinitiatief en kan bindend of niet-
                           2. harmonisatie gebaseerd op gemeen-       - overeenstemming over het geschikte economische           bindend zijn
                             schappelijke beslissingen                 beleid (benchmarking/best practice)
                           3. wederzijdse erkenning                   - uitoefening van politieke druk (peer pressure) op
                           4. harde beleidscoördinatie                 basis van niet-bindende politieke instrumenten (bijv.
                                                                       richtsnoeren van de Europese Raad en aanbevelingen
                                                                       van Raad en Commissie)
                                                                      - vrijwillige nationale aanpassing van beleid (mutual
                                                                       learning)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>                                               vormen van governance in de uitgebreide europese unie
uit de eg-begroting, met enige uitzonderingen (zoals het Europese Ontwikke-
lingsfonds).
Zo beschouwd, wordt enigszins duidelijk waarom veel omschrijvingen van de
communautaire methode weinig precies zijn: de communautaire methode omvat
simpelweg vele institutionele strategieën. Deze rijkdom aan varianten wordt
miskend wanneer de communautaire methode in recente discussies als ‘methode
achter het gemeenschappelijk landbouwbeleid’ of ‘integratietechniek van het
verleden’ wordt getypeerd.
Harde en zachte beleidscoördinatie
Alternatieven voor de communautaire methode die hiervoor al ter sprake zijn
gebracht, zijn eveneens te ontleden in een reeks van institutionele keuzen (zie
tabel 2.1). Zo kan de open coördinatiemethode (ocm), een variant van beleids-
coördinatie die sinds de jaren negentig furore maakt, als volgt worden ontleed:
• Zij is een combinatie van nationale aanpassing en Europese samenwerking.
• Zij vindt plaats binnen de kaders van de eu, waarbij de Europese Raad en de
    lidstaten de belangrijkste betrokken actoren zijn (de betrokkenheid van de
    Europese Commissie kan variëren).
• Er wordt voor een niet-bindende vorm van samenwerking gekozen.                                     39
• Alle lidstaten nemen er doorgaans aan deel (maar differentiatie is niet uitge-
    sloten).
• Er wordt via consensus tot beslissingen gekomen.
Het ‘open’ karakter van deze vorm van coördinatie refereert aan het feit dat de
gewenste beleidsaanpassingen in niet-bindende richtsnoeren worden geformu-
leerd, en aan het gegeven dat de deelname aan het coördinatieproces open is
voor verschillende partijen. De grote aandacht voor de ocm gedurende de laatste
jaren laat overigens onverlet dat dit maar één vorm van coördinatie is, en dat er
vele andere varianten van coördinatie in Europa worden ontplooid. Bepaalde
vormen daarvan kennen een vergaande binding, inclusief sancties indien de
afstemming niet plaatsvindt of de doelstellingen niet worden gerealiseerd. Een
voorbeeld van een dergelijke ‘harde’ coördinatievorm is de coördinatie in het
kader van het Stabiliteits- en Groeipact.
Nauwere samenwerking
‘Nauwere samenwerking’ betreft governance-vormen die gekenmerkt worden
door differentiatie van rechten en plichten op basis van de bepalingen voor
nauwere samenwerking uit de verdragen. Deze bepalingen zijn ingevoerd bij het
Verdrag van Amsterdam en zijn versoepeld bij het Verdrag van Nice. Indien een
groep van ten minste acht lidstaten voldoet aan de voorwaarden die in de alge-
mene bepalingen en in de specifieke bepalingen van de verschillende pijlers van
de Unie zijn vermeld, kan deze groep gebruikmaken van de instellingen en
procedures van de Unie om deze samenwerking te realiseren. Uit tabel 2.1 wordt
duidelijk dat nauwere samenwerking eveneens een reeks van institutionele
keuzen herbergt ten aanzien van de rol en bevoegdheden van de betrokken
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                              actoren, de samenwerkingsvariant en de besluitvormingsmethode. Wat deze
                              keuzen gemeen hebben is dat een groep landen voor Europees optreden kiest
                              (terwijl de overige landen dat niet doen), binnen het kader van de eu, op basis
                              van de verdragsbepalingen voor nauwere samenwerking, waarbij de operationele
                              kosten worden gefinancierd door de deelnemende lidstaten (en de administra-
                              tieve kosten uit de eg-begroting komen) tenzij de eu-lidstaten unaniem anders
                              beslissen. Het besluit tot de instelling van een nauwere-samenwerkingsinitiatief
                              kan bij gekwalificeerde meerderheid door de Raad worden genomen. In de
                              tweede pijler is echter voorzien in een ‘noodremprocedure’ die verwijzing door
                              de Raad naar de Europese Raad mogelijk maakt, welke vervolgens unaniem
                              beslist.
                              Dynamiek
                              De keuze van een alternatief voor de communautaire methode is soms perma-
                              nent, maar brengt mogelijk een evolutie naar een andere vorm van governance
                              op gang. Een kopgroep van een klein aantal lidstaten kan bijvoorbeeld een
                              subsysteem binnen de eu blijven, maar kan zich ook ontwikkelen tot een eu-
                              breed initiatief door stapsgewijze toetreding van alle lidstaten. Een soortgelijke
                              dynamiek is denkbaar voor niet-bindende vormen van samenwerking binnen de
40                            eu. Lidstaten kunnen besluiten de samenwerking ten aanzien van een bepaald
                              issue beperkt te houden tot niet-bindende informatie-uitwisseling, het afspreken
                              van benchmarks en peer pressure als in de ocm, of ze kunnen open coördinatie als
                              eerste stap naar bindende regelgeving gebruiken. In het eerst beschreven geval
                              zijn kopgroepvorming en de ocm permanente alternatieven voor de communau-
                              taire methode, in de tweede situatie fungeren zij als opstap naar bindende regel-
                              geving voor alle lidstaten. De hiernavolgende beleidshoofdstukken besteden
                              aandacht aan deze dynamiek, die kan ontstaan in het kielzog van bepaalde insti-
                              tutionele keuzen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>                                                      vormen van governance in de uitgebreide europese unie
noten
1
      De term ‘europeanisering’ wordt in dit rapport in navolging van onder andere
      Fritz Scharpf gebruikt ter aanduiding van een toenemend bewustzijn van de
      wederzijdse afhankelijkheid van Europese actoren en de agendering van issues
      op Europees niveau in reactie daarop (Scharpf 2000). Europeanisering van een
      bepaald issue (bijvoorbeeld van de criminaliteit) impliceert dus niet per se dat de
      probleemoplossing ook (volledig) op Europees niveau (bijvoorbeeld binnen de
      eu) wordt gezocht.
2
      Het Verdrag betreffende de eu kent drie zogenoemde pijlers. De eerste is de
      communautaire pijler, die overeenkomt met de bepalingen van het Verdrag tot
      oprichting van de Europese Gemeenschap, de egks en Euratom. Daaronder
      vallen thema’s als het burgerschap van de Unie, de beleidsterreinen van de
      Gemeenschap, de emu, enz. De tweede pijler omvat het gbvb, dat wordt behan-
      deld in titel v van het Verdrag betreffende de Europese Unie. De derde pijler
      omvat de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken, die wordt behandeld
      in titel vi van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Bij het Verdrag van
      Amsterdam is een deel van de gebieden die onder de derde pijler vielen, over-
      geheveld naar de eerste pijler (het vrij verkeer van personen).                                       41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
42
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>                                                                     de economische en monetaire unie
3   de economische en monetaire unie
3.1 inleiding
    ‘Euroland’ is de veelgebezigde benaming van de huidige groep van 12 eu-lidsta-
    ten waarin de euro is ingevoerd. Deze monetaire unie opereert in een veel breder
    verband, de Economische en Monetaire Unie (emu), waarin alle 15 eu-lidstaten
    deelnemen. De diepgang en de reikwijdte van de emu vormen een blijk van de
    dynamiek van de eg gedurende de afgelopen vijftien jaar. Tegelijk impliceert
    deze dynamiek dat de emu talrijke en vaak hoge eisen stelt aan de deelnemers.
    Dit geldt in nog sterkere mate voor de 12 leden van Euroland. Als de Europese
    Unie straks 25 of meer lidstaten omvat, zullen ook de emu en Euroland worden
    uitgebreid. Het is de vraag of in een emu van 25 en in Groot-Euroland evenzeer
    aan die hoge eisen kan worden voldaan.
    De invoering van de euro in toetredende landen
    Dit hoofdstuk concentreert zich op een tweetal aspecten van de uitgebreide emu
    en van Groot-Euroland. Het eerste heeft betrekking op de doorgang naar de euro
    in de toetredende landen (de ‘passage’). Volgend op het lidmaatschap van de eu                    43
    dienen de kandidaat-lidstaten vroeger of later tot de eurozone toe te treden.
    Deze doorgang naar Euroland kent geen vastgesteld tijdschema. Het handelings-
    vermogen van de Unie zal dus worden getest. Is zij in staat tot een succesvolle,
    liefst schokvrije verwezenlijking van het Europabrede Euroland in het komende
    decennium?
    Met betrekking tot de doorgangsproblematiek ziet de uitgebreide Unie zich voor
    een dilemma geplaatst. Enerzijds is een snelle toetreding tot de euro toegestaan
    en deze staat vast zodra nieuwe leden aan de bekende Maastrichtse stabiliteits-
    criteria voldoen, hoewel invoering van de euro op dat moment niet in het belang
    van die Europabrede Unie of de eurozone hoeft te zijn. Anderzijds zullen langdu-
    rig uitstel van de doorgang en inconsistent of ongericht economisch beleid in de
    toetredende landen op den duur door financiële markten, en wellicht ook door de
    politiek, als het falen van de vergrote emu worden opgevat. Het handelings-
    vermogen van de Unie dient dus te garanderen dat deze beide klippen worden
    vermeden. Het is zeer wel denkbaar dat de Unie dit dilemma niet met behulp van
    de communautaire methode kan oplossen. Voor sommige beleidsonderdelen
    beschikt de eu of Euroland immers niet over adequate bevoegdheden.
    Vandaar dat de eerste onderzoeksvraag van dit hoofdstuk luidt: hoe kan de
    vergrote Unie haar handelingsvermogen verbeteren ter verzekering van een
    vloeiende doorgang van tien of meer valuta’s naar de euro?
    Effectief handelingsvermogen wordt in dit verband afgemeten aan het bereiken
    van het doel onder bepaalde randvoorwaarden. Het doel is het bewerkstelligen van
    een geschikt tijdpad en het daartoe ontwikkelen van een geëigend economisch en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                              monetair beleid in de kandidaat-Eurolanden. Dit doel moet worden bereikt met
                              een zo gering mogelijke vermindering van de inhaalgroei in Midden- en Oost-
                              Europa en zonder negatieve uitwerking op de euro.
                              Effectieve en legitieme economische coördinatie
                              Het tweede aspect dat aandacht verdient binnen de uitgebreide emu is de econo-
                              mische coördinatie.1 Op welke terreinen coördinatie effectief en legitiem kan
                              worden toegepast en hoe bindend deze dan wel of niet zou dienen te zijn, mede
                              gezien vanuit het Nederlandse belang, vormen daarbij de sleutelvragen.
                              Bij economische coördinatie gaat het erom het goede functioneren van emu en
                              Euroland te waarborgen met behoud van zoveel mogelijk beleidsautonomie voor
                              de lidstaten. Dit heeft geleid tot institutionele innovaties als de open coördinatie-
                              methode (ocm) en omzichtige bewegingen in de richting van kopgroepvorming,
                              naast specifieke toepassingen van de traditionele communautaire methode.
                              Of met al deze economische coördinatieactiviteiten metterdaad het handelings-
                              vermogen van de Unie is verbeterd, en dus momenteel de emu goed functio-
                              neert, is verre van duidelijk.
44                            De indruk is ontstaan dat de voortvarendheid op het gebied van de economische
                              coördinatie in feite tot wildgroei heeft geleid, hetgeen ernstige vragen van effecti-
                              viteit en legitimiteit oproept. Daarnaast vraagt men zich af of de graad van binding
                              in sommige processen niet te straf en in andere niet te zwak is gebleken.
                              Die twijfels wakkeren aan indien men beseft dat de belangen van de kandidaat-
                              lidstaten in die grote emu evenzeer moeten worden gewaarborgd. Vanzelf-
                              sprekend raakt de graad van binding direct het Nederlands belang, benevens het
                              indirecte belang dat Nederland bij het algehele functioneren van de emu heeft.
                              De tweede onderzoeksvraag die dit hoofdstuk stelt luidt dan ook: hoe kan de
                              vergrote Unie haar handelingsvermogen met betrekking tot de economische
                              coördinatie verbeteren in termen van effectiviteit en legitimiteit voor de werking
                              van de emu van 25, en van Groot-Euroland in het bijzonder, alsmede in het licht
                              van de gewenste beleidsautonomie van de lidstaten?
                              De economische coördinatie strekt zich inmiddels uit over zoveel terreinen, dat de
                              wrr zich gedwongen ziet zich te beperken tot de macro-economische aspecten, zij
                              het dat deze worden ingepast in een algeheel perspectief op de emu-coördinatie.
                              De indeling van dit hoofdstuk is als volgt. Paragraaf 3.2 bespreekt de eigenschap-
                              pen van de emu, de drijfveren achter de totstandkoming van de muntunie en de
                              economische coördinatie binnen de emu. Paragraaf 3.3 gaat in op de ‘doorgang
                              naar de euro’ en op de problemen die zouden kunnen verhinderen dat dit schok-
                              vrij en zonder veel groeivertraging in Midden- en Oost-Europa kan geschieden.
                              Tevens worden oplossingsrichtingen aangedragen en geëvalueerd. Paragraaf 3.4
                              bespreekt de coördinatie in Groot-Euroland. Het zal blijken dat het Stabiliteits-
                              en groeipact (s&g-pact), ondanks zijn merites, diverse nadelen heeft. Deze zijn
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>                                                                       de economische en monetaire unie
      nog belangrijker in het geval van de kandidaat-lidstaten. Paragraaf 3.5 geeft de
      conclusies en aanbevelingen weer.
3.2   de emu: eigenschappen, drijfveren en coördinatie
      De emu vormt de bekroning van ruim 40 jaar economische integratie in het
      kader van de Europese Gemeenschap. De emu die nu bereikt is, lijkt echter nog
      niet geheel voltooid te zijn. Op een aantal onderdelen is nog een zekere evolutie
      te verwachten die zich vermoedelijk geleidelijk zal voltrekken. Deze paragraaf zet
      kort de eigenschappen van de emu uiteen (subpar. 3.2.1). Vervolgens worden drie
      drijfveren achter de toch opmerkelijke totstandkoming van de emu besproken.
      Subparagraaf 3.2.3 neemt het evolutionaire karakter van de emu nader in
      beschouwing. Hierbij gaat het om de economische coördinatie in de emu die op
      basis van de vage bepalingen in het Verdrag van Maastricht niettemin een grote
      vlucht heeft genomen.
3.2.1 de eigenschappen van de emu
      Het beschrijven van de emu is minder eenvoudig dan vaak wordt gedacht.
      Dat komt omdat het ene deel van de emu, de monetaire unie, strak en vrij gedetail-                45
      leerd is omschreven in het verdrag en bijbehorende protocollen, terwijl het andere
      deel, de economische unie, in het geheel niet is omschreven in enige verdragstekst
      of wettekst. Toch zijn de contouren van wat bedoeld wordt met de economische
      unie wel af te leiden uit de voorgeschiedenis van het Verdrag van Maastricht zoals
      de wrr dat heeft gedaan in Naar een Europabrede Unie (wrr 2001).2 Een tweede
      moeilijkheid is om de vervlechting van de e en de m van emu te ontrafelen, omdat
      de verbanden ingewikkeld en talrijk zijn. Daar komt bij dat diverse sociale aspecten
      een rol spelen.
      Figuur 3.1 geeft een stilistische weergave van de emu. De monetaire unie is
      gecentraliseerd,3 met een gezamenlijke munt, een bovenschikkende doelstelling
      van prijsstabiliteit en een onafhankelijke Europese Centrale Bank (ecb) voor
      geheel Euroland.
      De economische unie kent in wezen twee onderscheiden aspecten. Beide zijn
      veel complexer dan de monetaire unie en zijn lastiger af te bakenen. De basis van
      de economische unie vormt de ‘brede en diepe’ integratie middels de interne
      markt, ter bevordering van de sociaal-economische kerndoelstellingen van de eu,
      namelijk welvaart, groei, werkgelegenheid en cohesie (het linkerdeel van de
      economische unie in figuur 3.1). De loutere totstandkoming van de economische
      unie is daartoe een noodzakelijke maar geen voldoende voorwaarde. Het gaat
      evenzeer om het goede functioneren van deze unie, bovenal het goede functione-
      ren van de interne markt in de breedste zin (het rechterdeel van de economische
      unie in figuur 3.1). De verbetering van het functioneren heeft meer aandacht dan
      vroeger dankzij de toepassing van beginselen zoals subsidiariteit en proportio-
      naliteit (evenredigheid) en criteria voor de rechtvaardiging van marktregulering
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                      Figuur 3.1       Economische en Monetaire Unie
                                                                   M O N E TA I R E U N I E
                                                                             • De euro
                                                                          • Prijsstabiliteit
                                                                   • Europese Centrale Bank
                                                                  • Toetredingsvoorwaarden
                                                      • Discipline t.a.v. overheidstekorten en -schulden/
                                                                    Stabiliteits- en groeipact
                                                                ECONOMISCHE UNIE
                       ‘Brede’ en ‘diepe’ integratie                                                aanbodprikkels/coördinatie,
                       voor welwaart, groei, werkgelegenheid en cohesie                             t.b.v. economische prestaties en
                                                                                                    stabilisaties op lidstaatniveau
46
                       Interne       Toenadering wetgeving                                          • structurele verandering/
                       markt:        harmonisatie                      Economische en sociale         mobiliteiten
                       positieve     gemeenschappelijke regels         cohesie via beleid
                       integratie    (waar gerechtvaardigd)                                         • flexibiliteit arbeidsmarkten/
                                                                                                      sociaal
                                     gemeenschappelijk beleid
                                     (handel, landbouw,                Economische en sociale       • hervorming marktregulering en
                                     transport)                        cohesie via overdrachten       nationaal mededingingsbeleid
                                     gemeenschappelijk
                                     mededingingsbeleid
                       Interne       vrij verkeer (goederen,
                       markt:        diensten, personen, kapitaal)                                  • automatische stabilisatoren
                       negatieve
                       integratie    vrije vestiging
                               en interventie. Daarenboven is inmiddels algemeen aanvaard dat het goede func-
                               tioneren van de economische unie tevens afhangt van het aanpassingsvermogen
                               en de kwaliteit van beleid op lidstaatniveau. Aangezien lidstaten autonoom zijn
                               wat betreft het economische beleid dat buiten de ‘brede en diepe’ integratie valt,
                               dient dit door coördinatie of andere wijzen van besturing te geschieden. Dat is de
                               betekenis van de artikelen 98 en 99 van het eg-Verdrag, die tot coördinatie
                               verplichten op basis van de vaststelling dat nationaal economisch beleid tevens
                               een ‘aangelegenheid van gemeenschappelijk belang’ is.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>                                                                  de economische en monetaire unie
Het is misleidend om te suggereren dat de monetaire unie gecentraliseerd beleid
betreft terwijl de economische unie zich met gedecentraliseerd en dus nationaal
beleid bezighoudt, middels coördinatie. Figuur 3.1 laat duidelijk zien dat coördi-
natie van het economische beleid van de lidstaten aanvullend is op de ‘brede en
diepe’ integratie. Deze integratie, de harde kern van de economische unie,
beperkt de beleidsautonomie van de lidstaten aanzienlijk.
Verengt men economisch beleid tot budgettair beleid, dan nog zijn er twee
restricties op de autonomie van de lidstaten. Aan de inkomstenkant van de
begroting zijn de lidstaten gebonden aan de bepalingen betreffende de btw en
accijnzen, alsmede aan de gedragscode tegen schadelijke concurrentie op het
gebied van de vennootschapsbelasting. Wat het financieringstekort en de staats-
schuld betreft, zijn strikte disciplines opgenomen in het verdrag alsmede in het
Stabiliteits- en groeipact, met straffe procedures en sancties. Deze disciplines zijn
in figuur 3.1 bij de monetaire unie opgenomen, omdat het doel ervan is om incon-
sistenties tussen (cumulatief) fiscaal beleid in Euroland en het monetaire beleid
van de ecb zoveel mogelijk te voorkomen. Deze en andere aspecten van de ‘stabi-
liteitscultuur’ van de monetaire unie zijn uiteengezet in tekstbox 3.1. Het is hier-
bij dienstig te vermelden dat een centraal begrotingsbeleid in de huidige emu
geen optie is. Immers, het eu-budget mag geen tekorten vertonen, is bovendien                      47
(relatief) zeer gering (slechts 4% van de opgetelde nationale begrotingen) en
bestaat voor ruim 85 procent uit vastgelegde overdrachten (gemeenschappelijk
landbouwbeleid en cohesie) en personeelskosten.
Wat is dan wel de economische beleidsautonomie van de lidstaten binnen de
economische unie? De beleidsvrijheid geldt allereerst voor de structuur en de
omvang van de begroting, zowel van uitgaven als belastingen, zij het dat fiscale
harmonisatie (btw en accijnzen) verplicht is en de milde fiscale concurrentie niet
kan worden veronachtzaamd. Daarnaast geldt zij voor betere regelgeving, libera-
lisatie en bevordering van mededinging (zonder marktfalen en zonder dat redelijk
vereiste publieke voorzieningen worden aangetast) en voor de kwaliteit van
onderwijs en overheidsdiensten. Bovendien kunnen lidstaten beleid voeren met
betrekking tot onderzoek en innovatie, alsmede de daarbijbehorende infra-
structuur, en de fysieke infrastructuur voor mobiliteit en netwerkmarkten.
De economische unie kan worden beschouwd als verreweg het belangrijkste
middel ter bevordering van verdragsdoelstellingen als welvaart, groei, werkgele-
genheid en cohesie.4 Tegelijk heeft de economische unie een enorme betekenis
voor de monetaire unie. Een goed functionerende economische unie verlaagt
voor de lidstaten de kosten van het opgeven van het wisselkoersinstrument,
waardoor de nettobaten van emu en de euro toenemen. Tevens zal een diep geïn-
tegreerde economische unie met effectieve coördinatie de economische prestaties
van de eu bevorderen en daarmee de externe waarde van de euro versterken.
Daarenboven heeft de stabiliteitscultuur van de monetaire unie als groot voor-
deel de voorspelbaarheid van beleid en van belangrijke variabelen voor markten
en bedrijven (zoals prijsniveaus en rentestanden), hetgeen de economische unie
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                     Tekstbox 3.1 Codificatie van de stabiliteitscultuur in de emu
                       Teneinde de stabiliteitscultuur in de emu te garanderen, zijn vergaande bepalingen overeengeko-
                       men. Ten eerste is er de bovenschikkende doelstelling van prijsstabiliteit. Ten tweede moeten
                       buitensporige tekorten voor Eurolanden worden voorkomen. Ten derde zijn er stringente toetre-
                       dingsvereisten. Deze komen neer op een viervoudige toets:
                       Nominale convergentie: de inflatie mag niet hoger zijn dan 1 1/2 procent boven de drie landen met
                       de laagste inflatie van de Unie.
                       Fiscale houdbaarheid: dat wil zeggen het vermijden van de buitensporige-tekortenprocedure.
                       Het gaat hier om twee onderdelen. Allereerst dient het overheidstekort beneden 3 procent van het
                       bbp te blijven en ten tweede moet de schuldquote (schuld/bbp x 100%) beneden een referentie-
                       waarde blijven. De referentiewaarde is in een protocol gedefinieerd als 60 procent of als een bene-
                       denwaartse trend ‘met een bevredigende snelheid’; deze procedure blijft ook gelden na toetreding.
                       Wisselkoersstabiliteit, omschreven als het blijven binnen de bandbreedte van het wisselkoers-
                       arrangement gedurende twee jaar zonder devaluatie.
                       Duurzaamheid van de convergentie, als blijkt uit de lange rente. Het convergentieprotocol legt dit
                       uit als een plafond van 2 procentpunten boven de lange rentevoeten van de drie lidstaten (nu, mag
                       men aannemen, Eurolanden) met de laagste inflatie.
48                     Ten vierde is het Stabiliteits- en groeipact tot de harde kern van de emu gaan behoren. In verorde-
                       ning 1466/97 en 1476/97 zijn straffe procedures en harde financiële sancties voorzien, waarbij de
                       Ecofin-Raad (niet de Eurogroep) uiteindelijk beslist. Het pact legt een middellangetermijnbena-
                       dering van het begrotingsbeleid aan de eurozonelanden op. Landen binden zich aan een begroting
                       die, over een gehele conjunctuurcyclus, in evenwicht is of een gering overschot vertoont. Op deze
                       wijze zal zelfs in een recessie het tekort niet gauw boven 3 procent uitstijgen. Aldus vormt het pact
                       een verstrakking van de budgettaire randvoorwaarden.
                               beter doet functioneren. De stabiliteitscultuur schept ook prikkels om de econo-
                               mische groei door marktwerking te bevorderen en ondernemerschap en innova-
                               tie te stimuleren, omdat de weg naar budgettaire kunstgrepen of geldschepping is
                               afgesneden. Anders gezegd, economische coördinatie of unilateraal aanbodbeleid
                               op onderdelen zoals vermeld in figuur 3.1 heeft meer kans op succes in de context
                               van deze stabiliteitscultuur.
                               Een dynamische relatie tussen de economische unie en de monetaire is gelegen in
                               het functioneren van de financiële markten. Het daadwerkelijk van kracht
                               worden van de euro heeft tot een enorme verdieping van de financiële markt-
                               integratie geleid. Een ambitieus programma tot 2005 versterkt de liberalisatie
                               onder regulering en toezicht. Dit zal de transactiekosten verder verlagen, de
                               investeringen bevorderen en de kwaliteit van de dienstverlening op Europees
                               niveau verbeteren. Ook vergemakkelijken de verdiepte interbancaire geldmarkt in
                               Euroland en de verdere financiële integratie een soepele doorwerking van het
                               monetaire beleid van de ecb.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>                                                                                     de economische en monetaire unie
Tekstbox 3.2 Enkele sociale aspecten van de emu
 Er zijn zeker drie gronden om de sociale dimensie met de emu te verbinden.
 Ten eerste is het voor het goed functioneren van de economische unie onontbeerlijk dat de lidsta-
 ten ten behoeve van groei en werkgelegenheid geschikte combinaties vinden van sociale protectie
 in de arbeidsmarkt, flexibiliteit in deze markten en minimale prikkels in het zekerheidsstelsel. Dit
 is noodzakelijk omdat groei voortdurende aanpassing van producten en productiefactoren vereist
 naar inzet, sector, kwaliteit, locatie, relatieve prijs, enz. Deze ‘geschikte combinaties’ hebben ook
 betekenis voor het zo gering mogelijk houden van de kosten van de monetaire unie voor individu-
 ele lidstaten in het geval van zogenoemde asymmetrische schokken. Zo’n schok die slechts een of
 enkele lidstaten treft, kan niet langer opgevangen worden door het inzetten van het wisselkoers-
 instrument. Flexibele economieën met redelijke maar niet al te rigide sociale bescherming mini-
 maliseren de kosten en de periode van aanpassing.
 Ten tweede is het voor het goed functioneren van de monetaire unie van belang dat de loonont-
 wikkeling niet inconsistent is met hoe de ecb de economische ontwikkeling en de inflatietrend
 ‘leest’. Een goed wederzijds begrip van elkanders intenties is gewenst, maar daarbij gaat het wel
 om een uitwisseling op het niveau van Euroland omdat de ecb alleen geïnteresseerd is in de infla-
 tie in Euroland als geheel. Voorzover Nederland alleen ‘uit de pas’ loopt is er hooguit een probleem
 met de nationale concurrentiepositie, niet met de emu.                                                               49
 Ten derde is er nog een verband via de begrotingsdisciplines. Natuurlijk geldt dat alle uitgaven van
 de verzorgingsstaat onder de randvoorwaarden van de disciplines vallen. Echter, bij de pensioe-
 nen die door de staat als ‘sociale verworvenheid’ worden gegarandeerd (in Nederland de aow)
 wordt in Europa meestal een omslagstelsel (pay-as-you-go-systeem) toegepast, dat op lopende
 afdrachten van werknemers is gebaseerd. Dit schept speciale problemen. Door de vergrijzing kan
 de afdracht per werknemer extreem hoog worden, hetgeen de arbeidskosten per eenheid product
 nadelig beïnvloedt en aldus de vraag naar arbeid doet dalen. Het tijdelijk ontlasten van de lopende
 afdrachten door tekorten is echter onmogelijk door de disciplines op tekorten en staatsschuld.
 Gezien de in de komende decennia versterkende vergrijzing in Europa wordt deze beklemming
 steeds groter. Door de langdurige ‘nasleep’ van verworvenheden op de feitelijke betalingen biedt
 alleen grondige pensioenhervorming uitzicht op een bevredigende oplossing die zowel de disci-
 plines als de toekomstige werkgelegenheid respecteert. Opnieuw geldt hier dat deze hervormin-
 gen weliswaar nationaal zijn, en door hun politieke gevoeligheid uitsluitend op dat niveau kunnen
 worden opgelost, maar dat er eveneens van een gezamenlijk belang op langere termijn sprake is.
 Voor Euroland geldt dat alleen geloofwaardige hervormingen in alle betrokken lidstaten de finan-
 ciële houdbaarheid van relatief lage staatsschuld kunnen bewerkstelligen.
          Daarnaast bestaan er verbanden tussen emu en sociale politiek. Het verdrag
          spreekt niet van een ‘sociale unie’, maar bevat wel een aantal sociale bepalingen.
          Niettemin geldt dat de drie hoofdelementen van wat een sociale unie vermoede-
          lijk zou inhouden, hoofdzakelijk op lidstaatniveau worden geregeld (namelijk
          sociaal beleid, regelgeving voor de arbeidsmarkt en regulering van de uitgaven
          van de verzorgingsstaat). Tekstbox 3.2 schetst de diverse bestaande of potentiële
          verbanden met de emu.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                              Ook de Europese werkgelegenheidsstrategie die middels het Verdrag van
                              Amsterdam is ontstaan, zou men tot de sociale aspecten van de emu kunnen
                              rekenen. In het licht van de plaats en de rol van de emu, die immers onder andere
                              op werkgelegenheid als doel is gericht, is een aparte strategie niet onmiddellijk te
                              begrijpen. Een Europese strategie kan evenmin rekenen op communautaire
                              gelden van grote omvang, aangezien een Europese begrotingspolitiek geen optie
                              is. Bovendien geldt dat alle relevante micro-instrumenten (met name voor de
                              arbeidsmarkt) gedecentraliseerd zijn. Zoals in hoofdstuk 4 uitvoerig wordt toege-
                              licht, bleek echter in het midden van de jaren negentig dat het ontberen van een
                              actief en herkenbaar Europees werkgelegenheidsoffensief tot een legitimiteits-
                              crisis leidde, waarop het Verdrag van Amsterdam een antwoord moest formu-
                              leren. Vervolgens heeft de eu in het zogenoemde Luxemburg-proces een origi-
                              nele hoewel selectieve benadering van de notie van ‘werkgelegenheidsstrategie’
                              ontwikkeld die in hoofdstuk 4 wordt besproken.
                   3.2.2      drijf veren van de muntunie
                              Voor een goed begrip van de eigenschappen van de emu en de daarin vervatte
                              ambitie is het nuttig deze eigenschappen te contrasteren met die van een eerdere
50                            poging tot een emu te komen. Reeds tegen het einde van de overgangsperiode
                              die diende om het Verdrag van Rome stap voor stap in te voeren (1958-1970),
                              besloot de top van Den Haag in 1969 om naar een emu te streven. Het Werner-
                              rapport van 1970 omschreef wat dit zou inhouden en gaf een tijdpad aan tot 1980.
                              In 1971 nam de Raad een resolutie aan die dit ondersteunde. Rond 1975 bleek de
                              strategie volstrekt onhaalbaar en werd zij losgelaten. Een terugblik is instructief
                              om het gebrek aan ambitie van deze eerste poging te begrijpen en daarmee tege-
                              lijk de hoge vereisten van de huidige emu en van de muntunie op waarde te
                              schatten. Op alle hoofdpunten van de constructie van de emu leed deze eerste
                              poging aan fatale tekortkomingen: noch de e noch de m waren ook maar bij bena-
                              dering toereikend, de politieke verbintenis bleef retorisch, zij bleef beperkt tot
                              een rommelige eerste fase en dat zonder een voorgestelde verdragswijziging, en
                              ten slotte ontbrak het aan institutionele en juridische invulling, bijvoorbeeld van
                              een onafhankelijke centrale bank.
                              De vergelijking van de eerste poging een emu te vormen met die volgend op het
                              rapport-Delors van 1989 legt op pijnlijke wijze bloot hoe armetierig, onrijp en
                              ongeloofwaardig de eerste poging was. Het scherpe contrast roept de vraag op
                              welke krachtige drijfveren de muntunie voortbrachten als bekroning op zo’n
                              20 jaar verdieping van de economische unie. We zullen kort de volgende drijf-
                              veren bespreken: de geleidelijke convergentie van macro-economische beleids-
                              opvattingen in de Unie; het verband tussen de interne markt en monetaire inte-
                              gratie; de dominantie en ankerfunctie van Duitsland en de daarmee verbonden
                              ‘stabiliteitscultuur’.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>                                                                    de economische en monetaire unie
De convergentie van macro -economische beleidsopvattingen in de Unie
Aanvankelijk liepen de macro-economische beleidsopvattingen in de Gemeen-
schap sterk uiteen. Dit werd pijnlijk duidelijk gedurende de eerste helft van de
jaren zeventig van de vorige eeuw. De eerdergenoemde raadsresolutie van 1971
viel in hetzelfde jaar als het einde van het stelsel van Bretton-Woods.
Daarmee ging de dollar zweven en werd wisselkoersstabiliteit voor de eg-valuta’s
een doel dat door onderlinge samenwerking moest worden bereikt. Allerlei pogin-
gen om tot een dergelijke samenwerking te komen (met schilderachtige namen als
de ‘slang in de tunnel’ en dergelijke) strandden steeds weer op het verschil in
bereidheid tussen lidstaten om het binnenlandse macro-economische beleid zo te
voeren dat het consistent zou zijn met de afgesproken wisselkoersstabiliteit.
Soms had dat te maken met onderscheiden prioriteiten, bijvoorbeeld tussen het
belang van prijsstabiliteit versus het belang van hogere werkgelegenheid dat,
althans op korte termijn, ten koste van enige inflatie kon worden nagestreefd.
Op langere termijn leidde dat veelal tot depreciatie van de nationale munt en daar-
aan werd klaarblijkelijk minder prioriteit toegekend. Monetaire samenwerking
bleek aldus uiterst moeilijk: alleen door vallen en opstaan is uiteindelijk in het
Europees Monetair Stelsel (ems) vanaf 1979 enige coöperatie geïnstitutionaliseerd.
Maar ook dit stelsel vereiste voldoende binding van het binnenlandse macro-
economische beleid aan de afgesproken spilkoersen en dat bleek een niet-aflatend                     51
probleem. Gaandeweg echter deelden steeds meer lidstaten het inzicht dat korte-
termijnexpansie geen extra werkgelegenheid opleverde, maar wel extra inflatie.
Pas toen de externe discipline werd aanvaard voor het binnenlandse monetaire
en budgettaire beleid kon het ems geleidelijk tot een strakkere opzet komen.
Verder ontstond twijfel over de effectiviteit van het wisselkoersinstrument, zeker
bij herhaald gebruik van devaluaties, waardoor wisselkoersstabiliteit nauwelijks
nog als een beperking van nationaal beleid werd beschouwd. De aldus ontstane
convergentie in macro-economische beleidsopvattingen vormde de belangrijkste
drijfveer voor het totstandkomen van de monetaire unie.
Interne markt en monetaire integratie
Een tweede drijfveer was gelegen in de voltooiing van de interne markt na het
Witboek van 1985 en de Europese Eenheidsakte. De akte gaf een ruime definitie
van de interne markt en dit leidde tot het opgeven van valutacontroles die zes van
de twaalf lidstaten nog kenden. Tegelijk werd aan de liberalisatie van financiële
diensten over de grenzen heen gewerkt. Dit betekende dat lidstaten veel gevoeliger
werden voor de respons van financiële markten op het macro-economische beleid.
Aangezien de nationale valutacontroles niet door Europese werden vervangen,
werd daarmee ook de openheid naar de wereldwijde kapitaalstromen volledig.
Op zijn beurt riep dit het spookbeeld op van dollarstromen die diverse munten in
het ems uit elkaar zouden drijven, zoals in de jaren zeventig herhaaldelijk was
gebeurd. De lidstaten voelden zich dan ook gedwongen hun afstemming en binding
in het ems te versterken. Dat ging jaren goed, tot de ems-crisis van 1992-1993.
Toen bleek dat vrij beperkte inflatieverschillen na verloop van tijd toch speculatie
en kuddegedrag konden uitlokken, met abrupte en diepe devaluaties als gevolg, die
de economische vervlechting in de interne markt weer schade konden berokkenen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                              De dominantie en anker functie van Duitsland
                              Om beide voorgaande redenen tezamen moest een hechtere binding tussen
                              valuta’s worden gecombineerd met ‘harde’ geloofwaardigheid van beleid.
                              Geloofwaardigheid van het belang van prijsstabiliteit kon niet worden bereikt
                              door regeringen deze prioriteit louter en alleen te laten verkondigen. Immers, de
                              politieke prikkels om dit beleid plotseling, bijvoorbeeld met het oog op verkie-
                              zingen of tijdens een kabinetscrisis, te verlaten waren in een aantal landen
                              gewoonweg te groot. Had de geschiedenis niet aangetoond dat afruil van prijs-
                              stabiliteit tegen werkgelegenheid steeds opnieuw te verleidelijk was gebleken,
                              enkel en alleen om redenen van politieke winst op korte termijn? De prijs van
                              deze ongeloofwaardigheid werd in Europa steeds groter, want Duitsland (later
                              het d-markblok) bleek wel in staat consistent naar prijsstabiliteit te streven.
                              In het ems bleven dientengevolge de renteverschillen, zelfs bij een beleid van
                              disinflatie en nauwe samenwerking, vrij aanzienlijk. Waar de staatsschuld ook
                              nog eens groot was, leidde dit tot hoge lasten op de begroting. Klaarblijkelijk
                              wilden de markten bewezen zien dat disinflatie, zelfs ten koste van tijdelijk
                              hogere werkloosheid, werd doorgevoerd ongeacht politieke belangen. Dit kon
                              eigenlijk alleen door een nauwe binding met het geloofwaardige stabiliteits-
                              regime van Duitsland, in feite het opgeven van autonoom monetair beleid.
52                            Daarmee ontstond een soort quasi-monetaire unie, zonder verdrag en gezamen-
                              lijke instituties, en gekenmerkt door asymmetrie. In een dergelijke ems zou het
                              beleid grotendeels in Frankfurt worden bepaald. Dit besef, gecombineerd met de
                              twee eerdere drijfveren, leidde tot het rapport-Delors en de snelle en succesvolle
                              onderhandelingen over het emu-gedeelte van het Verdrag van Maastricht.
                              Men koos voor de strategie om de kalender in het verdrag zo vast te leggen dat de
                              monetaire unie vrijwel zeker in 1999 zou aanvangen, ook al zou dit slechts met
                              een kleine voorhoede gebeuren. Deze aanpak heeft vervolgens een buitengewoon
                              krachtige uitwerking gehad op de binnenlandse politiek van alle huidige euro-
                              landen. Budgettaire consolidatie werd serieus genomen en de inflatie werd op
                              een laag niveau geconvergeerd, met als bonus een forse verlaging van de korte en
                              lange rente in tal van landen. De harde toetredingsvoorwaarden en de disciplines
                              in het verdrag kwamen neer op een ommezwaai voor vele lidstaten in Euroland.
                              In wezen werd de stabiliteitscultuur gecodificeerd en tot de hunne gemaakt.
                              De stabiliteitscultuur
                              De stabiliteitscultuur in de emu kan men op twee complementaire wijzen recht-
                              vaardigen. Vanuit overwegingen van politieke economie kon Duitsland, met de
                              hardste munt, natuurlijk nooit zijn munt inruilen voor de euro indien het
                              beleidsregime niet diezelfde ‘hardheid’ kon garanderen naar burgers en instanties
                              in Duitsland. Zo gezien heeft de emu een stabiliteitscultuur omdat deze aan de
                              basis lag van de harde Duitse mark. Vanuit de economische analyse zijn er zowel
                              negatieve als positieve argumenten aan te dragen voor de ‘cultuur’. De negatieve
                              zijn reeds genoemd. Macro-beleid voor de korte termijn (stop-and-go) wordt
                              zowel op theoretische als empirische gronden als ineffectief, zelfs als contra-
                              productief beschouwd. De verklaring van stop-and-go-beleid ligt dan ook veelal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>                                                                         de economische en monetaire unie
      in politieke of electorale overwegingen op de korte termijn. Positief gezien heeft
      een stabiliteitscultuur als groot voordeel de voorspelbaarheid van beleid.
      Versterking van de aanbodzijde vormt dan een logisch complement van de
      stabiliteitscultuur: zo’n cultuur moet wortelen en kan het beste worden gecom-
      bineerd met langetermijnstrategieën van structurele hervormingen en innovatie.
      Het verloochenen van politieke bestedingsimpulsen bij elke tegenvaller en de
      verbetering van de aanbodzijde dienen uiteindelijk te worden gedragen door vele
      krachten in de maatschappij, anders komen de disciplines in de eurozone wel
      onder erg grote druk te staan.
3.2.3 economische coördinatie in de emu
      Tabel 3.1 maakt duidelijk welke voortvarendheid de Unie heeft betoond op het
      terrein van de economische coördinatie. Deze activiteiten zijn talrijk en bestrij-
      ken enorm veel aspecten van de emu. Men zou haast vergeten dat het hier gaat
      om activiteiten die, zoals figuur 3.1 laat zien, aanvullend zijn op de ‘brede en
      diepe’ markt- en beleidsintegratie. De coördinatiedynamiek wordt geïllustreerd
      met het eenvoudige gegeven dat geen enkele van deze zeven processen bestond
      vóór het Verdrag van Maastricht en vier ervan niet eens voorkwamen vóór het
      Verdrag van Amsterdam.                                                                              53
      Tabel 3.1 bevat drie macro-economische processen van coördinatie. Het Stabili-
      teits- en groeipact is strikt en nauwkeurig (met een hoge graad van binding) en
      maakt bovendien straffe financiële sancties mogelijk, terwijl de Eurogroep en het
      Keulen-proces juist geen binding beogen. Toch verschillen de laatste twee ook
      weer radicaal. Bij de Eurogroep (de ministers van Financiën van de 12 eurozone-
      landen en de Ecofin-commissaris) is permanent vertrouwen een gevoelig, zij het
      ongeschreven, thema in informele discussies, terwijl Keulen louter halfjaarlijkse
      consultaties betreft.
      Daarnaast zijn er, na het Verdrag van Amsterdam, drie ingewikkelde micro-
      economische vormen van coördinatie ontstaan. Alle drie kunnen in beginsel op
      lidstaatniveau leiden tot beleidsverbeteringen die de groei en de werkgelegenheid
      bevorderen. In het Lissabon/Barcelona-proces zijn zij verweven met verdere
      verdieping van de interne markt (netwerkindustrieën en financiële markten).
      In Cardiff en Luxemburg is dat slechts uitzonderlijk het geval, omdat deze
      beleidsgebieden geacht worden primair of uitsluitend onder nationale bevoegd-
      heden te vallen. In de praktijk is echter gebleken dat Cardiff en de internemarkt-
      strategie wel degelijk nauw samenhangen en dat, naarmate Luxemburg meer
      aandacht besteedt aan de verbetering van de werking van arbeidsmarkten, er
      verbindingen ontstaan met de nieuwe initiatieven ter verhoging van intra-eu-
      mobiliteit van werknemers. Cardiff en Luxemburg passen beide de open coördi-
      natiemethode toe.
      Ten slotte hebben de brede economische beleidsrichtsnoeren (bepg’s) zich ontwik-
      keld tot veelomvattende beleidsdocumenten voor de eu voor het nationale macro-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                      Tabel 3.1         Economische coördinatie in de emu
                                              Inhoud                   Indicatoren/           Sancties       Motivering
                                                                       implementatie
                     Macro-economisch
                     1.Stabiliteits- en      Evenwichtige begrotin- Ja                       Ja, financieel Voorkomt free-rider-
                       groeipact             gen of licht overschot   Strikter dan buiten-                  gedrag in Euroland;
                                             op de middellange        sporige tekorten (3%),                versterkt wederzijds
                                             termijn; geldt alleen    op basis van middel-                  vertrouwen in stabili-
                                             voor Euroland            lange begrotings-                     teitscultuur
                                                                      strategie
                     2.Eurogroep             Informele samenspraak Nee                       Nee            Prijsstabiliteit en de
                                             over het macro-econo-                                          kwaliteit van de euro
                                             mische beleid (waaron-                                         zijn voor Euroland een
                                             der het begrotingsbe-                                          collectief goed (‘club-
                                             leid)                                                          goed’); onderlinge
                                                                                                            afhankelijkheid is
54                                                                                                          dieper en permanent
                                                                                                            vertrouwen is wezen-
                                                                                                            lijk
                     3. Keulen               Halfjaarlijkse uitwisse- Nee                    Nee            Loonvormingsproces
                                             ling van Europese                                              en monetair beleid zijn
                                             sociale partners met                                           interactief en een goed
                                             ecb en macro-beleids-                                          onderling begrip is
                                             autoriteiten                                                   gewenst
                     Macro-/micro-
                       economisch
                     4.Brede economische     Jaarlijks pakket econo-  Ja                     Ja, alleen     Economische unie als
                       richtsnoeren          mische beleidsaanbe-     Kwalitatieve rappor-   (besloten of   fundament van de
                       (bepg’s)              velingen op eu- en       tage over implementa- openbare)       monetaire unie, zal
                                             lidstaatniveau; overkoe- tie in de lidstaten    aanbevelin-    beter functioneren
                                             pelt en incorporeert                            gen            door coördinatie van
                                             vrijwel alle coördinatie                                       economisch beleid
                                                                                                            (waaronder hervor-
                                                                                                            mingen) van lidstaten,
                                                                                                            ten behoeve van groei
                                                                                                            en werkgelegenheid in
                                                                                                            de emu
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>                                                                                     de economische en monetaire unie
Tabel 3.1        vervolg
                         Inhoud                     Indicatoren/           Sancties  Motivering
                                                    implementatie
Micro-economisch
5. Cardiff              Structurele hervormin- Nauwelijks                  Nee      Groei in de economi-
                        gen door de lidstaten      ocm is sterk casuïs-             sche unie moet van
                        met als doel marktwer- tisch per lidstaat;                  verbeterde marktwer-
                        king, en aldus groei en    implementatierappor-             king komen; ocm
                        aanpassingsvermogen        ten verifiëren beleids-          combineert een rem
                        te bevorderen; werking beloften; meting                     op eu-bevoegdheden
                        van de interne markt       marktintegratie                  met groeibevorde-
                                                                                    rende beleidsconcur-
                                                                                    rentie in de context
                                                                                    van een ‘diepe’ interne
                                                                                    markt
6. Luxemburg            Voert de eu werkgele-      Ja                      Nee      Oorspronkelijk motief:
                        genheids-strategie uit,    Vele indicatoren;                vrees voor ‘race-to-              55
                        voornamelijk door          implementatierappor-             the-bottom’ in sociaal
                        beleidsimitatie (best      ten                              beleid wegens de emu;
                        practices) in sociaal                                       inmiddels is er enige
                        beleid en ‘employabi-                                       aandacht voor de
                        lity’ gedifferentieerd                                      werking van arbeids-
                        naar lidstaten; tripar-                                     markten (zie ook
                        tiete                                                       hoofdstuk 4)
7. Lissabon/ Barcelona Combineert allerlei         Deels                   Nee      Algemeen (vaag) doel:
                        beleids- en liberalisatie-                                  eu als meest concurre-
                        voorstellen onder de       Het is lastig door de            rende economie in de
                        gemeenschapsme-            enorme reikwijdte en             wereld in 2010
                        thode, met coördinatie gedurige wijzigingen;
                        en stimulering van         de doel-instrumentre-
                        lidstaatprogramma‘s        latie is onduidelijk
                        ten behoeve van inno-
                        vatie, e-Europe, hoger
                        onderwijs, enz.; loopt
                        tot 2010
          en micro-beleid. Van de zegge en schrijve vier bladzijden die de bepg’s in 1993
          besloegen, is men in 2002 op een uitgebreid rapport uitgekomen met talloze
          specifieke details. Ook de implementatierapporten zijn inmiddels omvangrijk
          (Europese Commissie 2002i). Dit zware bepg-proces wordt geacht drie merites
          te hebben: de combinatie van en interactie tussen macro-economisch en (micro-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                              economisch) structuurbeleid, consistentie tussen de diverse beleidsaspecten
                              zodat een coherent en effectiever pakket ontstaat, en beleidsovereenstemming
                              tussen lidstaten, die bovendien peer pressure en daarmee naming and shaming
                              legitimeert.
                              Economische coördinatie is een continubedrijf geworden, opererend op grote
                              schaal en vrijwel de gehele jaarkalender vullend. Het algemene idee achter deze
                              voortvarendheid kan men met enige moeite ontwaren bij het bestuderen van de
                              recente bepg’s5, maar het verdrag is er weliswaar kort doch helder over: de lid-
                              staten beschouwen hun economisch beleid als een ‘gezamenlijk belang’ (art. 99
                              eg-Verdrag) en dragen bij aan de doelstellingen van het verdrag. Daarbij gaat het
                              om de doelstellingen als een hoge graad van werkgelegenheid en gestage, niet-
                              inflatoire groei. Zoals figuur 3.1 illustreert, is het goed functioneren van de econo-
                              mische unie geen gegeven en volgt het ook niet zonder meer uit een gerechtvaar-
                              digde combinatie van regelgeving en liberalisatie. Niettemin is het goed
                              functioneren van de economische unie cruciaal voor de eu. Echter, (verdere)
                              centralisatie is veelal niet gewenst op basis van een functionele subsidiariteits-
                              toets of (zoals in het geval van arbeidsmarkten en sociaal beleid) op basis van
                              sociaal-politieke voorkeuren. Anderzijds is ongebreidelde beleidsconcurrentie
56                            door lidstaten al evenzeer ongewenst of genereert zelfs grensoverschrijdende,
                              schadelijke effecten. Coördinatie in de context van een vergaande economische
                              unie kan fungeren als (beter) alternatief van verdere centralisatie en als afgewo-
                              gen kader voor intra-eu-beleidsconcurrentie en -beleidsimitatie teneinde groei
                              en werkgelegenheid te bevorderen.
                              De Eurogroep
                              De Eurogroep heeft geen verdragsbasis en is niet geregeld in andere formele
                              wetgeving of besluiten. Zij is ontstaan uit de behoefte tot samenspraak, infor-
                              matie-uitwisseling en informele, gezamenlijke positiebepaling van de landen van
                              de eurozone voorafgaand aan formele bijeenkomsten van de Ecofin-Raad.
                              Aanvankelijk hebben hierbij twee motieven een rol gespeeld. Ten eerste is het
                              voor Euroland van groot belang dat er weldoordachte beleidsovereenstemming in
                              de groep bestaat, zodat in de Ecofin-Raad, waar de besluiten over Euroland
                              worden genomen, dit belang optimaal tot zijn recht kan komen. Ten tweede is er
                              een procedureel argument dat direct te maken heeft met het onderlinge vertrou-
                              wen binnen de club die zich Euroland noemt. Ecofin-vergaderingen zijn nogal
                              formeel en massaal (15 x 6 delegatieleden plus Commissievertegenwoordigers en
                              het secretariaat van de Raad) en gaan bovendien over allerlei thema’s die soms
                              wel en soms niet uitsluitend Euroland betreffen. Deze opzet moedigt eerder
                              formele positionering aan die tot onnodige verwijdering tussen Eurolanden kan
                              leiden, dan dat zij aanleiding geeft tot ernstige diepgaande debatten die, mits in
                              besloten verband en informeel, juist het wederzijds vertrouwen neigen te
                              versterken. De Eurogroep bestaat daarentegen slechts uit (12) ministers en de
                              Ecofin-Commissaris, ieder vergezeld door een topambtenaar. De ecb-president
                              is doorgaans op uitnodiging aanwezig. Het gezamenlijk belang in de groep is
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>                                                                 de economische en monetaire unie
welbegrepen en de stabiliteitscultuur wordt niet alleen onderschreven, maar zelfs
permanent bewaakt.
In vier jaar is de Eurogroep nog weinig veranderd. De debatten worden inmiddels
ondersteund door technische analyses van de Commissie en er worden korte
persverklaringen uitgegeven. De Eurogroep is daarmee een informele vorm van
samenspraak (‘caucus’) gebleven. Gezien de dominantie van de groep in de
huidige Ecofin-Raad en het vitale belang van de euro, ligt het voor de hand dat de
Ecofin-Raad overwegend door de Eurogroep wordt gestuurd. De precieze beïn-
vloeding is echter buitengewoon lastig te achterhalen.
Tot nu toe zou men de Eurogroep als een nuttige bijdrage aan het handelingsver-
mogen van de Unie kunnen beschouwen, en wel om een beleidsinhoudelijke en
een institutioneel-politieke reden. Beleidsinhoudelijk lijkt het doeltreffend en
legitiem de betrokken landen hun beleidsstrategieën op elkaar te laten afstem-
men, maar wel binnen de regels van het verdrag en uiteindelijk altijd na besluit-
vorming in de Ecofin-Raad, met alle garanties van dien. In institutioneel-politiek
opzicht is de huidige oplossing de lichtst denkbare vorm van informele kopgroep-
vorming. De feitelijke politieke kosten zijn daarmee gering gehouden.
Desondanks dient erkend te worden dat de Eurogroep uiterst gevoelig ligt bij de                   57
‘outs’, omdat deze drie landen niet eens als waarnemer kunnen aanschuiven.
Zelfs de bescheiden en informele opzet wordt daarom in Whitehall met enige
argwaan bekeken. Immers, de monetaire unie heeft de potentie om een diep-
snijdende tweedeling in de Unie te veroorzaken en tegen elk begin van een
vermoedde dynamiek in deze richting wordt stelling genomen. Institutioneel heeft
de Eurogroep zich, door zijn informele ‘caucus’-benadering, eigenlijk buiten de
eu-structuren geplaatst. Zo had de groep kunnen kiezen voor ‘nauwere samen-
werking’ hetgeen de ‘outs’ een plaats als waarnemer of niet-stemmende deel-
nemer had gegeven. Weliswaar is dat onder ‘Amsterdam’ formeel erg lastig,
maar men had het ook informeel en buiten het verdrag gewoon de facto kunnen
toepassen. Onder de Nice-bepalingen is het formeel iets eenvoudiger. Hoe dat
ook zij, tot op heden komt de Eurogroep hoofdzakelijk neer op het onderhouden
van de vertrouwensband en het gezamenlijk voorbereiden van de Ecofin-Raad.
Het ‘uitsluiten’ is daarmee vooralsnog geen ernstig probleem. Hoe langer dit
voortduurt, hoe hoger de politieke kosten zouden kunnen oplopen. Na de
uitbreiding zal de dominantie van de Eurogroep in de Ecofin-Raad sterk afnemen
en ook dat zou een stimulans dienen te zijn de merites van een ‘opener’ benade-
ring opnieuw te bezien.
De huidige Eurogroep minimaliseert dus momenteel nog de politieke kosten van
kopgroepvorming en levert een bescheiden maar wenselijke bijdrage aan de
beleidsafstemming en het onderling vertrouwen in Euroland.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                   3.3        een soepele doorgang naar groot- eurol and
                              Volgend op de uitbreiding van de eu zal Euroland verder uitdijen tot Groot-Euro-
                              land. Na de succesvolle toetreding van Griekenland en de niet-ondenkbare
                              omslag in een of twee van de ‘outs’, zullen de kandidaat-lidstaten de doorgang
                              naar de euro moeten afleggen. Deze paragraaf verkent de doorgangsroutes en de
                              mogelijke obstakels daarbij. Subparagraaf 3.3.1 gaat in op de problemen bij de
                              doorgang naar de euro van de kandidaat-lidstaten. Subparagraaf 3.3.2 bespreekt
                              een aantal beleidsopties en -keuzen.
                   3.3.1      problemen bij de doorgang naar de euro
                              Na de komende uitbreiding tot 25 eu-landen zijn de nieuwe leden verplicht een
                              doorgang naar de euro te doorlopen. Het toetreden tot Euroland moet ‘verdiend’
                              worden, teneinde de stabiliteitscultuur te waarborgen. Hierbij treden vijf moge-
                              lijke problemen op:
                              • de gelijktijdigheid van drie transitieprocessen;
                              • de vermoedelijk lange duur van de doorgang voordat alle 12 kandidaat-lidsta-
                                  ten in Euroland zijn opgenomen;
58                            • de ongeschiktheid van de Maastrichtse toetredingscriteria en mogelijke alter-
                                  natieven;
                              • de afruil op korte en middellange termijn tussen bepaalde eigenschappen van
                                  de eurozone en de hoofddoelstelling van gestage en hoge inhaalgroei voor de
                                  kandidaat-lidstaten;
                              • het risico van valutacrises in het tijdelijke wisselkoersregime van de kandi-
                                  daat-lidstaten (erm-2), dat is gebaseerd op een spilkoers met de euro.
                              De gelijktijdigheid van drie transitieprocessen
                              Ten eerste kan de gelijktijdigheid van drie transitieprocessen hoge kosten met
                              zich meebrengen. Het gaat hierbij om de doorgang naar de euro, de voltooiing
                              van de overgang naar goed werkende markteconomieën in een democratisch stel-
                              sel, en de overgang naar het volledig toepassen van het ‘acquis communautaire’.
                              Het verdient de voorkeur dat de overlapping van deze drie transities wordt gemi-
                              nimaliseerd. De ideale volgorde daarbij is eerst de transitie naar een goed werkende
                              markteconomie te voltooien, dan het acquis zo volledig mogelijk toe te passen en
                              ten slotte de doorgang naar de euro te bewerkstelligen.
                              De lange duur van de doorgang
                              Ten tweede valt een lange duur van de doorgang te verwachten vooraleer alle
                              kandidaat-landen tot Groot-Euroland zullen zijn toegetreden. Dit heeft vooral
                              te maken met de kortetermijnkosten van het geforceerd nastreven van alle
                              Maastrichtse toetredingscriteria. Het ligt voor de hand dat men daarbij het
                              volgende scenario hanteert: men laat eerst een of enkele landen tot Euroland
                              toetreden, gevolgd door individuele toetredingen over een reeks van jaren,
                              misschien wel tot 2014 of 2015 toe (zeker indien men Roemenië, Bulgarije en
                              Turkije meerekent). Omdat het economisch gewicht van de toetreders gering is,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>                                                                 de economische en monetaire unie
is het verwachte effect op de euro zeer gering of niet waarneembaar. Maar een
dergelijk scenario duidt niettemin op de noodzaak hiertoe een geschikt en inno-
vatief handelingsvermogen te ontwikkelen, zodat het belang van de vergrote
eurozone, zo niet van de Unie, vooropstaat.
De ongeschiktheid van de Maastrichtse toetredingscriteria
Het derde probleem, de mogelijke ongeschiktheid van de Maastricht-criteria voor
de doorgang, is nogal technisch van aard en vereist uitvoerige analyse. Dat voert
in dit bestek te ver. Wij verwijzen naar de studie van Alexandr Hobza (2002), die
in opdracht van de wrr is uitgevoerd en als wrr-werkdocument is verschenen.
Enkele punten worden hier kort vermeld, omdat ze eveneens bij de oplossings-
richtingen terugkomen.
Na toetreding tot de eurozone valt het toetredende land onder het Stabiliteits- en
groeipact, dat nog striktere beperkingen aan het begrotingsbeleid oplegt dan het
Verdrag van Maastricht en daarmee mogelijkerwijs overheidsinvesteringen in
hun groei beknot. Men vreest dat de fiscale discipline het proces van langdurige
inhaalgroei onnodig zou kunnen vertragen. De schulden- en tekortencriteria
beknotten de beleidsvrijheid om voor grootschalige overheidsinvesteringen te
kiezen. Dit zal (meer) private financiering (vanuit het binnenland en via buiten-                 59
landse directe investeringen) en/of eu-overdrachten vereisen, dan wel andere
bestedingen in het gedrang brengen.
Andere punten van kritiek betreffen de (te) lage inflatievoet van de eurozone
voor kandidaat-landen (Hobza 2002) en de verplichting om twee jaar in het
wisselkoersmechanisme erm-2 te verblijven, met enig risico van wisselkoers-
instabiliteit.
Ondanks de kritiek op de Maastrichtse criteria mag men verwachten dat de
huidige eurolanden tezamen met de ecb en de Commissie zullen aandringen op
een stringente lezing van de criteria. Aangezien de nieuwe lidstaten het recht (!)
hebben aan de erm-2 deel te nemen en zich voor te bereiden op de euro in het
licht van de toetredingscriteria, kan men bezorgd zijn over de mogelijke destabili-
serende effecten van een geforceerd kortetermijnbeleid om zo spoedig mogelijk
aan die criteria te voldoen. Inmiddels onderkennen de monetaire autoriteiten in
de eurozone dit risico. Zij roepen soms op tot nieuwe, extra toetsen voor de
toetreding, dan wel voeren zij een pleidooi om het lidmaatschap van de eurozone
uit te stellen.
Qua oogmerk lijkt de theorie van de optimale valutagebieden (ovg) een betere
benadering te vormen voor het toetsen of toetreders ‘klaar’ zijn voor de euro dan
de Maastrichtse criteria. Bij deze theorie gaat het om een kosten-batenanalyse
van de deelname aan een monetaire unie. De empirische bruikbaarheid van de
ovg-theorie is echter beperkt, zoals een vergelijkende analyse door Hobza (2002)
opnieuw aantoont. Bovendien bestaat het vermoeden, dat wordt ondersteund
door enige empirische analyse, dat economische structuren en de gelijktijdigheid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                              van cycli zich aanpassen en dichter bij het eu-gemiddelde uitkomen na toetre-
                              ding tot de emu. Gezien deze overwegingen blijft het mogelijk dat, rond 2006
                              of kort daarna, enkele kandidaat-lidstaten aan een ovg-toets zouden voldoen.
                              Niettemin moet worden vastgesteld dat een dergelijke toets onmogelijk de
                              eenvoud van de Maastrichtse criteria zou benaderen en tot allerlei technische
                              controversies zou leiden. Het is dus zeer de vraag of zo’n toets in de eu-beleids-
                              praktijk voldoende bruikbaar zou zijn en (rechts)zekerheid zou verschaffen.
                              De afruil tussen inflatie en inhaalgroei
                              Het vierde probleem betreft de vrees dat de inhaalgroei van de toetredende
                              landen zal kunnen worden geremd door het (kunstmatig) laag houden van de
                              inflatie gedurende de doorgang en de eerste jaren daarna. Het kunstmatig laag
                              houden van inflatie resulteert uit de combinatie van enerzijds de convergentie-
                              eis en de lage inflatie van Euroland die de ecb handhaaft, en anderzijds het zoge-
                              noemde Balassa/Samuelson-effect.6 Dit laatste effect treedt in de huidige euro-
                              zone hooguit in verzwakte mate op in Griekenland en Portugal, maar speelt bij de
                              kandidaat-lidstaten nog vele jaren een rol. Het leidt ertoe dat de lage inflatie – de
                              meest wezenlijke eigenschap van de euro – voor Midden- en Oost-Europa een
                              groeivertragend effect dreigt te hebben.
60
                              Het risico van valutacrises
                              Ten slotte bestaat er gedurende de doorgang een risico van valutacrises. Er is gedu-
                              rende drie decennia ervaring opgedaan met allerlei wisselkoersarrangementen.
                              Deze varieerden van currency boards of vaste wisselkoersen tot geheel vrij
                              zwevende koersen. Er bestaat wijdverbreide overeenstemming dat tussenvormen
                              inherent instabiel zijn. De erm-2 heeft zeer ruime bandbreedtes en strikte regels
                              (Hobza 2002). Desondanks is het mogelijk dat financiële markten de kandidaat-
                              lidstaten als emerging markets blijven beschouwen, waardoor schommelingen
                              waarschijnlijker worden. Een mogelijke reden daarvan kan zijn dat de instroom
                              van buitenlandse directe investeringen dermate omvangrijk is dat de wisselkoers
                              kwetsbaar wordt voor schommelingen in deze stromen. Indien grote tekorten op
                              de lopende rekening van de betalingsbalans ook worden gecompenseerd door
                              liquide (portefeuille-)investeringen of kort kapitaal wordt deze kwetsbaarheid
                              nog veel groter. De vraag doet zich dus voor of de erm-2 voldoende garanties
                              biedt tegen heftige valutaschommelingen of -speculaties. Zo niet, dan kan men
                              zich afvragen of de risico’s van de erm-2 de eventuele baten wel waard zijn.
                              Deze verwachte baten bestaan hoofdzakelijk uit het vinden van een fundamentele
                              evenwichtskoers ten opzichte van de euro, die daarna voor altijd wordt vastgelegd.
                   3.3.2      beleidsopties en - keuzen voor de doorgang naar de euro
                              De oplossingsrichtingen voor de problemen met de doorgang naar de euro staan
                              opgesomd in tabel 3.2. De aandacht gaat uit naar effectiviteit waarbij (het oplos-
                              sen van) bronnen van conflict en legitimiteit vervolgens als belangrijke randvoor-
                              waarden fungeren.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>                                                                    de economische en monetaire unie
Ad 1       Extra toetredingstoets
Als eerste optie zou de eu een extra toetredingstoets voor Groot-Euroland
kunnen introduceren (de eurozone kan dit niet als zodanig formeel opleggen).
Zo’n toets zou complementair zijn aan de Maastrichtse voorwaarden en dus
vermoedelijk zijn gebaseerd op ovg-criteria. Deze optie scoort slecht, omdat
noch aan de effectiviteit noch aan de legitimiteit wordt voldaan terwijl zij boven-
dien conflicten oproept.
Ad 2       Soepele uitleg van Maastricht-criteria
De tweede oplossingsrichting gaat ervan uit dat de Maastrichtse voorwaarden
blijven gelden maar dat het inflatieprobleem aparte aandacht krijgt. Twee accom-
moderende uitwegen zijn denkbaar: een geleidelijke daling van de aanvankelijk te
hoge inflatie volgens een afgesproken tijdspad over circa vijf jaar (optie 2a in tabel
3.2), dan wel toetreding met de vereiste lage inflatie die in de jaren daarna
oploopt en vrij lang hoger zal blijven dan het eurozonegemiddelde (optie 2b).
De eerste uitweg lijkt onverenigbaar met het verdrag. De tweede verschilt niet
van de feitelijke praktijk in Euroland. Maar het aanpassingsproces, waarbij hogere
inflatie in een land van de eurozone gewoonlijk afzwakt, is voor de kandidaat-
lidstaten onvoldoende.
                                                                                                     61
Een lichte vorm van accommodatie kan worden gevonden door bij toetreding tot
Euroland niet te refereren aan de ‘drie landen met de laagste inflatie‘, maar
gewoon aan 2 procent (het ecb-plafond) plus de marge van 1 1/2 procent.
Dit vereist een geringe wijziging van het convergentieprotocol (unanimiteit).
Dat na toetreding de inflatie in de kandidaat-lidstaten enigszins zal oplopen, is
gerechtvaardigd voor het verwezenlijken van inhaalgroei. Bovendien zal dat
nauwelijks of geen invloed hebben op de algehele inflatie in Groot-Euroland en
vereist het evenmin een aanpassing van het protocol of het verdrag. Daarmee is
het een aantrekkelijke optie. De combinatie van deze opties met betrekking tot de
inflatie vereist wel een tijdige prijsaanpassing in Midden- en Oost-Europa voor
en tijdens de doorgang, vooral waar prijscontroles nu nog een rol spelen.
Ad 3       Overreding om later toe te treden
Als derde oplossing kan de Eurogroep de kandidaat-lidstaten trachten te over-
tuigen om veel later tot de eurozone toe te treden. Daarbij zouden (financiële)
prikkels kunnen helpen. Men stelle zich daartoe de volgende procedure voor.
De Eurogroep stelt een informele overeenkomst op, die vervolgens conform de
communautaire methode naar de Raad gaat. Kandidaat-lidstaten verkrijgen
volgens de overeenkomst extra cohesiefondsen voor een aantal jaren, maar
uitsluitend tot de datum dat ze tot Groot-Euroland toetreden. Treden ze meteen
toe, dan lopen ze deze fondsen mis. Wachten ze lang, dan worden deze side
payments steeds aantrekkelijker. Natuurlijk zou dit voorstel overeenstemming
vereisen in de Ecofin-Raad, of zelfs in de Europese Raad. Maar de Eurogroep kan
wel als blok opereren.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                              Indien de huidige eu geen afkoopfondsen ter beschikking stelt, hangt de aantrek-
                              kelijkheid van de optie af van het beleidsdebat in Midden- en Oost-Europa. Zoals
                              Hobza (2002) aantoont, is het zeker niet meer zo dat beleidselites of politieke
                              leiders in kandidaat-lidstaten zonder dralen tot Euroland willen toetreden. Men
                              bezint zich op de straffe eisen die worden gesteld en op de niet-geringe binnen-
                              landse beleidsimplicaties voor de komende vier à vijf jaar. Naarmate die beter in de
                              politiek doordringen, maakt de functionele overredingsoptie die de autoriteiten
                              van Euroland belijden, meer kans. Zouden er fondsen nodig zijn, dan doet zich de
                              vraag voor of de leiders van Euroland de daad bij het woord (van overreding)
                              willen voegen.
                              Ad 4       Omzeiling van de erm-2
                              Ten vierde zijn er manieren om de erm-2 te omzeilen. Dat is van belang in het
                              geval van currency boards zoals in Estland en Litouwen (en in een later stadium
                              wellicht in Bulgarije). Estland heeft inmiddels een decennium achter de rug van
                              strakke, probleemloze binding aan de Duitse mark, nu aan de euro. Echter, voor
                              de andere landen kan het riskant zijn twee jaar in de erm-2 door te brengen.
                              Een ingenieuze oplossing hiervoor is gesuggereerd door Buiter en Grafe (2002),
                              namelijk quasi-euroisation. Dit houdt in dat de circulatie van de euro als wettig
62                            betaalmiddel in het desbetreffende land wordt toegestaan in de vorm van een
                              parallelle munt. Gezien de stabiliteit en andere voordelen van de euro kan
                              worden verwacht dat de lokale munt voor het betalingsverkeer geleidelijk in
                              betekenis zal afnemen. De periode van valutasubstitutie zal al gauw twee jaar
                              duren en kan dus in beginsel de erm-2-periode overlappen. Het land kan onder-
                              tussen gewoon aan zijn erm-2-verplichtingen voldoen, alleen zullen die in de
                              praktijk steeds minder economische betekenis hebben.
                              Teneinde het probleem te vermijden dat de introductiekoers van de euro als
                              parallelle munt door de eu niet zou worden aanvaard, is het sterk aan te bevelen
                              deze koers te bepalen in een overeenkomst met de Ecofin-Raad en/of de ecb.
                              Dit laatste vereist uiteraard dat de macro-economische autoriteiten van Euroland
                              ontvankelijk zijn voor dit soort oplossingen. Tot nu toe staan de huidige euro-
                              landen en de ecb afwijzend tegenover pleidooien die de erm-fase willen bekor-
                              ten of omzeilen. Het (formele en zwakke) argument lijkt te zijn dat men niet
                              wenst te differentiëren tussen de ‘oude’ en ‘nieuwe’ leden van Groot-Euroland.
                              Het andere vaak genoemde argument is het zoeken naar een evenwichtskoers.
                              Dit argument is van betrekkelijke waarde, vooral indien landen enkele jaren
                              wachten met ‘instappen‘, aangezien van tevoren vaak wisselkoersstabiliteit kan
                              worden bereikt terwijl de erm-2 juist instabiliteit kan oproepen.
                              Ad 5       Facilitering van de doorgang
                              Als vijfde optie kan de doorgang naar de euro worden gefaciliteerd. Dit kan aller-
                              eerst gebeuren door de huidige pre-accession economic programmes (pep’s)
                              om te zetten in convergentierapporten. pep’s zijn in 2001 ingevoerd ten behoeve
                              van de toezichtprocedures op de begrotingen van de kandidaat-lidstaten.
                              Door omzetting ervan in convergentierapporten bereikt men dat het halen van de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>                                                                                       de economische en monetaire unie
Tabel 3.2       Evaluatie van de beleidsopties voor de euro-doorgang
        Beleidsopties           Bronnen van conflict      Effectiviteit             Legitimiteit
1      Extra toetredingstoets    Extra (afkoop)fondsen;   Functioneel: moeilijk te  Nauwelijks in Midden-
       eurozone                  grotere vraag naar een   operationaliseren         en Oost-Europa;
                                 herverdelend Europa                                minderheid in beleids-
                                                          Haalbaarheid: na 2004     elite van eurozone
                                                          nul; voor 2004 gering
2      Soepele uitleg van de
       Maastricht-criteria
2A     Met hogere inflatie       Preferentiële wijziging  Functioneel: moeilijk     Alleen in Centraal-
       toetreden, dan dalende    van het protocol, unani-                           Europa
       inflatie                  miteit                   Haalbaarheid: gering
                                                          (eenstemmigheid over
                                                          protocol)
2B     Na toetreden, de facto                             Functioneel: doet recht   Hoog
       hogere inflatie                                    aan het Balassa/Samu-                                         63
                                                          elson-effect
                                                          Haalbaarheid: eenvou-
                                                          dig
3      Overreding om later toe
       te treden
3A     Zonder afkoopfondsen                               Functioneel: gering       Verwarrend debat
                                                                                    ondermijnt draagvlak
                                                          Haalbaarheid: eenvou-
                                                          dig in de Eurogroep,
                                                          wisselend in de kandi-
                                                          daat-lidstaten
3B     Met afkoopfondsen         Leiderschap en stem-     Functioneel: hangt af     Gematigd
                                 men als ‘blok’ door de   van de omvang van de
                                 Eurogroep in de Raad     fondsen
                                 Leiderschap van de
                                 Eurogroep                Haalbaarheid: zeer lastig
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                     Tabel 3.2        vervolg
                              Beleidsopties          Bronnen van conflict       Effectiviteit          Legitimiteit
                     4       Omzeiling van de erm-2  Leiderschap van de         Functioneel: hoog      Hoog (in desbe-
                             via quasi-euroisatie    Eurogroep                  (met Ecofin)           treffende landen)
                                                                                Haalbaarheid: aanvaar-
                                                                                ding door Ecofin onge-
                                                                                wis
                     5       Faciliteren van de
                             doorgang
                     5A      Convergentie-rapporten - Hoe straf moet het        Functioneel: hoog,     Voldoende, met name
                             en globale economische    fiscaal beleid zijn voor mede door toetredings- door de toetredings-
                             richtsnoeren              kandidaten met een       prikkel                prikkel
                                                       lage schuld?
                                                     - Uiteenlopende econo- Haalbaarheid:
64                                                     mische scholen           voldoende
                     5B      Vergroting van de Euro- - positie van              Functioneel: ja        Hoog
                             groep met de erm-2-       Denemarken
                             leden                                              Haalbaarheid: hoog
                              Maastrichtse toetredingsvoorwaarden in een eu-beleidscontext wordt voorbe-
                              reid en beoordeeld. Tegelijk kunnen de landen die op het punt staan toetredings-
                              verdragen te ratificeren, worden opgenomen in het bepg-proces vanaf 2003.
                              Een versnelde opname in de economische coördinatie van de Unie heeft als
                              oogmerk de kosten van deelname aan Euroland zo vroeg mogelijk te verlagen en
                              tegelijkertijd het groeipad te verhogen.
                              Ten tweede zou de Eurogroep de nieuwe erm-2-deelnemers als leden kunnen
                              opnemen indien de erm-regels niet worden versoepeld of kandidaat-lidstaten
                              toch de erm-2 prefereren. Deze bescheiden stap zou het onderliggende ver-
                              trouwen voor coördinatie goed doen en bovendien – mocht het ooit nodig zijn –
                              de geloofwaardigheid van interventies in de valutamarkten versterken. Het dan
                              ontstane onderscheid met Denemarken valt te rechtvaardigen door de uitgespro-
                              ken wens, en uiteindelijke verplichting, aan Euroland mee te doen.
                              Deze beide voorstellen scoren hoog in tabel 3.2. Daarbij dient wel te worden
                              beseft dat het kortetermijneffect op de doorgang vermoedelijk niet zo groot zal
                              zijn. Het gaat hier vooral om wederzijds vertrouwen en ‘beleidsleren’.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>                                                                        de economische en monetaire unie
3.4   economische coördinatie: problemen en
      beleidsopties
      De coördinatie in de emu is jong en heeft zich snel verbreed en verdiept. De emu
      is in staat gebleken op nogal uiteenlopende beleidsbehoeften gezamenlijk in te
      spelen (zie tabel 3.1). Het is dan ook misleidend generaliserend te oordelen over
      ‘de’ coördinatie in de emu, omdat die zo uiteenlopend van onderwerp en graad
      van binding is. In deze paragraaf zal de aandacht vooral uitgaan naar de proble-
      men bij economische coördinatie. Dit kan ongewild het beeld oproepen dat coör-
      dinatie te problematisch is en daarmee weinig zinvol. Een dergelijke gevolgtrek-
      king zou incorrect zijn. Wel zal blijken dat effectieve coördinatie veeleisend is en
      diep kan ingrijpen. Coördinatie zonder dat de betrokken partijen de bereidheid
      hebben het beleid daadwerkelijk aan te passen, is inderdaad een loze bezigheid.
      De coördinatie zoals die na het Verdrag van Maastricht is ontstaan, blijkt proble-
      men van effectiviteit en legitimiteit op te roepen. Subparagraaf 3.4.1 gaat in op
      enkele generieke problemen van economische coördinatie. In subparagraaf 3.4.2
      spitst de discussie zich toe op de macro-economische coördinatie en de tekortko-
      mingen daarvan. Een onderscheid wordt gemaakt tussen de problemen
      betreffende de bestaande coördinatie en de wenselijkheid van macro-coördinatie                     65
      die daar bovenuit gaat (bijvoorbeeld bij een Europese recessie of bij een nadelige
      monetaire/fiscale beleidsmix). Subparagraaf 3.4.3 schetst en beoordeelt de
      diverse beleidsopties.
3.4.1 generieke problemen van coördinatie in de emu
      Beleidskeuzen en politieke voorkeur
      Economische coördinatie veronderstelt gemeenschappelijke doelstellingen. In de
      praktijk zijn die doelstellingen vaak lastig te formuleren. Soms zijn het compro-
      missen die de verschillen in politieke voorkeur verhullen. Coördinatie kan dan
      vruchteloos zijn, omdat het conflictpotentieel achter de gemeenschappelijke
      doelstellingen niet kan worden opgelost. Coördinatie is pas zinvol indien men
      over deze voorkeurskwesties, wellicht naar beleidsonderdelen, overeenstemming
      heeft bereikt en die op operationele wijze heeft vastgelegd. We onderscheiden
      hierna vier (verhulde) conflicten over politieke dan wel beleidskeuzen.
      Bij de aard en mate van binding gaat het erom dat eerst een doorwrochte visie op
      de economische coördinatie en de doel-instrumentverhouding wordt bereikt die
      de aard en mate van binding rechtvaardigt. Gebeurt dat niet, dan blijft de coördi-
      natie controversieel en wordt elke binding vermeden. Zulks lijkt enigszins het
      geval te zijn met de structurele hervormingen die zijn verbonden met de proces-
      sen van Cardiff en Lissabon/Barcelona in samenhang met de recente bepg’s.
      Cardiff en onderdelen van Lissabon/Barcelona steunen slechts in beperkte mate
      op breed gedeelde economische analyse en op beleidsovereenstemming. Bij het
      ontberen van een gezamenlijke, goed gefundeerde visie is het niet verwonderlijk
      dat de micro-economische coördinatie nog zo omzichtig wordt aangepakt.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                              Geheel anders ligt het bij budgettaire coördinatie, waar de aard en de graad van
                              binding wel zijn vastgelegd. Toch volgt daar niet automatisch uit dat, in het geval
                              van begrotingsbeleid, meer binding de enig bepleite weg zou zijn. Er bestaan
                              stromingen die een grotere nationale beleidsvrijheid juist op begrotingsgebied
                              beschouwen als de wenselijke tegenhanger van monetaire centralisatie (Scharpf
                              2001b; Fitoussi en Le Cacheux 2002).
                              Er zijn van oudsher uiteenlopende visies op de richting van de economische coör-
                              dinatie, afhankelijk van de onderliggende modellen of van de onderscheiden
                              economische scholen die men aanhangt. Dit lijkt een gepasseerd probleem te
                              zijn, gezien de opmerkelijke convergentie van beleidsinzichten in Europa.
                              Toch is herhaaldelijk gebleken dat uitgangspunten of beleidsfilosofieën op micro-
                              economisch gebied nog aanzienlijk uiteenlopen (denk aan de werking van
                              arbeidsmarkten of de mededinging in netwerkmarkten). Dit is eveneens, zij het
                              in mindere mate, het geval voor macro-economisch beleid (denk aan de wense-
                              lijkheid van conjunctuurpolitiek, al of niet tezamen in de eu, en de discussies
                              over de optimale monetaire/budgettaire beleidsmix).
                              Politiek/strategisch kan de vraag naar coördinatie of verder reikende vormen van
66                            europeanisering voortvloeien uit het falen om de problemen binnenlands aan te
                              pakken (politiek onvermogen). Een voorbeeld hiervan is het vluchten in coördi-
                              natie van macro-economisch bestedingsbeleid in plaats van de bereidheid hebben
                              de werking van de arbeidsmarkt te verbeteren, hetgeen de werkloosheid net zo
                              goed kan verminderen. Soms hoort men een oproep voor ‘meer Europa’ als
                              mogelijke remedie om binnenlandse beleidsblokkades te omzeilen. Zoiets kan
                              succes hebben, maar het kan ook verzet oproepen, te meer daar eu-coördinatie
                              nauwelijks of geen side payments kent, gezien de relatief kleine eu-begroting en
                              de rigiditeit van de overdrachten daarbinnen.
                              Nog verdergaande politisering ontstaat indien de met de coördinatie samen-
                              hangende aanpassingen leiden tot de roep om grotere ‘herverdeling’ in de Unie.
                              Zo’n oproep is al lang hoorbaar, bijvoorbeeld bij de verdieping van de interne
                              markt in 1988 (het eerste Delors-pakket) en bij de oprichting van de emu in het
                              Verdrag van Maastricht (het cohesiefonds). Het ligt voor de hand dat dergelijke
                              oproepen komen van de armere leden van de Unie. Zo kan men zich voorstellen
                              dat het toetreden tot de eurozone, dat voor de eerste kandidaat-lidstaten kan
                              samenvallen met de onderhandelingen over de Financiële Perspectieven voor
                              2007-2013, zal worden uitgebuit om grotere overdrachten te verkrijgen dan wel
                              een progressief systeem van nationale ‘bijdragen’ in te voeren.
                              Algemene tekor tkomingen van economische coördinatie in de emu
                              Los van onderliggende kwesties van beleidskeuzen kent het gehele panorama van
                              economische coördinatie in de emu een aantal algemene tekortkomingen.
                              Achtereenvolgens bespreken wij de ontstane wildgroei en de kosten ervan, het
                              gebrek aan nationale inbedding, en het ontbreken van een heldere en overtui-
                              gende beleidsboodschap.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 71 ======================================================================

<pre>                                                                  de economische en monetaire unie
Het feit dat in 1992 nog geen van de zeven processen van economische coördina-
tie uit tabel 3.1 bestond, wekt de indruk van wildgroei. Klachten over wildgroei,
hoewel niet nieuw (ser 2000), zijn de laatste jaren overstemd door tal van pleit-
bezorgers die willen experimenteren met methoden als alternatief voor de
communautaire methode. Daarmee wordt de wildgroei beschouwd als een
noodzakelijke fase in de opbouw van een moderne Unie waarin een waaier van
methoden naast elkaar kan bestaan. Hoewel het Portugese voorzitterschap zelf
een nieuw proces aan de zes tot dan toe bestaande processen heeft toegevoegd,
stelde deze lidstaat een moratorium voor op verdere uitdijing van de economi-
sche coördinatie. Ogenschijnlijk lijkt het bij zeven processen te blijven, doch er
doemen steeds weer verschijnselen van nadere expansie op.7
De erkenning van wildgroei heeft dus niet geleid tot afslanking, wel tot pogingen
coördinatieprocessen meer verifieerbaar te maken. Ook is door middel van
implementatierapporten meer transparantie bereikt. De Commissie heeft in
september 2002, op verzoek van de Europese Raad van Barcelona, een aantal
technische bijstellingen en praktische verbeteringen voor het coördinatieproces
voorgesteld die de kosten van wildgroei lijken te verminderen en de baten margi-
naal zouden kunnen laten toenemen door betere onderlinge afstemming en
complementariteit (Europese Commissie 2002g). Grosso modo kunnen deze                              67
voorstellen als verbeteringen gelden en als zodanig worden verwelkomd.
Niettemin gaat het vooral over de stroomlijning van bestaande processen en een
verbeterde afstemming tussen sommige van deze processen. De vraag of minder
dan zeven processen gerechtvaardigd zijn, wordt niet gesteld.
Een tweede tekortkoming is het ontbreken van een inbedding in de nationale
beleidscircuits en debatten. Empirisch werk van tepsa (2002) en Wessels en
Linsenmann (2002) toont aan dat economische coördinatie in de emu zelden is
vervlochten met nationale beleidsdebatten. Waar dat al geschiedt, gebeurt dat
vaak te laat in de (Europese) kalender en/of te oppervlakkig. Daarbij is het zinvol
een onderscheid te maken tussen het Stabiliteits- en groeipact en (onderdelen
van) het Lissabon-proces enerzijds en de vijf andere processen anderzijds.
Het Stabiliteits- en groeipact beperkt de nationale beleidsautonomie juist wel
en raakt wezenlijke parlementaire bevoegdheden. De geloofwaardigheid van
het begrotingsbeleid op de middellange termijn zou toenemen indien nationale
parlementen zich expliciet binden aan de afspraken op Europees niveau.
Ingeval van het Lissabon-proces is, op onderdelen, een overlapping te constate-
ren met de verdieping en verbreding van de interne markt en aldus met het voor-
traject van Europese wetgeving bij parlementen.
Bij de andere vijf processen is de nationale inbedding uiterst gering dan wel afwe-
zig. In het geval van de bepg’s – het overkoepelende perspectief voor de emu en
per lidstaat – blijkt van wijdverbreide onbekendheid en desinteresse sprake te
zijn (tepsa 2002). Parlementaire debatten erover zijn dun gezaaid. Indien de
vermoedens van een verregaand ontbreken van nationale vervlechting met eu-
coördinatie inderdaad correct zijn, is dat onthutsend in het licht van de legitimi-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 71 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 72 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                              teit op nationaal niveau en waarschijnlijk ook van de effectiviteit op eu-niveau.
                              Het zou voeding geven aan de veelgehoorde bewering dat de coördinatie in de
                              emu snel is verworden tot een ambtelijk supercircuit dat noch transparant noch
                              legitiem is. Nog erger: de coördinatie is nauwelijks effectief, want wijzigingen in
                              nationaal beleid worden alleen geaccepteerd indien ze stroken met de beleidsin-
                              tenties van regering en parlement. Dat zou tevens verklaren waarom parlementen
                              zich er niet druk over maken. Zo stelt een recente evaluatie van het Cardiff-
                              proces dat “it remains an open question whether the Cardiff process and the
                              Lisbon strategy have effectively induced Member States to undertake reforms
                              that they would not have chosen to undertake anyway” (Dierx et al. 2002: 23).
                              De legitimiteit op Europees niveau is al evenmin gediend met het negeren van het
                              Europees Parlement. Toch ligt hier de zaak anders. Voorzover coördinatie of de
                              ocm gaat over nationale bevoegdheden, kan het Europees Parlement in formele
                              zin niet meespelen. Het Europees Parlement controleert die bevoegdheden niet
                              en heeft noch met de Commissie noch met de Raad een politieke verhouding die
                              zich laat vergelijken met die tussen een nationale regering en parlement.
                              Anderzijds kan deze argumentatie nooit toereikend zijn. Immers, het oogmerk
                              van artikel 98 en 99 van het eg-Verdrag is overduidelijk om het goede functione-
68                            ren van de emu te bevorderen en aldus de verdragsdoelstellingen van groei en
                              werkgelegenheid te dienen. Het Europees Parlement kan en behoort daarin niet
                              gepasseerd te worden. In feite is het ep vrij actief op het terrein van algemene
                              emu-vraagstukken: het houdt wel een debat over de bepg’s, bespreekt de mone-
                              taire unie regelmatig met de president van de ecb en tracht de Europese Voor-
                              jaarsraad in het Lissabon-spoor te houden.
                              Een derde tekortkoming, die de Commissie overigens terdege beseft, is gelegen
                              in de nog te zwak onderbouwde en onvoldoende wervende economische beleids-
                              boodschap over structurele hervormingen. Het is in elk geval zo dat de vaak
                              bepleite noodzaak van structurele hervormingen voor marktwerking zelf en
                              voor macro-economische prestaties zoals hogere trendgroei, snellere daling van
                              kerninflatie bij recessies en grotere werkgelegenheid weinig invloed lijkt te
                              hebben op de feitelijke voortgang van structurele coördinatie noch op de macro-
                              economische coördinatie. Er is te weinig hervormingswil of de baten worden
                              onvoldoende overtuigend uitgelegd of beide. Dit is een fundamentele tekortko-
                              ming van de emu. De economische analyse worstelt met de vaak ‘zachte’ variabe-
                              len die regelgeving en marktwerking bepalen, zodat empirische verificatie moei-
                              lijk en zelden zonder controverse blijft (zie bijvoorbeeld Theeuwes et al. 2001;
                              Salgado 2002; Nicoletti 2001; Pelkmans en Galli 2000). Toch is het uitbuiten van
                              de complementariteit van structurele hervormingen en macro-economische
                              stabiliteit de belangrijkste coördinatieopgave in de emu. Het cruciale verband
                              tussen micro-economische en macro-economische coördinatieprocessen dient in
                              de emu centraal te staan. De verbanden worden echter onvoldoende duidelijk en
                              de vrijblijvendheid van micro-economische aanpassingen op nationaal niveau
                              verzwakt het functioneren van de emu (Dierx et al. 2002: 22).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 72 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 73 ======================================================================

<pre>                                                                                      de economische en monetaire unie
  Tekstbox 3.3        Feitelijke verdiensten van de coördinatie en het emu-ontwerp
  De heftigheid van de debatten over de macro-economische coördinatie wekt de indruk dat er
  geweldige problemen bestaan die wellicht zelfs de kwaliteit van de euro in gevaar zouden brengen
  of (onnodig) hoge kosten in termen van groei en werkgelegenheid genereren. Die indruk is onte-
  recht. Er is alle reden de verdiensten van de huidige emu voor het voetlicht te brengen, want die
  zijn niet gering. Op hoofdpunten heeft het Maastrichtse ontwerp van de monetaire unie, daarbij
  de budgettaire randvoorwaarden voor de lidstaten inbegrepen, een aantal memorabele successen
  geboekt. De volgende opsomming illustreert dat:
  • De toetredingsvoorwaarden voor Euroland hebben in de 12 eu-landen – en zelfs in de drie
     ‘outs’ – geleid tot vergaande budgettaire consolidatie en prijsstabiliteit, nog voordat de euro-
     zone van start ging. Daarmee is een ‘stabiliteitscultuur’ tot stand gebracht die eu-landen
     decennia niet meer hadden gekend. Deze valt bovendien uit te breiden tot de kandidaat-lidsta-
     ten.
  • Technisch is de monetaire unie al evenzeer een succes. Dit is af te meten uit het algemene func-
     tioneren van de ecb, het ontwikkelen van een Europese interbancaire geldmarkt, en de intro-
     ductie van het chartale eurogeld in 2002.
  • De budgettaire beleidscoördinatie heeft in de eerste drie jaren van de emu bevredigend
     gewerkt. Er zijn geen buitensporige tekorten opgetreden tot juli 2002, toen Portugal bleek een                    69
     te hoog tekort te hebben opgelopen. Dreigende conflicten die zijn ontstaan door gebrek aan
     begrotingsdiscipline in sommige lidstaten zijn in de kiem gesmoord. Dit laatste punt ligt niet
     toevallig zo gevoelig, aangezien de geloofwaardigheid van het Stabiliteits- en groeipact afhangt
     van snelle beleidswijzigingen in de juiste richting waarmee de rest van Euroland zich kan
     verenigen. Ondertussen zijn ook de hogeschuldlanden in staat gebleken hun schuldquotes
     gestaag te verlagen, al is het tempo van verbetering vertraagd en zijn de quota’s nog te ver
     boven de 60 procent. Zelfs de Franse luchtigheid over een tragere vermindering van het (nog
     niet buitensporige) tekort op middellange termijn die in oktober 2002 in Luxemburg aan het
     licht kwam, vormt eerder een aantasting van het vertrouwen waar het pact op steunt dan een
     gevaar voor de prijsstabiliteit. De unanimiteit van de overige elf uit Euroland, die het gevaar
     van liftersgedrag inzien, is dan ook een bevestiging van de stabiliteitscultuur.
3.4.2     tekortkomingen van macro - economische coördinatie
          De macro-economische coördinatie in de eu heeft belangrijke merites, maar
          zeker ook tekortkomingen. De uitvoerige behandeling van deze tekortkomingen
          die hierna volgt, heeft als bedoeling om tot verbeteringen te komen. De merites
          dienen echter niet te worden vergeten, vandaar dat deze in herinnering worden
          geroepen in tekstbox 3.3.
          Het debat over de macro-economische coördinatie in Euroland valt uiteen in
          twee onderdelen, namelijk begrotingsdisciplines en coördinatie die uitgaat boven
          een strak keurslijf van disciplines. Eerst komen de nadelen van Eurolands begro-
          tingsdisciplines ter sprake en daarna komt de vraag aan de orde in hoeverre deze
          nadelen uit de rechtvaardiging van het pact volgen. Daarna vatten we het debat
          over verdere coördinatie samen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 73 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 74 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                              Begrotingsdisciplines in Euroland: nadelen
                              De begrotingsdisciplines in Euroland bestaan uit de buitensporige-tekorten-
                              procedure en het daarop voortbouwende Stabiliteits- en groeipact. Hierna wordt
                              deze gezamenlijke discipline voor het gemak ‘het pact’ genoemd. Het levendige
                              debat over de nadelen ervan valt op te splitsen in drie onderdelen: nadere harmo-
                              nisatie- en implementatievereisten, de rigiditeit en de geloofwaardigheid van de
                              sancties.
                              1   Het pact behelst een vorm van harde coördinatie, waarbij ex-ante-regels en
                                  doorlopende bewaking (en niet onderhandeling) doorslaggevend zijn.
                                  De feitelijke werking van het pact en de zekerheid van een geloofwaardige
                                  bewaking ervan hangen mede daarom af van nadere harmonisatie van natio-
                                  nale begrotingsregels en kalenders, alsmede van allerlei technische implemen-
                                  tatievereisten. De details hiervan voeren veel te ver voor het doel van dit
                                  wrr-rapport. Wel is het van belang te begrijpen dat zo’n systeem tot zoveel
                                  secundaire aanpassingen op lidstaatniveau aanleiding geeft, dat lidstaten
                                  soms het gevoel krijgen dat hun beleidsautonomie nog verder wordt inge-
                                  snoerd. Dit proces van leren en vooral aanvaarden in het gezamenlijk belang is
                                  echter onvermijdelijk en dient niet als Brusselse bureaucratie te worden
70                                gebrandmerkt. Het gaat veelal om technische (soms zelfs modelmatige)
                                  kwesties die om een functioneel, niet een politiek debat vragen. Er zijn aspec-
                                  ten waarbij techniek kan overgaan in politiek. Een voorbeeld hiervan is de
                                  soms uitgesproken voorkeur voor de ‘gouden regel’. Deze regel bepaalt dat
                                  overheidsinvesteringen (die immers ook de toekomstige generaties dienen en
                                  door hen mede zouden moeten worden betaald) in het tekort niet zouden
                                  moeten worden meegenomen. Dit zou de beweerde beknotting van groei-
                                  faciliterende langetermijninvesteringen opheffen en bovendien voor de
                                  kandidaat-landen van eminent belang zijn voor de komende decennia (voor
                                  een pleidooi zie Creel et al. 2002). Het nadeel van deze regel is bekend:
                                  hij geeft sterke prikkels om allerlei uitgaven als overheidsinvesteringen voor
                                  te stellen en het is zowel economisch als politiek lastig heldere afbakeningen
                                  te bepalen. Het betreft hier overigens niet een academisch punt. Groot-
                                  Brittannië hanteert momenteel zo’n regel (en zou die wellicht willen hand-
                                  haven wanneer het tot Euroland toetreedt) en de Franse regering heeft een
                                  nieuwe politieke variant geopperd, namelijk dat dringend gewenste defensie-
                                  investeringen niet onder de tekortdefinitie van het pact zouden vallen.
                                  Een andere harmonisatiekwestie betreft de conjuncturele benadering op de
                                  middellange termijn, waar inmiddels vergaande overeenstemming over is
                                  bereikt.
                              2   Het pact kenmerkt zich door enkele onnodige, zelfs schadelijke rigiditeiten.
                                  Overigens verschillen allerlei auteurs van mening over de soort schade die
                                  deze rigiditeiten veroorzaken. Zo achten Fitoussi en Le Cacheux (2002:
                                  hoofdstuk 2) de rigiditeiten schadelijk voor de groei, vooral door de beknot-
                                  ting van publieke investeringen (zie tevens Creel et al. 2002). De Grauwe
                                  (2002) oordeelt dat er voor zo’n strak keurslijf geen rechtvaardiging is
</pre>

====================================================================== Einde pagina 74 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 75 ======================================================================

<pre>                                                                  de economische en monetaire unie
    (dus geen baten zijn). Daarnaast kunnen rigiditeiten in bepaalde situaties pro-
    cyclisch uitwerken en dat is uiteraard contraproductief. Dit laatste hangt weer
    samen met het wel of niet opbouwen van budgettaire marges in tijden van
    hoogconjunctuur. Immers, de 3 procent-regel voor een ‘buitensporig tekort’
    zal tijdens een recessie minder snel tot een beknellend plafond verworden
    (hetgeen pro-cyclisch zal uitpakken, want dan moet er tijdens de recessie
    extra worden bezuinigd) indien in betere tijden voldoende marge is opge-
    bouwd. Het is echter politiek naïef om zo’n beleid spontaan van lidstaten te
    verwachten, gezien de politieke verleiding om bij belastingmeevallers tot
    lastenverlichting over te gaan. Anders gezegd, teneinde schade te voorkomen
    door de 3 procent strak te handhaven tijdens een laagconjunctuur, zou juist
    meer rigiditeit nodig zijn tijdens een hoogconjunctuur. Daarbij kan men
    denken aan een norm voor maximale lastenverlichting of zelfs aan een ex-ante-
    toestemmingsregime boven een dergelijke norm.
3   De geloofwaardigheid van de sancties en daarmee van de disciplinerende
    werking van het pact blijft aan twijfel onderhevig. Kan een decentraal systeem
    zulke sancties (politiek) uiteindelijk wel opleggen indien zelfs een ‘voortijdige
    waarschuwing’ (niet meer dan een eerste stap in een lang traject dat aan sanc-
    ties voorafgaat) op het hoogste niveau en bovenal op politieke gronden wordt                   71
    bestreden (Heeringa 2002)?
Volgen de nadelen uit de rechtvaardigingen van het pact?
De grote politieke gevoeligheid in alle eurolanden voor de beknotting van de
beleidsautonomie op begrotingsgebied maakt dat het debat veel aandacht krijgt in
de media – zelfs tot de technische aspecten toe. Dit schept een klimaat waarin
politiek opportunisme, gebaseerd op drogredenen en politieke winst op korte
termijn, kan gedijen, terwijl tegelijk vrijwel overal lippendienst wordt bewezen
aan de motieven die aan het pact ten grondslag liggen. Citaten worden uit hun
verband gerukt en het idee zou kunnen postvatten dat het pact een onding is.
Het is daarom nuttig de economische rechtvaardigingen van het pact opnieuw in
herinnering te roepen en te beoordelen of de nadelen wel of niet door deze motie-
ven worden verklaard. Daarbij zal het vooral gaan over het tweede nadeel (de rigi-
diteiten) en deels het derde (de geloofwaardigheid van de sancties) en wordt
verondersteld dat de harmonisatie- en implementatiekwesties uiteindelijk func-
tioneel worden opgelost en aanvaard.
Het pact kent drie economische rechtvaardigingen (Beetsma 2001). De eerste is
gelegen in het uitbannen van de negatieve effecten van opportunistisch gedrag,
een vraagstuk dat ook wel bekendstaat als het moral hazard-probleem voor de
ecb. Het grote belang hiervan wordt algemeen onderschreven. Het debat gaat dan
ook eerder over de vraag met welke regels deze doelstelling, tegen de geringst
mogelijke kosten, kan worden bereikt. De huidige disciplines zijn effectief (zij
bereiken de doelstelling), maar niet efficiënt (niet tegen de geringste beleidskos-
ten). Het moral hazard-probleem vloeit voort uit de onhoudbaarheid van de
overheidsfinanciën. Potentieel onhoudbare schuldposities zijn zo kwetsbaar dat
</pre>

====================================================================== Einde pagina 75 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 76 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                              de ecb in een onmogelijke positie zou worden gedwongen: of zij houdt de rente
                              lager dan eigenlijk wenselijk is met het oog op haar taak (prijsstabiliteit), of zij
                              vervult haar primaire taak en verergert daarmee de financiële crisis. Het Verdrag
                              van Maastricht voorziet hierin door de no-bail-out-clausule. De risico’s in crises
                              zijn echter groot. Vandaar dat de buitensporige-tekortenprocedure in het verdrag
                              onder de titel ‘fiscale houdbaarheid’ is opgenomen (zie tekstbox 3.1). Zelfs dat is
                              onvoldoende gebleken. Immers, in het Verdrag van Maastricht zijn geen sancties
                              opgenomen en de prikkels om de schuldquotes niet te laten oplopen na toetre-
                              ding tot Euroland zijn natuurlijk veel zwakker. Daarom is in 1996-1997 het pact
                              opgezet. Maar het pact slaat helemaal geen acht op de schuldquote, terwijl die
                              juist cruciaal is. Het verdrag (en protocol) doet dat wel, maar legt geen enkele
                              koppeling tussen het tekort en de huidige schuldpositie. Dat is begrijpelijk,
                              gezien de aanvankelijk grote groep lidstaten met betrekkelijke hoge schuldquotes
                              en gezien het algemene signaal naar de markten dat Euroland een stabiliteitscul-
                              tuur wenste te koesteren. Heden ten dage kan men hier echter twee vraagtekens
                              bij zetten:
                              • Is een iets te groot tekort van een land met een lage schuldquote aanleiding
                                  om van een nakende ‘onhoudbaarheid’ te spreken? Dit is niet in rede te verde-
                                  digen.
72                            • Is een straffe discipline gerechtvaardigd nu vele eurolanden met hun schuld-
                                  quotes rond 60 procent of aanmerkelijk lager zitten?
                              De rigiditeit van het pact is dus niet langer af te leiden uit de onderliggende recht-
                              vaardiging van de nationale begrotingsdisciplines behalve waar schuldquotes nog
                              (te) hoog zijn. Het ligt meer voor de hand om een koppeling te leggen tussen de
                              hoogte van de schuldquote en de mate van flexibiliteit in de tekortenprocedure.
                              Dit kan van belang zijn ingeval van een recessie, waarbij de werking van de auto-
                              matische stabilisatoren wellicht zou moeten worden afgeknepen omdat anders de
                              3 procent-norm wordt overschreden, hetgeen dan pro-cyclisch werkt en niet
                              wenselijk is. Bij een lage schuldquote zou deze soepelheid moeten bestaan; bij
                              een hoge echter niet. Ook de kandidaat-lidstaten met lage schuldquotes kunnen
                              dan een stop-and-go-beleid vermijden, hetgeen een hoger groeipad mogelijk
                              maakt.
                              De tweede rechtvaardiging is gelegen in de zogenoemde macro-economische,
                              grensoverschrijdende effecten die nationale beleidsmakers niet of onvoldoende
                              in beschouwing nemen. Zowel theoretisch als empirisch liggen hier controverses.
                              We beperken ons tot de hoofdpunten van dit onopgeloste debat. Kern van de
                              kwestie is dat in een monetaire unie prikkels ontstaan voor ‘liftersgedrag’ van
                              lidstaten, dat leidt tot een gedeeltelijke afwenteling van de kosten van een gebrek
                              aan begrotingsdiscipline op andere eurolanden. Dat gaat via twee mechanismen.
                              Een gedurige stijging van de schuldquote zal, zeker in grotere landen, op den
                              duur een opdrijvend effect hebben op de lange rente in Euroland. Dit heeft nade-
                              lige gevolgen voor investeringen en groei en zal de rentelasten op begrotingen
                              wederom tot een hardnekkig probleem maken. Eigenlijk is dit een bijzonder
                              geval van het eerste argument.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 76 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 77 ======================================================================

<pre>                                                                   de economische en monetaire unie
Het tweede mechanisme betreft de korte rente, bij uitstek het instrument dat de
ecb hanteert voor het monetaire beleid. Gegeven het vrije kapitaalverkeer in
Euroland suggereert het standaard Mundell/Fleming-model dat een expansie via
een tekort twee tegengestelde effecten op de europartners zal hebben: een posi-
tief effect via extra invoer van goederen en diensten en een negatief effect via
renteverhoging. De verwachting is dus dat het netto-effect bij voorbaat niet erg
groot zal zijn. Empirische studies hebben hiervoor geen oplossing gebracht, want
er bestaat geen consensus over.8 Wat wel als consensus kan worden gezien, is dat
fiscale expansie noch op theoretische noch op empirische gronden meer dan
marginale en meestal geen blijvende effecten op de productie heeft.
Dit leidt tot de volgende conclusies. Een al te strakke discipline voor begrotings-
saldi kan niet worden gerechtvaardigd met liftersgedrag en grensoverschrijdende
effecten zolang de schuldquotes geen zorgen baren. Een grotere autonomie kan,
althans op deze gronden, worden toegestaan zolang zij wordt gebonden aan de
hoogte en trend van de schuldquotes. De vraag of lidstaten er goed aan doen om
tekorten (enigszins) op te voeren door beleid, en niet alleen door de werking van
automatische stabilisatoren in een recessie, is een geheel andere kwestie.
Alles duidt erop dat de effectiviteit van expansief beleid gering is en na verloop
van tijd zelfs negatief kan uitpakken.                                                              73
De conclusie komt in feite neer op een zekere verschuiving van de nadruk op al te
strakke tekortdiscipline naar een nadruk op de juiste combinatie van schuld en
tekort. Daarbij gelden nog twee belangrijke kanttekeningen. Ten eerste impliceert
de filosofie van het pact (begrotingsevenwicht of een klein overschot op middel-
lange termijn) dat op de lange duur een beweging naar een schuldpositie van ‘nul’
gerechtvaardigd zou zijn. Immers, daar zou men op uitkomen na een aantal
conjunctuurcycli. Van Ewijk (2001) heeft uitvoerig aangetoond dat hiervoor geen
economische argumenten bestaan, zelfs dat het suboptimaal is. Ten tweede dient
de middellangetermijnbenadering van het pact te worden aangevuld met een
intergenerationele benadering wegens de vergrijzing in Europa. De vergrijzing
zal de lopende kosten van zorg opstuwen en daarnaast de (niet-private)
pensioenclaims geweldig doen toenemen. Afhankelijk van de discontovoet is het
denkbaar dat ogenschijnlijk lage schuldquotes op dit moment veranderen in hoge
en kwetsbare posities op termijn, zelfs na pensioenhervormingen. Een benade-
ring die zich meer toespitst op schuldposities dient dit te incorporeren. Tevens
kan men betogen dat een ocm op pensioenterrein alleen tijdelijk als een vorm
van experiment en leren dient te worden toegestaan. Juist op dit terrein bestaan
wel grote risico’s voor onaanvaardbare spill-overs of het beperken van de beleids-
vrijheid van de ecb. Uiteindelijk dient een direct verband te worden gelegd met
de trend van de toekomstige schuldquotes.
Het derde argument voor fiscale discipline is politiek. In de zogeheten ‘politieke
conjunctuurcyclus’, met op korte termijn denkende politici, bestaan sterke prik-
kels om tekorten voor verkiezingen op te voeren. Het blijkt moeilijk te zijn die
tekorten vervolgens weer te verminderen, vooral in een monetaire unie waarin
</pre>

====================================================================== Einde pagina 77 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 78 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                              de depreciatie van de nationale munt als signaal niet meer bestaat. Strikt logisch
                              is dit argument moeilijk te plaatsen. Mocht deze zucht naar tekorten spill-overs
                              veroorzaken, dan zijn we terug bij het vorige punt. Mocht zij structureel de
                              schuldquote opdrijven, dan zijn we aangekomen bij het allereerste punt. Zijn er
                              geen effecten voor andere lidstaten, dan valt moeilijk te bepleiten dat Euroland
                              toch een disciplinerende taak hierin heeft (Pisany-Ferry 2002). Een praktisch
                              argument is echter wel te geven. Los van de precieze inhoud van de regels op eu-
                              niveau versterkt elke ernstig te nemen Europese begrotingsdiscipline de binnen-
                              landse hand van de minister van Financiën. Men kan dit beschouwen als een
                              voordeel van een gedecentraliseerd en toch ‘euro-lateraal’ systeem.
                              Al deze punten overziend valt niet aan de indruk te ontkomen dat het pact, inclu-
                              sief de buitensporige-tekortenprocedure, op onderdelen te rigide is en tevens
                              ontwerpfouten bevat. De enigszins krampachtige bewaking van tekorten is niet
                              goed te rechtvaardigen uit de motieven voor het pact. Toch valt deze conclusie
                              moeilijk te begrijpen. Als men al ontwerpfouten zou verwachten bij harde coördi-
                              natie, dan ligt het eerder voor de hand te denken aan te geringe discipline en te
                              veel discretie, veroorzaakt door de koestering van de nationale beleidsautonomie,
                              en niet aan te strakke regels vanaf het begin. De verklaring voor de te grote rigidi-
74                            teit moet dan ook elders worden gezocht, namelijk in de hardheid van de sancties.
                              De hardheid wordt bepaald door de omvang van deze sancties en hun geloofwaar-
                              digheid. De omvang van de sancties heeft ongetwijfeld afschrikkende werking,
                              maar bij de geloofwaardigheid rijzen fundamentele problemen. Een voor de hand
                              liggende hypothese is dat de lidstaten en de Commissie de sancties niet geloof-
                              waardig vinden, hoewel zij dat nooit en te nimmer kunnen uitspreken. Als zij in
                              de lange procedure op het punt van sancties zal zijn aangeland, staat de Commis-
                              sie voor het dilemma van een mogelijke crisis en moeten de andere lidstaten dit
                              vonnis vellen. Beide partijen zullen er alles aan doen dit te voorkomen en het
                              liefst op een gestructureerde, op regels gebaseerde wijze waarbij de kans om van
                              een politiek oordeel te worden beschuldigd zo gering mogelijk is. Deze ‘vermij-
                              dingshypothese’ zou de stramheid van het pact goed kunnen verklaren. Hoe
                              straffer de discipline, hoe geringer de kans dat de sancties ooit in zicht komen als
                              reële optie.9 Hoe gevoelig dit alles ligt en hoe weinig animo er bij lidstaten bestaat
                              elkaar te vonnissen, blijkt uit de door de Commissie voorgestelde ‘voortijdige
                              waarschuwing’ aan Duitsland in 2002. De Ecofin-Raad (en de regeringsleiders op
                              de achtergrond) wenste koste-wat-het-kost een formele voortijdige waarschu-
                              wing te vermijden. De inhoudelijke oplossing bleek uiteindelijk dezelfde als door
                              de Commissie was bedoeld, maar het als sanctie aangevoelde idee van een open-
                              bare berisping werd omzeild.
                              Op den duur bergt dit gevaren in zich. Geloofwaardigheid vereist harde regels als
                              noodzakelijke voorwaarde. Een voldoende voorwaarde is het testen van de
                              toepassing ervan juist indien het politiek moeilijk is. Het falen bij werkelijke
                              toetsing kan de zorgvuldig opgebouwde geloofwaardigheid van de discipline in
                              korte tijd tenietdoen. Mocht de vermijdingshypothese juist zijn, dan verklaart
                              dat tevens waarom zelfs tijdens de huidige economische stagnatie een aantal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 78 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 79 ======================================================================

<pre>                                                                   de economische en monetaire unie
kleine landen procyclische bezuinigingen als noodzakelijk voor de geloofwaar-
digheid van het pact verdedigen. Immers, hier kan binnen beperkte overschrij-
dingen geen economische verklaring voor zijn. Wat deze ministers vermoedelijk
met geloofwaardigheid bedoelen, is dat met het loslaten van strakke disciplines
vroeg of laat de sanctieprocedures in zicht komen, en die zijn voor hen nou
eenmaal niet geloofwaardig.
Meer macro -economische coördinatie?
Reeds geruime tijd ontwikkelt zich een debat over de wenselijkheid van verdere
macro-economische coördinatie. Pleitbezorgers wijzen er terecht op dat wel
aandacht wordt besteed aan fiscale spill-overs en niet aan allerlei andere economi-
sche spill-overs. We zullen ons beperken tot twee hoofdzaken in dit debat: nadere
budgettaire coördinatie om conjuncturele redenen, gegeven het pact, en de zoge-
noemde policy mix van monetair en budgettair beleid. In het eerste geval wordt
nauwere coördinatie bedoeld, gegeven het ecb-beleid. In het tweede geval
reageert het monetaire beleid op geaggregeerd budgettair beleid in Euroland.
Stel dat de eurozone oververhit raakt of in een recessie terechtkomt (een zoge-
noemde symmetrische schok). Voor de ecb zal voorop (moeten) staan dat zij let
op prijsstabiliteit. Gegeven dat het monetaire beleid wordt gericht op lage inflatie                75
kan met budgettaire coördinatie de hoogst mogelijke groei worden bereikt (of, zo
men wil, de geringste groeiverliezen door negatieve spill-overs van elkanders
fiscale beleid). Gezien de reeds bereikte centralisatie, disciplines en lichte coördi-
natie in de emu moet het als twijfelachtig worden beschouwd of dergelijke extra
(groei)baten wel realiseerbaar zijn (Wierts en Van der Lecq 1999). Het Neder-
landse standpunt, dat deze extra coördinatie afwijst, lijkt dan ook goed onder-
bouwd te zijn. Waar dit standpunt over zwijgt, is echter dat een gezamenlijke
recessie zo ernstig kan zijn dat de automatische stabilisatoren te weinig effect
ressorteren en bij sommige landen (te) snel tegen de 3 procent-grens aanlopen.
Men kan vermoeden dat de Commissie op dit soort situaties doelt indien zij de
coördinatie wil bevorderen binnen de gezamenlijke budgettaire positie van Euro-
land. Hier zou zich de situatie kunnen wreken dat uiteindelijk ‘niemand’ beleids-
matig verantwoordelijk kan worden gehouden voor de algehele beleidsrespons
in Euroland. Dat is ook niet nodig bij asymmetrische schokken, maar wel bij een
diepe gezamenlijke recessie. Afstemming betekent dan dat het pact moet worden
versoepeld voor lageschuldlanden, zodat die een iets grotere stabilisatie-impuls
kunnen geven. Of die bereidheid bestaat, is verre van duidelijk.
Deze discussie laat onverlet dat er tegelijk problemen kunnen bestaan over de
beleidsmix. Het kan zijn dat de ecb en de 12 (of later 22 of meer) fiscale autoritei-
ten conflicterende doelstellingen hebben, zodat hun beleidsreacties elkaar deels
tegenwerken. Een economische analyse van deze mogelijkheid valt buiten het
bestek van dit wrr-rapport.10 Wel dient te worden onderstreept dat het loutere
bestaan van een strikt pact (met de daarbijbehorende buitensporige-tekorten-
procedure en de 60%-schuldenregel) de meest schadelijke conflicten reeds
uitbant. In die zin is er sprake van een secundaire kwestie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 79 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 80 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                              In gestileerde vorm kan men twee benaderingen onderscheiden voor de oplos-
                              sing van dit kortetermijnconflict: een groep pleitbezorgers voor verdere coördi-
                              natie, en een groep die tegen is om theoretische of empirische redenen.11
                              Er is een beweging in de recente theoretische en beleidsliteratuur die bepleit dat
                              er ten minste enkele beginselen en verdergaande richtsnoeren voor beleidsreac-
                              ties in Euroland worden overeengekomen. De Commissie heeft een gedragscode
                              voorgesteld over toewijzingsbeginselen voor beleidsreacties op schokken in
                              Euroland, gedragsregels voor nationaal begrotingsbeleid en een gezamenlijke
                              visie op de ratio en reikwijdte van de coördinatie in Euroland (zie ook Pisani-
                              Ferry 2002). Deze oplossingsrichtingen zullen verderop worden aangestipt. Wat
                              wel duidelijk is, is dat de roep om verdere coördinatie weliswaar terecht moge-
                              lijke beleidsconflicten voor ogen heeft, maar op analytische gronden nog veel te
                              onontwikkeld is. Daar komt bij dat recent empirisch werk benadrukt dat er
                              nauwelijks empirische kennis is over het prijsopdrijvend effect van fiscale
                              stimuli. Dit nieuwe onderzoek neemt in vier landen met kwartaalgegevens sinds
                              1980 zelfs helemaal geen prijseffect waar (Gros et al. 2002). Mocht deze bevin-
                              ding juist zijn, dan zou er in feite helemaal geen conflict tussen ecb en fiscaal
                              beleid bestaan. Hoe belangrijk dit is, illustreren de onderzoekers aan de hand van
76                            een voorbeeld over Ierland uit 2001 (Gros et al. 2002: 72-73). De Ecofin-Raad gaf
                              Ierland een openbare aanbeveling voor afwijking van de bepg die een aantal
                              verbanden tussen fiscaal beleid en inflatie expliciteerde, waarvoor in de literatuur
                              geen enkele empirische ondersteuning bestond.
                              Tevens dient het idee van verdere coördinatie niet automatisch geassocieerd te
                              worden met gouvernement économique. Daaronder verstaat men een meer inter-
                              ventionistische benadering van fiscale autoriteiten gekoppeld aan nadere samen-
                              werking met of beïnvloeding van de ecb. Ook bij acceptatie van de huidige regels
                              van Euroland, inclusief een volstrekt autonome ecb en het pact, treden impliciete
                              en expliciete beleidsconflicten op en kan de policy mix tot ongewenste effecten
                              leiden. Het systematisch bespreken van de geaggregeerde fiscale positie van de
                              muntunie – door sommigen lange tijd als verdacht gezien – is eveneens zinvol, zo
                              niet onontbeerlijk. Dan wordt ook duidelijk dat het negeren van verdere analyse
                              van diepere coördinatie, al is het maar in de vorm van richtsnoeren of gedragsre-
                              gels of minstens goed overwogen visies, eveneens schadelijk kan zijn.
                   3.4.3      beleidsopties en keuzen voor economische coördinatie
                              In tabel 3.3 zijn beleidsopties opgenomen voor een zestal aspecten van de macro-
                              economische coördinatie. Deze dient in een bredere context te worden
                              beschouwd, zoals de bepg’s inmiddels ook doen. In het bijzonder dient de
                              belangrijkste zwakheid van de totale economische coördinatie in de emu te
                              worden aangepakt. Deze zwakte is het koppelen van de macro-economische
                              coördinatie aan grondige hervormingen op het gebied van marktwerking in alle
                              typen markten en de interactie daartussen (Boeri et al. 2000). In dit hoofdstuk is
                              deze micro-economische coördinatie (veelal de ocm) niet in detail geanalyseerd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 80 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 81 ======================================================================

<pre>                                                                  de economische en monetaire unie
Voor het Luxemburgse proces zij verwezen naar hoofdstuk 4. Wel zij opgemerkt
dat de effectieve en soepele werking van arbeidsmarkten voor het goed functio-
neren van Groot-Euroland van cruciaal belang is. In het Luxemburg-proces
bestaat voor deze problematiek tot nu toe relatief weinig aandacht en in Cardiff
werd zij niet bestudeerd, laat staan dat er met indicatoren en peer pressure expli-
ciete en krachtige doelen kunnen worden nagestreefd. Deze omissie is des te
belangrijker, omdat Europa inmiddels een diensteneconomie is geworden en
uitgerekend dienstenmarkten (en de relevante segmenten van de arbeidsmarkt
voor diensten) vaak minder concurrerend zijn. Uiteindelijk kan de groei in
Groot-Euroland op de langere termijn alleen uit marktwerking komen, gegeven
een actief beleid voor harde en zachte infrastructuur en innovatie op langere
termijn. Tegen deze achtergrond kunnen de zes opties worden toegelicht en op
de criteria van effectiviteit en legitimiteit worden beoordeeld.
Gaande van boven naar beneden in tabel 3.3 kan gesproken worden van toene-
mende ambities in de beleidsopties. Binnen sommige beleidsopties zijn weer
uiteenlopende graden van ambities waar te nemen. Onder de rubriek ‘harmonisa-
tie en implementatie’ vallen louter technische aspecten (zoals een methodologie
over conjunctuurbeïnvloeding) naast uiterst gevoelige kwesties als prikkels (of
een ex ante-toestemmingsregime) voor de mate van lastenverlichting in tijden                       77
van hogere groei.
De functionele argumenten achter deze voorstellen dienen ernstig genomen te
worden. Het ontwijkende gedrag van lidstaten aangaande de implementatie-
rapporten van de bepg’s behoort te worden gecorrigeerd. Het invoeren van
prikkels voor discipline tijdens een hoogconjunctuur is cruciaal, omdat recente-
lijk is gebleken dat daar een belangrijke reden ligt voor de huidige dreiging van
zogenoemde buitensporige tekorten in drie grote landen en Portugal. Een poli-
tiek gevoelige maar wel geloofwaardige oplossing is ex ante-toestemming van de
Ecofin-Raad of de Eurogroep voor belastingverlaging boven een bepaalde norm
(mede gezien eventueel verlaagde uitgaven). De opties in deze rubriek scoren
hoog, zij het niet steeds op haalbaarheid. Dat laatste geldt ongetwijfeld voor de
wijze waarop de niet-private pensioenen de toekomstige begrotingen zullen
belasten en voor de disciplines in goede tijden.
In de rubriek ‘geloofwaardigheid’ zijn twee voorstellen van de Commissie opge-
nomen die haar formele hoedersfunctie in de coördinatie beter tot haar recht
moeten laten komen en bovendien het ep enige invloed geeft. Hoewel de logica
van deze ideeën moeilijk te bestrijden is, liggen er niettemin politieke gevoelig-
heden bij een eventueel alleenrecht van de Commissie om landen een ‘waarschu-
wing’ voor mogelijke tekortoverschrijding te geven. Bij de bepg’s valt te betwij-
felen of de analytische fundering zonder bijvoorbeeld een onafhankelijk advies
van een panel wel zo dwingend dient te worden opgelegd. De scores voor deze
suggesties leiden dan ook tot een onderscheid tussen functionaliteit en haalbaar-
heid, al zouden beide de legitimiteit van het pact ten goede komen. Het is wel van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 81 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 82 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                     Tabel 3.3          Macro-economische coördinatie: beleidsopties
                     Doel van             Voorstellen             Bronnen van           Effectiviteit          Legitimiteit
                     het voorstel                                 conflict
                     1. Harmonisatie en Gedetailleerde            Van ocm over          Functioneel: hoog     Geen issue, behalve
                       implementatie      gedragscode; metho- pensioenhervorming                              bij omslagstelsel
                                          dologie met betrek-     naar binding van      Haalbaarheid: hoog    pensioenen
                                          king tot conjunctuur- pensioenlasten in       voor alle aspecten
                                          invloeden               toekomstige           behalve omslagstelsel
                                                                  tekorten              pensioenen
                                          Nadruk op implemen-                                                 Helpt
                                          tatie van bepg’s
                                          Prikkels voor disci-    Te veel macht aan de  Functioneel: ja       Beperkt; politiek
                                          pline tijdens jaren van Commissie                                   lastig; een besluit
                                          groei (of ex-ante-                            Haalbaarheid: moei-   van de Raad of
                                          toestemming boven                             lijk; een besluit van Eurogroep is wel
78                                        een norm)                                     Raad of Eurogroep is  voorwaarde
                                                                                        wel voorwaarde
                     2. Geloofwaardig-
                       heid
                     2.1 bepg’s           Formeel recht van       Analyses zonder onaf- Functioneel: ja, bij  Helpt (ep)
                                          initiatief (‘voorstel‘) hankelijke            onafhankelijke toet-
                                          van de Commissie in     toetsing              sing
                                          plaats van suggesties
                                          voor een aanbeveling                          Haalbaarheid: ?
                                          (bepg’s); vereist amen-
                                          dering van artikel 99
                                          van het eg-Verdrag
                     2.2 Stabiliteits- en Versterking van de rol Grote landen           Functioneel: ja       Belangrijk voor
                       groeipact          van de Commissie bij                                                perceptie markten
                                          waarschuwingen                                Haalbaarheid: ?       en kleine landen
                                          (‘blauwe brieven‘);
                                          sancties (dus hogere
                                          stappen) wel door de
                                          Ecofin-Raad of Euro-
                                          groep laten bepalen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 82 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 83 ======================================================================

<pre>                                                                                           de economische en monetaire unie
Tabel 3.3         vervolg
Doel van             Voorstellen             Bronnen van             Effectiviteit         Legitimiteit
het voorstel                                 conflict
3. Transparantie,    Gemeenschappelijke      Marktwerking als        Functioneel: ja
  voorspelbaarheid normen (ter explicite- fundering voor groei       Haalbaarheid: heel
  van nationaal      ring van zogenoemde     is gevoelig             geleidelijke conver-
  beleid             reactiefuncties van                             gentie mogelijk
                     nationaal beleid),
                     opgesplitst naar drie
                     beoogde effecten van
                     economisch beleid
                     (fiscale houdbaarheid,
                     groei, schokken)
4. Versterking van   Sterke variant: Ecofin- ‘Outs’ gevoelig         Ecofin-II variant:     Met garanties,
  de Eurogroep       II-Raad eist verdrags-                          Functioneel: ja        bijvoorbeeld ‘outs’
                     wijziging                                                              als waarnemers
                                                                     Haalbaarheid: in igc                                   79
                                                                     onduidelijk
5. Hervorming van - Koppeling tussen         Wat lage schuld-        Functioneel: ja, mits  Helpt
  het Stabiliteits-  tekortregels en         quotes zijn, mag niet   marge beneden 60%
  en groeipact plus hoogte en trend van      worden gepolitiseerd Haalbaarheid: denk-
  tekorten-proto-    schuldquotes                                    baar
  col                - Versoepeling van
                     tekortregels voor
                     lageschuldlanden
6. Monetaire/        Bindende richtsnoe-                             Functioneel: ja, maar  In zoverre solidari-
  fiscale beleidsmix ren, zodat de ecb zal                           coördinatie vereisten teit meer draagvlak
                     reageren op een te                              hoog                   schept, ja
                     voorziene wijze                                 Haalbaarheid:
                                                                     voorlopig niet;
                     Ingeval van een asym- Extra geld voor fonds Functioneel: ja
                     metrische schok is het (let wel: storting kapi-
                     committeren aan een     taal zelden nodig)      Haalbaarheid?
                     eu Stabilisatiefonds
                     (op verzekeringsbasis)
                     een heldere vorm van
                     ex ante-coördinatie
</pre>

====================================================================== Einde pagina 83 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 84 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                              belang te zien dat sancties, waarbij ook niet-analytische argumenten spelen, door
                              de Raad dienen te worden opgelegd, hetgeen de legitimiteit zou ondersteunen.
                              De derde optie richt zich op verdergaande afstemming dan de huidige budgettaire
                              coördinatie, die veelal neerkomt op de bewaking van strakke afspraken.
                              De Commissie heeft een soort beleidscode voorgesteld die helderheid dient te
                              verschaffen over de gezamenlijke beleidsvisie in analytische zin. Zonder een
                              dergelijke explicitering is het moeilijk voor te stellen hoe verdere coördinatie (dan
                              het pact) zou kunnen worden bereikt. In jargon: de ‘reactiefuncties’ van de natio-
                              nale beleidsmakers met betrekking tot fiscale houdbaarheid, groei en schokken
                              worden expliciet en dit bevordert de beleidsconsistentie en de kwaliteit van coör-
                              dinatie in de emu. Ook de afruil bijvoorbeeld tussen het eerste en tweede
                              beoogde effect (dus fiscale houdbaarheid en groei) wordt duidelijk en de rolver-
                              deling van spelers wordt helder. Alleen is coördinatie geen louter technisch of
                              ‘eurocratisch’ proces. Vandaar dat de scores moeilijk te geven zijn. Zo kan deze
                              beleidscode op zichzelf als ‘onschuldig’, zelfs als een analytisch nuttige consulta-
                              tie, worden beschouwd en toch is het denkbaar dat sommige lidstaten niet
                              meewerken omdat ze de code opvatten als een opstapje naar verdergaande coör-
                              dinatie, die ze afwijzen.
80
                              Gezien de informele opzet van de Eurogroep, als (onbedoelde) kopgroep, vormt
                              institutionele versterking daarvan een logische stap (de vierde optie). Nu worden
                              kardinale beslissingen over een zo belangrijk instrument als de euro door de
                              gehele Ecofin-Raad genomen. Die structuur is in sommige gevallen niet effectief.
                              Denk aan lastige en politiek gevoelige besluiten over begrotingsaanpassingen of
                              waarschuwingen daartoe, of aan beslissingen over wisselkoersarrangementen
                              met derde valuta’s. Een kleinere Eurogroep zou kunnen experimenteren met
                              vergaande vormen van coördinatie, bijvoorbeeld (vrijwillige?) bindingen aan
                              richtsnoeren, terwijl de eerder besproken beleidscode de gehele emu kan betref-
                              fen. De prikkels om tot verdere coördinatie te komen zijn in elk geval krachtiger
                              in de eurozone dan in de emu van 15 lidstaten.
                              Hoe langer Euroland (zelfs Groot-Euroland) een kopgroep blijft, hoe sterker de
                              druk zal worden om de Eurogroep te formaliseren. Dit hangt onder andere samen
                              met het feit dat de Eurogroep na de uitbreiding veel minder gemakkelijk een
                              gekwalificeerde meerderheid in de Ecofin-Raad zal verkrijgen, althans in de
                              periode dat Groot-Euroland nog niet bestaat. Het loutere bestaan van de Conven-
                              tie en de komst van de igc van 2004 hebben al geleid tot voorstellen om hiervoor
                              in het nieuwe verdrag een juridische basis te verschaffen. Een Ecofin-ii-Raad
                              (een vorm van ‘nauwere samenwerking’ van de 12 waarbij alleen de Eurogroep
                              stemrecht heeft) ligt gevoelig bij de drie outs. Wel dient zo’n Raad de outs als
                              waarnemers of niet-stemmende leden garanties te bieden. Bij de beoordeling van
                              deze optie dient niet te worden vergeten dat de twaalf toetredende leden uitein-
                              delijk de verplichting hebben om tot Groot-Euroland toe te treden terwijl de
                              huidige drie outs een ruime discretie bezitten op dit punt. Men mag dus veron-
                              derstellen dat de kandidaat-lidstaten veelal zullen neigen zich te conformeren aan
</pre>

====================================================================== Einde pagina 84 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 85 ======================================================================

<pre>                                                                  de economische en monetaire unie
standpunten van de eurolanden, zeker naarmate sommige van hen tot Groot-
Euroland gaan toetreden. Toch zijn er ook hier twijfels. Zo zouden kandidaat-
lidstaten zich zeer behoedzaam kunnen opstellen ingeval de Ecofin-Raad waar-
schuwingen moet uitdelen of buitensporige tekorten moet beoordelen.
Immers, de druk om gedurende vele jaren de publieke investeringen in de kandi-
daat-landen hoog te houden, is enorm groot en dit beleid kan, bij tanende groei,
in de knel komen en later ook tot een buitensporig tekort leiden. Deze vrees
wordt als argument gehanteerd om zo spoedig mogelijk tot een Ecofin-ii-Raad te
komen. Hoe sterk dit argument is, is onduidelijk. De recente rimpelingen in de
handhaving van het pact worden uitsluitend veroorzaakt door eurolanden, en de
drie outs zijn op de achtergrond gebleven. Een sterker argument lijkt het om de
openheid en transparantie van Euroland, als onbedoelde kopgroep, te handhaven
in een Ecofin-ii-Raad (het enige verschil met de gewone Ecofin-Raad is dan de
stemming) en daarom tot een juridische basis ervoor te komen. De feitelijke
toepassing kan dan worden gekoppeld aan de komende eurodebatten (en refe-
renda) in Zweden, Denemarken en Groot-Brittannië; alleen bij afwijzing van
deelname aan de eurozone wordt van de juridische optie gebruikgemaakt.
De vijfde beleidsoptie betreft de hervorming van het pact. Het gaat hier om
eerder beargumenteerde wijzigingen in het Stabiliteits- en groeipact. Daarbij zij                  81
nogmaals onderstreept dat deze voorstellen op geen enkele wijze de stabiliteits-
cultuur aantasten. Het kan dan ook niet zo zijn dat zulke hervormingen een
gebrek aan discipline dat heeft geleid tot ‘buitensporige tekorten’ als het ware
belonen. Wel is het rationeel een beter verband tussen doel en regels aan te
brengen en daarmee onnodige rigiditeiten weg te nemen. Men denke aan een
koppeling tussen schuldquotes en tekortregels, al of niet als amendement van het
huidige pact of in een parallel pact. Gegeven de stabiliteitscultuur dienen beleids-
makers ervoor te waken dat de definitie van ‘lage’ schuldquotes niet politiek
wordt opgerekt. Door deze optie zullen de lageschuldlanden onder de groep
nieuwe eu-leden iets meer mogelijkheden hebben om langetermijninvesteringen
te doen ter bevordering van gestage inhaalgroei. Trouwens, ook Ierland vindt dat
het dringend moet investeren in infrastructuur en kan dat doen gezien zijn sterk
gereduceerde schuldquote.
De laatste optie gaat in op de kwestie van de monetaire en fiscale beleidsmix in
Groot-Euroland. Deze oplossingsrichting lijkt een langetermijnkwestie gezien de
vele vereisten. Dit geldt te meer omdat binnen afzienbare tijd de eurozone zal
overgaan in Groot-Euroland. Indachtig de conclusies van Beetsma et al. (2001) is
het interessant de oude optie van een stabilisatiefonds opnieuw te beschouwen.
Beetsma et al. vinden immers dat bij asymmetrische schokken coördinatie (het
meest) welvaartsverhogend zal zijn indien er heldere, strakke coördinatie plaats-
vindt. De gedachte van een op verzekeringsbasis gestoeld eu-Stabilisatiefonds is
voorgesteld in de fase onmiddellijk na het Verdrag van Maastricht, maar is door
de Raad nooit serieus genomen. Door de speciale kenmerken van het fonds
(alleen bij asymmetrische schokken; op verzekeringsbasis; kapitaalstorting
uitsluitend wanneer en voorzover nodig) zou het slechts zelden operationeel zijn
</pre>

====================================================================== Einde pagina 85 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 86 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                              (zie voor simulaties Italianer en Vanheukelen 1993). Echter, het garandeert precies
                              de georganiseerde, van tevoren vaststaande fiscale respons die Beetsma et al.
                              bedoelen. Het is evident dat de ecb zal kunnen reageren op een voorspelbare
                              wijze indien de gezamenlijke fiscale respons bij voorbaat vaststaat. Voor deze
                              laatste optie schijnt in beleidskringen nog koudwatervrees te bestaan. Dit is
                              merkwaardig. Hoewel de toewijzing van het monetaire beleid aan prijsstabiliteit
                              helder en bovendien prioritair is, terwijl de automatische stabilisatoren het
                              begrotingsbeleid reeds zonder vertraging en min of meer voorspelbaar anti-
                              cyclisch maken, tonen simulaties van (speltheoretische) modellen aan dat het
                              ontberen van verdere coördinatie met betrekking tot de beleidsmix wel degelijk
                              onwenselijke welvaartseffecten kan hebben (Beetsma et al. 2001; Von Hagen en
                              Mundschenk 2002). Overigens zou zo’n fonds relatief geringe bijdragen van de
                              lidstaten in het te storten kapitaal vereisen.
                              De roep om verdere coördinatie, in nauwe samenspraak met de ecb, wordt vaak
                              zonder nadere argumentatie afgewezen, omdat zo’n suggestie gebaseerd lijkt te
                              zijn op politieke kortetermijnbelangen of -voorkeuren, dan wel op het politieke
                              verlangen de ecb te binden. Dit wrr-rapport dient niet geassocieerd te worden
                              met deze politieke overwegingen. Het gaat hier om een louter functionele bena-
82                            dering, waarbij de ecb haar zelfstandigheid geheel behoudt, maar waarbij oplos-
                              singen worden gezocht voor die gevallen waarbij interactie tussen budgettair en
                              monetair beleid tot onwenselijke effecten leidt.
                   3.5        conclusies en aanbevelingen
                              In dit hoofdstuk is ingegaan op een tweetal aspecten van de uitgebreide emu
                              en/of Euroland, namelijk het verzekeren van een vloeiende doorgang van tien of
                              meer valuta’s naar de euro en het verbeteren van de economische coördinatie in
                              termen van effectiviteit en legitimiteit.
                              De conclusies met betrekking tot de eerste onderzoeksvraag zijn als volgt.
                              De overlapping van drie transitieprocessen zal tegen 2006, de vroegste datum
                              van toetreding tot Groot-Euroland, vermoedelijk geen grote problemen opleve-
                              ren. Bovendien is in Midden- en Oost-Europa het besef gegroeid dat de doorgang
                              naar de euro niet geforceerd dient te worden ten koste van groei en werkgelegen-
                              heid: het officieel ontbreken van een tijdspad wil dus niet langer zeggen dat de
                              timing niet zorgvuldig wordt bezien. Sommige van de Maastrichtse toetredings-
                              criteria zijn minder gunstig, vooral de lage inflatie en het tweejarige verblijf in het
                              wisselkoersmechanisme erm-2. Voor een soepele doorgang is het van belang dat
                              de eu-15 bereid is enige differentiatie en flexibiliteit toe te staan.
                              Bij de doorgangsproblematiek zijn enkele oplossingsrichtingen de revue gepas-
                              seerd, die op hun effectiviteit en legitimiteit zijn geëvalueerd. Het Nederlands
                              belang lijkt het meeste gediend te zijn met het nastreven van een optimale
                              combinatie van gestage inhaalgroei in Midden- en Oost-Europa en het soepel
                              verlopen van de doorgang. Het beleid dient zich daarom te richten op:
</pre>

====================================================================== Einde pagina 86 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 87 ======================================================================

<pre>                                                                   de economische en monetaire unie
•   een lichte vorm van differentiatie met betrekking tot de inflatie waarmee deze
    landen Groot-Euroland binnentreden (2% plus 11/2%);
•   een flexibele opstelling aangaande het verblijf in de erm-2, dan wel een door
    de Ecofin-Raad gefiatteerde quasi-euroisatie (indien verzoeken van kandi-
    daat-landen voor deze oplossing worden ingediend);
•   ‘zachte’ maatregelen zoals overreding – eventueel zelfs met afkoopfondsen –
    om later toe te treden;
•   onmiddellijke opneming van de kandidaat-lidstaten in het bepg-proces.
Dit pakket respecteert de diversiteit in Groot-Euroland waar mogelijk, zonder de
stabiliteitscultuur ook maar enigszins aan te tasten.
De coördinatie in de emu is nauwelijks tien jaren jong en reeds uiterst divers qua
aard en mate van binding. Generalisaties over ‘de’ economische coördinatie
kunnen daarom al snel misleidend zijn. Overziet men het panorama van de zeven
onderdelen van de coördinatie in de emu, dan gelden eerst enkele algemene
conclusies.
Na de experimentele fase volgend op het Verdrag van Maastricht is nu nadere
consolidatie gewenst die de wildgroei corrigeert. De lidstaten dienen werk te                       83
maken van een effectievere nationale inbedding. Verder is het dringend gewenst
dat een heldere en overtuigende beleidsboodschap als grondslag voor de bepg’s
wordt aangewend die de micro-economische en macro-economische maatregelen
op complementaire wijze presenteert. Bij de macro-economische coördinatie is
onderscheid gemaakt tussen de bestaande begrotingsdisciplines en de verdere
coördinatie die daarboven uitgaat. Er is geen twijfel mogelijk aan de economische
fundering van het Stabiliteits- en groeipact en de buitensporige-tekortenbenade-
ring in het algemeen. Maar de rigiditeit van het pact is niet te rechtvaardigen door
de achterliggende economische motieven ervan, zoals liftersgedrag en spill-overs.
De ‘vermijdingshypothese’ verklaart die rigiditeit uit de door bewindslieden en
Commissie gevreesde sanctieprocedure die uiteindelijk wellicht niet geloofwaar-
dig zou kunnen zijn.
De aanbevelingen zijn de volgende. Volgend op de nuttige stroomlijningsvoor-
stellen van de Commissie van september 2002 zou een meer grondige en onaf-
hankelijke reflectie op de algehele coördinatie in de emu dienen te worden opge-
zet. Verder dient de coördinatie nationaal te worden ingebed, waardoor zij aan
geloofwaardigheid, legitimiteit en uiteindelijk effectiviteit wint.
Wat de macro-economische coördinatie betreft, kan een iets grotere budgettaire
autonomie aan de lidstaten worden toegestaan, mits die strikt afhankelijk wordt
gemaakt van (lage) schuldquotes en gunstige trends. Anderzijds geldt tegelijk dat
een ocm op pensioengebied alleen als tijdelijk experiment en vorm van ‘leren’
kan worden toegestaan; uiteindelijk dient een direct verband met de trend van
schuldquotes te worden gelegd en wel op een bindende wijze. Ook zou de vrees
voor liftersgedrag onder de eurolanden kunnen worden verminderd door middel
</pre>

====================================================================== Einde pagina 87 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 88 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                              van vuistregels en een ex ante-toestemmingsregime voor de mate van lasten-
                              verlichting in tijden van hoogconjunctuur. De Commissie moet het alleenrecht
                              krijgen om een ‘vroege waarschuwing’ uit te geven, omdat dit een analytische en
                              geen politieke vraag is of mag worden. In het geval van de bepg’s past meer
                              behoedzaamheid en zouden de Commissie-aanbevelingen onafhankelijk getoetst
                              dienen te worden alvorens zij alleen met unanimiteit kunnen worden verwor-
                              pen. De institutionele versterking van de Eurogroep is vooralsnog niet dringend.
                              In Groot-Euroland wordt de huidige opzet steeds moeilijker te verdedigen, zeker
                              indien de ‘outs’ voorlopig niet toetreden. Een eventuele Ecofin-ii-Raad dient wel
                              garanties te bieden voor de niet-eurolanden. Het debat over mogelijke welvaarts-
                              verliezen door een ongelukkige monetaire en fiscale beleidsmix in Euroland is,
                              door de strikte opzet van de budgettaire disciplines, van secundaire betekenis.
                              Recente literatuur slaat bruggen tussen de twee kampen.
                              Bij een zgn. asymmetrische schok (bv. conjunctuurterugslag in slechts enkele
                              eu-landen) zou een eenvoudige oplossing voor dit coördinatievraagstuk kunnen
                              worden gevonden in het teruggrijpen naar het tien jaar oude idee van een Euro-
                              stabilisatiefonds op verzekeringsbasis. De kosten hiervan zijn gering. Het grote
                              voordeel is dat de ecb dan precies weet wat de geaggregeerde bestedingsrespons
84                            van Euroland zal zijn, zonder dat vrees behoeft te bestaan voor pressie op de ecb
                              om expansie te accommoderen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 88 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 89 ======================================================================

<pre>                                                                         de economische en monetaire unie
noten
1
      Andere belangrijke aandachtspunten ter verwezenlijking van de emu van 25 zijn
      gerelateerd aan de overname en toepassing van het acquis. Deze punten zijn door
      de raad reeds besproken in het wrr-rapport Naar een Europabrede Unie (wrr
      2001).
2
      Zie daarin de figuren 4.1 en 4.2 (blz. 112). De lezer zij erop gewezen dat het eg-
      Verdrag de economische unie wel steeds noemt (en wel tezamen met de mone-
      taire unie) maar nergens definieert. De hier gekozen benadering gaat terug tot het
      rapport-Delors over de emu (Delors et al. 1989) en is de facto sindsdien gevolgd.
      Het betreft de combinatie van:
      • de interne markt in enge zin (de vier vormen van vrij verkeer en de vrijheid
          van vestiging);
      • de uitvoerige regelgeving en de hoofdvormen van gezamenlijk beleid die deze
          interne markt goed doen functioneren (handelspolitiek, gemeenschappelijk
          landbouwbeleid en mededingingsbeleid);
      • alle vormen van cohesie- en structuurbeleid, die beogen de te grote disparitei-
          ten tussen regio’s of lidstaten te doen verdwijnen.
3                                                                                                         85
      De drie ‘outs’ zijn per definitie geen lid van Euroland, maar zijn wel verplicht alle
      maatregelen door te voeren die behoren bij de zogenoemde tweede fase van emu,
      zoals bijvoorbeeld de onafhankelijkheid van de nationale centrale bank, en de
      algemene bepalingen over prijsstabiliteit en gezonde overheidsfinanciën.
4
      Zoals vermeld is het verdrag nergens expliciet over de rol van de economische
      unie. Wel is het verdrag expliciet over het belang van het totstandkomen en goed
      functioneren van de interne markt en van cohesie beleid voor deze doelstellin-
      gen.
5
      Zie de aanbeveling van de Raad van 21 juni 2002 betreffende globale richtsnoeren
      voor het economische beleid van de lidstaten en de Gemeenschap, Sevilla, 21 juni
      2002; Ecofin 225 en 10093/02; tevens in European Economy, no. 4/2002. Voor de
      bepg’s van 2000 zie European Economy, no. 70/2000; voor 2001 zie European
      Economy, no. 72; zie tevens Europese Commissie 2002b.
6
      In Hobza (2002) en Pelkmans et al. (2000) vindt men een technische uitleg van
      het Balassa/Samuelson-effect. Het is een extra inflatie-impuls die vooral
      optreedt bij de overgang van ontwikkelingseconomieën naar hoog ontwikkelde
      economieën. Dit soort inflatie onderdrukken voor de toetreding tot de eurozone
      of permanent binnen Groot-Euroland lijkt onnodig kostbaar. Voorzover hogere
      inflatie in nieuwe lidstaten wordt veroorzaakt door het Balassa/Samuelson-effect
      wordt ook het concurrentievermogen van de verhandelbare goederen niet onder-
      mijnd. Maar het leidt, bij de doorgang, tot het overschrijden van het inflatiecrite-
      rium en het in gevaar brengen van wisselkoersstabiliteit. De productiviteits-
      stijgingen zullen tot opwaartse druk op de wisselkoers leiden waarop gereageerd
      kan worden met een nominale appreciatie ofwel met een reële appreciatie die de
      vorm aanneemt van gedurig hogere inflatie dan de eurozonepartners. Het eerste
      is niet strikt verboden in erm-2 (een devaluatie is wel uitgesloten), doch vereist
      toestemming van andere eurolanden. De tweede optie is verboden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 89 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 90 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                   7
                              Zo werd milieu in Gothenburg (maart 2001) aan de Lissabon-lijst toegevoegd,
                              werd Cardiff geleidelijk een programma van structurele hervormingen in het
                              algemeen, werd Luxemburg op technische onderdelen uitgebreid, intensiveerden
                              de Eurogroep-activiteiten en werd het bepg-proces aanmerkelijk complexer.
                              Bij het begrotingsbeleid werden langetermijnverplichtingen die in huidige begro-
                              tingen niet zichtbaar zijn (zogenoemde off-budget) expliciet in het proces opge-
                              nomen, met name niet-private pensioenen over twee generaties. Verder hield de
                              Europese Raad in Lissabon een pleidooi voor meer ocm en definieerde het enkele
                              voorwaarden om het proces verifieerbaar te maken.
                   8
                              Vergelijk het survey van Perotti (1999) en de diepgravende poging in Gros et al.
                              (2002); zie tevens Buiter (2002) en Stark en Manzke (2002).
                   9
                              Sieberts pleidooi om het pact niet substantieel te wijzigen lijkt impliciet op dit
                              argument te steunen. Zie Siebert (2002).
                   10
                              Een voorbeeld is de vraag of de ecb nu wel of niet een strategie van ‘inflation
                              targeting’ dient te volgen, omdat dat minder onzekerheid geeft en bij deflatoire
                              impulsen tot een actief ecb-beleid zou leiden. Momenteel vaart de ecb op een
                              tweesporenstrategie en dit beïnvloedt de verwachtingen van fiscale bewindvoer-
                              ders. Meer in het algemeen gaat het hier over monetaire (en dus niet fiscale)
                              spill-overs die lopen via de reactiefunctie van de ecb. Dit is uitsluitend een
86                            kortetermijnkwestie. Op de lange termijn treedt dit beleidsconflict niet op.
                              Voor discussie zie Von Hagen en Mundschenk (2002); Alesina et al. (2001);
                              Pisany Ferry (2002).
                   11
                              Pleitbezorgers zijn Pisani-Ferry (2002); Collignon (2002); Von Hagen en Mund-
                              schenk (2002); Buti et al. (2001). Tegenstanders zijn Gros en Hobza (2002); Gros
                              et al. (2002); Beetsma et al. (2001); Giavazzi (2001); De Grauwe en Polan (2001).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 90 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 91 ======================================================================

<pre>                                                          het europees sociaal en werkgelegenheidsbeleid
4   het europees sociaal en
    werkgelegenheidsbeleid
4.1 inleiding
    Het sociaal beleid staat sinds het midden van de jaren negentig van de twintigste
    eeuw hoog op de Europese agenda. De voltooiing van de interne markt en de
    komst van de emu in een periode van grote werkloosheid hebben een sterke poli-
    tieke impuls gegeven aan Europese beleidsinitiatieven op sociaal terrein.
    Gedeelde zorgen over de werkgelegenheid, de houdbaarheid van de pensioenen,
    de armoede en de sociale uitsluiting zijn meer dan voorheen het onderwerp van
    initiatieven van de Commissie, bespreking in de Europese Raad, mobilisatie van
    Europese en nationale belangengroepen en uitspraken van het Europese Hof van
    Justitie. De intensivering van de internationale concurrentie, de vergrijzing, de
    veranderingen in arbeids-, gezins- en samenlevingspatronen en de eisen van de
    kenniseconomie hebben in alle hoogontwikkelde verzorgingsstaten de hervor-
    mingsdruk doen toenemen.
    De opname van een apart werkgelegenheidshoofdstuk in het Verdrag van
    Amsterdam (1997) vormde een waterscheiding in de europeanisering van het                             87
    sociaal beleid. Deze belangwekkende ‘constitutionele keuze’ hield in de eerste
    plaats een politieke erkenning in van de interdependentie tussen economisch en
    sociaal beleid in een Europabrede Unie (Van der Meer en Van Riel 2002). In de
    tweede plaats behelsde het werkgelegenheidshoofdstuk een belangwekkende
    institutionele innovatie, namelijk een ‘management-by-objectives-benadering’
    die door de Europese Raad van Lissabon (2000) zou worden gedoopt tot de ‘open
    coördinatiemethode’ (ocm). Na de Top van Amsterdam is het sociaal beleid niet
    meer van de Europese agenda verdwenen. In navolging van het werkgelegen-
    heidsbeleid zijn ocm-processen geïnitieerd op het gebied van sociale bescher-
    ming (1999) en later toegespitst op armoede en sociale uitsluiting (2000) en
    pensioenen (2001). De uitbreiding van de ocm naar deze veelal politiek gevoelige
    beleidsterreinen lijkt een structureel nieuwe coördinatierol voor de eu op sociaal
    terrein te gaan inhouden.
    Geleidelijk aan is een specifiek eu-beleidsregime ontwikkeld voor werkgelegen-
    heid en sociaal beleid. Dit regime bestaat uit vier componenten:
    1 constitutionele principes;
    2 bindende regels;
    3 institutionele innovaties;
    4 netwerken van instellingen.
    Constitutionele principes
    Op het niveau van constitutionele principes noemt artikel 2 van het eg-Verdrag
    expliciet de volgende taken van de Unie: het bevorderen van een hoog niveau van
    werkgelegenheid en sociale bescherming, gelijkheid tussen mannen en vrouwen,
    het stimuleren van een hoge levensstandaard van de ingezetenen van de eu, de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 91 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 92 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                              economische en sociale samenhang en solidariteit tussen lidstaten. In sommige
                              gevallen bieden deze principes een juridische grondslag voor gemeenschappelijke
                              actie op basis van primaire wetgeving, die geheel conform de communautaire
                              methode totstandkomt op initiatief van de Commissie, door meerderheidsbe-
                              sluitvorming in de Raad en met betrokkenheid van het Europese Parlement.
                              Bindende regels
                              In de afgelopen twintig jaar is er een scala van bindende regels op sociaal terrein
                              totstandgekomen, in de vorm van communautaire wetgeving (verordeningen en
                              richtlijnen) en jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie. In het Verdrag
                              van Rome (1957) is bepaald dat sociale bepalingen in overeenstemming moeten
                              zijn met de interne markt (met name het vrije werknemersverkeer). Deze bepa-
                              ling staat aan de basis van een uitgebreid stelsel van Europese regelgeving en
                              jurisprudentie dat de overdraagbaarheid van nationaal bepaalde sociale rechten
                              tussen lidstaten garandeert. Ook de Europese gezondheids- en veiligheidswet-
                              geving is fors toegenomen, met name sinds de besluitvorming bij gekwalificeerde
                              meerderheid plaatsvindt (art. 118a eg-Verdrag). De richtlijnen voor gelijke behan-
                              deling en kansen voor mannen en vrouwen waren voorheen ‘dode letters’, maar
                              zijn naar aanleiding van jurisprudentie van het Hof uitgegroeid tot een grens-
88                            overstijgend stelsel van bindende rechten. Bovendien zijn er bindende richtlijnen
                              en uitspraken van het Hof over werkgelegenheidsbescherming bij collectief
                              ontslag, bedrijfsovernames en faillissementen en is er regelgeving met betrekking
                              tot de positie van mensen met a-typische beroepen, zwangere vrouwen, jongere
                              werknemers en deeltijdwerkers.
                              Institutionele innovaties
                              De verdieping van ‘Sociaal Europa’ is gepaard gegaan met een aantal institutio-
                              nele innovaties met betrekking tot de samenwerking van de lidstaten op de poli-
                              tiek gevoelige terreinen van sociale zekerheid en werkgelegenheidsbeleid.
                              De ‘bipartiete sociale dialoog’ is vastgelegd in een aparte bijlage bij het Verdrag
                              van Maastricht (het Sociale protocol, 1992) en is sinds de Top van Amsterdam
                              opgenomen in het eg-Verdrag (art. 138). Dit artikel stelt de vertegenwoordigers
                              van de sociale partners op communautair niveau in staat overeenkomsten te slui-
                              ten, die vervolgens de status kunnen krijgen van (kader)richtlijnen. Naast deze
                              relatief ‘harde’ vorm van coördinatie zijn in de laatste tien jaar ook tal van ‘zach-
                              tere’ coördinatievormen ontwikkeld. Te denken valt aan de reeds genoemde
                              ocm-processen of aan de vrijblijvende en overigens weinig vruchtbare macro-
                              economische dialoog die bekendstaat als het Keulen-proces (1999).
                              Netwerken van instellingen
                              In de laatste plaats is de ontwikkeling van het eu-regime voor sociaal beleid
                              gepaard gegaan met de vorming van een relatief autonoom netwerk van instel-
                              lingen en comités die buiten de nationale staat om allianties kunnen sluiten met
                              niet-statelijke actoren ter beïnvloeding van het Europees beleid. Nationale belan-
                              genorganisaties sluiten in toenemende mate allianties met supranationale organi-
                              saties. Eenmaal geïnstitutionaliseerd in het kader van zogenoemde Sociale
</pre>

====================================================================== Einde pagina 92 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 93 ======================================================================

<pre>                                                      het europees sociaal en werkgelegenheidsbeleid
Actieprogramma’s, procedures voor de sociale dialoog en verschillende ocm-
processen, scheppen dergelijke relaties belangrijke beleidsnetwerken met hun
eigen fora van meerlagige governance. Er zijn ook meer informele netwerken
binnen de Unie, zoals de allianties tussen Europese sociale partners, het Directo-
raat-Generaal voor Werkgelegenheid en Sociale Zaken en de Comités voor Werk-
gelegenheid en voor Sociale Bescherming (met hun speciale adviesfunctie in de
richting van de Raad voor Werkgelegenheid en Sociale Zaken). Vanuit deze
netwerken tracht men buiten de gewone besluitvormingsprocessen om inhoud
en vorm aan de ontwikkeling van het sociaal beleid te geven (Ferrera et al. 2000;
De la Porte en Pochet 2001).
Het sociaal en werkgelegenheidsbeleid kent dus een historisch gegroeid regime
van normatieve uitgangspunten en constitutionele principes, ‘harde’ regulering
en basisgaranties, ‘zware’ en ‘lichte’ samenwerkingsverbanden en coördinatie-
vormen, ondersteund door een meerlagig beleidsnetwerk. Het is de vraag of dit
regime in staat zal zijn de nieuwe inhoudelijke en institutionele uitdagingen van
een eu van 25 of meer lidstaten op sociaal terrein het hoofd te bieden. Moet het
handelingsvermogen op het terrein van werkgelegenheid en sociaal beleid wel of
niet worden versterkt, mede gezien de op handen zijnde toetreding van een groot
aantal nieuwe lidstaten met beduidend minder solide systemen van sociale                             89
bescherming dan de huidige eu met 15 lidstaten? En zo ja, op welke manier?
Welke legitieme institutionele vormen van gemeenschappelijke governance, met
welke gradaties van participatie en binding, zijn op sociaal beleidsterrein effectief
en zijn tegelijk gunstig voor de Nederlandse belangen?
Ter beantwoording van deze vragen gaat dit hoofdstuk in op een drietal institu-
tionele ontwikkelingen op sociaal terrein:
1 de verdieping van het sociale acquis, geïllustreerd aan de hand van de ontwik-
    keling van één verdragsartikel, namelijk artikel 137 van het eg-Verdrag (ex art.
    118) over de arbeidsomstandigheden;
2 de ontwikkeling van de ocm in het kader van de Europese werkgelegenheids-
    strategie (European Employment Strategy; ees) en de pensioenhervormingen;
3 de ontwikkeling van de Europese sociale dialoog.
In de hiernavolgende paragrafen fungeren deze drie thema’s als ‘rode draden’ van
het Europees sociaal beleid. Paragraaf 4.2 begint met een kenschets van het
beleidsveld aan de hand van het ‘Europees sociaal model’, waarna een historische
tour d’horizon laat zien dat het sociaal beleid op Europees niveau in de tweede
helft van de twintigste eeuw in hoge mate is bepaald door beleidsontwikkelingen
op nationaal niveau. Paragraaf 4.3 beschrijft hoe sinds het Verdrag van Amster-
dam en de initiatie van de ees het Europees sociaal beleid een wending heeft
genomen in de richting van meer flexibele vormen van governance.
Tezamen dienen deze paragrafen duidelijk te maken dat de voorkeur voor deze
nieuwe institutionele benaderingen op sociaal terrein is ingegeven door sterk
verschuivende beleidsambities en probleempercepties. Paragraaf 4.4 zet ver-
volgens uiteen hoe in de uitgebreide Unie inhoudelijke beleidsproblemen en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 93 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 94 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                              institutionele uitdagingen op sociaal terrein op elkaar zullen inwerken.
                              Ingrijpende sociale problemen, zoals hardnekkige werkloosheid en overbelaste
                              pensioenstelsels, worden aanzienlijk gecompliceerd door de grote institutionele
                              verschillen tussen verzorgingsstaten, de politieke gevoeligheid van sociaal beleid
                              en de relatieve achterstand (zowel in materiële als in bestuurlijke zin) van de
                              toetredende landen op de terreinen van sociale zekerheid en arbeidsmarktbeleid.
                              Paragraaf 4.5 biedt de belangrijkste conclusies en aanbevelingen ten aanzien van
                              de institutionele vormgeving van het Europees sociaal beleid in de uitgebreide
                              Unie. Flexibele methoden van governance (zoals de ocm en de sociale dialoog)
                              vormen bij uitstek op dit beleidsterrein noodzakelijke en veelbelovende aan-
                              vullingen op het institutionele raamwerk van de eu.
                   4.2        de ontwikkeling van het europees sociaal en
                              werkgelegenheidsbeleid
                   4.2.1      nationale ver ankering van het europees sociaal model
                              Met hun aandeel van gemiddeld 30 procent van het bruto nationale inkomen zijn
                              de West-Europese sociale voorzieningen van cruciale betekenis voor de inko-
90                            mensverdeling en de levenskansen van Europese burgers. Vergelijkend opinie-
                              onderzoek laat zien dat de nationale verzorgingsstaat bij die burgers nog steeds
                              zeer populair is (Svallfors en Taylor-Gooby 2001). Dit geldt overigens ook voor de
                              burgers in Midden- en Oost-Europa (Delhey 1999). De Europese natiestaat
                              ontleent een deel van zijn legitimiteit aan kwalitatief hoogstaande voorzieningen
                              in de sfeer van gezondheidszorg, onderwijs, sociale zekerheid en werkgelegen-
                              heid.
                              Bij het sociaal beleid gaat het primair om marktcorrigerende en herverdelende
                              maatregelen die kwetsbare groepen zoals gepensioneerden, werklozen, zieken en
                              arbeidsongeschikten direct of indirect in hun levensomstandigheden steunen.
                              Dit geldt als een politiek gevoelig en controversieel beleidsterrein. Onderwerpen
                              zoals de hoogte van de uitkeringen, de financiering van de sociale zekerheid en
                              haar organisatievormen zijn immer politiek omstreden. Het sociaal beleid impli-
                              ceert overheidsbemoeienis in de economie en er bestaan belangrijke ideologische
                              verschillen tussen relatief solidaristisch-collectivistische en meer liberaal-indivi-
                              dualistische oriëntaties ten aanzien van het nut en de noodzaak van marktinter-
                              ventie ter leniging van sociale problemen. Eenmaal hecht verankerd in het natio-
                              naal beleid wordt de sociale zekerheid als een verworven recht beschouwd;
                              ombuigingen en andere ingrepen roepen veel maatschappelijke weerstand op
                              (Pierson 1994; Esping-Andersen 1996). De onplezierige aanpassingen die her-
                              vormingen meestal vergen, zijn pijnlijk voor mensen die verworvenheden
                              moeten afstaan of in hun verwachtingen worden teleurgesteld en zijn riskant
                              voor politici en maatschappelijke groepen die eraan meewerken.
                              Mede tegen deze achtergrond is de uiteindelijke legitimatie van het sociaal beleid,
                              met name waar het gaat om de verdeling van sociale kosten en baten, nog steeds
</pre>

====================================================================== Einde pagina 94 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 95 ======================================================================

<pre>                                                       het europees sociaal en werkgelegenheidsbeleid
sterk gebonden aan de politieke instituties van de nationale staat. De stemgerech-
tigde burgers rekenen primair hun eigen nationale regeringen en politieke
partijen af op het succes en falen van de economie en de daarmee verbonden
sociale consequenties, ook in een periode van economische internationalisering
en beleidsmatige europeanisering. De sterke nationale politieke verankering van
het sociaal beleid heeft haar pendant in de relatief geringe reikwijdte van de Euro-
pese sociale regelgeving. Er bestaan weinig andere beleidsterreinen waarop prin-
cipes van subsidiariteit en proportionaliteit met zoveel verve worden verdedigd
(Pochet 2001). Op Europees niveau is lange tijd uitgegaan van de idee dat voor
een goed functioneren van de economische gemeenschap sociale vraagstukken
van de Europese beleidsagenda moeten worden geweerd. Nationale regeringen
lieten zich op hun beurt op dit gevoelige beleidsterrein meestal eerder leiden
door hun eigen maatschappelijke problemen en politieke voorkeuren dan door
gemeenschapsopvattingen. Zij waren in de regel fel gekant tegen een ingrijpende
europeanisering van het sociaal beleid.
Hoewel de eu-landen in hun verzorgingsstaat grote verschillen vertonen, delen
ze ten minste drie kenmerken die het gebruik van de term ‘Europees sociaal
model’ rechtvaardigen (Hemerijck 2002). Ten eerste zijn bepaalde normatieve
uitgangspunten van sociale rechtvaardigheid en solidariteit (inclusief bestaans-                      91
minimumgaranties) politiek-constitutioneel hecht verankerd. De gekwalificeerde
verplichting om zwakkeren in de samenleving niet volledig aan hun lot over te
laten, wordt Europabreed binnen de belangrijkste politieke stromingen aanvaard.
Ten tweede delen de meeste Europese beleidsmakers het inzicht dat sociale
rechtvaardigheid kan bijdragen aan economische efficiëntie en concurrentiever-
mogen. Economische vooruitgang en sociale samenhang hoeven dus niet tegen-
strijdig te zijn, maar kunnen elkaar ook juist versterken. Het sociaal beleid kan als
‘productieve factor’ de onzekerheid verminderen, het vermogen en de bereidheid
tot het nemen van risico’s vergroten en marktfalen mitigeren. Een goed ontwik-
keld stelsel van sociale voorzieningen en sociale bescherming stelt burgers in
staat om maatschappelijk nuttige en welvaartsvergrotende functies te vervullen
die voor individuen economisch riskant zijn. Ten derde kenmerkt het Europees
sociaal model zich door geïnstitutionaliseerd overleg tussen de overheid en de
sociale partners op basis van wederzijds respect en vertrouwen. Het gemeen-
schappelijke overleg wordt geschraagd door een relatief hoge organisatiegraad
van werkgevers- en werknemersverenigingen. In vergelijking met Noord-
Amerika zijn de Europese arbeidsverhoudingen vrij stabiel en valt een groot deel
van de werknemers onder collectieve arbeidsovereenkomsten (cao’s) (Ebbing-
haus en Visser 2000). De instituties van georganiseerd overleg stellen de sociale
partners in staat om afspraken te maken over de verdeling en de kosten en baten
van de economische herstructurering. Zij kanaliseren en temperen daarmee
sociale conflicten en bevorderen uiteindelijk de politieke stabiliteit en sociale
cohesie (Streeck 1992; 1997).
Er kan dus wel degelijk worden gesproken van een Europees sociaal model. Te vaak
wordt aan dit model echter gerefereerd alsof het een uniform fenomeen betreft. De
</pre>

====================================================================== Einde pagina 95 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 96 ======================================================================

<pre>     sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                       Tabel 4.1           Ontwikkeling van het Europees sociaal beleid
                        Periode
                                  Nationaal                 Europees   Europese sociale         Governance-           Uitbreidings-
                                  niveau                    niveau     wetgeving                methode en            gerelateerde
                                                                                                krachten achter       diversiteit
                                                                                                europeanisering
                                                                                                van sociaal beleid
                      1950- Economische                     eeg        - Vrij verkeer van       Harmonisatie; gedre- De Zes: model
                      1973        modernisering;                        werknemers              ven door het tot       van continentale
                                  uitbouw van de                       - Gelijke beloning       stand brengen van      verzorgings-
                                  verzorgingsstaat;                     voor mannen en          vrij verkeer van werk- staten en Zuid-
                                  activerend Keynesi-                   vrouwen                 nemers en gelijke      Europees model
                                  aans beleid; sociale                 - Gemeenschappelijke concurrentievoor-          (Italië)
                                  partners gematigd                     sociale zekerheid       waarden
                                                            Raad van    voor migranten-
                                                            Europa      werknemers
                                                                       - Europees Sociaal       Gedreven door poli-
                                                                        Fonds                   tieke ambities voor
92                                                                     - Sociaal handvest (in   universele sociale
                                                                        de Raad van Europa) rechten
                      1974- Stagflatie; polarise-                      - Bescherming van        Harmonisatie met       Denemarken,
                      1983        ring; sociaal conflict;               werknemersrechten relatief weinig succes Groot-Brittannië
                                  nationaal crisis-                    - Gelijke behandeling    (eurosclerose)         en Ierland (1973)
                                  management                            van mannen en                                  en Griekenland
                                                                        vrouwen                                        (1981): Scandi-
                                                                       - Bescherming van de                            navisch, Angel-
                                                                        gezondheid en de                               Saksich en Zuid-
                                                                        veiligheid op het                              Europees model
                                                                        werk
                                   sterk nationaal gekleurde wordingsgeschiedenis van het sociaal beleid verklaart de
                                   grote diversiteit van sociale stelsels, beleidstradities, politieke voorkeuren, organi-
                                   satie- en financieringsvormen in de huidige eu. Vergelijkend onderzoek maakt dan
                                   ook bij voorkeur gebruik van typologieën. Er worden veelal vier verzorgingsstaat-
                                   modellen onderscheiden (Esping-Andersen 1990; Ferrera et al. 2000):
                                   • De continentaal-Europese, christen-democratische of Bismarckiaanse verzor-
                                       gingsstaat is gebaseerd op het principe van sociale verzekeringen, waarbij
                                       genereuze uitkeringen zijn gerelateerd aan het eerder verdiende loon en de
                                       gezinssituatie. De uitvoering van de sociale zekerheid wordt in de continen-
                                       tale verzorgingsstaten van België, Duitsland, Frankrijk, Luxemburg, Oosten-
                                       rijk en tot voor kort ook Nederland door de sociale partners zelf ter hand
                                       genomen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 96 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 97 ======================================================================

<pre>                                                                             het europees sociaal en werkgelegenheidsbeleid
Tabel 4.1           vervolg
 Periode
           Nationaal               Europees     Europese sociale         Governance-              Uitbreidings-
           niveau                  niveau       wetgeving                methode en               gerelateerde
                                                                         krachten achter          diversiteit
                                                                         europeanisering
                                                                         van sociaal beleid
1984- Neoliberaal inter-           Europese     - Gezondheid en veilig- Minimumharmonisa- Spanje en Portu-
1994       mezzo; deregulering; Eenheidsakte;    heid op het werk        tie via stemming bij     gal (1986): Zuid-
           privatisering; econo- Sociaal                                 gekwalificeerde          Europees model
           mische internationa- protocol        - Sociaal protocol       meerderheid (qmv);
           lisering; interne                                             Brits opt-out; gedre-
           markt                                - Uitspraak van het      ven door verdieping
                                                 Europees Hof ter        van de interne markt
                                                 bescherming van de
                                   Top van       nationale diversiteit   qmv uitgebreid;
                                   Maastricht    van de verzorgings-     gedreven door globa-
                                   veu           staat                   lisering, deregulering
                                                                         van markten, emu-                                    93
                                                                         criteria met betrek-
                                                                         king tot begrotingste-
                                                                         kort en staatsschuld
                                                - Europese werkgele-
1995- Sociaal-democrati-           Top van       genheidsstrategie,      Sociale dialoog          Zweden, Finland
2002       sche fase; sociale      Amsterdam     opgenomen in            (kaderrichtlijnen);      en Oostenrijk
           pacten; beleidsdiver-                 Verdrag van Amster- ocm inzake werkgele- (1995): Scandi-
           siteit bij gedeelde                   dam                     genheid, sociale         navisch en conti-
           zorgen                               - Sociale dialoog        insluiting, pensioe-     nentaal model
                                                - ocm gelegitimeerd in nen; gedreven door
                                   Top van       Lissabon                structurele werkloos-
                                   Nice         - Handvest van de        heid, vergrijzing en
                                                 Grondrechten            beperkingen over-
                                                                         heidsuitgaven door
                                                                         emu (Stabiliteits- en
                                                                         groeipact)
           •    De Angelsaksische, liberale verzorgingsstaat in Ierland en Groot-Brittannië
                kenmerkt zich door relatief lage, geïndividualiseerde, inkomensafhankelijke
                sociale uitkeringen en de grote betekenis van privé-verzekeringen.
           •    Het Scandinavische, sociaal-democratische verzorgingsstaattype kent uni-
                versele en relatief genereuze individuele uitkeringen en sociale diensten, met
                een beperkte rol voor private verzekeringen en particuliere sociale dienst-
                verlening. De sociale voorzieningen in Denemarken, Finland en Zweden
                worden grotendeels gefinancierd via de belastingen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 97 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 98 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                              •   Het Zuid-Europese model ten slotte lijkt in institutioneel opzicht op de conti-
                                  nentale verzorgingsstaat, maar kent een meer verbrokkelde en ongelijke
                                  dekking van publieke dienstverlening en sociale verzekeringen, met oneven-
                                  redig hoge uitgaven voor pensioenen. Gaten in het sociale vangnet worden in
                                  landen als Italië, Griekenland, Portugal en Spanje veelal gedicht door familie-
                                  banden (Esping-Andersen 1990; Ferrera 1996; Zeitlin 2002).
                              In de volgende subparagrafen maken wij een tour d’horizon langs de historische
                              ontwikkeling van het nationaal en Europees sociaal beleid. Het overzicht illus-
                              treert de ongestructureerde ontwikkeling van het Europees sociaal beleid en de
                              achterstand die tot in de jaren negentig heeft bestaan ten opzichte van de dyna-
                              miek van het sociaal beleid op nationaal niveau (Barnard 2000: 20). De uiteen-
                              lopende ontwikkeling van de nationale verzorgingsstaat en Europees werkgele-
                              genheids- en sociaal beleid in de tweede helft van de twintigste eeuw laat zich
                              globaal onderverdelen in vier karakteristieke periodes (zie tabel 4.1):
                              • de periode van economische modernisering en uitbouw van de nationale
                                  verzorgingsstaat (1950-1973);
                              • de periode van sociale conflicten en nationaal crisismanagement (1974-1983);
                              • de periode van economische internationalisering en ontwikkeling van de
94                                interne markt (1984-1994);
                              • de periode van respect voor beleidsdiversiteit bij gedeelde Europese sociale
                                  zorgen (1995-2002).
                   4.2.2      economische modernisering en uitbouw van de nationale
                              verzorgingsstaat (1950-1973)
                              Ten tijde van de periode van economische modernisering en uitbouw van de
                              nationale verzorgingsstaat is in een groot aantal West-Europese landen de basis
                              gelegd voor nieuwe grondregels voor nationale eenheid, economische orde,
                              collectieve actie en sociaal burgerschap. De naoorlogse democratische regeringen
                              in West-Europa streefden met behulp van een activistisch en interventionistisch
                              sociaal-economisch beleid naar hoge economische groei, volledige werkgelegen-
                              heid (vooral voor mannen) en een hoger niveau van sociale zekerheid, gezond-
                              heidszorg en onderwijs. Gematigde krachten binnen de vakbewegingen en
                              ondernemersorganisaties steunden de verzorgingsstaat en de Keynesiaanse
                              gemengde economische orde, die het vooruitzicht bood op een positieve spiraal
                              van volledige werkgelegenheid, hoge lonen, toenemende effectieve vraag,
                              productiviteitsstijgingen en ten slotte een hogere levensstandaard (inclusief
                              sociale bescherming) voor iedereen (Hall 2001).
                              De tamelijk ambitieuze sociale beleidsparagrafen in het Verdrag van Rome waren
                              het product van het naoorlogse ‘maakbaarheidsvertrouwen’ en het ‘historische
                              compromis’ tussen de gematigde vertegenwoordigers van arbeid en kapitaal.
                              De preambule van het eg-Verdrag legde vast dat de economische en sociale voor-
                              uitgang en de voortdurende verbetering van de levens- en arbeidsomstandig-
                              heden wezenlijke doelstellingen van de eg zouden zijn (Barnard 2000: 6).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 98 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 99 ======================================================================

<pre>                                                        het europees sociaal en werkgelegenheidsbeleid
Toch vonden de meeste nationale beleidsmakers, met uitzondering van de
Franse, dat de Europese sociale bevoegdheden beperkt dienden te blijven tot het
scheppen van de randvoorwaarden voor het vrije verkeer van werknemers en het
afstemmen van socialezekerheidsrechten. Desondanks verwees het verdrag naar
‘nauwere samenwerking tussen lidstaten’ op de gebieden van scholing, werkgele-
genheid, arbeidsomstandigheden, arbeidsverhoudingen en sociale zekerheid.
Deze verdragsbepaling was het resultaat van een Frans-Duits compromis dat op
de valreep tijdens de verdragsonderhandelingen totstandkwam nadat het Franse
voorstel voor een opwaartse harmonisering van de sociale wet- en regelgeving
(bedoeld ter bescherming van de precaire concurrentiepositie van de Franse
industrie) op verzet was gestuit van Duitsland, Italië en de Benelux-landen
(Hantrais 2000: 2-3). Hiermee werd echter de weg naar harmonisatie niet in de
kiem gesmoord. Integendeel, aangezien de eerste lidstaten met uitzondering van
Italië tot het continentale verzorgingsstaatcluster behoorden, werd een proces
van ‘spontane’ convergentie als pendant van economische vooruitgang niet
ondenkbaar geacht. Impliciet werd in deze periode uitgegaan van de verwachting
dat nationale verzorgingsstaten op den duur zouden tenderen naar uniforme,
kwalitatief hoogstaande standaarden van sociale bescherming. In een later
stadium zouden positieve spill-over-effecten van deze gedeeltelijke convergentie
alsnog aanleiding kunnen vormen tot verdere harmonisatie. De gedachte was dat                          95
in ieder geval eerder van een race to the top sprake zou zijn dan van een race to the
bottom.
In 1961 aanvaardden de lidstaten in het kader van de Raad van Europa het Europese
Sociale Handvest, de economische en sociale tegenhanger van de Mensenrechten-
conventie van de Verenigde Naties. Hoewel het handvest wel refereerde aan een
aantal expliciete doelstellingen voor sociale en economische bescherming, kreeg de
tekst geen juridisch bindende werking. In de loop van de jaren zestig groeide vooral
onder Europese ondernemers het verlangen om binnen een vrije interne markt ook
een level playing field op sociaal terrein te ontwikkelen. Deze wens vormde voor de
Commissie een voorname drijfveer om gezondheids- en veiligheidsnormen op de
arbeidsplaats te agenderen. Met betrekking tot de bevoegdheid van de Gemeen-
schap ten aanzien van de arbeidsomstandigheden bepaalde het Verdrag van Rome
inhoudelijk nog niet veel meer dan dat de lidstaten zich verplichtten om deze te
bevorderen (art. 117 eg-Verdrag). De Commissie kreeg de taak toegewezen de
activiteiten van de lidstaten op het hele sociale terrein te coördineren, dus ook
inzake de arbeidsomstandigheden (art. 51 en 118 eg-Verdrag). Wel werden in het
verdrag al de seksegelijkheid bij de beloning en de vrijheid van werknemers-
verkeer vastgelegd (resp. art. 119 en 48-50 eg-Verdrag; Leibfried en Pierson 2000:
274; Barnard 2000: 1-3). De Commissie entameerde daarop vergelijkende studies
om de beleidssuccessen op deze gebieden onder de aandacht van de nationale
beleidsmakers te brengen. Deze rapportages dienden als de opmaat tot kwalita-
tief hoogstaande veiligheidsstandaarden in een reeks richtlijnen en aanbevelin-
gen van de Commissie. Belangrijke wetgeving uit deze periode was verordening
1408/71. In het Verdrag van Rome was in artikel 42 reeds bepaald dat na de
voltooiing van de douane-unie het vrije verkeer van werknemers moest worden
</pre>

====================================================================== Einde pagina 99 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 100 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                              gerealiseerd. Met verordening 1408/71 werden de socialezekerheidsrechten van
                              migrerende werknemers geregeld. Hierdoor verloren nationale overheden in
                              ieder geval een deel van hun zeggenschap over ‘hun’ werkende burgers (Leibfried
                              en Pierson 2000: 279).
                   4.2.3      sociaal conflict en nationaal crisismanagement (1974-19 83)
                              Vanaf 1974 verliep het proces van Europese sociale integratie moeizamer.
                              De lidstaten van de Europese Gemeenschap werden geteisterd door de ergste
                              economische crisis sinds de jaren dertig. Ondanks het internationale karakter van
                              de crisis kwam er geen gecoördineerd Europees antwoord op de externe schok
                              van de scherpe olieprijsstijgingen van opec-landen en de ondergang van het
                              internationale financiële stelsel van Bretton Woods. Mede door de blijvend hoge
                              looneisen van sterke nationale vakbonden brak een fase aan van sociaal conflict
                              en nationaal crisismanagement. Opeenvolgende internationale recessies leidden
                              tot uiteenlopende nationale reflexen, waarbij iedere lidstaat van de eg op geheel
                              eigen wijze crisismanagement voerde. Beleidsmakers in Groot-Brittannië kozen
                              er na de tweede oliecrisis voor de recessie te lijf te gaan met een beleidsrecept van
                              deregulering en privatisering. Frankrijk viel tot 1983 terug op een expansief
96                            fiscaal beleid en een vrij sterk overheidsdirigisme. Duitsland en de meeste kleine
                              lidstaten opteerden met wisselend succes voor corporatistische beleidsreacties
                              van gestructureerd overleg tussen de sociale partners en de overheid.
                              De naïeve verwachting van spontane convergentie ondersteund door geïnten-
                              siveerde beleidscoördinatie binnen eu-verband, verdween snel naar de achter-
                              grond. Het sociaal-economische beleid onderging renationalisering.
                              Desondanks wist de Commissie heel creatief haar beperkte speelruimte te benut-
                              ten om de sociale dimensie op arbeidsgerelateerde terreinen te versterken.
                              Op basis van de algemene harmonisatiegrondslag van artikel 100a van het eg-
                              Verdrag (nu art. 94) werden diverse richtlijnen aangenomen die de omstandig-
                              heden op de werkvloer betroffen, bijvoorbeeld richtlijn 77/576 inzake de veilig-
                              heidssignalering op de arbeidsplaats (Kapteyn et al. 1995: 615). Dergelijke vormen
                              van sociale bescherming vormden een functionele spill-over van het acquis met
                              betrekking tot de interne markt. Toen de regeringsleiders van de Zes tegen de
                              achtergrond van economische neergang en industriële conflicten in de lidstaten
                              besloten het plan-Werner (1970) voor een monetaire unie te agenderen, diende
                              zich een window of opportunity aan. Vanaf dat jaar lanceerde de Commissie een
                              serie Sociale Actieprogramma’s, die aan de basis stond van een hausse aan wet-
                              gevingsinitiatieven van de Commissie. Bovendien ondersteunden uitspraken van
                              het Hof over de directe werking van artikel 119 van het eg-Verdrag (gelijke belo-
                              ning) de harmonisatieambities van de Commissie in deze periode.
                              Uiteindelijk stuitten die harmonisatieambities echter op felle tegenstand van
                              de drie in 1973 toegetreden lidstaten, te weten Ierland, Groot-Brittannië en
                              Denemarken. Hun verzorgingsstaatstradities en instituties weken fundamenteel
                              af van het dominante continentale model. Met name Deense en Britse beleids-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 100 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 101 ======================================================================

<pre>                                                             het europees sociaal en werkgelegenheidsbeleid
      makers ontwikkelden zich snel tot verklaarde tegenstanders van elke vorm van
      Europese wetgeving die een aantasting zou kunnen zijn van de nationale auto-
      nomie ten aanzien van het sociaal beleid (Hantrais 2000: 24). De creativiteit van
      de Commissie en het Hof in de ontwikkeling van het sociale acquis werd door dit
      verzet tegen verdere verdieping aanhoudend op de proef gesteld.
4.2.4 economische internationalisering en verdieping van de interne
      mark t (19 84-1994)
      Ondanks een opleving van de conjunctuur in de tweede helft van de jaren tachtig
      bleef de werkloosheid in de meeste Europese economieën onverminderd hoog.
      Veel landen stapten af van neocorporatistische beleidsreacties, die aanvankelijk
      nog zo effectief leken. Een uitzondering was Nederland, waar het Akkoord van
      Wassenaar van 1982 een nieuwe periode van ‘responsief corporatisme’ inluidde
      (Visser en Hemerijck 1997). De meeste continentale lidstaten trachtten de open
      werkloosheid te bestrijden door onder andere de effectieve pensioengerechtigde
      leeftijd te verlagen en oogluikend de volumegroei in ziekte- en arbeidsonge-
      schiktheidsregelingen toe te laten (Ebbinghaus 2000). Van politiek belang was
      dat het Europese electoraat de sociaal-democratie de rug toekeerde en aansluiting
      zocht bij de aanbodgerichte neoliberale oplossingen van deregulering en privati-                      97
      sering. De positie van de vakbeweging werd verzwakt door processen van de-
      industrialisering, snelle technologische veranderingen en de expansie van de
      dienstensector. In de tweede helft van de jaren tachtig maakte het Keynesiaanse
      economische beleid plaats voor een meer stringente macro-economische variant,
      gericht op fiscale stabiliteit en harde munten. Hiermee verschoven de mogelijk-
      heden om de werkgelegenheid te beïnvloeden van het macro-economische beleid
      naar de aanpalende domeinen van de loonpolitiek, de sociale zekerheid en het
      arbeidsmarktbeleid. In de sfeer van de arbeidsverhoudingen vond een heroriëntatie
      plaats in de richting van marktconforme loonmatiging.
      Op eu-niveau vond deze dynamische periode van economische internationalise-
      ring en verdieping van de interne markt zijn weerslag in de lancering van het ‘1992-
      programma’ ter voltooiing van de interne markt. De interne markt werd nadrukke-
      lijk gepresenteerd als een project van interne economische ontwikkeling en externe
      economische assertiviteit ten opzichte van de florerende Japanse en Amerikaanse
      economieën en niet als een programma van interne sociale interventie.
      Met de toetreding van Griekenland (1981) en Portugal en Spanje (1986) debu-
      teerde de Zuid-Europese verzorgingsstaat in de beleidsarena van de eu, hoewel
      eigenlijk ook (Zuid-)Italië reeds tot dit cluster behoorde. Mede doordat de lid-
      staten nieuwe richtlijnen op zeer verschillende manieren konden implementeren
      en de eg niet of nauwelijks controle kon uitoefenen op de handhaving van voor-
      schriften, werd divergentie tussen eu-lidstaten in de hand gewerkt. In de meer
      ontwikkelde economieën van Noordwest-Europa leidde dit niet alleen tot de
      vrees voor mogelijke blokkades in de besluitvorming ten aanzien van nieuwe
      initiatieven, maar ook tot de angst voor sociale dumping. De gedachte was dat
</pre>

====================================================================== Einde pagina 101 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 102 ======================================================================

<pre>   sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                              sociale rechten een kostenpost zouden kunnen worden in de grensoverschrij-
                              dende concurrentiestrijd, door de ongelijke sociale beschermingsniveaus en de
                              zeer verschillende tradities tussen de lidstaten. Landen met een hoog bescher-
                              mingsniveau zouden dan uit de markt geprijsd worden door landen met lagere
                              standaarden van sociale bescherming. Rijke verzorgingsstaten die niet in staat
                              zouden zijn een adequaat antwoord te geven op de uitwassen van beleids- en
                              belastingconcurrentie, zouden een hoge prijs moeten betalen in termen van
                              economische stagnatie en werkloosheid.
                              De verwachting van sociale dumping werd echter niet bewaarheid. In de eerste
                              plaats bleken de sociale kosten maar één factor in een hele reeks van investerings-
                              beslissingen, naast overwegingen aangaande productiviteit, onderwijs en scho-
                              ling, innovatievermogen, infrastructuur, ondernemingsklimaat en stabiliteit van
                              de arbeidsverhoudingen. In de tweede plaats werd de neiging tot een race to the
                              bottom in de Zuid-Europese lidstaten ook gemitigeerd doordat het eu-cohesie-
                              beleid als side-payment werkte om meegaandheid te ‘kopen’. Het bleek mogelijk
                              om achtergestelde regio’s mede door middel van overdrachten het Europese
                              sociale model binnen te loodsen. Het cohesiebeleid maakte dan ook een vlotte
                              expansie door, zeker in vergelijking met de kleine stappen die werden gezet op de
98                            gebieden van arbeidsmarktregulering, arbeidsverhoudingen en sociale zekerheid.
                              Een andere verklaring voor de snelle uitbreiding van de cohesiefondsen is dat zij
                              geen inbreuk maakten op de beleidsautonomie van de rijke verzorgingsstaten,
                              hoe kostbaar zij ook waren voor de nettobetalers.
                              De Europese Eenheidsakte van 1986 ontwikkelde een dubbele integratiemethode:
                              enerzijds het vastleggen van Europese richtlijnen en anderzijds het afstemmen
                              van nationale wetgeving. In de akte werden de bevoegdheden van de eg op het
                              terrein van de arbeidsomstandigheden expliciet genoemd. Dit gebeurde naar
                              aanleiding van een Deens voorstel voor een bijzondere competentie van de eg
                              inzake ‘het arbeidsmilieu’. Er bleken echter verschillende opvattingen over de
                              reikwijdte van dat begrip te bestaan. Daarom werd het vervangen door ‘gezond-
                              heid en veiligheid’, in het bijzonder op de werkplek. Nadat de bepaling uit de akte
                              als artikel 118a van het eg-Verdrag was opgenomen, werden de bevoegdheden
                              van de eg nader gespecificeerd in de jurisprudentie van het Hof. Toen Groot-Brit-
                              tannië de bruikbaarheid van het artikel als rechtsgrondslag voor een richtlijn over
                              werktijden betwistte, werd deze door het Hof gehandhaafd (Barnard 2000: 70-
                              71). Doordat artikel 118a van het eg-Verdrag vanaf het begin was onderworpen
                              aan meerderheidsbesluitvorming in de Raad, kon een Brits veto worden omzeild.
                              De Commissie heeft via dit artikel (dikwijls in combinatie met art. 100 eg-
                              Verdrag) veel wetgeving met betrekking tot de arbeidsomstandigheden kunnen
                              uitvaardigen. Al met al heeft artikel 118a van het eg-Verdrag, hoewel ingevoerd
                              onder de noemer van economisch beleid, geleid tot een significante toename van
                              het handelingsvermogen van de eu op sociaal terrein.
                              Na de ratificatie van de Europese Eenheidsakte trachtte de Commissie onder
                              leiding van Jacques Delors de sociale dimensie van Europa verder te ontwikkelen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 102 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 103 ======================================================================

<pre>                                                        het europees sociaal en werkgelegenheidsbeleid
(Rhodes 1995). De euforie over de interne markt maakte plaats voor een discussie
over de onbedoelde sociale gevolgen ervan. Op de Top van Hannover in 1988
presenteerde de Commissie haar benadering onder de titel De sociale dimensie
van de interne markt. Een nieuw Sociaal Actieprogramma werd aangenomen
tijdens de Europese Raad van Straatsburg in december 1989. Hierin werden
verschillende richtlijnen en aanbevelingen voor harmonisatie en uitbreiding van
meerderheidsbesluitvorming en de sociale dialoog samengebracht onder de
noemer van het Handvest van fundamentele sociale rechten voor werknemers,
oftewel het Sociaal handvest (Tsoukalis 2000).
Tegen het einde van de jaren tachtig werd in toenemende mate duidelijk dat het
accommoderen van zoveel verschillende beleidstradities, financierings- en
uitvoeringssystematieken en besluitvormingsstijlen niet langer op uniforme
Europese basis kon geschieden. Dit stimuleerde in de jaren negentig de ontwik-
keling van meer innovatieve flexibele institutionele oplossingen. Uiteindelijk
was het niet de beleidsconcurrentie tussen de Zuid-Europese en de continentale
en Scandinavische verzorgingsstaatclusters, maar de politieke confrontatie
tussen de Europese Commissie en Groot-Brittannië (met in het kielzog andere
‘onwillige’ landen) die de noodzaak tot institutionele flexibiliteit in eu-verband
op de spits dreef. Tijdens de onderhandelingen over het Verdrag van Maastricht                         99
strandden pogingen om de doelstellingen van het Sociaal handvest op te nemen
als artikel 117 in de verdragstekst op een Brits veto (Cullen en Campbell 1998:
264). Het uiteindelijke onderhandelingsresultaat was een apart, voor elf lidstaten
bindend Protocol betreffende de sociale politiek (kortweg het Sociaal protocol)
op het terrein van de arbeidsomstandigheden en de stemming bij unanimiteit
inzake de arbeidsvoorwaardenvorming en sociale zekerheid (Brinkmann 1998:
239; Hantrais 2000: 27). Dit compromis over versterkte samenwerking tussen elf
landen was aanvaardbaar voor alle twaalf lidstaten. Voor de groep van elf werd
het nu mogelijk om met gekwalificeerde meerderheid richtlijnen aan te nemen
over de arbeidsomstandigheden, consultatie van werknemers en gelijke kansen
voor mannen en vrouwen. De meeste marktcorrigerende interventies bleven
echter afhankelijk van de unanimiteitsprocedure binnen de Raad. In zekere zin
markeerde de Britse opt-out de eerste aanzet in de richting van meer differentiatie
in de Europese sociale-beleidsontwikkeling, waarbij het individuele lidstaten
werd toegestaan om op onderdelen van het Europees beleid verschillende inhou-
delijke posities te betrekken. Overigens moet direct worden opgemerkt dat de
‘kopgroep’ van elf niet bepaald voortvarend te werk ging. Ondanks de verheven
ambities “to continue along the path laid down in the 1989 Social Charter”
werden er gedurende de periode van Britse opt-out tot aan het Verdrag van
Amsterdam niet meer dan vier richtlijnen aangenomen in het kader van het
Sociale protocol (Barnard 2000).
Een tweede institutionele innovatie die uit het Sociale protocol voortvloeide,
betrof de formalisering van de Europese sociale dialoog tussen de sociale partners
op communautair niveau. Hierin participeerden de vertegenwoordigers van de
sociale partners, te weten de Union of Industries of the European Communities
</pre>

====================================================================== Einde pagina 103 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 104 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               (unice), het European Centre of Public Enterprises (ceep) en de European Trade
                               Union Confederation (etuc). Het Sociale protocol stelde de Europese sociale
                               partners in staat Europese collectieve overeenkomsten te ondertekenen.
                               Deze overeenkomsten konden via besluitvorming in de Raad de kracht krijgen
                               van kaderrichtlijnen met minimumstandaarden die veel beleidsvrijheid toelieten
                               op nationaal en sectoraal niveau (Brinkmann 1998: 241-242). De kaderrichtlijn
                               voor ouderschapsverlof bepaalde bijvoorbeeld dat vrouwen en mannen recht
                               hadden op drie maanden ouderschapsverlof na de geboorte of adoptie van een
                               kind, hoewel lidstaten en/of nationale sociale partners zelf de condities en moda-
                               liteiten mochten specificeren. Bovendien was het volgens artikel 4 van het proto-
                               col voor een lidstaat mogelijk om de sociale partners op hun verzoek te belasten
                               met de uitvoering van bepaalde richtlijnen. De resultaten van de sociale dialoog
                               voldeden echter niet aan de verwachtingen, ook later niet. Naast de richtlijn over
                               ouderschapsverlof werden er slechts enkele andere collectieve overeenkomsten
                               omgezet in richtlijnen (namelijk die ten aanzien van deeltijdwerk en flexibele
                               contracten en recentelijk, in 2002, die ten aanzien van telewerken).
                               De opt-out van Groot-Brittannië, de magere resultaten van de Europese sociale
                               dialoog en bovendien de verankering van het subsidiariteitsprincipe in het
100                            Verdrag van Maastricht (waarmee nog eens werd onderstreept dat sociaal beleid
                               in Europa primair een nationale aangelegenheid was), gaf met name in sociaal-
                               democratische kring aanleiding om te spreken van een ‘scheefgroei’ tussen
                               economisch en sociaal beleid. Marktcorrigerende ‘positieve integratie’ zou te
                               weinig gelijke tred houden met marktverruimende ‘negatieve integratie’.
                               Veel critici gingen er bovendien van uit dat de autonome beleidsruimte voor de
                               nationale verzorgingsstaten extra op de proef zou worden gesteld na de deelname
                               aan de emu. Er werd gewezen op het gevaar van negatieve spill-overs van de
                               monetaire integratie voor het nationale sociaal beleid, met name voor de loon-
                               politiek en het werkgelegenheidsbeleid (Scharpf 1999). In de loonpolitiek was
                               sprake van een heroriëntatie van inkomensherverdeling in de arbeidsverhoudin-
                               gen naar meer marktconforme loonmatiging. In het arbeidsmarktbeleid vond een
                               verschuiving plaats naar meer flexibele en activerende benaderingen. De nieuwe
                               emu-kaders beperkten de mogelijkheden van nationale overheden om bij asym-
                               metrische schokken macro-economische instrumenten in te zetten (wisselkoers,
                               rentevoet, overheidsuitgaven). Het voeren van een activerend en flexibiliserend
                               arbeidsmarkt- en socialezekerheidsbeleid werd daardoor belangrijker als instru-
                               ment voor schokabsorptie (wrr 2000: 81-83; Hemerijck en Colijn 2000: 197).
                               Dit betekende echter niet dat de inzet van met name fiscale en budgettaire instru-
                               menten door nationale overheden geheel was achterhaald, aangezien de emu-
                               kaders in de praktijk toch niet zo strak en de arbeidsmarkten toch niet zo flexibel
                               bleken te zijn als in de jaren negentig wel werd gedacht.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 104 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 105 ======================================================================

<pre>                                                             het europees sociaal en werkgelegenheidsbeleid
4.2.5 respect voor beleidsdiver siteit bij gedeelde europese sociale
      zorgen (1995-2002)
      In de tweede helft van de jaren negentig brak een fase aan die het beste kan
      worden gekarakteriseerd als een periode van respect voor beleidsdiversiteit bij
      gedeelde Europese sociale zorgen. Met de invoering van de emu in 1999 kwamen
      de concurrentieverhoudingen binnen Europa nog gevoeliger te liggen. Dit hield
      een kwalitatieve verandering in van de condities waaronder Europese arbeids-
      markten functioneerden. De emu-convergentiecriteria gaven een belangrijke
      impuls aan het instrument van ‘sociale pacten’ in onder meer Ierland, Italië,
      Finland, Oostenrijk, Portugal en Spanje. De hervormingsdruk op de nationale
      verzorgingsstaat werd versterkt door de start van het emu-project. Dat gold ook
      voor lidstaten die in de eerste instantie daarin niet participeerden, maar op
      afstand wel gebonden waren aan een beleid van harde munten (Groot-Brittannië,
      Zweden en Denemarken). Nationale beleidsmakers uit onder meer België en
      Denemarken namen in dit kielzog de verplichting op zich tot het benchmarken
      van de loonpolitiek. In de sfeer van de sociale zekerheid was sprake van een
      verschuiving van een passief beleid gericht op inkomensherverdeling (werkloos-
      heidscompensatie) naar een activerend beleid gericht op de participatiebevordering
      en reïntegratie van kwetsbare groepen. Naarmate meer mensen participeerden op                         101
      de arbeidsmarkt, leverden zij immers een grotere bijdrage aan het betaalbaar
      houden van een adequaat niveau van sociale bescherming. Doordat deelname aan
      de emu nationale overheden grote beperkingen oplegde ten aanzien van de
      omvang van de schuldenlast en het begrotingstekort en ook de vergrijzing op
      middellange termijn enorme kostenstijgingen met zich zou meebrengen, werd
      het op grote schaal toestaan van vervroegde uittreding en andere vormen van
      betaalde inactiviteit steeds meer als destabiliserend gezien. Daarom werd de
      toelating tot de sociale zekerheid selectiever gemaakt, kregen sociale rechten in
      toenemende mate een voorwaardelijk karakter en werden tevens de uitkeringen
      verlaagd. Ten slotte werd ook de financiering en institutionele vormgeving van
      nationale verzorgingsstaten aan hervormingen onderworpen (Hemerijck en
      Schludi 2000).
      Naast de economische integratie versnelde ook de ‘klassieke’ verdieping van de
      Europese bevoegdheden ten aanzien van de arbeidsomstandigheden in de jaren
      negentig. In Amsterdam (1997) werd artikel 118a van het eg-Verdrag omgenum-
      merd tot artikel 137 (1). Reeds in het Sociale protocol had het betrekking gekregen
      op een breed scala van aspecten van ‘het arbeidsmilieu’. Niet alleen vielen daar-
      onder de veiligheid en gezondheid van werknemers, maar ook de arbeidsvoor-
      waarden, de voorlichting en raadpleging van werknemers, de integratie van
      personen die van de arbeidsmarkt waren uitgesloten en de gelijkheid van kansen
      voor mannen en vrouwen op de arbeidsmarkt en op het werk. Al deze onderwer-
      pen kwamen in het Verdrag van Amsterdam onder meerderheidsbesluitvorming
      te vallen. Een aantal nieuwe aspecten werd voorlopig onderhavig gemaakt aan
      uninamiteitsbesluitvorming (art. 137 (3) eg-Verdrag), te weten de sociale zeker-
      heid en bescherming van werknemers, de bescherming van werknemers bij
</pre>

====================================================================== Einde pagina 105 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 106 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               beëindiging van de arbeidsovereenkomst, de collectieve belangenvertegenwoor-
                               diging en medezeggenschap, de werkgelegenheidsvoorwaarden voor werk-
                               nemers uit derde landen en de financiële bijdragen ten bate van de werkgelegen-
                               heidsbevordering. Op de Top van Nice in 2001 kwamen ten slotte ook deze
                               aspecten onder besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid te vallen
                               (art. 2 (9) Verdrag van Nice). Verdragsmatig uitgesloten van de Europese
                               bevoegdheden bleven echter de al sinds Maastricht expliciet uitgezonderde
                               aspecten: de beloning, het recht van vereniging en het stakings- en uitsluitings-
                               recht (art. 137 (6) eg-Verdrag).
                               Een belangwekkende stap in het integratieproces, die zich mogelijk spoedig zal
                               ‘verharden’, betreft het op de Top van Nice afgekondigde Handvest van de
                               Grondrechten van de Europese Unie. Hierin zijn burgerrechten, politieke, econo-
                               mische en sociale rechten uit uiteenlopende Europese en internationale rechts-
                               bronnen samengebracht. Lange tijd is dit een relatief onderontwikkeld terrein
                               gebleven, doordat ‘positief’ Europees sociaal beleid meestal gericht is geweest op
                               de ‘industriële rechten’, gerelateerd aan de werkgelegenheid en het vrij verkeer
                               tussen de lidstaten. Sinds enige tijd is de ontwikkeling van sociale rechten echter
                               in een stroomversnelling terechtgekomen. Ambitieus was reeds het voorstel van
102                            het Comité van Wijzen in 1996 om een reeks sociale rechten op te nemen in het
                               verdrag of eventueel in een toekomstig basisverdrag. Hoewel het in Nice afgekon-
                               digde handvest formeel niet meer is dan een plechtige politieke verklaring van
                               de Raad, kan het terdege helpen een uniforme uitleg en handhaving van grond-
                               rechten te garanderen (Menéndez 2002). Inmiddels hebben al verscheidene recht-
                               banken er door referentie een juridische werking aan gegeven. Op dit moment is
                               in het kader van de Conventie een discussie gaande over de vraag of het handvest
                               moet worden opgenomen in het eu-Verdrag. In dat geval zouden er botsingen
                               kunnen ontstaan met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
                               (evrm). Daarom wordt als alternatief voorgesteld om het handvest niet in het
                               verdrag op te nemen, maar de eu rechtspersoonlijkheid toe te kennen om het
                               handvest onder het evrm te laten vallen. Wordt het handvest wel in het verdrag
                               geïntegreerd, dan is de precieze formulering van de verdragstekst voor de
                               toekomstige vormgeving van het Europees en nationaal sociaal beleid uiteraard
                               van groot belang.
                               Aanpassingsproblemen manifesteren zich zeer verschillend in de vier Europese
                               verzorgingsstaatclusters (Scharpf en Schmidt 2000; Hemerijck en Schludi 2000).
                               Tabel 4.2 illustreert dat de diverse clusters uiteenlopende prestaties leveren op
                               het punt van de werkgelegenheid. Vanwege deze differentiatie worden de hervor-
                               mingsprocessen nog steeds gekenmerkt door divergerende beleidsreacties,
                               ondanks de convergentiedruk van de Europese economische integratie, de
                               algehele herwaardering van het activerend beleid ter bestrijding van de werkloos-
                               heid en de gelijksoortigheid van de uitdagingen (zoals de economische inter-
                               nationalisering, de opkomst van de diensteneconomie en de vergrijzing).
                               De landen met een continentale verzorgingsstaat zijn de afgelopen twintig jaar
                               niet in staat gebleken om werkgelegenheid te creëren in de publieke of private
</pre>

====================================================================== Einde pagina 106 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 107 ======================================================================

<pre>                                                                   het europees sociaal en werkgelegenheidsbeleid
Tabel 4.2       Arbeidsmarktcijfers (2000) eu-15, per cluster
                   Werk-       Werk-       Werk-    Langdurig     Werk-       Jeugd-        Werk-
                 gelegen-    loosheid   loosheid    werklozen   gelegen-  werkloos-       gelegen-
                 heid in %       in %        in %          in % heid van   heid in %      heid van
                                          (2001)                vrouwen                   ouderen
                                                                    in %                      in %
België                 60,5       7,0          6,5          3,8      51,5          6,5         25,0
Duitsland              64,8       7,9          7,8          4,4      51,7          4,6         37,4
Frankrijk              62,0       9,5          8,5          3,7      55,1          7,1         29,3
Luxemburg              61,7       2,4          2,0          0,7      48,6          2,5         27,2
Nederland              72,9       3,0          2,6          0,8      63,6          4,0         37,9
Oostenrijk             68,2       3,7          3,4          1,0      59,5          2,9         29,2
Ierland                65,2       4,2          3,8          1,6      54,1          3,3         45,1
vk                     71,5       5,5          5,3          1,5      64,8          8,3         50,5
Denemarken             76,3       4,7          4,6          1,0      71,6          5,3         54,6
Finland                67,3       9,8          9,1          2,8      64,3         11,1         41,2               103
Zweden                 70,8       5,9          5,2          1,7      69,3          5,5         64,3
Griekenland            55,7      11,1        10,5           6,1      41,2         11,3         39,0
Italië                 53,7      10,5          9,8          6,3      39,6         11,8         27,3
Portugal               68,3       4,1          4,6          1,6      60,3          4,2         51,7
Spanje                 54,8      14,1        12,8           5,9      40,3         11,4         36,6
eu-15                  63,3       8,2          7,7          3,6      54,0          7,8         37,5
Bron: Europese Commissie (2002h)
          dienstverlening (Nederland is een positieve uitzondering). De hoge bruto-
          arbeidskosten, gecombineerd met de relatief lage arbeidsparticipatie van met
          name (gehuwde) vrouwen en ouderen, vormen een belemmering voor banen-
          groei in de private sector en een aanleiding tot allerlei vormen van vervroegde
          uittreding. De werkgelegenheid in de publieke sector wordt gefrustreerd door het
          zware beslag dat de grote groep inactieven legt op de financiering van de verzor-
          gingsstaat. De uitkeringen zijn qua duur en hoogte gekoppeld aan het arbeids-
          verleden en de gezinssituatie en worden grotendeels gefinancierd uit premies en
          afdrachten van werkgevers en werknemers. Hierdoor treedt een negatieve spiraal
          van lage productiviteit, hoge loonkosten en stijgende inactiviteit in werking
          (Esping-Andersen 1996; Scharpf 1997).
          In de landen met het Angelsaksische verzorgingsstaattype zijn de hervormingen
          van de afgelopen decennia gepaard gegaan met een gestage groei van laagbetaalde
          banen en een enorme toename van de inkomensongelijkheid, arbeidsmarkt-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 107 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 108 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               segmentatie en relatieve armoede. De selectieve toegang tot sociale verzekerin-
                               gen heeft geresulteerd in een vlucht in particuliere sociale verzekeringen (met
                               name in de sfeer van de pensioenen). Vanwege het lage niveau van de uitkeringen
                               voor werkloosheid, ziekte en ouderdom zijn er ondanks de relatief lage belasting-
                               druk nauwelijks fiscale houdbaarheidsproblemen en is de arbeidsparticipatie rela-
                               tief hoog. Vooral in Groot-Brittannië ontbreekt het echter aan voldoende hoog-
                               waardige kinderopvang voor vrouwen die (onvrijwillig) laagwaardige parttime
                               banen accepteren. Met loonsubsidies wordt geprobeerd het inkomen van laag-
                               betaalde werknemers en hun gezinnen aan te vullen (Clasen 2001). In het relatief
                               traditioneel rooms-katholieke en de afgelopen jaren buitengewoon welvarende
                               Ierland zijn deze sociale problemen minder nijpend.
                               Het Scandinavische model wordt geconfronteerd met toenemende fiscale proble-
                               men vanwege de hoge kapitaalmobiliteit, de begrotingsbeperkingen door mone-
                               taire integratie en de politieke oppositie tegen de hoge belastingdruk. Hiertegen-
                               over staat dat de werkgelegenheidsgroei in de private, laagbetaalde dienst-
                               verlening op gespannen voet staat met Scandinavische nivelleringsambities.
                               Vasthouden aan inkomensnivellering houdt bij een strenge begrotingsdiscipline
                               meer werkloosheid in. Het unieke van de Scandinavische verzorgingsstaat schuilt
104                            in de belangrijke rol van de overheid als werkgever in de arbeidsintensieve dienst-
                               verlening voor gezinnen met jonge kinderen, gehandicapten en ouderen.
                               De dienstenintensieve Scandinavische verzorgingsstaat schept hiermee niet
                               alleen werkgelegenheid voor hoogopgeleide professionals, maar biedt ook veel
                               kansen voor mannen en vrouwen met een lagere opleiding.
                               In Zuid-Europa wordt de continentale ‘inactiviteitsval’ versterkt door het strin-
                               gente regime van de arbeidsmarktregulering. Het gevolg hiervan is een groeiende
                               kloof tussen ‘insiders’ en ‘outsiders’ op de arbeidsmarkt, met sociale uitsluiting
                               onder jongeren en vrouwen (Ferrera 2000). Jonge vrouwen met kinderen hebben
                               nauwelijks mogelijkheden om een carrière met zorgtaken te combineren.
                               Dat verklaart ook het lage geboortecijfer in Zuid-Europa, naast de extreem hoge
                               pensioendruk. Meer dan elders in Europa is de zuidelijke verzorgingsstaat blijven
                               steken in het traditionele kostwinnersmodel, met de zwarte markt als belangrijke
                               additionele inkomensbron voor familienetwerken.
                               Gelijksoortige ontwikkelingen (groei van de diensteneconomie, daling van de
                               vraag naar laaggeschoolde arbeid, vergrijzing, enzovoorts) leiden dus in wissel-
                               werking met de vigerende stelsels van sociale zekerheid tot zeer verschillende
                               beleidsproblemen (vergelijk tabel 4.2). Er bestaat derhalve niet één ideale remedie
                               voor deze problemen. Daarvoor is alleen een regime-specifieke aanpak op basis
                               van bestaand nationaal beleid voldoende effectief. Dit bewijst eens te meer het
                               blijvend belang van nationale politieke en sociaal-economische instituties,
                               ondanks – of misschien wel dankzij – de grotere rol van de eu in het macro-
                               economisch en sociaal beleid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 108 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 109 ======================================================================

<pre>                                                           het europees sociaal en werkgelegenheidsbeleid
4.3 flexibilisering van de europese governance op
    sociaal terrein
    In de jaren negentig van de twintigste eeuw wisten de sociaal-democratische
    partijen in een groot aantal lidstaten terug in het zadel te klimmen. Ten tijde van
    de Europese Raad in Amsterdam in juni 1997 waren in niet minder dan 13 van
    15 lidstaten de sociaal-democraten en socialisten aan de macht, waaronder de
    belangrijke grote lidstaten Frankrijk, Italië en Groot-Brittannië. Het sociaal-
    democratische politieke overwicht gaf aan de europeanisering van het sociaal
    beleid een belangrijke impuls. Aanvankelijk stonden de sociaal-democratische
    regeringsleiders echter voor een uitermate lastig dilemma. Zij erkenden de nood-
    zaak van een gevarieerde aanpak van de sociale problemen, met name van de
    hardnekkige werkloosheid van gemiddeld meer dan 10 procent anno 1993.
    Tegelijk was zowel voor specifiek nationaal als voor gezamenlijk Europees beleid
    de politiek-institutionele ruimte zeer beperkt geworden. Een uitweg werd gevon-
    den in nieuwe vormen van coördinatie van nationale hervormingstrajecten op
    basis van brede gemeenschappelijke sociale doelstellingen, waarbij voor het eerst
    de diversiteit van de nationale verzorgingsstaten op Europees niveau volledig
    werd erkend. Dit uitgangspunt had reeds zijn weerslag gevonden in het Witboek
    over groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid van Jacques Delors (1993).                        105
    Ook werd heel expliciet gerefereerd aan nationale institutionele omstandigheden
    in een aparte resolutie van de Raad te Essen bij de vaststelling van het Sociaal
    Actieprogramma 1995-1997 (Europese Raad 1994).
    De rol van het Hof
    De rol van het Hof was in deze periode zeer belangrijk voor de erkenning van de
    nationale integriteit op het gebied van de sociale zekerheid. Lange tijd hadden
    besluiten van het Hof de soevereiniteit en autonomie van de lidstaten ten aanzien
    van hun verzorgingsarrangementen vooral ingeperkt. Dat gold met name voor de
    richtlijnen en uitspraken inzake het vrije werknemersverkeer binnen de interne
    markt (Kapteyn et al. 1995: 636). Hoewel deze op zichzelf bedoeld waren om de
    markt opener te maken, droegen zij tevens sterk bij aan de europeanisering en
    de-nationalisering van het sociaal beleid. Lidstaten waren steeds minder goed in
    staat hun sociale bescherming te beperken tot hun eigen burgers, ingezetenen en
    territorium. Zij verloren een deel van hun monopolie ten aanzien van het bieden
    van sociale bescherming. Andere binnenlandse en buitenlandse zorgaanbieders
    namen deze taak deels over (Leibfried en Pierson 2000: 277-280).
    Tegen deze achtergrond was het opmerkelijk dat het Europese Hof tegelijk meer
    opkwam voor de relatieve autonomie van nationale systemen van sociale
    bescherming. In een aantal belangrijke uitspraken erkende het Hof expliciet dat
    de toepassing van de artikelen 85, 86 en 90 van het eg-Verdrag (nu 81, 82 en 86)
    over (on)eerlijke concurrentie het nationale arbeidsrecht en de nationale syste-
    men van sociale zekerheid konden ondermijnen. Het Hof ontwikkelde zelfstan-
    dig het zogeheten ‘principe van nationale solidariteit’. Volgens dit principe
    konden activiteiten die waren gebaseerd op nationale solidariteit niet worden
</pre>

====================================================================== Einde pagina 109 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 110 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               opgevat als economische activiteiten in zin van de bovengenoemde artikelen en
                               mochten nationale overheden voorrang geven aan overwegingen van solidariteit
                               boven vrije concurrentie (Barents en Brinkhorst 2001: 439; Ferrera 2000).1
                               In 2001 werd deze positie van het Hof overgenomen door de Raad en vastgelegd
                               in het Verdrag van Nice. Daarbij werden bijvoorbeeld aan artikel 137 (inzake de
                               sociale bescherming van werknemers, ex art. 118 eg-Verdrag) nieuwe bepalingen
                               toegevoegd. Deze “laten het recht van lidstaten de fundamentele beginselen van
                               hun socialezekerheidsstelsel vast te stellen onverlet en mogen geen aanmerkelijke
                               gevolgen hebben voor het financiële evenwicht van dat stelsel.”
                               Deze ontwikkeling stond in wezen haaks op de overtuiging van veel juridische
                               specialisten dat het Hof in zijn uitspraken met een beroep op het primaat van de
                               interne markt vooral het proces van ‘negatieve integratie’ zou bevorderen, met als
                               mogelijk gevolg verregaande erosie van de integriteit van nationale systemen van
                               sociale bescherming. Als dat voorheen al het geval was geweest, ging het nu in
                               ieder geval niet meer op. Met de verschuiving van het politieke klimaat in Europa
                               van neoliberaal in de jaren tachtig naar sociaal-democratisch in de jaren negentig
                               leek ook het Hof zijn accenten anders te gaan leggen: “[T]he European Court of
                               Justice has, in cases of conflict become increasingly inclined to give more weight
106                            to social values, not economic freedoms” (Menéndez 2002: 478-479).
                               Het werkgelegenheidshoofdstuk
                               De hernieuwde agendering van het Europees sociaal beleid volgens het principe
                               van respect voor de integriteit van nationale systemen en hun onderlinge
                               verschillen nam in belang toe. Het hoogtepunt werd bereikt toen de Europese
                               Raad zich in Amsterdam unaniem schaarde achter de opname van een apart
                               werkgelegenheidshoofdstuk in de artikelen 125-130 van het eg-Verdrag (ex art.
                               109n-109s). Daarnaast ondertekende de regering-Blair het Sociale protocol,
                               waarmee het een integraal onderdeel werd van het eg-Verdrag. Het aangepaste
                               sociale hoofdstuk ging gepaard met een opwaardering van de codecisiebevoegd-
                               heid van het Europese Parlement, een verdere verruiming van besluitvorming bij
                               gekwalificeerde meerderheid in de Raad, een expliciete referentie aan fundamen-
                               tele sociale rechten en een nieuwe bepaling voor het ontwikkelen van program-
                               ma’s van sociale insluiting.
                               De opname van het aparte hoofdstuk over werkgelegenheid in het Verdrag van
                               Amsterdam was niet zozeer een ‘functionele’ als wel een ‘politieke’ spill-over van
                               de emu (Van der Meer en Van Riel 2002). Dat wil zeggen dat de totstandkoming
                               van het Europees werkgelegenheidsbeleid vooral moest worden opgevat als
                               compensatie voor het besluit om de emu tot stand te brengen en niet alleen als
                               antwoord op het verlies van nationale beleidsinstrumenten door economische
                               internationalisering en Europese integratie. Op de opname van het werkgelegen-
                               heidshoofdstuk werd sterk aangedrongen door de Commissie en door de meeste
                               centrum-linkse regeringen (behalve die van de nieuwe toetreders Zweden,
                               Finland en Oostenrijk ook van de Franse regering-Jospin). Door een gezamen-
                               lijke aanpak van de werkloosheid wilden zij aannemelijk maken dat Europa meer
</pre>

====================================================================== Einde pagina 110 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 111 ======================================================================

<pre>                                                       het europees sociaal en werkgelegenheidsbeleid
was dan ‘markt en munt’ en wel degelijk een sociale dimensie had. Hierdoor werd
getracht de Unie dichter bij de Europese burgers te brengen. In deze politieke
betekenis kon het werkgelegenheidsbeleid zeker als een ‘correctie’ op Maastricht
worden beschouwd. In inhoudelijk en institutioneel opzicht kreeg de Europese
werkgelegenheidsstrategie ees een belangrijke voorbeeldfunctie voor latere
ontwikkelingen op het terrein van het Europees sociaal beleid.
De European Employment Strategy (ees)
In Amsterdam nam de Europese Raad tevens een aparte resolutie aan over ‘groei
en werkgelegenheid’ en werd besloten tot de extra Top van Luxemburg in
november 1997, alwaar de ees werd gelanceerd. In het kader van de ees
verplichtten de lidstaten van de Europese Unie zich ertoe hun werkgelegenheids-
beleid beter op elkaar af te stemmen op basis van gedeelde doelstellingen (richt-
snoeren) gekoppeld aan een multilaterale toezichtprocedure (de ocm). De
gemeenschappelijke ‘richtsnoeren’ die werden vastgesteld op initiatief van de
Commissie, moesten worden vertaald in nationale beleidsmaatregelen en beston-
den uit relatief concrete beleidsoriëntaties, met waar mogelijk kwantitatieve indi-
catoren. Ze werden opgesteld naar analogie van de Broad Economic Policy Guide-
lines (bepg’s), de gezamenlijke richtsnoeren voor het economische beleid. Bij de
bepg’s was sprake van vrij ‘harde’ coördinatie: lidstaten konden elkaar formeel                       107
ter verantwoording roepen indien er van de regels werd afgeweken en indien er
begrotingstekorten optraden kon de Raad als uiterste middel boetes opleggen.
Hierbij vergeleken was de ocm in het kader van de ees onmiskenbaar ‘zachter’.
Het verdrag bepaalde dat de Gemeenschap tot taak had het werkgelegenheids-
beleid van de lidstaten te ondersteunen door de samenwerking tussen de lid-
staten te bevorderen, maar tevens de eigen nationale bevoegdheden van de lid-
staten te eerbiedigen. De ees werd aangenomen tegen de voorwaarden dat er
geen overdracht van bevoegdheden van het nationale niveau naar Brussel zou
plaatsvinden, dat er geen extra kosten mee gemoeid zouden zijn (een voorwaarde
van de Benelux-landen) en dat de emu-bepalingen volledig zouden worden
gerespecteerd (Van der Meer en Van Riel 2002).
De ees bestaat uit vier pijlers of prioriteiten: employability, ondernemerschap,
aanpassingsvermogen en gelijke kansen. Afgesproken is dat iedere lidstaat jaar-
lijks een Nationaal Actieplan (nap) voor werkgelegenheid ontwikkelt, waarin
richtsnoeren worden vertaald in nationale beleidsmaatregelen, in overeenstem-
ming met duidelijk af te bakenen, vaak meerjarige doelstellingen. Binnen de
brede, gemeenschappelijk overeengekomen doeleinden blijft er ruimte voor
nationale diversiteit. Binnen de ees is er een multilaterale toezichtprocedure,
waarin de lidstaten jaarlijks elkaars nap’s evalueren (peer review) (zie art. 128
eg-Verdrag). De sociale partners op nationaal en Europees niveau worden
betrokken bij de ontwikkeling van de nap’s, respectievelijk de (kader)richtlijnen.
De Commissie speelt een faciliterende rol bij het vaststellen van indicatoren,
het uitwisselen van informatie en het opstellen van vergelijkende analyses.
De (Sociale) Raad kan in het kader van de ees met gekwalificeerde meerderheid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 111 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 112 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                      Tekstbox 4.1 Dynamiek van het Europees sociaal beleid in de jaren negentig
                        Het Europees sociaal beleid heeft zich in de jaren negentig stormachtig ontwikkeld. De wordings-
                        geschiedenis in vogelvlucht:
                        • Het Sociale protocol wordt opgenomen in het Verdrag van Maastricht (1991). Dit betekent de
                           verankering van de sociale dialoog en een Brits opt-out.
                        • De Commissie presenteert haar Witboek over groei, concurrentievermogen en werkgelegen-
                           heid (1993).
                        • In Essen (1994) scharen de Europese leiders zich achter een middellangetermijnstrategie voor
                           de aanpak van de werkloosheid.
                        • In Amsterdam (1997) wordt het verdrag voorzien van een apart werkgelegenheidshoofdstuk.
                        • In Luxemburg (1997) wordt de Europese werkgelegenheidsstrategie vastgesteld, onder de vier
                           noemers (in jargon: pijlers) van employability, ondernemerschap, aanpassingsvermogen en
                           gelijke kansen.
                        • In Keulen (1999) wordt dit aangevuld door de zogeheten macro-economische dialoog (het
                           Keulen-proces) tussen de sociale partners, de Commissie, de Ecofin-Raad, de Sociale Raad en
                           de Europese Centrale Bank.
                        • In Lissabon (2000) worden concrete werkgelegenheidsdoelstellingen vastgesteld, wordt de
                           ocm erkend en uitgebreid naar de strijd tegen de armoede en sociale uitsluiting en de moderni-
108                        sering van de sociale zekerheid.
                        • In Nice (2000) worden de gemeenschappelijke doelstellingen mede op basis van uitspraken van
                           het Hof geïntegreerd in het verdrag en wordt de Sociale Beschermingscommissie in het verdrag
                           vastgelegd (art. 144).
                        • In Laken (2001) wordt de ocm geïntroduceerd voor de pensioenhervormingen.
                                en op voorstel van de Commissie aan lidstaten aanbevelingen doen, zonder
                                overigens sancties op te leggen. Ook kan de Raad de pijlers bijstellen en richt-
                                snoeren aanpassen op basis van de verworven inzichten en voorstellen van de
                                Commissie. Deze richtsnoeren zijn sterk geconcretiseerd: op de Top van Lissabon
                                werd overeenstemming bereikt over een werkgelegenheidsniveau van 70 procent
                                in het algemeen en 60 procent voor vrouwen in 2010.
                                In Stockholm is de ees verder versterkt door tussentijdse doelstellingen vast te
                                leggen en door een expliciete doelstelling op te nemen van het werkgelegenheids-
                                niveau onder oudere werknemers (55- tot 64-jarigen) van 50 procent in 2010.
                                De open coördinatiemethode (ocm)
                                De ees kan worden beschouwd als de bakermat van de ocm (zie tekstbox 4.1).
                                Sinds de Top in Luxemburg is er van de eerste experimenten met de ocm op het
                                terrein van werkgelegenheid een ware olievlekwerking naar andere sociale
                                terreinen uitgegaan. Deze methode is onder andere toegepast op het gebied van
                                de sociale uitsluiting (Lissabon, 2000) en de modernisering van pensioenvoor-
                                zieningen (Gotenburg en Laken, 2001). Hiernaast wordt de ocm nog gebruikt bij
                                de implementatie van kaderrichtlijnen voor levenslang leren en telewerken.
                                De Europese Raad in Lissabon heeft de ocm formeel erkend als een legitieme
</pre>

====================================================================== Einde pagina 112 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 113 ======================================================================

<pre>                                                       het europees sociaal en werkgelegenheidsbeleid
Europese governance-vorm. De ocm is daarmee toegevoegd aan het institutio-
nele arsenaal van de Unie. Er lijkt aan het begin van de 21ste eeuw derhalve een
nieuwe coördinatierol voor de Europese Unie in het verschiet te liggen bij de
pogingen van de lidstaten om hun verzorgingsstaat te herijken. Vooralsnog is de
nationale staat de enige instantie die het sociaal beleid kan voorzien van
voldoende democratische legitimiteit. Bij de ontwikkeling van het sociaal beleid
op Europees niveau komt het er dus des te meer op aan de ‘scharnierfunctie van
de nationale staat’ optimaal te benutten. Flexibele methoden zoals de ocm bieden
meer mogelijkheden om aan die vereiste te voldoen dan de methode van harmo-
nisatie van bovenaf.
De Belgische minister van Sociale Zaken en Pensioenen, Vandenbroucke, defi-
nieert de ocm als “a mutual feedback process of planning, examination, compa-
rison, and adjustment of the policies of [eu] Member States, all this on the basis of
common objectives” (Vandenbroucke 2002: viii). In de praktijk werkt de methode
ongeveer als volgt. Lidstaten identificeren in overleg met de Commissie een
bepaald terrein of probleem als onderwerp van gemeenschappelijke aandacht
(common concern). Zij formuleren in onderlinge overeenstemming en onder
begeleiding van de Commissie beleidsdoelstellingen en stellen duidelijke, liefst
meetbare indicatoren vast. De doelstellingen worden vervolgens vertaald in                            109
nationaal beleid, waarbij elke lidstaat in principe zijn eigen aanpak kiest.
De uiteindelijke keuze van het beleid zelf blijft dus overeenkomstig het subsidia-
riteitsbeginsel onder de nationale verantwoordelijkheid vallen. Elke lidstaat is
vrij het nationale beleid te organiseren, zolang de prestaties maar compatibel zijn
met de overeengekomen doelstellingen. In hoeverre dit het geval is, wordt beoor-
deeld door evaluaties van de Commissie en door periodieke peer reviews (jaarlijks
in het kader van de ees, tweejaarlijks in het kader van sociale uitsluiting en drie-
jaarlijks in het kader van de pensioenhervormingen). Het doel hiervan is dat
nationaal beleid door de confrontatie met benchmarks, mechanismen van naming
and shaming en de overname van best practices wordt bijgesteld. Op basis van de
evaluaties kan de Raad indien nodig aanbevelingen uitvaardigen. De ocm gaat
hiermee verder dan vrijblijvende vormen van benchmarking zoals de Jobs Study
van de oeso uit 1994. In vergelijking met de benchmarks die behalve door de
oeso ook worden uitgevoerd door de Wereldbank en het imf, wordt bij de ocm
relatief veel rekening gehouden met de nationale context van beleidsoplossingen
(contextualized benchmarking) (Hemerijck en Visser 2001; wrr 2002a: 51).
Hoewel sancties ontbreken, ligt de nadruk sterk op onderlinge druk en op evalu-
aties waarin niet de professionele beleidsanalisten van internationale organisa-
ties, maar de politiek verantwoordelijke beleidsmakers zelf elkaar de maat
nemen. Voor effectieve vormen van vergelijkende evaluatie en naming and
shaming zijn uiteraard wel betrouwbare en robuuste indicatoren nodig. Voor een
zinvol gebruik in ocm-processen moeten deze indicatoren volgens Atkinson et
al. (2002) aan enkele belangrijke methodologische eisen voldoen (zie ook wrr
2002a). Ze moeten:
• de essentie van een beleidsprobleem weergeven en een geaccepteerde norma-
     tieve interpretatie hebben;
</pre>

====================================================================== Einde pagina 113 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 114 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               •   robuust en statisch valide zijn;
                               •   beleidseffecten in de tijd laten zien die niet manipuleerbaar zijn;
                               •   vergelijkbare situaties weergeven als vergelijkingen tussen landen worden
                                   gemaakt;
                               •   relatief eenvoudig en zonder al te veel kosten te meten zijn;
                               •   zo transparant mogelijk zijn en idealiter door burgers begrepen kunnen
                                   worden.
                               Op basis van de eerste evaluaties van het langst lopende ocm-proces (de ees)
                               kunnen we inmiddels een aantal conclusies trekken, die uitmonden in een
                               gemengd oordeel (Best en Bossaert 2002; Hemerijk 2002; Zeitlin 2002; Goetschy
                               2000).2 In het algemeen is sprake van hogere werkgelegenheidsambities met veel
                               meer aandacht voor activerende benaderingen, een sterkere focus op het verho-
                               gen van de arbeidsparticipatie en een betere afstemming tussen arbeid en zorg-
                               taken in jonge gezinnen. In de praktijk vallen vooral processen van institutionele
                               herijking op. Zo is er een betere horizontale afstemming tussen voorheen
                               gescheiden terreinen van arbeidsmarktbeleid en sociale bescherming. Ook is er
                               een betere verticale coördinatie tussen verschillende lagen van politiek en
                               bestuur, ondersteund door liberaliseringsoperaties in de arbeidsvoorziening.
110
                               Voorzover in sommige landen de beleidsoriëntaties al grotendeels waren aange-
                               past vóór de start van de ees (zoals in Nederland en Denemarken), is het effect
                               van deze ontwikkeling uiteraard moeilijk op de strategie terug te voeren (Trubek
                               en Mosher te verschijnen: 43; voor Nederland zie Visser en Hemerijck 1997 en
                               Zijl et al. 2002). Toch is ook in deze landen de institutionalisering van bepaalde
                               oplossingen door de deelname aan de ees versneld. Een goed voorbeeld hiervan
                               is de ‘sluitende aanpak’ die vanuit Denemarken naar Nederland is overgewaaid en
                               waarin werklozen binnen een bepaalde termijn nieuwe mogelijkheden van werk
                               of scholing worden gegarandeerd. Ook in andere landen is een positief verband
                               tussen deelname aan het ocm-proces en beleidshervormingen aanwijsbaar.
                               Zo is in Italië het besluitvormingsproces onder invloed van het Luxemburg-
                               proces aanzienlijk gerationaliseerd. In het Italiaanse arbeidsmarktbeleid waren
                               voorheen fragmentatie en improvisatie troef en bleven coördinatie en evaluatie
                               uiterst beperkt. Na 1998 is door de jaarlijkse cyclus rond de nap’s een geïnstitu-
                               tionaliseerd coördinatieproces ontstaan, dat wordt ondersteund door een gemo-
                               derniseerd statistisch apparaat en dat openstaat voor input van de sociale partners
                               (Italië 2002: 98-99). Wel wordt in de Italiaanse zelfevaluatie het bezwaar geuit dat
                               de ees en de daarbijbehorende richtlijnen niet specifiek genoeg zijn toegesneden
                               op de Italiaanse praktijk (Trubek en Mosher te verschijnen: 44). In Frankrijk
                               hebben zich volgens het eigen evaluatierapport door de ees grote verbeteringen
                               voorgedaan. Er hebben verschuivingen plaatsgevonden in de richting van een
                               meer activerend en preventief werkgelegenheidsbeleid voor de langere termijn en
                               een opener beleidsproces, waarin de betrokken ministeries en de sociale partners
                               beter samenwerken (Trubek en Mosher te verschijnen: 44-45).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 114 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 115 ======================================================================

<pre>                                                        het europees sociaal en werkgelegenheidsbeleid
Mogelijke verbeteringen van de ocm
Het open coördinatieproces binnen de ees is ondanks deze eerste, overwegend
positieve geluiden nog zeker niet volmaakt. Er is bijvoorbeeld vooralsnog weinig
voortgang geboekt bij de identificatie van best practices in het arbeidsmarktbeleid,
de sociale zekerheid en het belastingregime en er is nog maar weinig empirisch
bewijs voor het ontstaan van een leernetwerk over de grenzen van nationale
verzorgingsstaten heen. Uit de evaluaties van de ees blijkt dat het tot dusver
moeilijk is geweest vast te stellen welke specifieke instrumenten van activerend
arbeidsmarktbeleid, belastinghervormingen en aanpassingen in de uitkeringen
het meest effectief zijn geweest onder welke specifieke omstandigheden.
Voorzover hierover geen duidelijkheid bestaat, tast men met het aanpassen van
de richtsnoeren nog vaak in het duister. Anders dan bij de emu hebben de lid-
staten op het sociale terrein zich niet verbonden aan eenvoudige en harde indi-
catoren. Er circuleert bijvoorbeeld al jaren een lijst met ongeveer 35 arbeids-
marktindicatoren waarover voortdurend wordt getwist. Ten slotte worden ook
vraagtekens gezet bij de ‘openheid’ van de ocm. Er lijkt vooral sprake te zijn van
een ambtelijk proces waarvoor nationale politici, belangengroepen en media
nauwelijks aandacht hebben. Ook de betrokkenheid van de sociale partners bij de
ees verloopt vaak nog stroef, onder andere vanwege procedurele starheden en de
te korte tijdspanne van de jaarlijkse rapportagecyclus. De komende jaren zal blij-                     111
ken of dit kinderziektes van de ocm zijn of structurele tekortkomingen, maar een
aantal verbeteringen is nu al denkbaar (zie verder par. 4.5).
Door een benadering van management by objectives stimuleert de ocm de
convergentie van doelen, prestaties en beleidsoriëntaties, maar niet (direct) van
het nationale beleid. Ook in een vrijblijvend proces van afstemming zijn beleids-
convergentie en integratie denkbaar, zij het zonder dat de nationale autonomie in
sterke mate wordt aangetast. Het decentrale karakter van de implementatie van
de op Europees niveau ontwikkelde richtlijnen en de betrokkenheid van de natio-
nale ambtelijke apparaten die over een eigen beleidsruimte beschikken, helpen
mee bij het verbeteren van nationale beleidsstructuren en -stijlen. Door de Euro-
pese inbedding van de verschillende experimenten nemen de mogelijkheden
voor onderling beleidsleren en -innoveren toe. Zo ontstaat op den duur een
zekere congruentie tussen ‘europeanisering’ en ‘nationalisering’ in de betrokken
beleidsvelden.
In feite is de ocm een mengvorm van leren en monitoren. De deelnemers
worden enerzijds gestimuleerd om voor elkaar open te staan, terwijl ze ander-
zijds elkaar ook in de gaten kunnen houden en de les kunnen lezen. De prikkels
om deel te nemen kunnen dus zowel positief als negatief gemotiveerd zijn.
Voor de Midden- en Oost-Europese landen creëren de recente institutionele
innovaties van het Europees sociaal beleid een belangrijke leerschool voor de
socialisering in modern sociaal beleid en arbeidsmarktbeleid. De huidige lidsta-
ten kunnen op hun beurt via hetzelfde proces de Midden- en Oost-Europese
landen in de gaten houden, bijvoorbeeld om te zien of ze wellicht geen achterstal-
lig onderhoud op het gebied van het sociale acquis trachten te maskeren. De mate
</pre>

====================================================================== Einde pagina 115 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 116 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               waarin men er elders in Europa in slaagt om de werkgelegenheid op peil te
                               houden en de pensioenstelsels te ontlasten, bepaalt immers mede de situatie op
                               de arbeidsmarkt en de waarde van de pensioenen alhier (zie de vierde aanbeveling
                               in par. 4.5). Zendingswerk via deze ocm-processen naar Midden- en Oost-
                               Europa is daarom ook een vorm van verlicht eigenbelang.
                    4.4        het sociaal en werkgelegenheidsbeleid in de
                               europabrede unie
                    4.4.1      uitgangssituatie voor de uitbreiding
                               De aanstaande uitbreiding van de eu zal gepaard gaan met forse budgettaire,
                               bestuurlijke en operationele lasten voor zowel de toetredende landen als de eu-
                               instellingen. De economische ontwikkelingsachterstand van de toetreders is
                               groter en het te implementeren sociale acquis omvangrijker dan bij eerdere
                               uitbreidingen. Hoewel de meeste landen blijkens de voortgangsrapportages
                               van de Commissie het tempo van aanpassing aan het acquis hebben opgevoerd,
                               is nog steeds niet alle sociale wetgeving geïmplementeerd. Dat hangt ten dele
                               samen met een gebrek aan bestuurlijke en financiële capaciteit van de overheden
112                            en met onbekendheid met het sociale acquis bij de sociale partners. Om hier iets
                               aan te doen biedt de eu al geruime tijd Phare-hulp en organiseert zij internatio-
                               nale conferenties voor deskundigen uit de huidige en de kandidaat-lidstaten.
                               Ten dele hangt de implementatievertraging samen met een sluimerende vrees bij
                               het midden- en kleinbedrijf in de Midden- en Oost-Europese landen voor de
                               mogelijk nadelige effecten van het acquis voor hun concurrentievermogen
                               (Draus 2001). Het leidt dan ook geen twijfel dat de implementatie van het acquis
                               de komende jaren nog tekort zal blijven schieten en in sommige sectoren een
                               belasting voor de inhaalgroei zal vormen (wrr 2001). In het ergste geval ontstaan
                               hierdoor conflicten over oneigenlijke beleidsconcurrentie en een afnemend
                               vertrouwen in de Europabrede naleving van de sociale wetgeving. Daarnaast is
                               het denkbaar dat de aanpassing van de bestaande regelgeving aan de snel verande-
                               rende diensteneconomie en de invoering van wetgeving na de uitbreiding vaker
                               bij een of meer lidstaten op verzet zal stuiten en daardoor trager zal verlopen.
                               Tegenover de implementatieproblematiek en de mogelijke blokkades in de
                               besluitvorming over nieuwe regelgeving staat de gunstige omstandigheid dat de
                               sociale uitgaven in de kandidaat-lidstaten mede als gevolg van de erfenis van een
                               egalitaire communistische beleidsfilosofie nu al vrij hoog zijn in verhouding tot
                               hun niveau van economische ontwikkeling (zie tabel 4.3). De belastingsystemen
                               in deze landen zijn weliswaar gebrekkig in vergelijking met die in de huidige
                               lidstaten, maar de samenstelling van de inkomsten in termen van belastingen
                               en sociale premies wijkt niet ver af. Bovendien heeft de ontwikkeling van het
                               Europees sociaal beleid laten zien dat verbreding en verdieping van het sociale
                               acquis kunnen samengaan. Er zijn dan ook vooralsnog geen aanwijzingen dat de
                               synergie tussen beide door de uitbreiding met tien of meer Midden- en Oost-
                               Europese landen tot een einde zal komen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 116 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 117 ======================================================================

<pre>                                                                        het europees sociaal en werkgelegenheidsbeleid
Tabel 4.3        Koopkracht, inkomensverdeling (Gini-index) en sociale uitgaven in tien Midden- en
                 Oost-Europese landen
                   bbp per hoofd (in procenten van Gini-index       Sociale uitgaven      Sociale premies
                   het eu-15-gemiddelde)                         (in procenten van het     ( in procenten
                                                                      bbp in 1997)        van belastingen)
                    1995        1999         2000  1996-1998   Pensioenen      Zorg en               2000
                                                                             onderwijs
Bulgarije             28            22          24        0,41          6,2         7,4               11,2
Estland               32            36          38        0,37            -        12,2                9,9
Hongarije             46            51          52        0,25          9,4       11,4*               12,8
Letland               24            27          29        0,32         10,7         9,5               10,7
Litouwen              28            29          29        0,34          7,0         9,7                6,8
Polen                 32            37          39        0,33         15,1        11,2               11,3
Roemenië              32            27          27        0,30            -         5,9               10,9
Slovenië              64            71          72        0,30            -        13,3               13,7
Slowakije              44           49          48           -          8,0        10,7               11,2
Tsjechië               62           59          60        0,25          8,9        11,2               14,7             113
Totaal                 39           41          42           -            -           -               11,3
eu-15                100          100          100           -            -           -               14,4
* peiljaar 1996
Bronnen: Kunz (2002) en Dauderstädt (2002)
          De problematiek op sociaal terrein is in de Midden- en Oost-Europese landen
          niet wezenlijk anders dan in de huidige lidstaten (Clark-Dageville 2002: 123).
          Hardnekkige werkloosheid in een ongunstig macro-economisch klimaat, over-
          belaste pensioenstelsels door vergrijzing en toenemende sociale ongelijkheid
          staan immers ook in de eu hoog op de nationale en gemeenschappelijke agenda’s.
          Zoals hierna zal blijken, zijn deze problemen in Midden- en Oost-Europa echter
          wel intenser. Het transitieproces van planeconomie naar markteconomie is in de
          jaren negentig gepaard gegaan met een dramatische toename van de werkloos-
          heid, grote ongelijkheid en sterk toenemende armoede. Slechts recent is in enkele
          Midden- en Oost-Europese landen op deze punten sprake van een lichte verbete-
          ring. Vooral landen als Tsjechië, Slovenië en Hongarije presteren in deze opzich-
          ten beter dan langzame hervormers als Bulgarije en Roemenië. Niettemin hebben
          ook de eerstgenoemde landen nog een lange en moeizame weg te gaan voordat
          hun arbeidsmarktstructuren en socialezekerheidsvoorzieningen op hetzelfde peil
          zijn als die van de huidige lidstaten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 117 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 118 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                    4.4.2       werkloosheid
                                Sterker dan de huidige lidstaten hebben de meeste Midden- en Oost-Europese
                                landen te kampen met het probleem van ‘baanloze groei’: structureel hoge werk-
                                loosheid bij een relatief robuuste economische groei (zie tabel 4.4). In zes van de
                                tien landen bedraagt de werkloosheid meer dan 12 procent van de beroepsbevol-
                                king. De werkloosheid in Bulgarije, Slowakije en Polen benadert zelfs 20 procent.
                                Ondanks de forse groeicijfers in de Baltische staten blijft ook daar de werkloosheid
                                hoog. Alleen in Roemenië, met zijn amper gemoderniseerde arbeidsmarktstruc-
                                tuur, en in de ‘koplopers’ Hongarije, Slovenië en Tsjechië bewegen de werkloos-
                                heidspercentages zich rond het eu-gemiddelde. De gunstige werkloosheidscijfers
                                kunnen echter ook hier gemakkelijk de ernst van de situatie maskeren. In Honga-
                                rije moet de relatief lage werkloosheid bijvoorbeeld worden afgezet tegen de
                                geringe arbeidsparticipatie. Met percentages lager dan 60 ligt de arbeidsparticipa-
                                tie in landen als Bulgarije, Hongarije, Letland, Polen en Slowakije in de buurt van
                                het relatief lage werkgelegenheidsniveau van de zuidelijke lidstaten Griekenland,
                                Spanje en Italië.
                                De lange duur van de werkloosheid is eveneens problematisch. In de meeste
114                             Midden- en Oost-Europese landen zit meer dan de helft van het totaal aantal
                                werklozen langer dan 12 maanden zonder baan. Het gaat veelal om mensen met
                      Tabel 4.4        Arbeidsmarktindicatoren in de tien Midden- en Oost-Europese kandidaat-lidstaten,
                                       2001
                                     Economische    Werkloos-     Langdurige    Werkloosheid   Werkloosheid      Werk-
                                        groei bij      heids-    werkloosheid  onder jongeren onder vrouwen   gelegenheid
                                       constante    percentage    (langer dan    (jonger dan      (in %)         onder
                                     prijzen (in %)              12 maanden,    25 jaar, in %)                  ouderen
                                                                      in %)                                   (55-64 jaar,
                                                                                                                 in % )
                      Bulgarije           4,0          19,9            63,1         39,3           18,9           23,9
                      Estland             5,0          12,4            46,6         24,5           13,1           48,6
                      Hongarije           3,8           5,7            44,8         10,5            4,9           23,7
                      Letland             7,7          13,1            59,1         22,9           11,5           36,4
                      Litouwen            5,9          16,5            56,2         30,9           13,5           39,1
                      Polen               1,1          18,4            50,1         41,5           20,0           30,5
                      Roemenië            5,3           6,6            48,6         17,6            6,0           50,5
                      Slovenië            3,0           5,7            63,3         15,7            6,0           23,4
                      Slowakije           3,3          19,4            58,3         38,9           18,5           22,5
                      Tsjechië            3,3           8,0            52,9         16,3            9,6           36,9
                      eu-15               3,3           7,6            44,0         15,1            9,9           38,2
                      Bronnen: Eurostat (2002a; 2002b; 2002c)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 118 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 119 ======================================================================

<pre>                                                                    het europees sociaal en werkgelegenheidsbeleid
          een lage opleiding die niet gemakkelijk kunnen worden gereïntegreerd in de
          groeiende diensteneconomie. Ook de jeugdwerkloosheid is extreem hoog, mede
          door een gebrek aan werkervaring en scholing (zie tabel 4.4). De arbeidsparticipa-
          tie van vrouwen is met de transitie eveneens structureel gedaald, onder meer ten
          gevolge van bezuinigingen op goedkope kinderopvang. Deeltijdwerk en tijdelijke
          banen zijn geen algemeen geaccepteerd fenomeen in de Midden- en Oost-Euro-
          pese landen. Het aandeel van deeltijdwerk in de totale werkgelegenheid varieert
          van 2 procent in Slowakije tot 17 procent in uitschieter Roemenië (het eu-gemid-
          delde is 18%). Ook is het aantal tijdelijke banen in de Midden- en Oost-Europese
          landen beduidend lager dan in de eu-15, behalve in Polen en Slovenië, waar het
          percentage voor tijdelijk werk in de totale werkgelegenheid het eu-gemiddelde
          van 13 procent dicht benadert (Eurostat 2002b: 4-5).
          Achter de werkloosheidscrisis in Midden- en Oost-Europa gaat een ingrijpend
          proces van economische herstructurering schuil, dat gepaard gaat met een
          uitstroom van arbeid van de publieke naar de private sector en van de zware
          industrie en landbouw naar de lichte industrie en de dienstensector. Vooral de
          situatie in de landbouwregio’s is zorgwekkend.3 Het overgrote deel van de werk-
          nemers in deze streken produceert voor eigen gebruik in niet-concurrerende
          bedrijfjes. De werkgelegenheid in de landbouw loopt in alle Midden- en Oost-                             115
          Europese landen snel terug. In Polen is de landbouw nog steeds goed voor
          18 procent van de banen, maar die zullen in de toekomst grotendeels verloren
          gaan (zie tabel 4.5). Net als in West-Europa worden de meeste nieuwe banen
          gecreëerd in de diensteneconomie, met name in het openbaar bestuur, de sociale
          zorg, de handel, het toerisme en de financiële dienstverlening. De groei van de
Tabel 4.5       Opbouw van de arbeidsmarkt in de tien Midden- en Oost-Europese kandidaat-lidstaten
                    Dienstensector in %        Industriesector in %           Landbouwsector in %
Bulgarije                 54,0                         32,8                           13,2
Estland                   58,3                         34,7                            7,0
Hongarije                 59,8                         33,8                            6,5
Letland                   58,7                         26,8                           14,4
Litouwen                  54,2                         27,4                           18,4
Polen                     50,3                         31,1                           18,7
Roemenië                  29,0                         25,8                           45,2
Slovenië                  52,7                         37,7                            9,6
Slowakije                 55,8                         37,3                            6,9
Tsjechië                  54,8                         39,9                            5,2
Totaal                    52,8                         32,7                           14,5
eu-15                     68,8                         26,9                            4,4
Bron: Kunz (2002: 16)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 119 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 120 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               dienstensector compenseert voorlopig echter nog geenszins het verlies aan banen
                               in de landbouw en de industrie.
                               Hoewel er nog heel veel ruimte is voor productiviteits- en werkgelegenheidsgroei
                               in individuele sectoren, zal het overgrote deel van de nieuwe banen dus moeten
                               worden gecreëerd in de dienstensector. Dit vergt forse investeringen in scholings-
                               en huisvestingsmogelijkheden om de doorstroming van werknemers uit de land-
                               bouw en de industrie naar de dienstensector te bevorderen. Tegelijkertijd is
                               duidelijk dat het stimuleren van de werkgelegenheidsgroei via fiscale bestedings-
                               impulsen niet mogelijk is, aangezien de begrotingstekorten daarvoor in de
                               meeste landen te hoog zijn. Bovendien zullen de aanstaande lidstaten hun
                               schuldquote, begrotingstekort en inflatiecijfer in lijn moeten zien te brengen
                               met de convergentiecriteria van de emu.
                               De toetredende Midden- en Oost-Europese landen lijken dus nog een behoorlijk
                               lange periode van structurele werkloosheid in het vooruitzicht te hebben, zoals
                               in het verleden bijvoorbeeld ook in Spanje het geval was. Om de stijging van de
                               werkloosheid af te remmen, hebben veel regeringen in de jaren negentig allerlei
                               initiatieven ondernomen op het gebied van vervroegde uittreding, arbeidsonge-
116                            schiktheidsuitkeringen en pensioenregelingen, die het niveau van werkgelegen-
                               heid verder onder druk hebben gezet. Veel werknemers hebben zich hierdoor
                               geheel van de arbeidsmarkt teruggetrokken of hun toevlucht genomen tot de
                               zwarte economie. Belastingverlagingen op kapitaal om buitenlandse investerin-
                               gen aan te trekken zijn deels gecompenseerd door verhogingen in inkomsten-
                               belasting en sociale zekerheidscontributies, waardoor de ondergrondse economie
                               verder is gegroeid.
                               Naast passieve regelingen hebben de Midden- en Oost-Europese landen geleide-
                               lijk aan ook activerende arbeidsmarktmaatregelen geïntroduceerd, met een breed
                               scala van speciale programma’s voor scholing en training en gesubsidieerde werk-
                               gelegenheid voor kwetsbare groepen. Momenteel bereiden zij zich voor op deel-
                               name in de ees. De zogenoemde Nationale Programma’s voor de Overname van
                               het Acquis (npoa’s) verplichten hen langetermijnstrategieën te ontwikkelen ter
                               voorbereiding op meer gedetailleerde jaarlijkse actieplannen die in het kader van
                               de ees zullen moeten worden opgesteld. In een poging dit proces te begeleiden
                               en beleidsmakers in de ees te socialiseren, heeft de Commissie het initiatief
                               ontwikkeld om gezamenlijk met de kandidaat-lidstaten zogeheten Joint Assess-
                               ments of Employment Policy (jap’s) op te stellen. Deze jap’s zijn bedoeld om de
                               vooruitgang bij het aanpassen van het arbeidsmarktbeleid ter voorbereiding op
                               volledige ees-participatie te controleren. Er zijn inmiddels jap’s gepubliceerd
                               voor Tsjechië, Slovenië, Polen, Estland, Hongarije, Slowakije en Litouwen.
                               Daaruit blijkt welke specifieke arbeidsmarktproblemen de individuele landen
                               hebben, en of de oorspronkelijke vier-pijlerstructuur van de ees een goede
                               inbedding is om de problemen op een legitieme manier op te lossen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 120 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 121 ======================================================================

<pre>                                                       het europees sociaal en werkgelegenheidsbeleid
Vanaf 1998 kunnen we een ingrijpende transformatie in het arbeidsmarktbeleid
waarnemen. In Bulgarije volgt de nieuwe wettelijke regeling ter bescherming van
werklozen en ter bevordering van de werkgelegenheid de vier-pijlerstructuur van
de ees. In Tsjechië zijn de uitgaven voor activerend arbeidsmarktbeleid in 1999
verdrievoudigd. In het Tsjechische nap voor 1998/1999 is een benchmark opge-
nomen om de werkloosheid terug te dringen tot onder 8 procent in drie jaar.
Hiernaast bevat het nap maatregelen om de armoedeval tussen lage lonen en
sociale zekerheid te mitigeren. In het kader van het Phare-programma van de eu
wordt palmif (Pro-active Labour Market Intervention Fund) gefinancierd, een
programma dat kleine projecten van innovatief arbeidsmarktbeleid op lokaal en
regionaal niveau stimuleert. In Estland spelen starterssubsidies en subsidies
voor werkgevers die laaggeschoolden aannemen een belangrijke rol.
Daarentegen zien we in Polen een terugkeer van actief naar passief beleid als
gevolg van de recente werkloosheidsstijging. De meest vooraanstaande actieve
programma’s concentreren zich op scholing en training, gesubsidieerd tijdelijk
werk en regionale ontwikkelingsprogramma’s. Ook in Slovenië wordt het werk-
gelegenheidsbeleid steeds meer gemodelleerd overeenkomstig de vier-pijler-
structuur van de ees. Het gaat hierbij voornamelijk om scholing en training,
lokale initiatieven, publieke werken, ondernemerschapstimulansen en speciale
programma’s voor laaggeschoolden en gehandicapten. De ees heeft dus een                               117
zeker potentieel om beleidsontwikkelingen in de Midden- en Oost-Europese
landen te bevorderen, ondanks de grote financiële beperkingen en de gebrekkige
institutionele capaciteiten. Zij biedt de Midden- en Oost-Europese landen de
ruimte om volgens de principes van de ocm onderling en in gezelschap van de
‘meer ervaren’ eu-lidstaten te experimenteren en beleidsinnovaties te ontwikke-
len die passen bij hun specifieke arbeidsmarktproblematiek.
Er zijn ook kritische geluiden te horen. Zo melden de jap’s een minimale betrok-
kenheid van de sociale partners bij het arbeidsmarktbeleid in de Midden- en
Oost-Europese landen. Hoewel dat ook voor de huidige lidstaten geldt, is de
betrokkenheid van de sociale partners in de kandidaat-lidstaten nog lastiger
vanwege de gebrekkige institutionele ontwikkeling van het arbeidsoverleg.
De stelsels zijn divers, gefragmenteerd en in beweging. In veel landen is sprake
van politieke spanningen tussen enerzijds de traditionele postcommunistische
vakbeweging, die het transitieproces heeft weten te overleven, en anderzijds de
nieuwe vakbonden, die zijn ontstaan uit de oppositie tegen de communistische
regimes. Nu de staat als belangrijkste werkgever is teruggetreden, is bovendien
niet of nauwelijks sprake van effectieve (private) werkgeversorganisaties. Met
uitzondering van Polen, Slovenië en in mindere mate ook Hongarije is de sociale
dialoog in de meeste landen zwak ontwikkeld en ontbreekt het aan tripartiete
consensus over in te zetten hervormingen (Draus 2001). Voor een deel is dat te
wijten aan de politieke verzwakking van de vakbeweging en de langzame institu-
tionele consolidatie van effectieve werkgeversorganisaties. Maar voor een nog
veel groter deel ligt dat aan het gebrek aan ervaring met een dergelijk overleg,
een bevoogdende houding van overheden en een gebrek aan bereidheid van
werkgevers om zich collectief te organiseren en te laten vertegenwoordigen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 121 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 122 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               (Fultz en Ruck 2001: 37). Tegen deze achtergrond is het niet verwonderlijk dat de
                               overheid grote vraagtekens plaatst bij de representativiteit en de competenties
                               van de sociale partners en deze lang niet altijd raadpleegt. Deze haperingen in de
                               ontwikkeling van de sociale dialoog, die een onderdeel van het sociale acquis
                               vormt, zijn de Europese Commissie uiteraard een doorn in het oog.
                    4.4.3      pensioenen
                               Naast het bestrijden van de werkloosheid en het creëren van nieuwe banen vormt
                               de noodzaak tot pensioenhervormingen een andere grote, Europabreed gedeelde
                               uitdaging. Van alle inkomensondersteunende maatregelen zijn de pensioenen
                               verreweg het meest kostbaar (Tomes 1998: 172). Sommige Midden- en Oost-Euro-
                               pese landen dreigen door hoge uitgaven aan pensioenvoorzieningen in combinatie
                               met een krimpende afdrachtbasis in een vicieuze cirkel terecht te komen: de stij-
                               gende loonbelasting zet een rem op de werkgelegenheidsgroei en werkgevers en
                               werknemers hebben baat bij socialezekerheidsfraude en het (laten) verrichten van
                               zwart werk, zodat de premies nog meer omhoog moeten (Barr 2001: 253). Net als de
                               huidige lidstaten kiezen zij daarom voor het hervormen van de bestaande omslag-
                               stelsels door middel van het verhogen van de pensioengerechtigde leeftijd, het
118                            herzien van de indexeringsvoorwaarden en het sterker koppelen van de te betalen
                               pensioenpremies aan de te ontvangen uitkeringen.
                               De Wereldbank en het imf hebben sinds de jaren negentig grote invloed op de
                               pensioenhervormingen in Midden- en Oost-Europa. De verplichte private spaar-
                               plannen (de tweede pijler in het drie-pijlersysteem) zijn geïntroduceerd onder
                               het toezicht van de Wereldbank (Brusis 1998; Müller 2001; Eatwell et al. 2000).
                               Ook de Commissie is een groot voorstander van deze privatiseringen in de
                               pensioenstelsels. Hongarije, Letland en Polen zijn het verst gegaan met het door-
                               voeren van pensioenhervormingen. Letland en Polen hebben in feite het
                               Zweedse model gekopieerd, waarin elke werknemer een pensioenrekening heeft
                               waarop een ‘virtueel’ kapitaal wordt opgebouwd, dat pas bij de pensionering naar
                               rato van de dan geldende levensverwachting wordt omgezet in een reëel kapitaal
                               (Wagener 2002: 165; Chlon-Dominczak et al. 1999). In andere landen, waaronder
                               Tsjechië, laat de implementatie van de pensioenhervormingen in deze richting
                               echter nog op zich wachten (Bräuninger 2002).
                               Pensioenhervorming is per definitie een project van de lange adem. Toch tekenen
                               zich al wel enkele contouren af van de pensioenstelsels en hun tekortkomingen in
                               de Midden- en Oost-Europese landen. Net als de West-Europese landen zijn zij
                               geconfronteerd met de transitiekosten van het invoeren van de tweede pijler in
                               het traditionele omslagstelsel. In sommige landen waaronder Hongarije en Polen
                               zijn deze kosten door de aanvankelijke populariteit van private pensioenen
                               echter veel hoger dan verwacht. Ook zijn de premieheffingen hoger dan die in de
                               huidige eu-lidstaten. Daar komt bij dat er over het algemeen een vrij geringe
                               betrokkenheid is van de sociale partners bij het proces van pensioenhervormingen
                               (Chlon en Mora 2001).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 122 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 123 ======================================================================

<pre>                                                             het europees sociaal en werkgelegenheidsbeleid
4.4.4 eenheid en ver scheidenheid in een europabreed sociaal model
      Uit het voorgaande valt af te leiden dat de sociale agenda van de nieuwe lidstaten
      gedeeltelijk overlapt met die van de huidige Unieleden. Aan de aanpak van de
      grote sociale problemen zijn Midden- en Oost-Europese beleidsmakers echter
      nog te weinig toegekomen. Tot nu toe heeft de nadruk gelegen op de overname
      van het eu-acquis en het verminderen van het begrotingstekort. De transitie naar
      de markteconomie is in eerste instantie ten koste gegaan van de sociale bescher-
      ming van de zwakste groepen. De voorwaardelijke financiële steun van het imf
      en de Wereldbank, de economische crises van 1997 en de precaire begrotings-
      situatie noopten tot het invoeren van een selectief en uiterst bescheiden vangnet,
      gericht op de meest kwetsbare groepen.
      Het is niet te zeggen in welke richting de verzorgingsstaat in de Midden- en
      Oost-Europese landen zich na de toetreding tot de eu zal ontwikkelen.
      Enerzijds vertonen de beleidsontwikkelingen gelijkenissen met die in de conti-
      nentale landen. De financiering van het sociaal beleid vindt in belangrijke mate
      plaats door aan arbeid gerelateerde premies en contributies. Ook is sprake van een
      snelle invoering van meerpijlersystemen voor pensioenen. De arbeidsmarktregu-
      lering vertoont grote gelijkenis met die in de meest flexibele arbeidsmarkten in                      119
      West-Europa (Groot-Brittannië en Denemarken). Hoewel vakbonden in de
      Midden- en Oost-Europese landen tamelijk goed zijn ontwikkeld, zijn zij in het
      algemeen slecht vertegenwoordigd in de nieuwe private sectoren. Dat geldt nog
      sterker voor werkgeversorganisaties. Institutionele fragmentatie verhindert de
      ontwikkeling van een effectieve sociale dialoog en tripartiete consensusvorming.
      Die is omwille van de legitimiteit en haalbaarheid van ingrijpende hervorming
      echter zeer gewenst, met name wanneer de stap naar de emu wordt gemaakt.
      In het algemeen lijken de beleidsontwikkelingen in de regio te duiden op een
      toenemende vermenging van verzorgingsstaatmodellen (‘hybridisering’; Zeitlin
      2002). Deze ontwikkeling wordt in de hand gewerkt door de snel toenemende
      interactie tussen beleidsmakers op sociaal terrein. De Midden- en Oost-Europese
      landen implementeren het acquis, institutionaliseren de sociale dialoog en scha-
      duwen de ees en andere ocm-processen. Ook in West-Europa is er de tendens om
      het sociaal-economische beleid steeds meer te spiegelen aan de arrangementen
      van succesvolle hervormers binnen de Unie. Het is zeer wel denkbaar dat door al
      deze ontwikkelingen nieuwe tussenvormen van verzorgingsstaten zullen
      ontstaan.
4.5   conclusies en aanbevelingen
      Het sociaal beleid is vanouds diep verankerd in het nationaal beleid.
      Desondanks is de sociale dimensie van het begin af aan ook erkend als een
      wezenlijk aandachtspunt voor de eg. Reeds in 1958, dus kort na de ratificatie van
      het Verdrag van Rome, sprak de Commissie de verwachting uit dat “in the future
      the Community will be judged by a larger part of public opinion on the basis of
</pre>

====================================================================== Einde pagina 123 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 124 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               its direct and indirect successes in the field of social policy” (Barnard 2000: 6).
                               Aanvankelijk lag de ambitie uitsluitend in de convergentie van socialezekerheids-
                               rechten en -wetgeving tussen de eg-lidstaten. Deze ambitie is er nog steeds.
                               Parallel aan allerlei andere ontwikkelingen in Sociaal Europa is de verdieping van
                               het ‘harde’ sociale acquis gestaag voortgegaan. In de voorgaande paragrafen is dit
                               geïllustreerd aan de hand van de evolutie van artikel 137 van het eg-Verdrag (ex
                               art. 118) inzake arbeidsomstandigheden. Toch is ‘harde’ integratie allang niet meer
                               het enige onderdeel van het sociale beleid. De laatste tien jaar hebben zich ‘zach-
                               tere’ en meer gedifferentieerde vormen van governance in hoog tempo ontwik-
                               keld. De ocm en in mindere mate de sociale dialoog, aanvankelijk institutionele
                               experimenten op beperkte schaal, vormen nu de kern van de Europese gover-
                               nance. Hiermee lijkt voor de eu een nieuwe coördinatierol te ontstaan bij pogin-
                               gen van de lidstaten om hun eigen verzorgingsstaat te hervormen.
                               Voor de analyse van de achtergronden van het huidige en toekomstige Europese
                               sociaal beleid dient onderscheid gemaakt te worden tussen de drijvende krachten
                               achter de agendering van sociaal beleid op Europees niveau enerzijds en die achter
                               de recente wending naar relatief flexibele vormen van governance anderzijds.
120                            Europeanisering van het sociaal beleid
                               De europeanisering van het sociaal beleid werd aanvankelijk vooral voortgedreven
                               door de behoefte aan een level playing field en de vrees voor sociale dumping.
                               Deze functionele spill-over van de Europese marktintegratie vormde met name in
                               de jaren tachtig en de vroege jaren negentig een belangrijke drijfveer. Daarna is
                               het accent verschoven naar het tweede cluster van motieven. Uit onvrede over
                               de ‘scheefgroei’ tussen negatieve en positieve integratie ontstond met name bij
                               sociaal-democratische regeringen en de Commissie een streven naar een sociaal
                               Europa dat meer was dan ‘markt en munt’ en waarin gelijkheid van kansen
                               centraal stond. De snelle ontwikkeling van de Europese sociale agenda in het
                               afgelopen decennium moet dan ook vooral worden opgevat als een politieke spill-
                               over van de verdieping van de interne markt en de emu.
                               Flexibilisering van het sociaal beleid
                               De drijvende krachten achter de flexibilisering van de Europese governance op
                               sociaal terrein kunnen niet los worden gezien van de nijpende structurele proble-
                               men sinds de jaren negentig en de toenemende politieke bereidheid van nationale
                               overheden tot een gecoördineerde aanpak daarvan. De beperkingen die de emu-
                               kaders stellen aan de inzet van macro-economische instrumenten door nationale
                               overheden vergroten bovendien het belang van arbeidsmarktbeleid dat tegelijk
                               gecoördineerd en flexibel is (zie subpar. 4.2.4). Europese verzorgingsstaten
                               worden geconfronteerd met grotendeels gelijksoortige endogene problemen
                               zoals veranderende arbeidsmarktpatronen als gevolg van technologische ontwik-
                               kelingen, hardnekkige werkloosheid, vergrijzing en de toename van de kosten
                               voor gezondheidszorg en veranderende arbeids-, gezins- en samenlevings-
                               patronen. Deze generieke uitdagingen vergen regimespecifieke oplossingen die
                               rekening houden met de grote nationale variatie van stelsels en diepgewortelde
</pre>

====================================================================== Einde pagina 124 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 125 ======================================================================

<pre>                                                        het europees sociaal en werkgelegenheidsbeleid
nationale politieke gevoeligheden. Kortom, een effectief en legitiem sociaal beleid
ontkomt niet aan flexibele en gedifferentieerde oplossingen waarin Europees en
nationaal beleid in elkaars verlengde liggen en elkaar zo mogelijk versterken.
Belangrijk daarbij is dat het Europees sociaal-beleidsregime voornamelijk orde-
nend van aard is gebleven; de herverdelende dimensie van het sociaal beleid blijft
vooral voorbehouden aan de nationale staat. Zo heeft zich redelijk spontaan een
soort werkverdeling tussen het Europese en het nationale niveau gevestigd.
De cruciale vraag is of de oostwaartse uitbreiding van de Unie de institutionele
capaciteiten van het Europees sociaal-beleidsregime niet te boven gaat.
De uitbreiding zal onherroepelijk gepaard gaan met beleidsaanpassingen en zal
met name aanzienlijke aanpassingsoffers vragen van de Midden- en Oost-Euro-
pese landen. Er staan grote belangen op het spel, zoals het vrije verkeer van werk-
nemers vanuit de toetredende landen, de volledige acceptatie van het sociale
acquis door de nieuwe partners en de ingrijpende hervorming van de begroting
van de Unie. Is het landbouw- en cohesiebeleid na eerdere toetredingen redelijk
geschikt gebleken om de meegaandheid voor diepere integratie op sociaal terrein
te ‘kopen’, het is moeilijk in te schatten in welke mate dit positieve neveneffect
verloren zal gaan als de fondsen voor Midden- en Oost-Europa verhoudings-
gewijs mogelijk lager uitvallen. Ondertussen is het Europees sociaal beleid geen                       121
tabula rasa meer: er is een vrij uitgebreid Europees regime ontwikkeld dat door
zijn institutionele vormgeving en inhoudelijke doelstellingen voor zowel de
huidige als de nieuwe lidstaten in zekere mate lock-in-effecten sorteert. In West-,
Midden- en Oost-Europa worden de beleidsmarges in sterkere mate dan voor-
heen gestructureerd door het eu-beleidsregime voor werkgelegenheid en sociale
zekerheid. Dit betekent geenszins dat dit regime rigide en onveranderlijk is.
Integendeel, in het verleden hebben opeenvolgende uitbreidingsronden dikwijls
succesvolle initiatieven en innovaties op sociaal terrein met zich meegebracht
(zie par. 4.2), die bepaald nog niet zover ‘gestold’ zijn dat verdere herijking en
aanpassing onmogelijk zouden zijn.
Naar de mening van de wrr bieden flexibele vormen van governance voorlopig de
best haalbare oplossingen op sociaal terrein, binnen de randvoorwaarden van
behoud van de verworvenheden van de economische integratie enerzijds en waar-
borging van het nationale primaat op herverdeling en sociale zekerheid anderzijds.
Met name open vormen van governance, waarbij een groot aantal partijen betrok-
ken kan worden (nationale en Europese overheden, ngo’s, sociale partners), lijken
het meeste potentieel te hebben om de huidige en toekomstige sociale beleids-
uitdagingen van de Europabrede Unie het hoofd te bieden. De benadering wordt
momenteel al op een flink aantal deelterreinen gebruikt. Met name daar waar de
weerstand tegen supranationale harmonisatie alsook de vrees voor een race to the
bottom relatief groot zijn en de bevoegdheden van de eu derhalve altijd beperkt
zijn gehouden, biedt een ‘zachte’ vorm van coördinatie als de ocm de mogelijkheid
vastgelopen beleidsprocessen los te trekken. Beleidsvraagstukken op het gebied
van sociaal en werkgelegenheidsterrein worden daardoor sterk gedepolitiseerd en
op een probleemgerichte manier geagendeerd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 125 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 126 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               De effectiviteit van de ocm
                               De institutionele effectiviteit van zulke vormen van governance is op dit moment
                               nog moeilijk te beoordelen. Niettemin kan inmiddels op basis van recente evalu-
                               aties van de eerste vijf jaar van de ees – de bakermat van de ocm – al wel worden
                               vastgesteld dat deze methode in de heterogene context van de verschillende
                               Europese sociale modellen een aantal voordelen heeft ten opzichte van bindende
                               harmonisatie en vrijblijvende wederzijdse erkenning (Best en Bossaert 2002;
                               Hemerijck 2002; Zeitlin 2002). De ocm is effectief in het stimuleren van
                               bestuurlijke hervormingen (de integratie van werkgelegenheidsbeleid, sociale
                               zekerheid en belastingen) en in het aanmoedigen van meer actieve benaderingen
                               van werkgelegenheidsbeleid. In een aantal landen (bijvoorbeeld Italië en Frank-
                               rijk) is blijkens de zelfevaluaties reeds duidelijk sprake van een verschuiving in
                               beleidsdenken door participatie in de ees (zie par. 4.3) Daar komt bij dat de ocm
                               door haar openheid en gebrek aan bindende instrumenten niet als politiek bedrei-
                               gend wordt ervaren. De bereidheid van nationale beleidsmakers om aan de Euro-
                               pese beleidsontwikkeling deel te nemen, kan hierdoor toenemen. Bovendien kan
                               het beleid worden bijgesteld zonder dat nodeloos ‘open zenuwen’ worden
                               geraakt. Beleidskeuzen worden gemaakt en gelegitimeerd in de nationale arena,
                               waarbij ook de subnationale autoriteiten en de sociale partners een rol spelen
122                            (Goetschy 1999; 2000). Juist door deze scharnierfunctie van het nationale beleid
                               voluit te erkennen, kan de ocm de legitimiteit van gezamenlijke Europese oplos-
                               singen vergroten.
                               Voor Nederland is het gebruik van de ocm op sociaal terrein gunstig. Zij laat de
                               gewaardeerde eigenschappen van de Nederlandse verzorgingsstaat onaangetast,
                               terwijl er toch convergentie plaatsvindt, die voor een kleine, open economie en
                               samenleving in Europa nuttig en noodzakelijk is. Bovendien biedt de ocm, meer
                               dan de communautaire methode, de kleine lidstaten bescherming tegen de
                               beleidskeuzen van grote lidstaten die convergentie zouden willen afdwingen.
                               Ook biedt de ocm Nederland de ruimte om zelf het Europees sociaal beleid actief
                               te beïnvloeden door benchmarks te zetten en good practices te ‘exporteren’.
                               In de ees zijn landen als Nederland en Denemarken vaak trendsetters geweest.
                               Zij hebben daarmee binnen de Unie veel aan gezag gewonnen.
                               Naast deze sterke kanten is ook wel een aantal zwakkere aspecten aan de open
                               coördinatiemethode te onderkennen. Veel van de problemen met de ocm hebben
                               te maken met het feit dat de zachte procedures relatief onbekend blijven of
                               worden gezien als technocratische rapportageprocessen waarbij primair hoge
                               ambtenaren en eu-instituties betrokken zijn. Waar dat het geval is, is het dus niet
                               echt een ‘open’ proces van beleidsontwikkeling. De meeste landen hebben
                               getracht de sociale partners te betrekken bij de formulering van de nap’s, maar de
                               te korte tijdspanne van de jaarlijkse monitoringscyclus en procedurele starheid
                               hebben de sociale dialoog gefrustreerd. Zelfs nationale parlementen weten veelal
                               nauwelijks wat zich afspeelt achter de coulissen van de ees, terwijl juist hier
                               kansen te over liggen voor nationale beleidsmakers en parlementariërs om zich te
</pre>

====================================================================== Einde pagina 126 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 127 ======================================================================

<pre>                                                       het europees sociaal en werkgelegenheidsbeleid
profileren, bijvoorbeeld bij lof vanuit de Raad of juist als de Commissie beleids-
falen op het spoor is.
De ocm is zonder meer precair: zij is in hoge mate afhankelijk van de bereidheid
van nationale beleidsmakers om van elkaar te leren en vrijwillig hun beleid aan te
passen, aangezien sancties ontbreken. Cruciaal voor het welslagen ervan is dat
nationale overheden openstaan voor andere vormen van governance en zich niet
opsluiten in nationale beleidsparadigma’s of ocm-processen trachten te sabote-
ren door free-riding. In de tweede helft van de jaren negentig was er klaarblijke-
lijk voldoende vertrouwen en overeenstemming tussen regeringen in Europa om
deze processen een kans te geven, maar het is niet vanzelfsprekend dat dit ook in
de toekomst het geval zal zijn. Juist omdat harmonisatie niet de opzet van de
ocm is, is de methode relatief vrijblijvend. Nationale beleidsmakers kunnen
zonder al te veel problemen nietszeggende nap’s maken die slechts de status-quo
van nationale routines weerspiegelen en daarom niet meer dan window-dressing
zijn. Ook kunnen nationale beleidsmakers uit politiek opportunisme zich weinig
gelegen laten liggen aan de aanbevelingen van de Raad. De toch al kwetsbare legi-
timiteit van het vrijblijvende proces komt door dit soort free-riders-gedrag dan
nog verder onder druk te staan. Dit onderstreept nog eens het belang van rele-
vante, heldere en universele indicatoren die relatief gemakkelijk na te rekenen                       123
zijn.
Meer algemeen en speculatief is ten slotte de vraag, hoeveel diversiteit door
ocm-processen eigenlijk effectief kan worden ‘geabsorbeerd’. Zijn peer reviews
en benchmarking in een Unie van 25 zeer verschillende lidstaten nog wel doen-
lijk? Stoot de werkbaarheid van de ocm uiteindelijk niet op de grenzen van het
aantal deelnemers? Met het oog op uitbreiding van de Unie is deze vraag zeer
relevant, maar hij is tevens buitengewoon moeilijk vooraf te beantwoorden.
Als de hoeveelheid participanten en de mate van diversiteit inderdaad ernstig aan
werkbaarheid van het coördinatieproces afbreuk zouden doen, kan het inrichten
van verschillende landenclusters wellicht uitkomst bieden.
Versterking van de institutionele capaciteiten in de Midden- en Oost-
Europese landen
Gegeven de verschillende voor- en nadelen van de ocm ziet de wrr op diverse
punten ruimte om de Europese governance op sociaal terrein verder te verbete-
ren, vooral ook met het oog op de komende uitbreiding. Voor de korte termijn
bepleit de wrr een versterking van de institutionele capaciteiten in de Midden-
en Oost-Europese landen om deze effectief in het Europese sociaal beleid te laten
participeren. Er zal tijdelijk een groter aandeel van de Europese fondsen naar deze
landen moeten toevloeien, zodat zij worden gesteund in het ontwikkelen van
hun bestuurlijke infrastructuur om effectief mee te kunnen doen aan het evalu-
eren en coördineren van het sociaal beleid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 127 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 128 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               Meer stroomlijning in de sociaal-economische coördinatie
                               Voor de langere termijn, ten tweede, is de wrr een groot voorstander van het
                               stroomlijnen van de diverse processen van sociaal-economische coördinatie in
                               Europees verband. Tot op heden bestaan er vier van zulke processen: het proces
                               van Keulen over het macro-economische beleid, het proces van Cardiff inzake het
                               structuurbeleid, het proces van Luxemburg inzake werkgelegenheid, sociale
                               uitsluiting, onderwijs en scholing (dat ook op de agenda van Lissabon stond), en
                               het Laken-proces met betrekking tot de pensioenen. Omdat de zachte coördinatie-
                               mechanismen van de verschillende processen open en nog in ontwikkeling zijn,
                               lopen zij het gevaar te bureaucratisch, complex en barok te worden en elkaar te
                               gaan overlappen. Het belang van een brede en ingrijpende rationalisering van de
                               sociaal-economische coördinatieprocessen is reeds geagendeerd door de Euro-
                               pese Commissie (2002a). Belangrijker is de beslissing van de Europese Raad om
                               voortaan elk voorjaar samen te komen om over sociaal-economische vraagstuk-
                               ken te spreken. Deze Europese Voorjaarsraad zou zich kunnen ontpoppen als de
                               belangrijkste institutionele kern van Sociaal Europa, waaromheen de verschil-
                               lende beleidsprocessen zich scharen. Een volgende stap zou kunnen zijn dat de
                               lidstaten elke twee jaar in de aanloop naar deze Voorjaarsraad een rapport met
                               hun eigen sociale-beleidsagenda (inclusief doelstellingen en indicatoren) voor-
124                            leggen. In plaats van de huidige jaarlijkse monitoringsperiodiek (zoals gebruike-
                               lijk bij de ees) ontstaat er dan een geïntegreerde tweejaarlijkse cyclus voor alle
                               onderdelen van het sociaal beleid.
                               Een duidelijke rol voor de betrokken nationale en Europese instellingen
                               In de derde plaats acht de wrr een precisering van de rol van de betrokken natio-
                               nale en Europese instellingen cruciaal voor de legitimiteit van het sociaal beleid.
                               De rol van de Commissie op sociaal terrein blijft onverminderd van groot belang,
                               maar is wel van karakter veranderd. Zij richt zich niet meer uitsluitend op de
                               harmonisatie van sociale wetgeving en de verdieping van het acquis, maar is
                               steeds meer ook de rol op zich gaan nemen van centrale facilitator en regisseur
                               van ocm-processen. De Raad heeft zichzelf daarbij meer naar voren geschoven
                               als de partij die lidstaten op de vingers kan tikken. Mogelijk ontwikkelt hij zich
                               nu dus verder tot hét centrale forum voor de tweejaarlijkse afstemming en afre-
                               kening.
                               Het Europese Parlement speelt in het Europees sociaal beleid een zeer bescheiden
                               rol. De praktijk leert dat ook nationale parlementen er tot op heden niet of
                               nauwelijks bij betrokken zijn. Dit maakt zowel de ocm als de sociale dialoog tot
                               weinig transparante onderonsjes van beleidsambtenaren, vakspecialisten en
                               belangengroepen. De leereffecten van publieke blootstelling via bijvoorbeeld
                               Kamervragen blijven hiermee volledig onderbenut. Het is voor de legitimiteit van
                               de ocm van groot belang om bij de verdere ontwikkeling en eventuele constitu-
                               tionalisering van de methode de inbreng en rol van deze parlementen nader te
                               preciseren. Het Europese Parlement dient te worden geraadpleegd over voorstel-
                               len omtrent de globale richtsnoeren, terwijl de nationale parlementen zich
                               zouden moeten bemoeien met de vaststelling van de nap’s. Ook de evaluaties
</pre>

====================================================================== Einde pagina 128 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 129 ======================================================================

<pre>                                                       het europees sociaal en werkgelegenheidsbeleid
van de Commissie en eventueel de aanbevelingen van de Raad zouden in de
nationale parlementen meer kunnen worden besproken. In het algemeen is het
verwerken van de resultaten van de ocm in de nationale beleidsontwikkeling
voor verbetering vatbaar, zodat meer synergie kan worden bereikt tussen natio-
naal beleid en Europese regelgeving.
Een mix van zachte en harde vormen van governance
In de vierde plaats kan vooruitgang worden geboekt wanneer zachte coördinatie-
vormen worden versterkt met wat hardere, algemene vormen van regelgeving.
Zachte vormen van governance lijken effectiever te zijn in combinatie met brede
richtsnoeren en kaderrichtlijnen dan in combinatie met gedetailleerde commu-
nautaire wetgeving. Momenteel gebruikt men echter slechts een handvol van
zulke richtsnoeren, aangezien het wederzijds vertrouwen in de effectiviteit ervan
nog te broos is. De uitvoering van deze richtsnoeren wordt aan de beleidsvrijheid
van individuele lidstaten overgelaten, maar wordt tegelijk ook beoordeeld door
de andere deelnemers en de Commissie. Dit geldt zowel voor de sociale dialoog
als voor de ocm. De mix van zachtere en hardere vormen van governance kan
‘doorgroeien’ in de richting van de communautaire methode, maar kan zich ook
vestigen als een blijvende werkvorm. Een aanzienlijke ‘verharding’ is in ieder
geval dringend geboden met betrekking tot het coördinatieproces voor de                               125
pensioenvoorziening. Het op gang komende proces van vergrijzing zet in heel
Europa de arbeidsparticipatie en daarmee de premie-inkomsten onder druk.
Aangezien met de komst van de euro de waardevastheid van de pensioenen meer
dan ooit een Europees belang is geworden dat niet alleen door nationaal beleid
gewaarborgd kan worden, verdienen harde coördinatievormen hier de voorkeur
boven meer vrijblijvende vormen van afstemming. Vooral in landen waarin de
waardevastheid van de pensioenen onder druk staat (met name Frankrijk,
Spanje en Griekenland), dient deze verharding van het coördinatieproces gepaard
te gaan met een groter accent op vermindering van de staatsschuld in het kader
van de emu (zie ook hoofdstuk 3 en 7).
Versterking van de sociale dialoog
In de vijfde plaats acht de wrr het evenals de Commissie wenselijk het sociaal-
economische overleg (de sociale dialoog) te versterken. Een sterkere rol van de eu
is daarbij nodig. Het succes van deze dialoog is tot nu toe beperkt gebleven, zowel
in het wetgevende als het consultatieve proces. De vakbeweging is nog altijd sterk
nationaal georiënteerd. Werkgevers hebben weinig belangstelling voor het proces
en willen zich er alleen voor inzetten ‘onder de schaduw van (communautaire)
wetgeving’. Tegelijk zijn zij huiverig voor bindende uitkomsten van het coördi-
natieproces (Bercusson 2002: 30). Om ervoor te zorgen dat nationale werkne-
mers- en werkgeversorganisaties zich houden aan de sociale akkoorden die in de
Europese sociale dialoog zijn gesloten, zouden deze vaker door de Raad tot
(kader)richtlijnen moeten worden verheven (art. 139 eg-Verdrag). Het nadeel
hiervan is wel dat de legitimiteit van dergelijke richtlijnen soms beperkt is, door-
dat de representativiteit van de sociale partners te wensen overlaat. Daar staat
echter tegenover dat de Commissie de representativiteit toetst in het licht van het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 129 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 130 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               collectieve eu-belang. Ook is er voor collectieve arbeidsovereenkomsten op
                               nationaal niveau een legitimiteitstoets. Met het verzoek van de Commissie aan de
                               Europese sociale partners (etuc, unice en ceep) om de ees-richtsnoeren in
                               hun raamovereenkomsten op te nemen, is inmiddels een koppeling gelegd tussen
                               de ocm en de Europese sociale dialoog. Een richtlijn over het verplicht informe-
                               ren en consulteren van werknemers op nationaal niveau zou wellicht ook het
                               sluiten van Europese overeenkomsten over sociaal beleid begunstigen.
                               Ook zouden de werkgevers moeten worden overgehaald om de nieuwe Europese
                               Ondernemingsraad een rol van betekenis te laten spelen in het integreren van
                               grote bedrijven (met name multinationals) in de nationale onderhandelings-
                               processen. Daarmee zou hun neiging zich te onttrekken aan deze processen
                               kunnen worden gemitigeerd.
                               Europese subgroepvorming
                               In de zesde en laatste plaats is een verbetering van de toekomstige Europabrede
                               sociale-beleidscoördinatie en -integratie mogelijk door deze vaker in clusters van
                               lidstaten te laten plaatsvinden. Deze clusters zouden kunnen worden ingericht
                               op basis van de vier Europese verzorgingsstaatmodellen. Op minder gevoelige
                               beleidsonderdelen zou kunnen worden verkend of ‘verdere coördinatie’ mogelijk
126                            is tussen groepen landen die kampen met dezelfde sociale-beleidsproblemen.
                               Het gaat dan dus niet om kopgroepvorming, maar om subgroepvorming van
                               landen die worden geconfronteerd met gelijksoortige, regimespecifieke proble-
                               men. Gedifferentieerde benchmarking dient daartoe door de Commissie en met
                               hulp van Eurostat te worden gefaciliteerd. Dergelijke gecoördineerde hervor-
                               mingsstrategieën tussen landen met dezelfde structuurkenmerken zijn mogelijk
                               kansrijker dan unilaterale strategieën of pogingen tot harmonisatie tussen alle
                               verzorgingsstaatclusters. Een nadeel van subgroepvorming is overigens wel dat
                               daardoor de kruisbestuiving tussen de clusters wordt bemoeilijkt in een fase die
                               zich juist kenmerkt door toenemende hybridisering van socialezekerheidsstelsels.
                               Bovendien kan subgroepvorming de armere lidstaten in Midden- en Oost-
                               Europa een tweederangsstatus geven, waardoor de druk op de nationale imple-
                               mentatie en handhaving van het sociaal acquis zal afnemen. Deze nadelen nemen
                               niet weg dat subgroepvorming in de uitgebreide Unie naar alle waarschijnlijkheid
                               een noodzakelijke en wenselijke aanvulling op de huidige institutionele raam-
                               werk op sociaal terrein zal gaan worden.
                               Het is ook denkbaar dat in bepaalde gevallen niet alleen thematische subgroepen,
                               maar ook kopgroepen ontstaan. Landen kunnen onderling besluiten tot nauwere
                               samenwerking (in de zin van Titel vii van het eu-Verdrag) om bindende sociale
                               regelgeving tot stand te brengen. Lidstaten kunnen eerst – al dan niet via de
                               ocm – experimenteren met nationale maatregelen (bijvoorbeeld ter voorkoming
                               van een bepaalde werkgerelateerde aandoening). Via leerprocessen en het uitwisse-
                               len van best practices worden zij het eens over de meest effectieve preventieve
                               maatregelen. Wanneer zij besluiten deze regelgeving nationaal in te voeren,
                               ontstaat er voor andere landen een concurrentienadeel door onvolledige imple-
                               mentatie. Stel dat Europabrede invoering van de regelgeving via de communautaire
</pre>

====================================================================== Einde pagina 130 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 131 ======================================================================

<pre>                                                        het europees sociaal en werkgelegenheidsbeleid
methode niet de benodigde gekwalificeerde meerderheid in de Raad haalt,
dan biedt de procedure voor nauwere samenwerking een alternatieve, second-best
optie, waardoor in ieder geval binnen de kopgroep een level playing field
totstandkomt. Het verdrag biedt namelijk de mogelijkheid om bovenop een
Europees minimumniveau strengere nationale maatregelen te handhaven
(art. 137 (5)). De regels staan onder het toezicht van de Commissie en het Hof,
zodat de effectiviteit en formele legitimiteit ervan zijn gewaarborgd. Daar staat
tegenover dat (tijdelijk) een beperkte fragmentatie van het acquis ontstaat.
Een geharmoniseerd stelsel van strengere sociale regelgeving dat geldt voor een
beperkte groep van ‘voorlopers’, is voor het internationale en Europese bedrijfs-
leven echter nog altijd gunstiger dan een lappendeken van 25 of meer verschil-
lende nationale stelsels.
                                                                                                       127
</pre>

====================================================================== Einde pagina 131 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 132 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                    noten
                    1
                               Het principe van nationale solidariteit werd voor het eerste gebruikt in de Poucet
                               & Pistre-zaak uit 1993 (C-159 & C-160/91) aangaande de verplichte bijdragen aan
                               een sectoraal Frans pensioenfonds. Het Hof stond op het standpunt dat de socia-
                               lezekerheidarrangementen in kwestie “are based on a system of compulsory
                               contribution, which is indispensable for the application of the principle of solida-
                               rity and the financial equilibrium of those schemes. (…) Organisations involved
                               in the management of the public social security system fulfill an exclusively
                               social function. That activity is based on the principle of national solidarity and
                               entirely non-profit-making. The benefits paid are statutory benefits bearing no
                               relation to the amount of contribution. Accordingly, that activity is not an econo-
                               mic activity” (Barnard 2000: 33). Bij een meer recente uitspraak in de Neder-
                               landse Albany-zaak uit 1999 (C-67/96) refereerde het Hof expliciet aan het
                               Verdrag van Amsterdam om het ‘principe van nationale solidariteit’ kracht bij te
                               zetten (Barnard 2000: 36).
                    2
                               Zie ook de website van de Commissie met evaluaties van de eerste vijf jaar van de
                               werkgelegenheidsstrategie:
128                            http://www.europa.eu.int/comm/employment_social/news/2002/may/eval_
                               en.html.
                    3
                               Sinds het begin van de transitie steeg de werkloosheid in agrarische gebieden en
                               industriële regio’s gemiddeld tweeënhalf keer zo snel als in de stedelijke centra en
                               regio’s waar de dienstensector goed ontwikkeld is. De lage arbeidsmobiliteit
                               (mede als gevolg van een slechte infrastructuur en huisvestingsproblemen door
                               grote verschillen in de markthuurprijzen tussen verschillende regio’s) verergert
                               de bestaande regionale onevenwichtigheden. Net als in de zuidelijke lidstaten is
                               ook de regionale concentratie van de werkloosheid problematisch, met name in
                               landen als Polen, Bulgarije en Slowakije. Deze problematiek zal in de toekomst
                               een grote druk leggen op de Europese structuur- en landbouwfondsen (zie hier-
                               voor ook wrr 2001, met name hoofdstuk 4 en 6).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 132 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 133 ======================================================================

<pre>                                                     het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
5   het gemeenschappelijk buitenl ands en
    veiligheidsbeleid
5.1 inleiding
    De externe dimensie van de Europese Unie wordt de komende jaren een van de
    meest in het oog springende aspecten van de Europese samenwerking. De Unie
    wil een grotere rol op het internationale toneel gaan spelen, met name door het
    voeren van een Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (gbvb) en
    – als onderdeel daarvan – een Europees veiligheids- en defensiebeleid (evdb).
    De eu wordt daarmee een internationale politieke factor van gewicht, zeker na de
    verwachte uitbreiding van het aantal lidstaten tot 25 of meer. Externe coherentie
    in woord en daad is daartoe dan wel een vereiste.
    Beleidsmakers is vaak verweten dat het gbvb ontwijkend, reactief en slechts op
    interne consensus is gericht. Toch is er de afgelopen jaren veel voortgang
    gemaakt. De benoeming van Javier Solana tot eerste Hoge Vertegenwoordiger
    voor het gbvb heeft de Unie een internationaal gezicht gegeven en heeft het
    gbvb meer continuïteit gebracht. Daarnaast heeft het plan voor een Europese
    interventiemacht het goeddeels slapende domein van defensie wakker geschud.                             129
    Nieuwe permanente structuren hebben zich in Brussel gevestigd en de lidstaten
    hebben troepen en materieel beschikbaar gesteld voor de Europese interventie-
    macht. Niettemin blijkt het ontwikkelen van een coherent en effectief gbvb een
    zaak van lange adem. Ondanks de geboekte vooruitgang op institutioneel niveau
    kan men nog steeds niet spreken van een integraal en echt ‘Gemeenschappelijk’
    Buitenlands en Veiligheidsbeleid. De vereiste consensus tussen de lidstaten over
    het te voeren beleid komt lang niet altijd tot stand. Het vacuüm dat dan ontstaat,
    wordt dikwijls opgevuld met – soms tegenstrijdige – nationale standpunten, wat
    de geloofwaardigheid van de Unie als internationale actor aantast. De meeste
    lidstaten hebben nog steeds een sterke neiging tot zelfprofilering, hetgeen de
    externe eenheid van de Unie schaadt. Het beginsel van formele gelijkheid tussen
    de eu-lidstaten verhoudt zich slecht met de materiële onderlinge ongelijkheid
    die zich voordoet bij het buitenlands en veiligheidsbeleid. Ook de scheiding
    tussen het gbvb en het overige externe beleid van de eu, grofweg tussen ambi-
    ties en materiële middelen, staat een integraal buitenlands en veiligheidsbeleid
    voorlopig nog in de weg.
    Het proces van de eu-uitbreiding is een belangrijke daad van buitenlands beleid
    (Sjursen 1999: 40). De Unie bevindt zich hierdoor in een positie waarin zij grote
    delen van zowel het binnenlandse als het buitenlandse beleid van de kandidaat-
    lidstaten kan vormgeven en haar gemeenschappelijke waarden naar de toetredende
    landen kan exporteren. Bij het lidmaatschap van de voormalige Oostbloklanden
    spelen overwegingen van stabiliteit en veiligheid een belangrijke rol. Reeds nu
    dragen de kandidaat-lidstaten als gevolg van hun binnenlandse stabiliteit bij aan
    een veiligere eu-omgeving en op vele terreinen gedragen zij zich al gbvb-conform.
    Zij bieden de Unie nieuwe contacten, expertises en ervaringen, die het gbvb
</pre>

====================================================================== Einde pagina 133 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 134 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               zullen verrijken. Tegelijk mag worden verwacht dat door de toenemende diversi-
                               teit aan buitenlandspolitieke prioriteiten, belangen, tradities en culturen het
                               zoeken naar consensus in een eu van 25 of meer lidstaten een nog grotere opgave
                               wordt dan in de eu-15.
                               Het doel van dit hoofdstuk is verschillende vormen van governance voor een
                               meer slagvaardig gbvb te verkennen. Speciale aandacht zal hierbij uitgaan naar
                               (elementen van) de communautaire methode, varianten op de open coördinatie-
                               methode (ocm) en vormen van nauwere samenwerking. Deze methoden dienen
                               niet alleen de slagvaardigheid van de Unie op het terrein van het gbvb te vergro-
                               ten, maar zij dienen tevens de essentiële bronnen van legitimiteit zoals solidari-
                               teit, transparantie en democratie te respecteren (zie hoofdstuk 2).
                               De indeling van het hoofdstuk is als volgt. Paragraaf 5.2 schetst de ontwikkeling
                               van het gbvb tot nu toe. Dit gebeurt aan de hand van een historisch overzicht van
                               de europeanisering van het buitenlands en veiligheidsbeleid, de motieven voor
                               samenwerking op dit beleidsterrein en een beschrijving van de hieruit voort-
                               vloeiende beleidsmix. Vervolgens gaat paragraaf 5.3 in op het gbvb in een Euro-
                               pabrede Unie. Enerzijds zal de vraag naar extern optreden van de Unie toenemen,
130                            anderzijds zal het lastiger worden om overeenstemming te bereiken over het
                               gemeenschappelijk beleid. Paragraaf 5.4 beoordeelt de verschillende vormen van
                               governance voor een meer slagvaardige gbvb. Het hoofdstuk sluit af met enkele
                               conclusies en aanbevelingen (par. 5.5).
                    5.2        de ontwikkeling van het gbvb
                    5.2.1      de europeanisering van het buitenl ands en veiligheidsbeleid
                               De samenwerking op het terrein van buitenlands en veiligheidsbeleid maakt al
                               sinds het begin deel uit van de Europese integratie. Reeds in 1952 tekenden de zes
                               egks-landen een verdrag voor een Europese Defensiegemeenschap (edg), dat
                               voorzag in niets minder dan de oprichting van een Europees leger. Een belangrijk
                               motief hiervoor was om de noodzakelijk geachte Duitse herbewapening in supra-
                               nationaal verband vorm te geven. Tegelijk liepen er onderhandelingen over een
                               Europese Politieke Gemeenschap (epg), inclusief een gemeenschappelijk buiten-
                               lands beleid, om politieke sturing te geven aan het defensiebeleid. De weigering
                               in 1954 van de Franse Assemblée Nationale om het edg-verdrag te ratificeren,
                               betekende tevens het einde van de epg-plannen. Het denken over buitenlands en
                               defensiebeleid verloor hierna elke link met supranationalisme. Duitsland trad toe
                               tot het daartoe aangepaste Verdrag van Brussel1 en vormde zo met Frankrijk,
                               Groot-Brittannië, Italië en de Benelux-landen de West-Europese Unie (weu).
                               Vervolgens werd Duitsland toegelaten tot de in 1949 opgerichte Noord-Atlanti-
                               sche Verdragsorganisatie (navo). Terwijl de navo zich in de context van de
                               Koude Oorlog ontwikkelde tot de centrale defensieorganisatie van Europa,
                               richtte de Europese integratie zich hoofdzakelijk op handel en economie en bleef
                               het buitenlands beleid een prerogatief van de nationale staat.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 134 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 135 ======================================================================

<pre>                                                   het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
Het Verdrag van Rome (1957) refereerde niet aan een buitenlands en veiligheids-
beleid voor de eeg en bekommerde zich slechts om de externe implicaties van de
te creëren interne markt. Zo handelde het verdrag over de diplomatieke activitei-
ten van de eg voor het gemeenschappelijke handelsbeleid, de betrekkingen met
de overzeese gebiedsdelen van de eg-leden en de mogelijkheid tot het sluiten van
associatieakkoorden met derde landen. De politieke dimensie van het Europese
buitenlands beleid zou zich dientengevolge buiten de formele kaders van de eg
om ontwikkelen (Soetendorp 1999: 69).
Na mislukte pogingen van de Franse president De Gaulle om binnen de navo een
directoire à trois op te zetten, richtte hij zich volledig op Europese samenwerking.
In 1961 presenteerde Frankrijk een plan voor een intergouvernementele Europese
Unie, die een vergaande samenwerking op economisch, cultureel, politiek en
militair terrein inhield (het plan-Fouchet). Het Verenigd Koninkrijk werd van
deze samenwerking buitengesloten. De daarmee samenhangende vrees voor
Franse dominantie was met name voor Nederland een belangrijke reden om dit
plan te blokkeren (het préalable anglais) en om voorlopig af te zien van nieuwe
initiatieven voor Europese veiligheidssamenwerking.
De Europese Politieke Samenwerking                                                                        131
Na het vertrek van De Gaulle (1968) kwam het nadenken over samenwerking op
het terrein van buitenlands beleid weer tot leven. Buiten de formele eg-kaders
werd in 1970 een bescheiden systeem van buitenlandspolitieke consultatie en
coördinatie opgezet, onder de naam Europese Politieke Samenwerking (eps).
In de marges van Raadsbijeenkomsten bespraken de eg-ministers van Buiten-
landse Zaken de vraagstukken van het buitenlandse beleid. Desgewenst stemden
zij hun diplomatieke optreden op elkaar af, bijvoorbeeld ten aanzien van het stem-
gedrag in andere internationale organisaties. De voorbereiding van deze eps-
bijeenkomsten lag in handen van het Politiek Comité (copo), dat was samenge-
steld uit de nationale politieke directeuren. Gevestigde samenwerkingspraktijken
werden gecodificeerd in het Luxemburg-rapport (1970), het Kopenhagen-rapport
(1973), het Londen-rapport (1981) en de Plechtige Verklaring over de Europese
Unie (1983). Pas met de Europese Eenheidsakte (1987) kreeg de eps een verdrags-
basis en werd zij voor het eerst met de eg verenigd in een officieel document, al
bleef de eps gescheiden van de procedures en rechtsorde van de Gemeenschap.
Veiligheidsvraagstukken waren in eps-verband taboe, aangezien de Europese
veiligheid was georganiseerd in de navo. Wel kwamen vanaf 1981 in het eps-
overleg de economische en politieke aspecten van de veiligheid ter sprake.
De vorming van het gbvb
De revoluties in Midden- en Oost-Europa aan het eind van de jaren tachtig van de
vorige eeuw en het abrupte einde van de Koude Oorlog brachten de vorming van
een Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid in een stroomversnel-
ling. Het thema veiligheid, in bredere zin dan alleen militaire dreiging, kwam
hoog op de Europese agenda te staan. Het risico van een apocalyptisch oost-west-
conflict maakte plaats voor nieuwe bedreigingen voor de stabiliteit en veiligheid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 135 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 136 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               in Europa, zoals etnische conflicten, massale immigratie, grensoverschrijdende
                               criminaliteit, internationaal terrorisme, verspreiding van massavernietigings-
                               wapens, humanitaire catastrofes en milieurampen. Als gevolg van de verzwakte
                               positie van Rusland en de onzekerheid over de toekomstige militaire rol van de
                               Verenigde Staten in Europa lag het initiatief voor een nieuwe Europese veilig-
                               heidsarchitectuur bij de Europeanen zelf. Met de vorming van het gbvb hoopten
                               de lidstaten en de Commissie de Europese veiligheid in een onzekere tijd te
                               vergroten, de internationale status van de Unie een impuls te geven en de econo-
                               mische en politieke beleidsvorming nauwer aan elkaar te koppelen (Dinan 1999:
                               531). Het Verdrag van Maastricht (1991) betekende echter een overwinning voor
                               de lidstaten die niet bereid bleken ook maar enige soevereiniteit over te dragen.
                               Hoewel het gbvb in de structuren van de eu terechtkwam, werd zij in een apart
                               institutioneel kader geplaatst, de zogenaamde tweede pijler. Daardoor bleef de
                               scheiding met de eg die ook al bestond tijdens het eps-overleg in feite gehand-
                               haafd (Wessel 1999: 8). Nieuw was dat het Verdrag van Maastricht een militaire
                               rol voor de Unie niet langer uitsloot. Het verdrag beschouwde de West-Europese
                               Unie als een integrerend deel van de ontwikkeling van de Unie. De weu werd
                               nieuw leven ingeblazen en kreeg de rol om toekomstige defensietaken van de
                               Unie uit te voeren.2
132
                               De eerste jaren na Maastricht, die werden gedomineerd door de oorlogen in het
                               voormalige Joegoslavië, legden pijnlijk de tekortkomingen van het gbvb bloot.
                               Het kader van de tweede pijler bleek wel in staat om beleid te vormen ten aanzien
                               van relatief oncontroversiële kwesties, zoals het stimuleren van democratische
                               ontwikkelingen via waarnemersmissies en steunprogramma’s en het opleggen
                               van economische en wapenembargo’s (waartoe vaak al in vn-verband was beslo-
                               ten), maar was te zwak om op politiek meer gevoelige punten consensus te gene-
                               reren. Voorbeelden waren de Griekse blokkade van de erkenning van Macedonië
                               (1994-1995), de geïsoleerde Britse steun aan de Amerikaanse luchtaanvallen op
                               Irak (1996) en het Franse en Duitse verzet tegen een eu-resolutie die de Chinese
                               mensenrechtensituatie veroordeelde. Door een gebrek aan leiderschap en zicht-
                               baarheid werden de door Maastricht gewekte verwachtingen niet waargemaakt.
                               Met name het teleurstellende optreden van de eu op de Balkan plaatste het gbvb
                               hoog op de agenda voor de igc van 1996.
                               Het Verdrag van Amsterdam (1997) introduceerde een aantal innovaties in
                               antwoord op de gebleken onvolkomenheden van de tweede pijler. Zo werd de
                               mogelijkheid tot meerderheidsbesluitvorming opgerekt. Ook introduceerde het
                               verdrag een Hoge Vertegenwoordiger voor het gbvb, om het voorzitterschap in
                               zijn taken bij te staan. De Hoge Vertegenwoordiger, die tegelijk secretaris-gene-
                               raal van de Raad was, werd ondersteund door de Eenheid voor beleidsplanning
                               en vroegtijdige waarschuwing (de ‘beleidseenheid’), een andere innovatie van het
                               Verdrag van Amsterdam.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 136 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 137 ======================================================================

<pre>                                                      het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
      Het Europees veiligheids- en defensiebeleid
      Hoewel de eu sinds Maastricht ook het veiligheidsbeleid tot haar taken rekende,
      kwam de samenwerking op dit terrein in de eerste jaren niet van de grond.
      Wel riep het Verdrag van Amsterdam op tot bevordering van de institutionele
      betrekkingen met de weu, met het oog op mogelijke integratie van de weu in de
      Unie (art. 17, lid 1 eu-Verdrag). Het Europees veiligheids- en defensiebeleid
      (evdb) kreeg een impuls toen in december 1998 de Franse president Chirac en de
      Britse premier Blair hun Europese collega’s opriepen werk te maken van het
      Europese defensiebeleid. Om dit mogelijk te maken, zou de Unie moeten
      beschikken over “the capacity for autonomous action, backed up by credible mili-
      tary forces, the means to decide to use them, and a readiness to do so, in order to
      respond to international crises” (Verklaring van Saint-Malo). Het opmerkelijke
      van deze verklaring was dat de Britse regering haar lange verzet tegen een Euro-
      pese defensiecapaciteit staakte en dit proces als het ware ‘deblokkeerde’.
      De Europese Raad van Keulen (1999), die een paar maanden na de navo-acties in
      Kosovo plaatsvond, gaf gehoor aan deze gezamenlijke Frans-Britse oproep en
      formuleerde de uitgangspunten voor het evdb. Het evdb zou zich uitsluitend
      gaan richten op het uitvoeren van de zogeheten Petersbergtaken, die uiteenlie-
      pen van hulp- en evacuatieoperaties tot conflictbeheersing en vredesoplegging.                         133
      Benadrukt werd dat de navo het fundament zou blijven van de collectieve verde-
      diging van haar leden. In december 1999 werd de ‘Helsinki-hoofddoelstelling’
      geformuleerd, een project voor een Europese crisisinterventiemacht. Volgens
      deze doelstelling zouden de lidstaten in 2003 binnen 60 dagen, op basis van vrij-
      willige bijdragen, een troepenmacht van 50.000-60.000 man op de been moeten
      kunnen brengen en die minstens een jaar lang operationeel moeten kunnen
      houden, ter uitvoering van het hele spectrum aan Petersbergtaken, inclusief de
      meest veeleisende. De Europese Raad van Feira van juni 2000 regelde vervolgens
      de betrokkenheid van Europese bondgenoten die geen eu-lid waren. Het Verdrag
      van Nice incorporeerde de operationele taken van de weu in de eu. Het weu-
      Verdrag, met zijn bijstandsverplichting in artikel 5, bleef apart buiten het eu-
      Verdrag bestaan. De variëteit aan nationale veiligheidsculturen leidde daarnaast
      tot een holistische benadering die aanzienlijke nadruk legde op de civiele aspec-
      ten van crisismanagement.
5.2.2 motieven voor samenwerking
      Buitenlands beleid en veiligheidsbeleid zijn nauw verweven met de nationale
      soevereiniteit. Zoals het Europese voorbeeld laat zien, hoeft dit niet te betekenen
      dat oplossingen voor internationale vraagstukken altijd op nationaal niveau
      worden gezocht. Deze subparagraaf bespreekt diverse motieven voor samen-
      werking tussen de lidstaten op het terrein van het gbvb en evdb.
      Hang naar vrede, stabiliteit en welvaar t
      De eerste initiatieven niet lang na de Tweede Wereldoorlog tot Europese samen-
      werking werden geïnspireerd door het motief om na eeuwen van oorlog een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 137 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 138 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               vreedzaam, stabiel en welvarend Europa te creëren. Daarmee hing samen dat de
                               bondgenoten, Frankrijk voorop, het overwicht van Duitsland op het Europese
                               continent wilden beteugelen, door inbedding in multilaterale Europese structuren.
                               Zo beoogde de edg in de vroege jaren vijftig de Duitse herbewapening mogelijk
                               te maken in supranationaal verband. De door Bondskanselier Brandt geïnitieerde
                               Ostpolitik was daarnaast een belangrijke aanleiding tot nauwere buitenlands-
                               politieke consultatie binnen de eps. Daarenboven kon de opname van het gbvb
                               in het Verdrag van Maastricht gedeeltelijk worden verklaard uit de angst voor
                               Duitse dominantie (Alleingang) als gevolg van de Duitse hereniging en de centra-
                               lere positie in het Europa van na de Koude Oorlog. De (West-)Duitse politiek van
                               Westbindung impliceerde dat Duitsland zich gemakkelijk liet binden aan multi-
                               laterale Europese structuren.
                               Economische spill-over-effecten en externalisatie
                               Ten tweede stimuleerde de economische integratie via zogenaamde spill-over-
                               effecten de buitenlandspolitieke samenwerking. De eg heeft zich door haar
                               externe competenties tot een belangrijke zelfstandige actor in de internationale
                               politieke economie ontwikkeld. Opeenvolgende uitbreidingen hebben de eu
                               inmiddels tot een economische, commerciële, financiële en monetaire super-
134                            macht gemaakt. Dientengevolge wordt de Unie door haar internationale omge-
                               ving aangespoord tot een coherent buitenlands beleid. De diverse uitbreidingen
                               hebben de relaties van de eg/eu met de buitenwereld steeds verder geïntensi-
                               veerd. De toetreding van het Verenigd Koninkrijk, met zijn mondiale economi-
                               sche belangen en netwerk van diplomaten, sloeg een brug tussen de eg en de
                               staten van het Gemenebest, de Verenigde Staten en het bredere internationale
                               systeem in het algemeen. De toetreding van Denemarken intensiveerde de
                               betrekkingen met de Scandinavische landen. Spanje en Portugal versterkten de
                               band tussen de eg en Latijns Amerika. De Griekse toetreding bracht de eg dich-
                               ter bij de Balkan en het Midden-Oosten. De toetreding van Zweden en Finland
                               stimuleerde de democratische en economische hervormingen in de Baltische
                               staten en de Baltische toetreding, terwijl de toetreding van Oostenrijk de eu diep
                               insloot in Centraal-Europa (Ginsberg 1998: 197-198).
                               Internationale kwesties vragen om een collectief antwoord van de lidstaten, zo
                               bleek al tijdens de eerste oliecrisis in 1973. Afstemming van buitenlands beleid is
                               ook nodig om de economische effecten van buitenlandspolitieke beslissingen van
                               individuele lidstaten te beheersen. De onderlinge economische afhankelijkheid
                               tussen de lidstaten is door de totstandkoming van de interne markt en de mone-
                               taire unie enorm toegenomen. Als concreet voorbeeld heeft het realiseren van de
                               interne markt een bij uitstek nationaal prerogatief als het wapenuitvoerbeleid
                               onder druk gezet, waardoor de noodzaak tot coördinatie is ontstaan.
                               Nationaal wapenexportbeleid kan immers eenvoudig worden omzeild door
                               wapens via een andere lidstaat te exporteren.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 138 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 139 ======================================================================

<pre>                                                 het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
Benutten van het collectieve gewicht
Een belangrijk motief voor samenwerking is dat het de lidstaten in staat stelt
gebruik te maken van de politics of scale, oftewel het simpele feit dat de eu veel
machtiger is als zij spreekt met één stem in plaats van met 15, of straks meer dan
25. Indien de Unie geen gezamenlijk geluid laat horen, maar verzandt in een
kakofonie, worden de Europese preferenties sneller genegeerd. Tijdens de eps-
periode kon de eg af en toe een onafhankelijk geluid laten horen in de door de
bipolaire machtsstructuur gedomineerde internationale betrekkingen.
Goede voorbeelden hiervan zijn het eenduidige optreden tijdens de Conferentie
voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (cvse) in Helsinki in het midden
van de jaren zeventig, de Europese eensgezindheid tijdens de Verklaring van
Venetië over het Palestijnse recht op zelfbeschikking en Europa’s onafhankelijke
opstelling inzake de afkondiging van het oorlogsrecht in Polen in 1981 (Peterson
en Bomberg 1999: 229).
Zowel onder politici als bij veel Europese burgers groeit het besef dat geïsoleerde
nationale inspanningen niet meer effectief zijn en dat Europa als geheel beter dan
de lidstaten afzonderlijk tegemoet kan komen aan de belangen en wensen van de
Europese burgers.3 De Unie en de lidstaten beschikken over grote hoeveelheden
middelen, die een enorme internationale invloed geven, mits zij collectief                              135
worden ingezet. De eu is de grootste financiële donor in de wereld en vormt de
grootste consumentenmarkt ter wereld. De lidstaten hebben gezamenlijk een
uitgebreid diplomatiek apparaat en kunnen tezamen een aanzienlijke militaire
macht vormen. De Unie kan al deze middelen aanwenden voor het realiseren van
gemeenschappelijke doelstellingen. Men hoort dan ook vaak de roep om het poli-
tieke gewicht van de Unie in evenwicht te brengen met het economische gewicht.
Nationale belangenbehar tiging
Voor de kleinste lidstaten biedt het gbvb een unieke toegangspoort om af en toe
te figureren op het toneel van de wereldpolitiek. Zij profiteren dan ook het
meeste van de samenwerking. Temeer omdat de eu fungeert als een soort
gedragsgemeenschap die het vrije spel van machtspolitiek mitigeert en het inter-
nationale gedrag van met name de grote landen aan banden probeert te leggen
door het scheppen van structuren.
Voor de iets grotere Europese naties, die niet langer de macht hebben die ze ooit
bezaten, biedt het gbvb vooral een collectief platform om nationale belangen na
te streven. Door samen te werken hopen zij het verlies van individuele macht
enigszins te compenseren. Zo gebruiken deze lidstaten het eu-kader als een
‘vergrootglas’, door via een soort uitruilsysteem hun eigen buitenlandspolitieke
zorgen en prioriteiten tot die van de Unie te maken. Het roulerend voorzitter-
schap van de Raad speelt hierin een belangrijke rol.
De grote lidstaten worden voortdurend heen en weer geslingerd tussen hun over-
gebleven nationale privileges als (voormalige) grootmachten en het imperatief van
Europese samenwerking. Dat zorgt nogal eens voor conflicten binnen het gbvb.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 139 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 140 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               Tegelijkertijd biedt de samenwerking ook voor hen een zekere beschuttings-
                               waarde. Door als deel van een geheel te opereren, zijn de lidstaten minder kwets-
                               baar voor individueel gerichte sancties en kunnen zij de collectieve macht van de
                               Unie inzetten voor hun eigen belangen. Zo bleek de eps voor een aanvankelijk
                               sceptisch land als het Verenigd Koninkrijk een onmisbare en positieve ervaring
                               tijdens de Falkland-crisis, aangezien de eg-leden het Verenigd Koninkrijk
                               steunden en economische sancties oplegden aan Argentinië.
                               Militaire (on)afhankelijkheid van de Verenigde Staten
                               De totstandkoming van het evdb kan worden verklaard door twee haast tegen-
                               gestelde motieven. De traditioneel meer ‘Atlantisch’ ingestelde lidstaten (zoals
                               het Verenigd Koninkrijk en Nederland) zien in het versterken van de Europese
                               defensiecapaciteiten een belangrijke voorwaarde om de navo overeind te
                               houden en de Amerikaanse betrokkenheid bij de Europese defensie te verzeke-
                               ren. De traditioneel meer ‘continentaal’ ingestelde lidstaten (Frankrijk voorop)
                               zien het evdb veeleer als instrument waarmee Europa militair op eigen benen
                               kan staan en voor zijn veiligheid niet meer afhankelijk is van de Verenigde Staten.
                               Een compromis tussen deze twee stromingen werd gevonden in de Verklaring
                               van Saint-Malo: Groot-Brittannië was bereid tot de creatie van een capaciteit voor
136                            ‘autonoom’ optreden, als tegelijk de relatie met de navo en de vitalisering van
                               het bondgenootschap werd benadrukt.
                               De navo heeft zich in de jaren negentig ontwikkeld als een organisatie voor
                               crisisbeheersing, waarmee het spanningsgebied tussen de eu en de navo groter
                               is geworden. De oorlogen in het voormalige Joegoslavië toonden de voortdu-
                               rende Europese afhankelijkheid van Amerikaanse militaire steun aan, die tegelij-
                               kertijd niet automatisch bleek. Dit voedde de overtuiging dat een zekere Euro-
                               pese militaire capaciteit voor autonoom optreden noodzakelijk is. Daarnaast
                               laaide in de jaren negentig binnen de navo het zoveelste debat over burden-
                               sharing op. Er werden initiatieven genomen om de militaire capaciteiten van de
                               Europese bondgenoten te vergroten, zoals het Defence Capabilities Initiative
                               (dci) en om de Europese bondgenoten in staat te stellen zelfstandig crisisbeheer-
                               singstaken uit te voeren, met gebruikmaking van collectieve navo-middelen (het
                               European Security and Defence Initiative, esdi). Ook de collectieve frustratie bij
                               de Europese leiders dat zij door het gebrek aan militaire slagkracht op de Balkan
                               geen politieke rol van betekenis konden spelen, is van grote invloed geweest. Er is
                               een breed besef ontstaan dat Europa over meer militaire vermogens moet
                               beschikken om de zeggenschap in crisissituaties te vergroten en effectiever
                               invloed te kunnen uitoefenen op het Amerikaanse beleid. De nasleep van de
                               gebeurtenissen op 11 september 2001 heeft dit besef versterkt.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 140 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 141 ======================================================================

<pre>                                                        het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
5.2.3 de gbvb - beleidsmix
      De Europese integratie op het gebied van het buitenlands en veiligheidsbeleid
      volgt een ander spoor dan de economische integratie. Hebben de lidstaten inzake
      het economische beleid in vergaande mate bevoegdheden overgedragen aan
      supranationale instellingen als de Commissie, het Europees Parlement en het Hof
      van Justitie, op het terrein van het gbvb hebben zij nog geen enkele soeverei-
      niteit afgestaan. In de woorden van Forster en Wallace: “the rationality of maxi-
      mising influence through common action and of sharing scarce resources has
      been balanced by concern for the preservation of national sovereignty and of
      diverse national traditions and taboos” (Forster en Wallace 1995: 412).
      Het voeren van een buitenlands en veiligheidsbeleid is traditioneel nauw verbon-
      den met de idee van statelijkheid. Een dergelijk beleid van de eu, die immers
      geen staat is, is daarom lastig te duiden. Volgens het eu-Verdrag heeft het gbvb
      betrekking op “alle vraagstukken met betrekking tot het buitenlands en veilig-
      heidsbeleid van de Unie” en “geven de lidstaten in een geest van loyaliteit en
      wederzijdse solidariteit hun actieve en onvoorwaardelijke steun aan het gbvb”
      (art. 11 eu-Verdrag). Niettemin vormt het gbvb geen omvattend, noch een echt
      gemeenschappelijk beleid. Niet omvattend, doordat de plaats van het gbvb in de                           137
      tweede pijler het klassieke buitenlands en veiligheidsbeleid procedureel en juri-
      disch afzondert van andere terreinen van het externe beleid van de eu (zoals het
      handelsbeleid en het hulpbeleid) en doordat sommige zaken niet tot het domein
      van de Unie worden gerekend, maar tot dat van de nationale staat. Niet gemeen-
      schappelijk, doordat de vraag wat tot het domein van de Unie wordt gerekend tot
      stand moet komen op basis van consensus. Deze ontbreekt echter veelal. Zo blijft
      er vaak ruimte voor (uiteenlopend) nationaal beleid. Men kan zeggen dat het
      gbvb slechts een institutionele huls biedt voor gezamenlijke diplomatieke
      inspanningen en veiligheidssamenwerking tussen de lidstaten (wrr 1995: 109).
      Het Europese buitenlands en veiligheidsbeleid komt tot stand op drie niveaus,
      die deels parallel, deels overlappend, maar ook deels concurrerend functioneren:
      1 het nationale buitenlandse beleid: de afzonderlijke buitenlandspolitieke activi-
          teiten van de lidstaten, die nog steeds talrijk zijn;
      2 het buitenlandse en veiligheidsbeleid van de eu: de politieke dimensie van de
          samenwerking op het gebied van gbvb en evdb;
      3 de externe betrekkingen van de eu: de meer gevestigde externe economische
          relaties van de eu, waaronder het handelsbeleid, het hulpbeleid, het sluiten
          van associatieakkoorden en het internationale milieubeleid.
      Een andere relativering van het gbvb is dat de eu opereert in een netwerk van
      concurrerende en gevestigde regimes, dat zich uitstrekt van ovse, navo, oeso
      en vn-organen tot specifieke hooggespecialiseerde regimes op het terrein van
      non-proliferatie, wapenbeheersing, ontwikkelingssamenwerking, handel, inter-
      nationale financiering en mensenrechten (zie figuur 5.1). Dit netwerk kent een
      graad van arbeidsverdeling c.q. overlap waarin de onderscheiden regimes een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 141 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 142 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                      Figuur 5.1     Overlappende beleidsregimes op veiligheidsgebied
                      ovse (Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa)
                                                                                   eapr (Euro-Atlantische    Bosnië en
                                                                                   Partnerschapsraad)        Herzegovina
                                                                                                   Armenië   Joegoslavische
                                         navo                                                  Azerbeidzjan  Republiek
                                         Canada                                                Wit-Rusland   vjr Macedonië
                                         Verenigde Staten                                          Georgië   Monaco
                                                                                                Kazachstan   De Heilige
                       Raad van                     weu-geasso-           Albanië                   Kirgizië Stoel
                       Europa                       cieerde leden         Moldavië              Tadzjikistan
                       Malta                        Hongarije             Rusland             Turkmenistan
                       San Marino                   Noorwegen             Zwitserland          Oezbekistan
                       Andorra                      Polen                 Oekraïne
                       Kroatië                      Turkije
                       Cyprus                       Tsjechië
                       Liechtenstein                IJsland
138
                                             eu     weu                   weu-
                                                    België                geassocieerde
                                                    Frankrijk             partners
                                                    Duitsland             Bulgarije
                                                    Griekenland           Estland
                                                    Italië                Letland
                                                    Luxemburg             Litouwen
                                                    Nederland             Roemenië
                                                    Portugal              Slowakije
                                                    Spanje                Slovenië
                                                    Verenigd Koninkrijk
                                                    weu-waarnemers
                                                    Denemarken
                                                    Oostenrijk
                                                    Finland
                                                    Zweden
                                                    Ierland
                       Bron: House of Lords (2000)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 142 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 143 ======================================================================

<pre>                                                het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
eigen ‘bekwaamheidsprofiel’ hebben door specialisatie, reputatie, ledental, rela-
tieve autonomie, beleidsstijl, besluitvormingskracht en handhavingcapaciteit.
De eu-lidstaten zijn in de meeste van deze regimes vertegenwoordigd. Het gbvb
biedt een platformfunctie, aangezien de lidstaten hun optreden in deze bredere
fora coördineren. De lidstaten dienen voorts de besluiten en standpunten van
de Unie in deze fora, waaronder ook de vn-Veiligheidsraad, te verdedigen.
Niettemin is het gekozen eenheidsprofiel van de Unie in een aantal van deze
organisaties laag, zo niet afwezig, wat het internationale imago van de eu als
coherente actor verzwakt.
De bij het gbvb betrokken actoren
Conform de eps-traditie domineren de lidstaten het beleidsproces van de
tweede pijler en spelen de gemeenschapsinstellingen een ondergeschikte rol.
Aangezien de Commissie een belangrijke bijdrage kan leveren aan het gbvb door
het gebruiken van haar bevoegdheden en expertise op het terrein van handels-
beleid, monetair beleid, milieubeleid, hulp- en wederopbouwbeleid, civiele
crisisbeheersing en het sluiten van associatieakkoorden, wordt zij ‘volledig geas-
socieerd’ bij de uitvoering van het gbvb. Dit betekent dat de Commissie op alle
niveaus is vertegenwoordigd. Zij heeft daarnaast initiatiefrecht, maar deelt dit
met de lidstaten. Uit respect voor de politieke gevoeligheid van dit beleidsterrein                    139
voor de lidstaten heeft de Commissie een rol geaccepteerd die meer lijkt op die
van een zestiende lidstaat dan van manager van het beleidsproces. Besluiten in de
tweede pijler komen tot stand zonder goedkeuring van het Europees Parlement,
dat slechts door het voorzitterschap wordt geraadpleegd over de voornaamste
aspecten en fundamentele keuzen op het gebied van het gbvb en wordt geïnfor-
meerd over de ontwikkeling van het gbvb. Het Hof van Justitie heeft geen enkele
competentie in tweede-pijlerkwesties. De Europese Raad geeft politieke sturing
aan het gbvb door het vaststellen van de principes en algemene richtsnoeren.
De Raad geeft door het nemen van besluiten uitvoering aan het gbvb. Evenals op
andere beleidsterreinen, bereidt het roulerend voorzitterschap de agenda voor,
stimuleert het de vooruitgang op verscheidene dossiers en zorgt het voor
adequate vervolgbijeenkomsten. Op het terrein van het gbvb speelt het daar-
naast echter een rol die tot op zekere hoogte is te vergelijken met die van de
Commissie op gemeenschapsniveau. Veel beleidsinitiatief wordt aan het voorzit-
terschap overgelaten, dat ook verantwoordelijk is voor de implementatie van
gbvb-besluiten en de eu-standpunten uitdraagt in internationale fora.
Toch verdient het puur intergouvernementele karakter van het gbvb enige relati-
vering. Lag ten tijde van de eps het zwaartepunt van de beleidsvorming nog
duidelijk bij de hoofdsteden, de introductie van het gbvb heeft steeds meer
beleidsvoorbereiding en besluitvorming naar Brussel verschoven. Het kleine
eps-secretariaat werd opgenomen in het secretariaat van de Raad. gbvb-raads-
mannen werden opgenomen in de Permanente Vertegenwoordigingen van de
lidstaten in Brussel en het Comité van Permanente Vertegenwoordigers
(coreper) kreeg een rol in het gbvb, doordat het de Raad Algemene Zaken voor-
bereidde, die nu ook over het gbvb ging.4 Dit proces van ‘Brusselisering’ kwam
</pre>

====================================================================== Einde pagina 143 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 144 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               in een stroomversnelling door de komst van de eerste Hoge Vertegenwoordiger
                               Javier Solana in oktober 1999, ondersteund door de ‘beleidseenheid’. Het werk
                               van Solana en de beleidseenheid vergroten de permanentie en de beleidscontinuï-
                               teit. Er is voortdurend aandacht voor alle gebieden waarop het gbvb betrekking
                               kan hebben. Daarnaast bevorderen de rapportages van Solana en de beleidsstuk-
                               ken van de beleidseenheid de discussie in de Raad en zij stimuleren het zoeken
                               naar consensus op een niveau dat hoger ligt dan de kleinste gemeenschappelijke
                               noemer. Niet langer is het voorzitterschap de exclusieve aanjager, ook omdat
                               lidstaten de expertise missen om op alle gebieden ideeën te ventileren.
                               Het vervangen van het Politiek Comité (copo) door een permanent Politiek en
                               Veiligheidscomité (cops), dat twee tot drie keer per week in Brussel vergadert,
                               heeft de permanentie, alsmede de coördinatiereflex tussen vertegenwoordigers
                               van de lidstaten, nog eens versterkt. De vorming van nieuwe structuren ten
                               behoeve van het evdb (zoals het Militair Comité en de Militaire Staf) heeft voor
                               het eerst militaire officials binnen de Brusselse instellingen gebracht, al zal het
                               ontwikkelen van een gemeenschappelijke militaire cultuur lang duren.
                               De vorm van de samenwerking
                               Omdat het buitenlands beleid niet zozeer wordt gekenmerkt door wetgeving,
140                            maar eerder door retoriek en actie, kent het gbvb geen verordeningen en richtlij-
                               nen. Het Verdrag van Maastricht introduceerde woord en daad in de vorm van de
                               instrumenten van het ‘gemeenschappelijke standpunt’ en het ‘gemeenschappe-
                               lijke optreden’.5 Deze besluiten zijn slechts politiek bindend. De lidstaten dienen
                               hun beleid hiermee in overeenstemming te brengen. De diplomatieke en consu-
                               laire missies van de lidstaten en de delegaties van de Commissie in derde landen
                               of bij internationale organisaties dienen ervoor te zorgen dat de gemeenschappe-
                               lijke standpunten en optredens ten uitvoer worden gelegd. Aangezien deze
                               besluiten niet onder het gemeenschapsrecht vallen, zijn zij echter niet voor het
                               Hof afdwingbaar (uitgezonderd besluiten tot economische sancties die zijn
                               omgezet in een verordening). Daarnaast heeft het gbvb in hoge mate een declara-
                               toir karakter. Naast de verdragsmatige instrumenten van gemeenschappelijke
                               standpunten, optredens en politieke dialogen bedient de Unie zich in feite nog
                               het meeste van het niet in het verdrag genoemde instrument van de ‘Verklaring
                               van de eu’. Hiervan worden er jaarlijks ongeveer 200 door het voorzitterschap
                               uitgevaardigd, maar zij worden opgesteld door het secretariaat van de Raad.
                               De populariteit van dit instrument wordt verklaard door zijn laagdrempelige aard
                               (goedkeuring door de lidstaten komt tot stand via het coreu-netwerk6) en puur
                               declaratoire karakter. Een verklaring geeft de officiële positie van de Unie weer en
                               kan derden oproepen iets te doen of te laten, maar vergt geen implementatie door
                               de Unie zelf.
                               De Helsinki-hoofddoelstelling behelst nadrukkelijk niet de oprichting van een
                               Europees leger. Bij elke door de eu geleide operatie waarvoor de lidstaten natio-
                               nale middelen willen inzetten, beslissen zij daartoe soeverein. Aangezien de eu
                               niet beschikt over een eigen (complete) militaire planningscapaciteit, maakt zij
                               gebruik van binnen de navo opgebouwde middelen en expertise.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 144 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 145 ======================================================================

<pre>                                                het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
De besluitvorming over het gbvb
Besluiten op het terrein van het gbvb worden in beginsel bij unanimiteit geno-
men. Wel kunnen lidstaten zich van stemming onthouden, om te voorkomen dat
het besluit met een veto wordt getroffen. Indien de desbetreffende lidstaten (tot
maximaal eenderde van de gewogen stemmen in de Raad) hun stemonthouding
toelichten in een formele verklaring, hoeven zij het besluit niet uit te voeren,
maar aanvaarden zij wel dat het besluit de Unie als geheel bindt (art. 23, lid 1 eu-
Verdrag). Deze ‘constructieve onthouding’ leidt dus tot een vorm van beleids-
flexibiliteit.
Er is een beperkte mogelijkheid tot (gekwalificeerde) meerderheidsbesluitvor-
ming. Volgens het Verdrag van Maastricht kon de Raad reeds bepalen over welke
onderdelen van de uitvoering van een gemeenschappelijk optreden met gekwali-
ficeerde meerderheid kon worden beslist. Het Verdrag van Amsterdam
verruimde deze mogelijkheid, met name door de introductie van het instrument
van de ‘gemeenschappelijke strategie’. Gemeenschappelijke standpunten,
gemeenschappelijke optredens of andere besluiten op basis van een door de
Europese Raad goedgekeurde gemeenschappelijke strategie kunnen worden vast-
gesteld bij gekwalificeerde meerderheid. Daarnaast kunnen alle besluiten ter
uitvoering van een gemeenschappelijk standpunt of gemeenschappelijk optreden                           141
bij gekwalificeerde meerderheid worden genomen. Wel is het zo dat zelfs bij
meerderheidsbesluitvorming de lidstaten alsnog een (indirect) veto hebben.
Volgens de ‘noodremclausule’ van artikel 23, tweede lid, van het eu-Verdrag
kunnen lidstaten die zich verzetten tegen het nemen van een besluit bij gekwali-
ficeerde meerderheid, dit om redenen van nationaal beleid verhinderen. De Raad
kan de kwestie vervolgens voorleggen aan de Europese Raad voor een besluit met
eenparigheid van stemmen.
De mogelijkheid tot meerderheidsbesluitvorming op het terrein van het gbvb is
tot op heden onbenut gelaten. De Europese Unie is traditioneel een consensus-
zoekend en conflictmijdend mechanisme. Het streven naar interne consensus
binnen het gbvb lijkt soms belangrijker dan de beleidsuitkomsten (Monar 1997:
415). In plaats van medelidstaten te overstemmen, stellen lidstaten besluiten
liever uit, in de hoop een volgende keer wel consensus te kunnen bereiken.
Openlijke dissensus wordt het liefst zoveel mogelijk ontweken. Hierdoor maakt
het gbvb-acquis slechts een klein deel uit van het buitenlands beleid van de
lidstaten. Toch is het gbvb langzamerhand een cruciale factor geworden in de
calculaties van de lidstaten ten aanzien van de meeste vraagstukken op het
terrein van het buitenlandse beleid (Peterson en Sjursen 1998: 169).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 145 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 146 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                    5.3        het gbvb in de europabrede unie
                    5.3.1      een grotere unie , een sterker gbvb?
                               De uitbreiding van 15 naar 25 of meer lidstaten draagt sterk bij aan het economi-
                               sche en internationale politieke gewicht van de Unie. De Europabrede Unie
                               beschikt straks over aanzienlijke bronnen voor een actief en mondiaal beleid,
                               zoals een enorm diplomatiek netwerk, ruime financiële middelen, en de grootste
                               consumentenmarkt ter wereld, met meer dan 500 miljoen redelijk welvarende
                               consumenten. Een groter gewicht geeft de eu meer legitimiteit bij haar inter-
                               nationale optreden. Naast dit aanbodaspect is er ook een belangrijk vraagaspect.
                               Van een grotere en economisch sterkere Unie wordt een leidende rol in de
                               mondiale economie en internationale politiek verwacht. Naarmate het gewicht
                               van de Unie toeneemt, zullen externe actoren vaker contact zoeken met de eu en
                               zal de Unie meer actie moeten ondernemen. De buitenwereld zal allerlei nieuwe
                               aanspraken op de eu maken en vragen om een samenhangend optreden in de
                               internationale politiek, ongeacht of de lidstaten zelf daartoe bereid zijn. Om aan
                               deze buitenlandse vraag te voldoen, zal de eu zich beter moeten organiseren en
                               zal zij nieuw beleid moeten formuleren en implementeren (Ginsberg 1998: 200).
142
                               Elke uitbreiding verandert de omvang, geografische ligging, samenstelling, reik-
                               wijdte en ontwikkelingsrichting van de Unie. Ook de aanstaande uitbreidings-
                               rondes zullen de horizon van het externe eu-beleid verbreden. De eu-grenzen
                               liggen straks bij regio’s in Europa die instabiel zijn, zoals Oekraïne, Wit-Rusland,
                               Rusland en Moldavië. Als Turkije tot de eu toetreedt, grenst de Unie zelfs aan
                               Syrië, Irak, Iran, Armenië, Azerbeidzjan en Georgië. De situatie in veel van deze
                               nieuwe buurlanden wordt nog steeds gekenmerkt door etnische conflicten,
                               gebrek aan staatsconsolidatie en mismanagement van de economie. Als gevolg
                               van de economische verwevenheid, alsmede de etnische, culturele en politieke
                               relaties tussen de nieuwe lidstaten en de nieuwe buren, zal een uitgebreide eu
                               nog meer aandacht aan deze regio’s moeten schenken dan zij nu al doet. Met de
                               uitbreiding nemen dus ook de verantwoordelijkheden van de Unie toe: nieuwe
                               geografische en politieke vraagstukken zullen het gbvb gaan bepalen. De nieuwe
                               lidstaten hebben met name invloed op de relatie tussen de Unie en aangrenzende
                               regio’s in Oost-Europa (Rusland), het Middellandse-Zeegebied, het Midden-
                               Oosten en de Kaukasus. Mensenrechtenschendingen, regionale en lokale conflic-
                               ten, illegale immigratie, grensoverschrijdende criminaliteit en internationaal
                               terrorisme zijn de risico’s die vragen om een helder en consistent eu-beleid ten
                               aanzien van deze regio’s.
                               De uitgebreide Unie domineert de Europese landkaart dusdanig, dat de vraag rijst
                               hoe de relaties met de (tijdelijke of permanente) buitenblijvers moeten worden
                               vormgegeven. Door het opschuiven van de externe grenzen van de eu bestaat het
                               gevaar dat er nieuwe scheidslijnen in Midden- en Oost-Europa worden gecreëerd.
                               Het exporteren van grens- en visaregimes kan historische etnische, culturele en
                               economische banden tussen de nieuwe lidstaten en de buitenblijvers verstoren.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 146 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 147 ======================================================================

<pre>                                                   het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
Dit vraagt om een actief beleid ten aanzien van de nieuwe buurlanden. De ruimte
tussen de eu en Rusland moet vreedzaam worden georganiseerd. Gezien het
belang van Oekraïne voor de stabiliteit in de wijde regio verdient dit land seri-
euze aandacht. Ook de stabiliteit van Wit-Rusland en Moldavië zijn van groot
belang voor de Midden- en Oost-Europese lidstaten en de relatie tussen de eu en
Rusland. De relatie met Rusland wordt ook beïnvloed door de situatie van de
Russisch sprekende minderheden in de Baltische staten en de afhankelijkheid van
veel Midden- en Oost-Europese landen van gas en olie uit Rusland. Door de aard
van de eu als holistische veiligheidsactor kan een bredere en meer coöperatieve
relatie met Rusland worden opgebouwd, breder dan de nog steeds vaak in poli-
tiek-militaire termen gedefinieerde relatie (Villa Fabergroup 2001: 26-27).
Enerzijds hebben de Midden- en Oost-Europese lidstaten veel kennis en begrip
van (lokale) verhoudingen in de nieuwe buurlanden. Hun toegevoegde waarde en
bijdrage voor toekomstige oostelijke beleidsinitiatieven ligt in hun gemeenschap-
pelijke historische banden, geografische en linguïstische nabijheid en gedeelde
ervaring met een postcommunistische transitie. Door hun eigen ervaring met een
postcommunistisch transitieproces hebben zij unieke kennis verworven van de
problematiek waarmee de nieuwe buurlanden van de Unie kampen. Anderzijds
voelen de Midden- en Oost-Europese landen zich meer dan de West-Europese                                  143
lidstaten blootgesteld aan instabiliteit.
Op veiligheidsgebied zullen de vs druk blijven uitoefenen om een Europabrede
Unie meer verantwoordelijkheid te laten nemen bij het waarborgen van interna-
tionale stabiliteit en veiligheid (inclusief de strijd tegen het terrorisme), zeker
waar het Europa’s directe omgeving betreft. In de nabije toekomst kan zich een
verschuiving gaan voordoen en zal zich wellicht een impliciete arbeidsverdeling
gaan aftekenen tussen de navo, de eu en ad hoc-vn-coalities. De militaire
dominantie van de vs speelt hierbij een doorslaggevende rol. De vs zullen steeds
selectiever worden als het gaat om vredesoperaties zoals die in de Balkan. Voor
Europa worden vredeshandhaving en wederopbouw steeds belangrijker, naar-
mate de Amerikanen die taken onaantrekkelijker vinden. De vs zijn zich als
gevolg van de aanslagen op 11 september 2001 meer gaan richten op de strijd
tegen het internationale terrorisme; crisismanagementoperaties achten zij onder
de huidige omstandigheden minder urgent. De eu wordt daardoor op haar mili-
taire verantwoordelijkheid in de regio aangesproken. Nu de vs de eigen militaire
middelen verplaatst naar Azië en het thuisland, moeten de Europese landen de
hierdoor ontstane leemtes opvullen (permanent backfilling).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 147 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 148 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                    5.3.2      uitdagingen voor de sl agvaardigheid op het terrein van het
                               gbvb
                               De toegenomen omvang van de Unie betekent nog niet automatisch dat de eu
                               ook een assertiever buitenlands beleid zal kunnen voeren. Een telkens terug-
                               kerend probleem betreft het moeten accommoderen van de uiteenlopende
                               buitenlandspolitieke oriëntaties, zorgen en prioriteiten van de lidstaten.
                               Vanuit een combinatie van koloniaal verleden, economische betrekkingen,
                               culturele banden of geostrategische positie, kennen de lidstaten uiteenlopende
                               prioriteiten toe aan verschillende landen en regio’s in de wereld. Zo hechten de
                               zuidelijke lidstaten vooral sterk aan goede banden met en voldoende aandacht
                               voor de landen van de Mahgreb-regio, niet in de laatste plaats uit angst voor
                               oncontroleerbare immigratiestromen. Daarentegen kennen de Scandinavische
                               lidstaten en Duitsland veel meer gewicht toe aan stabiliteit in de Baltische regio.
                               Verder hebben landen als het Verenigd Koninkrijk, Portugal, Spanje, Nederland,
                               Frankrijk en België extra aandacht voor het lot van hun voormalige kolonies over
                               de hele wereld. Deze uiteenlopende oriëntaties en prioriteiten maken het moei-
                               lijk om duidelijke beleidsprioriteiten te stellen en gemeenschappelijke belangen
                               te formuleren. In een Europabrede en meer heterogene Unie zal dit er niet
144                            gemakkelijker op worden. Met de uitbreiding zal het geostrategische hart van de
                               Unie oostwaarts opschuiven. De eu zal meer aandacht moeten schenken aan de
                               betrekkingen met Rusland en Oost-Europa. Geen van de nieuwe lidstaten heeft
                               historische koloniale banden. De lidstaten die intensieve relaties onderhouden
                               met landen aan de Middellandse Zee, in Afrika, Latijns Amerika en de Stille
                               Zuidzee, moeten rekening houden met een relatieve afname van eu-aandacht
                               voor deze regio’s (Whitman 1999: 144). Tegelijk zal met de dreiging van massale
                               immigratie, terrorisme en de proliferatie van massavernietigingswapens wel
                               aandacht moeten blijven uitgaan naar het Middellandse-Zeegebied. Het zal moei-
                               lijk zijn om conflicterende prioriteiten met elkaar te verzoenen.
                               In een eu van 25 of meer lidstaten, waarin elk land eigen belangen, prioriteiten en
                               gevoeligheden heeft, zal de besluitvorming hoe dan ook moeizamer verlopen,
                               zeker bij voortzetting van de huidige consensuscultuur. Met een dermate groot
                               aantal lidstaten rond de tafel neemt de noodzakelijke hoeveelheid onderlinge
                               communicatie sterk toe, waardoor onderhandelingen over beleidsvoorstellen veel
                               meer tijd in beslag zullen nemen. Daarnaast is bij elk vraagstuk het aantal visies
                               op wat de rol van de Unie zou moeten zijn groter, hetgeen impasses waarschijn-
                               lijker maakt. Hoewel een zekere europeanisering van nationale standpunten
                               verwacht mag worden en tot op zekere hoogte al waarneembaar is (nationaal
                               beleid is al niet meer zo idiosyncratisch als vroeger), verloopt dit proces zeer traag
                               en denken lidstaten nog steeds zeer verschillend over diverse vraagstukken.
                               De diversiteit aan nationale oriëntaties, culturen en standpunten moet als blij-
                               vend worden beschouwd en nationale reflexen zullen een belangrijke factor in
                               het Europese buitenlands beleid blijven. Als het principe van unanimiteit domi-
                               nant blijft, kunnen lidstaten met een eigenzinnig buitenlands beleid eenvoudig
                               de besluitvorming blokkeren. Zolang lidstaten kunnen vasthouden aan een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 148 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 149 ======================================================================

<pre>                                                 het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
beleid dat uitsluitend hun eigen belang dient, staat dit de ontwikkeling van een
gemeenschappelijk beleid in de weg.
In de Europabrede Unie zal de kloof tussen grote en kleine lidstaten groter zijn,
omdat de meeste nieuwe lidstaten klein tot zeer klein zijn. Het onderscheid
tussen grote en kleine lidstaten op het terrein van het gbvb is van groot belang en
vormt dikwijls een bron van conflict. De voorkeuren van grote lidstaten, met
name die van de ‘grote drie’ (het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Frankrijk),
hebben veel meer gewicht dan die van de kleinere spelers. Dit is niet zozeer het
gevolg van hun stemgewicht in de Raad – er wordt immers nauwelijks gestemd
en iedere lidstaat heeft een veto – maar wel van hun financiële, diplomatieke en
militaire middelen en niet in de laatste plaats hun voormalige grootmachtstatus.
Zo hebben in het bijzonder de grote lidstaten de neiging om zich in tijden van
crisis op te werpen als belangenbehartiger namens de Unie. Dit werd treffend
geïllustreerd in de nasleep van de aanslagen op 11 september, toen het Belgische
voorzitterschap en de grote eu-landen over elkaar heen buitelden in dadendrang.
Grote lidstaten kunnen gefrustreerd raken door het vermogen van kleine lidsta-
ten om consensus te blokkeren en daarmee een snelle en adequate reactie op een
internationale gebeurtenis te hinderen. Hiermee is de kans groot dat zij vaker hun
toevlucht nemen tot ad hoc-optreden buiten de eu om (Allen 1998: 117).                                  145
De gelijktijdige participatie van eu-lidstaten in intergouvernementele multilate-
rale organisaties – zoals bijvoorbeeld de ovse –kan de perceptie van de eu als
eenheidsblok verzwakken als de lidstaten er niet in slagen met één stem te spre-
ken. Het relatieve gewicht van de Unie in internationale fora neemt fors toe en
daarmee wordt ook de ‘consensusbonus’ belangrijker. Niettemin kan het coördi-
neren van standpunten binnen bredere multilaterale organisaties lastiger worden.
Het risico dat een lidstaat een afwijkend standpunt inneemt en zich niet commit-
teert, neemt toe, waardoor een domino-effect kan ontstaan. Op het moment dat
één lidstaat uit de pas loopt, zullen ook andere lidstaten sneller geneigd zijn zich
niet meer aan de ‘bijna’-consensus te committeren (Strömvik 1998: 6).
Een voorwaarde voor het ontwikkelen van een geloofwaardig evdb is het kunnen
accommoderen van de verschillende nationale veiligheidsculturen. Een belangrijke
kloof in dit verband is die tussen bondgenootschappelijke en (post)neutrale lid-
staten. Hoewel deze tegenstelling haar scherpste kantjes verliest, zal zij van
invloed blijven op de verdere ontwikkeling van het evdb. Zo speelt bijvoorbeeld
de vraag onder welke omstandigheden de eu bereid zal zijn een militaire operatie
te starten. De bereidheid om bij te dragen aan militaire operaties hoog in het
geweldsspectrum verschilt sterk per lidstaat. Bij gebrek aan Europese overeen-
stemming liggen ad hoc-coalities binnen navo- of vn-verband meer voor de hand.
De Midden- en Oost-Europese kandidaat-lidstaten hebben over het algemeen een
sterkere pro-Atlantische oriëntatie, omdat zij in de navo (lees: de vs) de enige
geloofwaardige veiligheidsgarantie zien. Daarnaast zullen de neutralen niet
akkoord gaan met een operatie zonder mandaat van de vn-Veiligheidsraad,
terwijl een dergelijk mandaat voor andere lidstaten wellicht niet altijd is vereist.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 149 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 150 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               Een grote uitdaging voor de eu is het bijeenbrengen van voldoende militaire
                               capaciteiten om de gestelde doelen ten aanzien van de Petersbergtaken te verwe-
                               zenlijken. Ondanks het feit dat de lidstaten (en de meeste kandidaat-lidstaten)
                               voldoende aantallen troepen hebben toegezegd om aan de numerieke Helsinki-
                               hoofddoelstelling te voldoen, zijn er nog grote tekortkomingen op gebieden als
                               strategisch transport, communicatiemiddelen, commandovoering en inlichtin-
                               gencapaciteit. De eu zal nog lange tijd afhankelijk blijven van middelen, structu-
                               ren en expertises die zijn opgebouwd binnen de navo. Er zijn enorme verschillen
                               in militaire capaciteit tussen de lidstaten. De meeste lidstaten hebben krijgsmach-
                               ten die zijn toegerust voor landsverdediging door dienstplichtigen, terwijl crisis-
                               management juist inzet op afstand van vrijwillige beroepsmilitairen vergt.
                               Daarnaast moet de kloof worden gedicht tussen de ambitie om de meest veeleis-
                               ende crisisinterventies te kunnen uitvoeren en het in Helsinki vastgestelde aantal
                               van 50.000-60.000 man.
                    5.4        vormen van governance voor een meer sl agvaardig
                               gbvb
                               Deze paragraaf beoordeelt diverse vormen van governance voor een meer slag-
146                            vaardig gbvb in de Europabrede Unie. De noodzaak van een daadkrachtiger en
                               eenduidiger gbvb voor de eu is nauwelijks betwist. De interne en externe vraag
                               naar een samenhangend en geloofwaardig gbvb wordt steeds groter.
                               Tegelijk wordt het lastiger overeenstemming te bereiken over het gemeenschap-
                               pelijke beleid in een eu van 25 of meer lidstaten met uiteenlopende nationale
                               prioriteiten, standpunten en gevoeligheden. Waartoe dit beleid zich precies zou
                               moeten uitstrekken en hoe het beleid tot stand moet komen, is nog allerminst
                               uitgekristalliseerd. De bereidheid van lidstaten om bevoegdheden aan Europese
                               instellingen over te dragen, zal ook in de nabije toekomst waarschijnlijk gering
                               blijven. De haalbaarheid van het invoeren van (onderdelen van) de communau-
                               taire methode voor het gbvb blijft hiermee beperkt. Daarom is het van belang
                               tevens (varianten van) de open coördinatiemethode en vormen van nauwere
                               samenwerking te beoordelen op hun effectiviteit, haalbaarheid en legitimiteit.
                    5.4.1      een meer coherent gbvb
                               Door de vereiste van consensus worden politiek gevoelige kwesties vaak niet
                               binnen het eu-kader aangepakt. Zo bleef de Unie door gebrek aan consensus
                               noodgedwongen afzijdig toen de vs het Anti-Ballistic Missile-verdrag opzegden.
                               Juist op momenten waar het erom gaat, weet de Unie de voordelen van collectief
                               optreden niet te benutten. Dit wordt gecompliceerd door het ontbreken van
                               heldere ideeën over wat tot de werkingssfeer van het gbvb en wat tot het nationale
                               domein behoort. De verdragsdoelstellingen van het gbvb zijn erg algemeen gefor-
                               muleerd en laten te veel ruimte voor een vrije invulling.7 Een nadere omschrijving
                               van de onderliggende doelstellingen en van de werkingssfeer van het gbvb zou de
                               toekomstige samenwerking kunnen bevorderen. Samenwerking op het terrein
                               van het gbvb is niet goed mogelijk zonder overeenstemming over strategische
</pre>

====================================================================== Einde pagina 150 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 151 ======================================================================

<pre>                                                het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
doeleinden. Het gbvb moet zijn gebaseerd op de doelstellingen van de Unie,
moet zich richten op de bescherming van de economische en politieke belangen
van de Unie en dient zich in te zetten voor de waarden die aan de Unie ten grond-
slag liggen. Het opstellen van een strategisch concept, waarin wordt weergegeven
wat deze gemeenschappelijke belangen en waarden van de Unie zijn, behoort tot
de mogelijkheden. Hoewel het veel inspanning zal kosten om het op het hoogste
politieke niveau eens te worden over een dergelijk document en de bereidheid tot
samenwerking ten aanzien van een bepaald vraagstuk toch het resultaat blijft van
politieke wil, kan het onderschrijven van gemeenschappelijke waarden en belan-
gen een beroep op nationale belangen ontmoedigen. Een ander argument is dat
het de Unie momenteel ontbreekt aan een Europabreed debat over de uitgangs-
punten van het gbvb. Daarom zou jaarlijks in de Europese Raad, en vervolgens in
het Europees Parlement, een debat moeten worden gewijd aan de strategische
uitgangspunten van het gbvb.
Er is nog een ander argument voor een nadere omschrijving van de doelstellingen
van het gbvb. Het brede scala van instrumenten voor crisisbeheersing waarover
de eu beschikt, vraagt om een strategische benadering. Die instrumenten lopen
uiteen van handel en hulpbeleid, economische ondersteuning, juridische samen-
werking, associatieakkoorden tot de belofte van het eu-lidmaatschap.                                   147
Geen enkele andere organisatie heeft een zo uitgebreid instrumentarium ter
beschikking om de stabiliteit te bevorderen, maar in de praktijk heeft de eu
moeite om er de voordelen van te plukken. De Unie kan haar internationale rol
slechts doeltreffend vervullen door alle haar ten dienste staande middelen in
onderlinge samenhang te benutten ter uitvoering van een duidelijke politieke
strategie. Zij heeft langdurige diplomatieke en politieke betrekkingen met bijna
alle landen in de wereld, maar is te terughoudend in het gebruiken van de eigen
economische en financiële invloed (soft power) voor strategische doeleinden.
Een eigen, samenhangende benadering die is gericht op preventieve maatregelen
voor de lange termijn – naast vormen van dwang – zou deel moeten uitmaken
van een dergelijke strategie.
Redenen te meer voor een nadere formulering van de strategische uitgangs-
punten van de Unie zijn de ontwikkeling van een militaire capaciteit voor crisis-
beheersingsoperaties en de gevolgen van 11 september. De functionele ontwikke-
ling van het evdb gaat snel en de politieke ontwikkeling van het gbvb blijft
daarbij achter. Zonder duidelijk voor ogen te hebben wat de eu militair wil berei-
ken, loopt zij het risico het paard achter de wagen te spannen. Een strategisch
concept kan een brug slaan tussen de Europese militaire capaciteit en de politieke
ambities die aan het evdb ten grondslag liggen. Het kan als politiek richtsnoer
dienen voor de militaire planning van de Helsinki-hoofddoelstelling. In een
dergelijk document kunnen de volgende onderwerpen aan de orde komen
(Van Staden et al. 2000: 37):
• de omstandigheden waaronder de Europese militaire middelen worden inge-
    zet;
• het geografische bereik van zulke militaire acties;
</pre>

====================================================================== Einde pagina 151 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 152 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               •   de soort operaties die de eu kan uitvoeren;
                               •   hoe zulke operaties worden uitgevoerd;
                               •   de verhouding tot (inzet van) de recente navo-reactiemacht.
                               Een groot probleem hierbij is dat de lidstaten fundamenteel van mening verschil-
                               len over dit soort vragen, hetgeen de politieke haalbaarheid ernstig beperkt.
                               De Hoge Vertegenwoordiger zou, gesteund door de Commissie en na overleg met
                               het Europees Parlement, een voorstel voor een dergelijk document kunnen doen
                               waarover de Europese Raad vervolgens een besluit neemt.
                    5.4.2      meer institutionele s ynergie
                               Door de incrementele ontwikkeling van de Unie en de kloof tussen de economi-
                               sche en de politieke integratie wordt de institutionele structuur voor het buiten-
                               lands beleid van de eu nog steeds gekenmerkt door interinstitutionele concur-
                               rentie in plaats van synergie. In het wetenschappelijke debat is er een zekere
                               consensus over de noodzaak voor meer betrokkenheid van de Europese Commis-
                               sie bij de voorbereiding en uitvoering van het gbvb, teneinde het totale instru-
                               mentarium voor het externe beleid samenhangender en effectiever in te kunnen
148                            zetten. Momenteel zijn de diplomatieke taken en het financieel-economische
                               instrumentarium ondergebracht bij twee verschillende functionarissen.
                               De Hoge Vertegenwoordiger voor het gbvb kan verklaringen doen uitgaan,
                               dialogen onderhouden en bijeenkomsten beleggen, maar hij heeft nauwelijks
                               beleidsinstrumenten tot zijn beschikking. De Commissaris voor de externe
                               betrekkingen beschikt over instrumenten en een aanzienlijk budget, maar heeft
                               niet het mandaat en het politieke gezag om te onderhandelen. De huidige samen-
                               werking tussen Commissaris Chris Patten en Hoge Vertegenwoordiger Javier
                               Solana verloopt weliswaar goed, maar het functioneren van dit systeem mag niet
                               afhankelijk zijn van goede persoonlijke relaties. Het moet kunnen bogen op voor
                               de hand liggende institutionele arrangementen.
                               Een bekend voorstel ter bevordering van de samenhang in het externe beleid van
                               de eu is het samenbrengen van de verantwoordelijkheden van de Hoge Vertegen-
                               woordiger en de Commissaris voor de externe betrekkingen in één functie,
                               mogelijk als vice-voorzitter van de Commissie. Deze functionaris zou het over-
                               zicht over het politieke landschap en de toegang tot de financiële en economische
                               instrumenten in één persoon verenigen. Hoewel een dergelijke ontwikkeling
                               voor de lange termijn aantrekkelijk is, is een fusie van de twee verantwoordelijk-
                               heden op middellange termijn onwerkbaar. De Hoge Vertegenwoordiger ontleent
                               zijn legitimiteit aan zijn koppeling aan de Raad, wat hem in staat stelt op gelijke
                               voet te spreken met bijvoorbeeld de ministers van Buitenlandse Zaken van de
                               Verenigde Staten en Rusland, en de Secretarissen-generaal van de vn en de
                               navo. Als de twee taken zouden worden verenigd in één persoon, zou er een
                               onhoudbare situatie ontstaan, aangezien deze functionaris dan gebonden zou zijn
                               aan de meerderheidsregel die geldt binnen een collegiaal orgaan als de Commissie
                               en tegelijk zeer nauw moet samenwerken met de lidstaten, die de richting van het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 152 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 153 ======================================================================

<pre>                                                het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
beleid bepalen. Het mandaat van de Raad en de gebondenheid aan het collegiali-
teitbeginsel van de Commissie zouden dus tot een loyaliteitsconflict kunnen
leiden. Op deze manier schept het samenvoegen van de twee verantwoordelijk-
heden eerder verwarring dan synergie. Daarnaast zou een double hatting kwesties
die bij de Raad thuishoren in de Commissie introduceren en daarmee de
Commissie degraderen tot uitvoerder van raadsbesluiten. Een ander argument is
dat de lidstaten niet bereid zullen zijn het evdb, behorend tot het takenpakket
van de Hoge Vertegenwoordiger, bij de Commissie onder te brengen. Voor de
korte en middellange termijn kan daarom worden gestreefd naar praktische rege-
lingen om de synergie tussen de twee functies te vergroten. Een meer duidelijke
omschrijving van de mandaten is daarbij geboden. De Hoge Vertegenwoordiger
zou de Commissievergaderingen kunnen bijwonen wanneer het externe optre-
den van de eu op de agenda staat, ook al is hij geen Commissielid. De Commissa-
ris voor de externe betrekkingen neemt gewoonlijk al deel aan de bijeenkomsten
van de Raad voor de externe betrekkingen. De Hoge Vertegenwoordiger en de
Commissaris voor de externe betrekkingen kunnen samenwerken vanaf de stra-
tegische planning tot en met de beleidsnota’s. Zij kunnen de onderlinge coördi-
natie versterken en gezamenlijk deelnemen aan de debatten in het Europees
Parlement.
                                                                                                       149
Het beleidsinitiatief
Het ontbreekt de internationale agenda van de Unie nogal eens aan continuïteit,
doordat iedere voorzitter de neiging heeft om de eigen prioriteiten centraal te
stellen. Zo stelde Finland de ‘Noordelijke Dimensie’ voorop, richtte België de
aandacht meer op Afrika en gaf Spanje voorrang aan het Middellandse-Zeegebied
en Latijns Amerika. De politieke gevoeligheid van het beleidsterrein leent zich
niet voor een initiatiefmonopolie voor de Commissie, zoals in de eerste pijler.
Tegelijk is er behoefte aan meer continuïteit in het programma. De beleidsagenda
van het gbvb laat zich nu eenmaal niet vangen in periodes van zes maanden.
De continuïteit en samenhang van het gbvb zouden erbij gebaat zijn als de lid-
staten de Hoge Vertegenwoordiger in staat stellen beleidsvoorstellen in te
dienen, waar nodig in samenwerking met de Commissaris voor de externe
betrekkingen. Het zou dienstbaar zijn om de Hoge Vertegenwoordiger hiertoe
het formele recht van initiatief te verlenen. Door de Commissie te betrekken bij
het beleidsinitiatief wordt in een vroeg stadium rekening gehouden met de finan-
ciële haalbaarheid en uitvoerbaarheid van het voorstel. Een gezamenlijk voorstel
van de Hoge Vertegenwoordiger en de Commissie zou eventueel door de Raad
kunnen worden aangenomen met gekwalificeerde meerderheid (zie subpar.
5.4.3).
De externe ver tegenwoordiging van de Unie
De externe vertegenwoordiging van de Unie is nog steeds problematisch.
De benoeming van Javier Solana heeft het vraagstuk van ‘wie er namens Europa
spreekt’ maar ten dele opgelost. De eu-vertegenwoordiging bestaat nog steeds
uit delegaties van drie personen en het Trojka-systeem is voor veel derde landen
nog steeds verwarrend. Elke zes maanden spreekt de eu met een andere stem en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 153 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 154 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               onderhandelt een ander namens de hele Unie. Hoewel de Commissie, de Hoge
                               Vertegenwoordiger en het voorzitterschap collectief verantwoordelijk zijn voor
                               een goede samenwerking binnen de Troika, claimen zij alle individueel hun
                               aandeel in het management en de uitvoering van het gbvb (Allen en Smith 2001:
                               99-100). Dit heeft een negatieve terugslag op de internationale invloed van de
                               eu. Vooral als een kleine lidstaat het voorzitterschap vervult, wordt deze door
                               belangrijke eu-partners niet altijd serieus genomen. De zichtbaarheid en de
                               effectiviteit van de eu-diplomatie hebben er baat bij als de Raad de externe verte-
                               genwoordiging delegeert aan de Hoge Vertegenwoordiger, die waar nodig samen-
                               werkt met de Commissaris voor de externe betrekkingen. Wederzijds vertrou-
                               wen in de internationale betrekkingen ontwikkelt zich via persoonlijke contacten
                               die niet elke zes maanden kunnen wijzigen. De Unie kan daarnaast meer gebruik-
                               maken van speciale vertegenwoordigers die onder verantwoordelijkheid van de
                               Hoge Vertegenwoordiger opereren. Deze portefeuilles kunnen betrekking
                               hebben op verschillende regio’s (het Midden-Oosten, Latijns Amerika, het
                               Middellandse-Zeegebied) of op beleidsonderdelen (mensenrechten, minder-
                               heden, enz.). Zij kunnen zo onder de lidstaten worden verdeeld dat rekening
                               wordt gehouden met hun specifieke expertise en oriëntaties.
150                            Het voorzitterschap van de Raad
                               De roulatie van het voorzitterschap leidt tot ondoelmatigheid en veranderlijke
                               prioriteiten. Ieder land heeft zijn eigen prioriteiten en dossiers waarmee het wil
                               scoren. Dit leidt tot overladen agenda’s, halfbakken voorstellen en schijnsuccessen
                               voor het thuisfront. Het schaadt de continuïteit van het externe beleid en schept
                               verwarring bij derde landen. Juist omdat de voorzitter op het terrein van het
                               gbvb (in tegenstelling tot de eerste pijler) het initiatiefrecht heeft, is er hier meer
                               ruimte voor koersverlegging en discontinuïteit. Dit zal in een Unie van 25 of meer
                               lidstaten alleen maar verergeren.
                               Het roulerend voorzitterschap symboliseert de gelijkheid tussen de lidstaten.
                               Het vormt daarnaast een van de waarborgen voor de kleine lidstaten om invloed
                               op de besluitvorming uit te oefenen. Tegelijk heeft het een educatieve functie.
                               Zes maanden het voorzitterschap van de Unie vervullen zorgt voor relevante
                               Europese kennis bij nationale ambtenaren en werkt sterk socialiserend.
                               Ambtenaren en politici worden in die periode ondergedompeld in een Europees
                               bad en zoeken actief mee naar Europese oplossingen. Het voorzitterschap
                               vergroot hun inzicht in Europese besluitvormingsprocessen en versterkt hun
                               netwerken met andere lidstaten en actoren, zoals het Europees Parlement en de
                               Commissie (Schout en Vanhoonacker 2002: 311). Na de uitbreiding van de eu
                               nemen deze voordelen echter af. Tot voor kort was de werklast van het voorzit-
                               terschap wat betreft het gbvb beperkt. Maar dat zal snel veranderen als na de
                               uitbreiding de internationale politieke rol van de eu toeneemt. In een eu van
                               25 lidstaten bekleden lidstaten nog maar eens in de 12 1/2 jaar het voorzitterschap,
                               en kunnen zij dus niet meer terugvallen op eerdere ervaringen. Een permanent
                               centrum in plaats van een steeds wisselende periferie moet het gbvb van leider-
                               schap en input voorzien.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 154 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 155 ======================================================================

<pre>                                                        het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
      Een bekend voorstel is het instellen van een groepsvoorzitterschap, waarbij twee
      lidstaten tegelijk de rol van voorzitter vervullen (bij voorkeur een grote en een
      kleine lidstaat). Dit leidt echter tot praktische en politieke problemen. Het roule-
      rend voorzitterschap kan daarom beter voorlopig worden gehandhaafd, maar de
      taken op het terrein van het gbvb dienen te worden beperkt tot een technisch
      voorzitterschap, meer overeenkomstig de taken op andere beleidsterreinen.
      De voorzitter van de Raad bereidt dan samen met de Hoge Vertegenwoordiger de
      raadsagenda voor, helpt actief zoeken naar consensus, is gastheer en zit de bijeen-
      komst voor. Het beleidsinitiatief en de representatieve taken worden dan echter
      zoveel mogelijk overgelaten aan de Hoge Vertegenwoordiger, in samenwerking
      met de Commissaris voor de externe betrekkingen.
      Het secretariaat van de Raad zou meer middelen moeten hebben om deze taken
      te kunnen ondersteunen. Zo kunnen er meer diplomaten in Brussel worden
      gestationeerd, eventueel via kortetermijncontracten. De personele en financiële
      middelen van de Hoge Vertegenwoordiger zijn momenteel niet in overeen-
      stemming met de omvang van zijn taak en ondermijnt een geloofwaardige en
      proactieve eu-diplomatie ter ondersteuning van de externe beleidsbesluiten.
      Om dit te ondervangen zou de Hoge Vertegenwoordiger een rechtstreeks beroep
      moeten kunnen doen op de diensten van de Commissie en haar delegaties in                                 151
      derde landen. De plannings- en analysecapaciteiten zouden moeten worden
      versterkt en een versterkte ‘beleidseenheid’ zou moeten worden opgezet die
      ten dienste staat van de Hoge Vertegenwoordiger en de Commissie tezamen.
      Daarnaast is het huidige gbvb-budget niet toereikend om de (administratieve en
      niet-administratieve) kosten te kunnen dekken. Het gbvb-budget dient dan ook
      aanzienlijk te worden verhoogd.
5.4.3 een meer effectieve besluit vorming
      Hoewel het eu-Verdrag al enige ruimte biedt voor meerderheidsbesluitvorming,
      blijven de lidstaten streven naar consensus. Nationale gevoeligheden worden
      liever ontzien of via andere wegen gladgestreken. In een Unie van 25 of meer
      lidstaten zal het beginsel van unanieme instemming de besluitvorming over
      gbvb-vraagstukken bijzonder lastig maken. Aangezien het handhaven van de
      consensuscultuur in de Raad zeer ten koste zal gaan van de slagvaardigheid, moet
      er worden nagedacht over het uitbreiden van de mogelijkheden tot meerder-
      heidsbesluitvorming. Dit zou evident de besluitvaardigheid van de Raad vergro-
      ten. Indien besluiten niet meer de wensen van elke individuele lidstaat hoeven te
      weerspiegelen, hoeft het besluitvormingsproces minder tijd in beslag te nemen
      en kan het beleid aan duidelijkheid en kracht winnen. Aan de andere kant kan het
      voor lidstaten bijzonder pijnlijk zijn om op bepaalde terreinen van het gbvb te
      worden overstemd, zeker wanneer dit bij herhaling gebeurt. Dit kan zelfs de
      onderlinge solidariteit tussen de lidstaten en de legitimiteit van het systeem op
      het spel zetten. De politieke gevoeligheid van gbvb-vraagstukken verschilt sterk,
      zodat bij het verbeteren van de besluitvormingsprocedures een gedifferentieerde
      aanpak kan worden gekozen. Bepaalde onderdelen van het gbvb lenen zich beter
</pre>

====================================================================== Einde pagina 155 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 156 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               voor meerderheidsbesluitvorming dan andere. Nagegaan kan worden welke onder-
                               delen daarvoor in aanmerking komen, al is het op voorhand moeilijk aan te geven
                               welke kwesties politiek te gevoelig zijn om daarbij tot stemming over te gaan.
                               Vanuit het oogpunt van de legitimiteit zijn stemmingen niet de meest wenselijke
                               oplossing. Idealiter wordt naar consensus gestreefd. Niettemin is de wrr van
                               oordeel dat de mogelijkheden tot meerderheidsbesluitvorming uitbreiding
                               verdienen. Waar nu reeds meerderheidsbesluitvorming van toepassing is, wordt
                               het aan de discretie van de lidstaten overgelaten of zij wel of niet tot stemming
                               willen overgaan. Zo wordt er in de huidige praktijk vaak naar consensus gestreefd,
                               zelfs waar meerderheidsbesluitvorming al mogelijk is. Uit de ervaringen met de
                               eerste pijler blijkt dat de Raad in werkelijkheid in zeer weinig gevallen stemt en
                               dat alleen al het bestaan van de mogelijkheid daartoe de lidstaten aanmoedigt om
                               tot consensus te komen. De mogelijkheid van meerderheidsbesluitvorming moet
                               daarom worden uitgebreid en moet ook geloofwaardig zijn. Zelfs zonder verdrags-
                               wijziging kan de besluitvormingscapaciteit van de Raad al worden vergroot door
                               vaker tot stemming over te gaan.
                               Er kan worden gedacht aan het invoeren van meerderheidsbesluitvorming voor
152                            gezamenlijke beleidsvoorstellen van de Hoge Vertegenwoordiger en de Commis-
                               saris voor de externe betrekkingen. Het principe hierbij is dat meerderheids-
                               besluitvorming van zijn pijnlijkste consequenties wordt ontdaan wanneer niet de
                               meerderheid zelf, maar een min of meer neutrale actor het beleidsvoorstel formu-
                               leert. Verwacht mag worden dat deze gezamenlijke voorstellen meer zijn geba-
                               seerd op gemeenschappelijke belangen dan specifieke nationale belangen. Er rust
                               in ieder geval geen verdenking van verborgen nationale agenda’s op en beschermt
                               de minderheid op zijn minst iets beter tegen de willekeur van de meerderheid.
                               Meerderheidsbesluitvorming is beter aanvaardbaar als er consensus bestaat over
                               de bredere uitgangspunten van het beleid. Dit beginsel is momenteel vormgege-
                               ven in het instrument van de ‘gemeenschappelijke strategie’. Geïntroduceerd
                               door het Verdrag van Amsterdam heeft het als voornaamste doel om gekwalifi-
                               ceerde meerderheidsbesluitvorming mogelijk te maken. Tot nog toe mist het
                               echter deze uitwerking. In plaats van het instrument als zodanig te schrappen,
                               is het verstandiger om te onderzoeken waarom het instrument zijn doel mist
                               en vervolgens de oorzaken hiervan weg te nemen. De drie bestaande door de
                               Europese Raad aangenomen gemeenschappelijke strategieën (ten aanzien van
                               Rusland, Oekraïne en het Middellandse-Zeegebied) bieden geen houvast voor
                               nieuw beleid. Daarvoor zijn zij te algemeen geformuleerd en vormen zij eerder
                               een codificatie van bestaand beleid dan voornemens voor nieuw beleid. Dit wordt
                               deels verklaard doordat zij geheel openbaar zijn en daarmee van directe invloed
                               zijn op de relatie met het object van de strategie, de landen in kwestie. Daarnaast
                               zijn zij op basis van consensus opgesteld. Hierdoor bevatten zij óf nauwelijks
                               concrete aanknopingspunten voor beleid, óf komen zij geheel niet tot stand.
                               Zo zijn er merkwaardig genoeg geen gemeenschappelijke strategieën ten aanzien
                               van de Balkan, het Midden-Oosten, Moldavië of Wit-Rusland, terwijl deze
</pre>

====================================================================== Einde pagina 156 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 157 ======================================================================

<pre>                                                         het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
      regio’s en landen toch van groot strategisch belang zijn voor de Unie en er binnen
      het gbvb al veel aandacht uitgaat naar deze regio’s. Het met gekwalificeerde
      meerderheid vaststellen van de gemeenschappelijke strategieën zou het instru-
      ment zijn functie ontnemen. Wellicht is het mogelijk om sommige strategieën of
      onderdelen daarvan een vertrouwelijke status te geven. Op die manier kunnen zij
      meer concrete aanknopingspunten voor beleid bevatten, die de relatie met het
      object van de strategie dan niet direct beïnvloeden. Hoewel dit tegen het principe
      van openbaarheid ingaat, moet men zich realiseren dat het hier niet gaat om
      beleid als zodanig, maar om uitgangspunten voor toekomstig beleid. Daarnaast
      hoeven gemeenschappelijke strategieën zich niet te beperken tot geografische
      gebieden, zoals nu het geval is. Niets staat de eu in de weg om ook strategieën ten
      aanzien van bepaalde taken of functies te formuleren (zoals non-proliferatie of
      mensenrechten), op basis waarvan met meerderheid van stemmen nieuw beleid
      kan worden gevormd.
      Lidstaten die ten aanzien van een bepaald vraagstuk een minderheidsstandpunt
      innemen, worden nog altijd beschermd door de zogenoemde ‘noodremclausule’
      van artikel 23, tweede lid, van het eu-Verdrag. De slagvaardigheid van het gbvb
      kan echter zeer worden geschaad als elke lidstaat, zelfs de kleinste, het beleid van
      de hele Unie met een veto kan gijzelen. Handhaving van deze mogelijkheid is                               153
      daarom zeer onverstandig. Om te voorkomen dat lidstaten te zeer in hun natio-
      naal belang worden geschaad, kan een gewijzigde versie van deze clausule in
      principe worden gehandhaafd. Echter, in plaats van iedere lidstaat de mogelijk-
      heid te geven een besluit te blokkeren, kan hen een uitzonderingspositie (opt-
      out) worden verleend. Een opt-out tast het imago van de eu als internationale
      actor minder aan dan wanneer de eu helemaal niet tot een besluit kan komen.
      Om al te frequent en oneigenlijk gebruik van deze voorziening te voorkomen,
      kan het gebruik ervan aan voorwaarden worden gebonden. Een beroep op de
      mogelijkheid tot opt-out zou gepaard moeten gaan met een formele verklaring
      waarin de lidstaat in kwestie aangeeft welk nationaal belang op welke manier
      door het besluit wordt geschonden. Vervolgens kan dit beroep worden getoetst
      door bijvoorbeeld een commissie bestaande uit leden van de verschillende eu-
      instellingen. Een dergelijke toetsing kan niet plaatsvinden op louter juridische
      gronden en zal ook een zekere politieke afweging zijn, maar voorkomt op zijn
      minst een al te lichtzinnig gebruik van de clausule.
5.4.4 gecoördineerd optreden
      Zolang het gbvb buiten de rechtsorde van de Gemeenschap blijft, vallen besluiten
      die zijn genomen in het kader van de tweede pijler niet onder het gemeenschaps-
      recht en zijn zij niet via het Hof van Justitie afdwingbaar (tenzij deze zijn omgezet
      in een verordening, zoals gebruikelijk is bij economische sancties tegen derde
      landen). De Raad zelf ziet toe op de naleving van tweede-pijlerbesluiten.
      Een communautarisering en daarmee juridisering van het gbvb stuit zeer waar-
      schijnlijk op de grens van de politieke haalbaarheid. Lidstaten lijken in het alge-
      meen niet bereid hun buitenlands beleid te laten regelen door gemeenschapsrecht.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 157 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 158 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               Zij behouden het liefst zoveel mogelijk vrijheid om nationale belangen te ver-
                               dedigen (Smith 2001: 80). Daarnaast is het de vraag of juridisering de slagvaar-
                               digheid van het gbvb ten goede komt. Zij zou wel eens zeer weinig of zelfs een
                               averechts effect kunnen hebben. Zij kan de besluitvaardigheid in de Raad aan-
                               tasten, omdat lidstaten terughoudender worden als politieke besluiten juridisch
                               afdwingbaar zijn. Daarnaast ontbreken geloofwaardige sanctiemechanismen op
                               het terrein van het gbvb. Zwaardere sancties dan het onderlinge naming and
                               shaming, zoals het ontnemen van stemrecht, zouden de politieke verhoudingen
                               binnen de Unie te zeer schaden. Wel zijn er mogelijkheden om het toezicht op de
                               naleving van gbvb-besluiten te verbeteren. Zo zou het secretariaat van de Raad,
                               eventueel in samenwerking met de Commissie, jaarlijkse verslagen kunnen
                               publiceren waarin lidstaten met afwijkend beleid expliciet worden genoemd.
                               Hoewel er niets kan worden afgedwongen, kan een gezonde dosis peer pressure in
                               de Raad deze landen op zijn minst dwingen hun afwijkende beleid uit te leggen
                               (Everts 2002: 47). Een beleidsterrein waar een dergelijke procedure kan worden
                               ingevoerd, is het bilaterale hulpbeleid. Lidstaten kunnen voorwaarden afspreken
                               waaraan hulp moet voldoen en elkaar vervolgens de maat nemen over de mate
                               waarin zij aan deze voorwaarden hebben voldaan.
154                            Het gbvb kent onderdelen waar samenwerking is gewenst maar niet totstand-
                               komt vanwege de politieke gevoeligheid van de materie, de betekenis van de
                               nationale soevereiniteit, of nationale belangen. In die gevallen kan worden
                               gestreefd naar zachtere vormen van samenwerking zoals beleidscoördinatie.
                               Het is mogelijk een bepaalde bandbreedte voor het nationale beleid te tolereren
                               (bijvoorbeeld integratie op het niveau van doelstellingen in plaats van concrete
                               gedragsvoorschriften). Op die manier blijven de bevoegdheden voor beleids-
                               voering formeel weliswaar nationaal, maar kent het optreden een graad van geza-
                               menlijkheid waardoor gemeenschappelijke doelen effectiever worden gereali-
                               seerd en de eu een herkenbaar internationaal profiel krijgt. Een goed voorbeeld
                               van een politiek gevoelig beleidsterrein waar een zachtere vorm van samen-
                               werking een aanzienlijke mate van beleidsconvergentie heeft opgeleverd, is het
                               Europese wapenuitvoerbeleid (zie tekstbox 5.1).
                    5.4.5      nauwere samenwerking
                               Het uitgangspunt van formele gelijkheid tussen de lidstaten is dikwijls lastig te
                               verenigen met de materiële ongelijkheid die tussen hen bestaat in termen van
                               omvang en status, geografische positie en speciale relaties met de buitenwereld.
                               Deze ongelijkheid en geopolitieke verschillen brengen vaak ook belangenhete-
                               rogeniteit met zich mee. De verscheidenheid tussen de lidstaten hoeft niet per se
                               een zwakte te betekenen. De diverse relaties tussen de lidstaten en de buiten-
                               wereld kunnen ook een kracht vormen en bijdragen aan een rijk en genuanceerd
                               gbvb. Dit mag er echter niet toe leiden dat het gezamenlijk optreden van de Unie
                               wordt ondermijnd. De oplossing kan dan het toestaan van beleidsflexibiliteit
                               zijn. In een Europabrede en heterogene Unie is er voldoende aanleiding om de
                               ‘voors’ en ‘tegens’ van diverse vormen van flexibiliteit te onderzoeken.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 158 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 159 ======================================================================

<pre>                                                                 het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
Tekstbox 5.1 Het wapenuitvoerbeleid
 Het wapenuitvoerbeleid was van oudsher een bij uitstek nationaal prerogatief. Het verdwijnen
 van de binnengrenzen in 1991 dreigde de praktijk van nationaal wapenuitvoerbeleid te onder-
 graven. Een radicale oplossing in de vorm van een communautair wapenuitvoerbeleid was alleen
 al vanwege de aanzienlijke nationale verschillen in 1991 uitgesloten. Coördinatie op het niveau
 van ‘de grootste gemene deler’ leek het hoogst haalbare. Maar de aanvankelijk weinig ambitieuze
 vorm van consultatieve, gesloten coördinatie heeft zich de afgelopen tien jaar stapsgewijs kunnen
 ontwikkelen tot een betrekkelijk open mechanisme waarin zich enige politieke convergentie afte-
 kent.
 Europese Raadsbesluiten in Luxemburg (1991) en Lissabon (1992) resulteerden in een set criteria
 die iedere eu-lidstaat diende te hanteren bij de nationale afweging om wapenexportvergunningen
 te verlenen. Dat bleek de kiem voor een discussie over de interpretatie en toepassing van deze
 vergunningscriteria (met vragen als ‘wat is een schending van mensenrechten?’, ‘wat is een
 spanningsgebied?’ en ‘wat is een legitieme defensiebehoefte?’). In 1998 werd de Gedragscode
 Wapenuitvoer gemeenschappelijk aanvaard, die een politiek verplichtend kader stelde waar-
 binnen nationaal wapenuitvoerbeleid gevoerd zou dienen te worden.
 Alleen al het bestaan van deze gedragscode structureerde de consultatieve praktijken en leidde                         155
 naar meer transparantie, eu-brede consistentie en spill-over naar naastliggende beleidsterreinen.
 Landen gingen elkaar informeren over vergunningsweigeringen, met de voor de hand liggende
 (maar nog niet gerealiseerde) doelstelling tot een no undercut practice te geraken. In drie jaar tijd
 steeg het aantal gemelde weigeringen met de helft. Het aantal consultaties naar aanleiding van die
 afwijzingen verdubbelde zelfs. Het regime kreeg de neiging tot verbreding naar een aantal niet-
 militaire items, naar multilateralisatie van de tot nu toe bilaterale consultatieprocedures en naar
 het gebruik van Europese standaarddocumentatie en implementatie-instrumenten.
 De gedragscode bleek vervolgens een zekere exportwaarde te hebben. Zij stond model – en met
 haar de eu als unitaire actor – in de Transatlantische Dialoog (tad) (2000), de vn-Conferentie
 over illegale handel in kleine wapens (2001), het overleg met de Associatie van Zuidoost-Aziati-
 sche Naties (asean) en de Europese Economische Ruimte (eer) (2001). Beleidsimitatie kon
 worden waargenomen in de kandidaat-lidstaten en diverse geassocieerde landen. Dit zou op zijn
 beurt weer nieuwe interne eu-convergentie kunnen stimuleren.
 Het onderscheid tussen wapens en niet-wapens leidde tot een interessante dialectiek: de
 verdragsmatige competentie van de Commissie op het gebied van (civiele) goederen voor tweeër-
 lei gebruik (dual use) leidde op enig moment in de jaren negentig tot een stringenter exportregime
 voor bepaalde ‘civiele’ goederen dan voor wapenonderdelen naar ongewenste bestemmingen. Dat
 legitimeerde vervolgens de voorheen taboe verklaarde discussie over wapenhandel in eu-
 verband.
 Deze casus demonstreert dat er institutionele tussenstations zijn op het continuüm dat zich
 uitstrekt van zuivere nationale beleidsconcurrentie tot volstrekte beleidscoördinatie (om voor-
 lopig niet te spreken van beleidscommunautarisering):
</pre>

====================================================================== Einde pagina 159 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 160 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                        •       De geboekte vooruitgang is het gevolg geweest van gesloten in plaats van open coördinatie.
                        •       De vooruitgang is mede het gevolg geweest van transnationalisering: ngo’s (zoals Basic en
                                Saferworld) hebben van onderop bijgedragen aan de marketing van de gedragscode en
                                conceptualisering van thema’s (mensenrechten, kleine wapens en landmijnen, enz.).
                        •       De transnationalisering is op haar beurt een buitenlandspolitiek instrument geworden voor
                                lidstaten door het aangaan van partnerships en subsidiëring van ngo-campagnes (onder
                                andere kleine wapens).
                        •       Het wapenuitvoerbeleid is niet ongevoelig gebleken voor beleidsinjecties uit de eerste en
                                zelfs derde pijler (dual use-goederen, dg iii-bemoeienis met militaire productie, controle
                                op vuurwapens en misdaadbestrijding).
                        De casus toont daarnaast aan dat niet iedere eu-uitbreiding noodzakelijkerwijs ten koste van de
                        effectiviteit hoeft te gaan. In de eerste plaats is de lage inzet van het idee van intergouvernemen-
                        tele coördinatie überhaupt al een gevolg geweest van de beleidsscepsis in de eu-12. De gedrags-
                        code blijkt onder die omstandigheden relatief goed te werken, zelfs in de kandidaat-lidstaten.
                        Ook de aanwezigheid van ‘transnationaliserende factoren’ (kerk, vredes- en mensenrechtenorga-
                        nisaties) in de kandidaat-lidstaten is een positieve conditie. Eerder was dit al gebleken bij de
                        toetreding van de ‘neutrale’ landen halverwege de jaren negentig.
156                     Ook hoeft de uitbreiding de kloof tussen expectations en capabilities (Hill 1993) niet slechts te
                        vergroten. De casus wapenuitvoer voedt zelfs de hypothese dat de kloof smaller kan worden.
                        De verwachtingen waren in 1991 uitgesproken laag, maar successievelijke stapsgewijze kleine
                        uitbreidingen hebben de capaciteitsgroei – uitgedrukt in termen van samenwerking en beleids-
                        convergentie – niet belemmerd en wellicht zelfs aangemoedigd.
                        Hiermee is geïllustreerd hoe de convergentie van beleid zich in de praktijk kan ontwikkelen.
                        Twintig jaar geleden begonnen vanuit een situatie van nationale rivaliserende beleidsautonomie,
                        heeft het wapenuitvoerbeleid zich via een situatie van gecoördineerde nationale autonomie (tien
                        jaar geleden) ontwikkeld naar de huidige situatie, die kan worden getypeerd als een konvooimodel
                        van zachte, semi-gesloten coördinatie. Het konvooi kent dissidenten, maar volgt grosso modo
                        een gemeenschappelijke route op het kompas van de gemeenschappelijke Gedragscode Wapen-
                        exporten. Het bestaat uit nog altijd autonome nationale leden, maar de lidstaten delen steeds meer
                        informatie en consulteren elkaar over de implementatie van overeengekomen beleidscriteria.
                        Hun convergente optreden verleent de eu de kritische hoeveelheid eenheid die een geloofwaardig
                        optreden in de internationale arena vereist.
                                Speciale aandacht bij de beoordeling van flexibele arrangementen gaat uit naar de
                                relatie tussen de ins en de outs. Hierbij zal met name worden gelet op:
                                • de autorisatie: het geven, dan wel verkrijgen van toestemming om tot
                                    nauwere samenwerking over te gaan. Met andere woorden: moeten de buiten-
                                    blijvers de mogelijkheid hebben om de nauwere samenwerking tegen te
                                    houden?
                                • de participatie: kunnen de niet-deelnemers aan de samenwerking invloed
                                    uitoefenen op wat er binnen de samenwerking wordt besloten en kunnen zij
                                    zich op een later tijdstip nog aansluiten?
</pre>

====================================================================== Einde pagina 160 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 161 ======================================================================

<pre>                                                  het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
Beide thema’s moeten vanuit het perspectief van zowel de mogelijke ‘ins’ als de
‘outs’ worden bekeken. De discussie rond nauwere samenwerking wordt vaak
omgeven door de angst van vooral de kleine en middelgrote lidstaten om buiten-
gesloten te worden van (semi-)permanente contactgroepen of directoria van
grote lidstaten, een gevaar dat met name op het terrein van het gbvb sterk wordt
gevoeld. Zonder de mogelijkheid tot ‘gecontroleerde’ en aan voorwaarden gebon-
den beleidsflexibiliteit is er echter een groot risico dat groepjes lidstaten buiten
het eu-kader nauwer gaan samenwerken, zonder garanties voor de buitenblijvers
te bieden. Onder voorwaarden en zonder de interne stabiliteit van de Unie te
schaden, kan meer flexibiliteit de externe zichtbaarheid en invloed van de eu
vergroten, zolang dit optreden uit naam van de Unie als geheel wordt gevoerd.
Constructieve onthouding
Het eu-Verdrag en de praktijk bieden voorbeelden van gedifferentieerde samen-
werking, overigens zowel binnen als buiten het eu-kader. Zo biedt het beginsel
van ‘constructieve onthouding’ een vorm van ad hoc-flexibiliteit (zie subpar. 5.2.3).
Deze voorziening is van toepassing op alle besluiten die eenstemmigheid verei-
sen, dus ook op die besluiten met betrekking tot militaire en defensiekwesties.
Een nadeel van deze voorziening is dat het gebruik ervan lidstaten vrijstaat; niets
weerhoudt hen ervan het besluit te blokkeren. De bruikbaarheid ervan moet zich                           157
in de praktijk nog bewijzen. Vanuit het oogpunt van de legitimiteit betekent dit
wel dat gebruikmaking van constructieve onthouding tegelijk toestemming
impliceert aan de overige lidstaten om het besluit (in kleiner verband) uit te
voeren. De vorm van flexibiliteit die constructieve onthouding biedt, zou ook
van toepassing kunnen worden verklaard op besluiten die met meerderheid van
stemmen worden genomen. Lidstaten die in de Raad worden overstemd, moeten
zich, mits op goede gronden, aan de uitvoeringsverplichting kunnen onttrekken
(zie ook subpar. 5.4.3). Dit zal met name van toepassing zijn op terreinen waar
lidstaten politiek gezien onmogelijk tegen hun wil tot handelen kunnen worden
verplicht, zoals deelname aan crisisbeheersingsoperaties.
Opt-out
Bij de formele opt-out geeft een lidstaat verdragsmatig aan niet deel te nemen aan
een bepaald (sub)beleidsterrein binnen het gbvb. Zo heeft Denemarken bij
protocol vastgelegd niet te zullen deelnemen aan het uitvoeren van beleid op
militair of defensiegebied. Deze vorm van de opt-out die bij verdrag wordt vast-
gelegd, kan ook worden beschouwd als impliciete toestemming voor nauwere
samenwerking, hoewel de politieke druk op de meer terughoudende lidstaat de
vrijwilligheid van het instrument enigszins relativeert. Niettemin beschermen de
formele waarborgen de meer terughoudende lidstaten. De opt-out verhoogt de
slagvaardigheid van de Unie direct doordat de ontwikkeling van een nieuw
beleidsterrein niet langer wordt geblokkeerd en nauwere samenwerking buiten
het eu-kader wordt voorkomen en indirect doordat de terughoudende lidstaten
niet aan de verdere besluitvorming deelnemen.8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 161 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 162 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               Het Verdrag van Nice maakt ‘nauwere samenwerking’ op het terrein van het gbvb
                               mogelijk, zij het slechts ter uitvoering van een gemeenschappelijk optreden of een
                               gemeenschappelijk standpunt. Kwesties met gevolgen op militair of defensie-
                               gebied zijn hiervan uitgesloten. Nauwere samenwerking volgens het verdrag is
                               gebonden aan strenge procedures, die veel aandacht schenken aan de bescher-
                               ming van de buitenblijvers in termen van de autorisatie en de participatie.
                               Hoewel er in principe met meerderheid kan worden besloten tot nauwere samen-
                               werking, geldt ook hier de noodremclausule (art. 23, lid 2 eu-Verdrag), die iedere
                               lidstaat een vetomogelijkheid verschaft. Verder wordt de voorwaarde gesteld dat
                               de samenwerking altijd open moet staan voor de aanvankelijke buitenblijvers en
                               dient de deelname eraan te worden gestimuleerd.
                               Kopgroepen
                               Directoria en contactgroepen spelen al een belangrijke rol bij de beleidsvorming
                               binnen en buiten de eu, zoals de Contactgroep voor de Balkan en de vaste
                               ‘Quint’, een informeel overleg over actuele thema’s tussen vertegenwoordigers
                               van Frankrijk, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Italië en de Verenigde Staten
                               (Gegout 2002). Informeel voor- of tussenoverleg met een kleiner groepje van
                               lidstaten bestaat ook al, getuige bijvoorbeeld het Londen- en Gent-overleg in de
158                            nasleep van 11 september 2001. Deze vormen van nauwere samenwerking zullen
                               in een Europabrede Unie waarschijnlijk nog belangrijker worden, omdat het in
                               klein verband nu eenmaal makkelijker is om consensus te bereiken dan met 25 of
                               meer lidstaten. Maar er is er veel kritiek mogelijk op dergelijke gremia. Ten eerste
                               kunnen ze worden gezien als een ontkenning van het gbvb, omdat ze min of
                               meer het vrije spel der krachten zouden stimuleren, waartegen het gbvb juist
                               bescherming moet bieden. Dat zou duiden op een terugkeer naar de aloude
                               Europese machtspolitiek. Ten tweede stellen deze gremia de solidariteit tussen
                               de lidstaten op de proef. Lidstaten die niet aan het vooroverleg deelnemen,
                               kunnen weigeren bij te dragen aan beleid dat is overeengekomen in de kopgroep.
                               Ten derde schaden ze mogelijk het imago van de Unie als coherente eenheid.
                               Hiertegenover staan echter ook voordelen. Zo kunnen deze groepjes een belang-
                               rijke katalysatorfunctie hebben en de eu-besluitvorming een impuls geven.
                               Als de grote lidstaten hun best doen om het onderling eens te worden, bevorde-
                               ren zij zo de Europese eenheid. Als zij ook nog eens een compromis met belang-
                               rijke derde landen (bijvoorbeeld de Verenigde Staten of Rusland) weten te berei-
                               ken, is dit een belangrijke stap naar eu-brede consensus, die de geloofwaardigheid
                               van de eu naar binnen en naar buiten toe versterkt (Gegout 2002: 340).
                               Hoewel de behoefte aan dergelijke groepjes enigszins terugloopt door het func-
                               tioneren van de Hoge Vertegenwoordiger, lijken zij voorlopig onvermijdelijk en
                               hebben zij ook ontegenzeglijk bepaalde voordelen. Kleine lidstaten zullen
                               moeten accepteren dat grotere lidstaten soms prangende zaken onderling willen
                               bespreken zonder dat alle lidstaten erbij betrokken zijn, vooral bij militaire
                               kwesties. Dit overleg is nodig om beleid te voeren dat momentum behoudt.
                               Niettemin zullen de nadelige aspecten van deze gremia moeten worden beperkt.
                               Dat wil zeggen dat de voorwaarden moeten worden geschapen om de negatieve
</pre>

====================================================================== Einde pagina 162 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 163 ======================================================================

<pre>                                                       het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
      gevolgen van de buitensluiting van overige lidstaten te beperken. Men kan hierbij
      denken aan het laten vertegenwoordigen van de Unie bij dit overleg door een
      vertegenwoordiger van de Hoge Vertegenwoordiger (wat overigens al wel
      gebeurt) of de Commissaris voor de externe betrekkingen. Hierdoor worden
      openheid en transparantie gewaarborgd. Ook kan de agenda van dergelijk overleg
      vooraf bekend worden gemaakt aan de overige lidstaten en kan hen de mogelijk-
      heid worden geboden tot terugkoppeling. Hoewel de directe invloed op het over-
      leg waarschijnlijk beperkt zal zijn, biedt een waarnemersstatus van de eu (zoals
      bijvoorbeeld ook bij de G-7 gebruikelijk is) een minimale garantie voor de niet-
      deelnemende lidstaten.
      Task forces en subgroepen
      De toenemende heterogeniteit aan prioriteiten, expertises en speciale betrekkin-
      gen binnen de eu vragen om accommodatie dan wel om een optimale benutting.
      De historische banden van de verscheidene lidstaten met verschillende regio’s in
      de wereld moeten worden benut als een bron van kracht in plaats van zwakte.
      De aanwezige nationale expertise kan worden aangewend om eu-brede doelen te
      realiseren. De Unie is gebaat bij groepjes lidstaten die namens en via het eu-
      kader opereren. Gespecialiseerde task forces, in de zin van informele coalities die
      nauwer samenwerken op bepaalde beleidsonderdelen, kunnen daarbij helpen.                                159
      Een aantrekkelijke mogelijkheid biedt het vormen van informele ‘subgroepen’
      van lidstaten met een gezamenlijk belang of gedeelde expertise ten aanzien van
      een bepaalde regio waarop het gbvb betrekking heeft, zoals het Middellandse-
      Zeegebied, Zuidoost-Europa, Latijns Amerika, enzovoorts. Deze subgroepen
      kunnen, gebruikmakend van hun specifieke expertise en contacten en in samen-
      werking met de Hoge Vertegenwoordiger, de Commissie, of een speciale eu-
      gezant, het voortouw nemen in het voorbereiden en uitvoeren van beleid ten
      aanzien van deze regio (Keukeleire 2002: 143). Aangezien lidstaten zich niet
      gebonden willen weten aan wat door kleine groepjes is besloten, dienen zij open
      te staan voor andere lidstaten en moet de besluitvormingsautonomie van de Raad
      worden gewaarborgd. Op deze manier maakt de Unie effectiever gebruik van de
      expertise en middelen waarover de lidstaten beschikken en zullen deze meer op
      elkaar worden afgestemd. Bestaande regionale initiatieven, zoals de ‘Council of
      Baltic Sea States’ of het ‘Central European Initiative’ kunnen worden voortgezet
      om de dialoog tussen lidstaten en niet-lidstaten te institutionaliseren.
5.4.6 een meer sl agvaardig evdb
      Het uitvoeren van crisisbeheersingsoperaties
      Het besluit tot een crisisbeheersingsoperatie wordt genomen bij unanimiteit.
      Wel is constructieve onthouding mogelijk, zodat een lidstaat de overige niet
      verhindert een operatie uit te voeren. Met het oog op de verhoging van de slag-
      vaardigheid zou in een eu van 25 of meer lidstaten het vetorecht over crisis-
      beheersingsoperaties kunnen worden opgeheven. Vanuit legitimiteitsoogpunt is
      dit echter niet te billijken voor operaties die hoog in het geweldsspectrum liggen,
      zoals vredesafdwinging. Voor operaties met betrekking tot evacuaties of vredes-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 163 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 164 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               handhaving is een vetorecht minder goed te verdedigen. Daarbij moet dan wel de
                               mogelijkheid tot een uitzonderingsstatus verzekerd zijn, zodat lidstaten niet tot
                               deelname kunnen worden verplicht. Deze constructie lijkt in haar consequenties
                               sterk op die van constructieve onthouding. Het verschil is echter dat deze laatste
                               vorm alleen van toepassing is op besluiten die worden genomen bij unanimiteit,
                               waarbij lidstaten dan wel de mogelijkheid hebben het besluit te blokkeren. In de
                               hier voorgestelde opzet is blokkering van laag in het geweldsspectrum liggende
                               operaties dus niet meer mogelijk.
                               Militaire interventies worden gewoonlijk uitgevoerd door coalities van bereid-
                               willige lidstaten. Het ligt voor de hand dat wanneer de Unie een militaire inter-
                               ventie overweegt, zich een dergelijke groep van bereidwilligen vormt. Het is
                               volstrekt onnodig en waarschijnlijk zelfs contraproductief als elke lidstaat een
                               militaire bijdrage levert. Dit impliceert een vorm van flexibiliteit. De Europese
                               Raad van Feira heeft afgesproken dat er in geval van een door de eu geleide
                               operatie een comité van troepenleveranciers wordt geformeerd dat de dagelijkse
                               leiding over de operatie in handen heeft. Ook niet-eu-lidstaten die troepen leve-
                               ren aan de interventiemacht nemen hieraan deel. Niet-deelnemers worden dus
                               om begrijpelijke redenen van participatie uitgesloten, maar het besluit om een
160                            operatie te starten en te beëindigen wordt genomen door de voltallige Raad.
                               Het ligt voor de hand dat lidstaten die de meeste middelen inzetten ook het
                               meeste te zeggen hebben over de uitvoering van de operatie. Hoewel er geen
                               permanente coalities zijn te verwachten, kan worden verondersteld dat het voor-
                               lopig vaak dezelfde lidstaten zijn die het grootste deel van de militaire inspanning
                               plegen.
                               Bij laagdrempelige operaties, zoals hulp- of evacuatieacties is het zelfs denkbaar
                               dat slechts twee lidstaten de operatie uitvoeren, eventueel ondersteund door
                               collectieve eu-middelen, zoals inlichtingen, hoofdkwartier, transportmiddelen,
                               enzovoorts. Indien een operatie die wordt uitgevoerd door een klein aantal
                               lidstaten de steun krijgt van de Raad en aldus een eu-operatie is, vergroot dit niet
                               alleen de zichtbaarheid van de Unie, maar draagt dat ook bij aan de interne en
                               externe legitimiteit van een operatie (Ortega 2001: 113).
                               Lidstaten kunnen bij elke operatie beslissen of, en zo ja hoeveel troepen en mate-
                               rieel zij daarvoor beschikbaar stellen. De kosten zijn dan volgens het ‘costs lie
                               where they fall’-beginsel voor de deelnemende lidstaten. Hoewel dit begrijpelijk
                               is vanuit gevoelens van nationale soevereiniteit, maakt deze vrijblijvendheid de
                               eu in zekere zin kwetsbaar. Het is daardoor altijd onzeker of de lidstaten bereid
                               zijn bij te dragen aan een operatie in het belang van de eu-25. De financiering van
                               militaire operaties behoeft heldere mechanismen en een juridische verankering,
                               om niet bij elke operatie gesteggel over de financiering te krijgen. Een centraal
                               budget, waaruit de kosten van crisisbeheersingsoperaties aan de participerende
                               lidstaten worden vergoed, vergroot de bereidheid van minder draagkrachtige
                               lidstaten om troepen bij te dragen. Echter, met deze wijze van financiering,
                               waarbij elke lidstaat via een bnp-verdeelsleutel bijdraagt aan de kosten van de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 164 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 165 ======================================================================

<pre>                                                 het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
operatie, is niet gezegd dat er makkelijker tot een operatie zal worden besloten.
Lidstaten die niet willen bijdragen, zullen dan eerder tegenstemmen in plaats
van een opt-out te claimen, omdat zij anders toch via het budget meebetalen
(Limonard 2001: 127). Daarnaast blijkt de kostentoedeling praktisch en politiek
altijd zeer lastig te zijn.
Een meer effectieve Europese militaire planning
Het waarmaken van de Helsinki-hoofddoelstelling vereist een intensivering
van de militaire inspanningen. De niveaus van defensiebestedingen zijn in verre-
weg de meeste lidstaten niet toereikend om de navo- en eu-ambities beide waar
te maken. De politieke haalbaarheid van de noodzakelijke verhoging van de
defensiebudgetten is, mede gezien de beperking die de emu aan de nationale
begrotingen stelt, beperkt. Een groter probleem is echter dat de Europese defen-
siebudgetten zeer ondoelmatig worden besteed. Het planningsproces voor de
Helsinki-hoofddoelstelling is in feite al een variant op de open coördinatie-
methode (Wallace 20o1: 592). Dit proces gaat echter niet gepaard met gezamen-
lijke inspanningen bij de aanschaf van materieel, de training van personeel en
onderzoek en ontwikkeling. De slagvaardigheid van de Unie is op de lange
termijn het beste gediend met een centraal gefinancierde Europese crisisbeheer-
singsmacht, samengesteld uit beroepsvrijwilligers uit de hele Unie onder                                161
Brussels beheer. Met een dergelijke centrale crisisbeheersingsmacht kan de eu
makkelijker overgaan tot een militaire interventie en worden de financiële
inspanningen hiervoor efficiënter besteed. Op de korte en middellange termijn
moet deze optie echter politiek en financieel onhaalbaar worden geacht.
Daarom kan via een bottom-up-benadering (een combinatie van coördinatie op
het gebied van defensieplanning en nauwere samenwerking in de vorm van
grensoverschrijdende programma’s) de efficiëntie van het Europese plannings-
proces ten behoeve van de Helsinki-hoofddoelstelling worden verhoogd.
Aangezien een serieuze verhoging van de Europese defensiebestedingen politiek
niet haalbaar is, moet worden ingezet op een hoger rendement uit de investerin-
gen. Dit kan door de Europese militaire productie en aanschaf alsmede het techno-
logische onderzoek beter af te stemmen op de gezamenlijke behoeften. Daarbij is
taakspecialisatie een vereiste. Zolang iedere lidstaat over een eigen (semi-)volle-
dige krijgsmacht wil beschikken, zal er sprake zijn van onnodige duplicatie. Als
gevolg van deze inefficiënte defensiebestedingen krijgt Europa militair relatief
weinig waar voor zijn geld.9 Lidstaten kunnen (eventueel in groepsverband) over-
gaan tot het ontwikkelen van ‘niche’-capaciteiten. Zij kunnen gezamenlijke
aanschafprogramma’s opzetten en de middelen delen. De eu zou profiteren van
deze taakspecialisatie, zoals bijvoorbeeld het verwijderen van landmijnen.
Er zouden meer multinationale modules of force packages kunnen worden gefor-
meerd die onder meer voor eu-operaties kunnen worden ingezet. Als relatieve
nieuwkomer op militair gebied bevindt de eu zich te midden van talloze bilate-
rale of multilaterale, min of meer spontaan dan wel structureel gevormde mili-
taire samenwerkingsverbanden op militair-technisch, militair-industrieel, of
</pre>

====================================================================== Einde pagina 165 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 166 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               militair-operationeel gebied. Voorbeelden zijn de Western European Armaments
                               Group (weag), de Western European Armaments Organisation (weao), de
                               Organisation Conjointe de Coopération en Matière d’Armement (occar), en de
                               samenwerking tussen de Baltische staten in balbat, het Duits-Nederlandse
                               legerkorps of de marinesamenwerking euromarfor. Sommige daarvan hebben
                               een tamelijk spontaan karakter, andere zijn geformeerd binnen een bestaand
                               kader, zoals de weu. Deze initiatieven kunnen bouwstenen vormen voor de
                               militaire capaciteit van de Unie, maar compliceren evenzeer een straight design.
                               Het feit dat de eu haar plaats moet veroveren, respectievelijk moet optimaliseren
                               binnen een netwerk van bestaande instituties en samenwerkingsverbanden rela-
                               tiveert uiteraard wel de beoordeling van haar uiteindelijke rol, alsook de effectivi-
                               teit en de efficiëntie waarmee de eu die rol kan vervullen. De eu hoeft niet per se
                               in de plaats van al deze organisaties te treden.
                               Mits deze initiatieven van groepjes lidstaten buiten het eu-kader een duidelijk
                               functionele of regionale logica hebben en niet overlappen met eu-beleid is er
                               geen noodzaak om hen in te lijven en de eu-instituties ermee te belasten.
                               Het gaat hierbij vaak om double hatted korpsen die in navo-, vn- of (w)eu-
                               operaties kunnen deelnemen. Indien er wel een duidelijke overlap is tussen de
162                            taken en doelstellingen van de Unie en die van het initiatief in kleiner verband, of
                               het initiatief kan uitmonden in eu-breed beleid (toekomstig acquis), is het
                               wenselijk de samenwerking binnen het eu-kader te organiseren. Dit versterkt
                               niet alleen het internationale imago van de eu als coherente actor, maar biedt ook
                               meer kans op toezicht en participatie voor de aanvankelijk niet aan de samen-
                               werking deelnemende lidstaten. Zo kunnen kaders als de weag, weao en
                               occar, die zich ten doel stellen de Europese militaire technologie, industrie en
                               het onderzoek te stroomlijnen, in de Unie worden opgenomen. Het doel en ook
                               het lidmaatschap van deze organisaties kent veel overlap met dat van de eu.
                               Het is merkwaardig dat nauwere samenwerking tussen twee of meer lidstaten
                               op militair terrein wel is toegestaan in navo of weu-verband (art. 17, lid 4 eu-
                               Verdrag), maar dat de clausules voor nauwere samenwerking voor het gbvb
                               (art. 27 eu-Verdrag) militaire en defensieaspecten hiervan uitzondert, zelfs nu de
                               eu de taken van de weu heeft geïncorporeerd. De slagvaardigheid van het evdb
                               is gediend bij het wegnemen van deze restrictie op nauwere samenwerking.
                    5.5        conclusies en aanbevelingen
                               Een geloofwaardig en samenhangend gbvb/evdb is een onmisbaar element voor
                               een Europabrede Unie. Zowel vraagstukken van regionale stabiliteit en veiligheid
                               als de gevolgen van globalisering vragen om een prominentere internationale rol
                               voor de eu. De Europese Unie beslaat straks het grootste deel van het Europese
                               continent en zal grenzen aan regio’s die instabiel zijn. Rusland en Oost-Europa,
                               de Kaukasus, het Midden-Oosten en het Middellandse-Zeegebied vragen om
                               beleid ter bevordering van de democratie, de rechtsstaat en de omgang met
                               minderheden, in het belang van grotere politieke stabiliteit en economische voor-
                               spoed in de Europese periferie. Daarnaast heeft de Unie mondiale economische
</pre>

====================================================================== Einde pagina 166 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 167 ======================================================================

<pre>                                                 het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
belangen en onderhoudt zij relaties met bijna alle landen in de wereld. Gezien het
enorme economische en politieke gewicht van de Unie, ook binnen bredere
multilaterale regimes, zullen zowel individuele lidstaten als derde landen en
internationale organisaties dikwijls een beroep doen op de Unie om haar collec-
tieve invloed in te zetten voor politieke en veiligheidsdoeleinden. Ook op militair
terrein zal de Unie worden gevraagd om een rol op zich te nemen die meer in
overeenstemming is met haar gewicht.
De toenemende omvang van de Unie betekent echter niet automatisch dat zij een
assertiever buitenlands en veiligheidsbeleid zal kunnen voeren. Het zal moeilijk
zijn om de uiteenlopende oriëntaties, zorgen en prioriteiten van de lidstaten op
het gebied van het gbvb te accommoderen in een gemeenschappelijk beleid.
Zo hebben de Baltische staten duidelijk andere veiligheidsbelangen dan bijvoor-
beeld Groot-Brittannië en legt Roemenië andere prioriteiten in het buitenlands
beleid dan Nederland. Nu het voorzitterschap van de Unie ook nog eens langzamer
zal rouleren en lidstaten het voorzitterschap straks nog maar eenmaal per 121/2
jaar zullen vervullen, moeten nieuwe manieren worden gezocht om de uiteenlo-
pende oriëntaties en prioriteiten een plaats te geven in een gemeenschappelijk
beleid. Ook de besluitvorming op het terrein van het gbvb zal met 25 of meer
lidstaten erg lastig worden. Niet alleen vereisen onderhandelingen met zoveel                           163
lidstaten veel meer onderlinge communicatie en kunnen bijeenkomsten erg lang
gaan duren, ook zijn er meer verschillende opvattingen over wat het beleid van
de Unie zou moeten zijn. Indien het gbvb uitsluitend totstandkomt op basis van
consensus en de lidstaten hun eigen belangen blijven beschermen, zal de Unie op
veel terreinen onzichtbaar blijven, juist waar zij geacht wordt haar collectieve
invloed aan te wenden. Het onvermogen om tijdig een adequate collectieve
beleidsreactie te formuleren op internationale gebeurtenissen kan met name de
grootste lidstaten ertoe bewegen om buiten de kaders van de Unie op te treden,
mogelijk in een ad hoc-coalitie met gelijkgestemde derde landen. Dit is zeer
schadelijk voor het internationale imago van de Unie als coherente actor en
ondergraaft haar collectieve politieke invloed in de wereld. Ook het waarmaken
van de uitgesproken ambitie om de internationale rol van de Unie te versterken
door middel van het evdb zal een grote opgave blijken. Niet alleen zijn er veel
meer militaire inspanningen nodig dan de meeste lidstaten bereid lijken te doen,
ook lopen de veiligheidsculturen van de lidstaten nogal uiteen en zal het moeilijk
zijn om het eens te worden over de voorwaarden waaronder de eu een crisis-
beheersingsoperatie hoog in het geweldsspectrum zal starten.
De wrr pleit ervoor dat de werkingssfeer van het gbvb wordt verduidelijkt en de
gemeenschappelijke belangen en doelstellingen van de Unie op dit terrein nader
worden omschreven. Dit zal het beroep van lidstaten op nationale belangen
ontmoedigen en kan als richtsnoer dienen voor de planning voor een Europese
crisisbeheersingsmacht. Ook kan een heldere politieke strategie bijdragen aan een
samenhangende en effectievere inzet van het brede palet aan instrumenten waar-
over de Unie beschikt. Een dergelijke strategie zou kunnen worden opgenomen
in een document (bijvoorbeeld als ‘strategisch concept’) dat bij voorkeur jaarlijks
</pre>

====================================================================== Einde pagina 167 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 168 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               door de Raad en het Europees Parlement ter discussie wordt gesteld. Dit dient
                               tevens een Europabreed debat over de doelstellingen van het gbvb te stimuleren.
                               Om de coherentie in het externe beleid van de Unie te bevorderen, met name de
                               afstemming tussen de diplomatieke inspanningen en het financieel-economische
                               instrumentarium, is een hechtere samenwerking tussen de Hoge Vertegenwoordi-
                               ger voor het gbvb en de Commissaris voor de externe betrekkingen noodzakelijk,
                               vooral met betrekking tot het initiëren van beleid en het extern vertegenwoordigen
                               van de Unie. Een samenvoeging van deze twee verantwoordelijkheden bij één
                               functionaris is onwerkbaar, aangezien deze persoon zowel aan het mandaat van
                               de Raad als aan het collegialiteitbeginsel van de Commissie gebonden zou zijn.
                               De wrr pleit ervoor om de beleidsinitiërende en representatieve taken zoveel
                               mogelijk te delegeren aan de Hoge Vertegenwoordiger, waar nodig in samen-
                               werking met de Commissaris voor de externe betrekkingen. De taken van het
                               roulerend voorzitterschap kunnen worden beperkt tot een technisch voorzitter-
                               schap, vergelijkbaar met de taken in de eerste pijler. In een eu van 25 0f meer
                               lidstaten nemen de voordelen van het roulatiesysteem op het terrein van het
                               gbvb verder af, terwijl de nadelen steeds meer op de voorgrond treden.
164                            De handhaving van de consensuscultuur in de Raad op alle onderdelen van het
                               gbvb zal onvermijdelijk leiden tot een verzwakking van het handelingsvermogen.
                               De wrr pleit voor verruiming van de mogelijkheden tot meerderheidsbesluit-
                               vorming, zonodig met een gedifferentieerde aanpak (waarbij het besluitvor-
                               mingsregime varieert per beleidsonderwerp). Mogelijk kunnen voorstellen van
                               de Hoge Vertegenwoordiger en de Commissaris voor de externe betrekkingen
                               gezamenlijk met gekwalificeerde meerderheid worden vastgesteld.
                               Daarnaast acht de wrr het zinvol om de tot nog toe onbevredigende werking van
                               de gemeenschappelijke strategie te onderzoeken en haar een tweede kans te
                               geven als instrument ter bevordering van de besluitvaardigheid.
                               Indien samenwerking of convergent optreden wenselijk is op politiek gevoelige
                               terreinen die nauw verbonden zijn met de betekenis van nationale soevereiniteit,
                               kan worden gekozen voor een ‘zachte’ vorm van integratie. Coördinatie kan een
                               onverwachte en niet te onderschatten mate van beleidsconvergentie tot stand
                               brengen op een wijze die voor de lidstaten acceptabel is, zoals de casus over het
                               wapenuitvoerbeleid illustreert. In plaats van juridisch bindende besluiten kiest
                               men voor het toestaan van een bepaalde bandbreedte voor nationaal beleid, het
                               formuleren van gezamenlijke doelstellingen in plaats van concrete gedrags-
                               normen en meer informele vormen van onderling toezicht (peer pressure).
                               Een dergelijke bottom-up-aanpak is ook denkbaar ten aanzien van bilaterale hulp-
                               programma’s aan derde landen en militaire planning, waaronder de aanschaf en
                               productie van wapens, onderzoek en ontwikkeling en werving en training van
                               personeel. Centrale organen als het Raadssecretariaat of de Commissie kunnen
                               jaarlijks rapportages opstellen waarin de lidstaten met een duidelijk afwijkend
                               beleid worden aangesproken en hun gedrag moeten verantwoorden tegenover
                               hun medelidstaten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 168 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 169 ======================================================================

<pre>                                                  het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
In een Europabrede Unie zou het uitgangspunt dat alle lidstaten in dezelfde mate
moeten deelnemen aan hetzelfde beleid de slagvaardigheid van het gbvb
verzwakken. Met de onderlinge materiële verschillen zal op een creatieve manier
moeten worden omgegaan die het gbvb versterkt in plaats van verzwakt. Door
vormen van nauwere samenwerking aan voorwaarden te binden, kan de Unie er
als geheel de vruchten van plukken. Vanuit het perspectief van de legitimiteit
dient de nauwere samenwerking rekening te houden met de belangen van niet-
deelnemende lidstaten. Dit kan bijvoorbeeld door hen een stem te geven in het
besluit tot het instellen van de nauwere samenwerking en de mogelijkheid te
geven om toezicht te houden of zelfs invloed uit te oefenen tijdens de nauwere
samenwerking en zich daar later alsnog bij aan te sluiten. De huidige arrange-
menten voor nauwere samenwerking op het terrein van het gbvb, zoals de ad
hoc-vorm van de constructieve onthouding, de formele opt-out bij verdrag en de
clausules voor nauwere samenwerking in het verdrag, bieden zoveel garanties aan
de buitenblijvers, dat zij het gebruik van nauwere samenwerking kunnen blokke-
ren. De wrr meent dat arrangementen voor flexibele beleidsdeelname binnen de
Unie moeten worden versoepeld om initiatieven tot nauwere samenwerking
buiten het kader van de eu om te ontmoedigen. Zo dient het recht op een veto
over nauwere samenwerking te worden opgeheven.
                                                                                                         165
Contactgroepen tussen een aantal grote lidstaten en belangrijke derde landen
kunnen worden toegestaan, mits de overige lidstaten voldoende worden geïnfor-
meerd en de Unie op zijn minst een waarnemersstatus bij het overleg heeft,
bijvoorbeeld door deelname van de Hoge Vertegenwoordiger voor het gbvb.
Subgroepen van lidstaten met specifieke gedeelde expertise of belangen ten
aanzien van een bepaald beleidsonderwerp of geografische regio waarop het
gbvb zich richt, kunnen nauwer samenwerken met betrekking tot het beleids-
initiatief of de beleidsuitvoering. Onder de voorwaarde dat deze samenwerking
openstaat voor andere lidstaten en de besluitvormingsautonomie van de Raad
gerespecteerd blijft, zal dit bijdragen aan de slagvaardigheid van het gbvb.
Prioritaire regio’s zullen op deze manier permanente aandacht hebben, in plaats
van dat de eu-aandacht zich elk nieuw voorzitterschap op een andere regio of
ander beleidsinhoudelijk thema richt. Militaire interventies kunnen worden
uitgevoerd door coalities van bereidwillige lidstaten, zolang de voltallige Raad
het mandaat daartoe geeft. De grensoverschrijdende samenwerking op het
terrein van militaire planning dient worden gestimuleerd om de beschikbare
capaciteiten voor de Europese crisisbeheersingsmacht te vergroten. De beperkin-
gen in het verdrag ten aanzien van nauwere samenwerking op militair en defen-
siegebied dienen hiertoe te worden opgeheven.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 169 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 170 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                    noten
                    1
                               Dit verdrag werd in 1948 ondertekend door Frankrijk, Groot-Brittannië en de
                               Benelux-landen en voorzag onder andere in een ‘collectieve zelfverdediging’ van
                               de verdragssluitende staten. De West-Europese Unie (weu), die ontstond door
                               aanpassing van het verdrag, werd in de context van de Koude Oorlog volledig
                               overschaduwd door de navo en leidde tot de totstandkoming van het Verdrag
                               van Maastricht een min of meer slapend bestaan.
                    2
                               De weu heeft voor de eu drie operaties uitgevoerd, te weten: een politiemissie
                               in Mostar, politiesamenwerking in Albanië en een ontmijningsoperatie in
                               Kroatië.
                    3
                               Volgens de laatste Eurobarometer (Europese Commissie 2002d) is 64 procent van
                               de Europese burgers voorstander van een Gemeenschappelijk Buitenlands en
                               Veiligheidsbeleid en 71 procent van een gemeenschappelijk veiligheids- en defen-
                               siebeleid. In de voorgaande jaren was deze steun zelfs nog een fractie hoger, wat
                               duidt op een langdurige en stabiele steun voor een buitenlands- en veiligheids-
                               politieke rol voor de eu.
                    4
                               Een heldere taakverdeling tussen het coreper en het copo heeft het Verdrag
166                            van Maastricht echter niet gegeven.
                    5
                               Waar gemeenschappelijke standpunten de aanpak van de Unie ten aanzien van
                               een bepaalde kwestie bepalen, kunnen gemeenschappelijke optredens sterk
                               verschillen naar inhoud, wijze van implementatie en geadresseerde (de hv of een
                               speciale gezant, de Commissie, de lidstaten, maar meestal de Unie). Zij kunnen
                               een algemene doelstelling formuleren ten aanzien van de ondersteuning van de
                               democratische ontwikkeling in een bepaald land, maar ook een specifieke actie
                               verlangen, zoals de ontruiming van het Peterselie-eiland, assistentie bij mijn-
                               opruiming of de wederopbouw van een geloofwaardige politiemacht in Albanië.
                    6
                               coreu staat voor Correspondence Européenne, en behelst een telexnetwerk
                               tussen de nationale buitenlandministeries, de Commissie en het Raads-
                               secretariaat.
                    7
                               Deze doelstellingen luiden:
                               • de bescherming van de gemeenschappelijke waarden, de fundamentele belan-
                                   gen, de onafhankelijkheid en de integriteit van de Unie, conform de beginse-
                                   len van het Handvest van de Verenigde Naties;
                               • de versterking van de veiligheid van de Unie in alle opzichten;
                               • de handhaving van de vrede en versterking van de internationale veiligheid
                                   overeenkomstig de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties,
                                   alsmede de beginselen van de Slotakte van Helsinki en de doelstellingen van
                                   het Handvest van Parijs, met inbegrip van die betreffende de buitengrenzen;
                               • de bevordering van de internationale samenwerking;
                               • de ontwikkeling en versterking van de democratie en de rechtsstaat, alsmede
                                   eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 170 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 171 ======================================================================

<pre>                                                 het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
8
  Overigens is de participatiestatus van lidstaten met een opt-out onduidelijk.
  De stem van Denemarken gaf de doorslag bij de verkiezing van de Finse voor-
  zitter van het Militair Comité, tot grote woede van de Italianen, die de andere
  kandidaat leverden.
9
  Dikwijls wordt gerefereerd aan het feit dat de Europese defensiebestedingen
  60 procent van de Amerikaanse bestedingen bedragen, maar dat Europa slechts
  15 procent van de Amerikaanse militaire output kan leveren.
                                                                                                        167
</pre>

====================================================================== Einde pagina 171 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 172 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
168
</pre>

====================================================================== Einde pagina 172 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 173 ======================================================================

<pre>                                         de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken
6   de samenwerking op het gebied van
    justitie en binnenl andse zaken
6.1 inleiding
    De Europese samenwerking inzake Justitie en Binnenlandse Zaken (jbz) is sinds
    het bescheiden begin in de jaren zeventig van de vorige eeuw sterk geïntensiveerd
    en geformaliseerd. Met name in het afgelopen decennium volgden de ontwikke-
    lingen elkaar snel op. De samenwerking startte met het intergouvernementele
    overleg in de zogeheten Trevi-groep. Een eerste mijlpaal bereikte de jbz-samen-
    werking in 1992, toen zij werd geformaliseerd als derde, intergouvernementele
    pijler van de Europese Unie. Een verdere intensivering van de samenwerking
    kwam tot stand bij het Verdrag van Amsterdam in 1997, dat de handhaving en
    ontwikkeling van een ‘ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid’
    (rvvr) als centrale verdragsdoelstelling vastlegde, delen van de jbz-samen-
    werking naar de eerste, communautaire pijler verplaatste en de Schengen-samen-
    werking binnen het kader van de Europese Unie bracht. Ondanks deze aanzien-
    lijke ontwikkeling kan niet worden gesteld dat jbz-samenwerking eenvoudig van
    de grond is gekomen. De lidstaten verschilden sterk van mening over de nood-                          169
    zaak en diepte van Europese integratie op dit terrein. Deze verschillen hebben
    geleid tot spanningen, vertragingen, impasses en fragmentatie van de jbz-samen-
    werking. Met de komende uitbreiding zal de diversiteit in opvattingen en belan-
    gen op het gebied van jbz naar alle waarschijnlijkheid toenemen, waardoor de
    samenwerking op sommige delen van het jbz-terrein nog gecompliceerder zal
    worden. Het is echter ook mogelijk dat de toetreding kansen biedt voor nieuwe
    samenwerkingsverbanden en coalities.
    Het doel van dit hoofdstuk is tweeledig. In de eerste plaats brengt het in kaart
    welke problemen en kansen zich na de uitbreiding zullen voordoen bij het reali-
    seren van de rvvr. In de tweede plaats identificeert dit hoofdstuk enkele beleids-
    strategieën om de gesignaleerde problemen inzake jbz op te lossen. Paragraaf 6.2
    geeft een beknopt overzicht van de ontwikkeling van de Europese samenwerking
    op het jbz-terrein. Deze historische ontwikkeling wordt bezien in het licht van
    de drijvende krachten achter de agendering van onderwerpen op Europees niveau,
    de factoren die consensusvorming bemoeilijkten en de beleidsstrategieën die
    werden gevonden om desondanks tot probleemoplossing te komen. Kennis van
    deze ontwikkeling en van de voorheen toegepaste beleidsstrategieën is van
    belang, omdat een zekere padafhankelijkheid en ‘institutionele traagheid’ te
    verwachten valt. Paragraaf 6.3 inventariseert de beleidsvraagstukken die de Euro-
    pese agenda op het gebied van jbz naar alle waarschijnlijkheid zullen domineren
    na de toetreding van de Midden- en Oost-Europese landen. Wat zijn de drijvende
    krachten achter de agendering van (reeds bestaande en nieuwe) beleidsvraagstuk-
    ken in een uitgebreide Unie en op welke punten zal de diversiteit onder lidstaten
    toenemen door de toetreding van de nieuwe lidstaten? Paragraaf 6.4 probeert
    verschillende beleidsstrategieën ten opzichte van de beleidsvraagstukken op het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 173 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 174 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               gebied van jbz in een uitgebreide eu te analyseren en evalueert deze aan de hand
                               van de criteria slagvaardigheid en legitimiteit. Paragraaf 6.5 presenteert de
                               conclusies ten aanzien van het jbz-beleid.
                    6.2        de ontwikkeling van de jbz-samenwerking in europa
                    6.2.1      europese samenwerking naast voortdurend nationaal
                               optreden
                               De beleidsterreinen Justitie en Binnenlandse Zaken – de traditionele bastions van
                               het binnenlands bestuur – ondergaan een ingrijpend proces van europeanisering.
                               Er zijn drie belangrijke drijvende krachten te onderscheiden achter de toene-
                               mende wederzijdse afhankelijkheid binnen Europa en de agendering van jbz-
                               issues op Europees niveau. Dat zijn de intensivering van grensoverschrijdende
                               problemen, spill-over-effecten rondom de economische integratie in Europa en
                               pogingen van lidstaten van de eu om bepaalde nationale problemen als gemeen-
                               schappelijk Europees probleem te definiëren (Monar 2001c). Beleidsproblemen
                               zoals de georganiseerde misdaad, de drugshandel en het terrorisme hebben een
                               sterk grensoverschrijdend karakter en dit leidde reeds in de jaren zeventig tot een
170                            grote druk tot Europese samenwerking. Deze druk is de laatste jaren alleen maar
                               toegenomen als gevolg van de ineenstorting van de Sovjetunie – met in het kiel-
                               zog een snelle groei van de georganiseerde misdaad en illegale immigratie uit het
                               oosten – en meer recentelijk de terroristische aanslagen in de Verenigde Staten.
                               De totstandkoming van de interne markt en de monetaire unie binnen de eu
                               nopen eveneens tot samenwerking tussen politie-, douane- en justitieapparaten,
                               om te voorkomen dat de interne markt een vrijplaats wordt voor criminele activi-
                               teiten. Het streven naar een vrij personenverkeer binnen de eu– een van de vier
                               vrijheden van de interne markt – maakt het bovendien noodzakelijk dat geza-
                               menlijke maatregelen worden getroffen ten aanzien van de buitengrenzen van de
                               eu en het visa-, asiel- en immigratiebeleid. Dit is nodig aangezien de lidstaten
                               hun binnengrenzen steeds minder kunnen gebruiken om goederen- en perso-
                               nenstromen te controleren en beheersen. De toename van het aantal asielaanvra-
                               gen, vluchtelingencrises als die in Kosovo en de stijging van de illegale immigra-
                               tie hebben landen die deze stromen te verwerken kregen, aangezet tot agendering
                               van deze kwesties op Europees niveau. Niet zelden proberen lidstaten een natio-
                               nale crisis mede te bezweren door deze als gemeenschappelijk Europees
                               probleem te presenteren en te agenderen (denk bijvoorbeeld aan de Belgische
                               regering die naar aanleiding van de ‘Dutroux-affaire’ seksueel misbruik van
                               kinderen agendeerde).
                               In reactie op deze wederzijdse afhankelijkheid en de agendering van jbz-issues
                               op Europees niveau is gedurende de afgelopen drie decennia een proliferatie van
                               Europese samenwerkingsinitiatieven tot stand gebracht. De samenwerkings-
                               plannen richtten zich onder meer op:
                               • het verstrekken van collectieve goederen (interne veiligheid door onder meer
                                   de bestrijding van georganiseerde misdaad en terrorisme);
</pre>

====================================================================== Einde pagina 174 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 175 ======================================================================

<pre>                                             de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken
      •   het tegengaan van ongewenste neveneffecten van elkaars beleid (denk aan de
          verplaatsing van internationale criminele netwerken in reactie op verschillen
          in nationaal strafrecht);
      •   het realiseren van een rechtvaardige lastenverdeling;
      •   het verzamelen van informatie en het leren van elkaars ervaringen (bijvoor-
          beeld op het gebied van drugs en drugsverslaving).
      De opvattingen over de nastrevenswaardigheid en urgentie van sommige van
      deze doelen (bijvoorbeeld een rechtvaardige lastenverdeling) liepen overigens
      sterk uiteen tussen de lidstaten.
      Naast deze intensivering van de samenwerking was het opmerkelijk dat landen
      tegelijkertijd hardnekkig vast bleven houden aan eigen nationaal optreden op
      bepaalde (sub)beleidsterreinen. Een reden hiervan was de geringe bereidheid af te
      wijken van nationale juridische tradities, bijvoorbeeld ten aanzien van strafbaar-
      stellingen en sancties. Een andere reden was dat regeringen meenden voordeel te
      kunnen halen uit beleidsconcurrentie, bijvoorbeeld door via een restrictiever
      asielbeleid dan de buurlanden asielzoekers af te schrikken. Het asiel- en immi-
      gratiebeleid ontwikkelde zich tot een prominent issue in de binnenlandse
      electorale strijd. De unilaterale pogingen van landen om de asiel- en immigratie-                       171
      stroom te beperken en de onwil tot vergaande samenwerking leidden tot een
      race to the bottom ten aanzien van asielstandaarden en een onevenwichtige
      lastenverdeling tussen de verschillende lidstaten.
6.2.2 de ont wikkeling naar communautaire jbz-samenwerking
      De regimes voor jbz-samenwerking kennen een grote dynamiek. De eerste
      samenwerkingsinitiatieven werden gezocht in intergouvernementele netwerken
      buiten de Europese Gemeenschap. Deze samenwerkingsinitiatieven vervulden
      een zekere laboratoriumfunctie voor eg-lidstaten die hun samenwerking wilden
      verdiepen. Belangrijke uitkomsten ervan werden in latere instantie in de kaders
      van de eu ‘geïmporteerd’. Oorspronkelijk gebeurde dat in een apart daartoe inge-
      richte intergouvernementele derde pijler van de Europese Unie (bij het Verdrag
      van Maastricht). Enige jaren later werd een deel van de jbz-samenwerking alweer
      van de derde pijler naar de eerste pijler verplaatst (bij het Verdrag van Amster-
      dam). Deze overheveling werd echter met zoveel aparte procedures omringd, dat
      eigenlijk van een speciaal regime binnen de eerste pijler moest worden gespro-
      ken. Deze aparte procedures beperkten de rol van de Europese Commissie, het
      Europese Parlement en het Europese Hof van Justitie ten gunste van de lidstaten.
      De samenwerking in de Raad van Europa legde het grondwerk voor de juridische
      samenwerking op het gebied van het strafrecht. Belangrijke teksten en conventies
      waarover in de Raad werd onderhandeld, zoals de Conventie over uitlevering
      (1957) en de Conventie over wederzijdse rechtsbijstand in strafzaken (1959),
      werden geïncorporeerd en functioneerden daarna als deel van het eu-acquis.
      Volgens Monar (2001c) liepen de eu-lidstaten in de jaren tachtig echter tegen de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 175 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 176 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               beperkingen van de Raad van Europa aan. De meer ambitieuze gemeenschappe-
                               lijke doelen en belangen van de eg-landen konden in dit intergouvernementele
                               forum niet effectief worden behartigd vanwege het grotere aantal lidstaten van
                               de Raad van Europa en hun onderlinge diversiteit. Deze beperking gaf de eu-
                               lidstaten een stimulans “to move beyond the structural limitation of the Council
                               of Europe by setting up their own framework” (Monar 2001c).
                               De basis voor de politiesamenwerking werd gelegd in de in 1975 opgerichte Trevi-
                               groep, een intergouvernementeel netwerk van nationale vertegenwoordigers van
                               de ministeries van Binnenlandse Zaken en Justitie. Binnen het Trevi-raamwerk
                               konden de eg-lidstaten experimenteren met procedures voor informatie-uitwis-
                               seling, operationele samenwerking en de opbouw van vertrouwen. Naarmate
                               meer gespecialiseerde werkgroepen binnen het Trevi-raamwerk gingen functio-
                               neren, ontstond de behoefte aan een formalisering van de structuren en onder-
                               steuning door permanente instituties. Daarmee lag Trevi aan de basis van wat de
                               jbz-samenwerking in de derde pijler van de eu is geworden. Met name voor
                               politiesamenwerking is Trevi van belang geweest; de Europol Conventie werd
                               voor een groot deel onderhandeld binnen de Trevi Europol Werkgroep.
172                            De Schengen-samenwerking was een samenwerkingsverband dat buiten de
                               formele eu-kaders totstandkwam. De landen die eraan deelnamen presenteerden
                               het wel vanaf het begin nadrukkelijk als laboratorium voor latere eg/eu-samen-
                               werking. De noodzaak om deze samenwerking buiten de kaders van de eu tot
                               stand te laten komen, was een gevolg van het dispuut tussen Groot-Brittannië
                               (en Ierland) en de overige lidstaten. In essentie meenden de laatste dat het
                               afschaffen van de interne grenzen het hart van het Europese project betrof,
                               terwijl de eerste van mening waren dat het daar in het geheel geen deel van
                               uitmaakte (Peers 2000: 63). De bilaterale onderhandelingen over het afschaffen
                               van grenscontroles tussen Frankrijk en Duitsland werden al snel uitgebreid met
                               de Benelux-landen en leidden tot de Schengen-overeenkomst van 1985, na vijf
                               jaar moeizame onderhandelingen gevolgd door de Conventie voor de implemen-
                               tatie van de Schengen-overeenkomst (1990), die het afschaffen van de interne
                               grenzen stevig verankerde in een veiligheidsparadigma. Het doel was het vrij
                               verkeer van personen, maar de aandacht ging uit naar het flankerend beleid voor
                               zaken als asiel, illegale immigratie en misdaadbestrijding (Broeders 2001).
                               Ondanks de politieke reserves van sommige staten en het feit dat de meeste
                               onderdelen van jbz raakten aan gevoelige delen van de nationale soevereiniteit,
                               kenmerkte de Schengen-samenwerking zich door een sterk zwaan-kleef-aan-
                               effect. De verleiding van het vrij verkeer van personen in een gemeenschappelijk
                               gebied zonder binnengrenzen en de snelle ontwikkeling van het Schengen-acquis
                               bleken sterke prikkels te zijn om aansluiting bij het Schengen-gebied te zoeken.
                               Gedurende de jaren negentig sloten meerdere lidstaten zich aan bij de Schengen-
                               samenwerking. In 1990 trad Italië toe, gevolgd door Spanje en Portugal (1991),
                               Griekenland (1992), Oostenrijk (1995) en Denemarken, Zweden en Finland in
                               1996. Het Schengen-regime breidde zich ook gedeeltelijk uit naar niet-eu-lidstaten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 176 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 177 ======================================================================

<pre>                                       de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken
zoals Noorwegen en IJsland en in mindere mate Zwitserland. Deze landen
verbonden zich door middel van associatieovereenkomsten aan belangrijke delen
van het Schengen-acquis (Monar 2001b: 13-16). Het ondertekenen van de Schen-
gen-overeenkomst betekende echter nog geen volledige deelname aan de Schen-
gen-zone, zoals de toetredingen van Italië en Griekenland duidelijk maakten.
De toetreding bestaat uit twee fasen. De tweede fase wordt pas afgerond na
uitgebreide controle op de implementatie van het Schengen-acquis door middel
van een evaluatiemechanisme. Pas als alle Schengen-staten tevreden zijn, eindigt
de tweede fase en worden de controles aan de binnengrenzen opgeheven.
Als men aan de implementatie twijfelt, kan dit een lange overgangsperiode
betekenen, aangezien de tweede fase geen tijdslimieten kende. Zo moest Italië
zeven jaar wachten tot het Schengen mature werd verklaard.
In 1992 werd het bestaande informele netwerk van commissies, werkgroepen en
andere samenwerkingsverbanden op het gebied van asiel en immigratie, politie,
terrorismebestrijding en justitiële samenwerking binnen het kader van de Euro-
pese Unie gehaald. Het Verdrag van Maastricht creëerde een derde pijler voor jbz
binnen de structuur van de nieuw opgerichte Europese Unie. Onderwerpen als
immigratie en asiel, grenzen, politie en justitie bleven echter bij de lidstaten
gevoelig liggen en de bereidheid om zeggenschap op te geven was klein.                                  173
De samenwerking behield daarom haar intergouvernementele karakter. In tegen-
stelling tot de tweede pijler kreeg jbz dan ook niet de formele structuur van een
directoraat-generaal met aan het hoofd een eigen commissaris. De samen-
gebrachte netwerken en commissies in de derde pijler ontbeerden duidelijk een
gemeenschappelijke traditie en taal. De betrokken nationale overheidsdiensten
verschilden bovendien sterk in de mate waarin zij zich eerder op het internatio-
nale terrein hadden bewogen (Den Boer en Wallace 2000). 1 Ook de rol en de
betrokkenheid van de belangrijkste Europese instituties in de derde pijler weer-
spiegelde de terughoudendheid van de lidstaten om invloed en soevereiniteit op
te geven. De rol van het Europese Hof van Justitie, het Europese Parlement en de
Europese Commissie werd beperkt ten gunste van de lidstaten. In de besluit-
vorming en voorbereiding van raadsbesluiten leunde men sterk op (nationale)
ambtenaren uit de burelen van immigratiediensten, douane en politie. Dit alles
leidde, met name in zaken als immigratie en asiel, tot een cultuur van geheim-
houding, een dominant ‘veiligheidsdenken’ en tot vaak moeizame besluit-
vorming achter gesloten deuren (Peers 2000; Koslowski 1998).
Het groeiende aantal eu-landen dat deelnam aan de Schengen-samenwerking
betekende dat opname van het Schengen-acquis in het kader van de eu gedu-
rende de jaren negentig een steeds logischer optie werd. Bij de totstandkoming
van het Verdrag van Amsterdam besloot men dan ook om ‘Schengen’ in de
verdragen van de eu te incorporeren. Dit bleek echter geen eenvoudige aan-
gelegenheid. De Schengen-lidstaten hadden meer dan anderhalf jaar nodig om
de juridisch bindende elementen van het Schengen-acquis te identificeren en
de juiste plaats in het eu-Verdrag toe te kennen. Het zeer uitgebreide Schengen-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 177 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 178 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               aquis, omvangrijker dan het jbz-acquis van voor het Verdrag van Amsterdam,
                               werd over de pijlers verspreid.
                               Behalve een dynamiek van buiten de eu naar binnen de eu, vond er een beweging
                               binnen de eu plaats ten aanzien van de jbz-samenwerking in de richting van
                               communautarisering. Met het Verdrag van Amsterdam werd een nieuwe Titel iv
                               in de communautaire eerste pijler gecreëerd. Daarin werden de voormalige
                               derde-pijleronderwerpen immigratie, asiel, buitengrenzen en justitiële samen-
                               werking inzake civiel recht ondergebracht. Tezelfdertijd kregen de politiesamen-
                               werking en de justitiële samenwerking op het gebied van strafzaken een meer
                               gedetailleerde uitwerking in de herziene Titel vi in de derde intergouvernemen-
                               tele pijler. De jbz-samenwerking die naar Titel iv van het eg-Verdrag verhuisde,
                               werd niet volledig gecommunautariseerd, maar in feite aan een speciaal regime
                               binnen de eerste, communautaire pijler onderworpen. Voor de nieuwe Titel iv
                               werd een overgangsperiode van vijf jaar ingesteld, waarin de Raad bij unanimi-
                               teit besluiten kan blijven nemen. De rol van de Commissie was gedurende dit
                               tijdvak substantieel zwakker, aangezien deze het recht van initiatief moest delen
                               met de lidstaten. De overgangsperiode eindigt in 2004. Dan zal de Raad een
                               unaniem besluit moeten nemen over de vraag of de besluitvormingsmethode in
174                            de eerste pijler overgaat van unanimiteit naar het stemmen bij gekwalificeerde
                               meerderheid in geheel Titel iv, in slechts delen daarvan of dat de situatie bij het
                               oude blijft.
                    6.2.3      de ont wikkeling van bindende instrumenten
                               De gekozen vormen van samenwerking hebben zich in de loop van de tijd
                               ontwikkeld naar meer bindende samenwerking. De vroege intergouvernementele
                               samenwerking leidde doorgaans alleen tot informele afspraken en soft law, zoals
                               resoluties en aanbevelingen. Aangezien deze instrumenten niet bindend waren,
                               was hun effect in de praktijk afhankelijk van de wil van de lidstaten om ze daad-
                               werkelijk uit te voeren. Het enige ‘harde recht’ dat totstandkwam waren conven-
                               ties (bijvoorbeeld in de Raad van Europa), de klassieke vorm voor interstatelijke
                               verdragen (Peers 2000: 16). Veel tijd verstreek echter voordat alle lidstaten deze
                               conventies hadden geratificeerd. Dit probleem duurde voort nadat de jbz-samen-
                               werking binnen de intergouvernementele derde pijler van de eu was gebracht en
                               conventies een belangrijk instrument bleven. In verband met deze traagheid
                               besloten de deelnemende landen in sommige gevallen dat indien meer dan de
                               helft van de lidstaten een conventie had geratificeerd, deze reeds in werking zou
                               treden voor de desbetreffende lidstaten. Dit gebruik van rolling ratification werd
                               in het Verdrag van Amsterdam als principe vastgelegd. Van een deadline voor de
                               voltooiing van de ratificatie van conventies was geen sprake.
                               Naast conventies kon de Raad ‘gemeenschappelijke posities’ innemen en
                               ‘gemeenschappelijke acties’ ondernemen. De eerste optie wordt weinig gebruikt.
                               Bovendien was het juridische effect van deze maatregelen nogal onduidelijk,
                               aangezien het verdrag niet aangaf of zij bindend waren of niet. De Raad maakte
</pre>

====================================================================== Einde pagina 178 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 179 ======================================================================

<pre>                                              de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken
      binnen de derde pijler wel veel gebruik van niet-bindende soft law-maatregelen,
      met name voor asiel- en immigratiekwesties. Door het Verdrag van Amsterdam
      en de overgang van laatstgenoemde kwesties naar de eerste pijler verbeterden de
      beleidsinstrumenten aanzienlijk. In de eerste pijler kan gebruik worden gemaakt
      van beproefde eg-instrumenten zoals richtlijnen en verordeningen en in de derde
      pijler werden kaderbesluiten en besluiten geïntroduceerd. De kaderbesluiten
      kregen als doel de wetgeving van de lidstaten nader tot elkaar te brengen en zijn
      bindend met betrekking tot de resultaten die moeten worden bereikt. Zij laten de
      keus voor de methode om die resultaten te bereiken echter over aan de lidstaten
      (overeenkomstig het instrument van de richtlijn uit de eerste pijler).
      Besluiten zijn eveneens bindend. Het verschil tussen de instrumenten in de
      derde en de eerste pijler is dat in de derde pijler de directe werking ontbreekt.
      De Europese Raad van Tampere in 1999 introduceerde behalve een ambitieuze
      agenda voor de toekomst en een geluid dat afweek van de normale ‘fort Europa-
      retoriek’, een aantal belangrijke instrumenten voor de samenwerking in de derde
      pijler. Op het gebied van justitiële samenwerking in het strafrecht en het burger-
      lijk recht werd de ‘wederzijdse erkenning’ als voornaamste instrument van inte-
      gratie geïntroduceerd. Verder bereikte men in Tampere overeenstemming over
      het opzetten van twee nieuwe Europese instellingen: Eurojust en het Europese                             175
      Politie College. Deze vulden het al bestaande instituut Europol aan. In meer alge-
      mene zin werd Europese institution building een belangrijke vorm van samen-
      werking in de derde pijler.
6.2.4 kopgroepen en uitzonderingsposities
      jbz was bij uitstek een terrein waarop de lidstaten in kleinere verbanden de
      samenwerking konden verdiepen.2 De laboratoriumfunctie van Schengen was
      alleen mogelijk door dit samenwerkingsverband buiten de kaders van de eu op te
      tuigen. De opname van Schengen in het eu-Verdrag was op zijn beurt alleen
      mogelijk door een aantal landen een uitzonderingspositie te gunnen. Ook de
      communautarisering van delen van de jbz-samenwerking in het Verdrag van
      Amsterdam kon alleen totstandkomen door een drietal landen formele uitzonde-
      ringsposities te gunnen (zie tekstbox 6.1).
      Aldus zijn er speciale regimes ontworpen om bestaande eu-lidstaten te accom-
      moderen. Echter, de lidstaten hebben reeds te kennen gegeven dat dergelijke
      uitzonderingsregimes niet beschikbaar zullen zijn voor de toetredende kandi-
      daat-lidstaten. Voor hen geldt dat zij het gehele jbz-acquis (inclusief het geïnte-
      greerde Schengen-acquis) moeten overnemen en uitvoeren.
      Rondom gedifferentieerde arrangementen is een duidelijke centripetale dyna-
      miek waarneembaar. De voordelen van deelname aan de kopgroep (bijvoorbeeld
      toegang tot belangrijke informatie) zijn voor landen een overweging om toch
      deel te nemen aan deze samenwerking. Zo maken Groot-Brittannië en Ierland
      regelmatig gebruik van hun recht tot opt-in, bijvoorbeeld met betrekking tot deel-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 179 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 180 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                      Tekstbox 6.1: jbz à la carte. De uitzonderingsposities van Groot-Brittannië, Ierland en Denemarken
                                      na Amsterdam
                        Een van de problemen bij de integratie van de Schengen-samenwerking in de kaders van de eu
                        was geweest dat Groot-Brittannië en Ierland bezwaar hebben tegen de opheffing van controles aan
                        de binnengrenzen. Om dit te accommoderen is aan het Verdrag van Amsterdam een aantal proto-
                        collen toegevoegd. In protocol 3 is vastgelegd dat Groot-Brittannië en Ierland hun Common Travel
                        Area mogen handhaven en individuen komend uit andere lidstaten mogen controleren, ongeacht
                        wat andere lidstaten doen en ongeacht welke interpretatie het Europese Hof van Justitie zou
                        mogen geven aan artikel 14 van het eg-Verdrag. Dit protocol geeft Groot-Brittannië en Ierland
                        tevens een uitzonderingspositie ten aanzien van alle eg-wetgeving die de afschaffing van grens-
                        controles vereist.
                        Groot-Brittannië en Ierland zijn voorts vanwege hetzelfde bezwaar tegen opheffing van de
                        controles aan de binnengrenzen uitgezonderd van alle samenwerking die plaatsvindt in het kader
                        van Titel iv van het eg-Verdrag. Dit is vastgelegd in protocol 4 bij het Verdrag van Amsterdam. De
                        twee landen hebben evenwel een opt-in-mogelijkheid bedongen, die hen in staat stelt deel te
                        nemen aan onderdelen die onder deze titel worden aangenomen. Zij moeten daartoe binnen drie
                        maanden nadat het voorstel is gedaan een verzoek indienen bij de Raad. Voor Groot-Brittannië en
176                     Ierland geldt in de eerste pijler dus een soort ‘jbz à la carte’. De algemene uitzondering plus het
                        recht op opt-in geldt ook voor het deel van het Schengen-acquis dat in Titel iv is geïntegreerd bij
                        het Verdrag van Amsterdam en voor mogelijke toekomstige maatregelen die voortbouwen op dit
                        geïntegreerde Schengen-acquis (zie protocol 2 bij het Verdrag van Amsterdam).
                        Denemarken heeft altijd bezwaar gemaakt tegen communautaire samenwerking op het gebied van
                        jbz en was om die reden gekant tegen de verplaatsing van onderdelen van de jbz-samenwerking
                        van de derde naar de eerste pijler. Om Denemarken tegemoet te komen, is dit land uitgezonderd
                        van de communautaire samenwerking die plaatsvindt in het kader van Titel iv van het eg-
                        Verdrag.* Denemarken heeft echter geen vergelijkbare opt-in-mogelijkheid zoals Groot-Brittan-
                        nië en Ierland. Daarnaast is bij de integratie van het Schengen-acquis in de verdragen van de Unie
                        rekening gehouden met de bezwaren tegen communautarisering van Schengen-lidstaat Denemar-
                        ken. Er is vastgelegd dat de onderdelen van het Schengen-acquis in de eerste pijler voor Denemar-
                        ken niet zullen gelden als eg-recht, maar als internationaal publiekrecht.
                        * Deze uitzondering geldt voor bijna alle maatregelen onder Titel iv. Denemarken neemt wel
                            deel aan de maatregelen die al tot de bevoegdheden van de eg behoorden voorafgaand aan het
                            Verdrag van Amsterdam (zoals maatregelen ter vaststelling van de lijst van derde landen wiens
                            ingezetenen een visum nodig hebben om de eg binnen te komen).
                               name in het Schengen Informatie Systeem (sis). Ook Denemarken zou dit in
                               bepaalde gevallen willen, maar kan dit alleen doen door (delen van) het ‘Deense
                               protocol’ op te zeggen (zie hierover tekstbox 6.1). Denemarken heeft geen opt-in-
                               arrangement in het Deense protocol bij het Verdrag van Amsterdam bedongen.
                               Het land wordt geconfronteerd met een strikte opstelling van de eu-instellingen
                               en andere lidstaten ten aanzien van de zelfverkozen Deense isolatie. Het is niet
                               ondenkbaar dat deze centripetale druk in de richting van deelname aan commu-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 180 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 181 ======================================================================

<pre>                                             de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken
      nautaire maatregelen de Deense regering ertoe zal brengen het protocol opnieuw
      aan de bevolking voor te leggen in een referendum. De aantrekkingskracht van
      het geïntegreerde Schengen-acquis reikt overigens zelfs over de grenzen van de
      eu heen. Verschillende derde landen, waaronder Noorwegen en IJsland, nemen
      via associatieovereenkomsten deel aan (elementen van) het Verdrag van Schengen.
      Met het oog op de verdere ontwikkeling van de jbz-samenwerking zijn twee
      mogelijkheden tot differentiatie noemenswaardig. De eerste is opgenomen in het
      protocol waarmee het Schengen-acquis in het Verdrag van Amsterdam is geïnte-
      greerd. Bij de integratie van het Schengen-acquis in de kaders van de Unie wilden
      de toenmalige dertien Schengen-lidstaten voorkomen dat toekomstige samen-
      werking tussen hen op dit gebied geblokkeerd zou kunnen worden door een eu-
      lidstaat. Teneinde dit te voorkomen werd in het genoemde protocol de bepaling
      opgenomen dat – indien Groot-Brittannië en Ierland niet binnen een redelijke
      periode kenbaar maken dat zij willen deelnemen aan een maatregel – de andere
      eu-lidstaten automatisch zonder deze landen verder mogen gaan.
      Een tweede mogelijkheid die eu-lidstaten ter beschikking staat om nauwer
      samen te werken, is gebruik te maken van de bepalingen voor ‘nauwere samen-
      werking’, die in het Verdrag van Amsterdam zijn geïntroduceerd en bij het                               177
      Verdrag van Nice zijn versoepeld. Indien deze lidstaten en hun initiatief aan een
      reeks van voorwaarden voldoen, mogen zij gebruikmaken van de instellingen en
      procedures van de Europese Unie om nauwere samenwerking te ontplooien.
      Zodra het Verdrag van Nice in werking is getreden, kan de beslissing tot het
      instellen van nauwere samenwerking zelfs bij gekwalificeerde meerderheid
      worden genomen en hoeft deze groep slechts acht lidstaten groot te zijn.
      Deze ‘gedisciplineerde’ vorm van nauwere samenwerking is tot op heden nog
      niet gebruikt. Het bestaan van deze terugvaloptie en de dreiging door het Belgi-
      sche voorzitterschap tegen een dwarsliggend Italië er daadwerkelijk gebruik van
      te maken, heeft eind 2001 echter al wel een rol gespeeld in het bereiken van
      consensus over het Europese arrestatiebevel. Louter het bestaan van de mogelijk-
      heid tot differentiatie ontketent blijkbaar al een dynamiek in de onderhandelin-
      gen tussen de lidstaten die de slagvaardigheid van de Unie ten goede komt.
6.2.5 vasthouden aan unanimiteit
      Ondanks een onmiskenbare beweging naar de communautaire methode volgt de
      besluitvormingsmethode (ook in Titel iv van het eg-Verdrag) nog steeds de
      logica van intergouvernementele samenwerking. Ten aanzien van alle jbz-
      kwesties wordt gestemd met eenparigheid van stemmen; consensus blijft de
      norm tot minimaal 2004 (als de overgangsperiode voor Titel iv eg eindigt).
      In de aanloop naar het Verdrag van Nice is een poging ondernomen om het aantal
      onderwerpen ten aanzien waarvan bij meerderheid kan worden besloten, te
      vergroten. Veel jbz-onderwerpen zijn echter buiten deze hervormingen geble-
      ven. Sterker nog, het Verdrag van Nice heeft de mogelijkheid dat in 2004 meer-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 181 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 182 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               derheidsbesluitvorming wordt ingevoerd voor asiel- en immigratiekwesties zelfs
                               op losse schroeven gezet. In het verdrag is bepaald dat pas bij meerderheid kan
                               worden gestemd nadat ‘gemeenschappelijke regels en procedures’ unaniem zijn
                               aangenomen (art. 67 (5) eg-Verdrag), een formulering die Duitsland onder grote
                               druk van de Länder afdwong. Het is zeer de vraag of de lidstaten overeenstem-
                               ming kunnen bereiken over deze ‘gemeenschappelijke regels en procedures’ vóór
                               2004, het moment waarop de Raad moet besluiten of men overgaat op het stem-
                               men bij meerderheid. Een strategie om aan deze uitkomst te ontkomen is: genoe-
                               gen nemen met minder ambitieuze gemeenschappelijke regels en procedures, om
                               zo in 2004 de overgang naar meerderheidsbesluitvorming mogelijk te maken,
                               waarna gestreefd zou kunnen worden naar meer ambitieuze normen (desnoods
                               met gebruik van meerderheidsbesluitvorming). Deze strategie betekent echter
                               waarschijnlijk harmonisatie op het laagst denkbare niveau en gaat ten koste van
                               de oorspronkelijke, ambitieuze Tampere-agenda. In Nice is wel meerderheids-
                               besluitvorming van toepassing verklaard op justitiële samenwerking inzake
                               burgerlijk recht, met uitzondering van het familierecht, dat juist het leeuwendeel
                               van deze samenwerking vormt.
                               Dat slagvaardig optreden ondanks de noodzaak tot consensusvorming soms toch
178                            mogelijk blijkt, heeft vaak te maken met externe schokken, die de Raad dwingen
                               veel sneller te handelen dan onder normale omstandigheden (politiek gezien)
                               mogelijk zou zijn. Enkele recente voorbeelden illustreren dit. De Dover-tragedie
                               van juni 2000 plaatste het onderwerp mensenmokkel bovenaan de politieke
                               agenda van de eu en de terroristische aanslagen van 11 september 2001 waren de
                               aanleiding voor een enorme sprong op het gevoelige terrein van de samenwer-
                               king in het strafrecht en de terrorismebestrijding. In reactie op deze aanslagen
                               nam de jbz-Raad besluiten die onder gewone omstandigheden voor jaren debat
                               goed zouden zijn geweest. Het meest opvallende voorbeeld is de snelle overeen-
                               stemming over de gemeenschappelijke definitie van terrorisme en een Europees
                               arrestatiebevel.
                    6.2.6      geringe bereidheid tot l astenverdeling
                               De europeanisering van de financiering op het terrein van jbz verloopt langzaam.
                               Sinds het Verdrag van Amsterdam is het uitgangspunt dat operationele activitei-
                               ten op het gebied van jbz uit het eg-budget worden gefinancierd (dat wil zeggen
                               tenzij er unanieme steun is voor het gebruik van nationale middelen, zie art. 41
                               (3) eu-Verdrag). Verschillende programma’s worden gefinancierd om training en
                               uitwisseling van professionals mogelijk te maken en het onderlinge vertrouwen
                               – cruciaal voor het goede functioneren van de rvvr – te vergroten.
                               De belangrijkste kwestie aangaande de financiering betreft de lastenverdeling.
                               Noll maakt een onderscheid tussen:
                               1 lastenverdeling van de activiteiten ter voorkoming en oplossing van vluchte-
                                   lingencrises;
</pre>

====================================================================== Einde pagina 182 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 183 ======================================================================

<pre>                                            de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken
    2   lastenverdeling van de activiteiten ter voorkoming en wering van de
        aankomst van vluchtelingen;
    3   lastenverdeling van de kosten van ontvangst van vluchtelingen en immigran-
        ten (Noll 2002: 308).
    De eerste vorm van preventieve activiteiten is moeilijk af te bakenen (uiteenlo-
    pend van diplomatieke activiteiten, via hulpgelden tot aan militaire interventies)
    en mede door de complexiteit ervan nog niet echt onderzocht. Ten aanzien van de
    tweede vorm van preventie is de wil tot lastenverdeling relatief het grootst.
    Teneinde vluchtelingen en immigranten te weren, worden kostbare infrastruc-
    turen zoals het sis gemeenschappelijk gefinancierd. Het heikele punt betreft de
    kosten van de ontvangst van vluchtelingen en immigranten.3 Hierin is sprake van
    een onevenredige lastenverdeling tussen de lidstaten. De vluchtelingencrises als
    gevolg van de conflicten in Bosnië en Kosovo hebben aangetoond dat er geen
    werkelijke lastenverdeling ten aanzien van de ontvangst bestaat. De Bosnische
    vluchtelingencrisis heeft hierover echter wel een debat in gang gezet. Het oordeel
    over de maatregelen waarin dit debat heeft geresulteerd loopt evenwel uiteen
    van nutteloos tot een druppel in de oceaan (Noll 2002). Het feit dat de maat-
    regelen met betrekking tot lastenverdeling in het Verdrag van Amsterdam
    (art. 63 (2) eg-Verdrag) zijn uitgezonderd van de deadline van 2004 is tekenend                          179
    voor de geringe bereidheid van de lidstaten op dit terrein.
6.3 jbz-samenwerking in de europabrede unie
    De jbz-agenda zal na de uitbreiding voor een groot deel worden bepaald door
    problemen die nu ook al spelen, maar die in gewicht toenemen of verschuiven
    naar andere lidstaten als gevolg van geografische veranderingen in een vergrote
    eu. Ook zullen nieuwe, hoofdzakelijk aan de uitbreiding gerelateerde problemen
    op de agenda verschijnen. De hiernavolgende subparagrafen beschrijven deze
    uitdagingen aan de hand van de beleidsterreinen die onder de jbz-samenwerking
    vallen: buitengrenzen en illegale immigratie, asiel- en immigratiebeleid, politie-
    samenwerking en justitiële samenwerking.
    Een van de voornaamste problemen op nagenoeg alle deelterreinen van jbz is
    het verwachte implementatietekort in de Midden- en Oost-Europese landen.
    De uitvoering van het Schengen-acquis is hierbij van groot belang. Het betreft
    het omvangrijkste deel van de implementatieopgave. Bovendien hangt de
    afschaffing van de binnengrenzen af van de effectieve implementatie van het
    acquis door de nieuwe lidstaten. Hoewel het implementatietekort een serieus
    probleem is, moet de eu-15 de verleiding weerstaan om dit probleem te hoog op
    te spelen. De ratificatie en implementatie van jbz-maatregelen door de huidige
    lidstaten zijn, zeker in de derde pijler, verre van voorbeeldig. Zo is bijvoorbeeld
    geen van de conventies die sinds het Verdrag van Maastricht zijn aangenomen in
    het kader van Titel vi al volledig geratificeerd, met uitzondering van de Europol
    Overeenkomst en de Douane Informatie Systeem Overeenkomst (Den Boer
    2001: 8-9).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 183 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 184 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                    6.3.1      bewaking van de buitengrenzen en illegale immigr atie
                               Het centrale probleem van het beleid voor de buitengrenzen is dat in een eu
                               zonder binnengrenzen alle lidstaten afhankelijk zijn van de effectieve bewaking
                               en controle van de buitengrens. Alle landen zijn afhankelijk van deze buitengrens
                               op belangrijke punten als de strijd tegen illegale immigratie, internationale
                               misdaad en drugssmokkel. Met name de illegale immigratie via en vanuit de
                               huidige kandidaat-lidstaten is in de ogen van de eu-15 een centraal en politiek
                               gevoelig probleem.
                               De aanpak van de illegale immigratie staat hoog op de agenda van de huidige eu
                               en is voor de toetredende landen tot een prioriteit verheven. Wrang genoeg
                               hebben de verscherpingen van het asiel- en immigratiebeleid in de eu-lidstaten
                               en het beeld van het Fort Europa juist bijgedragen tot de illegale immigratie en de
                               gerelateerde problemen van mensensmokkel en mensenhandel.4 Als gevolg van
                               deze verscherpingen zijn legale en illegale immigranten namelijk steeds vaker
                               aangewezen op de ‘diensten’ van smokkelorganisaties en stijgen de prijzen voor
                               deze ‘diensten’ sterk (Anderson en Bort 2001; cia 2001; Morrinson 2000).
                               De omvang van het probleem kan worden geïllustreerd aan de hand van de
180                            aantallen gearresteerde illegale immigranten aan de Tsjechisch-Duitse grens.
                               Deze daalden van 43.000 in 1993 naar 19.000 in 1995 (toegeschreven aan het
                               tijdelijke effect van de verscherping van het asielbeleid in 1993), maar stegen
                               vanaf 1995 weer sterk. Bovendien werden tussen januari en september 1998
                               alleen al aan de grens tussen de Duitse deelstaat Saksen en Tsjechië ongeveer
                               650 Schleuser (mensensmokkelaars) gearresteerd (Bort 2000). Het probleem van
                               de mensensmokkel is even prominent aanwezig aan de huidige en toekomstige
                               ‘groene’, oostelijke grens als aan de uitgestrekte en moeilijk te bewaken ‘blauwe’
                               zuidgrens van de Europese Unie.
                               De illegale immigratie in de Midden- en Oost-Europese landen is momenteel nog
                               voornamelijk transitmigratie naar eu-lidstaten als België, Frankrijk, Nederland,
                               Duitsland, Zweden en Groot-Brittannië, maar ook naar Canada, de Verenigde
                               Staten en Noorwegen. De meest tragische uitwas van deze transnationale crimi-
                               nele industrie betreft de handel in vrouwen en kinderen, vaak bedoeld voor de
                               prostitutie in de eu, Zwitserland en Israël (Den Boer 2001). Dankzij de uitge-
                               strekte buitengrenzen van de eu en de relatief grote mobiliteit van mensensmok-
                               kelorganisaties zijn smokkelroutes flexibel en worden ze vaak eenvoudig aange-
                               past aan veranderingen in beleid en grenscontrole. Zo was Polen lange tijd een
                               ‘favoriet’ doorvoerland tot de invoering van een veel scherpere vreemdelingen-
                               wet in 1997, waarna de route zich naar Tsjechië verlegd lijkt te hebben. Er lijkt
                               zich onder de Midden- en Oost-Europese landen dus een nieuwe variant van
                               ‘lastenverschuiving’ te ontwikkelen, waarbij doorvoerroutes voor illegale migra-
                               tie zich onder de invloed van unilaterale verscherpingen van het beleid verplaat-
                               sen naar landen met een minder restrictief beleid (Den Boer 2001: 19). De gelijke-
                               nis met het patroon van de opeenvolgende ‘rondes’ van aanscherping in het
                               asielbeleid van de (noordelijke) eu-lidstaten is daarbij opvallend.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 184 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 185 ======================================================================

<pre>                                        de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken
Tot op zekere hoogte worden de Midden- en Oost-Europese landen ook zelf
landen van bestemming voor illegale immigranten. Niet alleen de asielaanvragen
stijgen, maar ook de illegale immigratie met als eindhalte een van de Midden- en
Oost-Europese landen neemt in omvang toe. In sommige van deze landen (zoals
bijvoorbeeld Hongarije) is het vinden van werk zonder vergunning relatief
eenvoudig. Ook in dit geval zijn de problemen met de implementatie en hand-
having van de wetgeving het grootst. Dat geldt in de eerste plaats voor de imple-
mentatie van de regelingen voor binnenkomst, verblijf, beëindiging van verblijf
en uitzetting. Uitzetting van vreemdelingen is in de kandidaat-lidstaten vaak een
probleem, omdat terug- en overnameovereenkomsten met de landen van
herkomst van illegale vreemdelingen (soms zelfs met buurlanden) veelal ontbre-
ken. Bovendien is het relatief eenvoudig om de benodigde documenten voor de
Midden- en Oost-Europese landen te laten vervalsen (Monar 2001b). Een tweede
probleem is de handhaving van het beleid tegen illegale tewerkstelling.
Zolang illegale arbeid en het in dienst nemen van illegalen als werknemers niet
effectief wordt gecontroleerd en ontmoedigd, is de strijd tegen illegale immigra-
tie een gevecht tegen de bierkaai. De markt doet zijn werk en het aanbod zal de
vraag altijd weten te vinden. Dezelfde redenatie kan echter ook op illegale
transitmigratie naar de huidige eu worden toegepast. De eu-15 kunnen niet van                            181
de kandidaat-lidstaten verwachten dat deze de illegale immigratie tot nul terug-
brengen zolang er in de landen van de huidige eu nog (volop) mogelijkheden
voor illegale arbeid zijn (Den Boer 2001).
De overname van het Schengen-grensregime door de nieuwe lidstaten is (mede
vanwege de problematiek van de illegale immigratie) een van de belangrijkste en
potentieel meest conflictueuze elementen van de komende uitbreiding(en).
Het grensregime is ook een van de jbz-beleidsterreinen die het sterkst worden
getroffen door de implementatieproblematiek. Na de uitbreiding deelt de eu een
lange en kwetsbare grens met staten die gekenmerkt worden door autoritaire
regeringen en wijdverspreide corruptie.5 Deze grenzen moeten worden bewaakt
door de nieuwe lidstaten die een groot gebrek hebben aan training en moderne
apparatuur en vaak zelf nog volop tegen corruptie in het eigen apparaat strijden.
Deze situatie heeft in de huidige eu sterk bijgedragen aan het beeld dat de
uitbreiding een groot probleem vormt voor de interne veiligheid van de Unie.
De combinatie van de grote politieke gevoeligheid van een adequate grens-
bewaking en de kwetsbaarheid van de samenwerking voor implementatie-
tekorten bij een van de lidstaten leidt tot een relatief compromisloze opstelling
van de eu op dit punt (Monar 2000c). Dit betekent dat de Schengen-voorwaar-
den niet ter discussie staan: er is geen ruimte voor onderhandelingen over de
inhoud van het Schengen-acquis en de nieuwe lidstaten worden ook geen perma-
nente uitzonderingen toegestaan.
Het strenge grensregime van Schengen is op meer dan één wijze problematisch
voor de toetredende landen. In de eerste plaats zal het nagenoeg onmogelijk zijn
in de nabije toekomst een volledig effectieve controle van de grens te bereiken.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 185 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 186 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               De bekende problemen van personeelsgebrek, gebrek aan training en moderne
                               apparatuur, corruptie en een algeheel gebrek aan voldoende (financiële) middelen
                               staan ‘garant’ voor grote implementatieproblemen in de komende jaren.
                               Tegelijkertijd is een belangrijk onderdeel van het Schengen-acquis nog in
                               ontwikkeling (zoals bijvoorbeeld het sis ii), waardoor kandidaat-lidstaten in
                               onzekerheid verkeren over hetgeen ze precies moeten overnemen. Wel is zeker
                               dat de controles aan de binnengrenzen met nieuwe lidstaten pas na een aparte,
                               unanieme, beslissing van de Schengen-lidstaten worden opgeheven. Nu het
                               Schengen-acquis is geïntegreerd in de kaders van de eu is een aparte, unanieme
                               beslissing van de jbz-Raad nodig om een nieuwe lidstaat volledig te laten deel-
                               nemen aan de Schengen-samenwerking en de controles aan de binnengrenzen af
                               te schaffen. Gegeven de beschreven implementatieproblemen in de Midden- en
                               Oost-Europese landen zal de passage naar volledige deelname aan de Schengen-
                               samenwerking waarschijnlijk een langdurig proces worden. De eu-lidstaten
                               zullen namelijk de tweede fase van de toetreding tot Schengen pas beëindigen als
                               ze volledig tevreden zijn over de implementatie van het grensregime aan de
                               nieuwe buitengrenzen van de eu. Voor de beëindiging van de tweede fase geldt
                               bovendien geen enkele tijdslimiet. De nieuwe lidstaten zullen het echter zwaar
                               opnemen dat ze tot een bufferzone worden omgevormd die hen nog niets oplevert.
182
                               De volledige implementatie van Schengen zal, vanwege de hoge politieke en
                               economische kosten, verzet oproepen bij de kandidaat-lidstaten. De grens-
                               controles zullen plaatsvinden aan de hand van de Schengen-normen en de
                               strenge Schengen-visumlijst,6 waarop veel buurlanden van de Midden- en Oost-
                               Europese kandidaat-lidstaten staan. Deze controles zullen schade toebrengen aan
                               grensoverschrijdende economische activiteiten en aan de banden met nationale
                               minderheden in omliggende staten die geen (kandidaat-)lid zijn van de eu.
                               Om de politieke en economische relaties met de omliggende landen en nationale
                               minderheden goed te houden, zullen sommige Midden- en Oost-Europese
                               landen het Schengen-grensregime en met name de visumlijst zo laat mogelijk
                               invoeren en de eerste gelegenheid aangrijpen om deze delen van het Schengen-
                               aqcuis te ‘verzachten’. Na de toetreding tot de eu en zeker na volledige toetreding
                               tot de Schengen-groep (wanneer de nieuwe lidstaten een stem en wellicht zelfs
                               vetorecht in de Raad hebben) kunnen de buitengrenzen een belangrijke bron van
                               spanning worden. Bovendien kan de roep om ‘verzachting’ niet geheel buiten de
                               orde worden verklaard. Ook aan de huidige Oostenrijk-Hongaarse en Italiaans-
                               Sloveense grenzen worden uitzonderingen voor lokaal grensoverschrijdend
                               verkeer mogelijk gemaakt, binnen de implementatie van het Schengen-regime.
                               Hoewel het niet publiekelijk wordt toegegeven, is een flexibeler interpretatie van
                               het Schengen-regime om grensrelaties ‘vriendelijk’ te houden wel degelijk moge-
                               lijk (zie Anderson en Bort 2001: 162; Bort 2000: 4).
                               De overname van het Schengen-regime kan op onverwacht heftig politiek
                               en publiek verzet in de Midden- en Oost-Europese landen stuiten. De ‘pre-
                               toetredingsmaatregelen’ in het kader van Schengen hebben in sommige kandi-
                               daat-lidstaten al voor onrust gezorgd. Men vreest een nieuw IJzeren Gordijn dat
</pre>

====================================================================== Einde pagina 186 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 187 ======================================================================

<pre>                                        de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken
ondoordringbare grenzen trekt tussen diegenen binnen het systeem en diegenen
daarbuiten. De meeste Midden- en Oost-Europese landen zijn bovendien nog
volop verwikkeld in een proces van (vernieuwde) staats- en natievorming en zijn
gevoelig voor zaken die aan de soevereiniteit van de staat raken, zoals grenzen bij
uitstek doen. Het is onzeker wat het effect zal zijn van de toetreding tot de eu op
hun ‘territoriale ideologieën’. Anderson (2000: 2) definieert dit als “de perceptie
van de betekenis en het belang van grenzen in de ogen van de elite van beleids-
makers, de inwoners van grensregio’s en de bevolking in haar algemeenheid”.7
De komende oostelijke uitbreiding zal grote gevolgen hebben voor de geopoli-
tieke omgeving van de eu. De eu krijgt nieuwe buitengrenzen en nieuwe buren
waarmee die grenzen gedeeld worden. Als alle kandidaat-lidstaten zijn toegetre-
den, zal de grens van de eu met Rusland langer worden en zal de eu nieuwe
grenzen delen met Wit-Rusland, Oekraïne, Moldavië, Kroatië en Joegoslavië.
Dit zal de veiligheidssituatie aan de Europese grenzen sterk veranderen. De eu
krijgt nieuwe buren die veel minder ontvankelijk voor de noden en wensen van
de eu zijn dan de kandidaat-lidstaten zijn geweest. De nauwere banden en soms
vriendelijke relaties die de Midden- en Oost-Europese landen met sommige van
deze ‘nieuwe buren’ onderhouden, kunnen een waardevolle bijdrage leveren aan
het gemeenschappelijke buitenlands beleid ten opzichte van dit toekomstige                               183
nabije buitenland (Grabbe 2002). Zo worden in Polen de economische banden
met de Oekraïne niet alleen gewaardeerd in economische termen, maar ook in
geopolitieke termen, aangezien de Poolse regering een stabiel Oekraïne als een
belangrijke waarborg tegen Russische hegemonie ziet (Guiraudon 2002).
Deze nieuwe grenzen zullen hoe dan ook tot gevolg hebben dat de interne
veiligheid nog sterker dan voorheen samenhangt met de externe veiligheid.
Het afstemmen van de agenda’s van jbz en gbvb neemt daardoor in belang toe.
Of de oude en nieuwe lidstaten intensiever zullen samenwerken ten aanzien van
het acquis voor de buitengrenzen, zal sterk afhangen van de onderlinge solidari-
teit en het wederzijdse vertrouwen. Verdieping van de samenwerking kan stuiten
op een gebrek aan vertrouwen en op politiek verzet van de nieuwe lidstaten (uit
onvrede over een gebrek aan ondersteuning bij het versterken van de implemen-
tatiecapaciteit of uit vrees voor bemoeizucht met de soevereine taak van grens-
controle). De nieuwe lidstaten zullen bij een eventueel verzet tegen het verster-
ken van de samenwerking aan de grenzen op sommige punten aansluiting vinden
bij de ‘Schengen-dissidenten’ van het eerste uur (Groot-Brittannië en Ierland).
Anderzijds hebben deze landen de meeste steun te verwachten van landen die
juist aan de basis van deze samenwerking stonden, zoals Duitsland. Nederland zal
als belangrijk land van bestemming en doorvoer van (illegale) migratie en crimi-
nele activiteiten in de regel pleiten voor verbetering van de effectiviteit van de
controle aan de buitengrenzen en verdieping van de samenwerking.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 187 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 188 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                    6.3.2      asiel- en immigr atiebeleid
                               In het asielbeleid spelen velerlei problemen. In de eerste plaats zijn de implemen-
                               tatieproblemen in de Midden- en Oost-Europese landen groot. Dit laat zich
                               sterker voelen naarmate ook in deze landen het aantal asielverzoeken stijgt.
                               Het grootste probleem is echter dat er op eu-niveau inmiddels een raamwerk
                               voor asielzaken is opgebouwd dat vanwege uiteenlopende nationale belangen en
                               gevoeligheden slechts een minimaal en grotendeels ineffectief gemeenschappe-
                               lijk beleid voortbrengt.
                               Hoewel in de meeste kandidaat-lidstaten de vereiste asielwetgeving op het
                               moment van de toetreding zal zijn aangenomen, zijn er problemen te verwachten
                               op het gebied van de organisatie en instituties van het asielbeleid. Het betreft hier
                               met name het gebrek aan afbakening van bevoegdheden tussen de verschillende
                               asielautoriteiten, opvang, grensbewaking en politie en het gebrek aan personeel.
                               Dit leidt nu al tot grote achterstanden in de verwerking van asielaanvragen
                               (Monar 2001b). Volgens Monar vragen deze zaken om een aanzienlijke financiële
                               investering, die de meeste kandidaat-lidstaten zich vooralsnog niet kunnen
                               veroorloven. De implementatieproblemen geven reden tot nog grotere bezorgd-
184                            heid.8 Hoewel de aantallen asielverzoeken tot op heden nog relatief bescheiden
                               zijn geweest, stijgen de aantallen en wordt verwacht dat de stijging na de toetre-
                               ding tot de eu verder zal doorzetten. In sommige Midden- en Oost-Europese
                               landen is dit al gebeurd. Hongarije zag de asielaanvragen vanaf 1998 explosief
                               toenemen van een jaarlijks gemiddelde van circa duizend personen gedurende
                               de jaren negentig tot 7.097 aanvragen in 1998 en 11.499 aanvragen in 1999
                               (unhcr 2001: 91). Dit heeft geleid tot een enorme achterstand in de verwerking
                               van de aanvragen, overbelasting van de ambtelijke asielautoriteiten en inadequate
                               juridische procedures. Deze toenames zullen twee effecten hebben. In de eerste
                               plaats zullen de Midden- en Oost-Europese landen gaan deelnemen aan de Euro-
                               pese race to the bottom om het minst aantrekkelijke land voor asielzoekers te
                               worden en zal er een onderlinge lastenverschuiving9 tussen hen ontstaan. In de
                               tweede plaats zal ook de (politieke) roep om lastendeling op het Europese niveau
                               sterker worden. Hier kunnen wellicht nieuwe coalities van staten ontstaan,
                               bijvoorbeeld tussen Midden- en Oost-Europese landen en landen als Nederland
                               en Duitsland, die de samenwerking op het gebied van lastenverdeling in asiel-
                               zaken willen bevorderen.
                               Het Europese asielregime zoals het zich de afgelopen jaren heeft ontwikkeld is op
                               zijn best een onvoltooid bouwwerk. Nationale gevoeligheden en verschillen in de
                               probleemperceptie en definitie (de ‘asielproblemen’ van het noorden versus de
                               ‘illegalenproblemen’ van het zuiden van de eu) stonden het formuleren van een
                               gemeenschappelijk asielbeleid in de weg. De nieuwe lidstaten zullen hieraan hun
                               eigen nationale gevoeligheden toevoegen.
                               De preoccupatie met en de retoriek over veiligheid in relatie tot asiel en (illegale)
                               immigratie van de huidige eu-lidstaten zijn ook van invloed op de prioriteiten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 188 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 189 ======================================================================

<pre>                                       de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken
die de toetredende landen zichzelf hebben gesteld. Mede onder druk van de eu-15
staan grensbewaking en de strijd tegen illegale immigratie bovenaan de agenda,
terwijl de humanitaire kant van asiel, inclusief belangrijke normen als het in de
Conventie van Genève vastgelegde principe van de non-refoulement, duidelijk op
de tweede plaats komt.
Sommige van de centrale overeenkomsten van het Europese asielregime functio-
neren op zijn best (ver) beneden hoop en verwachting. Dit geldt bijvoorbeeld
voor de Conventie van Dublin, die regelt dat de eerste (eu-)staat van ‘binnen-
komst’ verantwoordelijk is voor de verwerking van een asielverzoek. De Dublin-
claims tussen lidstaten zijn veel lager dan verwacht, aangezien de ontvangende
lidstaten fysiek bewijs van de reis over het eigen grondgebied willen zien alvo-
rens zij een claim accepteren. Dit bewijs is meestal niet aanwezig doordat veel
asielzoekers hun reisdocumenten vernietigen.10 Het functioneren van de
Conventie van Dublin zal nog verder worden bemoeilijkt door het gebrek aan
opsporings- en communicatieapparatuur die de Midden- en Oost-Europese
landen tot hun beschikking hebben. Een eventuele versterking van de effectiviteit
van de Dublin-overeenkomst zou bovendien resulteren in een flinke verzwaring
van de lasten van de nieuwe lidstaten, aangezien zij de oostelijke buitengrens van
de eu vormen.11 Deze uitgestrekte grens is nu al een van de belangrijkste routes                        185
voor asielzoekers en illegale immigranten naar de landen van de eu. Een verbete-
ring van de effectiviteit van Dublin en andere normen die de Midden- en Oost-
Europese landen de facto in de positie van een bufferzone voor de eu-15 plaatsen,
zal de roep om lastenverdeling van de kant van de nieuwe lidstaten versterken.
De legale immigratie omvat het eu-interne vrije verkeer van personen enerzijds
en de legale immigratie van personen uit derde landen naar de eu anderzijds.
De kwestie van het vrije verkeer van personen binnen een uitgebreide Unie
wordt sterk beïnvloed door de politieke visies van de eu-15. In sommige lidstaten
leeft de angst voor grote stromen goedkope arbeidskrachten uit het oosten bij
omvangrijke werkloosheid. Een aantal lidstaten heeft daarom overgangsperiodes
bedongen voor het vrije verkeer van personen met naburige Midden- en Oost-
Europese landen.12 Duitsland en Oostenrijk hebben bijvoorbeeld overgangs-
periodes van twee tot zeven jaar afgesloten met Hongarije. Andere lidstaten,
zoals Nederland en Zweden, hebben hierop gereageerd met de verzekering dat
zij de Hongaarse burgers meteen na de toetreding zullen accepteren (Den Boer
2001). Hiermee is de facto een toetreding met verschillende snelheden ontstaan
die een tijdlang zal voortduren.
De immigratiewetgeving en het immigratiebeleid van de Midden- en Oost-Euro-
pese landen ten aanzien van derde landen zijn ook van invloed op de uitgebreide
Unie. Daarbij gaat het zowel om asielbeleid en beleid ter bestrijding van illegale
immigratie als om het reguliere immigratiebeleid. Sommige van de nieuwe lid-
staten kunnen vanwege ruimhartige asiel- en immigratiewetgeving eenvoudige
‘ingangen’ tot de eu blijken te zijn. Dit kan leiden tot een getrapte immigratie-
strategie, waarbij het uiteindelijke reisdoel een eu-lidstaat met veel strengere
</pre>

====================================================================== Einde pagina 189 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 190 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               wetgeving is. Immigranten zouden op die manier een voet aan de grond krijgen
                               in de eu en ‘doormigreren’ als hun juridische situatie dat toestaat. Ook de natio-
                               naliteitswetgeving in sommige lidstaten kan uitnodigen tot een getrapte toegang
                               tot de eu. Hongarije heeft bijvoorbeeld een ruimhartige nationaliteitswet voor
                               etnische Hongaren uit het buitenland, die op eenvoudige wijze de Hongaarse
                               nationaliteit kunnen verwerven. Hoewel dit een potentiële toegangsweg tot de
                               eu is, gaat het waarschijnlijk niet om grote aantallen personen. Bovendien zijn
                               er opvallende overeenkomsten met mazen in de wetgeving van de huidige eu-
                               lidstaten. Voorbeelden daarvan zijn de (nog steeds) zeer ruimhartige Duitse
                               nationaliteitswetgeving voor etnische Duitsers uit het buitenland, voorkeurs-
                               behandelingen voor onderdanen van voormalige koloniën, en de mogelijkheid
                               om in twee fasen toegang tot de eu te krijgen door illegaal verblijf en een regula-
                               risatie in lidstaten als Spanje en Italië.
                               Hoe men tegen de oost-westmigratie binnen de eu en de migratie uit derde
                               landen zal aankijken en of deze (op termijn) gestimuleerd dan wel ontmoedigd
                               zal worden, is afhankelijk van de werkloosheidscijfers, maar ook van de snelheid
                               en het effect van de vergrijzing in de samenlevingen van de eu-15. De dominante
                               logica van nul-immigratie die sinds de jaren zeventig door de eu (-lidstaten)
186                            werd verkondigd, is de laatste jaren een punt van discussie. Wellicht komt er
                               ruimte – en misschien zelfs een noodzaak als gevolg van demografische verande-
                               ringen en tekorten op de arbeidsmarkt – om in de toekomst een actiever immigra-
                               tiebeleid te gaan voeren. Deels zal het dan gaan om immigratie uit de Midden- en
                               Oost-Europese lidstaten en deels kan het voor sommige lidstaten gaan om immi-
                               granten van buiten de eu. Wat het asielbeleid betreft, zal de discussie voorlopig
                               gedomineerd blijven door het schisma tussen de immigratiebeperkende maat-
                               regelen enerzijds en het bredere gemeenschappelijke asielbeleid met een gemeen-
                               schappelijke procedure anderzijds. In een uitgebreide Unie zal het opzetten van
                               een gemeenschappelijk beleid, waarvan Nederland al bijna een decennium lang
                               een pleitbezorger is, er niet eenvoudiger op worden. Er zijn verschillen van
                               inzicht over de minimumnormen voor opvang en rechten. Er zijn verschillen in
                               de dagelijkse problematiek tussen bijvoorbeeld de zuidelijke en noordelijke
                               lidstaten. Deze divergerende standpunten worden straks nog aangevuld met de
                               afwijkende inzichten en problemen van de nieuwe toetreders.
                    6.3.3      politiesamenwerking
                               Een van de belangrijkste drijfveren voor de Europese samenwerking op het
                               gebied van politie en justitie is de dreiging van de georganiseerde transnationale
                               misdaad. Criminele netwerken die over de ongecontroleerde binnengrenzen van
                               de eu opereren, kunnen nauwelijks door nationale autoriteiten worden bestre-
                               den en vereisen een Europese aanpak. Dit is de ratio achter de samenwerking op
                               het gebied van politie en justitie en de oprichting van organisaties als Europol en
                               Eurojust. Hoewel de dreiging van transnationale misdaad reëel is, wijzen vele
                               commentatoren op een politiek element dat aan de dreiging wordt toegevoegd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 190 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 191 ======================================================================

<pre>                                        de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken
De strijd tegen de internationale georganiseerde misdaad lijkt ook als een surro-
gaat voor de verdwenen vijand uit de Koude Oorlog te fungeren. De criminele
soft security threats vullen het vacuüm van de wereld na de Koude Oorlog en
vermengen de voorheen strikt gescheiden werelden van interne en externe
veiligheid (Anderson en Bort 2001; Anderson 2000; Bigo 2000).13 De belangrijk-
ste vormen van transnationale georganiseerde misdaad, zoals mensensmokkel en
-handel (met name vrouwen voor prostitutie), drugssmokkel en financiële crimi-
naliteit, stellen de nationale en Europese autoriteiten voor grote problemen (Den
Boer 2001; Politie 2001).
De verdere integratie en samenwerking inzake politie en justitie zal naar alle
waarschijnlijkheid een topprioriteit in Europa blijven. De opdracht ‘de Europese
burgers een veiliger Europa te garanderen’ was al een prominent en politiek
gevoelig thema, maar heeft sinds de aanslagen van 11 september 2001 alleen
maar meer gewicht gekregen. De strijd tegen het terrorisme zal worden geïnten-
siveerd en daarmee zal ook de druk toenemen om de middelen en bevoegdheden
van organisaties als Europol en wellicht ook Eurojust uit te breiden.
Belangrijke aandachtspunten in de komende jaren zijn: verhoogde budgetten,
betere uitrustingen en apparatuur, moderne computersystemen, verbeterde
informatie-uitwisseling en pogingen om de communicatie en informatieover-                                187
dracht tussen nationale veiligheidsdiensten te verbeteren. De politieorganisatie
zal bovendien steeds meer worden opgesplitst in gespecialiseerde subdivisies die
drugs, illegale immigratie, georganiseerde misdaad en terrorisme – de vier
nieuwe ruiters van de Apocalyps – bestrijden (Bigo 2000).
De aanpak van de georganiseerde misdaad stelt de nieuwe lidstaten voor twee
clusters van uitdagingen. Ten eerste hebben zij ‘nationale’ problemen bij hun
eigen strijd tegen de georganiseerde misdaad. De bureaucratische en justitiële
organisaties moeten worden versterkt. Corruptie en fraude lijken wijdverspreid
in de publieke sector, inclusief politie en justitie. Op een meer praktisch niveau
speelt het probleem van verouderde apparatuur en gebrek aan faciliteiten.
Dit is met name problematisch aangezien de criminele netwerken die de overheid
moet bestrijden de beschikking hebben over de nieuwste apparatuur, die is gefi-
nancierd uit illegale winsten (Den Boer 2001: 13-19). Deze achterstand stelt niet
alleen de Midden- en Oost-Europese landen voor grote problemen, maar
verhoogt tevens het gevoel van onveiligheid in de eu-15. Dit zal ook leiden tot
zware politieke druk op de nieuwe lidstaten om snel resultaten te boeken.
De nieuwe lidstaten zullen op hun beurt eisen dat ze financiële en technische
hulp krijgen in de strijd tegen de transnationale criminaliteit. Als (steekhoudend)
argument voeren zij aan dat een groot deel van de criminaliteit in hun landen
‘transit-criminaliteit’ is die uiteindelijk is gericht op de samenlevingen van de
eu-15. Bij dit probleem staat zowel de effectiviteit van de Europese aanpak van de
internationale criminaliteit op het spel als het wederzijdse vertrouwen tussen de
lidstaten dat daaraan ten grondslag moet liggen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 191 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 192 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               Een tweede cluster van problemen is de zware druk die de deelname aan de eu en
                               andere internationale netwerken op de nationale organisaties van politie en justi-
                               tie legt. In de eerste plaats is het (deels overlappende) systeem van internationale
                               organisaties als Europol, Interpol, Eurojust, de Cross Channel Intelligence Confe-
                               rence en de vele bilaterale overeenkomsten en samenwerkingsverbanden, zeer
                               complex en kapitaal- en arbeidsintensief. Een tweede probleem is de snelle groei
                               van het jbz-acquis in de afgelopen en komende jaren. In de eerste helft van 2001
                               nam de jbz-Raad bijvoorbeeld 47 beslissingen in het kader van Titel vi van het
                               eu-Verdrag, hetgeen het jbz-acquis een snel bewegend doelwit maakt voor de
                               nieuwe lidstaten. In de derde plaats hebben alle institutionele vormen van inter-
                               nationale politiesamenwerking een informele component die van groot belang is
                               voor het wederzijds vertrouwen tussen de deelnemers en een effectieve samen-
                               werking in de praktijk (Anderson 2000 en Bigo 2000). Deze informele netwer-
                               ken worden meestal geleid door vertegenwoordigers van landen met een sterke
                               traditie van internationale politiesamenwerking, hetgeen deze functies minder
                               toegankelijk maakt voor politieofficieren uit de Midden- en Oost-Europese
                               landen. Daarnaast is er een snel groeiend netwerk van bilaterale en Europese
                               ‘liaison-officieren’ (geplaatst bij Europol) dat nu al een zware wissel trekt op de
                               personele capaciteit van kleinere lidstaten als Luxemburg. Voor een deel van de
188                            nieuwe lidstaten valt eenzelfde probleem te verwachten. Zij zullen waarschijn-
                               lijk lange tijd onvolledig en onvolwaardig deel (kunnen) nemen aan dergelijke
                               netwerken, terwijl veel van de georganiseerde criminele netwerken zich juist op
                               hun grondgebied hebben genesteld.
                               Afgezien van het probleem van de participatie in de vele netwerken en met name
                               in Europol speelt de vraag naar het functioneren van deze organisatie zelf.
                               Ook zonder de uitbreiding staat het functioneren van Europol op de eu-agenda
                               en gaan er stemmen op om de organisatie meer bevoegdheden te geven.
                               De huidige eu is verdeeld over de bevoegdheden die Europol moet hebben en de
                               controle die daaraan gekoppeld zou moeten worden. De uitbreiding zal het aantal
                               meningen daarover alleen maar doen toenemen. Aan de kant van de toetredende
                               landen zijn het naast capaciteitsproblemen vooral politieke problemen die aan
                               een eventueel verzet tegen de uitbreiding van bevoegdheden van Europol ten
                               grondslag kunnen liggen. Gezien de recente geschiedenis liggen politiediensten
                               met te grote bevoegdheden nu eenmaal zeer gevoelig in de Midden- en Oost-
                               Europese landen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 192 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 193 ======================================================================

<pre>                                             de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken
6.4   vormen van governance voor een meer sl agvaardige
      jbz-samenwerking
6.4.1 inleiding
      De uitbreiding van de eu naar meer dan 25 lidstaten is in het licht van het behoud
      en de versterking van het handelingsvermogen van de Unie geen eenvoudige
      opgave. Men is het erover eens dat problemen als illegale immigratie, georgani-
      seerde misdaad en terrorisme in principe effectiever kunnen worden aangepakt
      via samenwerking binnen de eu. Maar het bereiken van overeenstemming over
      deze samenwerking zal na de uitbreiding nog lastiger worden als gevolg van de
      toegenomen diversiteit aan meningen, belangen en bestuurlijke vermogens.
      Op jbz-terrein is de slagvaardigheid met name een punt van zorg, aangezien het
      om politiek gevoelige kwesties gaat en omdat de diversiteit in tradities, opvattin-
      gen en capaciteiten groot is. De jbz-samenwerking is tot op heden stapje voor
      stapje van de grond gekomen, heeft nu eens een schoksgewijze vooruitgang te
      zien gegeven (meestal onder invloed van crises) en staat dan weer nagenoeg stil
      als gevolg van bijna onoverbrugbare patstellingen.
      De jbz-integratie kent een zekere padafhankelijkheid. In de ontwikkeling van het                        189
      beleidsterrein op het niveau van de eu zijn in het verleden bepaalde keuzen
      gemaakt en bepaalde richtingen ingeslagen. De samenwerking heeft zich in een
      zekere ‘institutionele richting’ ontwikkeld. De zoektocht naar institutionele
      oplossingen en strategieën om de slagvaardigheid van de eu te behouden en
      versterken, dient rekening te houden met de padafhankelijkheid op het jbz-
      terrein. Kunnen het huidige ‘pad’ en de ‘beleidsmix’ effectief worden toegepast
      ten behoeve van de samenwerking in een uitgebreide Unie? Moeten zij worden
      versterkt of maakt de uitbreiding het noodzakelijk om andere strategieën toe te
      passen om de slagvaardigheid en legitimiteit te behouden en te vergroten?
6.4.2 de beperk te implementatiecapaciteit in de midden - en oost-
      europese l anden
      Op nagenoeg alle beleidsterreinen van Justitie en Binnenlandse Zaken geldt dat
      er sprake is van een omvangrijk implementatietekort in de nieuw toetredende
      landen. De Midden- en Oost-Europese landen hebben een groot tekort aan
      personeel, opleiding en uitrusting. Dit gebrek aan expertise en uitvoerende
      capaciteit zal het effectief functioneren van nationale overheidsdiensten en eu-
      lichamen hinderen. Het probleem van de uitvoerende capaciteit wordt nog verer-
      gerd door de fraude en corruptie in belangrijke delen van het overheidsapparaat.
      Dit geldt met name voor uitvoerende diensten als grensbewaking, politie, justitie
      en de autoriteiten die met asiel en immigratie zijn belast.
      Deze problemen staan strikt genomen niet centraal in dit rapport en zijn voor een
      groot deel al besproken in het wrr-rapport Naar een Europabrede Unie, dat over
      de toetredings-, implementatie- en handhavingsproblematiek gaat. Toch is de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 193 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 194 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               implementatieproblematiek om twee redenen ook in dit hoofdstuk meegeno-
                               men. In de eerste plaats omdat mogelijk nieuw beleid nodig is om de problemen
                               bij de implementatie van het bestaande acquis te verminderen. In de tweede plaats
                               zijn de implementatietekorten van grote invloed op de mogelijkheid om in de
                               toekomst tot verdieping van de jbz-samenwerking te komen. Op een aantal
                               cruciale jbz-terreinen is het effectief functioneren van uitvoerende diensten door-
                               slaggevend om tot vooruitgang te komen. Dit geldt bij uitstek voor die terreinen
                               die zwaar leunen op het onderlinge vertrouwen tussen de lidstaten, zoals justitiële
                               samenwerking en politiesamenwerking. Het functioneren van de diensten die
                               verantwoordelijk zijn voor de beveiliging van de buitengrenzen (en de perceptie
                               daarvan door andere lidstaten) is ook van groot belang voor de toekomstige
                               ontwikkeling van het grensregime. Een falen in de uitvoering van het grens-acquis
                               kan in het geval van Schengen leiden tot een zeer langdurige overgangsfase waarin
                               de eu feitelijk twee ‘buitengrenzen’ heeft. Naarmate deze periode langer duurt,
                               beperkt dit de mogelijkheden van de lidstaten om tot verdieping van het grens-
                               acquis te komen, hetgeen impasses in de besluitvorming en (mogelijke) pogingen
                               deze te doorbreken door middel van kopgroepvorming tot gevolg kan hebben.
                               Op deze manier zijn implementatieproblemen en het vraagstuk van het effectief
                               toekomstig functioneren van een uitgebreide Unie met elkaar verbonden en lopen
190                            zij in elkaar over.
                               Ook in termen van oplossingen lopen toetredingsvraagstukken en de uitdaging
                               van slagvaardig optreden na de toetreding in elkaar over. Een onderliggend
                               probleem is in veel gevallen het structurele en naar verwachting nog langdurige
                               gebrek aan capaciteit en middelen in de Midden- en Oost-Europese landen.
                               Financiële hulp en kennisoverdracht zijn onvermijdelijk, net als meer praktische
                               solidariteit en samenwerking. Daarbij gaat het om training en expertisebevorde-
                               ring van uitvoerend personeel, bilaterale en multilaterale hulpprogramma’s
                               gericht op internationale samenwerking en uitwisseling van werkmethoden en
                               best practices, en om processen van monitoring om de vooruitgang te meten en
                               op waarde te schatten. In ieder geval acht de wrr het van belang dat de phare-
                               hulpprogramma’s voor jbz na de toetreding blijven doorlopen en waar nodig van
                               meer middelen worden voorzien. Hetzelfde geldt voor de speciale programma’s
                               voor jbz-samenwerking zoals Grotius, Oisin en Falcone.
                    6.4.3      bewaking van de buitengrenzen
                               Het doel van de Schengen-samenwerking is de gezamenlijke buitengrenzen
                               effectief te beheren, zodat de binnengrenzen kunnen worden afgeschaft ten
                               behoeve van het vrije verkeer van personen in de eu. Dit betekent dat alle lid-
                               staten afhankelijk zijn van de effectieve bewaking van de buitengrenzen.
                               Dit geldt in het bijzonder voor de voornaamste bestemmingslanden voor (ille-
                               gale) immigratie en asiel, waar Nederland toe behoort. Aangezien het gezamen-
                               lijke grensbeheer logischerwijs voortvloeit uit de vorming van een interne markt
                               met vrije binnengrenzen, is er eigenlijk geen alternatief voor de Europese samen-
                               werking bij de grensbewaking (behalve dan buiten de samenwerking blijven,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 194 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 195 ======================================================================

<pre>                                       de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken
maar dit is geen optie voor de nieuwe lidstaten). Renationalisatie is nauwelijks
een reële optie. De ontheffing waarvan Frankrijk gebruikmaakt om zijn noorde-
lijke grenzen te controleren, kan dan ook alleen als een politiek gebaar naar
Nederland worden begrepen en niet als een ‘echte’ herintroductie van nationale
grensbewaking. Hoewel er geen alternatief is voor de Europese samenwerking is
het wel de vraag hoe hecht die samenwerking moet zijn. Grensbewaking is tradi-
tioneel een nationale taak en de gevoeligheden zijn derhalve groot, ook – of
misschien wel juist – in de nieuwe lidstaten.
De grootste problemen in een uitgebreide eu zijn het implementatietekort en de
kosten van het grensbeheer, die kunnen leiden tot ineffectief grensbeheer en een
lange periode van dubbele grenzen in de eu. De beide problemen hangen uiter-
aard onderling samen. Naarmate de bewaking van de buitengrens door de nieuwe
lidstaten in de ogen van de huidige Schengen-lidstaten niet voldoende is gewaar-
borgd, zullen deze laatste weigeren de controle aan de binnengrenzen op te
heffen. Om de buitengrens van een uitgebreide Unie effectief te laten functione-
ren, mede ook in het kader van de strijd tegen illegale immigratie die de laatste
tijd weer hoog op de Europese agenda prijkt, kan worden besloten de buitengrens
meer als een gezamenlijk project te zien dan nu het geval is. De betrokkenheid
van alle lidstaten bij de buitengrens wordt dan verhoogd door middel van een                            191
harde vorm van coördinatie of door de uitvoering van de grensbewaking zelfs
(gedeeltelijk) onder te brengen bij een Europese grenswacht. De buitengrens
moet minimaal tot een ‘gemeenschappelijk belang’ van alle lidstaten worden
verklaard en maximaal (in het geval van een Europese grenswacht) tot een
‘gemeenschappelijke verantwoordelijkheid’. De Commissie heeft onlangs voor-
stellen gedaan die deze mogelijkheden verkennen en die op de top van Sevilla
(20 juni 2002) zijn besproken (Europese Commissie 2002f). De Commissie ziet
het komen tot een gemeenschappelijk beleid voor het beheer van de grenzen als
een vijfstappenplan, dat uiteindelijk culmineert in de mogelijkheid van een
gemeenschappelijk Europees Corps van Grensbewakers. De Commissie onder-
scheidt in haar plan vijf ‘wederzijds samenhangende’ componenten voor een
gemeenschappelijk beleid voor grensbeheer:
a “een gemeenschappelijk geheel van wetgevingsinstrumenten;
b een gemeenschappelijk mechanisme voor overleg en operationele samenwer-
    king;
c een gemeenschappelijke en geïntegreerde risicobeoordeling;
d in de ‘Europese dimensie’ en interoperationele voorzieningen opgeleid perso-
    neel;
e een verdeling van de lasten tussen de lidstaten in het vooruitzicht van een
    Europese grenswacht” (Europese Commissie 2002f: 13).
In het ideale geval ziet de Commissie dus geen keuze tussen coördinatie en een
gemeenschappelijke grensbewaking, maar veeleer een geleidelijke overgang van
het ene naar het andere instrument. Hoewel de Commissie in eerste instantie
dacht dat de plannen weinig kans zouden maken, leek zich een omslag voor te
doen ten gunste van meer samenwerking aan de gemeenschappelijke buiten-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 195 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 196 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               grenzen. Echter, deze discussie richtte zich hoofdzakelijk op het tegengaan van
                               illegale immigratie en leek zich bovendien weinig rekenschap te geven van het
                               perspectief van de uitbreiding. Inmiddels is op de top van Sevilla gebleken dat de
                               lidstaten voorlopig geen overeenstemming over een gemeenschappelijke grens-
                               wacht kunnen bereiken.
                               In het geval van een vorm van gemeenschappelijke coördinatie en samenwerking
                               zou het systeem van de Schengen-inspectieteams uitgebreid en omgevormd
                               kunnen worden tot een permanent evaluatiesysteem. De voordelen van een
                               dergelijke aanpak zijn de informatie-uitwisseling, het wederzijds leren en het
                               ‘onderhoud’ van het vertrouwen in de effectieve bewaking van de buitengrenzen.
                               Praktische kennis van de dagelijkse praktijk aan de grenzen is van essentieel
                               belang om onnodige en ongegronde scepsis over het functioneren van de grens-
                               staten te voorkomen. Een probleem met deze aanpak is dat hij met name gevoelig
                               is voor de landen die verantwoordelijk zijn voor de buitengrenzen, aangezien het
                               in essentie een controle op hun functioneren inhoudt. Als de nieuwe Schengen-
                               lidstaten een dergelijke vorm van coördinatie ervaren als een permanent examen
                               door de oude Schengen-lidstaten (waarvan een aantal geen buitengrenzen heeft),
                               zal het politieke draagvlak zeer beperkt zijn. In het geval van een permanent
192                            evaluatie- en controlemechanisme zou het dan ook het beste zijn om alle, of
                               zoveel mogelijk lidstaten te laten deelnemen, inclusief die huidige lidstaten die
                               zelf gevoelige grenzen hebben, zoals een aantal van de zuidelijke lidstaten.
                               Dit zou de legitimiteit van een coördinatiemechanisme aanzienlijk verhogen en
                               het risico dat de evaluatie een permanente controle van oude op nieuwe lidstaten
                               wordt, verkleinen.
                               In het geval van een Europese grenswacht speelt het argument van de effectiviteit
                               nog sterker. Door de grotere inspraak en inzet van alle lidstaten bij de buitengren-
                               zen wordt de effectiviteit vergroot. De legitimiteit zou op het niveau van de
                               eu ook groter worden aangezien een gezamenlijke grenswacht veel steviger op
                               principes van (financiële) solidariteit wordt gegrondvest. De legitimiteit op het
                               nationale niveau ligt ingewikkelder. Een gemeenschappelijke grenswacht bete-
                               kent dat multinationale teams van grenswachters (in aanvulling op nationale
                               teams) de in essentie nationale grenzen van de grensstaten gaan bewaken.
                               Voor veel staten ligt dit zeer gevoelig en de nieuwe lidstaten zijn daarop geen
                               uitzondering. Om de legitimiteit van de grenswacht op dit punt te versterken,
                               is het dus van groot belang de gezamenlijke controle van de grenzen juist een
                               controle van allen op allen te laten zijn.
                               Hoewel er goede argumenten zijn voor een versteviging van de gezamenlijke
                               aanpak van de buitengrenzen, is daarmee niet gezegd dat deze samenwerking ook
                               daadwerkelijk (snel) tot stand zal komen. In het verleden zijn plannen voor een
                               Europese grenswacht al meerdere malen geopperd en een zachte dood gestorven.
                               In het najaar van 2001 leek zich echter voor het eerst een coalitie van willing and
                               able lidstaten af te tekenen. Hierbij waren de Benelux-landen, Oostenrijk,
                               Duitsland, Italië en Spanje betrokken. Deze groep besprak een aantal opties voor
</pre>

====================================================================== Einde pagina 196 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 197 ======================================================================

<pre>                                       de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken
een gezamenlijke aanpak van de buitengrenzen (Grabbe 2001; Monar 2002).
De politieke gevoeligheid van grenscontroles maakt het echter onwaarschijnlijk
dat dergelijke plannen met deelname van alle lidstaten van de grond komen.
Het verschil van inzicht dat ten grondslag heeft gelegen aan de totstandkoming
van Schengen buiten de eu, zal ook opspelen bij de verdieping van de samen-
werking in een gemeenschappelijk grensbeheer. Groot-Brittannië, Ierland,
Denemarken en naar alle waarschijnlijkheid ook nieuwe lidstaten als Polen
zullen moeite hebben met een meer supranationaal grensbeleid. Als van meet af
aan de nadruk wordt gelegd op de meeromvattende onderdelen van het plan van
de Commissie, is het te verwachten dat een aantal lidstaten niet deel zal willen
nemen en de samenwerking op zijn best in kleiner verband vorm zal krijgen.
Het maakt uiteraard veel uit welke landen zich bij deze samenwerking willen
aansluiten. Met name de deelname van de nieuwe lidstaten die straks de ooste-
lijke grens van de eu vormen is cruciaal voor een dergelijk plan. De effectiviteit
en legitimiteit van een gezamenlijke aanpak van de buitengrenzen, die bovendien
dient te culmineren in een gezamenlijke grenswacht, zijn nihil als een deel van de
belangrijkste grenslanden daarin ontbreekt. Dit betekent dat de grenslanden een
sterke onderhandelingspositie hebben op dit beleidsterrein en dat de andere
staten er dus belang bij hebben om zich solidair op te stellen om tot vooruitgang
te komen. Als niet alle lidstaten in deze samenwerking participeren, ligt het                           193
vanuit het oogpunt van de (formele) legitimiteit voor de hand om de coalitie van
de willing and able vorm te geven op basis van de verdragsbepalingen voor
‘nauwere samenwerking’ die in Amsterdam zijn ingevoerd (en in Nice zijn
versoepeld). Deze vorm biedt garanties aan de landen die niet wensen deel te
nemen aan het samenwerkingsinitiatief en geeft hen de mogelijkheid deel te
nemen aan de deliberatie.
Als het onmogelijk blijkt om overeenstemming tussen alle lidstaten te vinden,
komt de mogelijkheid van gedifferentieerde samenwerking in beeld. Dit is met
name relevant als de verdieping van het grensregime stuit op bezwaren van de
nieuwe lidstaten. De nieuwe lidstaten zullen namelijk direct na de toetreding
stemrecht krijgen in de jbz-Raad ten aanzien van verdieping van het Schengen-
acquis, terwijl zij op dat moment nog in het ‘doorgangstraject’ naar volledige
Schengen-deelname zitten. De nieuwe lidstaten kunnen de verdieping van het
Schengen-acquis dan blokkeren, bijvoorbeeld vanwege ontevredenheid over
andere onderdelen van het bestaande grensregime (te lange duur tweede fase,
negatieve gevolgen van implementatie Schengen-acquis voor betrekkingen met
derde landen en te weinig (financiële) betrokkenheid van de eu-15 bij de buiten-
grenzen). Op die manier kan de jbz-Raad worden ‘gegijzeld’ en kan de verdie-
ping van het Schengen-acquis stagneren. In dit kader wordt er reeds gespeculeerd
over een mogelijk ‘Schengen-ii’. Hoewel zo’n initiatief de willing and able inder-
daad zou bevrijden van de verlammende linkage politics binnen de jbz-Raad,
kleven er grote legitimiteitsbezwaren aan een hernieuwde samenwerking buiten
de kaders van de eu om. Het intergouvernementele kader mist vele waarborgen
die het kader van de eu wel biedt ten aanzien van de transparantie, parlementaire
controle op Europees niveau en onafhankelijke gerechtelijke toetsing.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 197 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 198 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               Een intergouvernementele aanpak dreigt daarnaast de samenwerking binnen de
                               eu uit te hollen en geeft een weinig solidair signaal af aan de nieuwe lidstaten.
                               Het is bovendien maar de vraag of de coalitie van lidstaten die verder wil integre-
                               ren, altijd samenvalt met de huidige groep van Schengen-lidstaten. Het is zeer
                               wel mogelijk dat ten aanzien van bepaalde initiatieven een of meer van de huidige
                               Schengen-lidstaten (bijvoorbeeld Denemarken) terughoudend is, terwijl een of
                               meer van de nieuwe lidstaten wel bereid en in staat is tot verdieping van de
                               samenwerking.
                               Voor een coalitie van willing and able zijn er echter ook mogelijkheden om deze
                               samenwerking binnen de kaders van de eu te doen plaatsvinden (zie subpar. 6.2.3).
                               De eerste mogelijkheid wordt geboden door het protocol bij het Verdrag van
                               Amsterdam waarmee het Schengen-acquis in de verdragen van de Unie is geïnte-
                               greerd. Dit protocol biedt echter alleen mogelijkheden aan de groep van Schen-
                               gen-lidstaten (die na de toetreding ook meteen de nieuwe lidstaten zal behelzen)
                               om verder te integreren zonder de instemming van Groot-Brittannië en Ierland.
                               De tweede mogelijkheid is verdieping op basis van de verdragsbepalingen voor
                               ‘nauwere samenwerking’ die zijn ingevoerd bij het Verdrag van Amsterdam (en
194                            versoepeld bij het Verdrag van Nice). Deze bepalingen hebben als voordeel dat ze
                               niet zijn voorbehouden aan een vastomlijnde groep van landen (bijvoorbeeld de
                               huidige Schengen-lidstaten of alle lidstaten minus Groot-Brittannië en Ierland).
                               Daarnaast bieden zij garanties aan de landen die niet deelnemen aan de ‘nauwere
                               samenwerking’. Juist vanwege het feit dat er steeds wisselende coalities mogelijk
                               zijn, is terughoudendheid echter geboden, aangezien de begrijpelijkheid van de
                               jbz-samenwerking binnen de eu te lijden zou hebben van een veelvuldig gebruik
                               van dergelijke differentiatie. Indien de bezwaren van lidstaten voortkomen uit
                               onvermogen in plaats van uit onwil tot diepere integratie, zouden bovendien
                               overbruggingsmechanismen moeten worden afgesproken, om een spoedige
                               aansluiting van deze lidstaten bij de kopgroep te vergemakkelijken. Het kan ook
                               zijn dat de bepalingen voor ‘nauwere samenwerking’ worden gebruikt teneinde
                               forse hulpinspanningen aan landen met een beperkte capaciteit en middelen te
                               omzeilen – geen ongerechtvaardigde vrees van de kandidaat-lidstaten. Om dit te
                               voorkomen zou in de volgende igc een overbruggingsmechanisme moeten
                               worden opgenomen in de bepalingen voor ‘nauwere samenwerking’ op het
                               gebied van jbz. Dit overbruggingsmechanisme moet voorzien in (financiële) hulp
                               en steun aan de ‘achterblijvers’ met als doel hun aansluiting te versnellen.
                    6.4.4      asiel- en immigr atiebeleid
                               Het doel van een gemeenschappelijk asielbeleid is de instroom van (onechte)
                               asielzoekers te beperken, asielvragen van dezelfde persoon in verschillende
                               lidstaten te voorkomen en een vorm van lastendeling tussen de lidstaten te
                               bereiken (door gemeenschappelijke asielstandaarden, reallocatie van fondsen en
                               verdeling van asielzoekers). De asielzoeker moet op een deugdelijke en min of
                               meer equivalente bescherming in alle lidstaten van de eu kunnen rekenen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 198 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 199 ======================================================================

<pre>                                         de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken
Tot op heden heeft voornamelijk het restrictieve beleid de aandacht in de ontwik-
keling van het asielbeleid. Op de andere punten is weinig meer dan politieke
symboliek totstandgekomen. Een recent overzicht van de Europese Commissie
maakt duidelijk dat de jbz-Raad overeenstemming weet te bereiken over
instroombeperkende maatregelen, terwijl de voorstellen van de Commissie die
de bouwstenen van een gezamenlijk asielbeleid vormen, in de regel ‘under
discussion’ of ‘under consideration’ zijn.1 4 De politieke gevoeligheid van asiel-
en immigratiekwesties en de aantrekkelijkheid van unilaterale actie staan de
ontwikkeling van gemeenschappelijk beleid in de weg. De unilaterale optie,
het eenzijdig verscherpen van het nationale asielbeleid als de aantallen asiel-
verzoeken omhoog gaan, blijft een politiek aantrekkelijke koers, aangezien de
aantallen vaak (tijdelijk) omlaag gaan na een dergelijke beleidswijziging.
Hoewel dit politiek aantrekkelijk lijkt, is het dat alleen op de korte termijn.
Asielzoekers wijken vaak uit naar omliggende (eu-)landen, die op hun beurt
weer overgaan tot een verscherping van de asielwetgeving. Na verloop van tijd
stijgen de aantallen asielverzoeken in de regel weer. Op de lange termijn beklijft
het effect dus niet. In plaats van te komen tot lastenverdeling schuiven de Euro-
pese landen elkaar de lasten toe.
Gezien het stugge vasthouden aan deze nationale beleidsvrijheid is een zeer                               195
fundamentele keuze geboden tussen doorgaan op de ingeslagen weg van de
Europese harmonisatie en renationalisatie van asielbeleid. Eigenlijk heeft een
gemeenschappelijk asielbeleid alleen effect als de harmonisatie daadwerkelijk van
de grond komt (pas dan stopt de race to the bottom en is er zicht op een reële
vooruitgang in het samenwerkingsproces). Als dat perspectief er niet is, blijft het
asielbeleid de facto nationaal beleid en betreft de samenwerking weinig meer dan
window dressing. Hoewel een keuze voor renationalisatie voorstelbaar is en voor
sommige lidstaten op sommige momenten effectief en legitiem kan zijn, wijst de
logica op eu-niveau in een andere richting. Ook de padafhankelijkheid van het
asielbeleid wijst op een – weliswaar traag en aarzelend – besef onder de lidstaten
dat de oplossing voor het Europese asielprobleem op eu-niveau gevonden dient
te worden. Het beleidsterrein heeft zich sinds het op Europees niveau is geagen-
deerd, onmiskenbaar (maar wel voorwaardelijk) in de richting van de commu-
nautaire methode bewogen. Samenwerking op het gebied van asiel kan effectief
zijn, onder de voorwaarde dat alle lidstaten meedoen en gelijke normen stellen en
handhaven. Gelijkgeschakelde procedures bemoeilijken het zogeheten asylum
shopping, dat wil zeggen het zoeken naar de meest gunstige nationale asielproce-
dure door mensensmokkelorganisaties. Asielstromen komen ‘tot rust’, nationale
overheden worden veel minder periodiek verrast door stijgende dan wel dalende
aantallen asielzoekers en de vluchtelingenbescherming daalt niet verder in de
richting van onacceptabele niveaus. Aangezien het – zoals bij elk probleem van
collectieve actie – echter (tijdelijk) voordelen kan bieden om buiten het systeem
te blijven (free riding), is het moeilijk om collectieve actie te bereiken. Een manier
om de race to the bottom in te tomen, kan wellicht gevonden worden in de rol van
het Europees Handvest van de Grondrechten. Indien dit handvest juridisch
bindend wordt gemaakt, kan het Europese Hof van Justitie zich uitspreken over
</pre>

====================================================================== Einde pagina 199 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 200 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               wijzigingen in de nationale asielwetgeving van lidstaten, onder meer op basis van
                               de artikelen over asiel in het handvest. De plaats en wellicht de constitutionele
                               status van het handvest zijn daarmee van groot belang voor het asielbeleid.
                               Hoewel overeenstemming moeilijk te verkrijgen is, is Europese harmonisatie op
                               het terrein van asiel de meest logische strategie. De consequentie daarvan is dat
                               de ingeslagen weg van minimumharmonisatie moet worden geïntensiveerd.
                               Lidstaten moeten afspraken maken over minimumregels en -voorwaarden voor
                               het toekennen en intrekken van de vluchtelingenstatus en de status voor tijde-
                               lijke bescherming. Er moeten regels komen met betrekking tot de binnenkomst
                               en het verblijf. De juridische status en de daaraan verbonden rechten moet
                               worden geregeld. En tot slot dienen de lidstaten het onderling eens te worden
                               over de procedures en minimumnormen voor de opvang van asielzoekers.
                               Dit zijn op nationaal niveau vaak gevoelige zaken. De eu-uitbreiding zal het
                               nog veel moeilijker maken om tot afspraken over normen te komen.
                               Harmonisatie lijkt echter het enige effectieve instrument om de beleidsconcur-
                               rentie tussen lidstaten in te tomen, waardoor landen niet meer onder elkaars
                               asielnormen kunnen duiken met als doel de last naar elkaar door te schuiven.
196                            De implementatie van minimumstandaarden is eveneens van cruciaal belang.
                               Formele wet- en regelgeving betekenen niets als de uitvoering in de praktijk niet
                               overeenkomt met de principes en normen die in die wetgeving zijn vastgelegd.
                               Dit is zowel in de toekomstige als in de huidige lidstaten een probleem.
                               Het voorbeeld van het gat tussen de ruimhartige Sloveense asielwetgeving en de
                               drie personen die in tien jaar tijd een vluchtelingenstatus toegekend kregen, kan
                               gemakkelijk worden aangevuld met het Italiaanse voorbeeld van de zeer gene-
                               reuze asielparagraaf in de grondwet die nooit is gebruikt vanwege het ontbreken
                               van ondersteunende asielwetgeving. Met andere woorden, zonder een mini-
                               mumharmonisatie in de uitvoering zal een minimumharmonisatie van wetge-
                               ving weinig zin hebben. De beperkte rol van het Hof inzake asielkwesties maakt
                               dit instituut tot nog toe een minder geschikte toezichthouder. Een Europees
                               agentschap dat toezicht houdt op deze minimumimplementatie is waarschijnlijk
                               een brug te ver op dit gevoelige terrein, maar wellicht dat een vorm van coördina-
                               tie wel mogelijk is.
                               Coördinatiemechanismen kunnen bijdragen aan de standaardisatie in de uitvoe-
                               ring van het asielbeleid door een forum te bieden voor de uitwisseling van infor-
                               matie en een arena waarin lidstaten elkaar kunnen confronteren met een al dan
                               niet publieke vorm van naming and shaming. De groeiende frustratie bij sommige
                               lidstaten en de Commissie over het gebrek aan vooruitgang in de samenwerking
                               op het gebied van asiel en immigratie, heeft al tot stappen in deze richting geleid.
                               De Commissie ging daarin zelfs zo ver dat ze in 2001 een “tijdelijke afwijking van
                               de gemeenschapsmethode als de voornaamste methode van integratie voor het
                               gemeenschappelijk immigratiebeleid” voorstelde in een document getiteld Over
                               een open methode van coördinatie voor het gemeenschappelijk immigratiebeleid
                               (com (2001) 387). De Commissie bedoelde hiermee uiteraard wel dat dit een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 200 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 201 ======================================================================

<pre>                                        de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken
aanvulling moest zijn op de al voorgestelde wetgeving en hoofdzakelijk bedoeld
was om impasses te voorkomen. Bovendien is het bedoeld als een tijdelijke maat-
regel. Opmerkelijk was dat de Commissie later dat jaar nog een document publi-
ceerde over het gebruik van de open coördinatiemethode (ocm) in asielzaken.
Hiermee nam de Commissie gedeeltelijk afstand van de communautaire methode
op twee beleidsterreinen waar deze methode juist prominent was. Hoewel deze
strategie wordt gezien als een manier om stagnatie te voorkomen, is het risico
aanwezig dat (vrijblijvend) gepraat ten koste zal gaan van de harmonisatie die
nodig is.
In de beoordeling van de ocm voor dit beleidsterrein tekent zich een verschil af
tussen het immigratiebeleid en het asielbeleid. Het is zeer de vraag of open coör-
dinatie soelaas zal bieden ten aanzien van de asielproblematiek. De Commissie
ziet een ocm inzake het asielbeleid zelf in ieder geval uitdrukkelijk als een
methode “to support legislative policy and accompany the convergence process”
(Europese Commissie 2001b: 16). De ocm voor het asielbeleid is bedoeld om de
overgang naar een daadwerkelijk gemeenschappelijk asielbeleid ‘soepel’ te laten
verlopen. Omdat het ambitieniveau van de samenwerking inzake asiel veel hoger
ligt dan in het geval van immigratie, zet de ocm inzake asiel ook hoger in.
Het doel van het gemeenschappelijk asielbeleid is om uiteindelijk te komen tot                           197
een gemeenschappelijke asielprocedure en een gemeenschappelijke, uniforme
status voor asielgerechtigden. Het streven van het gemeenschappelijk immigra-
tiebeleid ligt op het niveau van een ‘efficiënt management van migratiestromen’
(Europese Commissie 2001b: 3). Het immigratiebeleid blijft voor de belangrijkste
delen ‘nationaal beleid dat in een meer Europees kader’ tot stand moet komen.
De behoefte aan economische migranten uit derde landen verschilt bijvoorbeeld
sterk tussen de landen van de eu aangezien die afhankelijk is van de demografi-
sche situatie (met name de vergrijzing) en de nationale arbeidsmarktsituatie.
Hier is het dus niet de bedoeling om de werving van werknemers te europeanise-
ren (die blijft nationaal), maar om die werving onder min of meer gelijke condi-
ties voor toelating en verblijf plaats te laten vinden. Hier is veel minder harmoni-
satie voor nodig. Het gaat meer om het formuleren van gemeenschappelijke
doelen dan om beleidsconvergentie. Zo bezien lijkt de ocm inzake immigratie
eigenlijk meer voor de hand te liggen dan die inzake asiel.
Het voordeel van de ocm in beide gevallen is het leereffect. Het nadeel is de
mogelijkheid dat het proces van de ocm wordt gebruikt om de indruk te geven
dat er iets gebeurt, terwijl het integratieproces eigenlijk stagneert of stilstaat.
In beide gevallen is het ook onduidelijk of er ‘tanden’ in het systeem zitten, en zo
ja, waar. De Commissie deelt zichzelf een rol toe in het maken van een summary
report op basis van de rapportages van de lidstaten. Verder stelt de Commissie
voor dat de rapportages ook worden besproken met een aantal eu-instellingen,
zoals het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité. Bovendien
nodigt zij de lidstaten uit om een actief debat op nationaal niveau te organiseren.
Nergens is echter een element van beoordeling, laat staan naming and shaming,
opgenomen. Het is moeilijk in te schatten of dit een effectief drukmiddel kan zijn
</pre>

====================================================================== Einde pagina 201 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 202 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               ten aanzien van de lidstaten. De harde weg van harmonisatie en de druk die
                               ontstaat als gevolg van het niet bereiken van resultaten op het gebied van asiel
                               kan waarschijnlijk meer druk op nationale staten genereren dan een proces van
                               coördinatie waarin niemand een vuist kan maken. Met name voor het asielbeleid
                               lijkt de strategie van de ocm dus weinig voordelen te bieden. Aangezien het
                               immigratiebeleid daarentegen veel meer een nationale aangelegenheid blijft, ligt
                               een ondersteuning in de vorm van een ocm hier meer voor de hand.
                               Er is ook nog de mogelijkheid dat een groep lidstaten besluit de integratie op het
                               gebied van asiel of immigratie in een kleinere groep te verdiepen. Als veto’s of
                               coalities de vooruitgang blokkeren, kan er wellicht een coalitie van willing and
                               able lidstaten opstaan die in kleiner verband een volgende stap neemt. Met name
                               de landen die een grote en ook onvoorspelbare instroom van vluchtelingen
                               hebben, zijn wellicht bereid tot harmonisatie en nieuwe vormen van lastenverde-
                               ling. Een dergelijke groep zou waarschijnlijk een aantal Noordwest-Europese
                               landen omvatten en mogelijk sommige nieuwe lidstaten die inmiddels hard op
                               weg zijn bestemmingsland te worden. Zoals eerder is betoogd, kan een dergelijk
                               initiatief een blokkade in de onderhandelingen tussen alle eu-landen omzeilen.
                               Toch zal de samenwerking binnen de kopgroep naar verwachting moeizaam
198                            verlopen (vergelijk de onderhandelingen over en de implementatie van de
                               Verdragen van Schengen). De vooruitgang wordt gehinderd door nationale
                               gevoeligheden over soevereiniteit of nationale politieke crises, zoals die in
                               Duitsland waar de nieuwe vreemdelingenwet een speelbal in de verkiezingsstrijd
                               van 2002 werd. Het grote nadeel van een kopgroepsysteem is uiteraard dat het de
                               buitenstaanders de gelegenheid geeft unilateraal het niveau van de vluchtelingen-
                               bescherming te verlagen, zodat deze landen minder aantrekkelijk zijn voor asiel-
                               zoekers dan de landen in ‘het blok’. Het principe van lasten naar elkaar afschuiven
                               blijft ongewijzigd. Nauwere samenwerking in het asielbeleid is daarmee bijna
                               even sterk afhankelijk van wat de deelnemende lidstaten doen als van wat de
                               buitenstaanders doen en daarmee weinig aantrekkelijk als alternatief voor
                               Europabrede samenwerking.
                               Een zeer belangrijk punt bij de samenwerking inzake asiel en immigratie is dat de
                               besluitvormingsprocedures nog niet volledig onder de gemeenschapsmethode
                               vallen. Tot aan de overgang in 2004 wordt er gestemd bij unanimiteit en zijn de
                               rollen van de Europese Commissie, het Europees Parlement en het Hof van Justi-
                               tie beperkt. In het Verdrag van Nice is vastgelegd dat in alle zaken over asielbeleid
                               bij gekwalificeerde meerderheid zal worden besloten, echter pas nadat ‘gemeen-
                               schappelijke regels en basisprincipes’ bij unanimiteit zijn aangenomen.
                               Deze formulering, die de Duitse regering onder druk van de Länder heeft door-
                               gedrukt, heeft de mogelijkheid om in asielzaken over te stappen op meerder-
                               heidsbesluitvorming misschien wel verder uit het zicht geplaatst dan al het geval
                               was. Het lijkt echter waarschijnlijk dat het beleidsterrein asiel in een Unie van
                               meer dan 25 lidstaten alleen kans van slagen heeft als de besluitvorming bij
                               gekwalificeerde meerderheid wordt ingevoerd. Het recente rapport van het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 202 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 203 ======================================================================

<pre>                                             de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken
      Belgische voorzitterschap stelt dat “maintaining the unanimity rule is clearly a
      serious hindrance to progress” (Council of the European Union 2001: 5).
      Asiel- en vluchtelingenbeleid zijn eenvoudigweg te gevoelig voor veto’s om meer
      dan politieke retoriek te verwachten als de unanimiteitsregel in een uitgebreide
      Unie behouden blijft.
      De rol van de Commissie is ook van groot belang bij asielzaken. De lidstaten
      hebben het asieldossier min of meer aan de Commissie gedelegeerd tijdens de
      Top van Tampere, waarbij de Raad de Commissie heeft verzocht exclusief
      gebruik te maken van zijn initiatiefrecht (Uçarer 2001). De Commissie heeft zich
      ontpopt als een productieve en relatief effectieve voorvechter van de geest van
      Amsterdam en Tampere. Haar voorstellen zijn minder gepreoccupeerd met de
      veiligheidsaspecten van asielmigratie en proberen de race to the bottom in de
      Europese bescherming van asielzoekers tot stilstand te brengen. De rol van de
      Commissie is daarmee van groot belang om tegendruk te geven aan het veilig-
      heidsdenken van (een aantal) lidstaten en om een begin van inhoud te geven aan
      de rvvr in asielzaken. De effectiviteit maar ook de legitimiteit van een gezamen-
      lijk asielbeleid zal worden versterkt door het verder communautariseren van het
      asielbeleid. Niet alleen worden besluitvormingsprocedures vereenvoudigd
      (meerderheidsstemmen), maar ook krijgt het Europees Parlement medebeslis-                               199
      singsrecht en neemt de rol van het Europees Hof van Justitie toe. Met name het
      Hof heeft in het verleden al een belangrijke rol gespeeld als waakhond van de
      fundamentele rechten van migranten in de eu en fungeerde zo als een controle
      op het gedrag van lidstaten en op de ontwikkeling van gezamenlijk beleid.
      Ook het Handvest van de Grondrechten zal, afhankelijk van zijn toekomstige
      status, daarbij een rol spelen.15 Een effectief gemeenschappelijk asielbeleid is op
      eu-niveau legitiem als het een vorm van verdeling van lasten tot stand kan bren-
      gen. Op nationaal niveau ligt dit uiteraard moeilijker, zeker gezien het huidige
      politieke klimaat. De landen die relatief de meeste asielzoekers ontvangen, zullen
      dat beleid als minder legitiem ervaren. Nederland is echter altijd een sterk voor-
      stander van de ontwikkeling van een gemeenschappelijk asielbeleid geweest en
      is als belangrijk bestemmingsland gebaat bij een effectieve vorm van lasten-
      verdeling. Nederland heeft zich bovendien altijd sterk gemaakt voor een adequaat
      niveau van bescherming van vluchtelingen. Op grond van deze overwegingen
      valt er veel voor te zeggen om de principes van solidariteit en gemeenschappe-
      lijke verantwoordelijkheid van de lidstaten inzake asiel, immigratie en grenzen in
      een verdragsartikel vast te leggen, zoals onder meer wordt voorgesteld in de
      werkgroep ‘vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid’ van de Europese Conventie
      (European Convention 2002: 4).
6.4.5 politiesamenwerking
      Het doel van de Europese politiesamenwerking is het voeren van een adequate
      strijd tegen de georganiseerde misdaad, de internationale drugshandel en het
      internationaal terrorisme. De noodzaak van een Europese aanpak vloeit mede
      voort uit het feit dat het wegvallen van de binnengrenzen van de eu de mobiliteit
</pre>

====================================================================== Einde pagina 203 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 204 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               en grensoverschrijdende Europese samenwerking van criminele organisaties
                               eenvoudiger heeft gemaakt. De Europese politiesamenwerking moet hierop een
                               adequaat antwoord formuleren. Nationaal beleid is gezien deze problematiek
                               nauwelijks een reële optie. Institutionalisering van de politiesamenwerking
                               binnen de kaders van de eu is echter evenmin een evidentie. In de eerste plaats is
                               dat zo omdat er vele alternatieve samenwerkingsverbanden op dit terrein actief
                               zijn, zowel formele organisaties als Interpol als informele bi- en multilaterale
                               netwerken. In de tweede plaats is er een gebrek aan onderling vertrouwen en
                               implementatiecapaciteit, hetgeen een Europabrede aanpak in de weg staat.
                               Juist op dit belangrijke terrein, dat zwaar leunt op vertrouwen en informele
                               netwerken, speelt de implementatieproblematiek volop. Om de samenwerking
                               effectief te laten verlopen, is het noodzakelijk dat problemen als personeels-
                               gebrek, gebrek aan training en uitrusting en fraude en corruptie in de Midden-
                               en Oost-Europese landen worden aangepakt. Bovendien is het van belang dat er
                               directe banden totstandkomen tussen politieofficieren uit deze landen en natio-
                               nale en internationale politieorganisaties in de eu. Dit alles pleit voor een verste-
                               viging van hulpprogramma’s, samenwerkingsverbanden en ondersteuning bij de
                               opleiding van politiepersoneel aldaar (strikt genomen toetredingsproblematiek,
                               zie wrr 2001). Dit betekent een uitbreiding en een versterking van bilaterale en
200                            multilaterale netwerken als het Pre-toetredings Pact over Georganiseerde Misdaad.
                               De centrale rol die wederzijds vertrouwen in politiesamenwerking speelt, onder-
                               streept tevens het belang van een instituut als het Europese Politie College.
                               Dit laatste instituut is overigens nog verre van operationeel (Monar 2002).16
                               De politiesamenwerking op eu-niveau is tot op heden voorzichtig van aard.
                               Zij valt onder de derde, intergouvernementele pijler. Een van de belangrijkste
                               methoden van integratie in de derde pijler is het opzetten van instituties.
                               Voor politiesamenwerking is met name het functioneren van Europol van belang.
                               Een groot probleem is dat Europol, ondanks zijn hoge budgetten en grote staf, in
                               de ogen van de lidstaten niet in staat blijkt te zijn een goede bijdrage aan de crimi-
                               naliteitsbestrijding te leveren. Dit is overigens mede een gevolg van de terughou-
                               dendheid van de lidstaten zelf inzake informatie-uitwisseling. Daar komt nog bij
                               dat Europol als gevolg van de uitbreiding hoogstwaarschijnlijk verder zal groeien
                               in omvang en budget, ongeacht het functioneren van de organisatie. Gezien het
                               grote aantal ‘concurrerende’ organisaties en (informele) netwerken is Europol
                               bovendien niet per definitie de meest logische keuze voor samenwerking.
                               Het recente rapport van het Belgische voorzitterschap over de (mid-term-)evalu-
                               atie van de conclusies van de Europese Raad van Tampere was zeer kritisch over
                               het opzetten van instituties in de derde pijler. Het rapport benadrukte de nood-
                               zaak van een kritische beoordeling van de effectiviteit van deze structuren en een
                               verbetering van de operationele toegevoegde waarde. De effectiviteit van een
                               organisatie als Europol moet worden versterkt door haar operationele taken te
                               geven, zoals het recht om onderzoeken te initiëren en daaraan deel te nemen.
                               Dit zou weliswaar het grootste deel van de operationele taken nog steeds in
                               handen van de nationale autoriteiten laten, maar zou tegelijkertijd de positie van
                               Europol als een centrale organisatie voor coördinatie, afstemming en uitwisseling
</pre>

====================================================================== Einde pagina 204 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 205 ======================================================================

<pre>                                       de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken
van informatie versterken. Bovendien zou Europol als organisatie meer een
‘gezicht’ krijgen voor nationale politieorganisaties en een meer ‘concurrerende’
positie ten opzichte van andere politiesamenwerkingsverbanden.
Aangezien de legitimiteit van Europol als organisatie, vanwege de veelal vertrou-
welijke aard van het werk, eigenlijk alleen maar outputlegitimiteit kan zijn, dient
deze voornamelijk versterkt te worden door effectief functioneren en het boeken
van operationele successen. Zo heeft de door Europol gecoördineerde actie tegen
illegale immigratie en mensensmokkel van de eu-lidstaten en de tien kandidaat-
lidstaten aan de toekomstige externe grens de organisatie enig krediet bij de
lidstaten opgeleverd.17 Versterking van de operationele bevoegdheden van Euro-
pol kan dus bijdragen aan de effectiviteit van de organisatie en bijgevolg aan de
legitimiteit ervan. Naarmate uitvoerende taken en bevoegdheden worden uitge-
breid – hetgeen zeker na de aanslagen van 11 september 2001 de koers lijkt te zijn
– wordt de zwakke input-legitimiteit van Europol echter wel problematischer.
Europol is totstandgekomen op basis van een conventie en is als zondanig geen
eu-instelling, maar een internationale organisatie die is ingesteld door de partici-
perende lidstaten. De organisatie wordt niet uit het eu-budget betaald, de lidsta-
ten plaatsen de personeelsleden en bepalen het beleid. De invloed van de
gemeenschapsorganen is bijgevolg zeer zwak. De Commissie heeft een beperkte                             201
associatie met Europol. Zij zit net als de lidstaten in het managementteam van
Europol, maar heeft geen stemrecht. De betrokkenheid van het Hof is minimaal;
er is momenteel geen rechtsbescherming op Unieniveau tegen de activiteiten van
Europol. De invloed van het Europese Parlement is marginaal.
De input-legitimiteit van de Europese politieorganisatie is dus niet erg groot,
hetgeen met name in de toekomstige nieuwe lidstaten een probleem kan gaan
vormen. Gezien hun recente ervaringen is de achterdocht tegen het versterken
van Europol in deze landen groot en wordt het door sommigen gezien als de
eerste stap naar de oprichting van een Europese fbi. Met name de mogelijke
centralisatie en koppeling van elektronische databestanden (persoonsgegevens)
binnen Europol roept bij sommige burgers het beeld op van Big Brother.
Dit gegeven wordt overigens nog versterkt door het feit dat Europol niet de enige
organisatie binnen de jbz-samenwerking is die (persoons)gegevens centraliseert
in databestanden. Buiten Europol gaat het nog om Eurodac, het sis, het Douane
Informatie Systeem en in de toekomst Eurojust (Peers 2001). De reikwijdte en de
legitimiteit van de (uitbreiding van de) bevoegdheden van Europol worden
mogelijk heel anders beoordeeld aan weerskanten van het voormalige IJzeren
Gordijn. Vanuit dit oogpunt kan worden gepleit voor een grotere controle door
de rechterlijke macht op het functioneren van Europol, bijvoorbeeld in de vorm
van een grotere rol voor het Hof van Justitie in Europol-aangelegenheden en een
grotere mate van communautarisering van Europol door middel van een sterkere
rol voor gemeenschapsinstellingen als het Hof en de Commissie.
Een andere belangrijke optie is om de financiering van Europol via het eu-budget
te laten lopen. Dit zou Europol meer in de Unie inbedden en bovendien het Euro-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 205 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 206 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               pese Parlement meer inzicht en invloed geven (het Europese Parlement moet de
                               begroting immers goedkeuren). Gezien de aard van de werkzaamheden van Euro-
                               pol ligt een justitiële controle op Europol wellicht meer voor de hand dan een
                               democratische controle. Een sterke democratische controle op het functioneren
                               van Europol zou echter ook mogelijk en wenselijk zijn, bijvoorbeeld in de vorm
                               van een parlementaire commissie Europol. Daarin zouden alleen de fractievoor-
                               zitters uit het Europese Parlement zitting hebben, analoog aan de Nederlandse
                               Kamercommissie Inlichtingen en Veiligheidsdiensten waarin alleen de fractie-
                               voorzitters van de grote fracties een zetel hebben. Tevens is het mogelijk om de
                               democratische controle (aanvullend) te organiseren in de vorm van een gemengd
                               comité dat is samengesteld uit leden van de commissies van de lidstaten en van
                               het Europese Parlement die verantwoordelijk zijn voor politieaangelegenheden
                               (Europese Commissie 2002c).
                               De effectiviteit en de legitimiteit van Europol kunnen verder worden versterkt
                               door een stevige relatie te leggen met de onlangs ‘goedgekeurde’ organisatie voor
                               justitiële samenwerking Eurojust. De effectiviteit wordt verhoogd doordat het
                               politieonderzoek en het strafrechtelijk onderzoek dan parallelle trajecten
                               worden, terwijl de legitimiteit wordt verhoogd door middel van de juridische
202                            controle op de activiteit van de politieorganisatie. Gezien de situatie dat Europol
                               en Eurojust organisaties zijn met in de basis hetzelfde (operationele) belang – de
                               strijd tegen transnationale misdaad – kan Eurojust niet meer dan een check leve-
                               ren op het functioneren van Europol. Het is als zodanig dus geen vervanging voor
                               de versterking van juridisch toezicht en democratische verantwoording. Overi-
                               gens heeft Nederland, gezien zijn profilering van Den Haag als internationale en
                               Europese hoofdstad van internationale juridische samenwerking, een bovenge-
                               middeld belang bij een legitiem opererend Europol.
                               De participatie van alle lidstaten in Europol is van groot belang om de onderlinge
                               banden te versterken en om effectief tegen de georganiseerde criminaliteit binnen
                               de Europese rvvr op te kunnen treden. Gezien de grote verschillen in capacitei-
                               ten en het nog gebrekkige vertrouwen tussen (sommige) lidstaten onderling,
                               moet het echter mogelijk zijn om in kleinere verbanden samen te werken. Het
                               verdient de voorkeur deze samenwerking zoveel mogelijk binnen de kaders van
                               de eu-politiesamenwerking vorm te geven, zodat dit de gemeenschappelijke
                               procedures en infrastructuur verstrekt. Te denken valt bijvoorbeeld aan ad hoc-
                               samenwerkingsverbanden aan de zuidgrens, oostgrens, of aan een keten van
                               landen die deel uitmaken van een route voor drugssmokkel of mensensmokkel.
                               Deze samenwerkingsverbanden zouden kunnen functioneren als informele
                               ‘laboratoria’ voor de Europese samenwerking, waarbij Europol goed vertegen-
                               woordigd dient te zijn. Het lijkt niet verstandig om dergelijke initiatieven te sterk
                               te institutionaliseren. Als dat wel gebeurt, bestaat de kans dat nationale politie-
                               diensten zich hoofdzakelijk op deze verbanden oriënteren en niet meer op Euro-
                               pol. Daardoor komen het onderlinge vertrouwen en de gezamenlijke procedures
                               in een uitgebreid Europol niet van de grond. Om de effectiviteit van Europol te
                               bevorderen is het dus van belang om een goede balans te vinden tussen informele
</pre>

====================================================================== Einde pagina 206 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 207 ======================================================================

<pre>                                             de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken
      samenwerkingsverbanden binnen het Europese kader enerzijds en Europabrede
      samenwerking binnen de kaders van Europol anderzijds. Als de informele
      subverbanden te rigide en ontoegankelijk voor met name de nieuwe toetreders
      zijn, ondergraven zij de legitimiteit en uiteindelijk ook de effectiviteit van
      samenwerking binnen Europol.
      De Europese samenwerking op het gebied van politiesamenwerking is tot op
      heden intergouvernementeel gebleven. Gezien de nog prille institutionele
      samenwerking, het gebrekkige onderlinge vertrouwen en de grote uitdaging die
      de uitbreiding zowel op het gebied van vertrouwen als uitvoering met zich
      meebrengt, is het niet waarschijnlijk dat de samenwerking verder wordt gecom-
      munautariseerd. Meerderheidsbesluitvorming ligt niet voor de hand, maar er is
      een aantal terreinen waar die niet geheel ondenkbaar is. Analoog aan het gbvb is
      het denkbaar dat declaratoir ‘beleid’ inzake politiesamenwerking met meerder-
      heidsbesluitvorming totstandkomt. Eventueel kan daar ook toe besloten worden
      in het geval van strategieën die geen gezamenlijk optreden vereisen. Als er geen
      directe samenwerking nodig is tussen politiediensten en er ook geen noodzaak
      is voor bijvoorbeeld de uitwisseling van gevoelige informatie, zouden kader-
      besluiten bij gekwalificeerde meerderheid genomen kunnen worden.
                                                                                                              203
6.4.6 justitiële samenwerking
      Het doel van justitiële samenwerking in strafzaken is – in samenhang met politie-
      samenwerking – bij te dragen aan een effectieve aanpak van de grensoverschrij-
      dende georganiseerde misdaad. In het geval van het burgerlijk recht gaat het
      voornamelijk om de eenvoudige en laagdrempelige toegang van Europese
      burgers en bedrijven tot rechtspraak in de andere lidstaten en de kwaliteit van de
      rechtsbescherming in de eu. Hoewel er voor justitiële samenwerking ook alter-
      natieve organisaties bestaan, zoals de Raad van Europa, zijn deze eerder aanvul-
      lingen op dan alternatieven voor samenwerking binnen de eu. De motieven voor
      justitiële samenwerking binnen de eu (zowel civiel- als strafrechtelijk) zijn sterk
      verknoopt met de interne markt in de brede zin. Rechtszekerheid, snelle toegang
      tot justitie en adequate rechtsbescherming faciliteren het vrije verkeer van kapi-
      taal, goederen, diensten en personen binnen de interne markt van de eu.
      Het wegvallen van de binnengrenzen maakt de transnationale criminaliteit
      echter eenvoudiger, hetgeen de noodzaak van de samenwerking in politiezaken
      en het strafrecht onderstreept.
      De justitiële samenwerking ten aanzien van het strafrecht is tot op heden in de
      intergouvernementele derde pijler gehouden. De gevoeligheden op dit gebied
      zijn groot, de wetgeving loopt sterk uiteen en de fundamentele verschillen
      tussen bijvoorbeeld het ‘accusatoir’ en het ‘inquisitoir’ strafrechtstelsel maken
      het moeilijk om procedures te harmoniseren (Tak 2000).18 De justitiële samen-
      werking ten aanzien van het burgerlijk recht is wel naar de eerste pijler overge-
      bracht. De strategie tot verdieping van de samenwerking die tijdens de speciale
      Top van Tampere werd aangenomen, is de wederzijdse erkenning van wetgeving.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 207 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 208 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               Deze oplossing leunt echter zwaar op een goed functionerend rechterlijk systeem
                               in alle lidstaten en een onderling vertrouwen in de kwaliteit daarvan. De weder-
                               zijdse erkenning op het gebied van jbz is echter relatief nieuw, onderling vertrou-
                               wen binnen de eu-15 is al dun gezaaid en de toon van de Collectieve Evaluaties
                               die de Raad van de eu voortbrengt over de vorderingen van de kandidaat-lidstaten
                               doen vermoeden dat het vertrouwen in de (kwaliteit van de) rechtspraak in deze
                               landen voorlopig zeer klein zal zijn. De strategie van de wederzijdse erkenning
                               kan derhalve stuklopen op een weigering de principes daadwerkelijk uit te
                               voeren. Het effectief functioneren van de wederzijdse erkenning vraagt om een
                               versteviging van de garanties en waarborgen die het systeem ondersteunen.
                               Het gaat daarbij niet om volledige harmonisatie, maar om minimumharmonisatie
                               die de lidstaten enige vorm van zekerheid geeft. De effectiviteit van wederzijdse
                               erkenning is afhankelijk van de ‘bodem’ van de minimumharmonisatie. De op
                               vertrouwen gebaseerde wederzijdse erkenning enerzijds en de garanties biedende
                               minimumharmonisatie anderzijds kunnen tot op zekere hoogte als communice-
                               rende vaten worden beschouwd. Op die gebieden waar het vertrouwen groter is
                               (en de gevoeligheden kleiner), is minder behoefte aan garanties en kan de mini-
                               mumharmonisatie beperkt blijven. Op terreinen waar de gevoeligheden groot
                               zijn, ligt meer harmonisatie voor de hand, ook al betekent dit langere en moei-
204                            zame onderhandelingen om tot standaarden te komen. Vanuit dit perspectief
                               bezien is het gemeenschappelijk arrestatiebevel een zeer zware testcase voor
                               wederzijdse erkenning op het gebied van het strafrecht. De effectiviteit en legiti-
                               miteit van de strategie van wederzijdse erkenning, die samenhangt met het feit
                               dat moeizame harmonisatie van regelgeving niet nodig is en de diversiteit tussen
                               lidstaten intact kan blijven, blijft alleen overeind als erkenning in de praktijk
                               plaatsvindt. De outputlegitimiteit is dus van bijzonder belang voor het systeem
                               op het niveau van de eu als geheel. Op nationaal niveau is de outputlegitimiteit
                               ook van belang, maar daar spelen andere voorwaarden voor legitimiteit eveneens
                               een grote rol. Zeker bij zaken als de uitlevering van verdachten is het draagvlak
                               zowel onder de bevolking als bij de rechterlijke macht cruciaal.
                               Naast het instrument van de wederzijdse erkenning is de nieuwe organisatie Euro-
                               just van belang voor de justitiële samenwerking op het gebied van het strafrecht.
                               Eurojust heeft een breed mandaat gekregen, dat ongeveer gelijkgeschakeld is met
                               dat van Europol. Meer algemeen gesteld, lijkt Eurojust eerder de justitiële even-
                               knie van Europol dan dat er sprake is van een hiërarchische verhouding. De moge-
                               lijkheden om Eurojust ook als een soort controle op Europol te laten functioneren
                               lijken beperkt, gezien het mandaat van Eurojust. Er zijn echter ook belangrijke
                               verschillen tussen Europol en Eurojust. Zo is Eurojust ingesteld op basis van een
                               besluit in de derde pijler, waardoor het een instituut van de eu is en geen interna-
                               tionale organisatie zoals de op een conventie gebaseerde Europol-organisatie.
                               Verder heeft Eurojust een iets actievere operationele rol toebedeeld gekregen dan
                               Europol. Bovendien wordt de organisatie in tegenstelling tot Europol bijna volle-
                               dig gefinancierd vanuit het eu-budget, waarmee tevens een nominale invloed van
                               het Europese Parlement, dat het budget moet goedkeuren, is geïntroduceerd.
                               Eurojust als instituut staat nog aan het begin van zijn functioneren. De lessen van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 208 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 209 ======================================================================

<pre>                                        de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken
Europol lijken echter in grote lijnen toepasbaar; zonder voldoende operationele
armslag is het instituut kwetsbaar en zeer afhankelijk van de inbreng van de
lidstaten. Bovendien zal, naarmate de bevoegdheden van Eurojust toenemen, de
vraag naar de legitimiteit van het instituut zich opdringen. Een zekere mate van
juridische dan wel democratische controle op het (vaak geheime) werk van Euro-
just is dan nodig, bijvoorbeeld in de vorm van een parlementaire commissie die als
toezichthouder fungeert (analoog aan het toezicht op Europol, zie subpar. 6.4.5).
Wederzijds vertrouwen blijft hoe dan ook de ruggengraat van de samenwerking
onder het principe van de wederzijdse erkenning. Het gebrek aan vertrouwen zal
de samenwerking op dit gebied dan ook ernstig hinderen. Het openhartige
rapport van het Belgische voorzitterschap is op dit punt zeer helder en stelt dat in
aanvulling op het versterken en rationaliseren van het ingeslagen traject “the goal
of a genuine European Judicial Area in criminal matters by 2004 requires the
adoption of more radical institutional measures” (Council of the European Union
2001: 8, cursief in origineel). Met ‘radicale institutionele oplossingen’ doelt het
rapport op twee instrumenten. Ten eerste het gebruik van artikel 42 van het eu-
Verdrag (het brugartikel), waarmee delen van de derde pijler naar de eerste pijler
worden overgebracht. Ten tweede het gebruik van de verdragsartikelen voor
‘nauwere samenwerking’. Het is echter onwaarschijnlijk dat het brugartikel kan                           205
worden gebruikt, aangezien Groot-Brittannië dat zonder twijfel zou blokkeren.
Het communautariseren van dit beleidsterrein zonder een toename van weder-
zijds vertrouwen zou de effectiviteit van de samenwerking bovendien kunnen
ondermijnen wanneer lidstaten zich aan hun verplichtingen proberen te onttrek-
ken vanwege een gebrek aan vertrouwen in de instituties en procedures van
andere lidstaten. Op die manier zou het opnemen in de eerste pijler misschien
zelfs eerder schade toebrengen aan de totstandkoming van een Europese Justitiële
Ruimte dan dat het de realisatie ervan zou bevorderen. ‘Opheffing’ van de derde
pijler, zoals door sommigen wel wordt bepleit, levert een groot risico op voor een
nieuw ‘intergouvernementeel eiland’ in de eerste communautaire pijler, zoals de
jbz-samenwerking in de eerste pijler nu kan worden gekarakteriseerd. Zolang er
onvoldoende draagvlak en vertrouwen is voor de verdieping van politiesamen-
werking en samenwerking inzake strafrecht heeft overheveling naar de eerste
pijler weinig zin.
Dit betekent overigens niet dat de huidige situatie waarin het jbz-beleid is
verdeeld over twee verschillende pijlers geen nadelen heeft. Integendeel, het
samenvoegen van de twee pijlers ondervangt een aantal andere belangrijke
problemen, zoals de onzekerheid over de juridische basis en de noodzaak van
twee verschillende instrumenten en zelfs twee verschillende internationale
overeenkomsten voor initiatieven ten aanzien van dezelfde problematiek.
Bovendien gaat het denken over deze materie (bijvoorbeeld in de Conventie)
momenteel in de richting van een nieuwe soort verdragsstructuur waarin geen
pijlers meer voorkomen, maar waar sprake is van een constitutioneel verdrag
enerzijds en een ‘beleidsverdrag’ anderzijds. Het jbz-beleid kan daarin ‘bij elkaar’
worden geplaatst. Dit laatste wil overigens niet zeggen dat dan voor het gehele
</pre>

====================================================================== Einde pagina 209 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 210 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               beleidsterrein de communautaire methode van toepassing zou worden.
                               Waarschijnlijk zouden in dat geval verschillende beleidsonderdelen van verschil-
                               lende bevoegdheidsverdelingen en besluitvormingsprocessen worden voorzien.
                               Nauwere samenwerking als radicale maatregel biedt meer perspectief. Zij zou
                               gelijkgestemde lidstaten met een basisvertrouwen in elkaars juridische systemen
                               en procedures bij elkaar kunnen brengen. Deze ‘voorhoede’ kan als een laborato-
                               rium dienen waarin de mogelijkheden en beperkingen voor samenwerking op
                               dit terrein worden verkend en standaarden worden ontwikkeld voor een latere
                               Europese Justitiële Ruimte. Hoewel dit mogelijk een latere participatie van de
                               sommige lidstaten (waaronder mogelijk nieuwe lidstaten) zal betekenen, is deze
                               strategie toch te verkiezen boven een langdurige impasse op dit beleidsterrein als
                               gevolg van een gebrek aan wederzijds vertrouwen.
                    6.5        conclusies en aanbevelingen
                               Justitie en Binnenlandse Zaken vallen op door een grote beleidsdynamiek.
                               Daarbij is een duidelijke beweging te ontwaren van informele en formele inter-
                               gouvernementele samenwerking buiten het kader van de eu, zoals Trevi en
206                            Schengen, naar integratie van deze regimes in de Unie. Naast deze beweging
                               van buiten naar binnen de Unie heeft het Verdrag van Amsterdam een grote
                               dynamiek binnen de Unie mogelijk gemaakt. De samenwerking inzake de
                               buitengrenzen, visa, asiel en immigratie en de justitiële samenwerking inzake
                               burgerlijk recht zijn van de intergouvernementele derde pijler naar de commu-
                               nautaire eerste pijler van de Unie verhuisd. Het jbz-terrein in de eerste pijler is
                               echter wel met allerlei speciale regels omgeven die de dominante rol van de
                               lidstaten voorlopig waarborgen.
                               In de vorm van de samenwerking is er een dynamiek waarneembaar van uitslui-
                               tend niet-bindende naar het gebruik van zowel niet-bindende als bindende
                               instrumenten. In het laatste geval wordt er veelal voor een minimumharmonisa-
                               tie gekozen en niet voor een uniformering van beleid, teneinde de lidstaten enige
                               discretie te laten op deze politiek gevoelige terreinen. Via de wederzijdse erken-
                               ning van gerechtelijke uitspraken in combinatie met minimumharmonisatie
                               wordt voorts getracht doorbraken in justitiële samenwerking inzake het burger-
                               lijk recht en het strafrecht mogelijk te maken. Ook het oprichten van Europese
                               instituties zoals Europol, Eurojust en het Europese Politie College is een opmer-
                               kelijke vorm van samenwerking in met name de derde pijler.
                               De verdieping van de samenwerking heeft vaak alleen tot stand kunnen komen
                               door het veelvuldige gebruik van differentiatie van rechten en plichten tussen
                               lidstaten. Op deze manier konden gelijkgezinde lidstaten dieper integreren,
                               terwijl andere landen uitzonderingsposities kregen. De besluitvorming verloopt
                               tot nu toe bij consensus. In mei 2004 kan de Raad de beslissing nemen dat voor
                               (onderdelen van) de samenwerking inzake de buitengrenzen, visa, asiel en immi-
                               gratie meerderheidsbesluitvorming wordt ingevoerd. De europeanisering van de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 210 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 211 ======================================================================

<pre>                                       de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken
financiering verloopt langzaam en de bereidheid tot financiële lastenverdeling is
gering. Ten aanzien van de preventie van vluchtelingen- en immigratiestromen
zijn de lidstaten nog wel bereid initiatieven zoals het sis gemeenschappelijk te
financieren, maar voor een verdeling van de lasten van de ontvangst van vluchte-
lingen en immigranten ontbreekt de politieke wil.
De noodzaak van Europabrede samenwerking
De analyse van de drijvende krachten achter de europeanisering van het jbz-
beleid leidt tot de verwachting dat de agendering van beleidsvraagstukken op
Europees niveau na de uitbreiding van de Europese Unie zal toenemen.
De wrr meent dat een slagvaardige aanpak van tal van deze beleidsvraagstukken
alleen mogelijk is via Europese samenwerking. Verschillende grensoverschrij-
dende problemen zoals illegale immigratie, transnationale misdaad, drugshandel
en terrorisme kunnen alleen worden aangepakt door intensieve samenwerking
tussen de huidige en nieuwe lidstaten. Ook een goed functionerende interne
markt vergt intensieve samenwerking tussen de politie-, justitie- en douane-
apparaten van alle huidige en nieuwe lidstaten. Voor een relatief open land als
Nederland is de jbz-samenwerking van groot belang nu nationale grenzen als
instrument van controle uit handen zijn gegeven. De legitimiteit van de samen-
werkingsinitiatieven op deze terreinen is groot, onder de voorwaarde van een                            207
adequate rechtsbescherming van de eu-burgers. De burgers verlangen een geza-
menlijk Europees optreden om de problemen aan te pakken. De wens tot een
spoedige afschaffing van de binnengrenzen met de nieuwe lidstaten benadrukt
ook het belang van samenwerking ten behoeve van een adequate controle van de
nieuwe buitengrenzen van de Unie. Net als binnen de huidige Unie het geval is,
zullen samenwerkingsinitiatieven ten behoeve van de buitengrenzen echter
waarschijnlijk worden beperkt uit politieke overwegingen van soevereiniteit bij
sommige lidstaten.
Een gemeenschappelijk asielbeleid
Het gaat in de bovengenoemde kwesties in feite om de totstandkoming van een
beleid dat geen van de lidstaten zelfstandig kan voortbrengen. Echter, in het geval
van het asielbeleid betreft het probleem de negatieve externe effecten van het
nationale beleid en de onevenredige verdeling van de lasten van de ontvangst van
asielzoekers. Hier gaat het kortetermijnbelang van lidstaten – de wering van grote
stromen asielzoekers – ten koste van het collectieve goed een veilige haven te
bieden voor vluchtelingen uit derde landen. Het gevolg is een race to the bottom
in de normen voor de opvang van asielzoekers. De wrr meent dat alleen via een
gezamenlijk Europees asielbeleid de veiligheid van vluchtelingen kan worden
gegarandeerd en een redelijke lastenverdeling kan worden bereikt. Het werende
effect van unilaterale restrictieve maatregelen blijkt bovendien in de praktijk
slechts van korte duur te zijn. Dat wil zeggen, tot de buurlanden hun beleid ook
weer hebben verscherpt. Evenals in het geval van het vraagstuk van de buiten-
grenzen erkent de wrr echter de beperkte politieke haalbaarheid van vergaande
Europese samenwerking.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 211 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 212 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               De gevaren van kopgroepen buiten de Unie
                               In een uitgebreide Unie zal de bestaande diversiteit aan standpunten, instituties
                               en bestuurlijke en juridische capaciteiten toenemen. Waar de samenwerking
                               binnen de Unie wordt geblokkeerd door uiteenlopende standpunten van lid-
                               staten zal bij de voorstanders van verdieping mogelijk de gedachte ontstaan om
                               deze – net als in het geval van eerdere Schengen-samenwerking – buiten de
                               kaders van de Unie te zoeken. De wrr is evenwel terughoudend ten aanzien van
                               substantiële jbz-samenwerking tussen een beperkt aantal landen buiten het
                               kader van de Unie om. Dit geldt met name wanneer het de bedoeling is dat andere
                               eu-lidstaten later ook aan deze samenwerking deelnemen of dat het resultaat van
                               de samenwerking (later) zelfs eu-acquis wordt (een zogenoemd ‘Schengen-ii’-
                               initiatief). Hoewel een dergelijk initiatief effectief kan zijn voor die beperkte
                               groep van landen, is de legitimiteit ervan uiterst problematisch vanwege het
                               exclusieve karakter en het volledig ontbreken van Europese democratische
                               controle en onafhankelijke rechterlijke toetsing. Bovendien zal een dergelijk
                               initiatief de samenwerking en solidariteit binnen de uitgebreide Unie in de ogen
                               van de nieuwe lidstaten ondergraven. Naast deze algemene nadelen geldt speci-
                               fiek voor Nederland dat dergelijke extra-eu-initiatieven allerlei waarborgen
                               missen voor de behartiging van de belangen van kleine en middelgrote landen,
208                            die binnen de Unie wel zijn gegarandeerd. De situatie na de ratificatie van het
                               Verdrag van Nice zal ook heel anders zijn dan ten tijde van het begin van de
                               Schengen-samenwerking. Er is dan een effectief en legitiem alternatief voor-
                               handen voor kopgroepvorming buiten de eu: kopgroepvorming binnen de eu
                               op basis van de unaniem geaccepteerde regels voor nauwere samenwerking.
                               Versterking van de legitimiteit van jbz-optreden
                               Er worden herhaaldelijk vraagtekens geplaatst bij de slagvaardigheid en legitimi-
                               teit van de jbz-samenwerking als gevolg van de verspreiding daarvan over de
                               eerste en derde pijler van de Unie en de verschillende rollen voor sleutelactoren
                               die deze verdeling impliceert. De wrr meent dat de verplaatsing van de reste-
                               rende issues uit de derde naar de eerste pijler weinig zin heeft als daartoe – langer
                               dan gedurende een ‘gewenningsperiode’ – binnen de eerste pijler een speciaal
                               regime moet worden gecreëerd. De onbevredigende ervaringen met de huidige
                               jbz-terreinen in de eerste pijler zijn wat dat betreft illustratief. Ten aanzien van
                               de rol van de verschillende actoren meent de wrr dat de slagvaardigheid van de
                               jbz-samenwerking gebaat is bij een actieve opstelling van de Commissie en
                               terughoudendheid van de lidstaten in de uitoefening van het initiatiefrecht, ter
                               voorkoming van een overbelasting van de instellingen. Overigens is de laatste
                               jaren duidelijk gebleken hoe doorslaggevend de politieke wil voor de mate van
                               slagvaardigheid is. Hoewel het asielbeleid is ondergebracht in de eerste pijler is er
                               nauwelijks vooruitgang geboekt in het gemeenschappelijk asielbeleid, terwijl op
                               het gebied van de terrorismebestrijding in de derde pijler (naar aanleiding van de
                               aanslagen van 11 september 2001) enorme voortgang tot stand is gekomen.
                               Teneinde de legitimiteit van het jbz-optreden te vergroten, pleit de wrr ervoor
                               dat de nationale parlementen in een vroegere fase bij de beleidsvoering worden
                               betrokken, bijvoorbeeld bij de formulering van de veelgebruikte, strategische
</pre>

====================================================================== Einde pagina 212 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 213 ======================================================================

<pre>                                       de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken
actieplannen op het terrein van jbz. Een parlementaire commissie Europol en
Eurojust, bestaande uit de fractievoorzitters uit het Europees Parlement, zou
voorts kunnen bijdragen aan de democratische controle van Europol en Eurojust.
Monitoring en coördinatie van de beleidsimplementatie
Ten aanzien van de samenwerkingsvormen benadrukt de wrr het belang van
institutionele variatie met een open oog voor de dynamiek die rond de toepassing
van instrumenten kan ontstaan. Voor bepaalde doelen, zoals het verbeteren van
de nationale administratieve en juridische capaciteit en het nationale immigratie-
beleid, volstaan ‘zachte’ consultatie- en (open) coördinatievormen. Voor andere
doeleinden, zoals het bieden van een veilige haven aan vluchtelingen en een
evenredige lastenverdeling met betrekking tot de opvang van asielzoekers, is
uiteindelijk een uniforme status nodig, al kunnen minder vergaande instrumen-
ten zoals minimumharmonisaties worden ingezet als eerste stap in die richting.
Van cruciaal belang voor de slagvaardigheid is echter een adequate implementatie
van hetgeen is overeengekomen. De wrr meent dat de monitoring en coördinatie
van de uitvoering op het terrein van jbz een apart en zwaarwegend punt van
aandacht moet zijn (denk aan het model van de monitoring van de visaverstrek-
king op consulaten in derde landen).
                                                                                                        209
De urgentie van nauwere samenwerking binnen de Unie
De geschiedenis van de jbz-samenwerking heeft uitgewezen dat een verdere
verdieping in veel gevallen slechts mogelijk is door middel van (tijdelijke en
permanente) differentiatie van rechten en plichten. Ook na de uitbreiding lijkt
differentiatie onvermijdelijk, alleen al omdat de subsidiariteitstoets niet altijd
voor alle landen hetzelfde uitpakt. Voor sommige lidstaten kan het effectiever
zijn om iets gezamenlijk aan te pakken, terwijl andere landen die samenwerking
niet nodig hebben. Daarnaast zullen in sommige gevallen bepaalde landen om
politiek-ideologische redenen niet willen participeren. Ook kan het gebrek aan
capaciteit en middelen een probleem voor participatie vormen. Gezien de eerder-
genoemde grote nadelen van kopgroepvorming buiten de Unie om en de nadelen
van de proliferatie van ad hoc-differentiatie binnen de Unie tot nu toe, pleit de
wrr ervoor in deze gevallen gebruik te maken van de verdragsbepalingen voor
nauwere samenwerking binnen de eu. Daarbij is een belangrijk punt van zorg dat
landen die wel mee wíllen maar niet mee kúnnen samenwerken zo snel mogelijk
via (financiële) overbruggingsmechanismen bij de samenwerking worden betrok-
ken. Het voorschrift in het verdrag ten aanzien van nauwere samenwerking is dat
de landen die niet deelnemen, wel aanwezig kunnen zijn bij de deliberatie,
hetgeen de legitimiteit van de nauwere samenwerking ten goede komt. Het feit
dat de procedures en bevoegdheden van de pijler gelden waarbinnen de nauwere
samenwerking totstandkomt, betekent bovendien dat deze differentiatie geen
beweging in de richting van intergouvernementele samenwerking hoeft te bete-
kenen. Overigens is uit de onderhandelingen over het Europese arrestatiebevel
gebleken dat louter het bestaan van een geloofwaardige mogelijkheid tot nauwere
samenwerking binnen de eu al genoeg kan zijn om bij te dragen tot consensus-
vorming.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 213 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 214 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               Volledige communautarisering van jbz in de eerste pijler
                               In mei 2004 heeft de Raad de mogelijkheid om meerderheidsbesluitvorming en
                               medebeslissingsrecht voor het Europees Parlement door te voeren voor grote
                               delen van de jbz-samenwerking in de eerste pijler. De wrr heeft in dit hoofd-
                               stuk laten zien dat het van groot belang is dat deze kans wordt aangegrepen
                               teneinde de besluitvaardigheid op belangrijke jbz-terreinen te vergroten.
                               Daarmee is overigens niet gezegd dat het gebruik van meerderheidsbesluit-
                               vorming de norm dient te worden in jbz-aangelegenheden. Dit zou om redenen
                               van legitimiteit van de besluitvorming en kwaliteit van de implementatie van
                               maatregelen verstandig noch wenselijk zijn. Maar net als in het geval van de hier-
                               voor besproken nauwere samenwerking kan de reële mogelijkheid dat besluiten
                               bij meerderheid van stemmen genomen worden, soms voldoende druk genereren
                               om de huidige spiraal van patstellingen en besluiteloosheid in de eerste pijler te
                               doorbreken. Meerderheidsbesluitvorming is in de ogen van de wrr cruciaal,
                               maar moet in de eerste plaats worden gezien als een middel tot consensus-
                               bevordering.
                               Inbedding van jbz-organisaties binnen de Unie
210                            De jbz-samenwerking rust in belangrijke mate op een effectieve implementatie
                               van maatregelen door nationale instituties en op een onderling vertrouwen
                               tussen de lidstaten in de kwaliteit van die implementatie. De verbetering van de
                               bestuurlijke en juridische capaciteit van de kandidaat-lidstaten alsmede de strijd
                               tegen corruptie binnen deze apparaten zijn dus van groot belang voor het effec-
                               tieve functioneren van de Europese rvvr. De wrr is daarom van mening dat
                               ook na de toetreding nog aanzienlijke hulpprogramma’s noodzakelijk zijn op het
                               terrein van jbz. Gezien het belang van het jbz-beleid in een uitgebreide Unie
                               pleit de wrr daarom voor een speciaal structuurfonds voor jbz om de imple-
                               mentatiecapaciteit van de nieuwe lidstaten te versterken. Het budget van de eu
                               dient ook aangesproken te worden om de effectiviteit en legitimiteit van verschil-
                               lende instituties die de afgelopen jaren met name in het kader van de derde pijler
                               tot stand zijn gekomen, te ondersteunen en te versterken. Zo zou de eu de finan-
                               ciering van Europol, die nu volledig door de deelnemende lidstaten wordt opge-
                               bracht, over kunnen nemen. Dit zou de Europol-organisatie steviger in de kaders
                               van de eu inbedden en belangrijke eu-instellingen als het Europees Parlement
                               een (nominale) betrokkenheid en inzicht in de organisatie geven, aangezien het
                               Parlement de begroting moet goedkeuren. Vergroting van de democratische en
                               vooral de juridische controle op het functioneren van Europol is naar de mening
                               van de wrr hoe dan ook een belangrijk thema, dat in gewicht verder zal toe-
                               nemen naarmate Europol meer operationele bevoegdheden krijgt.
                               Dezelfde overwegingen met betrekking tot de effectiviteit en legitimiteit spelen
                               voor het recenter opgerichte Eurojust, hoewel deze organisatie wel uit het eu-
                               budget wordt gefinancierd. Deze overwegingen kunnen bovendien als voorbeeld
                               dienen voor toekomstige institutionele arrangementen op het gebied van het
                               gezamenlijk beheer van de externe eu-grenzen. De wrr beveelt aan dat de
                               uitbreiding van de bevoegdheden van dergelijke organisaties in de toekomst
</pre>

====================================================================== Einde pagina 214 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 215 ======================================================================

<pre>                                      de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken
gelijke tred houdt met hun inbedding in de structuren van de eu om de legitimi-
teit van het handelen van deze instellingen te waarborgen.
                                                                                                       211
</pre>

====================================================================== Einde pagina 215 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 216 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                    noten
                    1
                               Veiligheidsdiensten en delen van de politieorganisatie opereerden al langere tijd
                               internationaal, terwijl rechters, openbare aanklagers en de vaak nationaal
                               georiënteerde ministeries van Binnenlandse Zaken relatieve nieuwkomers
                               waren.
                    2
                               De behandeling van gedifferentieerde arrangementen in deze paragraaf is niet
                               uitputtend. Zo zijn er verschillende opt-outs aangaande specifieke onderwerpen
                               binnen jbz, zoals de Belgische opt-out aangaande het in behandeling nemen van
                               asielaanvragen uit lidstaten van de eu (Den Boer, 2001; Monar, 2000).
                    3
                               Zoals Noll (2002) terecht stelt, is ook de harmonisatie van vluchtelingen- en
                               asielwetgeving van invloed op de verdeling van lasten (preventieve benadering).
                               In deze paragraaf over de financiering beperken we ons echter tot lastenverdeling
                               via reallocatie van fondsen (verdeling van geld) en (re)allocatie van mensen die
                               bescherming zoeken (verdeling van mensen).
                    4
                               Hoewel er geen echte consensus bestaat over de termen mensensmokkel (smug-
                               gling) en mensenhandel (trafficking), wordt onder het eerste meestal verstaan
                               ‘het tegen betaling helpen bij een illegale grensovergang’, terwijl aan het tweede
212                            ook nog een vorm van exploitatie van de illegale immigrant na aankomst in het
                               land van bestemming wordt toegevoegd (Morrinson 2000).
                    5
                               Toen in 1997 de Oekraïense grenswachters geen salaris ontvingen, compenseer-
                               den zij dit door tegen betaling illegale immigranten de grens over te helpen.
                    6
                               De Schengen-visumlijst omvat 133 landen en gebieden wier burgers een visum
                               nodig hebben om de externe grens over te gaan. De eg-visumlijst bevat slechts
                               101 landen en gebieden.
                    7
                               Dat de grens een gevoelig punt voor de bevolking kan zijn, bewezen Deense
                               burgers in 1997, toen zij aan de grens met Duitsland een menselijke keten probeer-
                               den te vormen onder de slogan ‘de grens moet blijven’ (Anderson 2000: 11).
                    8
                               Dat wetgeving alleen niet voldoende is, blijkt uit het Sloveense voorbeeld. Slove-
                               nië ondertekende de Conventie van Genève in 1992 en voerde een relatief ruim-
                               hartig asielbeleid in, maar verleende in tien jaar tijd slechts aan drie personen een
                               vluchtelingenstatus alvorens nieuwe maatregelen in te voeren (Monar 2000).
                    9
                               Lastenverschuiving – dat in het Engels burdenshifting wordt genoemd, in tegen-
                               stelling tot burdensharing – uit zich in unilaterale aanscherpingen van het asiel-
                               beleid, met het effect dat asielzoekers uitwijken naar buurlanden met minder
                               restrictieve asielwetgeving. Op hun beurt gaan deze landen dan vaak ook weer
                               over tot verscherpingen in het asielbeleid.
                    10
                               De percentages erkende Dublin-claims zijn in Nederland vrij hoog, maar dit heeft
                               voornamelijk te maken met een pre-selectie, waardoor alleen claims met een
                               hoge kans op acceptatie worden ingediend (Algemene Rekenkamer 1999).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 216 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 217 ======================================================================

<pre>                                          de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken
11
   De herziening van de Conventie van Dublin is reeds begonnen. In 2000 consta-
   teerde de Commissie al dat de conventie niet werkte en in juni 2001 publiceerde
   de Commissie een voorstel om de conventie te vervangen (Com (2001) 447 final)
   (zie ook Collyer 2002). Tijdens de Top van Sevilla riep de Raad op om Dublin ii
   voor december 2002 aan te nemen. Het is echter de vraag of Dublin ii de proble-
   men van de oorspronkelijke Dublin Conventie wegneemt, aangezien de structuur
   van Dublin ii sterk op die van zijn voorganger lijkt (zie bijvoorbeeld Battjes
   2002).
12
   Niet de eu-lidstaten maar de klassieke immigratielanden als de Verenigde Staten
   en Canada zijn vaak de favoriete landen van bestemming voor migranten uit de
   Midden- en Oost-Europese landen. Dit zou als effect kunnen hebben dat deze
   landen in staat zijn de best gekwalificeerde migranten van de oostelijke migratie
   ‘af te romen’ (Anderson 2000).
13
   De term veiligheid wordt tegenwoordig door de meeste eu-lidstaten – met
   uitzondering van Griekenland – voornamelijk in verband gebracht met zaken als
   drugssmokkel, mensensmokkel, illegale immigratie, transnationale misdaad en
   chaos die vanuit onstabiele landen in de eu ‘overlopen’ (Anderson 2000: 11).
14
   Europese Commissie (2001) Over het gemeenschappelijk asielbeleid en de
   invoering van een open coördinatiemethode, com (2001) 710 definitief, Brussel.
   Zie 4-7.                                                                                                213
15
   Het handvest bevat twee artikelen die direct verband houden met het asielbeleid.
   Artikel 18 garandeert het recht op asiel onder de condities van het Verdrag van
   Genève, het Protocol van New York en het Verdrag van Rome. Artikel 19 gaat in
   op de rechtsbescherming rondom uitzettingen.
16
   Hoewel het Europese Politie College officieel in december 2000 is opgericht,
   heeft het nog steeds geen permanente vestigingsplaats, secretariaat en rechts-
   persoon (Monar 2002).
17
   Het gaat hier om de operatie High Impact die van 29 september tot 8 oktober
   2001 werd gehouden.
18
   Zie Tak (2000: 353-356) voor de (substantiële) verschillen in de rol van de rechter,
   politie, openbaar ministerie en de verdachte in de onderscheiden rechtssystemen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 217 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 218 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
214
</pre>

====================================================================== Einde pagina 218 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 219 ======================================================================

<pre>                                                                 slagvaardigheid in de europabrede unie
7   sl agvaardigheid in de europabrede unie
7.1 inleiding
    De eu ziet zich gesteld voor een historische uitbreiding. Het aantal lidstaten zal
    vanaf midden 2004 kunnen toenemen van 15 naar 25 en op langere termijn
    wellicht naar meer dan 30. Hoe kan in de toekomst nog overeenstemming
    worden bereikt onder zoveel landen, waartussen de verschillen in standpunten
    en belangen soms erg groot zijn? Hoe kan de Unie nieuwe maatregelen nemen
    voor de aanpak van grensoverschrijdende, politiek gevoelige en urgente vraag-
    stukken als de asielproblematiek, de misdaadbestrijding en de belastingontdui-
    king? En hoe kunnen die maatregelen niet alleen effectief maar ook legitiem zijn,
    in de zin dat de besluitvorming volgens van tevoren bepaalde (democratische)
    regels verloopt en de belangen van de betrokken partijen (waaronder ook die van
    de minderheid) worden meegewogen? Kortom, welke vormen van governance
    kunnen de slagvaardigheid van de uitgebreide Unie versterken, terwijl zij tevens
    legitiem zijn en de mogelijkheid tot behartiging van Nederlandse belangen waar-
    borgen?
                                                                                                        215
    In de vier voorgaande hoofdstukken van dit rapport is deze kernvraag naar de
    toekomstige slagvaardigheid van de Europabrede Unie onderzocht voor vier
    beleidsterreinen: de emu, het Europese sociale en werkgelegenheidsbeleid, het
    gbvb en de jbz-samenwerking. Voor elk van deze terreinen is onderzocht hoe het
    beleid bij opeenvolgende uitbreidingsronden en externe en interne uitdagingen
    zich heeft ontwikkeld, welke drijvende krachten hieraan ten grondslag hebben
    gelegen, welke institutionele oplossingen tot nu toe zijn gekozen en op welke
    overwegingen die berusten. Vervolgens zijn de kenmerken van de bestaande en
    toekomstige beleidsproblemen in een Europabrede Unie geïnventariseerd.
    Die zijn immers bepalend voor de beoordeling van de effectiviteit en legitimiteit
    van bestaande en potentiële alternatieve vormen van governance. Vervolgens zijn
    op basis van deze analyses per beleidsterrein conclusies en aanbevelingen gefor-
    muleerd ter versterking van de slagvaardigheid.
    In dit afsluitende hoofdstuk presenteert de wrr zijn algemene conclusies en
    aanbevelingen, die de bevindingen van de afzonderlijke beleidshoofdstukken
    overstijgen. Paragraaf 7.2 gaat in op de ontwikkelingen die de aanleiding zijn
    geweest tot het opstellen van dit rapport: de forse toename van het aantal lid-
    staten en de daarmee verband houdende toename van de onderlinge diversiteit in
    de eu. Dit gegeven valt samen met de Europese agendering van politiek gevoe-
    lige, complexe vraagstukken waarover bij consensus wordt besloten. De kans op
    beleidsimpasses neemt hierdoor toe. Deze constatering mondt uit in de conclusie
    dat een grondige herbezinning nodig is op de governance-methoden van de eu.
    Vervolgens gaat paragraaf 7.3 in op de voornaamste krachten achter de agendering
    van beleidsproblemen en -ambities en de institutionele oplossingen die tot nog
    toe zijn gekozen om te kunnen omgaan met diversiteit. Hieruit blijkt wat de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 219 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 220 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               remedie zal moeten zijn voor de toenemende diversiteit in de Europabrede Unie:
                               meer institutionele variatie en differentiatie in de strategische inzet van de
                               beschikbare governance-methoden en beleidsinstrumenten. Paragraaf 7.4 verkent
                               aan de hand van illustraties uit de beleidshoofdstukken onder welke omstandig-
                               heden en via welke modaliteiten de communautaire methode, harde en zachte
                               beleidscoördinatie en ‘nauwere samenwerking’ kunnen bijdragen aan het
                               versterken van de slagvaardigheid. Bovendien geeft deze paragraaf bij elk van die
                               methoden aan welke materiële en procedurele garanties nodig zijn om een
                               aantasting van de legitimiteit en eventuele andere risico’s en ongewenste effecten
                               te ondervangen, en in hoeverre de mogelijkheid tot behartiging van Nederlandse
                               belangen is gewaarborgd. Ten slotte gaat paragraaf 7.5 in op de specifieke conse-
                               quenties van deze governance-vormen voor de rol van de Europese Commissie
                               en de nationale parlementen in de Europabrede Unie.
                               De algemene conclusies en aanbevelingen, die in de hiernavolgende paragrafen
                               worden uitgewerkt, laten zich samenvatten in de volgende stellingen:
                               1   De historisch ongekende stijging van het aantal lidstaten valt samen met een
                                   sterke toename van de onderlinge diversiteit. Tezelfdertijd worden politiek
216                                gevoelige, controversiële vraagstukken Europees geagendeerd, waarover veelal
                                   met unanimiteit wordt besloten. Zonder aanpassingen van de bestaande insti-
                                   tutionele arrangementen vermindert de slagvaardigheid van de eu. De effecti-
                                   viteit en de legitimiteit van de Unie zullen hierdoor verder onder druk komen.
                               2   De besluitvorming na de uitbreiding moet zijn afgestemd op die diversiteit.
                                   Institutionele variatie en differentiatie, in de zin van het strategisch benutten
                                   van het brede palet aan governance-methoden en beleidsinstrumenten, moeten
                                   hierop het antwoord zijn. Die variatie betreft ten eerste het gebruik van
                                   verschillende methoden en instrumenten binnen de communautaire methode,
                                   waaronder ook de ‘harde’ vormen van beleidscoördinatie. Daarnaast zijn op
                                   politiek gevoelige en controversiële onderdelen van het Europese beleid de zach-
                                   tere vormen van coördinatie en differentiatie onmisbare aanvullingen op de
                                   communautaire integratiemethode. Deze dienen op strategische wijze te
                                   worden ingezet, met inachtneming van de kansen en risico’s die daaraan
                                   verbonden zijn.
                               3   Daar waar (combinaties van) zachte en harde beleidscoördinatie en differentia-
                                   tie weliswaar effectief zijn maar de legitimiteit van beslissingen of de solidariteit
                                   tussen de lidstaten dreigen te ondergraven, dienen zij zo mogelijk vergezeld te
                                   worden van materiële en procedurele garanties. Een van die procedurele garan-
                                   ties betreft een intensievere betrokkenheid van nationale parlementen op speci-
                                   fieke beleidsterreinen en onderdelen van het beleidsproces.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 220 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 221 ======================================================================

<pre>                                                                 slagvaardigheid in de europabrede unie
7.2 europeanisering en sl agvaardigheid na de
    uitbreiding
    De Europese samenwerking heeft de afgelopen vijftig jaar een fundamentele
    transformatie ondergaan. Aanvankelijk beperkte deze samenwerking zich tot de
    doelstellingen van geopolitieke stabilisering en sociaal-economische aanpassing.
    In eeg-verband bestond een vrij heldere notie van wat wel en wat niet tot de
    taken van de Gemeenschap behoorde. Die taken weerspiegelden dominante
    maatschappelijke ontwikkelingen en nationale preoccupaties: het tot stand
    brengen van een gemeenschappelijke markt met een mededingings- en extern
    handels- en hulpbeleid en een apart beleid voor de landbouw. Sociaal beleid (met
    enige uitzonderingen), monetair, immigratie-, buitenlands en veiligheidsbeleid
    alsmede politie- en justitieel optreden werden beschouwd als strikt nationale
    verantwoordelijkheden. Bovendien beheersten de zes lidstaten de Europese
    agenda, niet de Europese Commissie. De Commissie had weliswaar als enige het
    recht van initiatief, maar dat beperkte zich hoofdzakelijk tot regelgevende
    bevoegdheden voor het afschaffen van handelsbelemmeringen (negatieve inte-
    gratie). Het landbouwbeleid werd in belangrijke mate gedomineerd door produ-
    centenbelangen. De andere terreinen van positieve integratie waren afhankelijk
    van unanieme overeenstemming in de toenmalige Raad van Ministers (Mény                              217
    2001: 31; Scharpf 1997: 50).
    Sinds de jaren tachtig is er sprake van zowel een verdieping van de integratie op
    bestaande communautaire beleidsterreinen als een verbreding van de samen-
    werking naar nieuwe beleidsterreinen.1 Daarnaast vindt er een gestage uitbreiding
    van het aantal lidstaten plaats. Verschillende drijvende krachten liggen hieraan
    ten grondslag. Ten eerste noopt de beperkte effectiviteit van het nationale beleid
    in een zich verder integrerende en uitbreidende Europese ruimte steeds vaker tot
    gezamenlijke besluitvorming en collectief optreden. Deze ontwikkeling houdt
    verband met de schaalvergroting van economische, sociale en politieke processen
    onder invloed van internationalisering en mondiale intensivering van de concur-
    rentie. Ten tweede gaat van deze motieven voor samenwerking een eigen dyna-
    miek uit. Samenwerking op het ene beleidsterrein of -onderdeel leidt tot de wens
    of noodzaak tot verdere europeanisering op aanpalende terreinen die door deze
    samenwerking worden beïnvloed (Mény 2001: 32; Posthumus Meyjes 2001: 4).
    Door het succes van de Europese integratie gaat van deze processen bovendien
    een sterke magneetwerking uit naar landen die zich aan de buitengrenzen van
    deze Europese ruimte bevinden.
    Deze dynamiek van verdieping, verbreding en uitbreiding manifesteert zich op
    alle vier beleidsterreinen van de hoofdstukken 3 tot en met 6. Zo heeft het ‘1992-
    project’ ter verdieping van de interne markt samen met de verdere liberalisering
    van internationale kapitaalstromen impulsen gegeven aan de vorming van een
    monetaire unie onder aanvoering van de ecb (hoofdstuk 3). Voor een goede
    werking van de emu is de behoefte ontstaan tot coördinatie van het begrotings-
    beleid van de lidstaten en zelfs hun economische en sociale beleid. De wens om
</pre>

====================================================================== Einde pagina 221 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 222 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               de monetaire unie politiek acceptabel te maken in een periode van hoge werk-
                               loosheid, de verschuivingen van een passief naar een activerend nationaal
                               arbeidsmarktbeleid én de politieke impulsen van nieuwe lidstaten als Zweden en
                               Finland hebben tevens geleid tot de Europese agendering van het werkgelegen-
                               heidsbeleid. Door de monetaire unie wordt ook de houdbaarheid van pensioen-
                               stelsels een ‘gemeenschappelijk aandachtspunt’. De verdieping van de interne
                               markt voor diensten leidt (onder meer door uitspraken van het Europese Hof) tot
                               beperkingen voor nationale gezondheidsstelsels. Overigens lokt deze trend ook
                               weer tegenkrachten uit. Het Hof stelt zich bijvoorbeeld de laatste jaren weer
                               terughoudend op ten aanzien van nationale verzorgingsstaten. Daarnaast is er
                               ook een trend tot ‘herregulering’ zichtbaar, onder meer op het terrein van het
                               milieu en de gezondheid en veiligheid op het werk (hoofdstuk 4).
                               De interne markt en de monetaire unie hebben tevens impulsen gegeven aan de
                               europeanisering van het jbz-beleidsterrein. Het doorvoeren van het vrije verkeer
                               van personen maakte nationale grenzen en grensbewaking immers tot verou-
                               derde instrumenten voor het beteugelen van illegale migratie en voor de aanpak
                               van de georganiseerde misdaad. Aanvankelijk bleef deze samenwerking sterk
                               intergouvernementeel van karakter vanwege de politieke vrees van sommige
218                            lidstaten voor vergaande aantasting van de nationale soevereiniteit. 2 Inmiddels
                               heeft echter door de druk en magneetwerking van de Schengen-groep toch een
                               gedeeltelijke verdieping van de samenwerking plaatsgevonden, waardoor sprake
                               is van allerlei hybride vormen van communautair en intergouvernementeel
                               bestuur. De monetaire unie heeft daarnaast geleid tot het Europees agenderen
                               van de strijd tegen witwaspraktijken en valsemunterij (hoofdstuk 6).
                               De omwentelingen in Midden- en Oost-Europa, de crisis in Joegoslavië en de
                               veranderende rol van de vs kunnen worden beschouwd als belangrijke externe
                               krachten achter de verbreding van de Europese samenwerking naar het terrein
                               van het gbvb. Doordat de eu ’s werelds grootste handelsblok en de euro de
                               tweede mondiale valuta is, groeit de behoefte aan een coherent (diplomatiek,
                               handelspolitiek en militair) optreden en een daadwerkelijk gemeenschappelijk
                               beleid dat uitgaat van Europese waarden en het bestaan van een Europese identi-
                               teit (hoofdstuk 5). Door de uitbreiding naar Midden- en Oost-Europa, de recente
                               conflicten tussen de eu en de vs over het Kyoto-protocol, het Internationale
                               Strafhof en de nog altijd sluimerende onenigheid over de biotechnologie en het
                               landbouwbeleid wordt de eu als het ware gedwongen om een eigen identiteit te
                               construeren waaraan ze legitimiteit kan ontlenen.3
                               Deze processen hebben een debat ontketend over de bestuurlijke slagvaardigheid
                               van de Europese instellingen en de legitimiteit van het Europese integratieproces.
                               Volgens sommige betrokkenen in dit debat dreigt er in het besluitvormingsstelsel
                               een patstelling te ontstaan, in reactie op de groeiende beleidskloof en het demo-
                               cratisch tekort. Deze zou zowel de effectiviteit als de legitimiteit van de eu en de
                               nationale (verzorgings)staten bedreigen (Scharpf 1997; 2001a). Andere partijen
                               wijzen er echter op dat de opeenvolgende uitbreidingen weliswaar steeds alarme-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 222 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 223 ======================================================================

<pre>                                                              slagvaardigheid in de europabrede unie
rende scenario’s over permanente impasses en ‘erosie’ van verworvenheden
hebben voortgebracht, maar dat de eu er ook in samenspraak met andere Euro-
pese en mondiale regimes vaak wonderwel in is geslaagd dergelijke interne
problemen te overwinnen. Het zich gelijktijdig aandienen van deadlock en toene-
mende diversiteit blijkt de motor te zijn achter de dynamiek van de Unie, zo
concluderen zij (Héritier 1999; Wallace 2000).
Voor de relatief recent geëuropeaniseerde beleidsterreinen die in dit rapport zijn
onderzocht, doemen volgens de wrr enkele specifieke dilemma’s op. De poli-
tieke gevoeligheid en de complexiteit van de problemen zijn groot (interne en
externe veiligheid, asiel, immigratie, macro- en micro-economische coördinatie),
maar de Europese ‘beleidsvraag’ en -dynamiek zijn flink gegroeid. Aangezien
naast de nationale gevoeligheden ook de verschillen in nationale stelsels, ontwik-
kelingen en voorkeuren op deze terreinen groot zijn, stuit het uitbreiden van
besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid steeds vaker op grenzen, net als
het versterken van de positie van de Europese Commissie in het beleidsproces.
De formele besluitvorming op onderdelen van deze nieuwe beleidsterreinen
verloopt hierdoor nog hoofdzakelijk via processen waarin de Raad domineert, de
Commissie een beperkte rol speelt en unanieme overeenstemming noodzakelijk
is (Scharpf 1997; 2001a). Het vinden van consensus kost veel tijd, is met forse                      219
onzekerheid omgeven en levert vaak uitkomsten op die verre van optimaal zijn.
Het beleidsproces is daarnaast complex, ondoorzichtig en naar binnen gekeerd.
Het onttrekt zich veelal aan de publieke controle en ook nationale parlementen
hebben er slechts in beperkte mate zicht en invloed op (Wallace 2000: 533).
Deze combinatie van toenemende diversiteit binnen een uitgebreide Unie van 25 of
meer lidstaten en snelle europeanisering op politiek gevoelige beleidsonderdelen
onderstreept de noodzaak van verdere inhoudelijke en institutionele bezinning. In
een diverser wordende Unie die de kernvraagstukken van de traditionele staatssoe-
vereiniteit raakt – welvaart, welzijn, grenzen en veiligheid–, is de versterking van
het handelingsvermogen een precaire maar dringende opgave. Institutionele varia-
tie en differentiatie bieden volgens de wrr vooralsnog mogelijkheden om het
vermogen tot slagvaardig optreden op onderdelen te versterken. Voorwaarde is wel
dat er garanties worden geboden die de eventuele negatieve effecten daarvan voor
lidstaten en individuen beperken (stelling 1 en 2).
Deze aanpak laat onverlet dat verdergaande hervormingen van de eu gewenst
zijn. De grondige voorbereiding en reflectie hierop via de Conventie en de daarop-
volgende igc zullen echter een proces van lange adem zijn. De eerste resultaten
daarvan kunnen pas geruime tijd na de uitbreiding en alleen bij unanieme instem-
ming van de lidstaten worden verwacht. Al in de aanloop daarnaartoe dient een
systematische afweging te worden gemaakt welke institutionele instrumenten
geschikt zijn om prioritaire beleidsproblemen aan te pakken.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 223 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 224 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                    7.3        omgaan met diversiteit
                               De wrr hanteert in dit rapport het analytische uitgangspunt dat het beleid in de
                               eu via uiteenlopende handelingsstrategieën totstandkomt. Het besef dat de
                               afstemming van nationaal beleid of collectief optreden gewenst is, staat aan het
                               begin van een reeks van institutionele keuzemogelijkheden die beleidsmakers in
                               principe allerlei uiteenlopende strategieën biedt. Door zich rekenschap te geven
                               van de mogelijkheden en begrenzingen van deze institutionele opties op de
                               beleidsonderdelen, kunnen ze de noodzaak tot gezamenlijke probleemoplossing
                               en de realiteit van toenemende heterogeniteit beter met elkaar verzoenen.
                               Hoewel eerder gemaakte institutionele keuzen uiteraard sterk van invloed zijn op
                               hun speelruimte, zijn er wel degelijk marges voor institutioneel experimenteren
                               en innoveren. De (sub)nationale overheden spelen in dit proces niet bij voorbaat
                               een passieve rol als ontvangers van uniform Brussels beleid waaraan ze hun
                               instituties en wetgeving maar moeten aanpassen (Bomberg en Peterson 2000: 3).
                               Zij kunnen de eigen (binnenlands)politieke institutionele voorkeuren, modellen,
                               ideeën en vraagstukken ook ‘van onderop’ exporteren naar de Europese arena.
                               Via beide routes kunnen nieuwe institutionele combinaties ontstaan ter verster-
                               king van de slagvaardigheid bij een toenemende diversiteit.
220
                               Zoals de beleidshoofdstukken in dit rapport illustreren, zijn de lidstaten en
                               Europese instellingen tot nog toe creatief omgegaan met deze diversiteit.
                               Vergaande verschillen in opvattingen en belangen worden geaccommodeerd door
                               het sluiten van package deals (monetaire eenwording en cohesiebeleid), door
                               issue linkage (macro-economische coördinatie in emu-verband en werkgelegen-
                               heidsbeleid) en institutionele vernieuwing (Europol, Eurojust, Stabiliteits- en
                               groeipact, ees). Andere beproefde methoden zijn het veranderen van de onder-
                               handelingsarena (de Contactgroep voor de Balkan, het ‘Schengen-laboratorium’)
                               en het wijzigen van de besluitvormingsregels (de aparte besluitvormingstrajec-
                               ten voor asiel- en vluchtelingenbeleid, de noodremclausule en de gemeenschap-
                               pelijke strategie van het gbvb). Bovendien is het aantal informele contacten en
                               procedures toegenomen. Veelal worden deze arrangementen ondersteund door
                               instrumenten zoals kaderrichtlijnen, wederzijdse erkenning, overgangstermij-
                               nen, opt-outs en geografische uitzonderingsbepalingen. Het patroon is er een van
                               toenemende institutionele variatie binnen de communautaire methode en het
                               gebruik van verschillende vormen van coördinatie en differentiatie van de inte-
                               gratie naar tijd, ruimte, beleidsdoelen en -instrumenten.
                               De meeste recente, grote initiatieven tot verbreding van de Europese samen-
                               werking naar nieuwe beleidsterreinen zijn dus totstandgekomen via een zoek-
                               proces dat begint bij het besef dat bepaalde problemen zoals bijvoorbeeld markt-
                               verstorende onderlinge wisselkoersschommelingen, de toestroom van
                               asielzoekers, de strijd tegen het terrorisme en het waarborgen van de externe
                               veiligheid, soms effectiever kunnen worden opgelost op basis van een gezamen-
                               lijke Europese aanpak. Samenwerkingsmotieven leiden niet onmiddellijk en auto-
                               matisch tot de vraag of wel of niet zal worden overgegaan tot communautarisering.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 224 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 225 ======================================================================

<pre>                                                              slagvaardigheid in de europabrede unie
Behalve de keuze: ‘gemeenschapsmethode, ja of nee?’ zijn er alternatieve institu-
tionele mechanismen voorhanden, binnen of buiten Unieverband, met of zonder
alle lidstaten, en kan worden geëxperimenteerd met nieuwe institutionele oplos-
singen.
Tegelijkertijd illustreren de analyses uit de beleidshoofdstukken dat institutio-
neel vernuft en creativiteit alleen niet bepalend zijn voor de toekomstige slag-
vaardigheid van de eu. Minstens zo belangrijk is het vermogen van de betrokken
beleidsmakers om een inschatting te maken van de meest urgente opgaven waar-
mee de uitgebreide eu zal worden geconfronteerd. Het is dan ook nadrukkelijk
via de analyse van deze inhoudelijke opgaven dat de wrr tot zijn conclusies en
beleidsaanbevelingen is gekomen. In grote lijnen vallen deze vraagstukken onder
drie algemene noemers. Een eerste cluster betreft de zogenoemde ‘doorgangs-
problematiek’, die zowel op het terrein van de monetaire unie als op dat van jbz
speelt. Dit vraagstuk dwingt tot het bepalen van de condities en criteria op grond
waarvan lidstaten de overstap willen en mogen maken naar volledige deelname
aan de monetaire unie, respectievelijk de tweede fase van het grensregime van
Schengen. Een tweede cluster van opgaven betreft de noodzaak tot het versterken
van het Europese handelingsvermogen voor het aanpakken van gemeenschappe-
lijke vraagstukken die zich binnen de eu afspelen. Daartoe behoren onder meer                        221
de noodzaak van het op onderdelen aanpassen van de macro-economische
beleidsvoering ter ondersteuning van het monetaire beleid en het vergroten van
de slagvaardigheid op sociaal- en werkgelegenheidsterrein en inzake de politiële
en justitiële samenwerking. Een derde cluster, ten slotte, dat grotendeels voort-
vloeit uit samenwerking op de voorgaande terreinen en daar dan ook nauw mee
verbonden is, betreft het Europese handelingsvermogen om externe eu-proble-
men op te lossen. Het gaat hier met name om het verbeteren van de slagvaardig-
heid inzake het buitenlands- en veiligheidsbeleid en de externe component van
het asiel- en immigratiebeleid.
In de Europabrede Unie, die wordt geconfronteerd met grote interne en externe
opgaven, is meer variatie vereist bij de keuze van beleidsinstrumenten, besluitvor-
mingsmethoden en nationale onderhandelingsvaardigheden (stelling 2). Wordt die
mogelijkheid onvoldoende benut, bijvoorbeeld doordat er systematisch zware druk
wordt uitgeoefend op lidstaten om zich op de meest gevoelige dossiers te conforme-
ren aan meerderheidsbesluiten, of doordat gekozen wordt voor onnodig uniforme-
rende regels en wetgeving, dan bestaat het risico dat de voortgang van de integratie
steeds vaker zal worden bepaald door de traagste lidstaat. Bovendien zal dit kunnen
leiden tot een vicieuze cirkel van implementatietekorten, afnemend onderling
vertrouwen en afnemende effectiviteit en legitimiteit.
De wrr beschouwt innovatieve vormen van harde en zachte coördinatie en diffe-
rentiatie als onmisbare aanvullingen op het bestaande arsenaal van communau-
taire methoden; hij pleit voor een strategisch gebruik daarvan. Met strategisch
bedoelt hij: rekening houdend met de specifieke omstandigheden waaronder deze
methoden tot slagvaardig beleid kunnen leiden. Dit vergt een inschatting van:
</pre>

====================================================================== Einde pagina 225 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 226 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               •   de voorwaarden waaronder deze methoden gelden als aanvulling op, of
                                   vervanging van het bestaande instrumentarium, dan wel als uiterste middel;
                               •   de algehele dynamiek (de ontwikkelingsrichting en -termijn) en de kansen en
                                   risico’s van de centripetale en centrifugale effecten van deze methoden;
                               •   de noodzaak van garanties voor lidstaten en/of hun burgers voor het ondervan-
                                   gen van deze risico’s.
                               In de volgende paragraaf wordt deze redeneerlijn verder uitgewerkt.
                    7.4        institutionele variatie, coördinatie en differentiatie
                               Zoals hiervoor is gesteld, beschouwt de wrr innovatieve vormen van harde en
                               zachte coördinatie en differentiatie als onmisbare aanvullingen op het bestaande
                               arsenaal van communautaire besluitvormingsmethoden. Deze paragraaf
                               bespreekt achtereenvolgens uiteenlopende institutionele variaties binnen de
                               communautaire methode (subpar. 7.4.1), harde en zachte coördinatievormen
                               (subpar. 7.4.2) en vormen van ‘nauwere samenwerking’ (subpar. 7.4.3). In de
                               voorgaande hoofdstukken is gebleken dat ook combinaties van deze governance-
                               varianten kunnen worden toegepast. Afhankelijk van de beleidscontext zijn
222                            bepaalde vormen van zachte coördinatie ten behoeve van de controle op de
                               beleidsimplementatie bijvoorbeeld verenigbaar met de communautaire methode,
                               en ook de ‘nauwere samenwerking’ kan in principe zowel binnen als buiten de
                               communautaire context worden toegepast.
                    7.4.1      variatie binnen de communautaire methode
                               De ideaaltypische communautaire methode heeft als wezenskenmerk dat de
                               Commissie als enige het recht van initiatief heeft om voorstellen te formuleren
                               (‘wikt’) en de wetgever (de Raad/het Europees Parlement) uiteindelijk beschikt.
                               In hoofdstuk 2 is in algemene zin waargenomen dat deze methode in feite een
                               reeks van handelingsstrategieën kent met telkens verschillende institutionele
                               opties. Hoewel de vorm van samenwerking bindend is, variëren de rol van de
                               verschillende actoren (zoals de Commissie en de lidstaten), het gehanteerde
                               instrumentarium en de mate van participatie van de lidstaten. De klassieke
                               gemeenschapsmethode beslaat nog altijd een flink deel van de dagelijkse gang
                               van zaken in de eu. Het betreft wetgevings- en besluitvormingsprocedures die
                               min of meer routinematig en soepel kunnen verlopen. Dat geldt bijvoorbeeld
                               voor veel economische beleidsvragen en -onderwerpen van de eerste pijler die
                               niet in dit rapport aan de orde zijn gesteld (met uitzondering van de emu).
                               Toch is ook binnen het min of meer klassieke, technisch-economische en juridi-
                               sche domein van de eerste pijler gaandeweg sprake van een toenemende variatie
                               binnen de communautaire methode en nieuwe methoden van governance buiten
                               de gemeenschapskaders. Deze variatie is deels verklaarbaar uit de noodzaak om
                               met de alsmaar toenemende diversiteit om te gaan. Deels is deze ontwikkeling
                               ook het gevolg van een parallelle strategie van nationale lidstaten die erop is
                               gericht de effectiviteit van de eu-instellingen te bewaken, ondanks de toename
</pre>

====================================================================== Einde pagina 226 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 227 ======================================================================

<pre>                                                               slagvaardigheid in de europabrede unie
van het aantal Europese beleidstaken, en tegelijkertijd uit overwegingen van legi-
timiteit een nationale stem te blijven behouden in de dagelijkse politieke gang
van zaken (Wessels 2001). Een vogelvlucht langs verschillende Europese initia-
tieven illustreert deze parallelle processen binnen en buiten de eerste pijler.
Marktintegratie
De klassieke communautaire methode past vrij goed bij de algemeen onderschre-
ven principes van negatieve marktintegratie en de uitwerking daarvan in wet-
geving (Dehousse 2002). Alle lidstaten kunnen zich van tevoren committeren
aan het einddoel: het collectieve goed in de vorm van de interne markt. Hoewel er
herverdelingseffecten optreden, is het liberaliseringsproces betrekkelijk oncon-
troversieel en legitiem, beschikken de nationale verzorgingsstaten over financiële
middelen voor compensatie en biedt het Hof de directe betrokkenen juridische
zekerheid. Bij vormen van positieve marktintegratie, zoals bijvoorbeeld sommige
onderdelen van het sociale en milieubeleid en de consumentenbescherming,
wordt het al gecompliceerder en politiek gevoeliger. De regulering van netwerk-
industrieën en de controle op de voedselveiligheid zijn hiervan treffende voor-
beelden (Majone en Everson 2001). Hoewel het doel van de samenwerking kan
worden omschreven als het ondervangen van negatieve externe effecten, zijn de
welvaartseffecten ervan op de lange termijn niet eenduidig. Bovendien kan de                          223
sociaal-economische diversiteit tussen de lidstaten leiden tot onevenredig zware
lasten voor groepen ondernemers, arbeiders en consumenten in sommige secto-
ren of lidstaten. Daar komt nog bij dat veel externe effecten zich nationaal, regio-
naal of lokaal manifesteren, omdat de nationale stelsels en instituties sterk
verschillen. Op nationaal niveau kunnen deze instituties rekenen op een grote
mate van legitimiteit; van de Europese instituties zoals het Europees Parlement
en de Europese Commissie is die legitimiteit lang niet altijd gegarandeerd.
Door al deze factoren wordt de besluitvorming over collectief optreden en geza-
menlijke regelgeving lastiger, is de ruimte voor beleidsconvergentie beperkter
en is souplesse in de implementatie noodzakelijk. Dit besef is in kringen van de
lidstaten en de Commissie bij tijd en wijle op de achtergrond geraakt.
Hierdoor verworden zelfs kaderrichtlijnen soms tot zeer gedetailleerde, onhan-
delbare en ineffectieve voorschriften.
Het is dan ook niet voor niets dat de laatste jaren de variatie aan regelgevings- en
implementatiemethoden binnen de eerste, communautaire pijler sterk is
gegroeid. Ten eerste wordt er veel meer gewerkt met wederzijdse erkenning en
minimumharmonisatie (onder meer door het vaststellen van gezamenlijke doel-
stellingen). Ten tweede worden met name voor regelgevings- en uitvoerings-
vraagstukken waarover grote onzekerheid bestaat en waarover geen eenduidige
interpretatie voorhanden is, vaker bevoegdheden gedelegeerd naar agentschappen
en private standaardiserings- en certificeringsinstellingen. Voorbeelden hiervan
zijn maatregelen inzake de voedselveiligheid of genetisch gemodificeerde orga-
nismen. Ten slotte creëert ook de zogenoemde comitologie meer speelruimte
voor een procesmatige aanpak van beleidsvraagstukken. Het gaat hierbij om een
proces waarin de Europese Commissie samen met ambtenaren en deskundigen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 227 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 228 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               uit de lidstaten in kleinere commissies besluiten neemt over uitvoeringsmaat-
                               regelen. Met dergelijke institutionele varianten moet de scheiding tussen
                               Europese wetgeving en nationale uitvoering, die juist voor sommige regulerings-
                               vraagstukken zo problematisch is, worden overbrugd.
                               Tegelijkertijd staan ook deze institutionele varianten binnen de communautaire
                               methode de laatste jaren aan toenemende kritiek bloot. Enerzijds richt de kritiek
                               zich op het feit dat steeds meer belangrijke besluiten worden genomen door
                               experts en ambtenaren in plaats van gekozen politici, waardoor de transparantie
                               en de input-legitimiteit beperkt blijven. Anderzijds is er kritiek op de consequen-
                               ties van dergelijke commissies en agentschappen voor de coherentie van het
                               beleid. Zonder voldoende toezicht en centrale regie kan sectoraal beleid sterk
                               verkokerd raken. Hoewel dit probleem zou noodzaken tot meer directe bevoegd-
                               heden voor de Commissie op het gebied van de implementatie en de naleving of
                               een meer gedetailleerdere omschrijving van nationale bestuurlijke verplichtin-
                               gen, is de speelruimte hiervoor op veel terreinen beperkt (Geelhoed 2001).
                               Meer centralisatie stuit op een gebrek aan financiële middelen, kennis en exper-
                               tise en op weerstand van (nationale) actoren, terwijl meer Europese implemen-
                               tatievoorschriften door veel nationale overheden worden verworpen als een
224                            ongewenste inmenging die bovendien onvoldoende rekening houdt met indivi-
                               duele omstandigheden (wrr 2002b; Dehousse 2002; Lebessis en Paterson 1997).
                               Ook binnen de meer gevestigde beleidsterreinen van de eerste pijler nopen verande-
                               ringen in de beleidsomgeving dus vaker tot het gebruiken van aanvullende, flexibele
                               vormen van governance die de effectiviteit vergroten en tegelijkertijd legitiemer
                               zijn.
                               Monetaire eenwording
                               In vergelijking met eerdere economische integratieprojecten verloopt het emu-
                               project vele malen moeizamer. De motieven voor samenwerking lopen sterk
                               uiteen. Er is onenigheid over het einddoel: wordt dat een politieke unie, een
                               confederatie of een Europese economische regering? Er zijn ideologische
                               verschillen, er is een gebrekkig zicht op de welvaartseffecten en er bestaat de
                               vrees voor een grote aantasting van nationale instituties. Voor drie van de 15
                               lidstaten geven deze overwegingen de doorslag om niet aan Euroland deel te
                               nemen. Omwille van de geloofwaardigheid kiezen de lidstaten die wel deelne-
                               men unaniem voor het delegeren van bevoegdheden over het monetaire beleid
                               aan een onafhankelijke instelling, de ecb. Deze organisatie is belast met het
                               bewaken van het collectieve goed, de prijsstabiliteit binnen Euroland.
                               Maar onderling ontbreekt het de lidstaten vooralsnog aan overeenstemming over
                               de mate waarin afstemming van het financieel-economische, economische en
                               sociaal-economische beleid nodig en wenselijk is. Bovendien zijn ook hun ‘objec-
                               tieve’ sociaal-economische verschillen zeer groot. Daardoor zal de centralisatie
                               van het beleid waarschijnlijk eerder averechtse resultaten hebben en zal zij als
                               politiek volstrekt niet legitiem worden beschouwd (Geelhoed 2001: 372).
                               Harde en zachte vormen van economische beleidscoördinatie kunnen onder die
                               omstandigheden methoden van governance aanreiken waarvan het netto-effect
</pre>

====================================================================== Einde pagina 228 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 229 ======================================================================

<pre>                                                              slagvaardigheid in de europabrede unie
(in termen van stabiliteit, geloofwaardigheid en vermindering van negatieve
externe effecten) positief is. Hoe hard die coördinatie moet zijn, hangt af van de
specifieke doelstellingen van het coördinatieproces. Of het wenselijk is dat het
proces uitmondt in gemeenschappelijk Europees beleid, moet van geval tot geval
worden bekeken (zie subpar. 7. 4.2).
Interne en externe veiligheid
Hoewel de wrr een voorstander is van een sterker gbvb en evdb, is duidelijk
dat de diversiteit van nationale preferenties die voortvloeit uit verschillen in
geografische oriëntaties, veiligheidspolitieke tradities en ambities vooralsnog te
groot is om op de korte termijn te komen tot een daadwerkelijk gemeenschappe-
lijk, coherent en slagvaardig beleid. Ten aanzien van de externe veiligheid erkent
ook de Commissie met zoveel woorden dat de ruimte voor Europabrede commu-
nautarisering beperkt is. Indien sommige lidstaten bij herhaling zouden worden
overstemd, zou dat immers de onderlinge verhoudingen en de legitimiteit van de
besluiten zwaar onder druk zetten. Deze realiteit impliceert dat het versterken van
de slagvaardigheid alleen via variabele arrangementen tot stand zal kunnen komen.
Behalve van de bestaande optie van ad hoc-flexibiliteit via constructieve onthou-
ding zou meer gebruik kunnen worden gemaakt van kleinere contactgroepen,
(besloten) coördinatie te behoeve van de militaire planning en ‘nauwere samen-                       225
werking’ voor de inzet van de toekomstige Europese interventiemacht (zie subpar.
7. 4.2 en 7. 4.3).
Een gebrek aan consensus kenmerkt ook de samenwerking op jbz-terrein.
Dat geldt met name voor de politiële en de justitiële samenwerking in strafzaken,
die zich aan de meest gevoelige kant van het Europese beleidsspectrum bevinden.
Onderling wantrouwen tussen de lidstaten en sterk nationaal bepaalde voorkeu-
ren maken dat de besluitvorming hierover voorlopig nog plaatsvindt bij unanimi-
teit. De Commissie en de lidstaten hebben naast de Raad het mede-initiatiefrecht
voor wetgeving. Het beleidsproces wordt echter gedomineerd door de inzet van
zachte instrumenten. Deze zijn bedoeld om de lidstaten op informele wijze de
mogelijkheden voor verdere samenwerking te laten aftasten. Het communautari-
seren van deze beleidsonderdelen zou de effectiviteit ervan zeker kunnen vergro-
ten. Ook zou daardoor het juridische dan wel democratische toezicht op de
instellingen verbeteren. Maar de communautarisering zal in de praktijk eerder
averechts werken als het wederzijds wantrouwen aanhoudt. Lidstaten zullen
geneigd zijn zich aan hun verplichtingen te onttrekken. Onder die omstandig-
heden kan volgens de wrr beter worden ingezet op ‘nauwere samenwerking’
tussen lidstaten die bepaalde beleidsdoelstellingen delen en voldoende vertrouwen
in elkaars stelsels hebben. Hun samenwerking zou kunnen fungeren als laborato-
rium voor het ontwikkelen van normen en procedures ten behoeve van de Ruimte
van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Dat geldt echter niet voor het asiel-
beleid. Het collectieve goed van een veilige haven voor vluchtelingen uit derde
landen kan alleen totstandkomen via uniform beleidsoptreden van alle lidstaten
tezamen en onder toezicht van de Commissie en het Hof (zie subpar. 7. 4.2).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 229 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 230 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               Uit de voorgaande vogelvlucht langs de verschillende beleidsvraagstukken blijkt
                               dat aan de noodzaak of wens tot verdere Europese samenwerking op belangrijke
                               politieke terreinen alleen tegemoet kan worden gekomen met behulp van
                               nieuwe, onorthodoxe of aanvullende manieren van governance. Duidelijk is ook
                               dat door de verbreding van het Europese takenpakket naar meer controversiële
                               beleidsterreinen de spanning tussen de effectiviteit en de input-legitimiteit van
                               methoden van governance toeneemt. Welke methode van governance het meest
                               geschikt is, kan dus niet alleen op grond van zuiver functionele overwegingen
                               worden vastgesteld. Uiteindelijk betreft het een politieke afweging. De onder-
                               staande factoren blijken een redelijke indicatie te kunnen geven van de haalbaar-
                               heid van de communautaire methoden en – bij implicatie – van de speelruimte
                               voor alternatieve en/of aanvullende methoden van governance:
                               1 de mate waarin het samenwerkingsmotief aanleiding is tot collectief Europees
                                   optreden via een regime voor juridisch bindende besluitvorming en/of regel-
                                   geving;
                               2 de mate van politiek gewicht, omstredenheid en gevoeligheid van het vraag-
                                   stuk of samenwerkingmotief;
                               3 de mate van heterogeniteit van betrokken (sub)nationale instituties;
                               4 het politieke en economische klimaat.
226
                               Als de lidstaten het erover eens zijn dat de voordelen van systematisch, aan
                               regels gebonden collectief Europees optreden opwegen tegen de nadelen van het
                               verlies aan speelruimte voor afwijkende nationale beleidsdoelstellingen, is de
                               kans groter dat variatie binnen de communautaire methode uitkomst biedt.
                               Dit veronderstelt echter wel een minimum aan gedeelde preferenties en beleids-
                               visies, wederzijds vertrouwen en samenwerkingservaring en een zekere mate van
                               homogeniteit van (sub)nationale instituties. Naarmate een beleidsonderwerp
                               meer onderling verschillende standpunten oproept, politiek gevoeliger ligt en de
                               verschillen tussen de betrokken nationale instituties accentueert, zal de haalbaar-
                               heid van de communautaire methode voor Europabrede integratie geringer zijn.
                               Ook laten de beleidshoofdstukken zien dat het politieke en economische klimaat
                               en de tijdsdimensie van invloed zijn op de preferenties voor en de haalbaarheid
                               van uiteenlopende methoden van governance. Illustratief is de roep om meer
                               economische beleidscoördinatie sinds de recente verslechtering van het econo-
                               misch tij in de meeste Europese lidstaten. Aanhoudende voorspoed verbloemt de
                               macro-economische en structurele tekortkomingen. Bovendien zijn politici
                               nogal eens geneigd de economische groei als een eigen, nationaal succes te
                               presenteren. Tijdens recessies wordt macro-economische beleidscoördinatie
                               soms weer aantrekkelijk (Jacquet en Pisani-Ferry 2001: 6). Kortom, het strategisch
                               benutten van nieuwe vormen van governance naast de communautaire methoden
                               vergt van beleidsmakers en nationale onderhandelaars dat zij oog hebben voor
                               ‘windows of opportunity’ en voor het evolutionaire karakter van deze verschillende
                               methoden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 230 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 231 ======================================================================

<pre>                                                                     slagvaardigheid in de europabrede unie
7.4.2 harde en zachte coördinatievormen
      In hoofdstuk 2 is al vermeld dat strikt gesproken een onderscheid moet worden
      gemaakt tussen enerzijds de harde coördinatie in het kader van het begrotings-
      beleid van de emu, en anderzijds de veelal zachtere coördinatievormen zoals de
      ocm. De eerste valt te kenschetsen als een governance-variant binnen de
      communautaire methode, terwijl de overige vormen daarbuiten vallen.
      Niettemin zullen deze varianten omwille van de vergelijkbaarheid hier toch
      tezamen worden behandeld.
      ‘De’ coördinatie, zo bleek uit de beleidshoofdstukken, omvat een heel scala aan
      meer of minder zachte en open methoden van governance met algemene of speci-
      fieke doelstellingen die in sterk verschillende contexten worden toegepast.
      Aan elk van die methoden ligt een reeks van samenwerkingmotieven en institu-
      tionele keuzemogelijkheden ten grondslag, terwijl ook de dynamiek ervan sterk
      varieert. Dit noopt tot het verkennen van de omstandigheden waarin deze coör-
      dinatievarianten effectief en legitiem zijn. Juist op dit punt manifesteert zich
      nogal eens een inherente spanning in de coördinatieprocessen. Hoe ‘harder’
      wordt toegezien op het behalen van de doelstellingen, hoe minder beleidsruimte
      er voor de lidstaten overblijft voor eigen, nationale programma’s. Daarmee kan                        227
      de legitimiteit van dergelijke processen, althans voor zover die hoofdzakelijk is
      ingebed in nationale doelstellingen, onder druk komen te staan. Maar al te veel
      vrijblijvendheid laat de effectiviteit ervan te wensen over en kan schade berokke-
      nen aan de belangen van kleinere landen waaronder Nederland. Waar het om gaat
      is dus de juiste balans te vinden tussen effectiviteit en legitimiteit op Europees én
      nationaal niveau. Aangezien die balans op elk beleidsonderdeel en per lidstaat
      varieert, zijn er nauwelijks eenduidige oordelen voorhanden over de slagvaardig-
      heid van deze vormen van beleidscoördinatie.
      Uit de beleidshoofdstukken komt naar voren dat de onderzochte coördinatievor-
      men neerkomen op het onderling afstemmen van het (sub)nationale optreden op
      terreinen waar enerzijds de politieke gevoeligheid van het beleidsterrein en de
      diversiteit van instituties en preferenties vooralsnog te groot zijn om te kunnen
      komen tot legitieme, bindende Europese afspraken, maar waar anderzijds wel
      overeenstemming bestaat over de noodzaak of de voordelen van onderlinge
      afstemming van nationaal optreden. Deze afstemming veronderstelt dat de
      betrokken beleidsmakers over een gemeenschappelijk beleidsparadigma beschik-
      ken dat hen in staat stelt gemeenschappelijke doelstellingen te formuleren,
      onderling de implementatie van het voorgenomen beleid te evalueren en van
      elkaars beleid te leren. Onder die omstandigheden kan het geïnstitutionaliseerde,
      procesmatige karakter van de coördinatie ervoor zorgen dat er een koppeling
      totstandkomt tussen de fase van Europese besluitvorming en de fase van natio-
      nale of regionale implementatie, en dat doelstellingen zo nodig kunnen worden
      bijgesteld aan de ervaringen uit de beleidscyclus.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 231 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 232 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               Van de onderzochte varianten van coördinatie is die in emu-verband het meest
                               stringent. Binnen dit kader moet weer een onderscheid worden gemaakt tussen
                               de harde coördinatie van het Stabiliteits- en groeipact en de zachtere coördinatie
                               via de globale economische richtsnoeren voor het beter laten functioneren van de
                               economische unie. Het doel van het pact, dat berust op het paradigma van ‘sound
                               money, sound finance’, is desnoods via financiële sancties te voorkomen dat
                               lidstaten hun begrotingsproblemen afwentelen op de gehele emu. Maar tegelij-
                               kertijd moet er voldoende macro-economische beleidsautonomie aan de lidstaten
                               worden gegeven om te kunnen inspelen op landenspecifieke ontwikkelingen,
                               waaronder ook asymmetrische schokken. De coördinatie heeft dus niet zozeer
                               het doel te komen tot optimalisering van het nationale beleid, als wel tot het
                               veiligstellen van het gemeenschappelijke emu-regime. Daarentegen dienen de
                               globale economische richtsnoeren als zachtere, niet-bindende oriëntatie voor
                               individuele lidstaten om een economisch beleid te voeren dat de groei en werk-
                               gelegenheid bevordert en de juiste balans weet te vinden tussen coördinatie en
                               concurrentie.
                               Daarnaast zijn er coördinatievormen die nog verder opschuiven naar de ‘zachte’
                               kant van het beleidsspectrum. Voorbeelden zijn het Cardiff-proces, de ees en de
228                            ocm inzake de pensioenen en de sociale zekerheid. Deze staan het meest open
                               voor uiteenlopende preferenties en nationale diversiteit. Europese aanbevelingen
                               passen zich aan aan nationale behoeften. ‘Goede praktijken’ zijn gerelateerd aan
                               de nationale context. Er is een duidelijk onderscheid tussen de algemene referen-
                               tie-indicatoren die op het Europese niveau worden aangenomen en de concrete
                               doelstellingen die door de lidstaten zelf worden vastgesteld. Ook het proces van
                               toezicht en evaluatie houdt systematisch rekening met de nationale context.
                               Daarnaast zijn deze processen in die zin ‘open’ dat in de opeenvolgende stadia
                               van de strategieën ruimte wordt geboden voor deelname door actoren uit de civil
                               society in elk land (Larsson 2002; Rodrigues 2001). Anders dan ten aanzien van
                               het begrotingsbeleid is er op de onderzochte beleidsterreinen geen sprake van een
                               gedeelde overtuiging dat harde verplichtingen nodig zijn ter bewaking van het
                               collectieve goed. De ees wijkt echter af van de overige zachtere processen door
                               haar formele verdragsbasis. Die is de uitkomst van inspanningen van de Europese
                               Commissie, de Raad en het Europees Parlement om in de schaduw van het emu-
                               project het gemeenschappelijke doel van flexibilisering van de arbeidsmarkten te
                               koppelen aan het vergroten van de solidariteit en de werkgelegenheid.
                               Op het gbvb-terrein vindt er feitelijk een losse vorm van beleidscoördinatie
                               plaats, hoewel de verdragsmatige instrumenten politiek bindend zijn. Het instru-
                               mentarium van gemeenschappelijke optredens, standpunten en overige beslui-
                               ten valt immers niet onder het gemeenschapsrecht en is – met uitzondering van
                               besluiten tot economische sancties, mits omgezet in een verordening – niet juri-
                               disch afdwingbaar. De reden is dat de meeste lidstaten weliswaar op strategische
                               momenten de voordelen van collectieve actie willen benutten, maar tegelijkertijd
                               op heel veel onderdelen van het beleid zoveel mogelijk ruimte willen behouden
                               voor eigen nationale belangen en doelstellingen. Een juridisering van het buiten-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 232 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 233 ======================================================================

<pre>                                                               slagvaardigheid in de europabrede unie
lands beleid is dan ook niet haalbaar; noch de legitimiteit noch de effectiviteit zou
hiermee gediend zijn. Vandaar dat de Raad in principe kan toezien op de naleving
van het beleid via een proces van naming and shaming, ook al gebeurt dat in de
praktijk nog te weinig. Ook vindt steeds meer coördinatie plaats op onderdelen
van het defensiebeleid waar op nationaal niveau leereffecten mee gemoeid zijn,
zoals het werven en trainen van militair personeel en de ambtelijke aansturing
van de krijgsmachten (civiel-militaire relaties).
De voorstellen van de Europese Commissie tot coördinatie op het terrein van het
asielbeleid zijn nadrukkelijk gepresenteerd als tijdelijke en aanvullende maatre-
gelen op al voorgestelde wetgeving, ter doorbreking van de ontstane beleidsim-
passes. Door middel van coördinatie moet het nationale beleid van de lidstaten
geleidelijk convergeren in de richting van een daadwerkelijk gemeenschappelijk
asielbeleid met een uniforme, geharmoniseerde Europese asielprocedure en een
status voor asielgerechtigden. De ambitie voor het gemeenschappelijk immigra-
tiebeleid ligt minder hoog; gestreefd wordt vooral naar het beheersbaar houden
van de migratiestromen. Daartoe neemt het coördinatieproces hoofdzakelijk de
vorm aan van een onderlinge afstemming van het beleid, dat grotendeels natio-
naal ingebed blijft. Naast de algemene Europese wens tot afstemming blijven er
specifieke nationale doelen en instrumenten bestaan. De behoefte aan economi-                         229
sche migranten uit derde landen verschilt bijvoorbeeld sterk tussen de landen van
de eu, aangezien die afhankelijk is van de demografische situatie en de nationale
arbeidsmarktsituatie. De werving van arbeiders blijft dan ook nationaal georgani-
seerd, maar het streven is naar min of meer gelijke condities voor toelating en
verblijf. In die zin is het coördinatieproces voor immigratie vergelijkbaar met de
coördinatie in het ees-kader. Weliswaar delen de lidstaten het algemene doel om
de werkgelegenheid te verhogen en de werkloosheid te bestrijden, maar deze
gemeenschappelijke uitdagingen vergen institutionele oplossingen die per
verzorgingsstaat aanzienlijk verschillen. Op beide beleidsonderdelen beoogt deze
ocm dus via leereffecten enkele brede gemeenschappelijke doelen te verwezen-
lijken, zonder te streven naar convergentie van beleidsinstrumenten.
De ocm kan – al dan niet als aanvullend proces – worden ingezet voor het
versterken van de implementatie en handhaving van regelgeving. Dit proces kent
twee dimensies. Ten eerste kan door informatie-uitwisseling en benchmarking
een leerproces ontstaan dat landen aanzet tot betere implementatie- en hand-
havingspraktijken. Ten tweede bieden peer review, overleg en naming and
shaming de landen de mogelijkheid elkaar onderling te controleren en bij lifters-
gedrag tot de orde te roepen. Een klein land als Nederland kan in zo’n setting
invloed en prestige verwerven door goede beleidsprestaties te leveren. Het
decentrale karakter van de uitvoering van regels en beleid betekent daarnaast een
grotere betrokkenheid van de (sub)nationale ambtelijke apparaten. Ook dit helpt
vaak bij het verbeteren en effectiever maken van (sub)nationale beleidsstructuren
en -stijlen. Bovendien is in zo’n constellatie de legitimiteit groter dan bij Euro-
pese centralisatie of harmonisatie van beleid, aangezien de nationale staten
verantwoordelijk blijven voor de beleidskeuzen en zich in principe ook in de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 233 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 234 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                       Tabel 7.1       De institutionele rol van de Europese Commissie bij de macro-economische
                                       coördinatie en de ees
                                         Europese Raad     Europese Commissie                   Raad en lidstaten
                      Macro-econo-       Raad stelt (in de Oriëntatierapport plus rapport       Lidstaatrapporten (via Cardiff, S&G-
                      mische beleids-    lente) politieke  over Europese economie; leidt tot    pact en voorspellingen); Ecofin-Raad
                      coördinatie        richtsnoeren op   lenterapport voor de er; bepg’s      met oriëntatiedebat voor Europese
                      bepg’s             voor bepg’s;      aanbevelingen/ontwerp; macro-        Raad in lente; politieke Ecofin-Raads-
                                         vaststellen in    economische dialoog daarover         debat (mei); ontwerp bepg’s (juni)
                                         juni              (Keulen-proces)                      door Ecofin (plus efc en epc);*
                                                                                                formele vaststelling bepg’s na de
                                                                                                Europese Raad
                      S&G-pact           Geen              Levert basisgegevens voor rappor-    efc beoordeelt de aanbevelingen per
                                                           tage over Europese economie;         lidstaat over implementatie (in geval
                                                           onderzoekt alle nationale stabili-   van forse afwijkingen van de
                                                           teitsprogramma’s; onderzoekt         doelen); Ecofin houdt toezicht op
                                                           implementatie door lidstaten;        basis van deze rapportages en
230                                                        ontwerpt aanbevelingen voor          beslist over een ‘vroege waarschu-
                                                           Ecofin-Raad over stabiliteitspro-    wing’; bij stabilisatieprogramma’s
                                                           gramma en implementatie per          bereidt efc de landenexamens voor;
                                                           lidstaat                             Ecofin neemt de examens af en
                                                                                                formuleert opinies
                      Buitensporige      Geen              Analyse van rapporten van            Halfjaarlijkse rapportage van lidsta-
                      tekorten                             lidstaten in geval van vrees voor    ten aan Commissie; mening efc
                                                           buitensporige tekorten; opinies en   (expliciet in verdrag) naar Commis-
                                                           aanbevelingen van Commissie na       sie; Ecofin-Raad beslist of er een
                                                           mening van efc; na raadsbesluit en   buitensporig tekort is. Zo ja, beveelt
                                                           aanbeveling aan lidstaat met         Raad de lidstaat aan om effectieve
                                                           buitensporig tekort volgen in totaal actie te ondernemen; Raad neemt
                                                           zes mogelijke momenten van           steeds (tot maximaal zes maal)
                                                           aanbevelingen van de Ecofin-Raad     beslissingen over Commissieaanbe-
                                                           over openbaarheid, sancties en de    velingen; de desbetreffende lidstaat
                                                           terugtrekking ervan                  rapporteert aan de Commissie
                       * efc = Economisch Financieel Comité; epc = Economisch Beleidscomité
                                nationale arena zullen moeten legitimeren. Dit respect voor de nationale institu-
                                tionele eigenheden is zeker ook in het belang van kleinere landen als Nederland.
                                Anders dan vaak wordt verondersteld, leiden de ocm en ook de macro-economi-
                                sche beleidscoördinatieprocessen niet tot het ondermijnen van de rol van de
                                Europese Commissie, tot afbreuk van bestaande communautaire methoden of tot
                                ‘institutionele scheefgroei’. In de eerste plaats bieden deze processen een opening
</pre>

====================================================================== Einde pagina 234 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 235 ======================================================================

<pre>                                                              slagvaardigheid in de europabrede unie
tot het afstemmen van beleid waarover de lidstaten uit overwegingen van legiti-
miteit (voorlopig nog) niet bereid zijn de soevereiniteit te delen met Europese
supranationale instellingen. In de tweede plaats laat de empirie zien dat de inter-
dependentie tussen de verschillende Europese en nationale instellingen zeer
groot is, zelfs op deze politiek gevoelige beleidsterreinen. In de macro-economi-
sche beleidscoördinatie en de ees heeft de Europese Commissie een strategische
positie veroverd, ondanks de formele bepaling dat de Raad en de nationale lidsta-
ten het laatste woord hebben (zie tabel 7.1). In de derde plaats moet ook het dyna-
mische potentieel van het coördinatieproces niet worden onderschat. Wat begint
als een eerste, terughoudende poging van de Europese Raad om een verkennende
beleidsdialoog tussen nationale ministers te stimuleren, kan na verloop van enige
tijd via naming en shaming en onder druk van gemeenschappelijke problemen
uitgroeien tot een gedeelde visie op gemeenschappelijke problemen en oplossin-
gen, waardoor collectief Europees optreden effectiever en legitiemer kan worden.
De hiervoor genoemde voordelen ten spijt kennen de zachtere coördinatievarian-
ten ook nadelen. De Maastrichtse criteria voor deelname aan de emu kennen een
stelsel van prikkels en beloningen voor nieuwe deelnemers, en het Stabiliteits-
en groeipact werkt met boeteclausules. Maar voor de meeste andere coördinatie-
procedures geldt veelal een minder dwingende benadering, die niet voor elke                          231
beleidsopgave en elk beleidsproces geschikt is. De effectiviteit van zachte coördi-
natie hangt behalve van de kwaliteit van gemeenschappelijke indicatoren en
benchmarks in grote mate af van de bereidheid van de lidstaten om zich over een
reeks van jaren te committeren aan algemene doelstellingen, specifiekere natio-
nale doelen en het gezamenlijke leerproces. De beloning voor goed presteren is
invloed en gezag en de mogelijkheid om goed beleid vanuit de (sub)nationale
beleidsarena ingang te laten vinden op het Europese niveau. Omgekeerd geldt dat
ondermaatse beleidsprestaties weliswaar gezagsverlies kunnen betekenen, maar
bij gebrek aan bindende besluitvormingsmechanismen niet tot beleidsaanpassin-
gen hoeven leiden. Soms loopt de ocm dan ook het risico te verzanden in midde-
lenverslindende praatsessies ter handhaving van de status quo en ter verhulling
van het feit dat grotere landen moeilijke beleidskeuzen uit de weg gaan.
Dit gevaar dreigt bijvoorbeeld ten aanzien van asielkwesties. In de coördinatie-
mechanismen die nu door de Commissie zijn voorgesteld, ontbreekt elk element
van beoordeling, laat staan naming and shaming. De druk om in 2004, als de
overgangsperiode voor de jbz-terreinen in de gemeenschapspijler afloopt,
fundamentele keuzen te maken over wel of niet overstappen op meerderheidsbe-
sluitvorming in asielkwesties is nu nog groot. Het introduceren van de ocm in
asiel kan dan ook worden gezien als een poging deze scherpe en door velen nood-
zakelijk geachte keuze te verhullen achter een coördinatiemechanisme. De kans
om op het zelfbepaalde tijdstip van eind 2004 te komen tot beleidsoplossingen
dreigt hierdoor eerder kleiner te worden dan toe te nemen. Een ander voorbeeld
betreft de emu. Op monetair gebied, zo blijkt uit hoofdstuk 3, zijn de bestaande
boeteclausules niet geloofwaardig genoeg om in een veranderend economisch
klimaat en bij toenemende divergentie van visies tot effectieve macro-economi-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 235 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 236 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               sche beleidscoördinatie te komen. Dit verklaart waarom de Europese Commissie
                               inmiddels pleit voor het harder maken van bestaande coördinatieprocedures
                               binnen de eurozone. Een dergelijke aanscherping beschermt kleinere landen als
                               Nederland tegen de onwil of het onvermogen van grotere landen.
                               Een ander probleem, waarop in hoofdstuk 3 en 4 al is gewezen, betreft de gebrek-
                               kige onderlinge afstemming binnen en tussen de uiteenlopende sociale, werk-
                               gelegenheids-, macro- en micro-economische coördinatieprocessen. De voort-
                               varendheid waarmee sinds de totstandkoming van de emu de economische
                               coördinatie ter hand is genomen, heeft tot een grote wildgroei aan processen
                               geleid. Formeel bestaan er alleen al op het gebied van sociaal en werkgelegen-
                               heidsbeleid vier coördinatieprocessen, namelijk van Luxemburg, Cardiff,
                               Lissabon en Barcelona, die elkaar deels overlappen of sterk in elkaars verlengde
                               liggen. Tezamen vormen zij een complexe constellatie van doelen, subdoelen en
                               cycli, die voor de meeste buitenstaanders ondoorzichtig en onbegrijpelijk is.
                               Dat zet bovendien de effectiviteit en legitimiteit onder druk. Zo is bijvoorbeeld
                               de rol van het Keulen-proces voor het onderling uitwisselen van gegevens over de
                               loonvorming nooit echt van de grond gekomen. Een andere vraag is waarom het
                               proces van Luxemburg en het Cardiff-proces zo strikt van elkaar gescheiden zijn
232                            gebleven. De noodzaak om in de eu tot verdergaande structurele hervormingen
                               te komen vormt een argument om hiervoor één proces in te richten. Het lijkt er
                               echter op dat de legitimiteit van de ees zo nauw is verbonden met de wens om
                               een sociale ‘tegenhanger’ te vormen van de emu en een buffer op te werpen
                               tegen verdere arbeidsmarktflexibilisering, dat voorstellen voor het integreren van
                               beide processen politiek te gevoelig liggen.
                               Daarnaast wordt er terecht op gewezen dat de feitelijke input-legitimiteit van de
                               coördinatieprocessen soms tekortschiet. Dit is des te opmerkelijker, omdat de
                               keuze voor deze governance-methode mede wordt ingegeven door de overwe-
                               ging dat nationale instituties en spelers een actieve en zichtbare inbreng garan-
                               deren. Maar ondanks de formele mogelijkheden voor directe betrokkenheid en
                               indirecte controle van nationale en subnationale actoren is bijvoorbeeld de ees
                               slechts bekend bij een handjevol insiders. De technocratische rapportageproces-
                               sen waarin primair hoge ambtenaren en eu-instituties betrokken zijn, nodigen
                               nauwelijks uit tot een open proces van beleidsontwikkeling. Hoewel de meeste
                               landen hebben getracht de sociale partners te betrekken bij de formulering van de
                               nap’s, blijkt de korte tijdspanne van de coördinatiecyclus en de bureaucratische
                               rigiditeit van de procedures een sociale dialoog in de weg te staan. Bovendien
                               blijkt dat de nationale parlementen over het algemeen onbekend zijn met de
                               finesses van de ees. Hetzelfde kan worden gezegd voor de verschillende proces-
                               sen van macro-economische beleidscoördinatie.
                               Op grond van het voorgaande constateert de wrr dat het experimenteren met
                               verschillende coördinatieprocessen kan uitmonden in waardevolle aanvullingen op
                               de bestaande methoden van governance. Tegelijkertijd zijn er aanwijzingen dat
                               sommige van deze processen beter moeten worden afgestemd op de dominante
</pre>

====================================================================== Einde pagina 236 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 237 ======================================================================

<pre>                                                               slagvaardigheid in de europabrede unie
motieven voor Europese samenwerking. Deze motieven verschillen per beleids-
onderdeel. Indien het stimuleren van nationaal beleidsleren vooropstaat en de
nationale institutionele setting zeer divers is (zie onder meer de werkgelegenheid, de
sociale uitsluiting), dient er voldoende speelruimte te worden behouden voor de
nationale overheden om zich te concentreren op een beperkt aantal urgente beleids-
opgaven die passen binnen de bredere, gemeenschappelijk aanvaarde Europese
doelstellingen. Dit voorkomt dat lidstaten uitsluitend lippendienst bewijzen (en
bestuurlijke capaciteit verliezen) aan taken die niet passen bij hun eigen prioritei-
ten. Als het tegengaan van negatieve Europese beleidsconcurrentie via het verster-
ken van de implementatie de primaire doelstelling is (zie onder meer het acquis
voor gezondheid en veiligheid op de werkplek en de wapenexport) dienen de coör-
dinatieprocessen ‘harder’ te zijn. Op die beleidsonderdelen zijn heldere procedures
voor ‘naming en shaming’ nodig, eventueel ondersteund door de ‘dreiging’ van
juridische (minimum)harmonisatie.
Als er cruciale Europese collectieve belangen in het geding zijn terwijl er tegelijk
voldoende nationale beleidsruimte nodig is (omwille van de effectiviteit en legitimi-
teit), dienen de bestaande procedures te worden versterkt. Maatregelen hierbij zijn
hardere regels op onderdelen, autonome oordelen door de Commissie (bijvoorbeeld
waarschuwingen) en een grotere betrokkenheid van de nationale parlementen.                            233
Deze laatste zouden zich in ieder geval moeten buigen over de bepg’s, die immers
direct het nationale beleid betreffen.
Als het borgen van collectieve belangen direct wordt geschaad doordat de nationale
beleidsruimte te groot is, is (minimum)harmonisatie die een opstap vormt naar
communautarisering een vereiste. Dit is het geval voor het asielbeleid. Een gemeen-
schappelijk en geharmoniseerd Europees asielbeleid moet voorkomen dat ‘asiel-
shoppen’ en afwentelgedrag door individuele lidstaten uitmonden in een negatieve
spiraal van beleidsconcurrentie die het beleid ondermijnt van lidstaten met een
regime dat asielzoekers relatief goed beschermt.
De bestaande zachte processen van beleidscoördinatie van Cardiff, Luxemburg,
Lissabon en Barcelona zijn toe aan onderlinge afstemming en stroomlijning. De
Europese Commissie heeft daartoe onlangs een nuttig voorstel geformuleerd (Euro-
pese Commissie 2002g). Ook dient de transparantie van de coördinatie te worden
vergroot door het intensiever betrekken van de nationale parlementen bij het
formuleren en beoordelen van beleidsaanpassingen in het licht van de nap’s. De rol
van de nationale parlementen schiet nu nog schromelijk tekort. Met die betrokken-
heid kan het democratisch toezicht op de uitvoering van het coördinatieproces en
daarmee niet alleen de effectiviteit maar ook de legitimiteit van de beleidsprogram-
ma’s worden versterkt (stelling 3).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 237 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 238 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                    7.4.3      nauwere samenwerkingsvormen
                               Gedifferentieerde integratie is een beproefde manier van omgaan met diversiteit
                               in de eu, waardoor lidstaten op een bepaald beleidsterrein niet meer dezelfde
                               rechten en plichten hebben. Lidstaten die dieper willen en kunnen integreren
                               worden zo niet opgehouden door de landen die niet mee willen of kunnen.
                               Of van de andere kant gezien: de lidstaten die politiek-ideologische bezwaren
                               hebben tegen diepere integratie, of voor wie dit proces sociaal-economische
                               problemen met zich meebrengt, worden permanent of tijdelijk van dit regime
                               uitgezonderd.
                               In hoofdstuk 2 is uiteengezet dat indien geen consensus kan worden bereikt
                               tussen alle lidstaten over een bindend gemeenschappelijk beleidsoptreden,
                               verschillende mogelijkheden bestaan om deze blokkade te overwinnen.
                               De lidstaten kunnen terugvallen op nationaal beleid, de landen die verder willen
                               integreren kunnen uitwijken naar een ander institutioneel kader dan de eu, de
                               opponerende landen kunnen worden overstemd via meerderheidsbesluitvor-
                               ming of financieel worden tegemoetgekomen, er kan gebruik worden gemaakt
                               van minder ambitieuze samenwerkingsvormen als coördinatie of van flexibele
234                            integratie. De beleidshoofdstukken laten zien dat onder bepaalde omstandig-
                               heden het gebruik van flexibele integratie een oplossing is die slagvaardiger,
                               legitiemer en meer in lijn met het Nederlandse belang is dan de vijf boven-
                               genoemde alternatieven.
                               Flexibele integratie binnen de eu verdient de voorkeur boven de vijf genoemde
                               alternatieven indien sprake is van de volgende omstandigheden. Ten eerste is
                               nationaal optreden ineffectief om een beleidsprobleem op te lossen, of leidt het
                               tot beleidsconcurrentie met negatieve effecten. Aangezien Nederland een relatief
                               open economie heeft en internationale kapitaal- en personenstromen dus relatief
                               sterk reageren op verschillen tussen de Nederlandse beleidssituatie en die in de
                               omringende landen, doen negatieve effecten van beleidsconcurrentie zich hier
                               relatief zwaar gevoelen. Ten tweede moet gelden dat samenwerking buiten de
                               eu om leidt tot legitimiteitsproblemen omdat een exclusieve club van landen
                               een beslissing voorkookt (denk aan directoraten in het gbvb) of een regime
                               ontwerpt (zoals in het geval van Schengen). Die beslissing of dat regime zal
                               immers later gelden voor een groot aantal eu-lidstaten zonder dat zij zijn betrok-
                               ken in de deliberatie. Dergelijke regimes missen bovendien de democratische
                               controle op Europees niveau, de onafhankelijke rechterlijke toetsing en de
                               verschillende waarborgen voor kleinere lidstaten die de eu wel biedt.
                               Voorts komt nauwere samenwerking in beeld indien er een zekere uniformiteit
                               noodzakelijk is in het beleidsoptreden die via niet-bindende vormen van samen-
                               werking zoals bijvoorbeeld de ocm niet of onvoldoende snel tot stand kan
                               worden gebracht (denk aan de harmonisatie van het asielbeleid). Het mechanisme
                               van peer pressure dat bij coördinatie moet leiden tot convergentie kan met name
                               in conflictueuze situaties bovendien in het voordeel werken van grotere landen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 238 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 239 ======================================================================

<pre>                                                                 slagvaardigheid in de europabrede unie
Die laatste kunnen deze politieke druk immers gemakkelijker weerstaan dan een
kleiner land als Nederland. Daarnaast moet gelden dat het gebruik van meerder-
heidsbesluitvorming leidt tot een groot legitimiteitstekort en/of implementatie-
problemen en een gebrekkige beleidseffectiviteit. Op bepaalde beleidsterreinen
(bijvoorbeeld defensie) ontbreekt de legitimiteit om landen tegen hun wil te
verplichten tot deelname aan een samenwerkingsinitiatief. Op andere terreinen is
de eu voor de implementatie van zijn beslissingen dermate afhankelijk van
implementatie door de lidstaten (bijvoorbeeld op het gebied van het visabeleid),
dat non-implementatie dreigt bij het gebruik van meerderheidsbesluitvorming.
Een laatste omstandigheid waaronder nauwere samenwerking een relevante
optie wordt, ten slotte, is wanneer hulpgelden of side-payments niet (voldoende)
effectief en/of beschikbaar zijn om het onvermogen of de onwil van een lidstaat
om samen te werken te compenseren of af te kopen. Voor Nederland als nettobe-
taler is het bovendien van belang dat niet te gemakkelijk en uitsluitend naar
financiële oplossingen wordt gegrepen.
Het maakt voor de effectiviteit en legitimiteit veel uit in welke vorm de differen-
tiatie wordt gegoten. De beleidshoofdstukken laten zien dat aan bepaalde vormen
nadelen kleven. Op het terrein van de emu geldt dit voor de Eurogroep, het
informele verband dat de landen van de eurozone de mogelijkheid biedt tot                               235
samenspraak, informatie-uitwisseling en afstemming van posities achter geslo-
ten deuren, voorafgaand aan de formele en relatief massale bijeenkomsten van de
Ecofin-Raad. Bezwaren van de buitenstaanders tegen hun uitsluiting van deze
deliberaties hebben tot nu toe geen gehoor gevonden. Het is evenwel onvermijde-
lijk dat de structuur van de Eurogroep na de uitbreiding opnieuw op de agenda
komt. Ten eerste zal het grote aantal lidstaten dat na de uitbreiding al dan niet
tijdelijk uitgesloten zal zijn van dit informele beraad de legitimiteit ervan in twijfel
trekken. Ten tweede zullen de eurolanden mogelijk zelf de status van de Eurogroep
en zijn besluiten aan de orde stellen, wanneer de ‘outs’ na de uitbreiding een blokke-
rende minderheid kunnen vormen in de Ecofin-Raad. Daarmee zal de Eurogroep de
effectiviteit verliezen om besluiten van de Ecofin-Raad ‘voor te koken’.
Op het terrein van het gbvb en evdb betreft het punt van zorg de slagvaardig-
heid: één enkele lidstaat kan de wens van alle andere lidstaten om een beleidsini-
tiatief te ontplooien met een veto treffen. Het bestaande flexibiliteitsmechanisme
op het terrein van het gbvb is de ‘constructieve onthouding’. Dit instrument is
met name geschikt voor gevallen waarin een blokkade van de besluitvorming
wordt veroorzaakt door lidstaten die er geen bezwaar tegen hebben dat de andere
lidstaten een bepaald initiatief ontplooien. Indien de opponerende lidstaten een
formele verklaring afleggen, hoeven zij bij gebruikmaking van constructieve
onthouding niet aan het initiatief deel te nemen. Waar een besluitvormingsim-
passe op het gebied van het gbvb het gevolg is van lidstaten die om inhoudelijke
of tactische redenen een beleidsinitiatief van de andere lidstaten dwarsbomen,
biedt constructieve onthouding echter geen soelaas voor de lidstaten die wel
actie willen ondernemen. Immers, de beslissing hiertoe is in handen van de
opponerende lidstaat. Een situatie waarin één lidstaat een ‘coalition of the willing
</pre>

====================================================================== Einde pagina 239 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 240 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               and able’ op het gebied van het gbvb kan tegenhouden, is onaanvaardbaar.
                               De slagvaardigheid van de eu is niet gediend met een mechanisme dat afhankelijk
                               is van unanieme instemming.
                               In het beleidshoofdstuk over de samenwerking inzake jbz zijn de nadelen naar
                               voren gekomen van de herhaaldelijke ‘ad hoc-accommodatie’ van lidstaten.
                               Het gaat om lidstaten die in beginsel uitgezonderd wensen te worden van een
                               bepaald beleidsterrein, maar op een à la carte-basis hierin wensen deel te nemen,
                               dan wel louter op basis van internationaal recht willen samenwerken. De prolif-
                               eratie van speciale flexibele regimes die onderling ook weer verschillen bedreigt
                               de legitimiteit van de ontwikkeling van de Ruimte voor vrijheid, veiligheid en
                               rechtvaardigheid door de grote juridische complexiteit en onbegrijpelijkheid die
                               hiervan het gevolg is. De bepaling dat onderdelen van het recht op jbz-gebied
                               voor Denemarken niet als eg-recht gelden maar louter als internationaal recht,
                               betekent bovendien een ongewenste aantasting van de rechtseenheid binnen de
                               eu en de positie van het Europese Hof van Justitie.
                               In het licht van de genoemde nadelen van de alternatieven voor flexibiliteit en de
                               nadelen van bestaande flexibele mechanismen, is er behoefte aan een verbeterd
                               flexibiliteitsmechanisme. Dit mechanisme moet voldoende slagvaardig zijn voor de
236                            landen die nauwer willen samenwerken, terwijl het tegelijkertijd adequate garan-
                               ties moet bieden aan de lidstaten die niet kunnen of willen deelnemen aan het
                               samenwerkingsinitiatief (stelling 3).
                               In de igc 1996-1997 is onderhandeld over een dergelijk regime voor flexibele
                               integratie binnen de eu, waar uiteindelijk alle lidstaten zich in konden vinden.
                               Het idee hierachter was dat lidstaten die nauwer wilden samenwerken daartoe
                               gebruik konden maken van de instituties en procedures van de Unie indien zij
                               aan een reeks van voorwaarden voldeden. Deze voorwaarden moesten waarbor-
                               gen dat de ‘nauwere samenwerking’ niet ten koste ging van de verworvenheden
                               van de eg/eu, en zo open mogelijk was voor deelname van alle lidstaten
                               (bijvoorbeeld door aanwezigheid van de outs bij de deliberaties van de ins, en
                               latere toetreding van de outs tot de samenwerking op basis van objectieve voor-
                               waarden). In het Verdrag van Amsterdam waren de voorwaarden voor nauwere
                               samenwerking echter zo stringent geformuleerd, dat het algemene oordeel luidde
                               dat ze niet functioneel waren. De discrepantie tussen deze disfunctionaliteit en
                               de voortdurende behoefte van met name kleine, integratiegezinde landen aan een
                               ‘disciplinering’ van de onvermijdelijk lijkende differentiatie, heeft geleid tot een
                               herziening van de bepalingen voor nauwere samenwerking in het Verdrag van
                               Nice (Philippart en Sie Dhian Ho 2000). Nu dit verdrag is geratificeerd, is ook
                               de mogelijkheid vervallen van de niet-deelnemende landen om een veto uit te
                               spreken over een nauwere-samenwerkingsinitiatief. Daarnaast bedraagt het
                               minimum aantal lidstaten voor een dergelijk initiatief acht lidstaten in plaats van
                               een meerderheid, en zijn de voorwaarden voor het gebruik van nauwere samen-
                               werking versoepeld. Voor het gbvb zijn de mogelijkheden voor nauwere samen-
                               werking op het laatste moment sterk beperkt; ze kan alleen voor de implemen-
                               tatie van gemeenschappelijke acties of standpunten worden gebruikt en kan niet
</pre>

====================================================================== Einde pagina 240 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 241 ======================================================================

<pre>                                                                slagvaardigheid in de europabrede unie
worden toegepast in het geval initiatieven implicaties hebben op militair of
defensiegebied. Ook behouden lidstaten op het terrein van het gbvb de facto de
mogelijkheid om de oprichting van een coalition of the willing and able met een
veto te treffen. De wrr meent dat een werkbaar mechanisme voor nauwere
samenwerking op het gebied van het gbvb opnieuw moet worden ingebracht in de
komende igc, teneinde de slagvaardigheid op dit terrein te waarborgen.
Naast mogelijkheden brengt nauwere samenwerking binnen de Unie ook poten-
tiële gevaren met zich mee. Gedurende de igc van 1996-1997 werd het principe
van nauwere samenwerking bepleit op basis van uiteenlopende agenda’s. Het
koesteren van een verborgen agenda (bijvoorbeeld voor de vorming van een
‘harde kern’ binnen de Unie, of de wens van welvarende lidstaten om niet voor de
integratie van de andere te hoeven betalen) betekent echter niet dat de bepalingen
voor nauwere samenwerking zich lenen voor de verwezenlijking daarvan.
De voorwaarden in de Verdragen van Amsterdam en Nice en solidariteit bij de
toepassing ervan kunnen dat voorkomen. Nauwere samenwerking zou pas
moeten worden overwogen indien er geen consensus over samenwerking tussen
alle lidstaten kan worden bereikt. Waakzaamheid is voorts geboden ter behoud
van de kernelementen van het eg/eu-systeem, waaronder de onpartijdige rol
van de Europese Commissie (stelling 3).                                                                237
Overigens gaat er in veel gevallen een grote dynamiek uit van zowel het bestaan
als de feitelijke toepassing van nauwere samenwerking. Sinds de ratificatie van
het Verdrag van Amsterdam is er verschillende keren gedreigd met het gebruik
van nauwere samenwerking, hetgeen op zichzelf al tot consensusvorming heeft
bijgedragen, bijvoorbeeld in het geval van de Italiaanse oppositie tegen het
Europese arrestatiebevel. Daarnaast zijn er onder bepaalde omstandigheden
centripetale effecten te verwachten rondom een initiatief voor ‘nauwere samen-
werking’, waardoor op termijn alsnog alle lidstaten eraan zullen deelnemen.
Dit kan het geval zijn doordat het in het belang van de ins is dat de andere lidsta-
ten alsnog toetreden of doordat de kosten van uitsluiting hoog zijn voor de outs.
In een uitgebreide Unie dient er wel tegen de laatstgenoemde centripetale krach-
ten gewaarschuwd te worden. Immers, het getuigt niet van Europabrede solidari-
teit als de lidstaten die niet in staat zijn tot een bepaald samenwerkingsinitiatief
worden blootgesteld aan de hoge kosten van uitsluiting. Omwille van het waar-
borgen van solidariteit bij de toepassing van nauwere samenwerking moet in de
komende igc opnieuw worden onderhandeld over overbruggingsmechanismen
voor landen die wel bereid maar niet in staat zijn om nauwer samen te werken
(stelling 3).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 241 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 242 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                    7.5        nieuwe governance-methoden: de rol van de
                               commissie en de nationale parlementen
                               De beleidshoofdstukken illustreren treffend dat het gecombineerde effect van
                               processen van uitbreiding, verbreding en verdieping een toename van diversiteit
                               en een verdere politisering van Europese beleidsvraagstukken heeft ontketend.
                               Aan het Europese niveau worden steeds meer discretionaire bevoegdheden
                               toebedeeld over beleidsonderdelen die voorheen tot de kern van de nationale
                               soevereiniteit werden gerekend. De rechtsgemeenschap van de beginjaren van de
                               Europese integratie heeft zich sinds de jaren negentig uitgebreid tot een hande-
                               lings- en waardengemeenschap (wrr 2001). Hierdoor vertalen Europese poli-
                               tieke conflicten zich niet langer hoofdzakelijk in botsingen tussen nationale of
                               sectorale belangen, maar deels ook in de ideologische en partijpolitieke verschil-
                               len van inzicht die we kennen van de nationale politieke arena. Dit proces vormt
                               een drijfveer achter het debat over het democratische tekort en over institutionele
                               innovaties die een effectief en input-legitiem beleid waarborgen. Anders gezegd:
                               er is meer dan ooit behoefte aan institutionele arrangementen die deze politise-
                               ring op legitieme wijze kanaliseren. Daarvan getuigen ook het rapport Europese
                               governance. Een Witboek en de Europese Conventie. De talloze voorstellen die
238                            hiertoe inmiddels circuleren en op de Conventie worden besproken, weerspiege-
                               len de vele uiteenlopende visies op de aard en betekenis van dit legitimiteits-
                               vraagstuk.
                               In deze slotparagraaf belicht de wrr twee veelbesproken thema’s die direct
                               voortvloeien uit zijn aanbevelingen over de noodzaak van institutionele variatie
                               en differentiatie: de rol van de Europese Commissie en de inbreng van het natio-
                               nale parlement.
                               De rol van de Europese Commissie
                               De wrr is zich ervan bewust dat pleidooien voor het hanteren van nieuwe
                               methoden van governance de nodige aarzelingen ontmoeten. Sinds het verschij-
                               nen van het rapport Europese governance. Een Witboek en de Europese Raad van
                               Laken neemt de Commissie in de discussie hierover het voortouw (Europese
                               Commissie 2001a; Craig en de Búrca 2003: 174). Hoewel zij het nut van aanvul-
                               lende methoden als de ocm erkent, pleit ze toch vooral voor het nieuw leven
                               inblazen van de communautaire methode en voor het versterken van de eigen
                               institutionele rol. Het voordeel van de communautaire methode, aldus de
                               Commissie, is dat de besluitvorming sterk wordt bepaald door duidelijke juridi-
                               sche regels, waardoor machtspolitiek wordt ingedamd. Daarnaast is de besluit-
                               vorming relatief transparant, wordt het publieke debat gegarandeerd via de
                               betrokkenheid van het Europese Parlement en bevordert de institutionele
                               interactie de beleidscoherentie en het zoeken naar het algemene Europese belang in
                               plaats van (nationale) deelbelangen (Europese Commissie 2002e). Ook kleinere
                               landen, waaronder Nederland, werpen zich om begrijpelijke redenen op als voor-
                               vechter van deze methode. Zij zijn immers bij uitstek gebaat bij mogelijkheden
                               om zuiver machtspolitieke manoeuvres te beteugelen via bindende procedures,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 242 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 243 ======================================================================

<pre>                                                                          slagvaardigheid in de europabrede unie
        bij een onafhankelijke Commissie die toeziet op de naleving en bij de kracht van
        inhoudelijke argumenten in het grotere collectief. Onder hen bestaat dan ook de
        vrees dat het experimenteren met nieuwe methoden van governance leidt tot een
        potentiële bedreiging van de rol van de Europese Commissie. Daarmee zou de
        institutionele balans binnen het eu-systeem gevaarlijk verschuiven in inter-
        gouvernementele richting.4
        De analyses in dit rapport pleiten voor een nuancering van dit beeld. Ten eerste
        betekenen deze methoden van governance niet altijd een aantasting van de rol
        van de Europese Commissie (bijvoorbeeld in het geval van nauwere samenwer-
        king). Soms plaatsen de nieuwe governance-vormen die in dit rapport zijn
        besproken de Europese Commissie echter wel in een andere rol. Met name op de
        relatief nieuwe Europese beleidsterreinen is het gewicht van de Raad groot en is
        de Commissie minder initiatiefnemer en wetsontwerper en meer informatie-
        verschaffer, onderhandelaar, adviseur en scheidsrechter. Juist op die terreinen
        waarop de input-legitimiteit van de eu-besluitvorming ter discussie staat en het
        streven naar consensus essentieel is, vindt noodzakelijkerwijs veeleer een veran-
        kering van nationale elementen en instituties in Europese kaders plaats dan een
        vergemeenschappelijking volgens de bekende communautaire methoden.
        Dit alles is niet verwonderlijk en zelfs noodzakelijk. Zoals Peterson en Shackleton                      239
        het bondig verwoorden:
“What is perhaps more surprising is that the trend towards more collective governance in Europe
– albeit via methods that were unfamiliar until recently – has remained unbroken despite the
disappearance of the ‘permissive consensus’.” (Peterson en Shackleton 2002: 358)
        Daar komt nog bij dat met de toenemende variatie van governance-vormen ook
        de formele en informele onderlinge afhankelijkheid van de nationale en Europese
        instellingen de laatste jaren stelselmatig toeneemt. Door het meerlagige karakter
        van de besluitvorming vindt een verdere verschuiving plaats in de richting van
        collectieve governance (Peterson en Shackleton 2002: 351). Achter de uiterlijke
        façade van eeuwige competentiegeschillen tussen de horizontale ‘institutionele
        driehoek’ van Commissie, Europees Parlement en Raad schuilt een toenemend
        aantal interinstitutionele overeenkomsten en in de meeste situaties uiterst
        coöperatieve onderlinge relaties. Ook in de verticale verhoudingen is deze onder-
        linge afhankelijkheid gegroeid. Nationale overheden hebben in steeds meer fasen
        van de beleidsvoering een belangrijke scharnierfunctie gekregen, waarmee ze de
        kloof moeten overbruggen tussen mondiale en Europese ontwikkelingen ener-
        zijds en nationale en regionale trends anderzijds. Behalve ‘vertalers’ van Europese
        vraagstukken en oplossingen naar nationale omstandigheden en de nationale
        politieke arena zijn zij ook exporteurs geworden van nationale problemen en
        oplossingen naar het Europees niveau.
        Gegeven deze ontwikkelingen biedt de zo vertrouwde tegenstelling tussen het
        intergouvernementele en het supranationale element van de eu weinig houvast
        in het debat en het onderhandelingsproces over governance. Dergelijke labels
</pre>

====================================================================== Einde pagina 243 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 244 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               werken veeleer verlammend. Ten eerste koppelen zij elke innovatie die afwijkt
                               van de bekende communautaire methoden al bij voorbaat aan een politiek kamp
                               van voor- of tegenstanders van ‘Europa’. Ten tweede lijken zij te suggereren dat
                               ieder alternatief voor de communautaire methode per definitie second best,
                               ‘zacht’ en derhalve inferieur is (Wallace 2001: 592). Zoals de beleidshoofdstukken
                               in dit rapport illustreren, kan een oordeel daaromtrent echter niet los worden
                               gezien van de beleidscontext en het ontwikkelingspotentieel van de desbetreffende
                               methode en de beschikbare alternatieve methoden. Die context wijst op een
                               steeds diverser wordende Europabrede Unie waarin de verschillende beleidspro-
                               blemen en -ambities vragen om uiteenlopende institutionele arrangementen en
                               typen betrokkenheid van de verschillende Europese en nationale instellingen in
                               het beleidsproces. Het alternatief van Europabrede uniforme beleidsoplossingen
                               zal steeds minder kunnen rekenen op voldoende slagvaardigheid en legitimiteit.
                               De inbreng van de nationale parlementen
                               Het is van belang te kijken naar de betrokkenheid van nationale instituties en
                               parlementen bij de verschillende methoden van governance die in dit rapport
                               centraal staan (stelling 3). Op papier staat de communautaire methode, met zijn
                               sterke rol voor het Europese Parlement en het Hof, bij uitstek garant voor trans-
240                            parante en democratische procedures die de legitimiteit van het beleidsproces
                               waarborgen. Maar ook binnen de communautaire pijler is op onderdelen behoefte
                               aan versterking van de legitimiteit via nationale kanalen. Dit wordt inmiddels
                               onderstreept door de ontwikkelingen sinds het Verdrag van Maastricht en de
                               voorstellen van de Europese Conventie van oktober 2002. De politisering van de
                               eu heeft al geleid tot een sterkere formele inbedding van nationale instituties op
                               het Europese niveau, waaronder ook een sterkere rol voor nationale parlementen.
                               Het protocol hierover dat bij het Verdrag van Amsterdam is gevoegd, bepaalt dat
                               elke lidstaat wetgevingsvoorstellen van de Commissie tijdig aan het nationale
                               parlement moet kunnen doorgeven. Tijdens de Conventie, die dit onderwerp
                               verder zal uitdiepen, is al terecht vastgesteld dat nationale parlementen en het
                               Europese Parlement weliswaar elk een eigen rol hebben in de eu, maar dat de
                               eerste niettemin een cruciale rol spelen in “het ‘verankeren’ en vestigen van de
                               eu in de lidstaten”. (Europese Conventie Secretariaat 2002: 2).
                               Hoewel de rol van de nationale parlementen niet tot de kernthema’s van dit
                               rapport behoort, tonen de verschillende beleidshoofdstukken aan dat er zelfs
                               binnen de huidige verdragen speelruimte is voor het versterken van de parlemen-
                               taire betrokkenheid op onderdelen waar dit de slagvaardigheid van de besluit-
                               vorming niet belemmert. Ook de Nederlandse parlementaire betrokkenheid kan
                               op onderdelen worden versterkt. Ten eerste dienen de Nederlandse parlemen-
                               tariërs in het voortraject van communautaire wetgeving een actievere rol te spelen.
                               Nog voordat de besluitvorming tussen de regeringen in de Raad plaatsheeft, dienen
                               zij zich te beraden op de nationale aanvaardbaarheid en haalbaarheid van de voor-
                               liggende opties (bijvoorbeeld via het debatteren over Wit- en Groenboeken) en de
                               gepresenteerde voorstellen. Nu gaat de aandacht vrijwel uitsluitend uit naar de fase
                               waarin het raadsbesluit al is gevallen en de omzetting van Europese bepalingen in
</pre>

====================================================================== Einde pagina 244 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 245 ======================================================================

<pre>                                                              slagvaardigheid in de europabrede unie
nationale wetgeving aan de orde is. Door die afzijdige opstelling plaatst het parle-
ment zichzelf voor voldongen feiten en gebruikt het ‘Europa’ geheel ten onrechte
soms als zondebok voor maatregelen die in de nationale context controversieel blij-
ken te zijn. Ten tweede geldt ten aanzien van de globale economische richtsnoeren
en de ocm op sociaal terrein dat het parlement zich omwille van de effectiviteit en
de legitimiteit van het beleid meer moet mengen in het beleidsproces dat leidt tot het
opstellen van de nap’s. Ook dient het de periodieke evaluaties van de Commissie en
de aanbevelingen van de Raad ter discussie te stellen (stelling 3).
                                                                                                     241
</pre>

====================================================================== Einde pagina 245 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 246 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                    noten
                    1
                               Illustratief hiervoor is alleen al het totale aantal verdragsartikelen over de speci-
                               fieke bevoegdheden en besluitvormingsregels, dat is gegroeid van 86 (eeg-
                               Verdrag, 1957) tot 219 (Verdrag van Amsterdam, 1999). Andere kwantitatieve
                               indicatoren geven hetzelfde beeld: het aantal dg’s van de Europese Commissie
                               steeg van 9 in 1958 naar 24 in 1999, het aantal autonome agentschappen belast
                               met uitvoerende taken van 2 in 1975 tot 11 in 1998 en verschillende samenstellin-
                               gen van de Raad van 4 in 1958 naar 23 in 1998 (Maurer 2001: 3).
                    2
                               Soevereiniteit wordt hier gedefinieerd als het juridische vermogen van nationale
                               beleidsmakers om externe beslissingen te nemen zonder te zijn onderworpen aan
                               externe beperkingen (Nugent 1999: 502). Het zal duidelijk zijn dat ook zonder
                               inmenging van de eu er nog maar weinig vraagstukken zijn waarvoor geen
                               ‘externe beperkingen’ gelden.
                    3
                               Er is sprake van een beleidsproces dat versterking toelaat van meerdere, naast
                               elkaar bestaande identiteiten (Wallace 2000: 531). Regionale actoren weten in
                               toenemende mate direct, zonder bemiddeling door de nationale overheid,
                               toegang te vinden tot de Europese instellingen. Regio’s en andere subnationale
242                            actoren weten hierdoor de eigen subnationale identiteit te profileren. Daarnaast
                               bestaat er de externe dynamiek die het belang van een bovennationale, Europese
                               identiteit naar de voorgrond haalt.
                    4
                               Tegelijkertijd komt het ook voor dat sommige (kader)richtlijnen uitermate vaag
                               zijn opgesteld en voorafgaand aan het implementatietraject onvoldoende worden
                               toegelicht aan de betrokken partijen. Het oorspronkelijke concept van een richt-
                               lijn is overigens een kort strategisch document geweest dat voldoende flexibiliteit
                               laat aan de betrokken overheden om de implementatievorm te kunnen aanpassen
                               aan de eigen specifieke omstandigheden.
                    5
                               Dit verschijnsel uit zich onder meer in een afname van het aantal nieuwe wets-
                               voorstellen (primaire wetgeving) die sinds de voltooiing van de interne markt
                               begin jaren negentig zijn aangenomen (Dehousse 2002: 4).
                    6
                               Volgens een schatting van Dehousse zijn er in de periode 1995-2000 maar liefst
                               tien Europese administratieve agentschappen bijgekomen met een totale staf van
                               1.045 personen. Deze houden zich bezig met uiteenlopende thema’s als milieu,
                               gezondheid en veiligheid op het werk, racisme en xenofobie en de wederopbouw
                               van Kosovo (Dehousse 2002: 9).
                    7
                               Ook binnen de Europese Commissie wordt dit vraagstuk met zoveel woorden
                               erkend: “As means are sought to come to terms with complex, interdependent
                               problems about which uncertainty and a plurality of perspectives exist, a blurring
                               of the classical separation of powers sometimes emerges as one institution carries
                               out the functions previously associated with the others. It is no longer sufficient
                               to see politics taking once and for all decisions on the basis of expert advice. Some
                               occupational health and safety arrangements in which the work-force and
                               management are integrated into the process of identifying, assessing and mana-
                               ging risk together with experts and regulators on an ongoing basis are examples
                               of new approaches to regulation which attempt to accommodate the dynamic and
</pre>

====================================================================== Einde pagina 246 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 247 ======================================================================

<pre>                                                               slagvaardigheid in de europabrede unie
  interdependent nature of problems. The fact that the practical solutions that
  emerge from such arrangements often manifest enhanced legitimacy and effecti-
  veness indicates the potential that a fresh approach to regulation can possess. It is
  a question, then, of examining the new approaches to regulation that we in the
  Commission have experience with and of drawing lessons from them that can be
  shared more widely.” (Lebessis en Paterson 1997: 7-8)
8
  Zie voor een beknopt overzicht van de uiteenlopende interpretaties van het
  vraagstuk van het democratisch tekort ook Craig en De Búrca 2003: 167-176.
9
  Niet voor niets pleit de Nederlandse regering dan ook voor een versterking van de
  Commissie “waardoor zij steeds meer een politiek en minder een technocratisch
  karakter krijgt” en voor het verstevigen van de legitimiteit en verantwoordings-
  plicht van de Commissie via versterking van de positie van het Europees Parle-
  ment (‘Europa in de steigers’, 26 september 2002: 17).
                                                                                                      243
</pre>

====================================================================== Einde pagina 247 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 248 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
244
</pre>

====================================================================== Einde pagina 248 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 249 ======================================================================

<pre>                                                                                              literatuur
liter atuur
Alesina, A. et al. (2001) ‘Defining a macro-economic framework for the Euro Area’, in the
         series Monitoring the European Central Bank, no. 3, Londen: cepr.
Algemene Rekenkamer (1999) Terugkeerbeleid afgewezen asielzoekers, Tweede Kamer
         1998-1999, 26626, nr. 1-2.
Allen, D. (1998) ‘Wider but weaker or the more the merrier? Enlargement en foreign
         policy cooperation in the ec/eu’, blz. 107-124 in J. Redmond en
         G.G. Rosenthal, The expanding European Union. Past, present, future,
         Boulder: Lynne Rienner Publishers.
Allen, D. en M. Smith (2001) ‘External policy developments’, Journal of Common Market
         Studies 39: 97-114.
Anderson, M. (2000) Border regimes and security in an enlarged European Community:
         Implications of the entry into force of the Amsterdam Treaty, Florence: European
         University Institute.
Anderson, M. en E. Bort (2001) The frontiers of the European Union, Houndsmills,
         Basingstoke, Hampshire: Palgrave.
Atkinson, A. et al. (2002) Indicators for social inclusion in the European Union, Oxford:
         Oxford University Press.                                                                        245
Barents, R. en L.J. Brinkhorst (2001) Grondlijnen van het Europees recht, Deventer: Tjeenk
         Willink.
Barnard, C. (2000) EC employment law (2nd edition), Oxford: Oxford University Press.
Barr, N. (2001) The welfare state as a piggy-bank: Information, risks, uncertainty and the
         role of the state, Oxford: Oxford University Press.
Battjes, H. (2002) ‘A balance between fairness and efficiency? The directive on inter-
         national protection and the Dublin regulation’, European Journal of Migration
         and Law 4: 159-192.
Beetsma, R. (2001) ‘Does emu need a Stability pact?’, blz. 23-52 in A. Brunila et al. (eds.)
         The Stability and growth pact: The architecture of fiscal policy in EMU,
         Basingstoke, Palgrave.
Beetsma, R., X. Debrun en F. Klaassen (2001) Is fiscal policy coordination in EMU
         desirable?, Washington dc: imf.
Bercusson, B. (2002) The institutional architecture of the European social model, London:
         manuscript.
Best, E. en D. Bossaert (eds.) (2002) From Luxembourg to Lisbon and beyond: Making the
         Employment Strategy work, Maastricht: European Institute of Public
         Administration.
Bigo, D. (2000) ‘Liaison officers in Europe. New officers in the European security field’, in
         J. Scheptycki (ed.) Issues in transnational policing, London: Routledge.
Blankenburg, E. (2000) Legal culture in five Central European countries. wrr Working
         Documents W111, Den Haag.
Boer, M. den (2001) ‘Mirror, mirror on the wall… who’s the fairest of them all?’ The double
         logic of the imposition of JHA instruments of control on candidate countries,
         Florence: European University Institute.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 249 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 250 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                    Boer, M. den en J. Monar (2002) ‘The 11th of September – has the challenge of global
                               terrorism transformed the eu as a security actor?’, Journal of Common Market
                               Studies Vol. 40 / Annual Review, 11-28
                    Boer, M. den en W. Wallace (2000) ‘Justice and home affairs. Integration through incre-
                               mentalism?’, in H. Wallace en W. Wallace (eds.) Policy making in the European
                               Union, Oxford: Oxford University Press
                    Boeri, T., G. Nicoletti en S. Scarpetta (2000) ‘Regulation and labour market performance’,
                               blz. 324-380 in J. Pelkmans en G. Galli (eds.) Regulatory reform and competitive-
                               ness in Europe, Cheltenham en Northampton: E. Elgar.
                    Bomberg, E. en J. Peterson (2000) ‘Policy transfer and europeanization: Passing the
                               Heineken test?’ Paper for the Political Studies Association-uk 50th Annual
                               Conference, 10-13 april 2000, London.
                    Bort, E. (2000) Illegal migration and cross-border crime: Challenges at the eastern frontier
                               of the European Union, Florence: European University Institute.
                    Bräuninger, D. (2002) ‘Pension reforms in the large accession countries’, EU Enlargement
                               Monitor 9: 18-35.
                    Brinkmann, G. (1998) ‘Lawmaking under the social chapter of Maastricht’, blz. 239-261 in
                               P. Craig en C. Harlow (eds.) Lawmaking in the European Union, London: Kluwer
                               Law International.
246                 Broeders, D. (2001) Immigratie- en integratieregimes in vier Europese landen. wrr Werk-
                               documenten 125, Den Haag.
                    Brusis, M. (1998) ‘Introduction. Residual or European welfare model? Central and Eastern
                               Europe at the crossroads’, blz. 1-22 in Central and Eastern Europe on the way into
                               the European Union: Welfare state reforms in the Czech Republic, Hungary, Poland
                               and Slovakia, München: Centrum für angewandte Politikforschung (website:
                               http://www.cap.uni-muenchen.de/download/brusis.pdf 28 oktober 2002).
                    Buiter, W.H. (2002) ‘The fiscal theory of the price level: A critique’, The Economic Journal
                               112, 481: 459-480.
                    Buiter, W. en C. Grafe (2002) Anchor, float or abandon ship: exchange rate regimes for
                               accession countries, Londen: cepr.
                    Buti, M., W. Roeger en J. in ’t Veld (2001) ‘Stabilizing output and inflation: Policy conflict
                               and cooperation under a Stability Pact’, Journal of Common Market Studies 39, 5:
                               801-828.
                    cia (2001) Growing global migration and its implications for the United States, National
                               Intelligence Estimate, March 2001.
                    Chlon-Dominczak, A., M. Góra en M. Rutkowski (1999) Shaping pension reform in
                               Poland: Security through diversity, Washington: World Bank.
                    Chlon-Dominczak, A. en M. Mora (2001) ‘Commitment and consensus in pension
                               reforms’, revised version of paper presented at IIASA/World Bank conference
                               ‘Learning from the partners’, Part 1: ‘Political economy of pension reform’,
                               Laxenburg, Austria, 5 april 2001.
                    Clark-Dageville, H. (2002) ‘The Employment Strategy and the enlargement of the Union’,
                               blz. 121-127 in E. Best en D. Bossaert (eds.) From Luxembourg to Lisbon and
                               beyond: Making the Employment Strategy work, Maastricht: European Institute of
                               Public Administration.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 250 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 251 ======================================================================

<pre>                                                                                                 literatuur
Clasen, J. (2001) ‘Managing the economic risks of unemployment in the uk’. Paper
          presented at Conference ‘Welfare systems and the management of the economic
          risk of unemployment’. Florence: European University Institute, 10-11 December.
Collignon, S. (2002) Policy coordination in Euroland, Bijdrage aan de conferentie Econo-
          mic Coordination in emu van 28/29 juni 2002, Brugge: Europa College.
Collyer, M. (2002) Secondary movement: Why asylum shopping is still the best way to get a
          bargain, Paper presented at the 13th International conference of Europeanists,
          Chicago.
Council of the European Union 6(2001) Evaluation of the conclusion of the Tamper Euro-
          pean Council, Council document 14926/01, Brussels.
Craig, P. en G. de Búrca (2003) EU law: Texts, cases and materials. Oxford: Oxford Univer-
          sity Press.
Creel, J., T. Latreille en J. le Cacheux (2002) ‘Le Pacte de stabilité et les politiques budget-
          taires dans l’Union Européenne’, blz. 245-297 in Revue de l’OFCE, maart 2002.
Cullen, H. en E. Campbell (1998) ‘The future of social policy-making in the European
          Union’, blz. 262-284 in P. Craig en C. Harlow (eds.) Lawmaking in the European
          Union, London: Kluwer Law International.
Dauderstädt, M. (2002) European integration and social justice: From conflicts to
          coordination. Or: The enlarging Euroland: Deepening and widening unemploy-
          ment and inequality? Manuscript.                                                                  247
Dehousse, R. (2002) Misfits: EU law and the transformation of European governance,
          New York: New York University School of Law.
Delhey, J. (1999) Inequality and attitudes: Postcommunism, Western capitalism and
          beyond, Berlin: Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung.
Delors, J. et al. (1989) Report on the Economic and Monetary Union in the European
          Community, Luxemburg: Office for Official Publications of the ec.
Dierx, A., F. Ilzkovitz en K. Sekkat (2002) Structural reforms on European product
          markets: the Cardiff process, Bijdrage aan de conferentie Economic Coordination
          in emu van 28-29 juni 2002, Brugge: Europa College.
Dinan, D. (1999) Ever closer Union, An introduction to European integration, Boulder:
          Lynne Rienner Publishers.
Draus, F. (2001) ‘Social dialogue in European Union candidate countries’, website:
          http://www.euractiv.com, 22 april 2002.
Eatwell, J. et al. (2000) Hard budgets, soft states: Social policy in Central and Eastern
          Europe, London: Institute for Public Policy Research.
Ebbinghaus, B. (2000) ‘Any way out of “Exit from work”? Reversing the entrenched
          pathways of early retirement’, blz. 511-553 in F.W. Scharpf en V.A. Schmidt (eds.)
          Welfare and work in the open economy, volume 2: Diverse responses to common
          challenges, Oxford: Oxford University Press.
Ebbinghaus, B. en J. Visser (2000) Trade unions in Western Europe since 1945, London:
          MacMillan.
Esping-Andersen, G. (1990) The three worlds of welfare capitalism, Cambridge: Polity
          Press.
Esping-Andersen, G. (1996) ‘Towards the good society, once again?’, blz. 1-25 in
          G. Esping-Andersen (ed.) Welfare states in transition, London: Sage.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 251 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 252 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                    European Commission (2001) Biannual update of the scoreboard to review progress on the
                               creation of an area of ‘freedom, security and justice’ in the European Union
                               (second half of 2001), com 628, Brussel.
                    European Convention (2002) Draft final report Working group X ‘Freedom, security an
                               Justice’, Brussel.
                    Europese Commissie (2001a) Europese governance. Een witboek, com 428, Brussel.
                    Europese Commissie (2001b) Over het gemeenschappelijk asielbeleid en de invoering van
                               een open coördinatiemethode, com 710 definitief, Brussel.
                    Europese Commissie (2002a) Communication from the Commission on streamlining the
                               annual economic and employment policy co-ordination cycles, com 487 final,
                               Brussel.
                    Europese Commissie (2002b) Coordination of economic policies in the EU, Brussel: dg
                               Ecofin.
                    Europese Commissie (2002c) Democratische controle op Europol, com 9 definitief,
                               Brussel.
                    Europese Commissie (2002d) Eurobarometer nr. 57
                               (http://www.europa.eu.int/comm/public_opinion/), Brussel.
                    Europese Commissie (2002e) Explanatory note on the community method, Brussel.
                    Europese Commissie (2002f) Naar een geïntegreerd beheer van de buitengrenzen van de
248                            lidstaten van de Europese Unie, com 233 definitief, Brussel.
                    Europese Commissie (2002g) Streamlining the annual economic and employment policy
                               coordination cycles, com 487, Brussel.
                    Europese Commissie (2002h) The social situation in the European Union 2002, Brussel.
                    Europese Commissie (2002i) Verslag over de tenuitvoerlegging van de globale richtsnoeren
                               voor het economisch beleid 2001, com 93 van 21 februari 2002.
                    Europese Conventie, Secretariaat (2002) Verslag van Werkgroep IV “De rol van de natio-
                               nale parlementen” aan de leden van de Conventie, conv 353/02
                               (http://register.consilium.eu.int/pdf/nl/02/cv00/00353nl2.pdf), Brussel.
                    Europese Raad (1994) ‘Council resolution on certain aspects for a European Union social
                               policy: A contribution to economic and social convergence in the Union, Official
                               Journal of the European Communities, C368/6.
                    Eurostat (2002a) Regional unemployment rates in the Central European candidate coun-
                               tries 2001 (Statistics in focus; Theme 1– 6/2002 by A. Behrens), European
                               Communities.
                    Eurostat (2002b) Labour force survey, principal results 2001 – candidate countries (Statis-
                               tics in Focus; Theme 3–20/2002 by A. Franco en L. Blöndal), European Commu-
                               nities.
                    Eurostat (2002c) Quarterly accounts: The GDP of the candidate countries (Statistics in
                               Focus; Theme 2–45/2002 by J. Pasanen), European Communities.
                    Everts, S. (2002) Shaping a credible European foreign policy, London: Centre for European
                               Reform Pamphlet.
                    Ewijk, C. van (2001) ‘Beyond Maastricht’, De Economist 149, 4: 509-221.
                    Ferrera, M. (1996) ‘The southern model of welfare in social Europe’, Journal of European
                               Social Policy 1: 17-37.
                    Ferrera, M. (2000) ‘Reconstructing the welfare state in Southern Europe’, blz. 166-81 in
                               S. Kuhnle (ed.) Survival of the European welfare state, London: Routledge.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 252 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 253 ======================================================================

<pre>                                                                                                literatuur
Ferrera, M., A. Hemerijck en M. Rhodes (2000) The future of social Europe: Recasting
          work and welfare in the new economy, Oeiras: Celta Editora.
Fitoussi, F. en J. le Cacheux (eds.) (2002) Rapport sur l‘état de l‘Union Européenne 2002,
          Parijs: Fayard/Presses de Sciences Politique.
Forster, A. en W. Wallace ( 1995) ‘Common foreign and security policy: A new policy or
          just a new name?’, blz. 411-435 in H. Wallace en W. Wallace (eds.) Policy-making
          in the European Union, Oxford: Oxford University Press.
Fultz, E. en M. Ruck (2001) ‘Pension reform in Central and Eastern Europe: Emerging
          issues and patterns’, International Labour Review 140, 1: 19-43.
Geelhoed, L.A. (2001) ‘De toekomst van de Europese Unie: Marktintegratie en beleids-
          integratie’, SEW. Tijdschrift voor Europees en Economisch Recht, 11: 366-375.
Gegout, C. (2002) ‘The Quint: Acknowledging the existence of a big four-us directoire at
          the heart of the European Union’s foreign policy decision-making process’,
          Journal of Common Market Studies 40, 2: 331-344.
Giavazzi, F. (2001) Challenges for macro-economic policy in EMU, Bijdrage aan de confe-
          rentie Building a dynamic Europe van 27 november 2001, Barcelona: IESI.
Ginsberg, R.H. (1998) ‘The impact of enlargement on the role of the European Union in
          the world’, blz. 197-215 in J. Redmond en G.G. Rosenthal, The expanding Euro-
          pean Union. Past, present, future, Boulder: Lynne Rienner Publishers.
Goetschy, J. (1999) ‘The European Employment Strategy: Genesis and development’,                           249
          European Journal of Industrial Relations 6, 2: 117-137.
Goetschy, J. (2000) ‘The European Employment Strategy: Strengths and weaknesses’,
          European Community Studies Review 13, 3: 2-7.
Grabbe, H. (2001) ‘Breaking new ground in internal security’, in E. Bannerman et al.
          (eds.) Europe after September 11th, London: Centre for European Reform.
Grabbe, H. (2002) ‘Stabilizing the East while keeping out the Easterners: Internal and
          external security logics in conflict’, in S. Lavenex en U. Emek (eds.) Externalities
          of integration: The wider impact of Europe’s immigration and asylum policies.
          Lanham md: Lexington Books.
Grauwe, P. de (2002) ‘Europe’s instability pact’, Financial Times, 25 July.
Grauwe, P. de en M. Polan (2001) ‘Increased capital mobility: a challenge for national poli-
          cies’, in H. Siebert (ed.) The World’s new financial landscape: challenges for econo-
          mic policy, Berlin: Springer.
Gros, D. en A. Hobza (2002) Why coordinate fiscal policy?, Bijdrage aan de conferentie
          Economic Coordination in emu van 28/29 juni 2002, Brugge: Europa College.
Gros, D. et al. (2002) Fiscal and monetary policy for a low-speed Europe, Brussel: ceps.
Guiraudon, V. (2002) Controlling the EU border by proxy? The delegation of migration
          control in practice. Paper presented at the 13th International conference of Euro-
          peanists, Chicago.
Hagen, J. von en S. Mundschenk (2002) Fiscal and monetary policy coordination in EMU,
          Bijdrage aan de conferentie over Monetary union van 14/15 april 2002, Wenen.
Hall, P. (2001) ‘The evolution of economic policy-making in the European Union’, blz.
          214-245 in A. Menon en V. Wright (eds.) From the nation state to Europe? Essays
          in honour of Jack Hayward, Oxford: Oxford University Press.
Hantrais, L. (2000) Social policy in the European Union, Houndsmills: MacMillan.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 253 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 254 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                    Heeringa, W. (2002) ‘Heeft het Stabiliteitspact nog tanden?’, Economisch-Statistische
                               Berichten 87: 4348.
                    Hemerijck, A. (2002) ‘The self-transformation of the European social model(s)’, blz. 173-
                               213 in G. Esping-Andersen (ed.) Welfare states in transition, London: Sage.
                    Hemerijck, A. en K. Colijn (2000) ‘Het aanpassingsvermogen van de verzorgingsstaat in
                               de eenentwintigste eeuw’, Beleid en Maatschappij 27, 4: 196-206.
                    Hemerijck, A. en M. Schludi (2000) ‘Sequences of policy failures and effective policy
                               responses’, blz. 125-228 in F.W. Scharpf en V.A. Schmidt (eds.) Welfare and work
                               in the open economy, volume 1: From vulnerability to competitiveness, Oxford:
                               Oxford University Press.
                    Hemerijck, A. en Visser, J. (2001) ‘Learning and mimicking: How European welfare states
                               reform’, Leiden: manuscript.
                    Héritier, A. (1999) Policy-making and diversity in Europe. Escape from deadlock,
                               Cambridge: Cambridge University Press.
                    Hill, C. (1993) ‘The capability-expectations gap, or conceptualizing Europe’s interna-
                               tional role’, Journal of Common Market Studies 31, 3: 305-328.
                    Hobza, A. (2002) CEE candidate countries on the way to the Eurozone, te verschijnen als
                               wrr Werkdocument, Den Haag: wrr.
                    Hoetjes, B.J.S. (1996) ‘The Netherlands’, blz. 17-35 in D. Rometsch en W. Wessels,
250                            The European Union and member states. Towards institutional fusion?,
                               Manchester and New York: Manchester University Press.
                    House of Lords (2000) The common European policy on security and defence, London:
                               Stationary Office.
                    Italianer, A. en M. Vanheukelen (1993) ‘Proposals for Community stabilisation mecha-
                               nisms, some historical applications’, European Economy 5: 495-510.
                    Italië (2002) Impact evaluation of the European Employment Strategy: Final report (draft;
                               by M. Ferrera en E. Gualmini). (Website:
                               http://www.europa.eu.int/comm/employment_social/news/2002/may/eval_
                               en.html).
                    Jacquet, P. en J. Pisani-Ferry (2001) Economic policy coordination in the eurozone: What
                               has been achieved? What should be done?
                               (http://www.sussex.ac.uk/Units/SEI/pdfs/wp40.pdf), Brighton: Sussex Euro-
                               pean Institute.
                    Kapteyn, P.J.G. et al. (red.) (1995) Inleiding tot het recht van de Europese Gemeenschappen:
                               Na Maastricht (5e, geheel herziene druk), Deventer: Kluwer.
                    Keukeleire, S. (2002) ‘Contactgroepen en directoriums in het buitenlands beleid van de
                               eu: gevaar of noodzaak?’ Internationale Spectator 40, 3: 139-144.
                    Koslowski, R. (1998) ‘European Union migration regimes, established and emergent’, in
                               C. Joppke (ed.) Challenge to the nation-state. Immigration in Western Europe and
                               the United States, Oxford: Oxford Universtity Press.
                    Kostakopoulou, D. (2001) The politics of containment and the politics of mutual recogni-
                               tion:Ethnic residents and migrants in post-Nice Europe, Paper for a workshop on
                               immigration, integration and the European Union, 6-11 april, Grenoble.
                    Kunz, J. (2002) Labour mobility and EU enlargement: A review of current trends and deba-
                               tes, Brussel: etui.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 254 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 255 ======================================================================

<pre>                                                                                              literatuur
Larsson, A. (2002) ‘The new open method of co-ordination. A sustainable way between a
        fragmented Europe and a European superstate? A practitioner’s view’
        (http://wiscinfo.doit.wisc.edu/eucenter/Academics/Themes/OMC4March20),
        Uppsala.
Lebessis, N. en J. Paterson (1997) ‘Evolutions in governance: What lessons for the
        Commission? A first assessment’, Working Papers of the Forward Studies Unit,
        Luxemburg: European Commission.
Leibfried, S. en P. Pierson (2000) ‘Social policy: Left to courts and markets?’, blz. 267-292
        in H. Wallace en W. Wallace (eds.) Policy-making in the European Union (4th
        edition), Oxford: Oxford University Press.
Limonard, B.R. (2001) Het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid in een
        uitbreidende Europese Unie: strategieën om met problematische diversiteit om te
        gaan, Doctoraalscriptie politicologie, Amsterdam: Vrije Universiteit Amsterdam.
Majone, G. en M. Everson (2001) ‘Institutional reform: Independent agencies, oversight,
        coordination and procedural control’, blz. 129-168 in O. de Schutter, N. Lebessis
        and J. Paterson (eds.) Governance in the European Union, Luxembourg: European
        Communities.
Meer, B. van der en M. van Riel (2002) ‘De “advocacy coalition” voor het Europese werk-
        gelegenheidsbeleid: Het Europese integratieproces sinds emu’, Beleid en Maat-
        schappij 29, 3: 123-133.                                                                         251
Menéndez, A.J. (2002) ‘Chartering Europe: Legal status and policy implications of the
        Charter of Fundamental Rights of the European Union’, Journal of Common
        Market Studies 40, 3: 471-490.
Mény, Y. (2001) ‘National squares and European circle: The challenge of adjustment’, blz.
        29-45 in A. Menon en V. Wright (ed.) From the nation state to Europe? Essays in
        honour of Jack Hayward, Oxford: Oxford University Press.
Meulen, J. van der (1999) Migratie en asiel in Centraal-Europa en de uitbreiding van d
        Europese Unie, Den Haag: Instituut Clingendael.
Monar, J. (1997) The European Union’s foreign affairs system after the Treaty of Amster-
        dam: A ‘strengthened capacity for external action’?, European Foreign Affairs
        Review 2: 413-436.
Monar, J. (1999) An emerging regime of European governance for freedom, security and
        justice, esrc ‘One Europe or several?’, briefing note 2/99.
Monar, J. (2000a) Enlargement-related diversity in EU justice and home affairs: Challenges,
        dimensions and management instruments, wrr Working Documents 112, The
        Hague.
Monar, J. (2000b) Justice and home affairs in wider Europe: The dynamics of inclusion and
        exclusion. esrc ‘One Europe or several?’ Programme working paper 07/00.
Monar, J. (2001a) ‘Continuing and building on Amsterdam: The reforms of the Treaty of
        Nice’ in J. Monar en W. Wessels, The European Union after the Treaty of Amster-
        dam. London/New York: Continuum.
Monar, J. (2001b) EU Justice and Home Affairs in the Eastward enlargement: the challenge
        of diversity and EU instruments and strategies. Bonn: Rheinische Friedrich
        Wilhelms-Universität.
Monar, J. (2001c) ‘The dynamics of justice and home affairs: Laboratories, driving factors
        and costs’, Journal of Common Market Studies 39, 4: 747-764.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 255 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 256 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                    Monar, J. (2002) ‘Justice and home affairs’, Journal of Common Market Studies. Annual
                               review of the European Union 2001/2002.
                    Morrinson, J. (2000) The trafficking and smuggling of refugees. The end game in European
                               asylum policy?, Geneva: unhcr.
                    Müller, K. (2001) ‘The making of pension privatisation: Latin American and East Euro-
                               pean cases’, revised final version of a paper presented at the iiasa/World Bank
                               conference ‘Learning from the partners’, Part 1: ‘The political economy of pension
                               reform’, Laxenburg, Austria, 5 april 2001.
                    Nicoletti, G. (2001) Regulation in services: OECD patterns and economic implications, oecd
                               Economics Department Working Paper no. 287, Paris: oecd.
                    Noll, G. (2002) ‘Protection in a spirit of solidarity?’, blz. 305-324 in R. Byrne, G. Noll en
                               J. Vested-Hansen (eds.) New asylum countries? Migration control and refugee
                               protection in an enlarged European Union, The Hague: Kluwer Law International.
                    Nugent, N. (1999) The Government and Politics of the European Union, Durham: Duke
                               University Press.
                    Ortega, M. (2001) Military intervention and the EU, Paris: The Institute for Security
                               Studies of Western European Union.
                    Peers, S. (2000) EU justice and home affairs law, Harlow: Longman.
                    Peers, S. (2001) ‘Democratic control by the European Parliament in relation to control of
252                            justice and home affairs’, Collegium, 22 december 2001.
                    Pelkmans, J. en G. Galli (eds.) (2000) Regulatory reform and competitiveness in Europe,
                               deel I, Cheltenham & Northampton: E. Elgar.
                    Pelkmans, J., D. Gros en J. Nunez Ferrer (2000) Long-run economic aspects of the
                               European Union‘s Eastern Enlargement, wrr Working Documents no. 109,
                               Den Haag: wrr.
                    Perotti, R. (1999) ‘Fiscal policy in good times and bad’, Quarterly Journal of Economics
                               114, 4: 1399-1436.
                    Peterson J. en E. Bomberg (1999) Decision-making in the European Union, Boulder: Lynne
                               Rienner Publishers.
                    Peterson, J. en M. Shackleton (2002) ‘Conclusion’, blz. 347-367 in J. Peterson en
                               M. Shackleton (eds.) The Institutions of the European Union, Oxford;
                               Oxford University Press.
                    Peterson. J. en H. Sjursen (1998) ‘The myth of the CFSP’, blz. 169-185 in J. Peterson en H.
                               Sjursen (eds.) A common foreign policy for Europe?, London: Routledge.
                    Philippart, E. en M. Sie Dhian Ho (2000) The pros and cons of ‘closer cooperation’ within
                               the eu. Argumentation andd recommendations, wrr Working documents
                               W104, Den Haag
                    Philippart, E. en M. Sie Dhian Ho (2001) Pedalling against the wind. Strategies to strength-
                               en the EU’s capacity to act in the context of enlargement, wrr Working docu-
                               ments W110, Den Haag.
                    Pierson, P. (1994) Dismantling the welfare state? Reagan, Thatcher, and the politics of
                               retrenchment, Cambridge: Cambridge University Press.
                    Pinder, J. (2001) The European Union. A very short introduction, Oxford: Oxford Univer-
                               sity Press.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 256 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 257 ======================================================================

<pre>                                                                                              literatuur
Pisany-Ferry, J. (2002) Fiscal discipline and policy coordination in the Eurozone: assess-
          ment and proposals, Bijdrage voor het colloquium over Budgetary policy in emu
          van 23 mei 2002, Den Haag: Ministerie van Financiën.
Pochet Ph. (2001) ‘Subsidiariteit, bestuur en sociaal beleid’, Belgisch Tijdschrift voor
          Sociale Zekerheid 1: 125-142.
Politie (2001) Algemene criminaliteitsbeeldanalyse Oost-Europa, Politie IJsselland.
Porte, C. de la en Ph. Pochet (2001) ‘Supple Co-ordination at eu level and the key actor’s
          involvement’, blz. 27-68 in C. de la Porte en Ph. Pochet (eds.) Building social
          Europe through the open method of co-ordination, Brussel: Peter Lang.
Posthumus Meyjes, H.C. (2001) ‘Europa met zijn dertigen. Een onbekommerde
          toekomstverkenning’, SEW. Tijdschrift voor Europees en Economisch Recht, 1: 2-7.
Rhodes, M. (1995) ‘A regulatory conundrum: Industrial relations and the social dimen-
          sion’, blz. 78-122 in S. Leibfried en P. Pierson (eds.) European social policy:
          Between fragmentation and integration, Washington: Brookings Institution.
Rodriguez, M.J. (2001) ‘The Open Method of Co-ordination as a new Governance Tool’
          Journal Europa Europe. Rivista bimestrale della Fondazione Istituto Gramsci.
          http://www.europaeurope.it/home01.htm.
Salgado, R. (2002) Impact of structural reforms on Productivity growth in Industrial coun-
          tries, Washington D.C.: imf.
Scharpf, F.W. (1997) Games real actors play, Boulder, Colorado: Westview Press.                          253
Scharpf, F.W. (1999) Governing in Europe: Effective and democratic? Oxford: Oxford
          University Press.
Scharpf, F.W. (2000) Notes toward a theory of multilevel governing in Europe, Köln:
          Max Planck Institut für Gesellschaftsforschung.
Scharpf, F.W. (2001a) ‘European Governance: Common Concerns vs. the Challenge of
          Diversity’, blz.1-11 in C. Joerges, Y. Mény en J.H. Weiler (eds.) Mountain or Mole-
          hill? A critical Appraisal of the Commission White Paper on Governance.
          Jean Monnet Working Paper nr. 6/01, Florence, Harvard: Europees Universitair
          Instituut, Harvard Law School.
Scharpf, F. (2001b) What have we learned? Problem-solving capacity of the multi-level
          European polity, Keulen: Max Planck Institut für Gesellschaftsforschung.
Scharpf, F.W. en V.A. Schmidt (eds.) (2000) Welfare and work in the open economy
          (volume I: From vulnerability to competitiveness and volume II: Diverse responses
          to common challenges), Oxford: Oxford University Press.
Schout A. en S. Vanhoonacker (2002) ‘Naar een versterkt voorzitterschap’, Internationale
          Spectator 6: 309-315.
Sedelmeier, U. (2000) ‘Eastern enlargement: Risk, rationality, and role-compliance’, blz.
          164-185 in: M. Green Cowles en M. Smith, The state of the European Union, Vol. 5,
          Risks, reform, resistance, and revival, Oxford: Oxford University Press.
Sie Dhian Ho, M. (2002) Flexible modes of governance in justice and home affairs, Paper
          presented at the Conference ‘eu Governance and the Challenge of Internal
          Security’, University of Leicester, 20-21 september 2002.
Sjursen, H. (1999) ‘Enlargement and the Common Foreign and Security Policy: transfor-
          ming the eu’s external identity?’ blz. 37-51 K. Henderson, Back to Europe: Central
          and Eastern Europe and the European Union, Budapest: ucl Press.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 257 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 258 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                    Smith, M.E. (2001) ‘Diplomacy by decree: The legalization of eu foreign policy’, Journal
                               of Common Market Studies 39, 1: 79-104.
                    Sociaal-Economische Raad (2000) Sociaal-economische coördinatie in de EU, Rapport
                               00/01, Den Haag: ser.
                    Soetendorp, B. (1999) Foreign policy in the European Union: Theory, history and practice,
                               London: Longman.
                    Siebert, H. (2002) ‘The price of a common currency’, Financial Times, 6 augustus 2002.
                    Staden, A. van et al. (2000) Towards a European strategic concept, Den Haag: Nederlands
                               Instituut voor Internationale Betrekkingen ‘Clingendael’ (http://www.clingen-
                               dael.nl/cli/publ/occ.pdf/strategic_concept.pdf).
                    Stark, J. en B. Manzke (2002) Which role should budgetary policy play in response to cycli-
                               cal developments?, Bijdrage aan de conferentie Budgetary policy in emu van 23
                               mei 2002, Den Haag: Ministerie van Financiën.
                    Streeck, W. (1992) Social institutions and economic performance: Studies of industrial rela-
                               tions in advanced industrial economies, Newbury Park, California: Sage.
                    Streeck, W. (1997) ‘Beneficial constraints: On the economic limits of rational volunta-
                               rism’, in: J.R. Hollingsworth en R. Boyer (eds.) Contemporary capitalism: The
                               embeddedness of institutions, Cambridge: Cambridge University Press.
                    Strömvik, M. (1998) The CFSP and the dynamic effects of enlargement, Paper prepared for
254                            the sgir-isa joint conference, Vienna, 16-19 september 1998.
                    Svallfors, S. en P. Taylor-Gooby (2001) The end of the welfare state? Responses to state
                               retrenchment, London: Routledge.
                    Tak, P. (2000) ‘Bottlenecks in international police and judicial cooperation in the eu’,
                               European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice 8, 4: 343-360.
                    tepsa (2002) The Broad Economic Policy Guidelines 2002, Final report for the European
                               Parliament, 24 January 2002.
                    Theeuwes, J., F. Felso en M. Kok (2001) Marktwerking en productiviteit, Amsterdam: seo.
                    Tomes, I. (1998) ‘Central and Eastern Europe – an overview’, blz. 169-181 in The future of
                               social security. The Stockholm Conference 29 June-1 July 1998
                               (website: http://www.fkf.se/aktuellt/1999/future, 28 oktober 2002).
                    Trubek, D.M. en J.S. Mosher, (forthcoming) ‘New governance, employment policy, and
                               the European social model’, blz. 33-58 in J. Zeitlin en D.M. Trubek (eds.) Govern-
                               ing work and welfare in a new economy: European and American experiments,
                               Oxford: Oxford University Press.
                    Tsoukalis, L. (2000) ‘Economic and Monetary Union: Political conviction and economic
                               uncertainty’, blz. 149-178 in H. Wallace en W. Wallace (eds.) Policy-making in the
                               European Union, Oxford: Oxford University Press.
                    Uçarer, E. (2001) ‘From the sidelines to center stage: sidekick no more? The European
                               Commission in justice and home affairs’, in European Integration Online Papers 5.
                    unhcr (2001) Asylum applications in industrialized countries: 1980-1999, Geneva:
                               unhcr.
                    Vandenbroucke, F. (2002) ‘Foreword: Sustainable social justice and “open coordination”
                               in Europe’, blz. viii-xxiv in G. Esping-Andersen (ed.) Why we need a new welfare
                               state, Oxford: Oxford University Press.
                    Verheijen, A.J.G. (2000) Administrative capacity development, wrr Working Documents
                               W107, The Hague.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 258 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 259 ======================================================================

<pre>                                                                                              literatuur
Villa Fabergroup on the Future of the eu (2001) Thinking enlarged: The accession countries
          and the future of the European Union, a strategy for reform, Gütersloh: Bertels-
          man Foundation.
Visser, J. en A.C. Hemerijck (1997) A Dutch miracle: Job growth, welfare reform and corpo-
          ratism in the Netherlands, Amsterdam: Amsterdam University Press.
Vogel, D. (1995) Trading up: Consumer and environmental regulation in a global economy,
          Cambridge, Mass: Harvard University Press.
Vogel, D. (1997) ‘Trading up and governing across: Transnational governance and envi-
          ronmental protection’, Journal of European Public Policy 4: 556-71.
Wagener, H.J. (2002) ‘The welfare state in transition economies and accession to the eu’,
          West European Politics 25: 152-174.
Wallace, W. (2000) ‘Collective Governance. The eu Political Process’ blz.523-542 in H.
          Wallace en W. Wallace (eds.) Policy-making in the European Union (4th edition),
          Oxford: Oxford University Press.
Wallace, H. (2001) ‘The changing politics of the European Union; An overview’,
          Journal of Common Market Studies 39, 4: 581-94.
Weiler, J.H.H. (1999) ‘European democracy and its critics: Polity and system’, blz. 264-
          285 in J.H.H. Weiler, The constitution of Europe, Cambridge: University Press.
Weiler, J.H.H., U.R. Haltern en F.C. Mayer (1995) ‘European democracy and its critique’,
          blz. 4-39 in J. Hayward, The crisis of representation in Europe, London: Frank Cass            255
          & Co Ltd.
Wessel, R.A. (1999) The European Union’s foreign and security policy, A legal institutional
          perspective, The Hague: Kluwer Law International.
Wessels, W. en I. Linsenmann (2002) Modes of Economic Governance in the EU: towards a
          ‘gouvernance économique’?, Bijdrage aan de conferentie Economic Coordination
          in emu van 28/29 juni 2002, Brugge: Europa College.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1995) Stabiliteit en veiligheid in
          Europa, Rapporten aan de regering nr. 48, Den Haag: Sdu Uitgevers.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2000) Doorgroei van arbeidspartici-
          patie, Rapporten aan de regering nr. 57, Den Haag: Sdu Uitgevers.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2001) Naar een Europabrede Unie,
          Rapporten aan de regering nr. 59, Den Haag: Sdu Uitgevers.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2002a) Duurzame ontwikkeling:
          Bestuurlijke voorwaarden voor een mobiliserend beleid, Den Haag: Sdu Uitgevers.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2002b), Van oude en nieuwe kennis.
          De gevolgen van ICT voor het kennisbeleid, Rapporten aan de regering nr. 61, Den
          Haag, Sdu Uitgevers.
Whitman, R.G. (1999) ‘The common foreign ande security policy after enlargement’, blz.
          134-160 in V. Curzon-Price et al., The enlargement of the European Union: Issues
          and strategies, London: Routledge.
Wierts, P. en S. van der Lecq (1999) ‘Macro-economische beleidscoördinatie’, Econo-
          misch-Statistische Berichten 84: 4228.
Zeitlin, J. (2002) ‘Opening the open method of coordination’, presentatie op het wrr-
          seminar ‘New modes of democratic governance: European and American experi-
          ments‘, Den Haag, 27 september 2002.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 259 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 260 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                    Zijl, M. et al. (2002) Dutch experiences with the European Employment Strategy
                               (The Netherlands ees National Impact Evaluation Study), Amsterdam
                               (Website: http://www.europa.eu.int/comm/employment_social/news/2002/
                               may/eval_en.html).
256
</pre>

====================================================================== Einde pagina 260 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 261 ======================================================================

<pre>                                                                                                rapporten aan de regering
   rapporten aan de regering
   Eerste raadsperiode (1972-1977)
 1 Europese Unie*
 2 Structuur van de Nederlandse economie*
 3 Energiebeleid
   Gebundeld in één publicatie (1974)*
 4 Milieubeleid (1974)*
 5 Bevolkingsgroei (1974)*
 6 De organisatie van het openbaar bestuur (1975)*
 7 Buitenlandse invloeden op Nederland: Internationale migratie (1976)*
 8 Buitenlandse invloeden op Nederland: Beschikbaarheid van wetenschappelijke en technische kennis (1976)*
 9 Commentaar op de Discussienota Sectorraden (1976)*
10 Commentaar op de nota Contouren van een toekomstig onderwijsbestel (1976)*
11 Overzicht externe adviesorganen van de centrale overheid (1976)*
12 Externe adviesorganen van de centrale overheid (1976)*
13 Maken wij er werk van? Verkenningen omtrent de verhouding tussen actieven en niet-actieven (1977)*
14 Interne adviesorganen van de centrale overheid (1977)*
15 De komende vijfentwintig jaar – Een toekomstverkenning voor Nederland (1977)*                                          257
16 Over sociale ongelijkheid – Een beleidsgerichte probleemverkenning (1977)*
   Tweede raadsperiode (1978-1982)
17 Etnische minderheden (1979)*
   A. Rapport aan de Regering
   B. Naar een algemeen etnisch minderhedenbeleid?
18 Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)*
19 Beleidsgerichte toekomstverkenning
   Deel 1: Een poging tot uitlokking (1980)*
20 Democratie en geweld. Probleemanalyse naar aanleiding van de gebeurtenissen in Amsterdam op 30 april 1980*
21 Vernieuwingen in het arbeidsbestel (1981)*
22 Herwaardering van welzijnsbeleid (1982)*
23 Onder invloed van Duitsland. Een onderzoek naar gevoeligheid en kwetsbaarheid in de betrekkingen tussen
   Nederland en de Bondsrepubliek (1982)*
24 Samenhangend mediabeleid (1982)*
 * Uitverkocht
</pre>

====================================================================== Einde pagina 261 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 262 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                                     Derde raadsperiode (1983-1987)
                                25   Beleidsgerichte toekomstverkenning
                                     Deel 2: Een verruiming van perspectief (1983)*
                                26   Waarborgen voor zekerheid. Een nieuw stelsel van sociale zekerheid in hoofdlijnen (1985)
                                27   Basisvorming in het onderwijs (1986)
                                28   De onvoltooide Europese integratie (1986)
                                29   Ruimte voor groei. Kansen en bedreigingen voor de Nederlandse economie in de komende tien jaar (1987)
                                30   Op maat van het midden- en kleinbedrijf (1987)
                                     Deel 1: Rapport aan de Regering;
                                     Deel 2: Pre-adviezen
                                31   Cultuur zonder grenzen (1987)*
                                32   De financiering van de Europese Gemeenschap. Een interimrapport (1987)
                                33   Activerend arbeidsmarktbeleid (1987)
                                34   Overheid en toekomstonderzoek. Een inventarisatie (1988)
                                     Vierde raadsperiode (1988-1992)
                                35   Rechtshandhaving (1988)
                                36   Allochtonenbeleid (1989)
                                37   Van de stad en de rand (1990)
258                             38   Een werkend perspectief. Arbeidsparticipatie in de jaren ’90 (1990)
                                39   Technologie en overheid (1990)
                                40   De onderwijsverzorging in de toekomst (1991)
                                41   Milieubeleid. Strategie, instrumenten en handhaafbaarheid (1992)
                                42   Grond voor keuzen. Vier perspectieven voor de landelijke gebieden in de Europese Gemeenschap (1992)
                                43   Ouderen voor ouderen. Demografische ontwikkelingen en beleid (1993)
                                     Vijfde raadsperiode (1993-1997)
                                44   Duurzame risico’s. Een blijvend gegeven (1994)
                                45   Belang en beleid. Naar een verantwoorde uitvoering van de werknemersverzekeringen (1994)
                                46   Besluiten over grote projecten (1994)
                                47   Hoger onderwijs in fasen (1995)
                                48   Stabiliteit en veiligheid in Europa. Het veranderende krachtenveld voor het buitenlands beleid (1995)
                                49   Orde in het binnenlands bestuur (1995)
                                50   Tweedeling in perspectief (1996)
                                51   Van verdelen naar verdienen. Afwegingen voor de sociale zekerheid in de 21e eeuw (1997)
                                52   Volksgezondheidszorg (1997)
                                53   Ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek (1998)
                                54   Staat zonder land. Een verkenning van bestuurlijke gevolgen van informatie- en communicatietechnologie (1998)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 262 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 263 ======================================================================

<pre>                                                                                                                         rapporten aan de regering
                    Zesde raadsperiode (1998-2002)
             55     Generatiebewust beleid (1999)
             56     Het borgen van publiek belang (2000)
             57     Doorgroei van arbeidsparticipatie (2000)
             58     Ontwikkelingsbeleid en goed bestuur (2001)
             59     Naar een Europabrede Unie (2001)
             60     Nederland als immigratiesamenleving (2001)
             61     Van oude en nieuwe kennis. De gevolgen van ict voor het kennisbeleid (2002)
             62     Duurzame ontwikkeling: bestuurlijke voorwaarden voor een mobiliserend beleid (2002)
             63     De toekomst van de nationale rechtsstaat (2002)
             64     Beslissen over biotechnologie (2003)
Rapporten aan de Regering en publicaties in de reeks Voorstudies en achtergronden zijn verkrijgbaar in de boekhandel of via Sdu
Servicecentrum Uitgeverijen, Plantijnstraat, Postbus 20014, 2500 EA ’s-Gravenhage, tel. 070-3789880, fax 070-3789783.
                                                                                                                                                   259
</pre>

====================================================================== Einde pagina 263 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 264 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
260
</pre>

====================================================================== Einde pagina 264 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 265 ======================================================================

<pre>                                                                                                voorstudies en achtergronden
    voorstudies en achtergronden
    Hieronder worden de publicaties uit de wrr-serie Voorstudies en achtergronden opgesomd vanaf de
    vierde raadsperiode. Een volledig overzicht van de voorstudies is beschikbaar op de wrr-website
    (http://www.wrr.nl) of aan te vragen bij het bureau van de wrr (070 - 356 46 25).
    Vierde raadsperiode (1988-1992)
V63 Milieu en groei. Verslag van een studiedag op 11 februari 1988 (1988)
V64 De maatschappelijke gevolgen van erfelijkheidsonderzoek. Verslag van een conferentie op 16-17 juni 1988 (1988)
V65 H.F.L. Garretsen, H. Raat (1989) Gezondheid in de vier grote steden
V66 P. de Grauwe e.a. ( 1989) De Europese Monetaire Integratie: vier visies
V67 Th. Roelandt, J. Veenman (1990) Allochtonen van school naar werk
V68 W.H. Leeuwenburgh, P. van den Eeden (1990) Onderwijs in de vier grote steden
V69 M.W. de Jong, P.A. de Ruijter (red.) (1990) Logistiek, infrastructuur en de grote stad
V70 C.A. Bartels, E.J.J. Roos (1990) Sociaal-economische vernieuwing in grootstedelijke gebieden
V71 W.J. Dercksen (ed.) (1990) The Future of Industrial Relations in Europe. Proceedings of a conference in honour of
    prof. W. Albeda
V72 Sociaal-economische gezondheidsverschillen en beleid; preadviezen (1991)
V73 F.J.P.M. Hoefnagel (1992) Cultuurpolitiek: het mogen en moeten
V74 K.W.H. van Beek, B.M.S. van Praag (1992) Kiezen uit sollicitanten. Concurrentie tussen werkzoekenden zonder baan         261
V75 Jeugd in ontwikkeling. Wetenschappelijke inzichten en overheidsbeleid (1992)
V76 A.M.J. Kreukels, W.G.M. Salet (ed.) (1992) Debating institutions and Cities. Proceedings of the Anglo Dutch
    Conference on Urban Regeneration
V77 H.R. van Gunsteren en P. den Hoed (1992) Burgerschap in praktijken
V78 F. Bletz, W. Dercksen and K. van Paridon (ed.) (1993) Shaping Factors for the Business Environment in the
    Netherlands after 1992
V79 N.T. Bischoff, R.H.G. Jongman (1993) Development of Rural Areas in Europe. The Claim for Nature
V80 Verslag en evaluatie van de vierde raadsperiode (1993)
V81 F.J.P.M. Hoefnagel m.m.v. H.G.M. Hendriks en M.D. Verdaasdonk (1993) Het Duitse Cultuurbeleid in Europa
    Vijfde raadsperiode (1993-1997)
V82 W.J. Dercksen e.a. (1993) Beroepswijs onderwijs. Ontwikkelingen en dilemma’s in de aansluiting van onderwijs en
    arbeid
V83 W.G.M. Salet (1994) Om recht en staat. Een sociologische verkenning van sociale, politieke en rechtsbetrekkingen
V84 J.M. Bekkering (1994) Private verzekering van sociale risico’s
V85 C. Lambers, D.A. Lubach, M. Scheltema (1994) Versnelling juridische procedures grote projecten
V86 cshob (1995) Aspecten van hoger onderwijs. Een internationale inventarisatie
V87 T. van der Meij e.a. (1995) Ontwikkelingen in de natuur. Visies op de levende natuur in de wereld en scenario’s
    voor het behoud daarvan
V88 L. Hagendoorn e.a. (1995) Etnische verhoudingen in Midden- en Oost-Europa
V89 H.C. Posthumus Meyjes, A. Szász, Christoph Bertram, W.F. van Eekelen (1995) Een gedifferentieerd Europa
V90 J. Rupnik e.a. (1995) Challenges in the East
V91 J.P.H. Donner (rapporteur) (1995) Europa, wat nu?
V92 R.M.A. Jansweijer (1996) Gouden bergen, diepe dalen: de inkomensgevolgen van een betaalbare
    oudedagsvoorziening
V93 W. Derksen, W.A.M. Salet (red.) (1996) Bouwen aan het binnenlands bestuur
</pre>

====================================================================== Einde pagina 265 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 266 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
                               V94   seo/Intomart (1996) Start-, slaag- en faalkansen van hoger opgeleide startende ondernemers
                               V95   L.J. Gunning-Schepers, G.J. Kronjee and R.A. Spasoff (eds.) (1996) Fundamental Questions about the Future of
                                     Health Care
                               V96   H.B.G. Ganzeboom en W.C. Ultee (red.) (1996) De sociale segmentatie van Nederland in 2015
                               V97   J.C.I. de Pree (1997) Grenzen aan verandering. De verhouding tussen reorganisatie en structuurprincipes van het
                                     binnenlands bestuur
                               V98   M.F. Gelok en W.M. de Jong (1997) Volatilisering in de economie
                               V99   A.H. Kleinknecht, R.H. Oostendorp, M.P. Pradhan (1997) Patronen en economische effecten van flexibiliteit in de
                                     Nederlandse arbeidsverhoudingen
                              V100   J.P.H. Donner (1998) Staat in beweging
                              V101   W.J. Vermeulen, J.F.M. van der Waal, H. Ernste, P. Glasbergen (1997) Duurzaamheid als uitdaging. De afweging van
                                     ecologische en maatschappelijke risico’s in confrontatie en dialoog
                              V102   W. Zonneveld en A. Faludi (1998) Europese integratie en de Nederlandse ruimtelijke ordening
                              V103   Verslag en evaluatie van de vijfde raadsperiode (1998)
                                     Zesde raadsperiode (1998-2002)
                              V104   Krijn van Beek (1998) De ondernemende samenleving. Een verkenning van maatschappelijke verandering en
                                     implicaties voor beleid
                              V105   W. Derksen et al. (1999) Over publieke en private verantwoordelijkheden
262                           V106   Henk C. van Latesteijn (1999) Land use in Europe. A methodology for policy-oriented future studies
                              V107   Aart C. Liefbroer en Pearl A. Dykstra (2000) Levenslopen in verandering. Een studie naar ontwikkelingen in de
                                     levenslopen van Nederlanders geboren tussen 1900 en 1970
                              V108   Bart Wissink (2000) Ontworpen en ontstaan. Een praktijktheoretische analyse van het debat over het provinciale
                                     omgevingsbeleid
                              V109   H. Mommaas, m.m.v. W. Knulst en M. van den Heuvel (2000) De vrijetijdsindustrie in stad en land. Een studie naar
                                     de markt van belevenissen
                              V110   H. Dijstelbloem en C.J.M. Schuyt, red. (2002) De publieke dimensie van kennis
                              V111   M.C.E. van Dam-Mieras en W.M. de Jong, red. (2002) Onderwijs voor een kennissamenleving. De rol van ict
                                     nader bekeken
                              V112   Wendy Asbeek Brusse, Harry van Dalen en Bart Wissink (2002) Stad en Land in een nieuwe geografie.
                                     Maatschappelijke veranderingen en ruimtelijke dynamiek
                              V113   G.A. van der Knaap (2002) Stedelijke bewegingsruimte. Over veranderingen in stad en land.
                              V114   F.J.P.M. Hoefnagel (2002) Internet en cultuurbeleid. Over de gevolgen van ict voor het cultuurbeleid van de
                                     Nederlandse overheid
                              V115   Gabriël van den Brink (2002) Mondiger of moeilijker? Een studie naar de politieke habitus van hedendaagse
                                     burgers
                              V116   Willem Witteveen, Bart van Klink, met bijdragen van Wouter de Been en Peter Blok (2002) De sociale rechtsstaat
                                     voorbij. Twee ontwerpen voor het huis van de rechtsstaat
                              V117   Rein de Wilde, Nikki Vermeulen en Mirko Reithler (2003) Bezeten van genen. Een essay over de innovatieoorlog
                                     rondom genetisch gemodificeerd voedsel
</pre>

====================================================================== Einde pagina 266 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 267 ======================================================================

<pre>                                                                                               rapporten aan de regering
Overige publicaties
Voor de eenheid van beleid. Beschouwingen ter gelegenheid van vijftig jaar Ministerie van Algemene Zaken (1987)
Eigentijds burgerschap. wrr-publicatie onder leiding van H.R. van Gunsteren (1992)
Mosterd bij de maaltijd. 20/25 jaar wrr (1997)
De vitaliteit van de nationale staat in een internationaliserende wereld (2002)
                                                                                                                         263
</pre>

====================================================================== Einde pagina 267 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 268 ======================================================================

<pre>    sl agva ardigheid in de europabrede u nie
264
</pre>

====================================================================== Einde pagina 268 =================================================================

<br><br>