<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>RAPPORTEN AAN DE REGERING

</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Ingevolge de wet heeft de raad tot taak ten behoeve van het regeringsbeleid
wetenschappelijke informatie te verschaffen over ontwikkelingen die op langere
termijn de samenleving kunnen beïnvloeden. De raad wordt geacht daarbij tijdig
te wijzen op tegenstrijdigheden en te verwachten knelpunten en zich te richten
op het formuleren van probleemstellingen ten aanzien van de grote beleidsvraag-
stukken, alsmede op het aangeven van beleidsalternatieven.
Volgens de wet stelt de wrr zijn eigen werkprogramma vast, na overleg met de
minister-president die hiertoe de Raad van Ministers hoort.
De samenstelling van de raad is (tot 31 december 2002):
prof.mr. M. Scheltema (voorzitter)
prof.dr.ir. J. Bouma
prof.dr. F.A.G. den Butter
prof.dr. M.C.E. van Dam-Mieras
prof.dr. G.A. van der Knaap
prof.dr. P.L. Meurs
prof.dr. J.L.M. Pelkmans
prof.dr.mr. C.J.M. Schuyt
Secretaris: prof.dr. J. van Sinderen
De wrr is gevestigd:
Plein 1813, nr. 2-4
Postbus 20004
2500 EA ’s-Gravenhage
Telefoon 070-356 46 00
Telefax 070-356 46 85
E-mail info@wrr.nl
Website http://www.wrr.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>                               WE TEN S CHAP P ELI JKE RA AD VOOR HE T RE G ER I NG SBELEI D
porten aan de regering
                                                                                       67
                       naar nieuwe wegen in het
                       milieubeleid
                           Sdu Uitgevers, Den Haag, 2003
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>isbn 90-12-09936-6</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>WRR

WETENSCHARPFELIJKE BAAD VOOR HET KEIEN INGSEELEIE

Aan de Minsster-president

Minster van Algemene Zaken

De heer mr. dt, J.P. Balkenende

Postbus 20001

2500 EA Den Haag

ons kenmerk doorkkesnumemmer teletas
MOOD ret 0170-1565 4662 7-356 ALES
Onderwerp emall datur
Rapport nr. 67 acheilernä iii. nl T mei 2003

Herbs) zerden wij U het rapport toe ‘Naar nieuwe wegen in bel milieubeleid.

jede
milieuproblemen zoals jagame isi Kameren overi

helsen kenmerken. Er is sprake van sen bovemnationala en van
gen ‚De zich minder direct en duidelijk. Dit
betekent dat een zwaar beroep op de moet worden zowel voor de

wan de problemen als vöör het naar een Het dat de

meerdere

aanmeet tnt ha overal wenk mee combinaties
De om van

mata aj jp laagri aaria mat

Den evirdng meri de rad lop en vara guten ha omgaan met trace
kennis en onzekerheid, de organisatie van de maatschappelijke inbedding van kennis, de
intermediaire scharnierfunctie van de natonale overheid tussen de verschilende territoriale
rn ba i) er en s

tose mp nog in de zende raadsperiode tot stand gekomen. Valgens de
van de ziet de raad graag de bevindingen van de minesterraad

De voorzitier De secretars

DE en F

prof dr, J. van Sinderen

prof, me. M. Scheltema
Whelan shag täi. arm, Pati eetig, te ca Der Hai
odra jon) paf ge oant, were berger vaer ll
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>inhoudsopgave
Samenvatting                                                                  9
Ten geleide                                                                  17
1      Inleiding                                                            19
1.1    Probleemstelling: nieuwe uitdagingen aan het milieubeleid            19
1.2    Context: mondiale problemen, causale onzekerheid, opschaling bestuur 20
1.3    Opbouw van het rapport                                               24
2      Milieuproblemen, milieubeleid en kennisimplicaties                   27
2.1    Inleiding                                                            27
2.2    De periode 1970 – 1988                                               27
       2.2.1       Algemeen                                                 27
       2.2.2       De aard van de problemen                                 28
       2.2.3       Ontwikkelingen in het beleid                             29
       2.2.4       Kennisaspecten                                           30
       2.2.5       Conclusies                                                31
2.3    De periode 1988 – 1998                                                31 5
       2.3.1       Algemeen                                                  31
       2.3.2       De aard van de problemen                                 32
       2.3.3       Ontwikkelingen in het nationale beleid                   33
       2.3.4       Kennisaspecten                                           35
       2.3.5       Ontwikkelingen op Europees niveau                        37
       2.3.6       Conclusies                                               38
2.4    De periode vanaf 1998                                                39
       2.4.1       De aard van de milieuproblemen                           39
       2.4.2       Ontwikkelingen in het nationale beleid                   40
       2.4.3       Kennisaspecten                                           41
       2.4.4       Ontwikkelingen op Europees niveau                        41
       2.4.5       Conclusies                                               42
2.5    Toekomstperspectief                                                  43
       2.5.1       Internationale beleidsperspectieven                      45
       2.5.2       Beleidsperspectieven op nationaal niveau                 46
       2.5.3       Conclusies                                               50
2.6    Algemene conclusies: vragen en aandachtspunten voor de toekomst       51
       2.6.1       De aard van de problemen                                  51
       2.6.2       Beleid en bestuur                                        53
       2.6.3       Kennisaspecten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>3   Voorwaarden voor een goed milieubeleid                                  63
3.1 Inleiding                                                               63
3.2 Criteria voor de vorming van beleid                                     66
    3.2.1        Legitimatiebronnen en handelslogica van beleid             66
    3.2.2        Rechtmatigheid                                             69
    3.2.3        Doeltreffendheid en doelmatigheid                          71
    3.2.4        Haalbaarheid                                               71
    3.2.5        Aanvaardbaarheid                                           72
3.3 Spanningen tussen de criteria bij milieubeleid                          73
3.4 De rol van kennis en participatie in de beleidsvorming                  78
    3.4.1        De vorming van draagvlak voor beleid als cyclisch proces   78
    3.4.2        Het belang van kennis en informatie                        81
    3.4.3        Het belang van participatie en interactie                  83
    3.4.4        Dilemma’s rond arrangementen van milieubeleid              85
3.5 Naar een empirische analyse                                             87
4   Praktijken van beleidsvorming                                           89
4.1 Inleiding                                                               89
4.2 Hinderproblemen: Rijnmond en Schiphol                                   91
    4.2.1        Inleiding                                                  91
    4.2.2        Luchtverontreiniging in Rijnmond                           92
    4.2.3        Schiphol                                                   96
4.3 Richtlijnen uit Brussel: de Vogelrichtlijn en de Nitraatrichtlijn     103
    4.3.1        Inleiding                                                103
    4.3.2        De Vogelrichtlijn                                        103
    4.3.3        De Nitraatrichtlijn                                      106
4.4 Onzeker en onzichtbaar: klimaatverandering en
    chloorhoudende verbindingen                                            112
    4.4.1        Inleiding                                                 112
    4.4.2        Klimaatverandering                                        112
    4.4.3        Chloorhoudende verbindingen                               118
4.5 Lessen en vragen                                                      124
    4.5.1        Moeizame beleidsvorming                                  124
    4.5.2        Voortgang in de beleidsvorming                            125
4.6 Conclusie                                                              127
5   Perspectief                                                           129
5.1 Inleiding                                                             129
    5.1.1        Van oude naar nieuwe milieuproblemen                     129
    5.1.2        Opbouw van het hoofdstuk                                 130
5.2 De rol van kennis en onzekerheid                                       131
    5.2.1        De rol van kennis voor de nieuwe milieuproblemen          132
    5.2.2        Onzekerheid in soorten en maten                           133
    5.2.3        Risicoanalyse en voorzorgsbeginsel                        135
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>        5.2.4         De organisatie van de kennisinbreng in het beleid              139
        5.2.5         Arrangementen voor vermaatschappelijking van kennis            141
5.3     Participatie door maatschappelijke groeperingen                              146
5.4     Internationaal milieubeleid en de scharnierfunctie van de nationale overheid 148
        5.4.1         Schaalvergroting                                               148
        5.4.2         Internationale samenwerking op wereldschaal                     151
        5.4.3         Ontwikkelingen in het milieubeleid van de eu                   152
5.5     Conclusies                                                                    155
Literatuur                                                                           163
                                                                                          7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>NAAR NIEUWE WEGEN IN HET MILIEUBELEID

</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>samenvatting
Onder werp van het rappor t
In het milieubeleid is een nieuwe generatie problemen opgekomen die nog niet
binnen de bestaande beleidskaders beheersbaar is gemaakt. Het gaat ten eerste
om enkele hardnekkige, voortslepende problemen zoals co2-uitstoot, klimaat-
verandering en afnemende biodiversiteit. Ten tweede gaat het om een reeks rela-
tief nieuwe, opkomende problemen zoals de effecten van gevaarlijke stoffen, de
milieu-implicaties van de moderne biotechnologie, de aanhoudende volumegroei
in het gebruik van energie en mobiliteit, en nieuwe vormen van biologische
verontreiniging.1 Voor deze nieuwe generatie wicked milieuproblemen geldt dat
zij een bovennationale schaal en een lange tijdsdimensie hebben. Het gaat om
sluipende ontwikkelingen. Bovendien manifesteren de effecten zich minder
direct en duidelijk dan bij de ‘oudere’, inmiddels wel beheersbaar gemaakte
milieuproblemen, waarbij sprake is van zintuiglijk waarneembare hinder, zoals
stankoverlast of geluidshinder.
Dit rapport gaat over de vraag hoe een beleid tot stand dient te komen met
betrekking tot deze gecompliceerde, nog ongetemde milieuproblemen. De pro-          9
blemen moeten in zekere zin worden ‘bedacht’. Ze moeten worden geconceptu-
aliseerd in de hoofden van mensen zonder dat zij er ervaringsverhalen bij hebben.
Overheden staan voor de taak om maatregelen te nemen voordat zich ernstige
effecten manifesteren.
Het gegeven dat de wetenschap bij dit type complexe milieuproblemen niet altijd
de gewenste zekerheid kan bieden, maakt de overheidstaak extra moeilijk. De
burgers zullen de milieuproblematiek moeilijk kunnen begrijpen en aanvaarden.
De overheid zal problemen ervaren bij het verwerven van draagvlak voor de
ingrijpende beleidsmaatregelen. Het is bovendien lastig het milieubeleid te legiti-
meren, omdat de ernstige effecten van de problemen:
• in de toekomst liggen;
• zich deels vooral direct zullen manifesteren op ver weg gelegen plekken op de
   aarde en derhalve om internationale verbondenheid vragen;
• zich wellicht helemaal niet zullen voordoen.
Twee aanvullende aspecten versterken de moeilijkheidsgraad van de beleidsvor-
ming nog meer. Ten eerste zijn er meerdere overheidsniveaus bij de beleidsbepa-
ling betrokken. Op internationaal niveau wordt het beleid in hoofdlijnen vastge-
steld (wat Nederland betreft in het bijzonder door de eu), maar overheden op
nationaal en lager niveau blijven wel een duidelijke rol spelen. Ten tweede is de
verhouding tussen overheid en samenleving geen constante, maar is zij aan fluc-
tuatie onderhevig. Dat werkt door in de (opvatting over de) verdeling van verant-
woordelijkheden tussen overheden en andere maatschappelijke actoren, ook op
milieuterrein.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>Aanleiding en focus van het rappor t
Gezien de aard van de nog niet beheersbaar gemaakte problemen en gezien de
veranderende bestuurlijke en maatschappelijke context kan de overheid in haar
toekomstige beleidsvorming niet zonder meer uitgaan van de vertrouwde
beleidsconcepten. De raad heeft in zijn vorig jaar uitgebrachte rapport Duurzame
ontwikkeling. Bestuurlijke voorwaarden voor een mobiliserend beleid (wrr 2002b)
een aantal bestuurlijke elementen benoemd:
• versterking van de samenwerking tussen overheid en andere actoren, op basis
   van gedeelde én te onderscheiden verantwoordelijkheden;
• een meer samenhangend beleid op nationaal niveau;
• nieuwe (concrete en gerichte) vormen van internationale samenwerking.
Het onderhavige rapport bouwt hierop voort. Het richt zich op de vraag hoe
wetenschappelijke kennis en maatschappelijke participatie kunnen bijdragen aan
een breder draagvlak voor beleidsmaatregelen voor de hardnekkige en nieuwe
milieuproblemen. De aard van die problemen brengt met zich mee dat een zwaar
beroep op de wetenschap wordt gedaan, een beroep dat de wetenschap maar ten
dele kan honoreren. De territoriale schaal en de lange tijdsdimensie van de
problematiek bemoeilijken de directe betrokkenheid en participatie van burgers.
De problemen liggen ‘ver van hun bed’. De internationalisering van de besluit-
vorming is in dit verband evenzeer een complicerende factor. Derhalve is een
sociale inbedding van (wetenschappelijke) kennis nodig, opdat betrouwbare
kennis ook maatschappelijk gedeelde, relevante kennis kan worden. Tegen deze
achtergrond tracht dit rapport handreikingen en zoekrichtingen te bieden. Deze
komen met name aan de orde in het slothoofdstuk.
Analyse
Na een historische verkenning in hoofdstuk 2 biedt hoofdstuk 3 het beleidsanaly-
tische kader. Eerst komen vier algemeen geldende criteria voor goed beleid aan de
orde: rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid, politieke haalbaarheid
en maatschappelijke aanvaardbaarheid. Een nadere analyse gaat in op de spannin-
gen en dilemma’s die deze criteria vooral in hun onderlinge verband oproepen.
De internationalisering van het beleid en de meerdere overheidslagen, leidend tot
beleid op verschillende bestuurlijke schalen, versterken deze spanningen. Vervol-
gens analyseert het hoofdstuk de wijze waarop kennis en participatie kunnen
worden aangewend om de legitimiteit van het beleid te waarborgen. Tal van
beleidsarrangementen staan de overheid daartoe ter beschikking. De analyse
maakt duidelijk dat deze arrangementen vragen om een actieve, ondernemende
overheid die zichzelf de opdracht stelt draagvlak te verwerven.
Hoofdstuk 4 analyseert een zestal specifieke milieucasussen. Het hoofdstuk is
mede gebaseerd op het wrr-Werkdocument Milieubeleid in een veranderende
context: zes voorbeelden, waarin de casussen empirisch worden onderbouwd. Er
komen eerst twee milieuthema’s aan bod die binnen de bestaande beleidskaders
inmiddels beheersbaar zijn gemaakt: luchtverontreiniging in Rijnmond en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>geluidshinder rond Schiphol. Daarna volgen vier nog niet beheersbaar gemaakte
problemen: de Europese Vogelrichtlijn, de Europese Nitraatrichtlijn, klimaatver-
andering en chloorhoudende verbindingen. De eerste twee casussen betreffen in
hoge mate nationaal beleid, bij de twee volgende casussen ligt het zwaartepunt
van de besluitvorming op Europees niveau, terwijl bij klimaatverandering en
chloor het overige internationale beleid sterk intervenieert. Bij deze laatste cate-
gorie spelen bovendien het gebrek aan relevante kennis en de grote mate van
onzekerheid het sterkst. In alle casussen staat steeds de vraag voorop hoe in de
loop der tijd beleidsarrangementen zijn ontwikkeld waardoor kennis en partici-
patie in meer of mindere mate hebben geleid tot een gelegitimeerd beleid in de
termen van de vier hiervoor genoemde criteria.
Het beeld dat uit de zes analyses naar voren komt is dat in alle gevallen de
vorming van gelegitimeerd beleid moeizaam verloopt. Toch blijkt het steeds
mogelijk daarin voortgang te boeken door een combinatie van kennisvergaring
en participatiebevordering. Steeds blijkt uit de verschillende casussen dat arran-
gementen van vermaatschappelijking van kennis cruciaal zijn. Het gaat daarbij
om het toepasbaar en aanvaardbaar maken van wetenschappelijk gevalideerde
kennis binnen de termen die worden gehanteerd door de betrokken actoren.
                                                                                     11
Bevindingen van de raad
1. Onzekerheid en kennis
Een van de kenmerken van persistente milieuproblemen is dat zij met grote
onzekerheden zijn omgeven. Voor de beleidsvorming is het van belang vooraf
vast te stellen welk type van onzekerheid er bij een specifiek milieuprobleem in
het geding is. Is er sprake van redelijkerwijs reduceerbare onzekerheid of van
meer structurele onzekerheid die moeilijker is te reduceren? Er zijn twee gang-
bare benaderingen om in het milieubeleid met onzekerheid om te gaan, te weten
risicoanalyse en hantering van het voorzorgsbeginsel. Zij moeten niet zonder
meer als tegenstelling worden gezien. Risicoanalyse gebiedt tot een afweging van
risico’s. Die (gepercipieerde) risico’s moeten worden afgewogen in de politieke
besluitvorming. Daarbij speelt ook de gewenste mate van risicomijding een rol.
Een risicoanalyse kan uitwijzen dat de aanwezige kennis ontoereikend is om
(voldoende) zekerheid te verschaffen over een milieukwestie, gegeven de
gewenste mate van risicomijding. In die gevallen kan de afweging tussen het
bekende en het onbekende nopen tot voorzorg. Daar, aan de ‘rand van de kennis’,
kan de politiek voor voorzichtigheid opteren. Het voorzorgsbeginsel is derhalve
eerder een normatief concept dat wordt ingegeven door risicomijding bij grote
onzekerheid, dan een wetenschappelijke benadering.
De grote kwetsbaarheid van het voorzorgsbeginsel ligt in het gevaar dat, waar
toepassing leidt tot het afzien van mogelijk voor het milieu schadelijk handelen,
eventuele alternatieven voor en verdere implicaties van dit afzien al snel buiten
beeld blijven. Toepassing van dit beginsel kan bovendien te gemakkelijk en ten
onrechte stimulansen tot verder onderzoek wegnemen, en een periodieke
herwaardering van de situatie op basis van uitkomsten van dit nieuwe onderzoek
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>uitsluiten. Toepassing van het voorzorgsbeginsel is derhalve geen panacee, waar-
mee de zaak ‘eens en voor altijd’ kan worden afgedaan.
2. Participatie
De organisatie van het proces van beleidsvorming vergt een aparte oriënterende
fase, na de agendering van het probleem, maar vóór de daadwerkelijke besluit-
vorming en uitvoering. Kernpunt van deze fase is het toepasbaar en aanvaardbaar
maken van wetenschappelijk gevalideerde, onafhankelijk totstandgekomen
kennis binnen de handelingsperspectieven van de maatschappelijke actoren die
belang hebben bij de besluitvorming. Dit vergt een actieve, open consultatie
onder regie van de overheid. Een responsieve overheid moet bevorderen dat het
geheel van relevante kennis, expertise en argumenten ook ter tafel komt en een
rol kan spelen in de besluitvorming. De besluitvorming en de feitelijke afweging
van waarden en belangen blijven een eigen zaak van de overheid, gegeven haar
unieke democratische mandaat voor de vaststelling van het publiek belang.
3. De bestuurlijke rol van de nationale overheid
In bestuurlijke zin vraagt de toenemende vervlechting van het beleid op interna-
tionaal en lager nationaal niveau om een versterking van de ‘scharnierfunctie’ van
de nationale overheid. Een initiërende rol van de nationale overheid in internatio-
nale gremia wekt slechts vertrouwen indien zij ook in de vervolgfase zorgt voor
adequate uitvoering van de aangegane internationale verplichtingen. Deze schar-
nierfunctie vergt een vertaalslag in beide richtingen. Internationale beleidsont-
wikkelingen moeten worden vertaald naar de Nederlandse context. Het interna-
tionale oriënterende beraad moet zijn tegenhanger vinden in een vroegtijdig
beraad op nationaal schaal. De uitkomsten van dit nationale beraad moeten
vervolgens een rol spelen in de nationale, Nederlandse inbreng op het hogere
niveau.
Specifieke aandacht vergt hier het vroegtijdig op elkaar betrekken van beleidsvor-
ming en uitvoering. Voor de bepaling van de Nederlandse inbreng gaat het niet
alleen om de vraag of internationale voorstellen aansluiten op geldend Neder-
lands beleid op het niveau van de doelen. De repercussies van de mogelijke
uitvoering van de internationale voorstellen binnen de eigen Nederlandse struc-
tuur en cultuur van beleid moeten vooraf worden meegewogen.
4. Het Europese milieubeleid
In het recente raadsrapport Slagvaardigheid in de Europabrede Unie (wrr 2003c)
heeft de raad gepleit voor een breder scala van bestuursvormen binnen Europa,
gelet op de eigenheid van een sector, en voor meer mogelijkheden van variatie
binnen de communautaire besluitvormingsmethode. De bevindingen van de
raad in het onderhavige rapport liggen in het verlengde van deze aanbeveling.
Gegeven de aard van de nu op de beleidsagenda staande milieuproblemen, en met
name de internationale schaal waarop zij zich voordoen, heeft (het nalaten van)
nationaal beleid ingrijpende externe effecten. In die situatie is het zinnig dat op
een hoger, met name Europees niveau doelen en geloofwaardige sanctiemecha-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>nismen worden vastgesteld. Tegelijk zijn er goede redenen om de nationale over-
heden enigermate vrij te laten in de wijze waarop deze doelen worden bereikt. De
spanningen tussen eisen van internationaal beleid en de eigen binnenlandse
structuur en cultuur van beleid kunnen dan tot reële proporties worden geredu-
ceerd. Op uitvoeringsniveau kan zo beter gebruik worden gemaakt van de op
nationaal en lager niveau aanwezige expertise. Mogelijkheden tot samenspraak
tussen overheden en betrokkenen worden op dit uitvoeringsniveau dan niet
onnodig ingeperkt.
                                                                                 13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>noten
1
      Over biotechnologie heeft de raad eveneens aan het eind van de zesde raadspe-
      riode een apart rapport uitgebracht: Beslissen over biotechnologie (wrr 2003a). In
      het onderhavige rapport wordt dit onderwerp dan ook niet behandeld.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>ten geleide
Het rapport is voorbereid door een interne projectgroep van de wrr, die ten tijde
van de vaststelling van het rapport, december 2002, als volgt was samengesteld.
Voorzitter was prof. dr. ir. J. Bouma, toenmalig lid van de raad. Verder maakten
deel uit van de projectgroep: prof. dr. F.A.G. Den Butter, eveneens toenmalig lid
van de raad, dr. A.C. Hemerijck, adjunct-secretaris en de (deels toenmalige) staf-
leden mw. drs. J.Burgers, drs. H.O. Dijstelbloem, dr. C.A. Hazeu, dr. F. den Hond
en drs. I.J. Schoonenboom. Het staflid mr. dr. F.J.P.M. Hoefnagel was vanaf 1 juli
2002 projectsecretaris; tot die datum vervulde dr. B. Wissink, destijds lid van de
staf, deze functie.
In het kader van dit project zijn twee werkdocumenten van de wrr verschenen.
1.Werkdocument nr. 128 ‘Perspectieven op milieurisico’s’, onder redactie van
J.Bouma en B. Wissink, wrr Den Haag, april 2002; een drietal deskundigen
werd gevraagd een essay te schrijven over dit thema vanuit verschillende disci-
plines: financiële economie en kansrekening: dr. A.Lucas; wetenschapsfilosofie
en –sociologie: prof. dr. A. Rip en dr. W.A Smit; het milieuaansprakelijkheids-
recht: prof. mr. J.M. van Dunné.                                                   17
2.Werkdocument nr. 134 ‘Milieubeleid in een veranderende context: zes voor-
beelden’, onder redactie van J.Burgers, F.J.P.M. Hoefnagel en F. Den Hond, wrr
Den Haag juni 2003. Dit document is voor het onderhavige rapport bij uitstek
van belang, daar het de nadere empirische en documentaire onderbouwing geeft
van de zes casussen die in hoofdstuk vier van dit rapport zijn geanalyseerd.
Aan de orde komen: 1. Luchtverontreiniging in Rijnmond (J. Burgers), Schiphol,
de moeizame dialoog tussen economie en milieu (F.A.G. den Butter en
J.Burgers), eg Vogelrichtlijn 1979 (F.J.P.M. Hoefnagel), Stikstof in de landbouw
(J.Bouma), Klimaatverandering ( J.Burgers) en Risico’s van chloorhoudende
verbindingen (F. den Hond).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>NAAR NIEUWE WEGEN IN HET MILIEUBELEID

18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>1   inleiding
1.1 probleemstelling: nieuwe uitdagingen aan het
    milieubeleid
    In de achterliggende decennia zijn de Nederlandse burgers en overheid
    vertrouwd geraakt met het milieubeleid als erkend en deels succesvol nieuw
    beleidsterrein van de overheid. In veel gevallen zijn milieuproblemen op de
    beleidsagenda terechtgekomen doordat burgers (en gaandeweg ook steeds meer
    hun plaatsbekleders) te maken kregen met situaties van direct waarneembare
    overlast. Ook nieuwe wetenschappelijke inzichten, soms mede opgekomen naar
    aanleiding van het ageren van burgers, droegen bij aan het agenderen van milieu-
    problemen en de vorming van beleid.
    Er is sprake van een deels succesvol beleid, want de implementatie en handhaving
    van het milieubeleid schieten vaak nog tekort (Evaluatiecommissie Wet milieu-
    beheer 2002). In de beleidsvorming wordt – bewust of onbewust – niet goed
    onder ogen gezien wie er last of nadeel zullen krijgen van een strikte handhaving
    van (nieuwe) milieubeleidsmaatregelen. Dat werkt bestuurlijk gedogen in een        19
    later stadium in de hand, als ‘goedmaker’ aan de niet-voorbereide geleadeerden.
    Het geconstateerde handhavingstekort is een aansporing aan de overheid om het
    milieubeleid serieuzer te nemen. Door zelf het goede voorbeeld te geven in de
    vorm van een consequente(re) handhaving zal de overheid bovendien burgers en
    bedrijven (beter) kunnen motiveren en zal zij private partijen ook meer in het
    beleid kunnen betrekken (Ministerie van vrom 2001a). Publieke en private
    verantwoordelijkheden zijn geen substituten voor elkaar, maar moeten elkaar
    versterken en op elkaar kunnen bouwen.
    Naast deze reguliere (milieu)beleidsproblematiek is er thans ook sprake van
    opschaling van problemen en bestuursniveaus. Er is een nieuwe generatie uiterst
    hardnekkige milieuproblemen die vanwege de mondiale externe effecten een
    wereldwijd handelen vergen. Het belangrijkste voorbeeld is de co2-uitstoot, en
    de opwarming van de aarde die daar het mogelijke gevolg van is. Andere voor-
    beelden zijn het verlies aan biodiversiteit en de mogelijke negatieve gevolgen van
    biotechnologische toepassingen. Dergelijke ontwikkelingen onttrekken zich aan
    de dagelijkse waarneming, geven geen directe overlast, maar doen zich sluipen-
    derwijs voor.
    De aard van die problemen brengt met zich mee dat milieubeleid steeds minder
    exclusief Nederlands beleid is. Het beleid is meer ingebed in een internationale
    context en is voor een groot deel een rechtstreeks gevolg van eu-beleid. Dat
    beleid laat zich leiden door het ‘economische project’ dat aanzet tot gelijkwaar-
    dige markt- en productieomstandigheden in de betrokken landen. Met de
    aanstaande grote uitbreiding van de eu is de vraag nog indringender aan de orde
    hoe Nederland daarin zijn rol speelt. Kunnen we bijvoorbeeld aantonen dat onze
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>         ‘polderachtige’ oplossingen – bijvoorbeeld het betrekken van bedrijven en
         burgers in het beleid in de vorm van convenanten – (via een verhoogd draagvlak)
         tot betere resultaten leiden? De andere kant van deze medaille is dat we in de
         nationale beleidsvorming de strekking van eu-richtlijnen ook beter op het
         netvlies moeten hebben om onaangename verrassingen te voorkomen.
         In die context van belangrijker wordende internationale kaders moeten ook
         ‘participatie’ en ‘kennis’ – als de twee mobilisatie- en legitimatiemechanismen
         voor beleid – worden georganiseerd. Bij de inbreng van kennis gaat het om de
         bijdrage vanuit verschillende wetenschappelijke disciplines en de doorsijpeling
         daarvan die moet leiden tot een beter begrip, urgentiegevoel, en mogelijke oplos-
         singen ten aanzien van milieuproblemen. Soms kan ook ‘lekenkennis’ – de erva-
         ringen van direct betrokkenen – een nuttige rol spelen.
         Bij participatie gaat het om de mogelijke manieren waarop direct betrokkenen
         (stakeholders) kunnen bijdragen aan het beleidsdebat en de beleidsontwikkeling.
         De vele mogelijkheden tot participatie variëren van vormen van dialoog en inter-
         actie, via publieksconsultatie, tot ‘marktonderzoek’, het meten en vaststellen van
         preferenties bijvoorbeeld door middel van enquêtes of ‘willingness to pay’-
         studies. Daarbij moet ook onder ogen worden gezien dat de rollen en vormen van
         participatie en kennis niet gegeven en stabiel zijn, en daarom niet zonder meer
         ‘opgeschaald’ kunnen worden van het Nederlandse naar het Europese niveau, of
         van lokale overlast naar mondiale milieuproblemen. Daardoor zijn er deels lessen
         te leren van eerdere Nederlandse ‘oplossingen’, maar deels is de aard van de
         nieuwe problematiek (o.a. gekenmerkt door het ontbreken van direct zintuiglijk
         waarneembare problemen) en van de relevante bestuurscontext zo wezenlijk
         anders, dat we ons ook moeten instellen op andere stramienen van beleidsvor-
         ming.
         Dit advies beoogt een aantal handreikingen te bieden voor de vorming van
         toekomstig milieubeleid in internationaal perspectief. De analyse en aanbevelin-
         gen vinden hun startpunt in de volgende probleemstelling:
  Hoe kunnen voorwaarden worden geschapen voor een succesvol beleid ten aanzien van met name
  de hardnekkige en nieuwe milieuproblemen, gegeven de veranderende context van bestuur en de
  wijzen van legitimatieverwerving voor beleid?
         Paragraaf 1.2 licht de vraagstelling en de veranderende context nader toe. Para-
         graaf 1.3 zet de opbouw van het rapport uiteen.
1.2     contex t: mondiale problemen, causale onzekerheid,
         opschaling bestuur
         Milieubeleid
         Over een periode van ruim 35 jaar is het milieubeleid in Nederland een ‘inge-
         daald’ en deels succesvol beleidsterrein geworden. Milieubeleid heeft een ‘brede’
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>invulling en betekenis gekregen, in aansluiting op de Wet milieubeheer en het
eg-Verdrag (Ministerie van vrom 2001a: 21-23). De doeleinden van het beleid
zijn: bescherming van de gezondheid van de mens; behoud, bescherming en
verbetering van de kwaliteit en vitaliteit van ecosystemen, flora en fauna; en een
behoedzaam en evenredig gebruik van natuurlijke hulpbronnen. Instrumenten
om die doelen te bereiken zijn bijvoorbeeld normstellingen voor milieucomparti-
menten, beperkingen aan emissies en aan milieubelastende consumptie, en
verwijdering van afvalstoffen. Voor vraagstukken ten aanzien van de kwaliteit
van lucht en water, industriële emissies, en een groot aantal afvalstoffen zijn er
oplossingsstrategieën totstandgekomen. In de Milieubalans 2002 concludeert het
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (rivm) dat de daling van de
milieudruk en de verbetering van de milieukwaliteit op een aantal terreinen tot
een afname van de gezondheidsrisico’s hebben geleid (rivm 2002b). Er is bij de
ontwikkeling van die oplossingsstrategieën gebruikgemaakt van specifiek
ontwikkelde kennis, en op verschillende manieren hebben belanghebbenden aan
de analyse en oplossing van de vraagstukken bijgedragen. Deze vraagstukken zijn
daarmee beheersbaar gebleven binnen de bestaande beleidskaders.
Niettemin is er alle aanleiding om aandacht te vragen voor het milieubeleid.
Enerzijds moet het beeld van de beheersbare problemen worden genuanceerd;          21
anderzijds zijn er grote problemen die binnen de bestaande kaders niet of nog
niet beheersbaar zijn. Dit rapport richt zich met name op de beleidsvorming ten
aanzien van de (nog) niet beheersbare problemen.
Uitvoerings- en handhavingsproblemen bij het bestaande beleid
Ten aanzien van de beheersbare problemen zijn twee nuanceringen op zijn plaats.
Ten eerste rijzen er vragen over de verhouding van het Nederlandse tot het Euro-
pese milieurecht en milieubeleid. Zo wijst het Natuurplanbureau op de gebrek-
kige implementatie van Europees natuurbeleid, met name van de Vogel- en de
Habitatrichtlijn, ondanks de formele inbedding van de desbetreffende richtlijnen
in Nederlandse wetgeving (Van der Zouwen en Van Tatenhove 2002). Meer in
algemene zin is er momenteel geen overzicht van hoe het gesteld is met de
formele juridische implementatie van Europese wetgeving in Nederland (hoewel
daar hard aan wordt gewerkt; zie www.eu-milieubeleid.nl). Ten tweede is er de
vraag in hoeverre de bestaande normen en kaders ook daadwerkelijk worden
geïmplementeerd en gehandhaafd. De Evaluatiecommissie Wet milieubeheer
(2002) heeft hier recent enkele noten over gekraakt. Zij constateert bijvoorbeeld
dat tien tot vijftien procent van de vergunningplichtige inrichtingen zonder
(toereikende) vergunning werkt en dat er grote verschillen zijn in de frequentie
en wijze van controleren (vooraf aankondigen, al dan geen hercontrole, al dan
niet opleggen van sancties).
De zorg voor de natuur en het milieu is in het internationale recht en de Grond-
wet als verantwoordelijkheid van de nationale overheid vastgelegd, vergelijkbaar
met beleidsterreinen als onderwijs en volksgezondheid. Dus niet alleen gerede-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>neerd vanuit de substantie van de problematiek zelf, maar ook vanuit deze (hoge)
juridische codificatie is de overheid gehouden tot een serieus milieubeleid. Dat
vergt een permanente beleidsinspanning in termen van handhaving en monito-
ring, zeker in het licht van de waarschijnlijke oorzaken voor het ‘handhavingsde-
ficit’: een beperkte handhavingscapaciteit (menskracht en kennis), een gebrek-
kige informatievoorziening en onvoldoende samenwerking tussen de
verschillende bestuurslagen (Van de Peppel 2002).
De nieuwe generatie milieuvraagstukken
Dit rapport bespreekt de beleidsvorming ten aanzien van ‘toekomstige’ milieu-
vraagstukken, dat wil zeggen problemen die zich pas in de toekomst in volle
omvang (kunnen) manifesteren en waarvan de aanpak op dit moment nog in de
beginfase verkeert. Het betreft milieuvraagstukken die (nog) niet binnen de
bestaande beleidskaders beheersbaar zijn en waarbij nog geen zicht op oplossing
is. Een belangrijke vraag is of de bestaande kaders het mogelijk maken deze vraag-
stukken beheersbaar te maken of dat andere vormen van beleidsvoorbereiding
nodig zijn. De vraagstukken kenmerken zich door hun mondiale karakter en
ontoereikende wetenschappelijke zekerheid over causaliteiten. In de komende
decennia zullen zij de beleidsagenda gaan bepalen.
Enerzijds betreft het de nieuwe opkomende problemen, zoals effecten van
gevaarlijke stoffen, de milieu-implicaties van de moderne biotechnologie en de
voortgaande volumegroei van energiegebruik en mobiliteit. De wetenschappe-
lijke kennis ten aanzien van oorzaken en mogelijke gevolgen is hier nog gebrek-
kig. Dat belemmert de formulering van doeltreffende oplossingsstrategieën. Een
apart advies van de raad is wat dat betreft ingegaan op de kansen en bedreigingen
van de moderne biotechnologie (wrr 2003a). Anderzijds gaat het om de open-
staande, hardnekkige problemen, zoals het broeikaseffect en de afnemende biodi-
versiteit, waarbij weliswaar betrekkelijke duidelijkheid is over effecten, maar
waarbij maatregelen moeilijk totstandkomen, onder meer vanwege hun ingrij-
pende karakter. Bij het vraagstuk van klimaatverandering kunnen bijvoorbeeld
vragen worden gesteld over de mate van doeltreffendheid van wat klaarblijkelijk
politiek en maatschappelijk gezien aanvaardbare maatregelen zijn.
Deze vraagstukken zijn op zich al lastig, maar twee aanvullende aspecten
bemoeilijken een effectieve tegemoettreding van deze problemen nog verder. Er
is in toenemende mate sprake van de verplichting om eu-wetgeving in de lidsta-
ten te implementeren. Deze bestuurlijke schaalvergroting is enerzijds een voor-
waarde om de genoemde problemen het hoofd te bieden. Anderzijds wordt hier-
door de bewegingsruimte van nationale overheden beperkt en kan de beproefde
Nederlandse beleidsstijl onder druk komen te staan. Daarnaast zijn opvattingen
over staat en samenleving in het algemeen, en over beleidssturing in het bijzon-
der, aan voortdurende fluctuatie onderhevig.
De overheid wordt dus niet alleen geconfronteerd met nieuwe, grootschalige,
ernstige en met onzekerheden omgeven problemen, maar kan bij de aanpak ervan
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>zeker niet zonder meer uitgaan van de vertrouwde beleidsconcepten uit het verle-
den. In het licht van deze ontwikkelingen zou het minder dan ooit gerechtvaar-
digd zijn om de nieuwe generatie milieuproblemen te bagatelliseren. Gezien hun
hiervoor omschreven karakter valt niet zonder meer te verwachten dat deze
vraagstukken bij voortzetting van het huidige beleid met een zelfde mate van
succes beheersbaar kunnen worden gemaakt. De uitdaging is om te komen tot
effectieve maatregelen in een veranderende bestuurlijke context.
Kennis en par ticipatie als legitimatiemechanismen voor beleid
Twee centrale begrippen in dit rapport zijn kennis en participatie. Kennis en
participatie, zoals eerder omschreven, zijn beide nodig om de beleidsbepaling te
ondersteunen en de beleidsimplementatie te vergemakkelijken. Idealiter verster-
ken kennis en participatie elkaar (Jasanoff 1990). Er is een zekere sociale inbed-
ding van de bijdrage van wetenschap nodig opdat betrouwbare kennis ook
gedeelde, sociaal relevante kennis kan worden. Er is systematische analyse en
gericht onderzoek nodig om veronderstellingen te kunnen funderen of weerleg-
gen. De uitdaging is dus om een manier te vinden de verschillende ‘stakes’ met
elkaar in verband te brengen, opdat de (consequenties van) verschillende keuzes
tussen ecologische, economische en sociaal-culturele aspecten expliciet kunnen
worden gemaakt (wrr 2002b).                                                        23
Daarbij komt ook de vraag aan de orde welke positie de Nederlandse overheid
inneemt. Zij vervult enerzijds de traditionele rol als besluitnemer (‘gehoord alle
belangen’ en door het parlement gecontroleerd). Anderzijds moet de overheid die
publieke taak vervullen in een diffuus krachtenveld waarbij zij ook ‘schakelt’,
zowel verticaal tussen supra- en subnationale overheden, als horizontaal tussen
verschillende belangengroepen en partijen; de scharnierfunctie van de nationale
overheid.
Een aantal overwegingen is daarbij relevant. De meeste burgers van ons land zien
het milieu als een collectief probleem, waarvoor de overheid de leiding moet
nemen in het aandragen van oplossingen (rivm 2002b). Tegelijkertijd moet
worden geconstateerd dat al te dirigistisch optreden van de overheid steeds
minder wordt geaccepteerd. De huidige pleidooien voor interactiviteit en respon-
siviteit zijn niet alleen ingegeven door de inherente beperkingen aan het hande-
lingsvermogen van de overheid. Zij zijn ook het resultaat van ontwikkelingen in
de richting van centralisatie (de toenemende invloed van de eu), en ook van
decentralisatie, privatisering en deregulering in de context van een samenleving
waarvan de leden (burgers, bedrijven, belangenbehartigers) eerder dan voorheen
geneigd zijn van zich te laten horen. Burgers in de moderne samenleving verlan-
gen de garantie van immuniteit ten aanzien van de risico’s van vooruitgang en
technologische ontwikkeling (Beck 1992). Maar tegelijkertijd zijn burgers niet erg
geneigd te accepteren dat de overheid, wanneer zij maatregelen neemt met het
oog om die risico’s in te perken, hen beperkingen oplegt in hun handelingsvrij-
heid. Gebrek aan kennis over oorzaak-gevolgrelaties en over de werkelijke effec-
ten van ingrijpen zijn dan complicerende factoren. Immers, wetenschappelijke
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>    onderbouwing van de doeltreffendheid en doelmatigheid van maatregelen draagt
    bij aan de rechtvaardiging van ingrijpen in de handelingsvrijheid van burgers en
    bedrijven. Er ligt zowel het gevaar op de loer van niet ingrijpen waar dat achteraf
    bezien wel nodig was geweest, als omgekeerd van wel ingrijpen waar dat achteraf
    bezien niet nodig was geweest. De afweging hierbij wordt bovendien in toene-
    mende mate in internationaal verband gemaakt, met name in de context van de
    eu. Enerzijds is de Nederlandse overheid in haar nationale milieubeleidsvorming
    dus gebonden aan internationale wet- en regelgeving. Dit kan implicaties hebben
    voor de gegroeide bestuurlijke verhoudingen en tradities: wellicht meer ‘diri-
    gisme’ waar de trend bestaat uit decentralisatie en overdracht van verantwoorde-
    lijkheden. Anderzijds zal de Nederlandse overheid de nationale milieubeleidsvor-
    ming kunnen of moeten gebruiken om haar positie in de internationale beleids-
    vorming te bepalen. Daarbij kan het resultaat van de internationale beleids-
    vorming uiteraard afwijken van de Nederlandse consensus, en kunnen en zullen
    de Nederlandse gesprekspartners in toenemende mate ook hun eigen weg, buiten
    de Nederlandse overheid om, naar Brussel en Straatsburg weten te vinden.
    Uit deze overwegingen zijn de volgende vraagstellingen af te leiden: in hoeverre
    zal de uitdaging die de milieuproblematiek stelt aan de Nederlandse samenleving
    in het algemeen, en de Nederlandse overheid in het bijzonder, in de komende
    jaren veranderen? Welke randvoorwaarden worden er vanuit de eu en de bredere
    internationale gemeenschap gesteld aan de ontwikkeling en uitvoering van het
    Nederlandse milieubeleid? In hoeverre is het huidige Nederlandse milieubeleid al
    toegesneden op de veranderende problematiek en de zich ontwikkelende rand-
    voorwaarden? In het vervolg van dit rapport komen deze vragen nader aan de
    orde.
1.3 opbouw van het r apport
    De opzet van het rapport is als volgt. Hoofdstuk 2 biedt een historisch overzicht
    van de ontwikkeling van het Nederlandse milieubeleid. De nadruk ligt op een
    typering van de problemen en op de factoren die de context bepalen waarin deze
    moeten worden aangepakt.
    Hoofdstuk 3 schetst het analytische beleidskader van het rapport. Om te bezien
    aan welke voorwaarden ‘goed beleid’ in het algemeen moet voldoen, worden vier
    criteria geïntroduceerd: rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid,
    haalbaarheid en aanvaardbaarheid. Zij kunnen in hun onderlinge verhouding
    aanleiding geven tot spanningen en dilemma’s. Bij de beleidsvorming en het
    scheppen van maatschappelijk en politiek draagvlak maakt de overheid actief
    gebruik van kennis en participatieprocessen.
    Hoofdstuk 4 analyseert een zestal casussen. Daarin zijn sommige milieuproble-
    men wel, en andere die niet binnen de bestaande beleidskaders beheersbaar
    gemaakt. Een deel van de casussen speelt voornamelijk op nationaal niveau, een
    ander deel voornamelijk op internationaal niveau. De empirische onderbouwing
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>van de casussen is in een apart werkdocument ondergebracht (wrr 2003 b). De
casuïstiek laat zien hoe op uiteenlopende gebieden is gepoogd door de inzet van
kennis en participatie aan de criteria voor goed beleid te voldoen.
Hoofdstuk 5 is een uitwerking van de problemen die in hoofdstuk 4 zijn gefor-
muleerd, met een accent op de hardnekkige en nieuwe milieuvraagstukken. Het
zou te eenvoudig zijn te pretenderen om voor die omvangrijke problematiek een
kant en klaar ‘recept’ te kunnen aanreiken. Het betoog dat in dit slothoofdstuk
wordt ontwikkeld, is daarom ook primair een perspectief op de zoekrichtingen
voor beleidsvorming met betrekking tot de moeilijke milieuproblemen. De vraag
die in hoofdstuk 5 centraal staat is wat de meest geschikte probleemhantering is
voor de nieuwe generatie van milieuproblemen. Deze zogeheten wicked problems
hebben twee centrale kenmerken. In de eerste plaats gaat het om milieuproble-
men die, veel meer dan de zintuiglijk waarneembare hinderproblemen uit het
verleden, zijn omgeven met een relatief grote mate van causale onzekerheid.
Bovendien manifesteren zij zich op een grensoverschrijdende territoriale schaal.
Dit betekent dat ook de bestuurlijke context waarin naar oplossingen moet
worden gezocht internationaal van aard is. In dit licht geeft het slothoofdstuk de
richtingen aan volgens welke de nieuwe problemen moeten worden aangepakt.
Dat geldt met name voor de (organisatie van de) kennisinbreng, voor de partici-    25
patie en voor de organisatie, doorvertaling en beïnvloeding van de (internatio-
nale) besluitvorming.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>NAAR NIEUWE WEGEN IN HET MILIEUBELEID

26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>2     milieuproblemen, milieubeleid en
      kennisimplicaties
2.1   inleiding
      Dit hoofdstuk geeft een brede beschrijving van de milieuproblemen, beleidsont-
      wikkelingen en kennisaspecten, zoals die in het feitelijk gevoerde milieubeleid
      van de afgelopen 32 jaar naar voren zijn gekomen.
      In het milieubeleid zijn drie tijdsperioden te onderscheiden, die achtereenvol-
      gens beginnen in 1970, 1988 en 1998; is er het in beleidsdocumenten neergelegd
      toekomstperspectief. De eerste twee ijkpunten liggen voor de hand. De jaren
      1970 en 1988 laten een nieuw urgentiebesef zien. Juist rond die jaren is er een
      brede maatschappelijke en politieke steun voor een algemene beleidsprioriteit
      voor het milieu (Siraa et al. 1995: 235). Het Nationaal Milieubeleidsplan iii (nmp)
      van 1998 luidt eveneens een nieuwe periode in: het geeft een evaluatie van het
      eind jaren tachtig ingezette milieubeleid en biedt ten dele een nieuw beleidsper-
      spectief voor de toekomst.
                                                                                          27
      De behandeling van iedere tijdsperiode in de paragrafen 2.2 tot en met 2.5 kent
      steeds drie onderdelen: de (gepercipieerde) aard van de problemen, de beleids-
      ontwikkelingen, voor de twee latere perioden ook op Europees niveau, en de
      specifieke ontwikkelingen op het gebied van de milieukennis. Het Europese
      milieubeleid komt pas in de tweede en derde periode ter sprake, gezien de
      belangrijke impulsen die de Verdragen van Maastricht en Amsterdam in de jaren
      negentig aan het milieubeleid op dit niveau hebben gegeven. Paragraaf 2.5 behan-
      delt het toekomstperspectief dat in recente beleidsdocumenten is neergelegd. De
      concluderende paragraaf 2.6 brengt enkele vragen en aandachtspunten naar voren
      die het milieubeleid de komende jaren waarschijnlijk zullen domineren, gegeven
      de recent in gang gezette ontwikkelingen.
2.2   de periode 1970-1988
2.2.1 algemeen
      Milieuvervuiling is een gegeven dat nu eenmaal uit het menselijk handelen
      voortvloeit. Vormen van milieubeleid van de Nederlandse overheid bestaan dan
      ook al lange tijd. Men denke aan het stedelijk hygiënebeleid in de negentiende
      eeuw. De Hinderwet van 1875 had haar voorloper in het Fabrieksbesluit van 1824.
      Nieuw is het concept van de milieuproblematiek en van het milieubeleid zoals dat
      in de jaren zestig van de twintigste eeuw ontstond, waarbij de natuurwetenschap
      een belangrijke initiërende rol vervulde. Maatschappelijk kreeg dit concept vooral
      betekenis in de tweede helft van de jaren zestig, waarbij twee ontwikkelingen
      elkaar versterkten. Allereerst was er de opkomst van een fundamentele discussie
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>      over de waarde van economische groei, over de relatie tussen arme en rijke
      landen en over het materialistische karakter van de consumptiemaatschappij. Ten
      tweede werden de negatieve gevolgen zichtbaar van de voortgaande industriële
      groei in termen van stank, geluidshinder en waterverontreiniging.
      Het bekende rapport van de Club van Rome, als belangrijkste katalysator, hoeft
      hier niet herhaald te worden. De volgende punten vragen hier wel aandacht. Ten
      eerste was het rapport gebaseerd op een wetenschappelijk wiskundig model dat
      zeker voor niet-deskundigen de suggestie opwierp van een zuiver wetenschappe-
      lijk verklarend en voorspellend onderzoek. Pas veel later hebben de realiteits-
      waarde van dit model en de objectiviteit van de aannames die er aan ten grond-
      slag liggen, in brede wetenschappelijke kring kritiek ondervonden. Ten tweede
      komt de vraag op waarom dit rapport juist in Nederland zo’n gunstige ontvangst
      heeft gekregen. Hiervoor zijn meerdere redenen aan te voeren. Gezien de grote
      bevolkingsdichtheid is in Nederland vanouds de milieubelasting per opper-
      vlakte-eenheid relatief hoog. Door zijn ligging is Nederland extra gevoelig voor
      optredende internationale milieuvervuiling. Ten derde heeft Nederland een
      sterke beleidstraditie van wetenschappelijke, modelmatige onderbouwing van
      beleid, welke onderbouwing consensusvorming en pacificatie vergemakkelijkt.
      In die traditie maken wetenschappelijke rapporten die de ernst van de situatie
      eenduidig willen vaststellen, wellicht grotere indruk dan elders.
2.2.2 de a ard van de problemen
      Voordat de naoorlogse moderne industrialisatie op gang kwam, stond de milieuhin-
      der in het teken van lokale, stedelijke problemen zoals besmettingsgevaar, ongezui-
      verd drinkwater en stankoverlast. In de belangrijkste milieuwetten avant la lettre,
      zoals de genoemde Hinderwet, waren de gemeenten dan ook de centrale actor. De
      daaropvolgende industriële expansie leidde rond 1970 tot problemen die meestal een
      bovenlokaal of regionaal karakter droegen en in bepaalde gevallen zelfs een interna-
      tionaal niveau hadden, zoals de vervuiling van grote rivieren. In al deze gevallen
      bleven de milieunadelen wel voor iedereen zintuiglijk waarneembaar. Zeker in de
      beginfase vanaf 1970 werden milieuvraagstukken vooral gezien binnen de traditio-
      nele optiek van de volksgezondheid. In deze optiek ging het om afzonderlijke, niet-
      samenhangende risico’s voor de gezondheid, die in hoge mate omkeerbaar waren.
      In de jaren tachtig ontwikkelde zich in het beleid het idee van een tweede genera-
      tie van milieuproblemen: aantasting van de ozonlaag, broeikaseffect, verzuring,
      ontbossing en woestijnvorming. Het was bepaald niet zo dat de tweede generatie
      in de plaats kwam van de eerste generatie van problemen. Niet alleen waren
      problemen van de eerste generatie maar ten dele opgelost, de tweede generatie
      problemen betrof bovendien vaak de al bestaande problemen ‘in een nieuw jasje
      gestoken’. Mede op basis van voortschrijdend wetenschappelijk inzicht werden
      de problemen geherformuleerd. Centraal stonden in deze optiek de volgende
      gezichtspunten: het multisectorale en wijdverspreide karakter van de problemen,
      de gevolgen voor het ecosysteem als geheel en hun mogelijke onomkeerbaarheid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>2.2.3 ont wikkelingen in het beleid
      De eerste jaren stonden in het teken van de opbouw van een bestuurlijk apparaat.
      De nieuwe milieubeleidssector moest een positie zien te verwerven binnen de
      bestuurlijke gremia, zowel in relatie tot decentrale overheden als tot andere
      departementen. Belangrijker was de inhoudelijke aanpak. Begonnen werd met
      het saneren van de meest urgente vormen van aantasting van de volksgezond-
      heid. Dit was een algemene trend. De Urgentienota van 1971 had haar equivalent
      in het Duitse Sofort-Programma. Het wegwerken van de milieuvervuiling op
      zich stond centraal – de samenwerking met degene die de vervuiling veroorzaakte
      zou pas vele jaren later het leidend motief worden, in het kader van het doelgroe-
      pen- en convenantbeleid.
      Bij deze eerste fase pasten sectorale wetten van de klassieke snit, waarbij eenzij-
      dig van overheidswege dwingende gedragsverplichtingen werden opgelegd, met
      de vergunning als centraal instrument. Deze verdere uitdijing van sectorwetten
      leidde in de vervolgjaren zeventig tot nieuwe problemen. Allereerst ontstond er
      onduidelijkheid over de coördinerende rol van de voor het milieu verantwoorde-
      lijke minister, in het bijzonder tegenover de collega’s die verantwoordelijk waren
      voor het ruimtelijk (inrichtings)beleid. Juist in de confrontatie met dit beleid    29
      werd het milieubeleid ook steeds meer onderdeel van ruimtelijk beleid en verloor
      het milieubeleid de traditionele oriëntatie op het gezondheidsbeleid.
      De gebrekkige samenhang van de sectorwetten gaf verder niet alleen een verzwa-
      ring van de bestuurlijke lasten en ondoorzichtigheid, maar had ook inhoudelijke
      bezwaren, in de vorm van afwenteling van problemen in de ene milieusector naar
      de andere. Te gemakkelijk was men er vroeger van uitgegaan dat iedere verminde-
      ring van milieulasten op zich een goede zaak was, zonder dat met de neveneffec-
      ten naar andere compartimenten rekening werd gehouden. Bovendien ontstond
      langzamerhand het besef dat het beleid zich te veel had geconcentreerd op de
      totstandkoming van milieuwetten op zich, hetgeen, gezien de intern-bestuur-
      lijke strijd die dit kostte, overigens ook begrijpelijk was.
      Voor de eerder gesignaleerde problemen werd in de loop van de jaren tachtig een
      gedeeltelijke oplossingsrichting gevonden:
      1 Er kwam een sterkere externe, vooral organisatorische integratie binnen het
         ruimtelijke beleid tot stand.
      2 De milieuwetgeving zelf werd intern geïntegreerd door middel van de Wet
         algemene bepalingen milieuhygiëne (wabm).
      3 De uitvoeringsproblematiek werd aangepakt middels een beter toezicht op en
         facilitering van met name decentrale uitvoering, een zekere deregulering en
         versterking van de Rijksinspectie.
      Tegelijkertijd was er een (begin van een) omslag op twee principiële punten, die
      de weg voorbereidden voor de nieuwe fase vanaf 1988. Het eerste punt betrof de
      beleidsattitude. De blik werd minder overheidsintern gericht en verschoof naar
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>      de rol van maatschappelijke actoren bij de uitvoering van milieubeleid. De
      tweede ontwikkeling had direct te maken met het genoemde karakter van de
      tweedegeneratieproblematiek, en betrof de ontwikkeling van integrale langeter-
      mijnplannen, de zogenoemde Indicatieve Meerjarenprogramma’s (imp’s). Deze
      twee ontwikkelingen komen uitvoeriger ter sprake in paragraaf 2.3.
2.2.4 kennisaspecten
      In de beginfase was er bij de overheid weinig milieudeskundigheid, en was er
      sprake van een flinke achterstand ten opzichte van het bedrijfsleven (Siraa et al.
      1995: 262 e.v.). Daar kwam verandering in door het werk van drie instanties die de
      milieukennis ten behoeve van het overheidsbeleid aanzienlijk versterkten.
      Allereerst was er de Rijksinspectie, die vooral in de beginfase een initiërende rol
      speelde. Na de totstandkoming van de eerste generatie milieuwetten had de
      inspectie een functie in de uitvoeringspraktijk, in het bijzonder ten opzichte van
      de decentrale overheden; het ging met name om bewaking, ondersteuning en
      advisering.
      Ten tweede kunnen de externe adviescolleges worden genoemd. In 1973 werd een
      voorlopige Centrale Raad voor Milieuhygiëne opgericht, die in 1981 een defini-
      tieve grondslag kreeg. Deze raad bestond uit vertegenwoordigers van maatschap-
      pelijke organisaties, lagere overheden en deskundigen. De raad had een advise-
      rende, een onderzoeks- en een voorlichtende taak, in de vorm van het opstellen
      van jaarlijkse milieuverslagen. De moeizame consensusvorming leidde echter
      bepaald niet tot goed uitvoerbare beleidsadviezen. Als ‘inspraakraad’ gaf dit
      adviescollege het parlement vooral inzicht in de maatschappelijke pluriformiteit
      van opvattingen. Gezien deze beperking in de advisering werd daarnaast in de
      jaren tachtig een externe deskundigencommissie voor de lange termijn ingesteld.
      Uiteindelijk werden beide colleges in 1993 samengevoegd in één adviesraad voor
      het milieu, die zich sterker moest richten op onafhankelijke advisering. In de
      jaren negentig ging deze adviesraad op in één adviesraad voor het gehele vrom-
      terrein.
      Ten derde waren er de wetenschappelijke onderzoeksinstituties van de rijksover-
      heid, die in deze periode vooral op ad hoc-basis technisch ondersteunend onder-
      zoek verrichtten. In 1983 werd het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en
      Milieu (rivm) opgericht. Het instituut was het product van een fusie van drie
      instituties die werkzaam waren op terreinen als de drinkwatervoorziening en de
      afvalverwerking. Een regeling van taak en organisatie van dit instituut werd wel
      in het vooruitzicht gesteld, maar kwam er in deze periode nooit. De verouderde,
      sterk hiërarchische regelingen voor de vroegere instituties bleven van kracht. Het
      instituut kreeg de status van directoraat-generaal van het toenmalige ministerie
      van wvc, maar fungeerde vanaf het begin ook als centraal onderzoeksinstituut
      voor het milieubeleid van de gehele rijksoverheid. Van een werkelijke planbu-
      reaufunctie was voor het rivm in deze periode nog geen sprake.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>2.2.5 conclusies
      De jaren zeventig stonden duidelijk in het teken van de opbouw van het
      milieubeleid als eigen beleidssector binnen (met name) de rijksoverheid.
      Overheersend was de strijd om een eigen bestuurlijke erkenning en om een
      eigen juridische en kennisinfrastructuur. De bestrijding en beheersing van
      concrete vormen van milieuschade op onderdelen stonden als doelen van beleid
      centraal. Inhoudelijk domineerde in deze eerste fase de gezondheidsoptiek.
      De jaren tachtig lieten vooral een interne versterking van de milieusector als
      geheel zien. Er kwam een grotere nadruk op de effectiviteit van het milieubeleid;
      de interne samenhang op de drie territoriale niveaus werd versterkt; er volgden
      aanzetten tot meer integrale planning middels de imp’s en de wabm. Ook richtte
      men de blik minder intern op de overheid en zag men de maatschappelijke
      veroorzakers van milieuschade gaandeweg meer als beleidspartners. Al deze
      ontwikkelingen kristalliseerden zich in de volgende periode verder uit.
2.3   de periode 1988-1998
                                                                                        31
2.3.1 algemeen
      De nieuwe fase van maatschappelijk urgentiebesef had meerdere oorzaken, zoals
      de ramp van Tsjernobyl in 1986 en het rapport Our common future van 1987,
      uitgebracht door de Commissie Milieu en Ontwikkeling van de Verenigde Naties.
      Kernelementen van dit laatste rapport waren de introductie van het begrip duur-
      zame ontwikkeling en het inzicht dat, binnen de randvoorwaarden van duur-
      zaamheid, economische en ecologische gewenste processen niet elkanders tegen-
      gestelde waren, maar konden samengaan. Duurzame ontwikkeling werd in het
      rapport gedefinieerd als een ontwikkeling die voorziet in de behoeften van
      vandaag, zonder daarbij het vermogen van toekomstige generaties om in hun
      behoeften te voorzien, in gevaar te brengen.
      De opheffing van de dichotomie tussen milieu en economie kreeg in de nieuwe
      optiek vooral gestalte doordat voordien steeds naar de nadelige gevolgen van de
      economie voor het milieu werd gekeken en nu meer naar de negatieve gevolgen
      van de milieuverslechtering voor de economie. In 1988 verklaarde minister-presi-
      dent Lubbers het milieubeleid tot vierde pijler van het gehele regeringsbeleid,
      naast de drie algemeen aanvaarde doelen van het sociaal-economische beleid.
      Ook de Sociaal-Economische Raad (ser) sprak zich in die zin uit. Procedureel
      vertaalde de nieuwe aanpak zich in een ander type beleidsvoorbereiding, die
      nieuw was voor het milieubeleid, maar in hoge mate een afgeleide was van de
      Nederlandse beleidstraditie op andere terreinen, te weten een beoogde, gedepoli-
      tiseerde dataverzameling ten behoeve van het beleid. Anders gezegd, het ging om
      een scherp onderscheid tussen wetenschappelijke beleidsvoorbereiding ten
      aanzien van de feiten en normatieve beleidsbepaling. Zoals eerder vermeld,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>      kende het milieubeleid al voor 1989 een vorm van integrale langetermijnplan-
      ning, de imp’s. Het was evenwel de nieuwe vorm van onafhankelijke wetenschap-
      pelijke beleidsvoorbereiding die het beleid een nieuwe impuls gaf. ‘Zuiver weten-
      schappelijk’ was aangetoond dat de situatie hoogst ernstig was (minister Nijpels,
      aangehaald bij Siraa et al. 1995: 298 e.v.).
      Organisatorisch kreeg de nieuwe aanpak gestalte in de inschakeling van het
      rivm. Zowel het rivm zelf als de politieke bewindslieden benadrukten het onaf-
      hankelijke, zuiver wetenschappelijke karakter van het beleidsvoorbereidende
      rapport Zorgen voor morgen, dat het rivm in 1988 uitbracht (rivm 1988: Voor-
      woord en x-xi). In dat rapport zag het rivm als zijn eigen taak: het beschrijven
      van de toestand van het Nederlandse milieu, inzicht verschaffen in te verwachten
      ontwikkelingen op korte en lange termijn, op basis van continue observatie en
      bestudering van de causale mechanismen. Het beheer van milieumeetnetten en
      wiskundige modellen gaven aan deze diagnose- en prognosetaak vorm (o.c.: x-
      xi). Als integraal, langetermijnbeleidsplan gaf het nmp i hier op het rapport
      Zorgen voor morgen het beleidsmatige antwoord.
      Dit beleid komt nog ter sprake. Wel is hier relevant te constateren dat het nmp in
      alle opzichten voortbouwt op het rivm-rapport en de verzameling van feiten en
      kennis en de concepten waarbinnen deze verzamelingen zijn gemodelleerd, als
      wetenschappelijke gegevenheid overneemt en niet zelf beoordeelt. Dit is ook niet
      verwonderlijk, want aan de gehele procedure lag de gedachte ten grondslag dat
      een streng onderscheid tussen feiten en beleidsmatige waardering van de feiten
      mogelijk en nodig was.
2.3.2 de a ard van de problemen
      Het rivm concipieert in het hiervoor genoemde rapport het milieu als een stelsel
      van reservoirs en stromen die deze reservoirs verbinden. Hierbinnen bestaan op
      verschillende niveaus meerdere kringlopen. Een verstoring van die kringlopen
      door menselijke activiteiten ten nadele van komende generaties is de kern van
      ieder milieuprobleem, in die zin dat negatieve en positieve terugkoppelingsme-
      chanismen onvoldoende in evenwicht zijn en dat de laatste domineren. Het
      beleidsmatige antwoord ligt in deze redenering dan ook in het herstel van dit
      evenwicht, door de introductie van negatieve mechanismen. Het uitgangspunt
      hierbij is dat de milieugebruiksruimte eindig is en bovendien wetenschappelijk
      bepaalbaar is.
      Binnen dit algemene concept wordt de aard van de problemen in het rivm-
      rapport en het nmp i als volgt geschetst. De problemen verschuiven van het
      lokale, regionale naar het bovennationale niveau. De waarden die in het geding
      zijn, veranderen: het gaat niet alleen meer om de aantasting van gezondheid en
      natuur, maar om het geheel van maatschappelijke en economische functies van
      het milieu. Nadrukkelijker wordt onderkend dat er meerdere, diffuse bronnen
      van milieuvervuiling zijn. In relatie met de schaalvergroting leidt dit ertoe dat er
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>      vaak langere tijd verloopt tussen de onderkenning van een milieuprobleem, de
      verandering aan de bron en het niet meer optreden van negatieve effecten. Verder
      onderkent men de gemeenschappelijke oorzaken van milieuproblemen.
      Het nmp i formuleert de kern van de milieuproblematiek, bezien vanuit het
      oogpunt van duurzame ontwikkeling, aldus: het tegengaan van de afwenteling
      van milieuproblemen naar andere niveaus, zoals territoriale schaalniveaus, bevol-
      kingsgroepen of komende generaties. Deze afwenteling heeft drie oorzaken: het
      openbreken of veranderen van stofkringlopen, intensief energiegebruik en het
      verwaarlozen van kwaliteit in productieprocessen en producten.
2.3.3 ont wikkelingen in het nationale beleid
      De belangrijkste documenten zijn in dit verband het nmp i en ii van respectieve-
      lijk 1989 en 1993. Het door het kabinet-Lubbers/Kok nader uitgebrachte nmp i-
      plus is vooral een operationele aanvulling. De beleidsinhoudelijke kaderstelling
      krijgt gestalte in het nmp i. Het nmp ii is vooral een instrumentele uitwerking.
      nmp i is een strategisch beleidsplan dat het volgende doel voor de lange termijn
      formuleert: het bereiken van duurzame ontwikkeling binnen een generatie, vóór
      2010, in termen van saneren en preventie.                                           33
      Structurele aanpak voor de langere termijn
      Als kernvraag voor de beleidsaanpak op de langere termijn ziet het nmp i, zoals
      eerder naar voren kwam, de creatie van zodanige terugkoppelingsmechanismen
      dat er geen afwenteling plaatsvindt en de draagkracht van het milieu in stand
      blijft. Bij de keuze van het aangrijpingspunt van terugkoppeling hebben bron-
      gerichte maatregelen de voorkeur boven terugkoppeling via risicobeheersing van
      mogelijke nadelige effecten. Die effectbeheersing krijgt slechts een aanvullende
      rol, zoals bij het wegwerken van negatieve erfenissen uit het verleden, dan wel bij
      een uitdrukkelijke technologische of economische indicatie.
      Bij de brongerichte maatregelen wordt enerzijds gekozen voor continuering van
      het traditionele beleid dat zich richt op emissiereductie en worden voor de
      verschillende niveaus reductiedoelen geformuleerd. Anderzijds moeten op
      termijn deze end-of-pipe-maatregelen plaatsmaken voor structureel brongericht
      beleid, waarbij ‘procesgeïntegreerde’ milieutechnologie de productie- en
      consumptiepatronen zelf wijzigt. Alleen dit type maatregelen past werkelijk bij
      de nieuwe perceptie van milieuproblemen en leidt tot integraal ketenbeheer,
      energie-extensivering en kwaliteitsverbetering, aldus het nmp i.
      Het operationele kor tetermijnbeleid
      Hiervoor is in beide nmp’s een systematiek ontwikkeld die uit het oogpunt van
      helderheid ook internationaal bewondering en navolging ondervindt. Op hoofd-
      lijnen onderscheidt het milieubeleid negen inhoudelijke beleidsthema’s. Aldus
      komt nog eens naar voren dat de reikwijdte van het milieubeleid geen optelsom
      is van departementale sectoren, maar dat milieubeleid een algemeen facetbeleid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>wil zijn dat het gehele overheidsbeleid raakt. Per thema worden wenselijke
milieukwaliteiteisen geformuleerd; in relatie tot de feitelijke belasting voor het
milieu, zoals aangegeven door het rivm, worden op basis hiervan kwantitatieve
doelen geformuleerd. Deze doelen zijn op te vatten als maatschappelijk gewenste
eindresultaten van de uitvoering van het milieubeleid op een bepaald tijdstip.
Deze doelen zijn vervolgens weer de basis voor afspraken met maatschappelijke
doelgroepen over de voor hen geldende taakstelling. Ook kunnen doelen worden
vertaald in taakstellingen voor specifieke regio’s, waarover men afspraken met
lagere overheden maakt.
Instrumentarium
De principiële verschuiving betreft vooral het van overheidswege sterker
aanspreken van andere actoren – bedrijven, instellingen en burgers – op hun
eigen operationele verantwoordelijkheid voor het milieu, gegeven de grondwet-
telijke eindverantwoordelijkheid van de overheid zelf. Het meer honoreren van
verantwoordelijkheden van andere actoren betekent niet het volledig overlaten
aan die anderen. De overheidsrol wordt niet zozeer minder, maar anders, met een
grotere nadruk op kaderstelling, regievoering en toezicht.
Integratie, verbreding en differentiatie van het instrumentarium zijn de belang-
rijkste formele kenmerken van de instrumentele ontwikkelingen. De integratie
wordt in een latere fase vooral bevorderd door de invoering van de Wet milieube-
heer (wm) in 1993, die een procedureel kader biedt voor integrale wetenschappe-
lijke voorbereiding door het rivm, voor overheidsplanning en -programmering.
In het bijzonder de periodiek voorgeschreven strategische beleidsplannen
moeten richting geven aan het gebruik van het geheel van oude en nieuwe instru-
menten.
Het klassieke model van directe publiekrechtelijke gedwongen gedragsregulering
blijft in deze beleidsredenering als zodanig in stand, dat model boet alleen in aan
dominantie. Extra aandacht krijgen:
1 de interne integratie van deze wetgeving, onder andere door deze wetten
   zoveel mogelijk onder te brengen in de algemene kaderwet;
2 een betere handhaving en globalisering van de regelgeving, zoals meer alge-
   mene regelgeving en minder gedetailleerde vergunningen;
3 een ander karakter van de vergunningen: zij moeten zich vooral richten op de
   te bereiken doelen en in de middelensfeer de vergunninghouder vrijer laten;
   verder krijgen de grote steden meer ruimte voor ontheffingen en experimen-
   ten.
Deze globalisering, veralgemening van regelgeving is overigens geen algemene
lijn. Op bepaalde terreinen, met name de agrarische wetgeving, wordt de gede-
tailleerde regelgeving eerder versterkt dan afgezwakt. Een voorbeeld is de mest-
wetgeving. Verwezen zij naar het ter zake gestelde in hoofdstuk 4.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>      De principiële verschuiving naar een meer kaderstellende, regisserende en
      toezichthoudende overheid komt het duidelijkst tot uiting in het horizontale
      instrument van het convenant, welk instrument in het nmp ii centraal staat. De
      overheid blijft zelf verantwoordelijk voor de in het eigen plan gekozen thema-
      doelen. Zij vertaalt die doelen vervolgens in overleg met de doelgroep – meestal
      (organisaties van) bedrijven – in taakstellingen, welke in convenanten bindend
      worden vastgesteld. Juist deze periode kenmerkt zich door een hausse aan conve-
      nanten. De geschetste principiële verschuiving blijkt eveneens uit de introductie
      van wettelijke globale milieuzorgplichten voor maatschappelijke actoren, die op
      zich een goede basis kunnen bieden voor een betere benutting van het privaat-
      recht voor milieubeleid, hetgeen overigens maar in beperkte mate is gebeurd.
      De belangrijkste verbreding betreft vooral het geheel van de financiële, sociale en
      informatieve instrumenten. Deze worden met name ingezet bij de moeilijk
      bereikbare doelgroepen, zoals minder goed georganiseerde producenten en de
      burger als consument. Aanvankelijk ligt alle nadruk op sociale instrumenten,
      zoals voorlichting, educatie en overreding. Deze sterk morele, op bewustwording
      en verinnerlijking gerichte methode loopt echter snel tegen zijn grenzen aan,
      mede gezien kennistekorten inzake de sociaal-culturele determinanten van
      milieu(on)vriendelijk gedrag. Dit type instrumenten blijkt alleen onder speciale    35
      condities goed te werken, bijvoorbeeld indien de beoogde gedragsverandering
      geen hoge kosten in termen van tijd, geld, gemak en status met zich meebrengt
      en als er bovendien goede alternatieven voorhanden zijn, zo blijkt bij de evaluatie
      in het nmp ii. Bovendien is er bij de consument een informatietekort; zijn eigen
      bijdrage aan milieuverbetering wordt veelal veel lager ingeschat dan die van
      andere actoren. In het bijzonder bij het op de burger als consument gerichte
      beleid laat deze periode een omslag zien naar verzakelijking, naar meer finan-
      cieel-economische en informatieve instrumenten. Het eerste type instrumenten,
      zoals regulerende heffingen en gedifferentieerde belastingheffing op milieu-
      grondslag, moet de consument confronteren met de reële milieukosten en hem
      stimuleren, respectievelijk ontmoedigen.
      Als een vanzelfsprekende aanvulling op deze financiële ‘incentives’ worden daar-
      naast de informatieve verplichtingen voor alle actoren versterkt, teneinde de
      milieueffecten publiekelijk zichtbaar te maken. Voor overheden wordt een
      milieueffectrapportage verplicht. Regels voor producenten op punten als onder-
      zoek, verslaglegging en informatieverschaffing, in de vorm van milieukeuren en
      certificaten, hebben een gelijke strekking. Ook hier is veelal sprake van een
      combinatie van overheids- en maatschappelijke verantwoordelijkheid; veelal ziet
      de overheid alleen toe op de aanwezigheid van adequate informatiesystemen
      zonder deze zelf in te richten of te beheren.
2.3.4 kennisaspecten
      Het succes van het rapport Zorgen voor morgen van 1988 heeft in hoge mate de
      verdere beleidsontwikkeling beïnvloed en heeft geleid tot continuering van dit
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>soort rivm-rapporten. De periodieke Milieuverslagen en Verkenningen van het
rivm beschrijven niet alleen de situatie, maar gaan ook in op de te verwachten
maatschappelijke en economische gevolgen van milieuverslechtering en van het
voorgenomen beleid. Op aandringen van het parlement is halverwege de jaren
negentig ook de positie van het rivm als onafhankelijk wetenschappelijk planbu-
reau wettelijk vastgelegd. Gekozen is voor eenzelfde positionering als de al
bestaande planbureaus.
Binnen de overheidsdienst krijgt het rivm in deze wettelijke regeling uitdrukke-
lijk niet de status van zelfstandig bestuursorgaan (zbo). Bij een dergelijke
constructie heeft de minister alleen bevoegdheden voorzover die bij wetgeving
uitdrukkelijk zijn toegekend. De wetgever heeft bij het rivm voor de tegenover-
gestelde figuur gekozen: het rivm is alleen onafhankelijk voorzover de wetgever
dit bepaalt. Voor het overige gelden de normale hiërarchische lijn en de ministe-
riële verantwoordelijkheid (Wetsontwerp op het rivm, mvt: 4). De beoogde
zelfstandigheid betreft met name de professionele, wetenschappelijke autonomie
en beoogt een directe politieke invloed op de inhoud van de onderzoeken te
voorkomen (mvt: 5). Dit is in de wet aldus geformuleerd dat de minister de
ambtelijke leiding van het rivm geen aanwijzingen mag geven ten aanzien van de
methode van onderzoek en verslaglegging. Een hiërarchische sturing binnen het
rivm zelf is hier uitdrukkelijk niet mee uitgesloten. Dit sluit bovendien niet uit
dat de minister en de directeur-generaal van het rivm afspraken maken over de
modellering van rapportages om de voor beleid en toezicht relevante conclusies
zo helder mogelijk naar voren te brengen (mvt: 5).
Binnen de beperking van respect voor de professionele autonomie behoudt de
minister finale zeggenschap over het activiteitenprogram en kan hij het rivm
instructies geven. Verder is voorzien in verplichte samenwerking met de overige
planbureaus. Ten aanzien van de door het rivm op te stellen periodieke prognos-
tische milieuverkenningen krijgt het rivm in de Wet milieubeheer uitdrukkelijk
opdracht meerdere, meer en minder waarschijnlijke scenario’s te ontwikkelen.
Ook regelt de wet uitvoerig de inrichting van de evaluerende, periodieke versla-
gen die het rivm moet opstellen. De minister kan aanwijzingen geven over de
inschakeling van andere overheidsinstanties, en meer inhoudelijk, over de maat-
schappelijke ontwikkelingen en onderwerpen die ‘bij de grondslag van de
beschrijving aan de orde moeten komen’ (art. 4 wm). Voor het overige is het
rivm inhoudelijk vrij (art. 2).
Conclusie
Als conclusie kan gelden dat de wetgever een ingewikkeld compromis heeft
bedacht tussen onafhankelijkheid, beleidsnabijheid en instrumenteel gebruik
van het rivm. Juist op een terrein waarin kaderstelling en modellering van de
werkelijkheid zo belangrijk zijn, moet worden geconstateerd dat gezien de hiërar-
chische relatie met de minister en gezien de beoogde samenwerking met andere
planbureaus van de overheid het rivm op dit punt helemaal niet zo vrij is. Een
zekere gemeenschappelijkheid in de analytische modellen van de onderzoeksin-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>      stituten en de beleidsmodellen van de overheid wordt binnen deze wettelijke
      structuur eerder bevorderd en beoogd dan afgewezen.
2.3.5 ont wikkelingen op europees niveau
      Het begin van de juridische erkenning van een eigen milieubeleid van de
      Europese Gemeenschappen (eg) ligt bij de totstandkoming van de Europese
      Akte in 1987. De Verdragen van Maastricht (1991) en Amsterdam (1997) hebben
      vervolgens de positie van het milieubeleid aanzienlijk versterkt. Sinds het
      Verdrag van Amsterdam is het bevorderen van een evenwichtige, duurzame
      economische ontwikkeling een van de hoofddoelen van de eu (art. 2 eg-
      Verdrag). In dit beginselartikel is bovendien vastgesteld dat de eisen van een
      goed milieu in het gehele beleid van de eu moeten worden geïntegreerd, met het
      oog op duurzame ontwikkeling. Daarbij moet voor dit gehele Europese beleid
      worden uitgegaan van een hoog niveau van milieubescherming en verbetering
      van de kwaliteit ervan (art. 2 eg-Verdrag); de bedoeling is dat aldus moet
      worden voorkomen dat het nationale beleid op een gemiddeld niveau Europees
      zou worden geharmoniseerd, en progressieve landen als Nederland hun beleid in
      neerwaartse zin moeten bijstellen.
                                                                                         37
      Uit kennisoogpunt is van belang dat de eu in haar algemene milieubeleid reke-
      ning moet houden met de beschikbare wetenschappelijke gegevens, terwijl bij de
      op marktharmonisatie gerichte milieumaatregelen in het bijzonder met nieuwe
      wetenschappelijke inzichten moet worden rekening gehouden. Ook wanneer
      nationale overheden voor een specifieke eigen problematiek zelf strengere
      milieumaatregelen willen nemen, moeten zij deze baseren op nieuwe weten-
      schappelijke gegevens. Bovendien mogen deze nationale maatregelen geen
      hinderpaal zijn voor de werking van de interne markt.
      Beginselen, met name het voorzorgsbeginsel
      In algemeen-juridische zin is het interessant dat in het recht van de eu, meer dan
      in het Nederlandse recht, enkele inhoudelijke beginselen van goed milieubeleid
      zijn neergelegd, die doorwerken in regelgeving, bestuur en rechtspraak. In het
      bijzonder heeft het Verdrag van Maastricht een uitbreiding te zien gegeven. De
      relatieve achterstand in de Nederlandse milieuwetgeving, die vanouds sterk
      procedureel gericht is, overweegt de regering overigens op termijn weg te nemen
      (Nota Met recht verantwoordelijk 2001: 54 e.v.).
      In het eg-Verdrag gaat het vooral om de trits van het beginsel ‘de vervuiler
      betaalt’, het preventie- en het voorzorgsbeginsel. Het ook genoemde beginsel van
      voorkeur voor bestrijding aan de bron is meer een afgeleide van het preventiebe-
      ginsel. Het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ heeft betrekking op de situatie dat de
      milieuaantasting al is opgetreden, bij het preventiebeginsel is het ontstaan van
      deze aantasting zonder nader ingrijpen zeker: in beide gevallen is derhalve het
      verband tussen oorzaak en gevolg bekend. Alleen dan zijn de beginselen van
      toepassing. Het voorzorgsbeginsel heeft betrekking op de situatie waarbij
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>          (toekomstige) milieuaantasting, gegeven de stand der wetenschap, juist niet
          onomstotelijk kan worden vastgesteld, er zijn alleen indicaties zijn over het
          verband tussen oorzaak en gevolg (Drupsteen 2000: 216).
          Het eg-Verdrag definieert dit beginsel niet. Met name de Europese Commissie
          (2000) heeft een algemeen aanvaard kernelement goed weergegeven, te weten de
          plicht tot een afweging vooraf:
  “Indien ten gevolge van toetsbare kennis een redelijk vermoeden bestaat dat een bepaalde hande-
  ling een ongewenst gevolg heeft voor mens of milieu, maar het causale verband tussen handeling
  en gevolg niet met volledige zekerheid kan worden aangetoond, dan is degene die over het toela-
  ten of verrichten van de handeling beslist, verplicht een controleerbare afweging te maken of het
  risico al dan niet genomen kan worden of het gevolg zal intreden.”
          Het tweede element, de gewenste richting van de afweging, is hiermee nog niet
          gegeven. Uit (inter)nationale jurisprudentie blijkt dat hier andere beginselen van
          redelijkheid, evenredigheid en zorgvuldigheid gelden en dat soms is vereist dat
          verbiedende maatregelen worden genomen (Lambers 2000). Zo komt in ieder
          geval naar voren dat het beginsel wel een handreiking biedt voor de vraag hoe om
          te gaan met wetenschappelijke onzekerheid, maar bepaald niet meer. Onduidelijk
          is wanneer het beginsel precies van toepassing is en derhalve de plicht ontstaat
          om het risico vooraf te onderzoeken en af te wegen. Moet er bijvoorbeeld sprake
          zijn van een redelijk vermoeden van ernstige milieugevolgen? Daarenboven is
          evenmin de richting van de afweging vooraf gegeven.
2.3.6     conclusies
          Deze periode laat verschillende nieuwe ontwikkelingen zien die in hun onder-
          linge relatie wellicht onvoldoende erkende spanningen oproepen.
          De perceptie van problemen
          Uit de relatie tussen het rapport Zorgen voor morgen van het rivm en het
          beleidsplan nmp i wordt duidelijk hoezeer de wetenschappelijke modellen waar-
          binnen de problemen door het rivm worden beschreven, in het beleidsplan
          zonder meer worden overgenomen en ook gaan fungeren als beleidsmodellen.
          Hierbij zij bedacht dat het rivm uitgaat van een hoog wetenschappelijk aspiratie-
          niveau en met name de milieugebruiksruimte ook wetenschappelijk bepaalbaar
          acht. Bovendien is van belang dat gezien de wettelijke regeling van het rivm dit
          instituut alleen op enkele professionele onderdelen echt autonoom is en als over-
          heidsdienst fungeert in opdracht van de minister. Een oneigenlijke vermenging
          van wetenschappelijke en beleidsmodellen is dan een reëel risico.
          De opkomst van het voorzorgsbeginsel in de bestuurlijke en juridische praktijk
          laat een andere spanning zien. Dit beginsel voorziet juist in de behoefte aan een
          beleidsmatige handreiking in de situatie waar de wetenschap geen onomstote-
          lijke relaties tussen oorzaak en gevolg kan aantonen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>      Beleidsinhoudelijke verschuivingen
      De belangrijkste ontwikkeling is in deze periode de versterking van het facetka-
      rakter van het milieubeleid. Het beginsel van duurzame ontwikkeling wordt een
      algemeen uitgangspunt voor het gehele, ook economische beleid. Het duidelijkst
      is deze ontwikkeling op eu-niveau waarneembaar, waar enkele milieudesiderata
      sinds het Verdrag van Amsterdam onderdeel zijn van de algemene beginselartike-
      len van het Europese Verdrag.
      Ook hier zijn er spanningen, die naar voren komen in het nmp i. Op operationeel
      niveau vindt er nog geen scherpe afweging plaats tussen desiderata ten gunste
      van het milieu en wenselijkheden vanuit andere sectoren, met name het econo-
      mische beleid. De gestelde doelen en normen worden afgeleid van wat primair uit
      milieuoogpunt wenselijk is. Juist duurzame ontwikkeling als één pijler van rege-
      ringsbeleid zou idealiter tot deze bredere afweging moeten leiden. In die zin blijft
      toch nog in hoge mate sprake van milieubeleid als sectorbeleid.
      Procedurele ontwikkelingen
      De belangrijkste nieuwe ontwikkelingen zijn de systeemrationele, wetenschap-
      pelijke aanpak, het participatiebeginsel en de inhoudelijke rechtsbeginselen van
      milieubeleid. De eerste ontwikkeling betreft de beleidsvorming: wetenschappe-        39
      lijke beleidsvoorbereiding die doorwerkt in de overheidsplanning en -program-
      mering. De tweede ontwikkeling heeft betrekking op de beleidsuitvoering, die
      geschiedt in samenwerking met de maatschappelijke actoren, vooral in de vorm
      van convenanten. Tussen beide ontwikkelingen bestaan uiteraard spanningen.
      Het is één zaak om systeemrationeel van thema naar doelen en normen te redene-
      ren, maar de toedeling van uitvoerende taken aan maatschappelijke doelgroepen
      is een zaak van onderhandelen en wordt bepaald door een geheel andere rationali-
      teit, zoals de machts- en belangenconstellatie.
      Bovendien roept de uitbreiding van het instrumentarium vragen op. Zij gaat niet
      gepaard met de beleidsmatige ontwikkeling van een goed selectiekader dat duide-
      lijk maakt welk type interventie bij welk type probleem past.
      Al met al kan deze periode worden gekenschetst als een belangrijke, nieuwe fase
      in een leer- en zoekproces, waarbij verschillende in gang gezette ontwikkelingen
      niet alleen oplossingen bieden, maar zeker in hun onderlinge relatie ook vragen
      oproepen.
2.4   de periode vanaf 1998
2.4.1 de a ard van de milieuproblemen
      Het nmp iii geeft een indicatie van de aard van de overgebleven hardnekkige
      problemen die nog steeds in onvoldoende mate zijn opgelost. Het beleidsplan
      noemt de volgende bepalende factoren (nmp iii 1998: 29):
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>      1 De uitvoering geeft problemen, gezien vooraf onvoorziene financiële en
         bestuurlijke kosten en juridische complicaties; een voorbeeld is het bodemsa-
         neringsbeleid.
      2 Het instrument van het convenant is slecht toepasbaar, gezien de moeilijke
         benaderbaarheid van de desbetreffende doelgroepen. Dat heeft ten eerste te
         maken met de afwezigheid van een sterke, eenvormige organisatie, zoals in
         (delen van) het midden- en kleinbedrijf. Ten tweede bemoeilijkt de diffuse
         veelvoud van bronnen van vervuiling, zoals bij geluidshinder, het bereiken van
         de doelgroepen. In beide gevallen zijn moeilijk afspraken te maken met de
         veroorzakers van de vervuiling.
      3 De milieuproblemen kenmerken zich door een grote afstand van de bevolking,
         hetzij ruimtelijk, hetzij in de tijdsdimensie. In de ruimtelijke sfeer denke men
         aan problemen op bovennationaal niveau: alleen op dat niveau kunnen oplos-
         singen worden gevonden. In de sfeer van tijdsduur kan worden gedacht aan een
         probleem als de vermindering van biodiversiteit: de nadelen zullen pas op zeer
         lange termijn zichtbaar worden.
      4 De oplossing van de milieuproblemen vraagt om een structurele doorbreking
         van de bestaande productie- en consumptiepatronen.
      Als relatief nieuw probleem signaleert het beleidsplan dat de in de jaren negentig
      geïntensiveerde economische ontwikkelingen en de bevolkingsgroei het gevaar
      oproepen dat de behaalde milieuwinst wordt ingehaald door volumegroei, zoals
      toenemende mobiliteit, energieverbruik en ruimtebeslag. De nu enigszins gereali-
      seerde ontkoppeling tussen milieuvervuiling en economische groei is geen
      verworvenheid, maar zal in de toekomst steeds opnieuw bevochten moeten
      worden, aldus dit nmp. Vanuit deze visie worden in dit nmp de gedrags- en institu-
      tionele elementen in de perceptie van de milieuproblematiek versterkt. De gedrags-
      component is vooral aan de orde bij de vraag van de effectiviteit van faciliterende,
      stimulerende instrumenten, waar convenanten weinig functioneel zijn.
2.4.2 ont wikkelingen in het nationale beleid
      In het nmp iii is in hoge mate sprake van voortzetting van het in nmp i en ii
      uitgezette beleid, zowel op doel- als op instrumenteel niveau. Te noemen zijn de
      verbetering van de kwaliteit en de naleving van wetgeving en het beleid inzake
      convenanten.
      Voor het lokale en regionale niveau voorziet dit nmp dat het beleid een nieuwe
      fase ingaat. De nadruk komt te liggen op het beheer van het inmiddels schoonge-
      maakte milieu. Alleen een beperkt aantal beleidsterreinen, zoals geluidshinder,
      bodemsanering en verdroging, zal nog lange tijd in de saneringsfase blijven. Dit
      lokaal en regionaal beheer vergt, aldus dit document, meer differentiatie en flexi-
      biliteit in het beleid en een sterkere samenhang met het algemene ruimtelijke
      beleid. Om de betrokkenheid van de burger te vergroten, moet het milieubeleid
      op dit onderdeel worden ingebed in een algemeen beleid voor de kwaliteit van de
      fysieke leefomgeving. Lagere overheden krijgen daartoe meer bevoegdheden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>      Met het oog op de moeilijk bereikbare doelgroepen pleit het rapport voor een
      intensiever gebruik van financieel-economische instrumenten. Dit geldt ook
      voor de initiërende milieustrategie op internationaal niveau.
2.4.3 kennisaspecten
      In deze periode verschuift de aandacht van de wetenschappelijke onderbouwing
      van het eigen overheidsbeleid en de beleidsuitvoering naar verbreding en verdie-
      ping van de kennisontwikkeling uit een oogpunt van duurzame ontwikkeling.
      Meer dan vroeger wordt in dit nmp een relatie gelegd met het algemene weten-
      schaps- en technologiebeleid. De verbreding krijgt gestalte in de intensivering
      van het sociaal-cultureel onderzoek naar de maatschappelijke facetten van de
      milieuzorg. De verdieping betreft de accentverlegging naar fundamenteel onder-
      zoek, dat wil zeggen de ontwikkeling van nieuwe wetenschappelijke concepten
      die op termijn tot structurele technologische doorbraken moeten leiden in
      termen van herontwerp, functie- en systeeminnovatie.
      Deze verschuiving in aandacht maakt, aldus het nmp iii, een aantal klassieke
      vragen weer actueel: de wenselijke ‘incentives’ die dit onderzoek bevorderen, de
      rol van de overheid als behartiger van het publiek belang, de tijdshorizon van dit 41
      soort onderzoek, en de internationale samenwerking en taakverdeling.
2.4.4 ont wikkelingen op europees niveau
      Deze periode staat vooral in het teken van een verdere uitwerking van de princi-
      piële herziening van de plaats van het milieubeleid in het Verdrag van Amster-
      dam. Zo besluit de Europese Raad in 1998 dat de Europese Commissie bij belang-
      rijke beleidsvoorstellen een beoordeling van het milieueffect moet toevoegen.
      Het proces van nadere regelgeving wordt geïntensiveerd, vooral in de vorm van
      kaderrichtlijnen. In 1999 concludeert de vrom-raad dat 70 tot 80 procent van de
      Nederlandse regelgeving direct of indirect door de eu wordt bepaald.
      Bovendien worden op Europees niveau steeds meer andere instrumenten inge-
      zet, zoals convenanten en heffingen. Speciale vermelding verdient de in 1999 in
      werking getreden ippc-Richtlijn 96/61 (Integration, Pollution, Prevention and
      Control), die een integrale aanpak beoogt van de milieuverontreiniging van grote
      bedrijven. Zowel in Nederland als in andere Europese landen vraagt de uitvoe-
      ring van deze richtlijn om aanpassingen in de nationale wetgeving. Nog een
      ander aspect van de regeling maakt duidelijk hoezeer deze regeling ingrijpt in het
      nationale beleid. Het in vele landen geldende beginsel van een zo hoog mogelijke
      milieubescherming krijgt in deze regeling een veel specifiekere uitwerking in het
      beginsel van bescherming overeenkomstig het principe van de best aanwezige
      technieken (het zgn. bat-principe). Beide beginselen zijn daarom zo belangrijk
      omdat zij bij het stellen van regels en vergunningsvoorwaarden de afweging
      bepalen wat uit het oogpunt van milieu wenselijk en wat bedrijfseconomisch
      haalbaar is. De Europese regeling gaat er uitdrukkelijk van uit dat het gaat om de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>      best aanwezige technieken op Europees niveau. De Europese Commissie krijgt de
      plicht om het bat-principe in zogeheten reference documents uit te werken,
      teneinde de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten over de best aanwe-
      zige technieken te bevorderen. Deze ontwikkeling leidt niet alleen tot Europese
      harmonisatie van nationale regelgeving, bestuur en rechtspraak, maar ook tot de
      ontwikkeling van gemeenschappelijke Europese kennis- en informatiestromen.
      Verder is in dit verband het Verdrag van Aarhus van 1998 van belang. Dit verdrag
      is ondertekend door de eu en door 35 Europese en Aziatische nationale overhe-
      den. Het verdrag betreft de toegang tot informatie, de inspraak en de toegang tot
      de rechter in milieuzaken. Nederland voldoet grotendeels aan de verdragsver-
      plichtingen. Het punt is dat nu ook in binnenlandse aangelegenheden de wijze
      van besluitvorming in hoge mate aan de nationale beleidsautonomie is onttrok-
      ken. Eind 2000 kan worden geconcludeerd dat Europees beleid en recht, met
      name via gerechtelijke uitspraken, ook de facto een centrale rol spelen in de
      milieubescherming en sterk ingrijpen in de machts- en belangenstrijd op natio-
      naal niveau. De voorbeelden zijn legio: de Nitraatrichtlijn, de natuurbescher-
      ming, het bestrijdingsmiddelenbeleid en het beleid inzake waterverontreiniging.
2.4.5 conclusies
      Wat de aard van de problemen betreft, laat met name het nmp iii meer dan voor-
      heen een scheiding zien tussen enerzijds lokale en regionale problemen, die van
      een saneringsfase overgaan in een beheersfase, en anderzijds de overgebleven
      hardnekkige en nieuwe problemen. Nog sterker dan in nmp i en ii krijgt het
      milieubeleid een facetkarakter en wordt de relatie tussen economische groei en
      milieuverbetering sterker benadrukt. Het gaat in deze visie minder eenzijdig om
      de eigen eisen die het milieu aan de economie stelt, maar meer om het steeds
      opnieuw vinden van slimme wegen om economische groei en milieuverbetering
      te doen samengaan.
      Bestuurlijk wordt een al eerder in gang gezette beweging vooral in deze periode
      manifester, te weten de differentiatie van schaalniveaus. Voor de problemen die
      in de beheersfase komen, krijgen lagere overheden een zwaardere taak. In wat
      traditioneel ‘binnenlands’ beleid heet, wordt de eu een steeds meer cruciale
      factor. De eu drukt zowel een stempel op de inhoud als op de vorm van het voor-
      heen nationale milieubeleid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>2.5   toekomstperspectief
2.5.1 internationale beleidsper spectieven
      Beleidsinitiatieven vanuit de Organisatie voor Economische Samenwerking
      en Ontwikkeling (oe so)
      In mei 2001 stellen de milieuministers van de oeso een strategie voor het milieu-
      beleid vast voor de periode tot 2010, die resulteert in afgesproken doel- en taak-
      stellingen voor de oeso en de afzonderlijke staten. Een drietal typen problemen
      wordt onderkend:
      1 de min of meer opgeloste problemen, met name klassieke vormen van indus-
         triële vervuiling, zoals lucht- en waterverontreiniging;
      2 potentiële problemen die zijn omgeven met veel onzekerheid, zoals gevaarlijke
         stoffen, de milieu-implicaties van de biotechnologie en de sterke volumegroei
         in mobiliteit en energieverbruik;
      3 hardnekkige, urgente problemen zoals het broeikaseffect en de afnemende
         biodiversiteit.
      Het eerste type problemen zet het licht op groen, het tweede type op oranje en
      het derde op rood.
                                                                                         43
      In de remediesfeer ontwikkelt men vervolgens een viertal criteria voor ecologi-
      sche duurzaamheid:
      1 behoud van het regeneratievermogen van vernieuwbare hulpbronnen;
      2 de noodzaak om niet-vernieuwbare hulpbronnen te vervangen door die welke
         zich wel voor regeneratie lenen;
      3 het tegengaan van gevaarlijke stoffen die de verwerkingscapaciteit van ecosys-
         temen te boven gaan;
      4 het vermijden van onomkeerbare, voor het milieu negatieve processen.
      Er volgen vijf doelen die worden uitgewerkt in taakstellingen voor de oeso en de
      lidstaten:
      1 Efficiënt beheer van natuurlijke hulpbronnen. Dit wordt uitgewerkt voor de
         prioritaire aandachtsgebieden: klimaat, drinkwater en biodiversiteit.
      2 Ontkoppeling van milieuverlies en economische groei. In het bijzonder moet
         men voorkomen dat de behaalde milieuwinst wordt tenietgedaan door een
         volumegroei van consumptie en productie. Prioritaire aandachtsgebieden zijn
         landbouw, transport, energie, visserij, bosbouw en toerisme.
      3 Verbetering van de informatiesystemen ten behoeve van het beleid. Dit bete-
         kent:
         a betere indicatoren en monitoring-systemen voor de uitvoering;
         b de gewenste doorwerking van milieueffecten in economische kosten- en
            batenanalyses en rekeningen;
         c op de toekomst gerichte kennisontwikkeling;
         d het verspreiden van deze kennis en informatie tussen landen. Vooral op dit
            laatste punt heeft de oeso een belangrijke ondersteunende taak. Lidstaten
            hebben een belangrijke functie bij het openbaar maken van deze kennis,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>     opdat de burger zich een zo goed mogelijk beeld kan vormen van de milieu-
     situaties en noodzakelijk beleid.
4 Versterking van de relatie tussen milieu- en sociaal beleid op punten als
   gezondheid en veiligheid, verstedelijking, milieuaspecten van sociale recht-
   vaardigheid en participatie. In de driehoek tussen economische, sociale en
   milieuontwikkeling is juist de relatie tussen deze twee laatste aspecten in het
   beleid verwaarloosd. Bij de uitwerking krijgen vooral toegankelijke informatie,
   brede maatschappelijke deelname in de besluitvorming en de toegang tot de
   rechter grote aandacht.
5 Versterking van het milieubeleid op wereldniveau, in het bijzonder door:
   a het ondersteunen van landen in ontwikkeling met een beperkte institutio-
     nele capaciteit op milieugebied;
   b het versterken van de milieudimensies in economische organisaties als de
     Wereldhandelsorganisatie (wto);
   c het verder ontwikkelen van (niet-bindende) richtlijnen voor multinationale
     bedrijven.
Beleidsinitiatieven vanuit de eu
In juni 2001 heeft de Europese Raad een voorstel van de Europese Commissie
aangenomen om te komen tot een Europese strategie voor duurzame ontwikke-
ling. Over de aard van de milieuproblemen meldt het besluit weinig nieuws: het
benadrukt het mondiale en langetermijnkarakter van de problemen, waarbij
Europa een wereldwijde voortrekkersrol moet vervullen. Nieuw is vooral het
beleidsperspectief, waarvoor de juridische basis in het Verdrag van Amsterdam is
gelegd, welk verdrag duurzame ontwikkeling tot een van de kerntaken van de eu
maakt. Duurzaamheid wordt breed opgevat, waarbij de eisen van sociale, econo-
mische en ecologische duurzaamheid elkaar conditioneren. Het gaat om een
aanhoudende economische groei die maatschappelijke vooruitgang bevordert en
milieuvriendelijk is, om een sociaal beleid dat de economische prestaties onder-
steunt en om een milieubeleid dat kosteneffectief is.
Grote nadruk krijgt een tweede ‘Amsterdams’ beginsel, te weten het principe van
de externe integratie van milieubeleid. Milieubeleid is algemeen facetbeleid dat
met name moet doorwerken in het sectorbeleid voor landbouw, visserij en
vervoer. Dit vraagt om een meer integraal beleid, met als belangrijke elementen
een goede wetenschappelijke onderbouwing en een vroegtijdige dialoog met
betrokkenen, met name consumenten. Algemeen facetbeleid voor het milieu
moet een positie krijgen die gelijkwaardig is aan die van het sociaal en econo-
misch beleid.
Als ecologische hoofdprioriteiten worden genoemd:
1 De bestrijding van klimaatveranderingen en de bevordering van het gebruik
   van schone energie. Dit kan worden bereikt door middel van de naleving van
   het Kyoto-Verdrag, de afschaffing van subsidies op fossiele brandstoffen, een
   nieuw systeem van energieheffingen en verhandelbare co2-vergunningen.
2 De vermindering van volksgezondheidsrisico’s. Dit wordt onder andere uitge-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>         werkt in de verbetering van de voedselveiligheid en -kwaliteit, de beperking
         van de effecten van gevaarlijke stoffen, een herziening van het landbouwbeleid,
         met meer nadruk op de kwaliteit van productiemethoden en op output en
         betere voorlichting en bewustwording van de consument.
      3 Een verantwoordelijk beheer van natuurlijke hulpbronnen. Belangrijke terrei-
         nen zijn ook hier het landbouw- en visserijbeleid, alsmede het geïntegreerd
         productbeleid, ter vermindering van afval, en de invoering van regels voor
         milieuaansprakelijkheid.
      4 Een verbetering van het vervoerssysteem en het bodemgebruik. Men denkt aan
         vervoersheffingen die leiden tot ook ecologisch verantwoorde prijzen, en
         investeringen in openbaar vervoer.
2.5.2 beleidsper spectieven op nationaal niveau
      In 2000 publiceert het rivm de Nationale milieuverkenning 2000-2030 (rivm
      2000). Dit rapport is de wettelijk verplichte wetenschappelijke bouwsteen voor
      het nmp iv. Op veel punten maakt het nmp overigens een eigen analyse. Het
      nmp iv is, aldus de regering, niet een normaal beleidsplan dat het nmp iii
      vervangt (nmp iv 2001: 6). Tenzij uitdrukkelijk anders is aangegeven, blijft dit
      laatste nmp onverkort van kracht. Het nmp iv wil vooral iets extra’s bieden: een   45
      agenderende visie voor de zeer lange termijn, tot 2030, en een accentuering van
      de wereldwijde dimensie van de huidige milieuproblemen. De nota over wetge-
      ving Met recht verantwoordelijk (2001) werkt de juridische aspecten uit en betreft
      vooral de korte en middellange termijn. De nota is weliswaar een discussiestuk,
      maar gelet op de parlementaire instemming op hoofdlijnen biedt het stuk een
      zeker beleidskader.
      De aard van de problemen
      De prealabele vraag: hoe met onzekerheden om te gaan? In zijn perceptie van de
      aard van de problemen geeft het rivm veel systematischer dan voorheen
      aandacht aan de factor onzekerheid. Zij wordt onderscheiden in twee typen: ten
      eerste variabiliteit, die haar bronnen heeft in de onvoorspelbaarheid van de
      natuur, menselijke, culturele, maatschappelijke en technologische ontwikkelin-
      gen; ten tweede gebrek aan kennis, die wordt bepaald door conflicterende infor-
      matie, onwetendheid en geringe mate van bepaaldheid en die mede wordt
      veroorzaakt door een gebrek aan betrouwbaarheid, ten gevolge van onnauwkeu-
      rige data, gebrek aan metingen en praktische onuitvoerbaarheid.
      In een document Uncertainty and rivm environmental outlooks (rivm 2001a) is dit
      thema nader geproblematiseerd. Hier komt naar voren dat binnen het rivm sprake
      is van een eerste fase van een bewustwordings- en leerproces, waarin het probleem
      wordt onderkend, en op onderdelen in het rapport er ook rekening mee wordt
      gehouden. Deskundigen van het rivm maken duidelijk dat het niet alleen een leer-
      en omschakelingsproces van het onderzoeksinstituut zelf betreft; de maatschappe-
      lijke en beleidsomgeving hebben nog sterk positivistische verwachtingen van de
      wetenschap: wetenschap moet zoveel mogelijk onzekerheid reduceren.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>Typologie van problemen
Waar het rivm het hoofdonderscheid formuleert in termen van opgeloste en
niet-opgeloste, hardnekkige problemen, maakt het nmp een primaire scheiding
tussen binnen het bestaande beleid al of niet beheersbare problemen.
Als beheersbare problemen worden in het nmp iv met name genoemd: verontrei-
niging van oppervlaktewater, lucht en bodem, behandeling van bepaalde afval-
stoffen, bestrijdingsmiddelen, geluidshinder, kernenergie en ioniserende stra-
ling, en de uitstoot van een deel van de meest gevaarlijke, prioritaire stoffen.
Onder beheersbare problemen vallen ook die welke nog niet de omslag hebben
gemaakt van sanering naar preventie en beheer maar waar de sanering een kwes-
tie van tijd is, zoals de bodembescherming. Beheersbaarheid hoeft evenmin uit te
sluiten dat we nog jaren de naijleffecten van milieuverontreiniging uit het verle-
den zullen ondervinden, zoals bij de overbemesting.
Het zal steeds een opgave zijn om te verhinderen dat de milieuwinst teniet wordt
gedaan door volumegroei, maar bij dit type problemen lijkt dit gezien recente
ervaringen mogelijk. In ieder geval staan vragen van beleidsuitvoering hier
centraal.
Hardnekkige problemen die toekomstgerichte beleidsontwikkeling vragen
volgens het nmp iv
Het nmp iv noemt een zevental grote milieuproblemen voor de toekomst:
1 biodiversiteit,
2 klimaatverandering,
3 overexploitatie van natuurlijke bronnen enerzijds; en
4 bedreigingen van de gezondheid,
5 van de externe veiligheid,
6 aantasting van de leefomgeving, en
7 mogelijk onbeheersbare risico’s anderzijds.
Dit laatste probleem wordt als volgt verduidelijkt. De geschiedenis leert dat
oplossingen voor vandaag de problemen van morgen kunnen zijn en dat de nega-
tieve bijeffecten in de vorm van nieuwe risico’s zich pas later manifesteren. De
geglobaliseerde wereld geeft echter een geheel nieuwe context, waardoor natio-
nale overheden minder greep hebben op mogelijke risico’s van nieuwe technolo-
gieën als robots, nanotechnologie en genetica. Dit kan ertoe leiden dat de milieu-
vervuiling van de 21ste eeuw vooral een biologische vervuiling zal zijn, bepaald
door ongewenste, maar zich snel verplaatsende en zich aanpassende virussen,
bacteriën, insecten en ontsnapte nanorobots. Juist dit soort gevaren is slechter te
bestrijden dan klassieke vormen van milieuvervuiling als zware metalen.
Het verschil tussen de eerste drie en de vier overige problemen ligt in het nmp
vooral in de aard van de noodzakelijke remedie. Bij de eerste problemen kan niet
met beleidsvernieuwing op zich worden volstaan; een meer fundamentele
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>aanpak is nodig, het zogenoemde ‘transitiemanagement’.
Voor deze zeven problemen worden enige barrières genoemd die een oplossing in
de weg staan:
1 structureel: de ongelijke welvaartsverdeling in de wereld en de grote onzeker-
   heden bij systeeminnovaties;
2 instrumenteel: het denken op korte termijn; tekorten in het instrumentarium;
   het feit dat probleemveroorzakers niet de oplossers zijn; gebrek aan voorzorg;
3 institutioneel: gebrek aan afstemming tussen sectoren en tussen bestuursla-
   gen, nationaal en internationaal.
De ser (2001: 21) noemt in dit verband als lacune de taaiheid van consumptie-
patronen. De vrom-raad wijst op de (on)voldoende wil om beleidsmatig op
uitvoeringsniveau in duurzame ontwikkeling te investeren; ook deze raad vraagt
meer aandacht voor de sociale koppeling tussen milieubeleid en de maatschappe-
lijke praktijk (vrom-raad 2001b: 21).
Beoogd beleid en bestuur
Algemeen ambitieniveau, beginselen en beleidsaanpak                               47
Het nmp geeft de volgende omschrijving van de beleidsambitie: een bijdrage
leveren aan een gezond en veilig leven, in een aantrekkelijke leefomgeving, te
midden van een vitale natuur, zonder de mondiale diversiteit aan te tasten dan
wel natuurlijke hulpbronnen uit te putten, hier en nu, elders en later. Leidende
beginselen dienen hier te zijn: duurzaamheid in ecologische, sociale en economi-
sche zin, het preventie- en voorzorgsbeginsel. Daarnaast blijven de beginselen
van oudere datum, zoals bestrijding aan de bron, de vervuiler betaalt, het alara-
beginsel en externe integratie onverkort gelden. Deze inhoudelijke beginselen
vragen een codificatie in ook de Nederlandse wetgeving. Zij worden in dit nmp
gepresenteerd als een antwoord op de geconstateerde barrières (nmp iv 2001: 65).
De gewenste beleidsaanpak kenmerkt zich door:
1 een integrale afweging van ecologische, sociale en economische kosten en
   baten op korte en lange termijn;
2 een gedifferentieerde en beredeneerde keuze van de juiste bestuurlijke schaal,
   hetzij nationaal, hetzij boven- of subnationaal;
3 een goede doorvertaling van het ambitieniveau in achtereenvolgens richtingge-
   vende doelen, afrekenbare doelen en ten slotte concrete taakstellingen voor de
   maatschappelijke actoren;
4 internalisering van de milieuschaarste en -kosten (nmp iv 2001: 19).
Bestuurlijke uitwerking
Er is behoefte aan een krachtige overheid die meerdere functies vervult: schake-
len (partijen bij elkaar brengen), stimuleren, het scheppen van de juiste omstan-
digheden en sturing en handhaving. Waar het gaat om bedreigingen, die onom-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>keerbare gevolgen kunnen hebben voor mens en milieu, is een strakke overheids-
regulering nodig.
In de instrumentele sfeer zijn er enkele duidelijke verschuivingen:
1 een positieve herwaardering van het verticale instrument van algemene ge- en
  verbodsbepalingen, in het bijzonder waar het gaat om veiligheids- en gezond-
  heidsbelangen (nmp iv 2001: 72);
2 een voorgenomen kritische evaluatie van de effectiviteit van convenanten;
3 uitbreiding van het arsenaal van marktconforme instrumenten met een
  systeem van verhandelbare emissies.
Transitiemanagement
Als specifieke beleidsaanpak voor de drie grootste problemen pleit het nmp voor
transitiemanagement. Transitiemanagement houdt in dat technologische, econo-
mische, sociaal-culturele en institutionele veranderingen tot stand moeten
komen en vervolgens op elkaar moeten inwerken en elkaar moeten versterken
(nmp iv 2001: 74-75). Het is een zaak van de gehele samenleving, al heeft de over-
heid wel een voortrekkers- en regierol. Het model vraagt een op het proces
gerichte sturing, waarin onzekerheid, complexiteit en samenhang kernbegrippen
zijn.
De ser en de vrom-raad zijn beide positief over het idee, maar hebben over de
uitwerking nog vele vragen. Met het doelgericht aansturen van een transitie met
een zo algemeen doel als duurzaamheid is nog weinig ervaring opgedaan. Eerdere
transities in de vorige eeuw, zoals de aanleg van een drinkwaternet, hadden een
concreet doel en konden wel binnen de nationale context worden gerealiseerd.
Die gunstige randvoorwaarden ontbreken. Het zal een zware opgave zijn om de
essentiële elementen van de beoogde transitie tegelijkertijd te verwezenlijken.
De volgende wezenlijke elementen worden in dit verband genoemd:
1 fundamentele, ook institutionele vernieuwing;
2 vasthouden aan het doel op langere termijn;
3 samenwerking met andere overheden en maatschappelijke actoren.
Verder zijn er, ook internationaal gezien, grote kennislacunes in het beleid (ser
2001: 26 e.v.).
Parlementair beraad
De beraadslagingen in het parlement over de nota Met recht verantwoordelijk
(2001) leidt tot consensus op een aantal belangrijke punten, zoals het internatio-
nale recht als uitgangspunt voor Nederlands recht, de eigen unieke verantwoor-
delijkheid van de overheid met betrekking tot het algemeen milieubelang (de
eigen afweging die de overheid moet maken tussen risico en maatschappelijk
nut), de codificatie van inhoudelijke rechtsbeginselen, en de eis van hanteerbare
en handhaafbare wetgeving. Binnen dit kader moeten globalisering, vereenvou-
diging van overheidsregels en zelfregulering hun beslag krijgen. Concrete uitwer-
kingen zijn de vergunning op hoofdlijnen en een zekere voorkeur voor doelvoor-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>schriften. Eisen van goede wetgeving kunnen soms op middelen gerichte voor-
schriften wenselijk maken, zo kwam algemeen naar voren.
Meer ambivalent is de ontvangst van het nmp iv: enerzijds heeft de Tweede
Kamer waardering voor het in de laatste jaren wat verwaarloosde visionaire
element, anderzijds is er veel kritiek op de te geringe bestuurlijke en vooral finan-
ciële uitwerking. Ook de voorgestelde herschikking in de relatie tussen verticale
en horizontale instrumenten, zoals convenanten, wordt vooral door de vvd en
het cda gezien als een stap terug op de succesvolle Nederlandse weg van partici-
patie en interactieve beleidsvorming. Het beraad spitst zich sterk toe op de
‘minder grote’ milieuproblemen, zoals de bedreiging van de gezondheid, de
veiligheid en de aantasting van de leefomgeving. Eerder had de vrom-raad voor
deze ontwikkeling gewaarschuwd (vrom-raad 2001).
De kennisorganisatie, met name het rivm
In mei 2001 heeft de regering een voorstel ingediend voor een op onderdelen
ingrijpende reorganisatie van het rivm, dat inmiddels door het parlement is geac-
cordeerd. De regering ziet geen aanleiding om de activiteiten van het rivm te
‘vermarkten’, door middel van een stelsel van concessies en aanbestedingen.
Tegen deze vorm van concurrentie om de markt verzet zich haar inziens een             49
aantal overwegingen:
1 het beleidsnabije, beleidsondersteunende karakter van de activiteiten, vooral de
  planbureaufunctie;
2 het gegeven dat het rivm alleen voor de overheid werkt en zeker de planbu-
  reaufunctie een wettelijke overheidstaak is;
3 het feit dat de kwaliteit van het onderzoek vaak niet zodanig is te specificeren
  dat een betere uitvoering getoetst en contractueel kan worden gegarandeerd.
De beleidsnabijheid vergt voor het rivm de juridische status van agentschap,
waarbij de ministeriële verantwoordelijkheid intact blijft; in wetgeving (zie
subpar. 2.3.4) en protocollen is de onafhankelijkheid van het instituut al
voldoende gegarandeerd. Om deze laatste reden wordt de status van een zbo
afgewezen. Wel vraagt de ministeriële aansturing om herziening. Deze herzie-
ning heeft de volgende componenten:
a Er moet sprake zijn van een duidelijke procedurele en structurele scheiding
  tussen twee naar hun aard verschillende rollen van de aansturende overheid
  ten opzichte van het instituut, te weten die van eigenaar en inhoudelijke
  opdrachtgever. Bij de rol van eigenaar gaat het om de overheidsverantwoorde-
  lijkheid voor de existentie, missie en algemene strategie van het rivm. Deze rol
  kan in strijd komen met de opdrachtgevende rol, de inhoudelijke aansturing.
  De overheid wil als eigenaar de continuïteit van het instituut vooropstellen, als
  opdrachtgever wil zij eerder een maximaal resultaat bereiken tegen zo min
  mogelijk kosten.
b De opdrachtrelatie moet een meer resultaatgericht karakter krijgen. Hiertoe
  moeten bij de inhoudelijke aansturing langjarige afspraken op een meer
  abstract niveau over taakvervulling en financiering het kader bieden voor jaar-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>        lijkse, meer operationele afspraken over de kwaliteit, tijdigheid, kosten en
        verantwoording van individuele projecten. Bovendien moet de opdrachtgever
        zijn kennisvragen beter expliciteren. De inhoud van de afspraken moet niet
        zozeer verschillen naar ministerie als naar de aard van de opgedragen activitei-
        ten: wettelijke taken als planbureaufuncties, die het rivm meer autonoom
        uitvoert, meer permanente en meer incidentele opdrachten.
2.5.3 conclusies
      Bij de perceptie van de aard van de problemen valt allereerst op dat het milieube-
      leid in zekere zin terug bij af is: volksgezondheidsaspecten worden weer expliciet
      onder het milieubeleid begrepen. Hetzelfde geldt voor veiligheid. Dit heeft uiter-
      aard mede te maken met de recente maatschappelijke commotie op dit terrein.
      Dit maakt weer eens duidelijk hoezeer de perceptie en categorisering van proble-
      men geen zaak zijn van objectieve vaststelling, maar dat zij sterk contextueel en
      beleidsmatig zijn bepaald. Relevant is verder dat de oeso oog heeft voor een
      aparte categorie problemen, welke met veel onzekerheden zijn omgeven, en dat
      ook het rivm deze problematiek onderkent, maar dat het nmp iv bij de niet-
      opgeloste problemen de onzekerheden vooral beperkt tot de remedie.
      Beleidsmatig zijn uiteraard de drie beleidsperspectieven van de oeso, de eu en
      Nederland maar in beperkte mate vergelijkbaar. Zij verschillen sterk van karakter.
      Het nmp iv heeft duidelijk de hoogste ambitie, als visionair stuk voor de langere
      termijn. Op eu-niveau krijgt nu ook het facet-karakter van milieubeleid duidelijk
      gestalte.
      Bestuurlijk zijn op nationaal niveau vooral de keuze voor een relatief nieuw
      beleidsmodel en een positieve herwaardering van het verticale instrument
      markant.
      Op kennisterrein wordt het beleidsondersteunend karakter van het rivm jegens
      de overheid verduidelijkt en versterkt.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>2.6   algemene conclusies: vragen en aandachtspunten
      voor de toekomst
2.6.1 de a ard van de problemen
      Beheersbare problemen
      In alle recente beleidsstukken wordt de categorie van beheersbare problemen
      uitdrukkelijk onderkend. De beleidsopgave is duidelijk: de bereikte milieuwinst
      vasthouden en versterken. De beleidsvragen betreffen vooral de middelen: hoe te
      komen tot een meer doelmatig en doeltreffend beheer?
      Een van de toekomstvragen hierbij betreft de rol van informatie- en communica-
      tietechnologie (ict). ict kan leiden tot efficiency-winst; het beginsel van de
      vervuiler betaalt en de daarop gebaseerde heffingen kunnen gerichter worden
      ingezet. Het toezicht op de naleving kan door een meer gedetailleerde en realisti-
      sche monitoring worden verbeterd en informatieve instrumenten, zoals effec-
      trapportage, verslaglegging en etikettering kunnen aan waarde winnen. Daar-
      naast kan ict in de vorm van deterritorialisering ook het tekort in de handhaving
      versterken.
                                                                                          51
      Overige problemen
      Waar in de nationale documenten de hardnekkige en nieuwe problemen onder
      een categorie worden geplaatst, maakt het oeso-document een nadere tweede-
      ling: het onderscheidt potentiële problemen die zijn omgeven met veel onzeker-
      heid, zoals de problematiek van gevaarlijke stoffen, en hardnekkige urgente
      problemen, zoals de afnemende biodiversiteit. De eerste vergen een oranje, de
      tweede een rood licht.
      Vooral conceptueel lijkt deze nadere differentiatie een verrijking. Bij de hardnek-
      kige, urgente problemen zijn de aard van het probleem en de beoogde eindsitu-
      atie relatief duidelijk. De moeilijkheden betreffen vooral de te beperkte doel-
      treffendheid van de beleidsinspanning. Bij de oranje categorie van problemen,
      omgeven met veel onzekerheid, zijn de beleidsvragen veel principiëler. Er is
      onzekerheid over de aard van het probleem, die vervolgens doorwerkt op het
      niveau van de legitimatie van beleid. De vraag is dan: moet er gegeven die onze-
      kerheid überhaupt wel opgetreden worden? Deze legitimatievraag wordt nog
      versterkt wanneer, gezien de aard van het potentiële probleem, bij eventueel
      beleidsmatig optreden ingrijpende maatregelen voor de burger en het bedrijfsle-
      ven nodig zijn. De voor hen hoge kosten van beleid kunnen niet worden gerela-
      teerd aan duidelijk vaststelbare baten die deze kosten rechtvaardigen. Daarnaast
      is de rol van de wetenschap bij de beleidsvorming bij de oranje categorie van
      problemen veel complexer. De wetenschap moet erkennen dat haar inbreng
      beperkingen heeft en de overheid kan geen alomvattend beroep doen op de
      wetenschap ter legitimatie van het beleid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>Al met al zijn er goede redenen om met de oeso de nog niet opgeloste en nieuwe
problemen niet onder een categorie onder te brengen, maar uitdrukkelijk een
nadere differentiatie te maken tussen problemen die zijn omgeven met veel
onzekerheden en overige hardnekkige, nog niet beheersbaar gemaakte proble-
men. Een aantal al genoemde kenmerken van de nog niet opgeloste en nieuwe
problemen leidt er immers toe dat hier vaak ernstigere vormen van onzekerheid
aanwezig zijn. De territoriale schaal is in hoge mate bovennationaal; er is sprake
van langere tijdsketens; de ontwikkelingen zijn sluipend; er is sprake van een
veelvoud van bronnen; en de mate van directe kenbaarheid en voelbaarheid van
milieuschade en van de causale relaties zijn beperkt voor hen die geen expert zijn.
Er is een dominante rol van wetenschappers, die in hun laboratoriumonderzoek
en bij het opstellen van modellen uit moeten gaan van bepaalde, overeengeko-
men uitgangspunten en aannames die voor derden niet altijd kenbaar zijn.
Bovendien zijn veel van deze milieuproblemen vaak slechts binnen een laborato-
riumsituatie traceerbaar; men denke aan de gevolgen voor het milieu van het
geheel van honderden gevaarlijke stoffen in hun onderlinge combinatie.
Er is derhalve sprake van een complexe problematiek die vanuit verschillende
optieken en ermede verbonden hiërarchieën van waarden, kan worden gedia-
gnosticeerd. De gewenste oplossing roept een sterk belangenconflict op en heeft
bovendien een zware gedrags- en institutionele component. Veelal gaat het
immers om een structurele wijziging van reguliere consumptie- en productie-
patronen. Met name het nmp iii gaat op dit laatste aspect uitvoerig in.
Bij dit legitimatieprobleem speelt de wetenschap een cruciale rol. De gewenste
oplossing vraagt een zware legitimatie, gegeven het ingrijpende karakter van de
mogelijke overheidsinterventie. Gezien de beperkte kenbaarheid van het
probleem wordt juist hier op de wetenschap een bijzonder beroep gedaan, welke
verwachting de wetenschap om dezelfde reden lang niet altijd kan leveren.
Bekkers en Verschuuren (1998) spreken in dit verband van de opkomst van onge-
temde, ‘wicked’ problemen. Een eenduidige probleemdefinitie en -oplossing
ontbreken. Er is onvoldoende informatie en kennis om de kosten en baten te
specificeren; bovendien ontbreken adequate beoordelingscriteria om een goede
afweging tussen beide te maken. Het zijn juist dit type problemen die onder de
eerder beschreven oranje categorie vallen.
De problemen omgeven met veel onzekerheden en het voorzorgsbeginsel
Het in de jaren tachtig vanuit de bestuurlijke en juridische praktijk opgekomen
voorzorgsbeginsel heeft betrekking op de oranje categorie van problemen die zijn
omgeven met veel onzekerheid. Het voorzorgsbeginsel houdt in dat het ontbre-
ken van wetenschappelijk bewijs geen reden mag zijn om niet in actie te komen
tegen mogelijke bedreigingen die een ernstig of onomkeerbaar karakter hebben
(nmp iv 2001: 65). Het voorzorgsbeginsel is bij uitstek bedoeld voor situaties
waarin de aanwezige kennis nog niet volledig is, maar waarin er wel een gerecht-
vaardigde indicatie is dat er een verband is tussen een bepaalde handeling en
mogelijke nadelige effecten. Ook blijkens internationale jurisprudentie kan dit
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>      beginsel alleen van toepassing zijn bij een geconstateerde partiële kennis
      (Lambers 200o: 179). McIntyre en Mosedale (1997) zien de historische oorsprong
      van dit beginsel ook tegen de achtergrond van de noodzaak om bestuurlijke
      beslissingen te nemen in situaties waarin de wetenschap juist niet komende
      milieudreigingen kan vaststellen en goede oplossingen kan aandragen.
      Dat het voorzorgsbeginsel voor dit type problemen geen panacee is, moge duide-
      lijk zijn. Allereerst is er een conceptuele onduidelijkheid: ook in het nmp iv krijgt
      dit beginsel zeer verschillende definities (vrom-raad 2001b: 25). Ten tweede is er
      de meerduidigheid van het criterium van een vermoeden van ernstige, onom-
      keerbare gevolgen voor het milieu, als maatstaf om het beginsel überhaupt van
      toepassing te verklaren. Zo geven verschillende normatieve opvattingen over de
      robuustheid van de natuur aanleiding tot volstrekt andere worst case scenarios
      (vrom-raad 2001b: 27). Is het beginsel van toepassing, dan is wel duidelijk dat
      een risicovaststelling en een risicoweging moeten plaatsvinden, maar de inhou-
      delijke uitkomst van de weging staat niet vast, daar die wordt bepaald door even-
      eens meerduidige beginselen als redelijkheid, zorgvuldigheid en proportionali-
      teit. Ook het wto-beginsel van non-discriminatie in de buitenlandse handel kan
      in dit verband worden genoemd. Verder speelt de complicatie dat juist in een
      situatie waarin het beginsel van toepassing is, een rationele afweging vooraf van         53
      maatschappelijke kosten en vooral van de baten ook technisch erg moeilijk is
      (vrom-raad 2001: 27) .
      In die situatie is het begrijpelijk dat zich recentelijk in Nederland een discussie heeft
      ontwikkeld over het nut van het voorzorgsbeginsel. Het beginsel zou haaks staan op
      het rationele risicodenken, dat de basis is voor de vooruitgang in de westerse wereld
      en bovendien is het beginsel dubbelzinnig, hetgeen kan leiden tot eenzijdige sim-
      plistische toepassing ervan (Pieterman 2001, reactie Drupsteen 2001).
      Voor een evenwichtige bepaling van de waarde van het beginsel vraagt evenwel
      ook de andere kant van de medaille aandacht. Allereerst bieden beginselen nog
      geen oplossing; beginselen geleiden meer het zoeken van een oplossingsrichting.
      Bovendien bevordert het beginsel dat moeilijke vragen en dissensus expliciet
      gemaakt worden. Het beginsel geeft ook een eigen impuls aan wetenschappelijk
      onderzoek. Ten slotte is een discussie op zuiver nationaal niveau weinig zinvol,
      gezien de algemene internationale erkenning van dit beginsel als internationaal
      gewoonterecht (zie voor beide aspecten McIntyre en Mosdale 1997).
2.6.2 beleid en bestuur
      Ontwikkelingen op schaalniveau
      Er is sprake van een ontwikkeling in meerdere richtingen. Er is een toenemende
      bestuurlijke decentralisatie naar het lokale, regionale niveau. Daarbij gaat het
      vooral om het beheer van het milieu, teneinde inpassing in een breder omge-
      vingsbeleid, differentiatie en maatwerk mogelijk te maken. Kortom, de eerderge-
      noemde ‘groene’ problemen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>Voor de nationale overheid is de belangrijkste contextuele factor de steeds domi-
nantere rol van de eu op milieuterrein. Reeds nu wordt rond 70 procent van de
normering op dit niveau vastgesteld (zie subpar. 2.4.4). Minstens zo relevant is
dat de eu in toenemende mate ook de beleids- en juridische structuur op natio-
naal niveau bepaalt, in termen van het begrippenapparaat, de te hanteren begin-
selen en de instrumentenkeuze. Op het punt van wetenschappelijke legitimatie
van de nationale differentiatie van Europees beleid stelt de eu bovendien extra
hoge eisen.
Dit proces verandert allereerst het karakter van het internationale beleid van de
rijksoverheid. Kon in de vroegere fase van de internationale bewustwording,
vanaf de jaren tachtig, Nederland zich in hoge mate beperken tot initiërend
beleid, nu krijgen andere aspecten een zwaarder gewicht. Het accent komt te
liggen op de nationale beïnvloeding van het voorgenomen eu-beleid, opdat het
toepasbaar is binnen de specifieke Nederlandse situatie, en op de verantwoorde-
lijkheid voor een adequate uitvoering van internationale verplichtingen, ook
door decentrale overheden. Een mogelijke voortrekkersrol van Nederland op
internationaal niveau is nu niet meer alleen een zaak van het uitdragen van
ideeën. Men is slechts geloofwaardig als men zelf aan de vastgelegde verplichtin-
gen voldoet.
Deze verplaatsing van de beleidsontwikkeling naar het bovennationale niveau
geldt ook voor de problematiek van het omgaan met potentiële milieurisico’s. De
spanningen die deze problematiek op zich al oproept, worden ten gevolge van de
bestuurlijke schaalvergroting versterkt. Dit geldt vooral voor de maatschappelijke
legitimatie. De burger zal de nationale overheid blijven aanspreken op de accepta-
tie van bovennationaal geformuleerd beleid. De fora waarbinnen het maatschap-
pelijke debat plaatsvindt, blijven in hoge mate nationaal en hebben maar een
beperkte mate een equivalent op Europees niveau.
De maatschappelijke acceptatie van milieubeleid
Ook in een ander opzicht zal de maatschappelijke aanvaarding van beleid bij dit
type beleidsproblemen, de potentiële milieurisico’s, moeilijker worden. Kriti-
sche, hoogopgeleide burgers zijn beter in staat wetenschappelijke onzekerheden
te onderkennen. Ten tweede zal een beperkt wetenschappelijk te legitimeren
beleid extra weerstanden oproepen bij de burger. De maatregelen zijn voor hem
immers ingrijpend, denk bijvoorbeeld aan de structurele doorbreking van
bestaande consumptiepatronen. Deze maatregelen vragen offers van de consu-
ment in termen van geld, tijd, gemak en status, zonder dat hem zekerheid kan
worden gegeven over de beloning, de door hem zelf ervaren milieuwinst. De al
lang onderkende problematiek dat instemming van de burger met het milieube-
leid op macroniveau niet zonder meer doorwerkt op zijn medewerking als consu-
ment op microniveau, wordt hierdoor versterkt.
Ontgrenzing van het milieubeleid
Deze tendens wordt allereerst gestimuleerd door de introductie van het verbrede
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>beginsel van duurzame ontwikkeling als algemene pijler voor nationaal en Euro-
pees beleid. In zijn rapport Duurzame ontwikkeling (wrr 2002b: 55 e.v.) heeft de
wrr op de nadelen van deze verbreding gewezen. Een tweede ontgrenzing geeft
het ook algemeen aanvaarde beginsel van externe integratie: in het gehele beleid
moeten milieueisen als facet worden gehonoreerd. Dit is de ene richting van de
samenhang. Versterking van economische, marktconforme instrumenten in het
milieubeleid impliceert ook dat het economische beleid zijn eisen stelt aan het
milieubeleid. Deze ontgrenzing van het milieubeleid werkt eveneens complice-
rend.
Ontwikkelingen van horizontale sturing, het multi-actormodel
Sinds de jaren tachtig is er een duidelijke tendens in de richting van meer hori-
zontale sturing. Het recente overheidsbeleid, met name het nmp iv, plaatst hier
kritische vragen bij. In bredere wetenschappelijke en maatschappelijke kring
wordt echter juist gepleit voor een verdere versterking van dit type sturing, met
name in de vorm van het zogenoemde ‘multi-actormodel’, als meest gerede
antwoord op de aard van de huidige, met onzekerheden omgeven milieuproble-
men (Bekkers en Verschuuren 1998; Weggenman en De Jong 2000).
Uitgangspunt in dit model is de institutionele erkenning van conceptuele en         55
doelonzekerheid, gegeven de legitieme pluriformiteit van waarden en belangen
van de verschillende betrokkenen. Vooraf gestelde monopolieposities, ook die
van de overheid, worden afgewezen. In een open communicatie- en onderhande-
lingsproces van gelijkwaardige actoren wordt getracht primair op dit conceptuele
en doelniveau tot overeenstemming te komen. Twee varianten zijn denkbaar: een
strakke, vooraf en algemeen gestelde organisatievorm, zoals die van de ser, en een
meer ad hoc gekozen, flexibele organisatievorm, gegeven de specifieke aard van
het probleem. Bij de thans gaande experimenten, zoals bij het stedelijk milieube-
leid, heeft de regering uitdrukkelijk gekozen voor de laatste variant.
De inhoudelijke ratio van dit nieuwe model – toenemende onzekerheid vergt een
proces van gelijkwaardig en wederzijds conceptueel leren – roept evenwel in haar
formele uitwerking principiële spanningen op. Het model raakt aan de wortels
van het traditionele staatsbestel en met name aan de institutionele garanties van
de waarden die hier in het geding zijn. In dit traditionele bestel zijn, gegeven de
principes van machtenscheiding en legaliteit, de ongelijkwaardige bevoegdheden
van actoren binnen en buiten de overheid juist wel vooraf wettelijk gefixeerd. De
centrale rol van het parlement bij de beleidsbepaling en -verantwoording is gega-
randeerd en hetzelfde geldt voor zaken als openbaarheid van bestuur, inspraak en
rechtsbescherming. De uitwerking van het multi-actormodel is derhalve meer
dan een operationeel, technisch probleem: zij zet bepaalde institutionele garan-
ties op de tocht, zonder meteen goede alternatieven te geven.
De volgende vragen kunnen worden gesteld: moet de overheid als wetgever bij
dit multi-actormodel niet toch bepaalde procedurele eisen vooraf vastleggen,
vooral voor relatief zwak georganiseerde belangen; moet vooraf niet ook een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>aantal inhoudelijke (milieu)beginselen worden vastgelegd; en hoever reikt de
regisserende, sturende rol van de overheid in het proces van onderhandelingen
zelf, met het oog op de noodzakelijke consensusvorming? Ten dele wordt dit
probleem opgelost doordat overheidskaderstelling vooraf en het gewenste open
leer- en onderhandelingsproces elkaar niet zonder meer uitsluiten. De combinatie
van procedurele en inhoudelijke kaderstelling kan het onderhandelingsproces
eerder faciliteren dan frustreren. Wanneer bijvoorbeeld vooraf inhoudelijke
beginselen worden aangegeven, zoals de mogelijkheid van compensatie, kan deze
constructie het onderhandelingsproces vergemakkelijken. Op belangrijke punten
zoals de rol van het parlement en de rechtsbescherming blijft het evenwel de
vraag of er adequate vervangingsmechanismen zijn te construeren, of dat een
zeker verlies aan institutionele garanties als prijs onvermijdbaar is.
Ten slotte kunnen nog enkele andere kritische kanttekeningen worden geplaatst.
Het model gaat uit van bepaalde culturele vooronderstellingen. Het veronderstelt
niet alleen de erkenning van pluriformiteit, maar op een basaal niveau ook een
bepaalde consensus vooraf: de wil om eigen belangen en waarden te relativeren
en de onderkenning van voldoende gemeenschappelijkheid en vertrouwen om
het proces van wederzijds leren en compromisvorming aan te gaan. Pour discuter
il faut être d’accord. Is die basale consensus er niet, dan liggen meer traditionele
vormen van geschillenbeslechting voor de hand. Ten tweede: de eerdergenoemde
problemen van schaalvergroting en maatschappelijke acceptatie worden als zoda-
nig niet met dit model opgelost. Afgezien van de organisatorische complexiteit
van multi-actorconstructies op Europees niveau, kunnen de beleids- en culturele
tradities van andere landen zich hiertegen verzetten. Bij een zware institutionali-
sering van dit model is er bovendien het risico van gesloten netwerken, waarbij
alleen de goed en sterk georganiseerde belangen als actor worden erkend en het
leervermogen wordt verkleind. Bij een ruime toelating van het aantal actoren
vergt de organisatorische complexiteit weer hoge bestuurskosten.
Al met al kan worden gezegd dat het multi-actormodel duidelijke voordelen biedt
om het type probleem van potentiële milieurisico’s te hanteren, maar vanuit
vooral de staatsrechtelijke optiek ook weer problemen geeft en derhalve geen
panacee is.
De toekomst van het huidige planstelsel
Vanaf het begin van de jaren tachtig staat in de milieusector het vraagstuk van de
interne integratie van plannen centraal, in het bijzonder de integratie van milieu-
en ruimtelijke planning. Vanuit een toekomstperspectief kunnen wellicht andere,
meer fundamentele vragen worden gesteld. De voor- en nadelen van dit planstel-
sel zijn juist omgekeerd, vergeleken met het multi-actormodel. Het huidige plan-
stelsel past goed binnen ons staatsbestel. De overheid laat zich middels het rivm
informeren over te verwachten feitelijke ontwikkelingen en de politiek
aanspreekbare overheid stelt plannen en programma’s vast die deze feiten
normatief wegen en in beleid vertalen. Het zwakke punt is hierbij dat het
(bestuurlijk wenselijke) scherpe onderscheid tussen feiten en waardering onvol-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>      doende recht doet aan de pluriformiteit van concepties waarbinnen de feiten
      worden gegoten, hetgeen juist het grote voordeel is van het model dat in de
      vorige subparagraaf is besproken.
      Gegeven de juridische structuur en het feitelijk functioneren van planbureaus is
      er verder het risico dat deze constructie eerder leidt tot uniformering van concep-
      ties. De regering neemt analytische concepties die het rivm hanteert, met name
      bij het nmp i, zonder meer over, waardoor wetenschappelijke modellen de status
      krijgen van beleidsmodellen. Ook de verplichte en feitelijke samenwerking
      tussen planbureaus geeft het risico dat men te gemakkelijk modellen van elkaar
      overneemt. Het risico van een inhoudelijke censuur door de minister ten aanzien
      van het werk van de planbureaus is door de wetgever uitdrukkelijk erkend. Het
      reële probleem ligt nu elders: in het samenspel tussen planbureaus onderling en
      met de departementen ontstaat er één gemeenschappelijke taal en modellering,
      die als enige beleidsrelevant worden geacht. Juist bij milieuproblemen, waar
      sprake is van een hoge mate van onzekerheid en waarbij de pluriformiteit van
      concepties per definitie een grote rol moet spelen, is dit risico van mogelijke
      uniformering van beleidsconcepties een reëel probleem.
                                                                                          57
2.6.3 kennisaspecten
      De wetenschap als leverancier van feiten?
      Wetenschap en beleid hebben verschillende autonome waarden: het zoeken naar
      de waarheid en logische consistentie enerzijds en de ontwikkeling van consensus
      en het in evenwicht brengen van belangen anderzijds. Een natuurlijk spannings-
      veld is hiermede gegeven. Derhalve is keuzevraag aan de orde: welke betere en
      minder goede wegen zijn er om hiermee om te gaan?
      Een weg die in de Nederlandse plantraditie heel duidelijk naar voren komt, is de
      levering door de wetenschap van feiten, die vervolgens in de modellering waarin
      zij wetenschappelijk worden gegoten, in het beleid worden overgenomen.
      Kortom, de wetenschappelijke dataverstrekking bepaalt de ruimte voor het
      beleid.
      Het belang van goede informatie voor beleid kan moeilijk worden onderschat.
      De vraag is wel of, gezien de kwalitatieve problemen waar het milieubeleid de
      komende jaren voor staat, dit de kern van de wetenschappelijke kennisinbreng
      voor het beleid moet zijn. Wellicht moet in de toekomst het accent verschuiven
      naar andere vormen van kennisinbreng die traditioneel ook een taak zijn van de
      wetenschap, te weten het leveren van nieuwe ideeën, concepten en modellen.
      Een nadeel van deze, nu dominante methode is bovendien dat het bij de beleids-
      vorming behorende maatschappelijke debat zich vaak niet uitstrekt tot de impli-
      ciete aannames die ten grondslag liggen aan de modellen waarbinnen de feiten
      worden aangeleverd. In het bijzonder wiskundige modellen geven de schijn van
      zuivere objectiviteit, welke schijn in de beleidsvorming oneigenlijk kan worden
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>gebruikt. Wanneer reële vragen van pluriformiteit van aannames die tot verschil-
lende modellen kunnen leiden, worden weggeredeneerd, tast dit het vertrouwen
in beleid en wetenschap aan.
Potentiële milieurisico’s en kennisinbreng
De klassieke vorm van kennisinbreng, te weten routinematige toegepaste weten-
schap, is vooral functioneel indien er grote zekerheid is over de feitelijke en te
verwachten situatie, over de optiek en over de te stellen doelen. Belangenconflic-
ten en daarmee verbonden oriëntaties op waarden spelen hier een beperkte rol.
De ondubbelzinnige diagnose biedt de mogelijkheid om de probleemoplossende
expert een dito vraag voor te leggen en de oplossing aan hem te delegeren.
Milieuproblemen die hier centraal staan, voldoen in afnemende mate aan deze
eis. Dit komt het beste tot uiting bij de hantering van het multi-actormodel, dat,
zoals gezegd, ondanks alle eerder gesignaleerde uitwerkingsvragen op zich het
beste voldoet aan de eigen kenmerken van vele, nu aan de orde zijnde ‘oranje’
problemen. Het type beleidsvorming en de hiervoor noodzakelijke kennisin-
breng hebben hier gemeenschappelijke kenmerken. Waar de erkenning van pluri-
formiteit en horizontale consensusontwikkeling uitgangspunt zijn voor beleid,
kan hier evenmin worden uitgegaan van een eenduidige kennisvraag. De opstel-
ling van de onderzoeksagenda en het beleid zijn een zaak van onderhandelen,
opdat de actoren zich hierin vanuit hun verschillende posities kunnen herkennen
en zich hieraan uiteindelijk willen committeren.
Pluriformiteit in beleidsmatige positiebepaling heeft haar equivalent in de
kennisontwikkeling. Zoals in dit model geen actor vooraf een monopoliepositie
heeft in beleidsopzicht, zo is op kennisniveau (het idee van) vooraf gestelde,
zekere en eenduidige kennis die bepaalde belangen en oriëntaties wegdefinieert,
niet adequaat.
Verschuivingen in andere kenmerken van de kennisinbreng
In de manier waarop kennis wordt verzameld en aangewend verschilt het tradi-
tionele planmodel in verschillende opzichten van het multi-actormodel:
a De tijdsordening. Er is een belangrijk verschil in de tijdsorde tussen de traditio-
   nele planmatige beleidsontwikkeling en het interactieve multi-actormodel. Het
   planmodel kent een vrij rigoureuze scheiding in fasen en een daarbij passende
   taakverdeling tussen kennis en beleid. De wetenschap levert hier de feitelijke
   bouwstenen. Nadat deze haar ‘zegje’ heeft gedaan, is het woord aan het poli-
   tieke beleid, dat deze feiten weegt, doelen en instrumenten formuleert en tot
   uitvoering overgaat. In het interactieve model is niet alleen de beleidsontwik-
   keling minder strak gestructureerd in fasen, hetzelfde geldt ook voor het proces
   van kennisontwikkeling. Iedere stap in de beleidsonderhandelingen heeft per
   definitie ook een kenniscomponent; actoren zullen elkaar steeds aanspreken op
   de mate van wetenschappelijke onderbouwing van hun positiebepaling. Er is
   een zekere verschuiving van de vroegere ontvlechting van kennisinbreng en
   beleidsontwikkeling naar vervlechting van beide processen. Vragen van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>   ‘timing’ van kennisinbreng en terugkoppeling tussen nieuwe beleidsmatige
   positiebepalingen en kennisinbreng zijn bij dit type beleid cruciaal. Een strenge
   tijdsordening is dan niet functioneel.
b Het aantal actoren. De kennisinbreng is in het model van meerdere actoren per
   definitie minder eenzijdig gerelateerd aan de overheid als unieke beleidsactor.
   Iedere actor zal in dit model wetenschappelijke kennis moeten kunnen gebrui-
   ken, als eigen pleitbezorger in het onderhandelingproces. De vraag of vanuit
   bepaalde normatieve beleidsaannames een zekere sturing uitgaat naar de
   modellering van informatievergaring, beperkt zich in het klassieke model
   vooral in de relatie tussen de overheid en haar planbureaus. In het model met
   meerdere actoren manifesteert zich deze vraag in een complexere context.
Verbreding van het arsenaal van wetenschappen
De sociaal-culturele dimensie van de milieuproblematiek is reeds lang onder-
kend: het gaat niet alleen om een natuurwetenschappelijk vast te stellen
probleem, maar ook om het milieu(on)vriendelijk gedrag van mensen. In de
toekomst zal daarnaast de institutionele component in de kennisinbreng verster-
king behoeven. De onzekerheid betreft immers niet alleen het natuurweten-
schappelijk vast te stellen karakter van de mogelijke milieuschade, maar ook de
institutionele vormgeving. De nieuwe ontwikkelen stellen eerder divergerende         59
dan uniforme eisen aan de keuze van het beleidsmodel en de instrumenten. Deze
disciplinaire verbreding vermindert verder de eenduidigheid van ‘de’ weten-
schappelijke inbreng. Iedere discipline heeft zijn eigen oriëntatiekader.
Enkele voorbeelden kunnen dit verduidelijken. Vanuit milieuoogpunt wenselijke
vormen van samenwerking tussen bedrijven kunnen in conflict komen met het
beginsel van vrije concurrentie. Hetzelfde geldt voor overeenkomsten strekkende
tot ‘benchmarking’ die bedrijven verplichten tot het openbaar maken van infor-
matie. Ook bij het multi-actormodel is er, zoals gezegd, een duidelijke aanslui-
tingsproblematiek tussen wat vanuit milieuoogpunt wenselijk is en de geldende
juridische kaders.
De rol van de wetenschapper
In een beleidsmodel waarin meerdere actoren via onderhandelingen van plurifor-
miteit tot consensus willen komen, zal de wetenschapper in toenemende mate de
rol krijgen van consultant voor bepaalde partijen en minder die van objectieve
adviseur van de centrale beleidsactor in het planmodel. De pluriformiteit in
wetenschappelijke inzichten die bij dit soort meerduidige problemen al aanwezig
is, wordt door dit proces van selectief gebruik van kennis door de verschillende
deelnemers versterkt. Dit roept een spanningsveld op. Gekleurde, selectief geko-
zen wetenschappelijke informatie is een normaal onderdeel van een onderhande-
lingsproces. Tegelijkertijd is een wetenschapper gehouden aan algemeen
geldende professionele eisen. Juist bij vervlechting van beleids- en kennisontwik-
keling kan deze dubbelrol zeer verwarrend werken en leiden tot vermenging van
wetenschappelijke en beleidsverantwoordelijkheid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>Een vergelijking met het werk van de juridische professional en consultant bij
uitstek, de advocaat, kan deze problematiek verhelderen. Er zijn codes ontwik-
keld die enerzijds de juridische professionaliteit van zijn advisering waarborgen,
terwijl anderzijds volstrekt duidelijk is dat hij selectief argumenteert, gegeven de
belangen van zijn cliënt. Gekleurde informatie en kennisinbreng zijn in die situ-
atie geen probleem, omdat die kleuring als zodanig door anderen kan worden
onderkend en gewogen.
De nieuwe consultancyrol van de wetenschapper vraagt derhalve enerzijds om
versterkte kwaliteitsborging, anderzijds om codes die transparant maken welke
aannames de kennisinbreng bepalen.
Uit het voorgaande vloeien de volgende vragen en eisen voort ten aanzien van de
organisatie van kennis op het specifieke milieuterrein:
1 De gewenste organisatie moet in hoge mate een afgeleide zijn van de aard van
  het gekozen besturingssysteem. Voor het milieuterrein betekent dit het
  volgende.
  a Allereerst is er het punt van de bestuurlijke schaal. Decentralisatie van beleid
     vergt ook decentralisatie van de kennisinfrastructuur. Dit proces roept
     problemen op, met name het risico van versnippering. Een nog belangrijkere
     ontwikkeling in het milieubeleid is schaalvergroting, met name europeanise-
     ring. Deze schaalvergroting stelt extra hoge eisen aan de internationale repre-
     sentativiteit en kwaliteit van de Nederlandse kennisorganisatie.
  b Het vraagstuk van de relatie tussen horizontale en verticale sturing is zeker
     ook in het milieubeleid een permanente issue, mede gezien de genoemde
     positieve herwaardering in het beleid van verticale sturing. Duidelijk is dat
     met name bij horizontale sturing en bij het multi-actormodel de noodzaak
     van gelijke toegankelijkheid voor alle, ook maatschappelijke, actoren tot
     kennis zich in verscherpte mate stelt. Juist bij de hier centraal staande groep
     van potentiële milieuproblemen betekent een kennisvoorsprong veelal ook
     een voorsprong in het kunnen beïnvloeden van beleid. Een gelijkwaardig-
     heid van actoren in dit model moet zich ook vertalen in de kennisorganisatie.
     Deze openbaarheid van kennis is in het (inter)nationale milieubeleid nog te
     versnipperd geregeld (Klijnstra 2000).
  Natuurlijk kan worden gewezen op de verruimde mogelijkheden die ict geeft.
  ict biedt evenwel ook nieuwe mogelijkheden voor afschermen en het zich
  privaat toe-eigenen van kennis. Minstens even belangrijk is hier een andere
  tendens, namelijk de toenemende commercialisering van de kennisproductie
  die dit proces van het gesloten houden van kennisstromen bevorderen. Het
  gaat hierbij niet alleen om zuivere private marktcommercialisering, maar ook
  om de beleidstendens om publieke instellingen te stimuleren zo bedrijfsmatig
  mogelijk te werken, waardoor eveneens de publieke toegankelijkheid van
  kennis kan worden beperkt. Op deze punten zal naar nieuwe evenwichten
  moeten worden gezocht.
2 Het streven naar objectiviteit en onafhankelijkheid zijn algemeen erkende
  onderdelen van de professionele codes van wetenschappers. Nog belangrijker
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>  zijn de feitelijke machts- en belangenstructuren, de institutionele omgeving
  waarbinnen zij werken, die in hoge mate bepalen of zij hiertoe inderdaad
  worden gestimuleerd. Het door wetenschappers kunnen en durven erkennen
  van de eigen beperkingen en van niet weg te nemen onzekerheden wordt niet
  alleen bepaald door de eigen wetenschappelijke attitude, maar vooral door deze
  institutionele omgeving.
3 Dit roept met name de vraag op van de juridische en vooral feitelijke, financiële
  onafhankelijkheid van de organisaties waarbinnen zij werken. Het probleem
  van ongewenste juridische of economische afhankelijkheid van kennisinstel-
  lingen speelt vooral wanneer de cruciale kennis alleen bij enkele, zeer gespecia-
  liseerde instituten aanwezig is.
4 De vervlechting van kennis- en beleidsprocessen verzwaart het risico van onei-
  genlijke wetenschappelijk legitimatie. Juist deze vervlechting vraagt ook een
  zekere ontvlechting in die zin dat duidelijk moet zijn waar sprake is van een
  kennisvraag, dan wel een vraag van beleid en wie derhalve de gerede partij is
  om die vraag te beantwoorden.
5 De noodzaak van transparantie vereist dat niet alleen de gebezigde weten-
  schappelijke methoden, maar ook het kader van aannames, waarbinnen de
  wetenschappelijke inbreng haar betekenis heeft, extern helder en toetsbaar
  zijn.                                                                             61
6 Gegeven deze vervlechting wordt de noodzaak van professionele kwaliteits-
  borging versterkt. Ook de selectieve stellingname van een wetenschappelijke
  consultant moet houdbaar zijn binnen het wetenschappelijk forum.
7 Ten slotte zijn er vragen van organisatie. In hoeverre moet de overheid zelf nog
  een kennisorganisatie beheren, al of niet op afstand? In hoeverre zijn concur-
  rentie om de markt en openbare aanbesteding een reëel alternatief, teneinde
  inner circle-gedrag te vermijden en de pluriformiteit in kennisinbreng te
  versterken? Juist bij het nieuwe type milieuproblemen is de pluriformiteit
  extra van belang. In haar recente beleidsvoorstellen (par. 5.3) heeft de regering
  uitdrukkelijk gekozen voor een eigen, beleidsnabij, onderzoekinstituut. De
  beoogde verheldering van de opdrachtrelatie ten opzichte van de minister
  versterkt de transparantie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>NAAR NIEUWE WEGEN IN HET MILIEUBELEID

62
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>3   voorwaarden voor een goed milieubeleid
3.1 inleiding
    De ontwikkeling van het ‘moderne’ milieubeleid
    Zowel in Nederland als daarbuiten is de ‘moderne’ milieuproblematiek1 de afge-
    lopen decennia een belangrijk onderwerp in het publieke debat geworden. Bij de
    meeste burgers en bedrijven is de aandacht voor het milieu gegroeid, soms tegen
    wil en dank. Ook zijn er tal van milieuorganisaties ontstaan. Bij deze toegeno-
    men aandacht heeft de overheid een belangrijke rol gespeeld. Het milieubeleid
    van de overheid heeft zich dan ook in de loop van de tijd sterk uitgebreid. Binnen
    de overheidsorganisatie zijn er omvangrijke milieudiensten ontstaan. Het relatief
    jonge beleidsveld heeft zich ontwikkeld tot een omvangrijk, gevestigd beleid, dat
    soms diep ingrijpt in de economische en maatschappelijke verhoudingen.
    Ook in de wetenschappelijke beleidsanalyse heeft het milieu zich inmiddels een
    vaste plaats verworven. De wetenschappelijke aandacht gaat onder andere uit
    naar de samenhang tussen milieubeleid en economisch beleid: wanneer staan die
    op gespannen voet en wanneer zijn er win-win-mogelijkheden? In economische          63
    analyses vormt het bestaan van externe effecten als regel de invalshoek: het
    handelen van actoren heeft negatieve effecten op andere actoren – nu en in de
    toekomst – zonder dat dit in het prijs- en marktmechanisme wordt verrekend.
    Zulke analyses onderzoeken tevens de beleidsmogelijkheden die er zijn om die
    externe effecten te internaliseren (bijvoorbeeld via regulerende heffingen).
    Milieuproblemen hebben de volgende combinatie van kenmerken:
    • Zij hebben betrekking op fundamentele waarden van mensen.
    • Er is sprake van een langetermijnperspectief.
    • Burgers, bedrijven en beleidsmakers zijn voor hun oordeelsvorming in hoge
      mate afhankelijk van wetenschappelijk expertise.
    • Als regel zijn remedies nodig die maatschappelijk diep ingrijpen en gedrags-
      veranderingen vergen.
    Deze combinatie van kenmerken heeft het milieubeleid vanaf het begin contro-
    versieel gemaakt. Niettemin heeft dit beleid ertoe geleid dat verschillende proble-
    men op het oog redelijk succesvol zijn aangepakt. In hoofdstuk 4 zal dit nog
    nader worden geïllustreerd. Dit geldt vooral voor de vraagstukken rond lucht- en
    waterkwaliteit, industriële emissies en enkele afvalstoffen. Hoewel zich rond
    deze problemen aanvankelijk ingrijpende conflicten hebben voorgedaan, is er
    uiteindelijk overeenstemming ontstaan tussen de betrokkenen – binnen en
    buiten de overheid – over de aard van de problemen en hun aanpak. Deze min of
    meer opgeloste beheersbare (‘groene’) problemen vergen de komende jaren
    vooral een voortgezette aandacht bij de uitvoering.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>De ‘wicked problems’
Daarnaast zijn er twee nieuwe categorieën van problemen waarvoor dit (gema-
tigd) positieve beeld niet geldt:
• de (‘oranje’) groep van potentiële problemen, die zijn omgeven met veel onze-
   kerheden ten aanzien van oorzaken en mogelijke effecten, zoals geldt voor de
   meeste gevaarlijke stoffen, de milieu-implicaties van de biotechnologie en de
   sterke volumegroei in het gebruik van energie en mobiliteit;
• de (‘rode’) groep van problemen die hardnekkig en urgent zijn, waarbij wél
   betrekkelijke overeenstemming is over de mogelijke effecten, maar waarbij
   maatregelen onder meer wegens hun ingrijpende karakter moeilijk te nemen
   en te implementeren zijn. Het belangrijkste voorbeeld van deze groep is het
   broeikaseffect.
Deze twee typen problemen worden hier in het vervolg samengenomen als de
wicked (moeilijke) milieuproblemen. Kenmerkend is dat zij:
• een grotere territoriale schaal hebben en als regel de landsgrenzen overstijgen;
• betrekking hebben op lange tijdsketens;
• het gevolg zijn van een veelvoud aan puntbronnen;
• schade veroorzaken die minder direct kenbaar en voelbaar is;
• een toenemend beroep doen op wetenschappelijke kennis;
• oplossingen vereisen die structurele veranderingen van patronen van
   consumptie en productie vergen.
Maatschappelijke en bestuurlijke context
De ernstige milieuproblemen vormen de belangrijkste uitdaging voor het milieu-
beleid in het komende decennium. Zij zullen moeten worden aangepakt in een
veranderde maatschappelijke context waarin opvattingen over overheid en
samenleving in het algemeen, en over beleidssturing in het bijzonder aan veran-
derende inzichten en fluctuerende opvattingen onderhevig zijn. De belangrijkste
tendensen zijn de volgende:
• Maatschappelijke partijen zijn in toenemende mate in staat hun specifieke
   wensen te articuleren.
• Daardoor is er een toenemende interactiviteit ontstaan tussen bestuurlijke,
   economische en andere maatschappelijke actoren.
• Maatschappelijke actoren moeten ook een rol spelen in de operationele verant-
   woordelijkheid van beleidsuitvoering (aanvullend op de overheidsrol, want de
   overheid kan het niet alleen).
• Van de overheid wordt steeds indringender geëist dat maatschappelijke risico’s
   worden voorkomen.
• Tegelijkertijd neemt de weerstand toe tegen daarop gerichte maatregelen,
   omdat voor velen de noodzaak ervan onduidelijk is, of omdat zij er last of
   nadeel van ondervinden.
• Door de toenemende complexiteit van problemen moet het beleid meer en
   meer in onderlinge samenhang totstandkomen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>Om in deze context tot succesvol beleid te komen, volstaat een louter traditionele
(verticale) beleidsvorming niet, maar vindt er daarnaast vaker een ‘horizontalise-
ring’ van het beleid plaats (Hazeu 2000a; 2000b; wrr 2002b). Het multi-actor-
model is daar de moderne uitdrukking van (vroegere benamingen of associaties
zijn: ‘corporatisme’, ‘middenveld’ of ‘civil society’). Dit horizontaliseringsproces
veroorzaakt uiteraard spanningen met de verticale top-down gerichte publieke
structuur en haar juridische vormgeving.
Verder geldt voor de ‘moeilijke’ milieuproblemen dat een internationale aanpak
noodzakelijk is. Dit vergt ook een terugkoppeling op nationaal niveau, hetgeen
vraagt om een nationale overheid die die ‘scharnierfunctie’ kan en moet vervul-
len, met name in de richting van de eu. Zo zullen internationale afspraken om
het milieubederf terug te dringen, moeten worden vertaald naar nationaal beleid.
Terwijl de legitimiteit van het beleid in eerste instantie aan de internationale
afspraken wordt ontleend, maakt het verdelingsvraagstuk – de pijn van het beleid
– toch een verantwoording aan de nationale belanghebbenden nodig om tot
beleidslegitimering te komen. De scharnierfunctie stelt ook de bottom-up-
problematiek aan de orde, mede naar aanleiding van de verdere uitbreiding van de
eu. Het gaat dan vooral om de vraag hoe (milieu)beleid democratische legitimi-
teit kan behouden of verwerven. Zij agendeert, met andere woorden, het vraag-        65
stuk hoe ‘burgers bij hun bestuur moeten kunnen’ (vgl. Vaubel 2002).
Hoofdstukindeling
De ontwikkeling van de milieuproblematiek en van de maatschappelijke context
waarin die problematiek moet worden aangepakt, leiden tot vragen over het
milieubeleid van het komend decennium. Het wordt steeds moeilijker om beleid te
vormen en uit te voeren dat kan rekenen op instemming van alle bij het milieube-
leid betrokken actoren. Het ‘laaghangende fruit’ is inmiddels wel geplukt, en nu
komen er steeds meer indringende keuzes aan de orde die niet binnen een win-
win-bestek vallen (tenzij men een uitgesproken technologieoptimist is). Om dit te
verduidelijken, gaat paragraaf 3.2 in op de vier voorwaarden waaraan een beleids-
proces en beleidsproduct in het algemeen moeten voldoen: rechtmatigheid, doel-
matigheid en doeltreffendheid, politieke haalbaarheid, en maatschappelijke
aanvaardbaarheid. De verschillende voorwaarden kunnen aanleiding geven tot
spanningen en dilemma’s; daarop wordt ingegaan in paragraaf 3.3.
De vier voorwaarden zijn niet louter ‘passieve’ toetsingscriteria, maar de over-
heid kan – en moet – ook actief werken aan het draagvlak voor beleid. In die
gedachtegang spelen ten eerste kennis en informatie, en ten tweede participatie
en interactie een belangrijke rol in de reguliere mechanismen van steunverwer-
ving. Paragraaf 3.4 belicht de rol van deze twee stuwende krachten.
Paragraaf 3.5 vertaalt het kader van dit hoofdstuk naar een opzet voor een empiri-
sche analyse van praktijken van beleidsvorming op milieuterrein. Die slotpara-
graaf vormt de opmaat voor hoofdstuk 4 waarin hierop uitvoerig wordt ingegaan
aan de hand van een aantal zorgvuldig geselecteerde casussen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>3.2   criteria voor de vorming van beleid
      Elk overheidsbeleid grijpt in in maatschappelijke ontwikkelingen. In de democra-
      tische rechtsstaat dient de overheid dit ingrijpen te kunnen verantwoorden. Die
      verantwoording kan worden gerelateerd aan de beoogde doelen van het beleid
      (juridisch rechtmatig en politiek haalbaar). Ook kan die verantwoording betrek-
      king hebben op de mate waarin en de wijze waarop de beleidsdoelen (kunnen)
      worden gerealiseerd; het gaat dan om het onderscheid tussen enerzijds doel-
      treffendheid en doelmatigheid en anderzijds maatschappelijke aanvaardbaarheid.
      Bij het proces van verantwoording van beleid spelen dus verschillende voorwaar-
      den impliciet of expliciet een rol. Beleid moet rechtmatig zijn, het moet doelma-
      tig en doeltreffend zijn, het moet haalbaar zijn, en het moet aanvaardbaar zijn.
      Die voorwaarden zijn uitgewerkt in verschillende wetenschapsgebieden, met
      name recht, economie, politicologie/bestuurskunde en sociologie. We gaan eerst
      kort in op de conceptuele achtergrond van die criteria (subpar. 3.2.1), om ze
      daarna een voor een uitvoeriger te behandelen (subpar. 3.2.2 t/m 3.2.5).
3.2.1 legitimatiebronnen en handelingslogica van beleid
      Bij het vaststellen van de criteria om beleid te beoordelen, gaat het om de vraag
      waardoor overheidsbeleid wordt gelegitimeerd: input of output?, en om de vraag
      welk type redenering (‘beoordelingslogica’) de beleidsmaker hanteert om het
      beleid plausibel te kunnen maken (logic of appropriateness of logic of
      consequence?).
      Het eerste onderscheid roept als vragen op:
      1 Mag het, is er een grondslag (rechtmatigheid)?
      2 Werkt het (doeltreffendheid) en werkt het zo het best (doelmatigheid)?
      De tweede invalshoek voegt daar nog de vragen aan toe:
      3 Past het, is het politiek haalbaar?
      4 Hoort het, is het maatschappelijk aanvaardbaar?
      De criteria voor overheidsbeleid zijn dan – in de kortst mogelijke formulering –
      rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid, haalbaarheid, en aanvaard-
      baarheid. Hierna worden de twee legitimatiebronnen en de twee vormen van
      beoordelingslogica nader uitgewerkt.
      Legitimatiebronnen
      Scharpf (1999) maakt het onderscheid tussen inputgerichte en outputgerichte
      legitimatie van overheidsbeleid. In een democratische rechtsstaat opereert de
      overheid bij de totstandkoming en uitvoering van beleid via door het recht vast-
      gelegde regels. Dit is het zogenaamde legaliteitsbeginsel en legitimeert de inzet
      van het beleid. Daarnaast gaat het om de vraag of maatschappelijk gewenste
      doelen al dan niet, meer of minder goed, met overheidsbeleid worden
      gerealiseerd. Hier gaat het om de beleidsresultaten die het beleid legitimeren; zijn
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>die doeltreffend en doelmatig (outputlegitimiteit)? Inputgerichte legitimering
wil zeggen dat politieke besluiten zijn terug te voeren op de toestemming van de
‘demos’, het volk: het gaat hier om government by the people. In het outputper-
spectief staat democratie voor government for the people. Het criterium voor legi-
timatie is: oplossing van de collectieve problemen van de samenleving. In dit
perspectief past bijvoorbeeld de economische theorie van het overheidshandelen,
die gebaseerd is op het kunnen determineren van vormen van marktfalen. Is dat
laatste het geval, dan zal in de meeste gevallen een publieke voorzieningswijze
een beter resultaat opleveren dan een voorzieningswijze via markten en prijzen.
Bij milieubeleid is het marktfalen bijvoorbeeld het bestaan van negatieve externe
effecten (voor derden, nu en in de toekomst). Dat is dan het argument voor een
doelgericht ingrijpen van de overheid. Andere vormen van marktfalen zijn
bijvoorbeeld zuiver collectieve goederen (biodiversiteit zou bijvoorbeeld zo
gepercipieerd kunnen worden) of een wenselijk geachte verdeling (ook tussen
huidige en toekomstige generaties, en tussen ontwikkelde en ontwikkelingslan-
den).
Vanzelfsprekend steunt geen enkele democratie alleen maar op de inputgeoriën-
teerde legitimatie door de manifeste wil van het volk. Het gaat er immers nooit
alleen om dat er een rechtsgrond is, maar vooral ook wat er op die grond gedaan       67
wordt. Een inputgeoriënteerde legitimiteit wordt dus altijd aangevuld door een
outputgeoriënteerde legitimiteit. In een goed functionerende democratie zijn
beide dimensies noodzakelijk en kunnen zij elkaar ook versterken. Enerzijds
binden politici de strijd met elkaar aan om de gunst van kiezers, collega-parle-
mentsleden en maatschappelijke organisaties te winnen, om zo de doelen van
beleid politiek vast te kunnen stellen (input). Anderzijds moet de uitvoering van
de gemaakte keuzes ertoe leiden dat de gestelde doelen doeltreffend en doelmatig
(tegen de laagst mogelijke maatschappelijke kosten) worden gerealiseerd
(output).
Twee vormen van handelingslogica
Naast het onderscheid tussen input- en outputlegitimiteit, kan er nog een tweede
onderscheid worden gemaakt bij de beoordeling van beleid. Bij dit tweede onder-
scheid staat de logica centraal die de beleidsentrepreneur gebruikt om de legitimi-
teit van beleid plausibel te kunnen maken. Die logica laat zich onderscheiden in
‘logica van consequentie’ (logic of consequence) en ‘logica van gepastheid’ (logic of
appropriateness) (March en Olsen 1995). De hiervoor behandelde criteria recht-
matigheid en doelmatigheid/doeltreffendheid vallen beide onder de eerste logica.
De logica van gepastheid introduceert daarnaast de criteria haalbaarheid (intern,
binnen de beleidscircuits) en aanvaardbaarheid (extern, bij de beleidssubjecten).
In landen met democratische beleidsvormingsconstellaties waarin veel gebruik
wordt gemaakt van legitimatieverwervende overleginstituties (zoals in Neder-
land de ser, enz.) is er een grote verwevenheid tussen ‘intern’ en ‘extern’, en
komen de criteria haalbaarheid en aanvaardbaarheid dicht bij elkaar te liggen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>Doelrealisering is het leidmotief van de logic of consequence. In dit perspectief
staat rationeel handelen vooral voor weloverwogen handelen met het oog op de
realisering van bepaalde doelstellingen met de meest geschikte middelen en
methoden. Het ideaaltypische uitgangspunt is dat actoren – een individu,
beleidsmaker, groep of organisatie – worden opgevat als handelingsbekwame
unitary actors met heldere preferenties. De beleidsmaker wordt in dit perspectief
geconfronteerd met duidelijke beleidsproblemen, die niet alleen goed te onder-
scheiden zijn van andere problemen, maar die ook gemakkelijk in te bereiken
doeleinden kunnen worden geëxpliciteerd. Gegeven stabiele en ondubbelzinnige
voorkeuren van beleidsactoren, kunnen doeleinden en middelen hiërarchisch
worden gerangschikt in volgorde van wenselijkheid en belangrijkheid voor doel-
realisering. Een kosten-batenanalyse maakt het mogelijk om uiteindelijk te
kiezen voor het alternatief met de hoogste nettobaten.
De logic of appropriateness veronderstelt een geheel andere motivatie: beleidsacto-
ren laten zich bij hun afweging leiden door wat aanvaardbaar en haalbaar is in gege-
ven situaties. Beleidskeuzes worden sterk beïnvloed door sociale routines en stan-
dard operating procedures. Eerder gemaakte keuzes in de beleidsontwikkeling en
gevestigde belangen beperken de set van interventiemogelijkheden van beleidsma-
kers. Beleidsactoren zijn eerder doelzoekend dan doelrealiserend. Zij maken
beleidskeuzes op grond van hun percepties over wat ‘gepast’ en ‘passend’ is in een
gegeven situatie. De opvatting die ze van hun eigen rol hebben en de wijze waarop
ze een situatie beoordelen, bepalen daarbij in belangrijke mate wat ze zien als een
gepaste handeling. Wat ze gepast vinden kan per (institutionele) setting sterk
verschillen. In de wereld van beleid en politiek worden sociale rollen in belangrijke
mate gevormd, bemiddeld en gekanaliseerd door historisch gevormde institutio-
nele arrangementen, die een samenbindende functie vervullen in het democratisch
beleidsbestel (March en Olsen 1995). Daardoor vormen gearticuleerde preferenties
niet alleen, en ook vaak niet in de eerste plaats, een richtsnoer voor het beleid, maar
in regels en instituties verankerde waarden en normen.
De logica van consequentie en de logica van gepastheid spelen bij de totstandko-
ming van beleid gelijktijdig een rol en staan ook in voortdurende wisselwerking
met elkaar. Het zijn elkaar aanvullende perspectieven om de dynamiek van over-
heidsbeleid te bekijken (Wissink 2000: 17-21). De logicavormen bieden dan ook
beide handvatten voor de beoordeling van beleid.
Bij de totstandkoming of aanpassing van beleid wordt gediscussieerd en gestre-
den over de vraag of het voorgestelde beleid aan de bovengenoemde voorwaarden
voldoet. Naarmate beleid meer aan de genoemde voorwaarden voldoet, zijn er
meer redenen voor maatschappelijke actoren om steun te verlenen aan het beleid.
Omgekeerd biedt het gegeven dat beleid niet voldoet aan een of meerdere van
deze voorwaarden hen een reden het beleid ter discussie te stellen. Een complice-
rende factor hierbij is natuurlijk wel dat het als regel moeilijk is om ondubbelzin-
nig vast te stellen in hoeverre het beleid aan de genoemde voorwaarden voldoet.
Bovendien kunnen de voorwaarden op gespannen voet met elkaar staan.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 71 ======================================================================

<pre>      De vier voorwaarden voor een ‘goed beleid’ zijn dus te zien als ‘piketpaaltjes’: in
      een democratische, rechtsstatelijke beleidscontext zal er altijd aan moeten
      worden voldaan. Maar daarmee is beleid maken natuurlijk niet het aflopen van
      een checklist, maar vooral een interactief proces van draagvlakvorming, waarbij
      kennis/informatie en participatie/interactie belangrijke rollen spelen. Met dit in
      het achterhoofd gaan we nu nader in op de genoemde voorwaarden.
3.2.2 rechtmatigheid
      Een eerste voorwaarde waaraan beleid moet voldoen, is dat het rechtmatig is. Er
      moet een wettelijke grondslag zijn. Die rechtsbasis kent een waarborgfunctie en
      een instrumentele functie.
      Waarborgfunctie
      De waarborgfunctie verwijst naar de bescherming (rechtszekerheid, rechtsgan-
      gen, enz.) die burgers en andere rechtssubjecten genieten. Daartoe is het recht
      gecodificeerd in wetgeving, inclusief de grondwet en internationale verdragen.
      De waarborgfunctie kent inhoudelijke en procedurele aspecten. Onder inhoude-
      lijke aspecten van rechtmatigheid verstaan we de bescherming van burgers tegen
      machtsmisbruik en willekeur van de overheid. In de democratische rechtsstaat is     69
      de overheid gehouden civiele en politieke grondrechten te respecteren, zoals
      burgerlijke vrijheden, rechtszekerheid, rechtsgelijkheid, eigendom en het recht
      van vereniging en vergadering. Naarmate het overheidsbeleid dergelijke grond-
      rechten beter respecteert, is het meer rechtmatig.
      Procedurele aspecten van rechtmatigheid zijn bijvoorbeeld de constitutionele
      spelregels van democratische besluitvorming, zoals toegankelijkheid, openbaar-
      heid, transparantie, en vertegenwoordiging. Naarmate het overheidsbeleid meer
      in overeenstemming met dergelijke procedures tot stand is gekomen, is het ook
      in die zin meer rechtmatig. De waarborgfunctie van het recht komt verder tot
      uitdrukking in rechtsbeginselen die richtinggevend kunnen zijn voor de vorm en
      de inhoud van het recht. In het geval van het milieubeleid is inmiddels een aantal
      rechtsbeginselen ook internationaal geaccepteerd, zoals het beginsel dat preven-
      tieve maatregelen de voorkeur verdienen, het beginsel dat de vervuiler betaalt, en
      het voorzorgsprincipe. Uiteraard is dit niet zonder complicaties, zoals op het
      punt van het kunnen aanspreken van vervuilers (of hun rechtsopvolgers) voor
      vroegere vervuiling toen bepaalde milieunormen nog niet bestonden. Voor dit
      probleem van rechtswerking met terugwerkende kracht moet de jurisprudentie
      een nadere invulling geven van wat achteraf gezien redelijkerwijs wel of niet kan
      worden toegerekend.
      De procedurele kant van het recht impliceert dat de beleidsvorming die een
      bepaalde procedure heeft doorlopen daarmee juridisch wordt gelegitimeerd. Bij
      die procesgang kunnen ook eisen zijn opgenomen ten aanzien van participatie en
      de inbreng van kennis. De rechter kan bijvoorbeeld maatregelen terugdraaien
      omdat partijen ten onrechte bij de besluitvorming zijn uitgesloten, of omdat
</pre>

====================================================================== Einde pagina 71 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 72 ======================================================================

<pre>onvoldoende kennis ter onderbouwing van het beleid is aangedragen. In die zin is
het recht dus ten dele structurerend voor de rollen die kennis en participatie in de
totstandkoming van beleid kunnen spelen (zie verder par. 3.4). Soms heeft het
recht via jurisprudentie hierbij een werking vooraf. Ook achteraf kan de rechter
corrigerend optreden en zodoende hernieuwde besluitvorming veroorzaken.
Instrumentele functie
Naast de waarborgfunctie heeft het recht een instrumentele functie: het wordt
door mensen gemaakt, met een doel voor ogen (het komt niet van God, de paus, de
natuur of andere vormen van hogerhand). In die zin is het recht ook een instru-
ment dat tot op zekere hoogte substitutie met andere instrumenten toestaat:
beleidsmakers kunnen proberen iets te bereiken door bepaalde wet- en regelgeving
(juridisch instrumentarium), maar voor hetzelfde doel hadden ze bijvoorbeeld ook
een subsidieregeling of een heffing in het leven kunnen roepen (financieel-econo-
misch instrumentarium). Ook kunnen ze proberen het doel te bereiken door over-
leg en management by speech (sociaal instrumentarium). De praktijk is overigens,
zeker bij complexe beleidsproblemen, dat als regel een hele batterij aan overheids-
instrumenten wordt ingezet, opdat die elkaar onderling versterken.
Een voorbeeld van de instrumentele functie van het recht zijn de sociale grond-
rechten uit de Grondwet. Die brengen een materiële inspanningsverplichting van
de overheid met zich mee. Het is de plicht van de overheid het welzijn van haar
bevolking te bevorderen. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om bestaanszekerheid,
volksgezondheid, onderwijs, en ook de bescherming en verbetering van het leef-
milieu. Een beleid dat bijdraagt aan de realisering van sociale grondrechten is dus
rechtmatig, maar kan op gespannen voet staan met de waarborging van civiele
grondrechten. Overheidsbeleid kan willens en wetens inbreuk maken op deze
grondrechten, maar de noodzaak en wenselijkheid van de inbreuk moeten dan wel
goed worden onderbouwd en volgens zorgvuldige procedures totstandkomen.
Toenemend belang van Europees en internationaal recht
Europees en internationaal recht zijn van toenemend belang. Een gevolg daarvan
is dat veel beleid in verschillende besluitvormingsconstellaties totstandkomt,
waarbij uiteenlopende eisen en regels gelden. De besluitvorming, uitkomsten,
uitvoerings- en handhavingspraktijken op verschillende overheidsniveaus
kunnen met elkaar interfereren. Dit geldt in toenemende mate voor het milieube-
leid. Bij het milieubeleid is een vergelijking tussen verschillende landen interes-
sant: hoe gaan andere landen om met bijvoorbeeld het nitraatprobleem? Bijzon-
dere aandacht verdient de verhouding tussen nationaal beleid en Europees en
internationaal beleid. Het gaat daarbij om de uitvoeringsplicht die de Neder-
landse overheid heeft ten aanzien van Europese milieuregels. Die verschillende
regelgevings- en besluitvormingsconstellaties en de ‘scharnierfunctie’ die de
nationale overheid heeft te vervullen, krijgen in hoofdstuk 5 van dit rapport nog
nadere aandacht.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 72 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 73 ======================================================================

<pre>3.2.3 doeltreffendheid en doelmatigheid
      De tweede voorwaarde voor goed beleid is dat het doeltreffend (effectief) en
      doelmatig (efficiënt) moet zijn. Beleid is doeltreffend indien de implementatie
      van de gekozen beleidsmaatregelen leidt tot realisering van de beoogde doelen
      van dat beleid. Als dit tegen de laagst mogelijke kosten gebeurt, is het tevens
      doelmatig. Doeltreffendheid en doelmatigheid vooronderstellen dus dat het
      beleid doelgericht is en is gebaseerd op doelrationaliteit. De doeltreffendheid van
      het beleid kan achteraf worden vastgesteld, mits er adequate indicatoren kunnen
      worden ontwikkeld om de mate van doelrealisering te beoordelen. Omdat er in
      veel gevallen verschillende maatregelen denkbaar zijn om specifieke beleidsdoe-
      len te realiseren, vergt de keuze tussen concurrerende beleidsmaatregelen een
      inschatting vooraf van hun relatieve doeltreffendheid.
      Een adequate onderbouwing van de verwachte doeltreffendheid van toekomstig
      beleid is van groot belang, want zij biedt een reden om het beleid te aanvaarden.
      Die onderbouwing is afhankelijk van een goed begrip van het probleem, opdat
      kan worden ingeschat welke effecten de voorgestane maatregelen zullen of
      kunnen hebben en in hoeverre de maatregelen ook oplossingen kunnen of zullen
      zijn. Wetenschappelijke kennis over causale relaties speelt bij deze inschatting    71
      een belangrijke rol. Het bepalen van de doeltreffendheid vindt dan ook plaats in
      een met wetenschappelijke kennis en argumenten gevoed debat over feiten,
      samenhangen en wetmatigheden. Maar dit vormt nog geen garantie voor succes.
      Naast situaties waarin een probleem ondanks een voldoende inzet van weten-
      schappelijke kennis toch niet succesvol is aangepakt, zijn er ook situaties waarin
      de inzet van wetenschappelijke kennis als zodanig problematisch is. Niet alle
      kennis die de beleidsmaker tot zijn beschikking zou willen hebben ter onderbou-
      wing van de doeltreffendheid van zijn beleidsvoornemens, is daadwerkelijk
      beschikbaar of kan worden ontwikkeld. Het is ook denkbaar dat de wetenschap-
      pelijke kennis waarover een beleidsmaker beschikt controversieel is. Dit is een
      van de verschillende vormen van onzekerheid (Van Asselt 2000: 84-91); zij kan
      een goede inschatting van de doeltreffendheid van verschillende beleidsalterna-
      tieven vooraf bemoeilijken. De mate van onzekerheid en variabiliteit kan men
      met behulp van methoden uit de waarschijnlijkheidsberekening trachten te bepa-
      len. Die bepaling kan zinvol zijn wanneer het beleid risicomijdende maatregelen
      wil treffen. Verder kan toepassing van waarschijnlijkheidsrekening aangeven dat
      de onzekerheden zodanig fundamenteel zijn dat zelfs de variabiliteit niet te bepa-
      len valt.
3.2.4 haalbaarheid
      Bij haalbaarheid gaat het om de vraag in hoeverre voorgestelde concrete maatre-
      gelen in politiek opzicht kunnen worden gerealiseerd. Haalbaarheid onderscheidt
      zich van maatschappelijke aanvaardbaarheid doordat het niet gaat om de ‘juist-
      heid’ van beleid, maar om de bereidheid om mee te werken aan de realisatie
      ervan. Dit politieke draagvlak hangt niet primair af van overeenstemming op
</pre>

====================================================================== Einde pagina 73 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 74 ======================================================================

<pre>      grond van gedeelde normatieve of culturele oriëntaties, maar van politiek-strate-
      gische overwegingen en inschattingen. Vanzelfsprekend kan er wel een relatie
      tussen beide bestaan. Articulatie van de haalbaarheid van beleid vindt plaats in al
      dan niet geïnstitutionaliseerde onderhandelingssituaties (in de eerste plaats in
      het parlement, maar ook bijvoorbeeld in de ser, of meer ad hoc in het overleg
      tussen convenantpartijen).
3.2.5 aanvaardbaarheid
      Aanvaardbaarheid heeft betrekking op de mate waarin het beoogde beleid
      aansluit bij normatieve en culturele oriëntaties in de samenleving. Normatieve
      oriëntaties hebben betrekking op ideeën over goed en kwaad; culturele oriënta-
      ties betreffen de preferenties voor bijvoorbeeld individuele of collectieve
      probleemoplossing (Douglas en Wildavsky 1982). Deze oriëntaties leiden tot min
      of meer coherente beoordelingskaders van waaruit actoren betekenis geven aan
      observaties en feiten, en op grond waarvan zij afwegingen kunnen maken.
      Aanvaardbaarheid heeft dus betrekking op de mate waarin beleid aansluit bij
      (inter)subjectieve denkbeelden en gevoelens over maatschappelijke noden en
      misstanden, en op de rol die de overheid behoort te vervullen bij het oplossen
      van die problemen. Actoren in het beleidsproces refereren bij het bepleiten van
      hun opvattingen en belangen daarom vaak aan normen en waarden die leven in
      de samenleving. Ook de articulatie van (potentiële) aanvaardbaarheid vindt dus
      plaats in het publieke debat. Wat burgers aanvaardbaar vinden, en de daaronder
      liggende oriëntaties, wordt overigens weer beïnvloed door hun ervaringen in het
      verleden, bijvoorbeeld eerder beleid of bepaalde instituties die wel of niet als
      doelmatig zijn ervaren.
      In concrete probleemsituaties kunnen de betrokken maatschappelijke groepen
      soms grote verschillen vertonen in hun normatieve of culturele oriëntaties.
      Dergelijke situaties zijn ‘ambigu’ omdat er dan geen ondubbelzinnig of dominant
      kader is om de aanvaardbaarheid van het beleid te beoordelen. Er zijn verschei-
      dene situaties bekend waarin de verschillen tussen beoordelingskaders hebben
      geleid tot een (aanvankelijke) patstelling in de beleidsvorming (Van Eeten 1999).
      In de geschiedenis van het Nederlandse milieubeleid hebben dergelijke situaties
      zich ook voorgedaan (zie hoofdstuk 4).
      Een ander probleem ten aanzien van (het inschatten van) de aanvaardbaarheid is
      dat het ‘schieten op een bewegend doel’ is. Burgers kunnen hun eisen, verwach-
      tingen en beoordelingen in de loop van het beleidsproces bijstellen, in casu:
      opschroeven. Wat aanvankelijk aanvaardbaar leek te zijn, kan dat uiteindelijk
      toch niet blijken te zijn. In de economische theorie staat dit punt van (niet reke-
      ning houden met) de anticipatie van de beleidssubjecten op een bepaald beleid,
      bekend als de ‘Lucas-kritiek’.
      Aanvaardbaarheid en transactiekosten van beleid
      De maatschappelijke aanvaardbaarheid is vooral van belang indien het beleid een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 74 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 75 ======================================================================

<pre>    uitwerking moet krijgen in het handelen van bedrijven en consumenten: zij
    moeten hun gedrag aanpassen. Overheidsbeleid heeft de wind in de zeilen als
    voor burgers en bedrijven de ‘prikkelstructuur’ van de instrumentele vormgeving
    van het beleid zodanig is dat het ‘algemene belang’ als het ware samenvalt of
    ‘meelift’ met hun (gepercipieerde) eigenbelang. Dan zijn de transactiekosten van
    het beleid het laagst (Hazeu 2000b: 92-96). Die transactiekosten verbonden aan
    de institutionele capaciteit om beleid uit te voeren, hebben velerlei vormen: de
    ‘bureaucratie’ die regels maakt, maar ook de monitoring en controle op de nale-
    ving ervan, de administratieve lasten voor burgers en bedrijven om bijvoorbeeld
    belastingen in te houden of subsidieregelingen uit te voeren, enzovoort. Bij dit
    punt van de transactiekosten van het overheidsbeleid zijn we terug bij de discus-
    sie onder het kopje ‘rechtmatigheid’: indien burgers en bedrijven zich sterk
    verzetten tegen een beleid, kan de overheid machtsmiddelen inzetten om het
    gewenste gedrag af te dwingen. Dit vraagt uiteraard om een goede onderbouwing
    en zorgvuldige procedures, maar betekent ook dat de effectuering van het beleid
    in het uiterste geval een (bereidheid tot) grootschalige en langdurige inzet van
    geweld vergt. Hoewel dit laatste rechtmatig kan zijn (de overheid heeft immers
    het geweldsmonopolie in een rechtsstaat), vinden beleidsmakers dat middel in
    het algemeen onwenselijk. Men kan dan (in economische terminologie) zeggen
    dat de transactiekosten van het desbetreffende beleid te hoog zijn, of anders (in    73
    sociologische termen): dat het beleid niet wordt aanvaard.
3.3 spanningen tussen de criteria bij milieubeleid
    De in de vorige paragraaf geschetste vier voorwaarden waaraan beleid moet
    voldoen, spelen een rol bij discussies over nieuw beleid of over de aanpassing van
    bestaand beleid. Bij die discussies kunnen argumenten ten aanzien van elk van de
    vier voorwaarden expliciet worden ingebracht en waar dit niet gebeurt, spelen ze
    impliciet op de achtergrond toch een rol. Wie bedenkingen heeft bij bestaand
    beleid zal in zijn kritiek al snel beginnen bij een of meer van de vier voorwaarden.
    Beleid zal immers rechtmatig, doeltreffend en doelmatig, haalbaar en aanvaardbaar
    moeten zijn. Een gebrek op een van deze voorwaarden kan aanleiding zijn tot
    hernieuwde discussie. ‘Goed beleid’ is daarmee op te vatten als een resultaat dat
    voldoet aan al deze voorwaarden, en de uitkomst is van een zoektocht en strijd.
    Ook de ontwikkeling van het milieubeleid kan in deze termen worden geduid.
    Zoals de geschiedenis van het milieubeleid laat zien (zie hoofdstuk 2), kan het
    proces van beleidsvorming moeizaam verlopen. Vaak kostte het tijd om naar
    aanleiding van nieuwe milieuproblemen beleid te creëren. Steeds was er discussie
    over de aanvaardbaarheid van overheidsbeleid, of juist van het uitblijven daarvan.
    De groei van de milieubeweging heeft een belangrijke rol gespeeld bij de mobili-
    sering van de maatschappelijke aanvaardbaarheid van beleid. Door het ingrij-
    pende karakter van de benodigde maatregelen stond hierbij ook steeds de poli-
    tieke haalbaarheid ter discussie. Dit werd nog gecompliceerder doordat – door
    onzekerheden over de aard van de problemen – ook de doeltreffendheid van het
    voorgestelde beleid slechts na verloop van tijd duidelijker kon worden. Het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 75 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 76 ======================================================================

<pre>vergaren van wetenschappelijke kennis over de milieuproblemen speelde bij de
legitimering van het beleid dan ook een belangrijke rol, zonder dat er altijd
‘wetenschappelijke zekerheid’ kon worden geboden.
Ondanks deze spanningen rond de voorwaarden voor beleid is er in de loop van
de decennia toch veel milieubeleid ontwikkeld. Hoewel internationaal overleg
hierbij een belangrijke rol speelde, gebeurde dit tot de jaren tachtig toch vooral
binnen de nationale context. Gegeven het lokale en regionale karakter van de
problemen paste dit ook goed. De mogelijkheden om binnen deze context door
middel van overleg tot beleid te komen dat ook aanvaardbaar was, speelde het
laatste decennium van de vorige eeuw een belangrijke rol. Dit leidde soms tot
spanning met de eisen van rechtmatigheid en tot een discussie over de selectie
van de betrokkenen bij het overleg. Niettemin droeg het bij aan de relatief succes-
volle aanpak van de beheersbare, ‘groene’ problemen. Het merendeel van deze
‘oude’ milieuproblemen bevindt zich inmiddels van dan ook in de beheersfase en
de zorgen liggen nu vooral bij een goede implementatie en handhaving.
Grotere en andere onzekerheid
Ook voor de moeilijke milieuproblemen zal er moeten worden gezocht naar
beleid dat voldoet aan de voorwaarden voor goed bestuur. Maar de schaal en aard
van de problematiek en van de bestuurlijke en maatschappelijke context waarin
die moet worden aangepakt, zijn van een wezenlijk andere orde (wrr 2002b;
Hazeu en Schoonenboom 2002). Bij de milieuproblematiek spelen verschillende
factoren tegelijkertijd een rol. De problemen hebben betrekking op grotere gebie-
den en spelen zich over een langere tijd af. Er zijn veel meer betrokkenen en
veroorzakers, en er zijn ook meer geadresseerden wanneer wordt geprobeerd om
deze problemen aan te pakken. Die aanpak betekent bovendien dat productie- en
consumptiepatronen ingrijpend moeten worden gewijzigd. Verder is er een
belangrijke verdelingsdimensie die is gerelateerd aan het vraagstuk van armoede
en (onder)ontwikkeling in de wereld.
Bovendien brengt de andere aard van de hardnekkige milieuproblemen met zich
mee dat de ermee gemoeide onzekerheid soms ook een ander karakter krijgt
(Wissink 2001). Er zijn grotere onzekerheden over de doeltreffendheid van maat-
regelen omdat de causale relaties, en daarmee gevolgen van (alternatief) beleid,
moeilijk zijn vast te stellen. Er is daarnaast een relatief grote onzekerheid, omdat
preferenties minder gearticuleerd en meer diffuus zijn (hoe zwaar willen we
milieuwaarden laten wegen ten opzichte van andere waarden?), zodat de
aanvaardbaarheid van het beleid moeilijk is te voorzien. Bovendien zijn de belan-
gentegenstellingen groter vanwege het grote aantal betrokkenen in ruimte en
tijd; denk hierbij aan de spanning tussen de huidige versus de toekomstige gene-
raties en aan de ongelijke belangen en aspiraties van de westerse landen versus de
ontwikkelingslanden. Daardoor is compromisvorming via een institutionalise-
ring van de onderhandelingen moeilijker te verwezenlijken. ‘Geven en nemen’
lukt meestal het beste als er gelijk wordt overgestoken, maar minder goed als
partijen nu moeten geven om er mogelijk in de toekomst iets voor terug te krijgen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 76 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 77 ======================================================================

<pre>Geven en nemen lukt bovendien gemakkelijker als het zich afspeelt tussen
partijen die eenzelfde ‘culturele setting’ hebben dan wanneer die partijen cultu-
reel ver uit elkaar staan.
Ten slotte zijn er, zeker bij milieuproblemen op wereldschaal, ook juridische
onzekerheden. Er bestaat immers vaak geen ‘dekkende’ publieke wereldinstantie,
hetgeen een oordeel over de rechtmatigheid van beleid kan bemoeilijken. Een
mogelijk doeltreffend beleid dat bovendien haalbaar lijkt, kan door lokale of
internationale rechtsregels worden bemoeilijkt of geblokkeerd. In economische
termen is dit te duiden als een eigendomsrechtenprobleem: wie heeft er een recht
om te vervuilen? Of omgekeerd: wie heeft er een recht om een schoon milieu te
claimen? In de meeste gevallen is dit niet ondubbelzinnig vastgesteld of vast te
stellen en is er bij dit onderwerp sprake van een aanhoudende belangenstrijd.
Omvangrijke potentiële gevolgen
De gevolgen van de milieuproblemen zijn dus vaak niet goed vast te stellen; tege-
lijkertijd kunnen ze potentieel wél een enorme omvang hebben. Daardoor
ontstaat er een spanning tussen de wens om iets aan de potentiële problemen te
doen vanuit aanvaardbaarheidsoverwegingen, en de vaststelling van de doel-
treffendheid van het beleid. In Europa is dit dilemma ook bij rechtmatigheid          75
terug te zien. Waar enerzijds een wetenschappelijke onderbouwing van de nood-
zaak van het milieubeleid wordt geëist, is anderzijds het voorzorgsbeginsel opge-
nomen in de verklaring van Rio de Janeiro (1992), en daarmee erkend door de vn.
Dit beginsel stelt dat indicaties die geen volledig bewijs impliceren geen reden
mogen zijn voor politieke inactiviteit. De veranderende aard van de onzekerheid
over de milieuproblematiek en over de effectiviteit van potentiële maatregelen
zet de legitimering van het beleid onder druk.
Verschillende bestuursschalen van milieubeleidsvorming
De veranderde karakteristiek van de milieuproblematiek heeft nog op een andere
manier gevolgen voor de te verwachten rechtmatigheid van het toekomstige
beleid. Door de toegenomen schaalgrootte van de milieuproblemen kan dit beleid
in een groot aantal gevallen slechts effectief zal zijn als het bovennationaal is. De
schaal van de moeilijke milieuproblemen overstijgt immers de nationale grenzen.
In de achterliggende decennia is dit steeds meer erkend. Het groeiende belang van
het Europese milieubeleid geeft daar blijk van. In hoofdstuk 2 is al gesignaleerd
dat een groot deel van het Nederlandse milieubeleid in Europees verband wordt
vastgesteld. Bij de aanstaande uitbreiding van de eu naar Midden- en Oost-
Europa zal er verder worden geappelleerd aan het Europese milieubeleid (wrr
2001: par. 7.5; Henzen 2001). Waar milieuproblemen ook de continentale schaal
overstijgen (zoals bij het broeikaseffect en de afnemende biodiversiteit), worden
wereldwijde internationale afspraken steeds belangrijker. Daarbij kan voor de
eu-landen de Unie een belangrijker actor gaan vormen voor de implementatie en
handhaving van die afspraken (Hazeu en Schoonenboom 2002).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 77 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 78 ======================================================================

<pre>Door de grotere schaal van de problemen zijn dus meerdere bestuurslagen bij de
aanpak ervan betrokken. Doordat het beleid in verschillende sferen totstand-
komt, variëren ook de voorwaarden waaraan het beleid moet voldoen vanuit het
oogpunt van rechtmatigheid. Dat kan ertoe leiden dat er toenemende spanningen
ontstaan met de andere voorwaarden. Waar bijvoorbeeld het Europese beleid in
Brussel wordt vastgesteld, zal de uitvoering – en dus de vraag naar de aanvaard-
baarheid – bij de (beleidssubjecten in de) lidstaten liggen.
Haalbaarheid wordt moeilijker
Door de veranderende aard van de milieuproblematiek en de zich wijzigende
maatschappelijke context wordt het ook moeilijker om een haalbaar beleid te
vormen. Doordat de problemen een grotere schaal hebben en het aantal veroorza-
kers van de milieuproblemen veel groter is, treft de aanpak van problemen al snel
een veel grotere groep mensen en bedrijven. Bovendien zijn er vele (inter)natio-
nale politieke actoren die bij de aanpak van problemen moeten worden betrok-
ken, terwijl hun belangen soms sterk verschillen. De haalbaarheid van maatrege-
len komt hierdoor onder druk te staan. In het geval van de eu ontstaat er vaak nog
wel beleid, maar komt de nationale uitvoering onder druk te staan. Bij internatio-
nale afspraken is het zowel moeilijk om betekenisvol beleid tot stand te brengen
als om het geïmplementeerd te krijgen. Het gevaar hier is dat beleid op een ‘decla-
ratief’ niveau blijft steken.
Ook als er wél beleid totstandkomt is het voor de individueel aangesprokenen
vaak niet direct duidelijk hoe de concrete maatregelen bijdragen aan de oplossing
van een langetermijnprobleem op grote schaal. De spanning tussen haalbaarheid
en de vaststelling van doeltreffendheid maakt het milieubeleid er dus niet makke-
lijker op. Gegeven dergelijke spanningen wordt er op nationale schaal vaak
gezocht naar multi-actoroplossingen, zoals convenanten, platforms en (lichte)
vormen van overleg en institutionalisering om de vele betrokken actoren ‘mee’ te
krijgen (vgl. Hazeu 2000a; 2000b; wrr 2002b). Ook op internationaal niveau
speelt dit soort processen; denk aan de ‘duurzaamheidstop’ in Johannesburg
(2002) die wel heeft geleid tot enkele afspraken, maar die vooral ook tot doelstel-
ling had om te blijven mobiliseren. Het is op internationaal niveau echter lastiger
resultaat te boeken, gegeven de grote afstand tussen de internationale beleidsma-
kers en de lokale aangesprokenen van het beleid.
Divergerende opvattingen over aanvaardbaar beleid
Ook ten aanzien van de aanvaardbaarheid van beleid, of juist van het uitblijven
daarvan, vindt er een problematisering plaats. Hiervoor is al geconstateerd dat bij
de internationale milieuproblemen er een steeds grotere groep landen betrokken
is bij de totstandkoming van beleid. In een optimistische optiek kan dat leiden tot
een geleidelijke convergentie van opvattingen. Het is evenwel ook denkbaar dat
de kans juist kleiner wordt dat opvattingen over aanvaardbaarheid overeenkomen
(Scharpf 1999: 6-28). Ook de houding ten aanzien van risico’s blijkt in sterke
mate door culturele houdingen te worden bepaald (Schwarz en Thompson 1990:
1-13). Als algemene teneur valt er daarnaast te constateren dat de maatschappe-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 78 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 79 ======================================================================

<pre>lijke weerstand tegen het lopen van risico’s toeneemt (Beck 1992; Furedi 1997),
wat een extra druk legt op beleidsmakers. Tegelijkertijd echter eist de maatschap-
pij bij overheidsmaatregelen ook een steeds hardere onderbouwing, waardoor
maatregelen uit voorzorg steeds onder druk komen te staan.
Deze ontwikkelingen zorgen ervoor dat de opvattingen over de aanvaardbaarheid
van beleid ver uit elkaar kunnen liggen. Zeker wanneer de noodzaak van het
beleid vanuit een oogpunt van doeltreffendheid moeilijk is vast te stellen, kan er
dan een gepolariseerde discussie over de (on)wenselijkheid van een bepaald
beleid ontstaan (Van Eeten 1999). Zo’n constellatie maakt eens temeer duidelijk
dat het politieke proces meer is dan het vervullen van een passieve makelaars-
functie van preferenties van (groepen van) burgers, maar dat beleidsmakers als
politieke entrepreneurs moeten optreden.
Het algemene beeld is dat door de toenemende variatie van milieuproblemen, die
bovendien spelen op verschillende ruimtelijke schalen, het beleid ook op diverse
bestuurlijke schalen tot stand moet komen. Waar het meeste milieubeleid
oorspronkelijk vooral in een nationale setting is gevormd, is dat kader nu als regel
niet toereikend. Op elk van die bestuurlijke schalen zal beleid moeten worden
geformuleerd dat voldoet aan de vier voorwaarden voor goed bestuur.                  77
Nu zijn problemen bij de zoektocht naar beleid dat voldoet aan de voorwaarden
niet nieuw. Ook de vaststelling van het nationale beleid leidde vroeger vaak tot
hevige discussies (Reijnders 2002). Ook daar was er ex ante geen overeenstem-
ming ten aanzien van de maatschappelijke aanvaardbaarheid. Ook daar was de
politieke haalbaarheid im Frage. En ook daar was niet altijd evident wat de meest
doelmatige aanpak was. Toch ontstond er uiteindelijk – min of meer – succesvol
beleid. Kunnen er net als rond de ‘groene’ nationale problemen, ook succesvolle
internationale arrangementen ontstaan? De mogelijkheden daartoe lijken door
de beschreven ontwikkelingen onder druk te staan. Een grote variatie in de
opvattingen over aanvaardbaarheid staat op gespannen voet met de afnemende
mogelijkheden om de te verwachten doeltreffendheid van beleid vooraf in te
schatten. Waar de overheid met het oog op risicovermijding (voorzorg) toch tot
beleid probeert te komen, komt de haalbaarheid van het beleid al snel onder druk
te staan, omdat de aangesprokenen geen direct verband zien tussen de ‘vage’
langetermijngevaren en hun eigen concrete gedrag. Het is, kortom, op internatio-
naal niveau moeilijker om tot beleid te komen dat aan de vier voorwaarden
voldoet, omdat het moeilijker is om de invulling van die voorwaarden vooraf
vast te stellen, en omdat ze deels ook op gespannen voet met elkaar staan. De
concrete gevolgen hiervan hangen mede af van de kenmerken van de arrange-
menten waarmee de moeilijke milieuproblemen worden aangepakt. Hoe wordt
met name met kennis/informatie en participatie/interactie omgegaan om draag-
vlak te verwerven? Een nadere analyse van die vraag is nodig. Dit biedt de moge-
lijkheid om vervolgens tot een toespitsing van de problematiek te komen, en tot
een empirische toetsing.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 79 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 80 ======================================================================

<pre>3.4   de rol van kennis en participatie in de
      beleidsvorming
      Zoals hiervoor is beschreven, moet er bij de vorming van ‘goed beleid’ aan vier
      voorwaarden zijn voldaan. Dat zijn geen ja-neekwesties; de crux is dat de overheid
      er ook actief aan kan en moet werken om een draagvlak voor haar beleid te
      vormen. Dat is het politieke entrepreneurship waaraan hiervoor is gerefereerd. Een
      beleid dat in eerste aanleg niet haalbaar of aanvaardbaar lijkt te zijn, kan dat soms
      toch worden als er een groeiende sense of urgency ontstaat. In dit proces van
      draagvlakvorming kunnen (een toename van) informatie en kennis en (verande-
      ringen in de) participatie – waardoor een probleem, preferentie of oplossingsrich-
      ting van gewicht verandert – een belangrijke rol spelen. Langs die lijn valt
      bijvoorbeeld te analyseren waarom rokers decennialang niet al te zwaar zijn
      bestreden en nu toch steeds meer in het defensief zijn geraakt. Eenzelfde redene-
      ring geldt voor boeren en de nadelige gevolgen van hun productie (enerzijds
      weten we meer van mest en zure regen en anderzijds zijn er steeds minder
      boeren). Een ander voorbeeld betreft GistBrocades in Delft en de manier waarop
      zijn stankoverlast aan banden is gelegd (in een groeiende stad verdiende een
      steeds kleiner aantal mensen zijn brood bij ‘de Gist’).
      De inbreng van kennis en participatie zijn ingebed in besluitvormingsarrange-
      menten. Subparagraaf 3.4.1 bespreekt de algemene dynamiek en het cyclische
      karakter van besluitvorming in een democratische context. De volgende subpara-
      grafen gaan achtereenvolgens in op de bijdrage van kennis (subpar. 3.4.2) en het
      belang van participatie (subpar. 3.4.3). Deze paragraaf sluit af met een typering
      van de arrangementen van het milieubeleid en van de dilemma’s die daarin
      kunnen ontstaan (subpar. 3.4.4). Het biedt zo een opstap naar de empirisch
      analyse van hoofdstuk 4.
3.4.1 de vorming van dr aagvl ak voor beleid als c yclisch proces
      Fasen en functies
      In deze paragraaf richten we de aandacht op de problemen rond de draagvlakvor-
      ming van het beleid met betrekking tot de moeilijke milieuproblemen. Dat proces
      wordt hier geanalyseerd als een zoektocht en strijd, waarbij vele partijen probe-
      ren om tot oplossingen te komen die aan de voorwaarden voor goed beleid
      voldoen. Om zicht te krijgen op de dynamiek van dit proces kan gebruik worden
      gemaakt van een van de vele analytische modellen van beleidsvorming (Van der
      Graaf en Hoppe 1989: 84-90). Deze modellen redeneren aan de hand van een
      schema waarbij de besluitvorming verschillende fasen doorloopt. Na de pro-
      bleemerkenning volgen achtereenvolgens beleidsvoorbereiding, beleidsvaststel-
      ling, beleidsuitvoering, beleidsevaluatie en eventueel beleidsaanpassing. Deze
      fasemodellen zijn een ideaaltype met een heuristische functie. Ze bieden dus
      zeker niet altijd een accurate weergave van het feitelijke verloop van besluitvor-
      ming in de praktijk, maar bieden een analytisch kader om het cyclische karakter
      van het proces van draagvlakvorming te verduidelijken. Het draait er dus niet
</pre>

====================================================================== Einde pagina 80 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 81 ======================================================================

<pre>zozeer om een bepaalde fase van beleidsvorming ondubbelzinnig te kunnen vast-
stellen, maar wel om het benoemen van de functies die ermee verbonden zijn.
Signalering
De eerste fase van een beleidsvormingsproces betreft de signalering van een
probleem. Dit kan zowel het gevolg zijn van de erkenning van een nieuwe
probleemsituatie, als een hernieuwde problematisering van al langer bestaande
problemen. In hoofdstuk 2 is bijvoorbeeld gebleken dat een veranderde houding
ten aanzien van de milieuproblematiek ook heeft geleid tot ingrijpende beleids-
wijzigingen (van compartimentgericht naar themagericht beleid). In die zin
kunnen argumenten ten aanzien van de voorwaarden aanleiding geven tot
beleidsvorming. Een milieuprobleem wordt als een normatief-inhoudelijk vraag-
stuk gearticuleerd, maar hoe dat gebeurt staat niet bij voorbaat vast. De aanlei-
ding kan bijvoorbeeld liggen bij onrust onder boeren; bij onderzoekers die aan de
bel trekken; bij een schaap dat omvalt; of bij omwonenden die klagen. Daarmee is
dus ook niet op voorhand aan te geven tot welke instantie men zich zal wenden.
De eerste taak van de politiek is het al dan niet serieus nemen van deze klachten
en geluiden: iets wordt tot dan toe niet gehoord, of niet gekend, en moet nu met
spoed worden geagendeerd, of men besluit dat het probleem in kwestie geen
politieke aandacht verdient. Bij deze discussie nemen overwegingen uit de sfeer      79
van de aanvaardbaarheid van (mogelijke) beleidsmaatregelen een belangrijke
plaats in.
Beleidsvoorbereiding
Na de erkenning van een probleem en van de wens om daar als overheid wat aan
te doen, zal er – spoedig of langzaam – een overgang plaatsvinden naar de beleids-
voorbereiding. Naast argumenten uit de sfeer van de aanvaardbaarheid zullen nu
ook argumenten uit de sfeer van de doeltreffendheid belangrijker worden. In deze
fase verwerft men kennis over de causale relaties achter de gearticuleerde maat-
schappelijke problemen. Detectie, opsporing, inventarisatie en aanwijzing zijn
kernbegrippen. Daarnaast melden zich verschillende stakeholders. Afhankelijk
van de vormgeving van het besluitvormingsproces kunnen de diverse stakehol-
ders worden betrokken bij de discussie over het desbetreffende probleem en vindt
ook een verbreding van de problematiek plaats. Nu komt het proces van
meningsvorming tot volle wasdom. Tegelijkertijd zullen diverse actoren probe-
ren om de discussie vanuit hun eigen strategische positie (bij) te sturen. Vaak
vindt hierbij ook een op verschillende fronten gevoerde strijd plaats om een
‘plekje aan de tafel’ te bemachtigen.
In de fase van beleidsvoorbereiding is het zaak het proces niet te snel te ‘trechte-
ren’ in de richting van één oplossing. Een goede beleidsvoorbereiding bestaat er
juist uit dat men verschillende handelingsperspectieven en daarop geënte alter-
natieven naast elkaar zet en de daarvoor relevante kennis en informatie verza-
melt. Ook een ‘niets doen’ past in zo’n kader. In het algemeen gebeurt dit te
weinig in de beleidsvoorbereiding.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 81 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 82 ======================================================================

<pre>Besluitvorming
Om tot succesvol beleid te komen, dient de meningsvorming over beleidsproble-
men op enig moment over te gaan in besluitvorming. De beleidsvoorbereiding
moet dan uitmonden in beleidsvaststelling. Die overgang kan lang op zich doen
wachten. Meer dan eens kan het proces van besluitvorming – wegens het achter-
wege blijven van overeenstemming over de aanvaardbaarheid van het beleid –
geblokkeerd raken. In het bijzonder bij situaties waarin de onzekerheid groot is
en om principiële of praktische redenen niet kan worden weggenomen, kunnen
sterk normatief getinte discussies tot een blokkade in de besluitvorming leiden.
Komt het tot besluitvorming, dan gaat het vooral om de vragen of de overheid de
regels mag of moet opstellen en of voorgestelde oplossingen politiek-bestuurlijk
en maatschappelijk ook zullen passen. Daarmee bereikt men een voorlopige ‘slui-
ting’ van het beleidsprobleem en brengt men de voorstellen in overeenstemming
met de geldende regels en procedures van de rechtsstaat. Politiek gezien wordt
duidelijk welke belangen men wel, en welke minder of niet relevant vindt
terwille van de haalbaarheid. Deze fase mondt uit in een concreet politiek besluit
dat ook formeel wordt bekrachtigd.
Uitvoering
Nadat het beleid is vastgesteld, zal het moeten worden uitgevoerd. In de fase van
de uitvoering vindt impliciet een ‘afrekening’ plaats ten aanzien van de invulling
van de verschillende voorwaarden. Elke voorwaarde kan aanleiding geven tot
hernieuwde problematisering van het beleid. Er kan blijken dat het beleid niet
goed werkt; dat het niet goed wordt uitgevoerd; de rechter kan uitspraken doen
die de beoogde werkzaamheid van het beleid beperken (hetgeen van belang is
omdat we zowel met de Nederlandse als eu-overheid te maken hebben; zie ook
wrr 2002a); en er kan ook nog blijken dat er vraagtekens worden geplaatst bij de
aanvaardbaarheid van het beleid. In elk van deze gevallen vindt er feitelijk een
hernieuwde signalering van het beleidsprobleem plaats. Er wordt feedback gege-
ven ten aanzien van de vier voorwaarden (Deutsch 1966; Etzioni 1968). De mate
waarin een beleidsbestel erin slaagt in dit proces te leren hangt in hoge mate af
van feedback-processen en het vermogen om informatie te verwerken en veran-
deringen door te voeren.
In de voorgaande typering is het besluitvormingsproces analytisch opgedeeld in
verschillende fasen, waarin de vier voorwaarden voor beleid moeten worden
ingevuld. Ondanks deze indeling in fasen is het feitelijke verloop van dit proces
vaak ‘rommelig’. In de praktijk spelen argumenten met betrekking tot de
verschillende voorwaarden vaak door elkaar een rol. Steeds kan worden terugge-
keerd naar eerdere fasen in de besluitvorming. Vastgesteld beleid kan in het
vervolg opnieuw ter discussie worden gesteld aan de hand van een van de vier
voorwaarden. De legitimering van beleid komt nu eenmaal tot stand in een open
en democratische context en blijft in die zin altijd aan debat onderhevig.
De inschatting en de invulling van de vier voorwaarden bij de totstandkoming
van beleid vindt (uiteindelijk) in het parlement plaats. Bij de totstandkoming en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 82 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 83 ======================================================================

<pre>      beoordeling van (milieu)beleid zijn er twee factoren van belang die in belangrijke
      mate kunnen bijdragen aan de draagvlakvorming voor democratisch beleid:
      kennis en informatie en participatie en interactie. De volgende subparagrafen
      gaan in op de manier waarop deze factoren in beleidsarrangementen zijn ingebed.
3.4.2 het bel ang van kennis en informatie
      De rol van kennis in verschillende fasen
      Bij de besluitvorming maakt men gebruik van kennis als middel om tot een
      invulling van de vier voorwaarden te komen. Kennis is dus een middel bij het
      verwerven van draagvlak voor een beleid. Wat de disciplinaire invalshoek
      betreft, ligt het voor de hand dat in het milieubeleid vooral natuurwetenschappe-
      lijke kennis van belang is. De laatste jaren benadrukt men dat ook andere kennis
      een belangrijke rol kan spelen, bijvoorbeeld psychologische kennis om
      burgers/consumenten in gedragstransitieprocessen te ‘trekken’. Daarnaast is er
      steeds meer behoefte aan multidisciplinaire kennis.
      De rol van kennis verschilt per fase van het besluitvormingsproces: van klokken-
      luiden bij de probleemerkenning, naar analyseren van problemen en mogelijke
      oplossingen bij de meningsvorming, naar onderzoeken van maatschappelijke                 81
      voorkeuren bij de besluitvorming, tot vaststellen van de effecten van het beleid
      en de maatschappelijke tevredenheid hierover bij de uitvoering. Er spelen dus
      ook heel verschillende typen kennis en informatie een rol; de ene kennissoort
      richt zich op het verduidelijken van de aard van causale relaties, de andere kennis-
      soort is erop gericht een beeld te krijgen van maatschappelijke preferenties.
      Onzekerheid hierover kan betrekking hebben op alle vier voorwaarden die bij de
      legitimering van beleid een rol spelen.
      In het verleden heeft natuurwetenschappelijke kennis over causale verbanden
      rond milieuproblemen de meeste aandacht gekregen. Maar naarmate het milieu-
      beleid meer in de richting is verschoven van probleemsignalering naar (ideeën-
      vorming over) oplossingen, biedt ook kennis over (de mechanismen om invloed
      uit te oefenen op) maatschappelijke overtuigingen en preferenties een belang-
      rijke input. Het is dan ook niet verwonderlijk dat het laatste decennium ook so-
      ciaal-wetenschappelijke kennis in brede zin meer aan belang heeft gewonnen.
      Mogelijkheden en beperkingen van de welvaar tsanalyse
      De moderne economische welvaartstheorie (welfare economics), en de daarop
      gebaseerde kosten-batenanalyse, biedt een voorbeeld van een benadering waarin
      in beginsel wordt geprobeerd om door middel van kennis te komen tot het ‘beste
      beleid’ (het grootste surplus van totale maatschappelijke baten boven totale
      maatschappelijke kosten). Eenvoudig en idealiter gezegd, probeert de welvaarts-
      analyse die beleidsmaatregelen op te sporen die een zo hoog mogelijke welvaart
      opleveren gegeven de causale verbanden en op basis van een samenstel van indi-
      viduele preferenties. Kennis speelt hierbij een cruciale rol. In de eerste plaats is dit
      kennis over die causale verbanden. Die is nodig om de verschillende maatregelen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 83 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 84 ======================================================================

<pre>te kunnen opsporen die in principe doeltreffend zouden kunnen zijn. In de
tweede plaats betreft het kennis van preferenties, waarden en normen. In de
welvaartstheorie gaat het daarbij vooral om de ‘ruilwaarden’ ten aanzien van de
doelstellingen die men met het beleid probeert te bereiken. In weinig complexe
situaties waarin sprake is van weinig onzekerheden kan op deze wijze het hande-
lingsperspectief worden bepaald dat de grootste welvaart oplevert.
De mogelijkheden om door middel van kennis onzekerheden over beleid weg te
nemen, zijn echter beperkt. Soms kan de onzekerheid niet met behulp van
wetenschappelijke kennis worden verkleind. De welvaartsanalyse kan dan
uitkomst bieden, omdat in dat model onzekerheden in gekwantificeerde vorm
kunnen worden gehanteerd. Dan moeten omvang en aard van de variabiliteit
bekend zijn, en moeten preferenties via priorkansen worden gedefinieerd. Prior-
kansen vatten de mate van geloof in een bepaalde uitspraak samen in een kans-
verdeling (Lucas 2002: 28).
Fundamentele onzekerheid
Moeilijker wordt het wanneer de onzekerheden meer fundamenteel van aard zijn
(zoals van het type ‘onbepaaldheid’ en ‘onwetendheid’; vgl. Van Asselt 2000, en
zie uitgebreider over dit onderwerp hoofdstukken 4 en 5 van dit rapport). Dan
kan het wetenschappelijke debat over de keuze van de meest plausibele theorie
(en de daaraan te ontlenen beleidsaanbevelingen) niet op basis van empirische
bevindingen plaatsvinden. Ook kan er sprake zijn van observational equivalence,
waardoor er niet voldoende waarnemingen beschikbaar zijn om tussen twee
concurrerende theorieën te kunnen discrimineren. Beide theorieën kunnen de
waarnemingen verklaren, terwijl ze volledig verschillende beleidsingrepen
kunnen impliceren. Idealiter zouden dan meer kennis en waarnemingen, bijvoor-
beeld via experimenten verkregen, uitkomst moeten bieden. Maar dat laatste is
lang niet altijd mogelijk, bijvoorbeeld als doelbewust experimenteren niet tot de
mogelijkheden behoort en men is aangewezen op ‘natuurlijke experimenten’. In
dat geval blijft een ideologische kleuring de stellingnamen in het debat overheer-
sen. Het impliceert dat het criterium van doeltreffendheid dan weinig kan bijdra-
gen aan het verkrijgen van een maatschappelijk draagvlak voor het beleid. Bij de
beleidsvorming rondom klimaatbeleid – waar de onzekerheden groot zijn –
kunnen welvaartsanalyse en kosten-batenanalyse dus slechts een beperkte
bijdrage leveren. Zo concludeert Van den Bergh (2002) dat er vanuit een econo-
misch-theoretisch denkkader geen verantwoorde uitspraken over een ‘optimaal
klimaatbeleid’ kunnen worden gedaan. Daarom kan er zijns inziens het best
worden geopteerd voor het voorzorgsbeginsel; andere conceptueel-economische
bijdragen aan klimaatbeleid zijn wel mogelijk.
Inrichting van het wetenschappelijke debat
Bepaalde vormen van onzekerheid kunnen niet met wetenschappelijke kennis
worden weggenomen (Wynne 1992; 2001). Dit kan bij de beleidsvorming proble-
men opleveren omdat er dan een verschil van mening kan ontstaan over de waar-
dering van de onzekerheid (Hisschemöller et al. 1998). Verschillende inschattin-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 84 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 85 ======================================================================

<pre>      gen van onzekerheid worden ook in de hand gewerkt als er grote belangen op het
      spel staan (Functowicz en Ravetz 1990; 1992). Ook kan het zijn dat betrokken
      partijen wel van elkaar afhankelijk zijn voor de oplossing van het probleem, maar
      beleidsargumentaties hanteren die langs elkaar heen gaan (Van Eeten 1999).
      Ook in het milieubeleid kan een onoverkomelijk gebrek aan empirisch materiaal
      aanleiding geven tot een scholenstrijd in het wetenschappelijke debat. In dat
      geval is het van belang het debat zodanig in te richten dat er geen wetenschappe-
      lijke stromingen op voorhand worden uitgesloten en dat wetenschappelijke
      reputaties worden ontleend aan wetenschapsinterne mechanismen van reputa-
      tieopbouw, en niet worden bepaald door de media of door politiek bevooroor-
      deelde beleidsmakers. Op die grond moet er hoor en wederhoor plaatsvinden,
      zodat alle argumenten met wetenschappelijke reputatie op tafel kunnen komen.
      Zo kan men trachten te komen tot een toetsing van de verschillende uitgangs-
      punten. Men moet dus voorkomen dat bepaalde argumenten die vanuit weten-
      schappelijk perspectief hout snijden, op voorhand vanwege ideologische voorin-
      genomenheid worden weggedrukt. Anders gezegd: het criterium
      ‘aanvaardbaarheid’ moet men in dit deel van de analyse naar de achtergrond
      schuiven. De uitkomst van zo’n debat kan zijn dat de verschillende wetenschap-
      pelijk gefundeerde, maar onderling niet op een noemer te brengen opvattingen        83
      worden vertaald in verschillende handelingsperspectieven (wrr 1994a). Die
      kunnen vervolgens in de beleidsarena worden geïntroduceerd. Participatie in de
      vorm van het betrekken van maatschappelijke partijen, kan in deze omstandighe-
      den een belangrijke bijdrage leveren als aanvullend mechanisme voor draagvlak-
      vorming voor het beleid (Jasanoff 1990).
3.4.3 het bel ang van participatie en inter actie
      Par ticipatie en (on)aanvaardbaarheid
      Participatie en interactie spelen een belangrijke rol als bron van draagvlakvor-
      ming voor beleid. Meningsvorming vindt immers niet alleen in het parlement
      plaats. Net als kennis en informatie speelt participatie verschillende rollen in de
      verschillende fasen van het beleid. De inbreng van maatschappelijke partijen kan,
      zoals de laatste decennia in het milieubeleid vaak het geval is geweest, aanleiding
      vormen voor besluitvorming doordat duidelijk wordt gemaakt dat bepaalde situ-
      aties onaanvaardbaar zijn. Dit kan bijdragen aan een algemene discussie over de
      aanvaardbaarheid van beleid en burgerparticipatie (denk aan de ‘brede maat-
      schappelijke discussie’ over kernenergie en recent over biotechnologie), waarbij
      in geval van grote kennisonzekerheid wellicht toch tot overeenstemming kan
      worden gekomen; overeenstemming die voor een belangrijk deel een procedurele
      benadering betreft. Participatie kan daarnaast ook een veel concretere vorm krij-
      gen, waarbij alleen de direct betrokkenen bij de uitvoering van het beoogde
      beleid worden betrokken. Zij kan verder bijdragen aan meningsvorming, en ook
      tijdens de uitvoering kunnen participatie en interactie bijdragen aan een goed
      verloop ervan.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 85 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 86 ======================================================================

<pre>Deliberatieve democratie als alternatief ?
Het belang van participatie bij de legitimering van het overheidsbeleid krijgt de
laatste decennia veel aandacht (Held 1996: 263-273). Een uitgangspunt hierbij is
dat de toenemende kritiek op de welvaartsstaat van de laatste decennia te wijten
zou zijn aan het overheersen van een instrumentele rationaliteit en van objecti-
visme in politieke instituties en beleid. Dit zou geleid hebben tot een verarming
van de politiek en tot een te groot vertrouwen in de technocratie van expertcultu-
ren (Beck 1992). In die optiek wordt daarmee onvoldoende recht gedaan aan de
pluriformiteit van oriëntaties in de maatschappij, en de ermee samenhangende
verschillen in de inschatting van haalbaarheid en aanvaardbaarheid van beleid.
Met name geldt dit voor een aantal moeilijke milieuproblemen waarbij de onze-
kerheid over causale relaties groot is. Als recept voor dit veronderstelde tekort
wordt er door een beleidswetenschappelijke stroming gepleit voor het ontwikke-
len van een ‘deliberatieve’ of ‘discursieve’ democratie (Dryzek 1990; Elster 1998).
Politieke participatie, actief burgerschap en maatschappelijk overleg worden
daarbij opgevoerd als alternatief voor de gehekelde expertbenadering van beleid.
Wie daarentegen van alles het goede wil behouden, zal deze benadering eerder
zien als een aanvulling op dan als een substituut voor de bewezen stramienen van
politieke democratie en wetenschappelijke kennis. Wel agendeert de benadering
enkele concrete problemen die momenteel indringend aan de orde zijn, zoals met
name het (technocratische karakter van het) besluitvormingsproces in de
(vergrote) eu en het democratisch deficit daarbij (vgl. Vaubel 2002).
Hiervoor is al geconstateerd dat participatie en interactie als mechanismen van
draagvlakvorming voor beleid breed moeten worden opgevat. Zoals in paragraaf
3.2 is aangegeven, kunnen daarbij de criteria van haalbaarheid en aanvaardbaar-
heid dicht bij elkaar komen te liggen. Verder speelt participatie een verschillende
rol in de verschillende fasen van het besluitvormingsproces. In die constaterin-
gen ligt eveneens het beginpunt verscholen voor een problematisering van speci-
fieke vragen rond participatie. Als participatie bij verschillende functies en fasen
verschillende rollen speelt, dan moet wellicht ook de vormgeving van participatie
verschillen.
In dit kader heeft de raad in het verleden met betrekking tot de besluitvorming
over grote infrastructurele projecten geadviseerd om het besluitvormingsproces
‘op te knippen’ in een aantal duidelijk afgebakende fasen die met duidelijke
besluiten worden afgesloten. Daarbij moeten de vormgeving van de participatie
en de keuze van de betrokken participanten op de desbetreffende fase aansluiten
(wrr 1994b). Dit voorstel liet een tweede vraagstuk rond de organisatie van
participatie onverlet. Het is namelijk een cruciale vraag wie er bij participatie
wordt betrokken. Niet voor niets wordt er meer dan eens een strijd gevoerd om
aan te mogen schuiven aan de onderhandelingstafel. Hier kan zich een probleem
voordoen rond de invulling van rechtmatigheid als voorwaarde bij de legitime-
ring van beleid. Waar namelijk de besluitvorming wordt beheerst door een
beperkt aantal betrokkenen is het altijd de vraag in hoeverre de uitkomsten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 86 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 87 ======================================================================

<pre>      aansluiten bij het algemeen belang. In hoeverre kan zo ook de stem van niet-
      aanwezige derde-belanghebbenden (die juist ook bij milieuhandelen betrokken
      zijn, bijvoorbeeld toekomstige generaties) voldoende tot zijn recht komen? Dit
      aspect van rechtmatigheid raakt ook aan de rol van participatie bij kennisverwer-
      ving. Immers, enerzijds dient de organisatie van de participatie gebaseerd te zijn
      op kennis over wie de belanghebbenden bij het milieubeleid zijn en waar de
      eventuele, op eigendomsrechten gebaseerde, belangentegenstellingen liggen.
      Anderzijds kan via een geschikte organisatie van de participatie kennis worden
      verworven over de preferenties (en hun relatieve gewicht) die aan de belangen
      ten grondslag liggen. Verder kan door participatie en articulatie van preferenties
      tot een gemeenschappelijke opvatting over het belang van milieubeleid worden
      gekomen, waarmee aan de aanvaardbaarheid van dat beleid wordt bijgedragen.
      Hiervoor is al benadrukt dat participatie, naast deze rol van het tot uitdrukking
      brengen van preferenties, ook andere rollen vervult.
3.4.4 dilemma’s rond arr angementen van milieubeleid
      De laatste decennia heeft er een schaalvergroting plaatsgevonden van de onder-
      kende milieuproblemen. Daarmee heeft ook een verschuiving plaatsgehad naar
      hogere bestuurlijke schalen waarop deze problemen tegemoet worden getreden.         85
      Waar het beleid in de jaren zeventig nog vooral lokaal, regionaal en nationaal was,
      ligt de nadruk inmiddels steeds meer bij Europese regelgeving en internationale
      afspraken. En waar de ‘groene’ problemen vooral in de nationale context zijn
      gereguleerd, daar geldt voor de wicked milieuproblemen dat de nadruk op Euro-
      pese en internationale besluitvorming ligt. Met deze verschillende besluitvor-
      mingscontexten verschillen ook de beleidsarrangementen – de manier waarop
      kennis en participatie zijn ingebed in de democratische besluitvorming – sterk in
      de mate waarin de milieuproblemen worden aangepakt. De kenmerken van de
      Nederlandse besluitvorming en uitvoering verschillen van die van andere landen.
      In de Verenigde Staten volgt men vooral een juridische benadering bij de beleids-
      vorming en in het Verenigd Koninkrijk heeft lange tijd een ‘elitistische’ benade-
      ring de overhand gehad; de Nederlandse besluitvorming is meer participatief,
      conform de Nederlandse tradities (Jasanoff 1986; 1991). De vertaling van Euro-
      pese of andere internationale regels naar nationaal beleid impliceert weer een
      ander besluitvormingsproces dan beleid dat louter in de nationale context tot
      stand is gekomen.
      Deze verschillen moeten een belangrijke rol spelen bij een analyse van de legiti-
      mering van het milieubeleid van het komende decennium. Met de verschillen
      tussen de arrangementen verschillen immers wellicht ook de mogelijkheden om
      tot een goed beleid te komen. Ook de wijze waarop de legitimering plaatsvindt,
      en de eigen problemen die zich daarbij voordoen, variëren daarmee. Hoe verloopt
      dus de legitimering van het milieubeleid in de verschillende contexten? Hoe
      worden hierbij kennis en participatie ingezet om te komen tot beleid dat voldoet
      aan de vier eerdergenoemde voorwaarden voor goed beleid? Welke problemen
      kunnen worden gesignaleerd rond de aanpak van toekomstige problemen in een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 87 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 88 ======================================================================

<pre>veranderende wereld? En welke antwoorden zijn hiervoor beschikbaar? De
beantwoording van deze vragen vergt dat in het vervolg een onderscheid wordt
gemaakt tussen drie arrangementen: nationaal beleid, Europees beleid en overig
internationaal beleid. De mogelijkheden om in deze arrangementen tot succesvol
beleid te komen, stellen mogelijk andere eisen aan de vormgeving van het milieu-
beleid. En de dilemma’s die daarbij tegemoet moeten worden getreden, komen
slechts vanuit de kenmerken van deze specifieke settings in beeld.
De vraag bij de analyse van de inzet van kennis en participatie is dus hoe overeen-
stemming ontstaat. Hoe wordt er beslist over de vraag welk beleid rechtmatig,
doeltreffend en doelmatig, haalbaar en aanvaardbaar is? Belangrijke nevenvragen
hierbij zijn de vraag hoe wordt omgegaan met onzekerheden over de aard van
problemen en wenselijke oplossingen, en hoe wordt voorkomen dat die onzeker-
heden leiden tot blokkades in de besluitvorming. Bij de pogingen om hiermee om
te gaan, ontstaan in verschillende beleidsarrangementen steeds eigen problemen.
Om bij het nationale beleid te beginnen: hoe is hier onder omstandigheden van
onzekerheid toch een min of meer succesvol beleid totstandgekomen? Hoe is er
bemiddeld tussen de verschillende voorwaarden voor beleid? Welke bijdragen
hebben kennis en participatie hierbij gespeeld, in aanvulling op de parlementaire
democratie? En in hoeverre komt het beleid dat hiervan de uitkomst is in de
komende decennia door maatschappelijke veranderingen mogelijk toch onder
druk te staan? Wat is in het bijzonder de verhouding tussen het Nederlandse
beleid en de diverse Europese regels?
Ten aanzien van het Europese ‘arrangement’ komen deels dezelfde, maar deels
ook andere vragen in beeld. Hier gaat het in de eerste plaats om de vraag of en hoe
men tot gelegitimeerd beleid komt. Ook hier is het de vraag hoe kennis en partici-
patie, in aanvulling op de democratische parlementaire besluitvorming, worden
ingezet. Hoe worden hier blokkades voorkomen? Verder komt hier een aantal
specifieke vragen in beeld: hoe verhoudt zich de totstandkoming van het beleid
op het Europese niveau en de uitvoering van dat beleid binnen de nationale
context? Lukt het om bij de totstandkoming van het Europese beleid voldoende
rekening te houden met de lokale kenmerken die bij de uitvoering belangrijk
zijn? Hoe wordt het Europese beleid nationaal vertaald en (hoe) verschilt de
Nederlandse uitvoeringspraktijk van andere landen? Ontstaat er, met andere
woorden, een spanning tussen de haalbaarheid van het beleid op nationale schaal
enerzijds en de doeltreffendheid en aanvaardbaarheid anderzijds? Ontstaan er
door de afstand tussen beleidsvorming en uitvoering additionele problemen?
Tot slot kunnen ook ten aanzien van de internationale besluitvormingsconstella-
ties vragen worden gesteld. Komt men hier sowieso tot betekenisvolle afspraken?
En hoe komen die dan tot stand? Welke rol spelen kennis en participatie hier bij
pogingen om tot overeenkomsten te komen die aan de vier voorwaarden
voldoen? En hoe kan de uitvoering van de afspraken worden gegarandeerd? Juist
hier kan immers de in paragraaf 3.3 geschetste spanning, waarbij de directe relatie
tussen abstracte langetermijnproblemen en ingrijpende gedragsveranderingen,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 88 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 89 ======================================================================

<pre>    voor problemen zorgen. Met het stellen van deze vragen zijn nu de contouren
    voor empirische analyses geschetst.
3.5 naar een empirische analyse
    De vragen ten aanzien van de spanningen om in de verschillende arrangementen
    tot beleid te komen dat voldoet aan de vier voorwaarden, laten zich het beste aan
    de hand van empirisch onderzoek behandelen. Die behandeling vindt plaats in
    hoofdstuk 4, tegen de achtergrond van de schets van de ontwikkeling van het
    milieubeleid uit hoofdstuk 2. Er komen zes casussen aan de orde rond specifieke
    milieuproblemen die de afgelopen decennia veel aandacht hebben getrokken. De
    analyse van deze casussen is geordend naar de verschillende arrangementen
    zodat de in paragraaf 3.4.4 gestelde vragen kunnen worden beantwoord.
    Ten aanzien van het nationale beleid wordt de besluitvorming inzake hinderpro-
    blemen rond respectievelijk Rijnmond en Schiphol geanalyseerd. Hoe is die
    verlopen? Wat zijn de kenmerken van de Nederlandse aanpak? Hoe zijn hier de
    verschillende bronnen voor legitimering in de democratische context ingezet?
    Wat zal de invloed zijn van maatschappelijke en bestuurlijke veranderingen in de   87
    komende jaren? Ten aanzien van het Europese beleid komen de casussen over de
    Vogelrichtlijn en de Nitraatrichtlijn aan de orde. Hoe komt hier beleid tot stand
    dat aan de vier voorwaarden voldoet? Hoe wordt dit beleid in de Europese
    context gelegitimeerd? Wordt er voldoende rekening gehouden met de uitvoe-
    ring op nationaal niveau en de discrepanties die dit kan geven? Hoe verhoudt de
    vertaling van de Europese regels in Nederland zich tot die in andere landen? Tot
    slot analyseren we twee problemen op mondiaal niveau, waarbij de onzekerhe-
    den bij uitstek groot zijn: de casussen klimaatverandering en chloormicro’s. Lukt
    het rond deze casussen sowieso om tot betekenisvol beleid te komen? Leidt onze-
    kerheid niet tot blokkades? En wat zijn vervolgens de uitvoeringskansen?
    Steeds staat in de casussen de manier centraal waarop in de loop van de tijd langs
    de verschillende bronnen legitimering is verworven in termen van de vier voor-
    waarden voor beleid. Deze casusanalyses geven reliëf aan de beschrijving van de
    ontwikkeling van het milieubeleid uit hoofdstuk 2. Zij bieden geen basis voor een
    causale verklaring van het succes of falen van het (milieu)beleid in het algemeen.
    Wel geven zij inzicht in de manier waarop via de mechanismen kennis en partici-
    patie in verschillende besluitvormingscontexten is gezocht naar beleid dat
    voldoet aan de vier voorwaarden, en in de manier waarop wordt omgegaan met
    de in paragraaf 3.3 gesignaleerde spanningsvelden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 89 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 90 ======================================================================

<pre>noten
1
      Problemen rond lokale overlast en hinder bestaan al minstens een eeuw of vier;
      denk aan de lakenververs die de bierbrouwers in de weg zaten bij het gebruik van
      het stedelijke grachtenwater (zie bijv. De Bont 2000).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 90 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 91 ======================================================================

<pre>4   pr aktijken van beleidsvorming
4.1 inleiding
    Tegen de achtergrond van de schets van de hoofdlijnen van de ontwikkeling van
    het milieubeleid in hoofdstuk 2 en met gebruikmaking van het analytische
    gereedschap en het evaluatieve kader van hoofdstuk 3, maakt het onderhavige
    hoofdstuk inzichtelijk op welke wijze in Nederland in concreto is en wordt
    getracht tot beleidsoplossingen te komen en in welke mate dat is gelukt. De aard
    van deze vraagstelling vergt met name aandacht voor de dynamiek, dat wil
    zeggen het gehele proces van probleemsignalering naar uiteindelijk probleemop-
    lossing (voorzover hiervan kan worden gesproken). Ook gaat de aandacht uit naar
    de antwoorden die zijn of worden gegeven op de vier in hoofdstuk 3 genoemde
    kernvragen van beleid: aanvaardbaarheid, haalbaarheid, doelmatigheid en doel-
    treffendheid, en rechtmatigheid. Hiertoe wordt ingegaan op de wijze waarop in
    zes gevallen is gepoogd via de inbreng van wetenschappelijke kennis en maat-
    schappelijke participatie, een goed milieubeleid te voeren. Het gaat daarbij om de
    casussen:
    1 luchtverontreiniging Rijnmond;                                                   89
    2 Schiphol;
    3 de Europese Vogelrichtlijn;
    4 de Europese Nitraatrichtlijn;
    5 klimaatverandering;
    6 chloorhoudende verbindingen.
    De casussen zijn nader beschreven en gedocumenteerd in het wrr-werkdocu-
    ment Milieubeleid in een veranderende context: zes voorbeelden (wrr 2003b).
    Deze casussen zijn gegroepeerd in drie categorieën:
    • casussen met een overwegend nationaal beleidskarakter (de casussen 1 en 2);
    • casussen met een Europees karakter en waarin de nationale en internationale
      beleidsaspecten onderling zijn verweven (de casussen 3 en 4);
    • casussen die met een hoge mate van onzekerheid zijn omgeven en waarvan de
      probleemoplossing ingrijpende gedragsveranderingen vergt (de casussen 5 en 6).
    Deze indeling is een logisch gevolg van twee centrale kenmerken van de heden-
    daagse milieuproblematiek: internationalisering van beleid en toenemende onze-
    kerheden. In de vorige hoofdstukken werd de ontgrenzing van het milieubeleid
    als een cruciale ontwikkeling aangemerkt. Er is sprake van een verschuiving van
    zuiver nationaal beleid naar een steeds grotere bemoeienis van bovennationale
    jurisdicties, waarvan de eu de meest prominente is. Bij de casus over luchtver-
    ontreiniging in Rijnmond gaat het om autonoom totstandgekomen nationaal
    beleid (zij het dat hier inmiddels ook eu-regelgeving van toepassing is). Bij
    Schiphol is de nationale jurisdictie nog steeds dominant, maar bij de huidige
    besluitvorming spelen Europese normering, internationale luchtvaartverdragen
    en internationale regels op het gebied van veiligheid en geluidsbelasting al een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 91 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 92 ======================================================================

<pre>rol. Europese normering speelt een dominante rol bij de tweede categorie, die
bestaat uit de Nitraat- en Vogelrichtlijn van de eu. Beide richtlijnen leggen aan
Nederland beleid op dat het voorheen bestaande nationale beleid aanvult of
vervangt, en betekenen in elk geval een aanscherping daarvan. De klimaatproble-
matiek speelt op boven-eu-niveau, zij het dat de Unie hier wel degelijk een
belangrijke intermediaire rol speelt. Het Kyoto-Protocol betreft immers een
internationaal verdrag waarbij de eu partij is.
Lopen derhalve de twee eerste categorieën sterk uiteen naar de mate van
vervlechting tussen de nationale en bovennationale jurisdictie, de derde categorie
betreft milieuproblemen met een hoge mate van onzekerheid en geringe kenbaar-
heid. Hier speelt derhalve vooral het onderscheid dat de oeso maakte tussen
enerzijds ‘groene’ en anderzijds ‘oranje’ en ‘rode’ kwesties. In de derde categorie
staan de – overigens niet scherp te onderscheiden – oranje en rode problemen
centraal: ingrijpende en hardnekkige milieuvraagstukken, waarover relatief grote
onzekerheden bestaan dan wel problemen waarvan de oplossing vanwege ingrij-
pende consequenties stagneert. Juist bij deze problemen zijn de legitimering-
vraagstukken voor het beleid buitengewoon complex en is de beleidsontwikke-
ling steeds een controversiële aangelegenheid.
De gekozen driedeling illustreert ook andere verschillen dan onzekerheid en de
mate waarin bovennationale jurisdicties interveniëren in het nationale beleid. De
termijn waarop de milieuproblematiek zich manifesteert en de kenbaarheid
ervan lopen sterk uiteen. Luchtverontreiniging en geluid zijn in principe direct
en lokaal door gelaedeerden waarneembaar. Dat ligt al veel lastiger bij de grond-
waterkwaliteit en ontwikkelingen in de vogelstand. Bovendien is de relatie
tussen oorzaak en gevolg moeilijker, ook vanwege het tijdsverloop tussen beide.
Waarneming en interpretatie vergen hier een veel sterkere tussenkomst door de
wetenschap. Dat geldt bij uitstek voor microverontreinigingen door de talloze
chloorverbindingen en het vraagstuk van klimaatverandering. In zoverre staan
de twee laatste model voor de meest complexe milieuproblemen. Voor een juiste
signalering van deze problemen is men volledig aangewezen op het gezag van de
wetenschap, terwijl bij luchtverontreiniging en geluid de wetenschappelijke
analyse en problematisering aansluiten op de probleemsignalering door direct
betrokkenen.
De drie categorieën lopen, zoals gezegd, ook sterk uiteen wat de gepercipieerde
oplossingen betreft. Het voorkómen van klimaatverandering vergt vermoedelijk
van zeer velen ingrijpende gedragsaanpassingen in de productieve en consumptieve
sfeer. Hieraan afgemeten zijn de aanpassingen in de eerste en tweede categorie veel
beperkter en betreffen zij bovendien kleinere groepen van betrokken actoren. Het
voeren van beleid ten aanzien van een probleem dat er nog niet is, een hoge mate
van onzekerheid kent, van velen ingrijpende gedragsaanpassingen vergt, en waar-
van het succes zich uit in het zich niet voordoen van het probleem op een termijn
die buiten het gezichtsveld valt van de dragers van de kosten, trekt een zeer sterke
wissel op het bestuurlijke vermogen om tot adequaat handelen te komen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 92 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 93 ======================================================================

<pre>      De hier gehanteerde selectie van te beschouwen casussen illustreert de veelkop-
      pigheid van het milieubeleid. ‘Het milieu’ kan derhalve geacht worden in het
      geding te zijn in zeer uiteenlopende gevallen, namelijk zowel wanneer er sprake
      is van hinder door menselijke activiteit voor mensen zelf als wanneer menselijke
      activiteit gevolgen heeft voor plant- en diersoorten. Dit containerkarakter van
      milieubeleid bemoeilijkt een onderlinge vergelijkbaarheid van de casussen. Het
      gaat in dit hoofdstuk dan ook niet om de merites van de casussen op zichzelf,
      maar steeds om de vraag op welke wijze antwoord wordt gezocht op de vier kern-
      vragen voor goed beleid en de mechanismen die worden ingezet om tot accepta-
      bele antwoorden te komen. Bovendien geldt voor alle gevallen dat er sprake is van
      een noodzaak tot het accommoderen aan nieuwe schaarsten (lucht, water, stilte,
      klimaat, natuurwaarden, e.d.). Dit noopt – in welvaartstheoretische terminolo-
      gie – tot het vaststellen en toedelen van private en publieke eigendomsrechten
      (grandfathering). Iedere beleidsregulering, bijvoorbeeld de normering van de
      geluidsproductie van vliegtuigen, legt eigendomsrechten vast, en is hiermee
      bepalend voor de ruilwaarden en relatieve onderhandelingsposities (zie bijv.
      Bovenberg en Teulings 1999). Zoals zal blijken, is deze vaststelling en toedeling in
      geen van de casussen een eenvoudige aangelegenheid; steeds worden immers
      ‘oude’ rechten aangetast.
                                                                                           91
      In de paragrafen 4.2 tot en met 4.4 volgt een beschrijving van de drie categorieën
      beleidsproblemen. Daarbij is gebruikgemaakt van het gelijk met dit rapport gepu-
      bliceerde wrr-werkdocument Milieubeleid in een veranderende context: zes voor-
      beelden, waarin de zes casussen uitvoerig zijn gedocumenteerd. Paragraaf 4.5
      trekt een aantal lessen uit het gepresenteerde materiaal en formuleert enkele
      vragen.
4.2   hinderproblemen: rijnmond en schiphol
4.2.1 inleiding
      Rijnmond en Schiphol zijn niet alleen belangrijk voor de Nederlandse economie,
      maar veroorzaken ook veel hinder voor de lokale bevolking. Het gaat hierbij om
      een ruime groep belanghebbenden die een welvaartsvoordeel ontleent aan activi-
      teiten waar een veel beperktere groep veel hinder van ondervindt. Beide casussen
      illustreren dan ook bij uitstek de problemen die zich voordoen als milieu en
      economie op gespannen voet staan. De belangen die in het geding zijn, zijn
      buitengewoon groot en geven zich derhalve niet op slag of stoot gewonnen. De
      afwezigheid van voor de hand liggende win-win-oplossingen plaatst ook de
      betrokken overheden voor zeer lastige vraagstukken. Welvaartsvergroting en
      milieubescherming zijn beide geaccepteerde doelstellingen van beleid, maar het
      vinden van een acceptabele combinatie van deze doelstellingen die de grootste
      maatschappelijke welvaart oplevert, vormt geen dankbare taak. Onvermijdelijk
      betekent zo’n maatschappelijk optimum immers dat alle betrokkenen iets van
      hun aanvankelijke individuele voorkeuren moeten inleveren.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 93 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 94 ======================================================================

<pre>4.2.2 lucht verontreiniging in rijnmond
      In retrospectief lijkt Rijnmond een voorbeeldige casus; er wordt thans nog
      weinig vernomen van enigerlei conflict rond de luchtverontreiniging. De kwestie
      is – in de termen van de oeso – een ‘groen’ probleem geworden. Bevredigend als
      de gevonden oplossingen vooralsnog mogen zijn, de geschiedenis ervan laat een
      turbulent en slepend verloop zien. Zij laat zien hoe ‘het milieu’ als strijdpunt in
      de samenleving is ontdekt, wat maatschappelijke (protest)acties hebben opgele-
      verd, en wat het publieke belang is geweest van de openbaarheid over negatieve
      externe effecten van bedrijfshandelen.
      In de jaren voor 1960 maakte het milieu nog geen deel uit van het politieke en
      maatschappelijke discours. Economische productiegroei genoot absolute en
      vanzelfsprekende prioriteit; rokende schoorstenen waren immers een teken van
      vooruitgang en hiermee samenhangend ongerief werd voor lief genomen. Het
      toenmalige regime van de Hinderwet kende weliswaar beperkingen aan emissies
      door bedrijven, maar werd nauwelijks gehandhaafd.
      De eerste indicaties voor een mogelijk probleem kwamen uit wetenschappelijke
      hoek: al in de vroege jaren zestig sloegen gezondheidsdeskundigen alarm en veld-
      biologisch onderzoek wees op verschraling van de natuur. De overheid hield zich
      niet geheel afzijdig; in de jaren zestig werden verschillende instellingen en
      commissies gevormd die zich met vervuiling bezighielden, zoals de Inspectie
      Milieuhygiëne (1962), de Commissie Bodem, Water en Lucht (1964), het initiatief
      tot oprichting van de Centrale Meld- en Regelkamer Luchtverontreiniging
      (cmrk) (1964) en de oprichting van het Openbaar Lichaam Rijnmond (olr)
      (1965). Al deze instellingen hadden aanvankelijk weinig invloed, maar zij legden
      wel de institutionele basis voor de vormgeving van het latere beleid. Het waren
      echter vooral de vele incidenten (smogvorming, stankgolven, gifwolken, e.d.)
      rond 1970 die de apathie bij de bevolking en de laksheid van overheid en bedrijfs-
      leven doorbraken en een brede mobilisatie bij de bevolking op gang brachten,
      vooral over gezondheidsproblemen als gevolg van emissies van de industrie. Vele
      omwonenden en actiegroepen speelden een belangrijke rol bij de bewustwor-
      ding.
      Een groot probleem vormde de afwezigheid van toereikende, betrouwbare en
      openbare informatie; er heerste grote onzekerheid over de aard van de luchtver-
      ontreiniging, en derhalve ook over de schadelijkheid ervan. Voorzover al
      (schaarse) informatie bestond, werd deze door het bedrijfsleven gemonopoli-
      seerd en aan het betrokken publiek onthouden; van enigerlei publiek recht op
      informatie was nog geen sprake. Ook de overheid was voor de relevante informa-
      tie grotendeels aangewezen op het bedrijfsleven, en verliet zich daar aanvankelijk
      ook op. Door deze afwezigheid van onafhankelijke informatie bestond er alle
      ruimte voor ontkenning respectievelijk overschatting van het probleem. Het was
      dan ook geen wonder dat voor de probleemerkenning de aard, kwaliteit en open-
      baarheid van de informatie een belangrijke inzet van de strijd vormde. Veront-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 94 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 95 ======================================================================

<pre>ruste omwonenden en actiegroepen troffen vaak een gesloten front van bedrijfs-
leven en overheid tegenover zich dat kwam met geruststellende of probleemont-
kennende informatie. Dit versterkte het wantrouwen en leidde tot het inzetten
van contra-experts die tot tegengestelde bevindingen en oordelen kwamen. In de
vele protestacties werd steevast een beroep gedaan op het recht op gezondheid en
in mindere mate op een groene omgeving; ook het right to know en de verant-
woordingsplicht van bedrijven en overheden was een belangrijke inzet van de
acties. Hier tegenover werd aanvankelijk vooral gewezen op de noodzakelijke
functie van Rijnmond voor de Nederlandse economie.
De grote behoefte aan onafhankelijke, betrouwbare en permanente monitoring
leidde in 1967 tot het openen van een klachtenlijn en in 1969 tot het instellen van
het eerste geautomatiseerde meetnet in het Rijnmondgebied. In de jaren vijftig
werden ook al metingen verricht door de Keuringsdienst voor Waren te Rotter-
dam, maar deze betroffen globale metingen naar verontreinigingen in de buiten-
lucht (Hazewinkel 1997: 70). In 1974 werden de klachtenlijn en het meetnet
ondergebracht bij de toen ingestelde Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond
(dcmr), die de milieutaken uit de regio bundelde. De dcmr kreeg uitvoerende
taken ten aanzien van vergunningverlening en handhaving en een adviserende
bevoegdheid ten aanzien van door het bevoegd gezag af te geven beschikkingen.       93
De klachtenlijn en de rapportages over de acties die bij klachten werden onder-
nomen, gaven burgers het gevoel dat zij serieus werden genomen: een vroeg
voorbeeld van een ‘responsieve overheid’. Hier droeg ongetwijfeld toe bij dat de
dcmr niet werd verdacht van afhankelijkheid van een van de grote partijen. De
dienst vormde een onderdeel van het olr, dat als gewestelijk bestuur juist ook als
taakstelling had een democratische buffer te vormen tussen Rotterdam en de
randgemeenten. Het olr werd in 1986 weer opgeheven, maar de dcmr werd in
stand gehouden.
De combinatie van subjectieve probleemperceptie via de klachtenlijn en objec-
tieve toetsing via het meetnet leidde ertoe dat het probleem niet langer kon
worden ontkend of gebagatelliseerd. Naarmate er meer gegevens beschikbaar
kwamen, werd de roep om maatregelen sterker. De publieke beschikbaarheid van
de informatie zette de overheden dan ook aan tot een actief beleid. Dit resulteerde
aanvankelijk in een serieuzer handhavingsbeleid ten aanzien van de Hinderwet,
die in 1970 werd opgevolgd door de Wet op de luchtverontreiniging (in 1993
opgegaan in de Wet milieubeheer). In 1972 werd mede op instigatie van de dcmr
het Rijnmondgebied aangewezen als saneringsgebied, resulterend in een geza-
menlijk milieuactieplan van het bedrijfsleven. Die status kon in 1988 worden
beëindigd. Het aantal klachten jegens het industriële bedrijfsleven nam sindsdien
een ondergeschikte positie in.
De gehele reconstructieperiode, waarin het vooral ging om het verminderen van
de negatieve invloed van de industriële bedrijvigheid op de volksgezondheid tot
aanvaardbare niveaus, besloeg derhalve ruim twintig jaar. Eind jaren tachtig ten
slotte volgde de toewijzing van de zogeheten ‘rom-status’ aan het gebied. Deze
</pre>

====================================================================== Einde pagina 95 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 96 ======================================================================

<pre>status impliceerde een integrale benadering van ruimtelijke ordening en milieu.
Voor Rijnmond ging het hierbij zowel om het versterken van de mainport als om
de leefbaarheid. De discussie verplaatste zich derhalve van volksgezondheid naar
ruimtelijke inrichtingsvraagstukken, waarbij nieuwe desiderata als ‘rust en
groen’ hun intrede deden.
De discussie over de mate waarin deze in het gebied moeten en kunnen worden
gerealiseerd, gaat nog voort en hangt ook samen met het vraagstuk van de
Tweede Maasvlakte. Met de succesvolle afloop van de lokale luchtverontreiniging
is de milieuproblematiek derhalve nog niet beëindigd. De sterke concentratie van
bevolking en werkgelegenheid en de welvaartsstijging gaan bovendien niet alleen
gepaard met een lokale behoefte aan een meer gevarieerde leefomgeving, maar
draagt ook bij aan een sterke toename van het wegverkeer, en daarmee gepaard
gaande geluidshinder en co2-uitstoot. Met name het laatste probleem is veel
weerbarstiger dan dat van de lokale luchtverontreiniging. In paragraaf 4.4.2
wordt hierop verder ingegaan.
Deze casus laat een aantal zaken zien:
• Van de vier kernvragen van beleid blijkt in deze casus vooral die van de
   aanvaardbaarheid van doorslaggevend belang te zijn geweest. Cruciaal was dat
   de autoriteiten en de veroorzakers ervan doordrongen moesten worden dat er
   sprake was van een zorgwekkend probleem. Het totstandkomen van deze
   probleemerkenning vergde zeer veel actie van de lokale bevolking en hiertoe
   gevormde actiegroepen. De rechtmatigheid van de oplossingsrichting vormde
   hier nauwelijks inzet van conflict: de Hinderwet werd met voeten getreden en
   vrijwel niet gehandhaafd, zoals bij menige actie bleek. Toen eenmaal de princi-
   piële probleemerkenning een feit was, leidden de latere aanscherpingen in de
   nieuwe wetten, de voorschriften in het kader van het saneringsbeleid tot veel
   minder protest van de kant van het bedrijfsleven.
   Frappant is geweest dat zich gaandeweg in de houding van het bedrijfsleven
   een kentering heeft voorgedaan. Niet alleen ging men geleidelijk nut en nood-
   zaak inzien van openheid en communicatie in de richting van de overheid,
   maar er kwam zelfs een zekere competitie op gang in het vrijwillig tonen van
   ‘goed milieugedrag’ jegens de bevolking. Er trad derhalve een zekere internali-
   sering van de milieuwaarde op, ongetwijfeld ook omdat duidelijk werd dat de
   milieuprestatie van belang was voor het bedrijfsimago. Het in de jaren negentig
   ingevoerde systeem van Bedrijfsinterne milieuzorg en de verplichting tot
   milieujaarverslagen hebben hier wellicht ook toe bijgedragen.
   De toegenomen bereidheid zelf meer verantwoordelijkheid voor het milieu te
   nemen, blijkt ook uit de laatste jaren ontwikkelde overlegvormen voor bewo-
   ners en bedrijfsleven op wijkniveau die resulteren in afspraken. In 1997
   opperde Shell het idee om – in navolging van Amerikaanse ervaringen – een
   ‘sociale verblijfsvergunning’ in te voeren: een door belangengroepen af te
   geven ‘verklaring van goed gedrag’ die betrekking heeft op gedrag dat uitgaat
</pre>

====================================================================== Einde pagina 96 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 97 ======================================================================

<pre>  boven de eisen van de door de overheid gestelde milieueisen. Aan de haalbaar-
  heid van de gekozen oplossingsrichting is in sterke mate bijgedragen door de
  institutionele structuur die voorhanden was toen de maatschappelijke druk tot
  kookhoogte steeg. De rol van het olr representeerde de juiste schaal uit het
  oogpunt van die waarop het probleem zich voordeed. Hierdoor werd de domi-
  nantie van Rotterdam ingeperkt en konden de randgemeenten zich direct doen
  gelden. De responsiviteit van het olr en de hieronder ressorterende dcmr
  leidde gaandeweg tot het verminderen van de onrust onder burgers; bovendien
  heeft de dcmr ook een gezaghebbende positie opgebouwd bij het bedrijfsleven.
  De effectiviteit van de gekozen beleidslijn is hierdoor sterk bevorderd. Deze laat
  zich in abstracto moeilijk beoordelen; twintig jaar voor de probleemoplossing
  is immers een lange periode. Bovendien gaat het hier – zoals gezegd – om een
  periode waarin het milieu als het ware werd uitgevonden, evenals het daaraan
  toe te kennen gewicht: een cultuuromslag niet alleen bij bevolking, politiek en
  overheden, maar ook bij het bedrijfsleven.
• De onafhankelijkheid van informatieverschaffing over de in het geding zijnde
  verschijnselen is van majeure betekenis. Zo ontstaat informatie waar de autori-
  teiten en veroorzakers niet omheen kunnen (via naming and shaming) en kan
  onjuiste informatie worden ontzenuwd. Ontbreekt adequate informatie, dan is        95
  er alle ruimte voor polarisatie, wantrouwen, geruchten, en dergelijke. Informa-
  tie die door belanghebbenden wordt verschaft, zal altijd door andere partijen
  verdacht kunnen worden van manipulatie. Het meetnet, alsook het aan de
  resultaten kunnen koppelen van een waarschuwingssysteem en sancties voor
  de veroorzakers, is cruciaal geweest voor het herstel van vertrouwen in de
  autoriteiten.
  Naast onafhankelijkheid is ook openbaarheid van informatie essentieel. De
  jaren zestig en vroege jaren zeventig vormden de nadagen van een paternalisti-
  sche vorm van bestuur, waarin het onthouden van informatie juist in het
  belang van de bevolking werd geacht. De casus laat bij uitstek zien hoezeer
  openbaarheid van informatie, ook als deze toont dat er negatieve gevolgen
  kunnen optreden, kalmerend kan werken, als de betrokken bevolking tenmin-
  ste de overtuiging heeft van slagvaardig bestuurlijk optreden in reactie op de
  informatie.
• De casus laat ook zien dat maatschappelijke participatie belang is voor de
  beleidsontwikkeling. In ambtelijke kringen werden de milieuproblemen al in
  de vroege jaren zestig onderkend. Toch was het pas onder grote maatschappe-
  lijke druk dat de overlast als urgent werd onderkend en politiek en bestuur echt
  in beweging kwamen. Actiegroepen speelden een belangrijke rol in het door-
  breken van de maatschappelijke apathie. Voor deze mobilisatie was niet alleen
  een probleembesef nodig, maar vooral ook een besef dat maatschappelijke actie
  tot resultaat kon leiden. In dit geval lag de oplossingsrichting voor de hand: de
  overheid diende voor alles de bestaande wet te handhaven.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 97 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 98 ======================================================================

<pre>4.2.3 schiphol
      De kwestie Schiphol is wat de hinderproblematiek betreft grotendeels een natio-
      nale en regionale beleidsaangelegenheid. Maar de maatschappelijke voordelen en
      de mogelijke beleidsoplossingen dragen veel meer een internationaal karakter
      dan de voorgaande casus. Zo speelt de regelgeving van de eu een rol, zijn de
      internationale verdragen voor landingsrechten en slotallocaties van belang en
      heeft de internationale regelgeving ten aanzien van vliegtuiglawaai invloed op de
      mate waarin de luchtvaart geluidsarmer wordt. Hiernaast is de ontwikkeling van
      Schiphol als hub direct afhankelijk van internationale samenwerkingsrelaties in
      de luchtvaart (allianties) en van de capaciteitsontwikkeling op de concurrerende
      hubs in Europa (Londen, Parijs en Frankfort).
      De hinderproblematiek rond Schiphol is tot op zekere hoogte vergelijkbaar met
      die in Rijnmond. Ook hier staan economische en milieubelangen op gespannen
      voet. Evenals bij Rijnmond is het milieuprobleem (geluidhinder en stank)
      zintuiglijk goed waarneembaar en treft het vooral de lokale bevolking, terwijl het
      economische belang, namelijk de mogelijke bijdrage aan economische groei en
      werkgelegenheid, de lokale schaal aanzienlijk overtreft. Ook is er sprake van een
      langdurig toelaten door de overheid van overschrijding van de bestaande norm-
      stelling en heftige reacties hierop door bewoners en actiegroepen. Hierbij spelen
      niet alleen technische problemen rond de meetbaarheid en toenemende twijfel
      over de juistheid van de normen zelf een rol, maar ook het belang van Schiphol
      voor de nationale economie staat ter discussie. Evenals in Rijnmond vormt het
      op betrouwbare en onafhankelijke wijze vaststellen van normoverschrijdingen
      een belangrijk aspect van de controverses. Echter, bij Schiphol lopen de
      probleemdefinities verder uiteen en daarmee ook de voorgestane oplossingsrich-
      tingen. Dat Schiphol een belangrijk milieuprobleem vertegenwoordigt, is duide-
      lijk. De luchthaven heeft de afgelopen tien jaar een enorme groei doorgemaakt:
      het aantal passagiersbewegingen is verdubbeld en het aantal vliegtuigbewegingen
      is jaarlijks met ongeveer zes procent gegroeid, behalve in het jaar 2001. Voor de
      toekomst wordt een flinke doorgroei van de vraag naar luchtvaartdiensten
      verwacht, zeker wanneer Schiphol zijn plaats als knooppunt binnen het hub-and-
      spoke-systeem zal behouden. Terwijl in Rijnmond de oplossingsrichting na de
      moeizame fase van de probleemaanvaarding eigenlijk wel heeft vastgestaan (de
      industrie moet zich aan de normen houden), zijn bij Schiphol de normen zelf
      onderdeel van het probleem en de te vinden oplossing, evenals hiermee samen-
      hangend de ruimte die de luchthaven voor verdere expansie moet worden gegund
      (de ‘nut en noodzaak’-discussie). Veel meer dan bij Rijnmond vormen rond
      Schiphol van meet af aan waardeconflicten en daarmee divergerende probleem-
      definities en oplossingsrichtingen derhalve de inzet van de discussies. Gaat het in
      Rijnmond aanvankelijk voornamelijk om de gezondheidsproblematiek van de
      lokale bevolking en komen pas veel later de waarden ‘rust’ en ‘groen’ op, in de
      discussie rond Schiphol spelen deze laatste wenselijkheden tegelijk met waarden
      ten aanzien van gezondheid en veiligheid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 98 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 99 ======================================================================

<pre>Maar naast deze lokale en regionale aspecten speelt hier ook het veel algemenere
vraagstuk van de richting van de economische ontwikkeling in Nederland een
rol. ‘Schiphol’ is zo het vehikel geworden voor een discussie tussen twee denk-
werelden. Tegenover het gedachtegoed dat pleit voor ‘Nederland als distributie-
land’, ‘Schiphol als mainport’, ‘economische groei’, ‘negatieve milieueffecten
binnen grenzen’, ‘alternatieve luchthavenlocaties’ staat het gedachtegoed van
‘Nederland als kennisland’, ‘Schiphol voor eigen mobiliteit’, ‘selectieve economi-
sche groei (rust, ruimte en duurzaamheid)’, ‘actieve bescherming van natuur en
milieu’, ‘geen alternatieve luchthavenlocaties want die verplaatsen het probleem
alleen maar’ (Abma 2001). Deze twee scherp tegenover elkaar staande denkstruc-
turen zijn nog niet verdwenen. Wel is een alternatieve locatie (zoals Flyland)
door het kabinet-Kok vooral vanwege de enorme kosten (en vanwege mogelijke
problemen met trekvogels) vooralsnog als een serieuze optie terzijde geschoven.
Desondanks blijft Flyland voor de lange termijn een optie en is het onderzoek
naar de haalbaarheid niet volledig stopgezet. Maar de discussie concentreert zich
nu toch in eerste instantie op de huidige locatie.
De casus valt uiteen in drie onderdelen: het normenstelsel en het meetsysteem
hiervoor, de ingebruikneming van de vijfde baan in 2003, en eventuele verdere
capaciteitsuitbreidingen voor de langere termijn (van 2010 tot 2030). Hier door-   97
heen speelt bovendien de kwestie van de privatisering van de luchthaven.
Aanvankelijk gold een normensysteem dat naast de geluidsproductie ook het
aantal vliegbewegingen en aantallen passagiers limiteerde. Met name beide laat-
ste middelvoorschriften (als indirecte benadering van de belasting: zgn. proxies)
vormden een ernstige belemmering voor de expansiemogelijkheden van de
sector. Ze legden Schiphol een keurslijf op, omdat zo technische verbeteringen
(geluidsarmere vliegtuigen, andere aanvlieg- en startprocedures) niet konden
worden gecompenseerd met meer vliegbewegingen. Het lag dan ook voor de
hand om uitsluitend milieunormen (geluid, vervuiling en veiligheid) te hante-
ren, waarbinnen Schiphol een eigen bedrijfsvoering mocht verrichten en daar-
mee expansiemogelijkheden behield. Eind 1999 besloot het kabinet dat Schiphol
‘beheerst’ mocht groeien op de huidige locatie mits zou worden voldaan aan
nieuwe milieunormen. Overtreding van grenswaarden zou voortaan niet worden
getolereerd. Dit besluit doorbrak de impasse die was gegroeid door het regelmatig
gedogen van normoverschrijdingen, het aan de kaak stellen hiervan door de
milieubeweging en het voortduren van het verschil van inzicht over de toekomst
van de luchthaven. Hieraan vooraf gingen, vooral in de tweede helft van de jaren
negentig, verschillende pogingen om de verschillende stakeholders op een lijn te
krijgen. De in 1997 gestarte ‘nut en noodzaak’-discussie over de groei van de
luchtvaart in Nederland – een poging om een dialoog op gang te brengen – resul-
teerde niet in de beoogde consensus. In 1998 werd het tops-beraad (Tijdelijk
Overleg Platform Schiphol) ingesteld, waarmee werd gehoopt de stakeholders
(sector, bedrijfsleven, milieubeweging, bewoners, lokale en provinciale overhe-
den) tot overeenstemming te laten komen over een nieuw stelsel van milieunor-
men dat beter handhaafbaar was dan het oude systeem. Hoewel men het in prin-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 99 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 100 ======================================================================

<pre>cipe eens werd over het uitgangspunt dat Schiphol als een gewoon bedrijf moest
worden gezien dat zelf moest kunnen bepalen op welke wijze men aan door de
overheid te stellen milieunormen voldeed, stapten Milieudefensie en Milieu en
Natuur een jaar later toch uit het platform. Volgens de milieubeweging voerde de
sector tegen de afspraken in eigenstandig gesprekken met het ministerie van
Verkeer en Waterstaat, terwijl het tops-overleg nog gaande was (De Volkskrant,
25 november 1999). Desalniettemin nam het kabinet genoemd besluit en werd
een jaar later Schiphol inderdaad beboet wegens normoverschrijding.
Op zich heeft dit besluit inderdaad meer transparantie in de afweging tussen
milieubelasting en economisch welvaartsvoordeel gebracht. Normen over aantal-
len vluchtbewegingen en aantallen passagiers zijn immers betrekkelijk irrelevant
als indicatoren voor milieubelasting. Voorzover het de geluidsbelasting betreft,
gaat het uiteindelijk om de totale hoeveelheid geluid die Schiphol bij zijn
bedrijfsvoering produceert. Toch zitten bij de normstelling van dit externe effect
twee adders onder het gras die ‘sluiting’ van deze casus verhinderen. In de eerste
plaats is de bepaling van de totale hoeveelheid geluid en de geografische en inter-
temporele spreiding daarvan met meer ‘mitsen en maren’ omgeven dan men op
het eerste gezicht zou denken. Ten tweede wordt met het aangeven van de maxi-
maal te produceren hoeveelheid geluid impliciet een verdeling van de eigen-
domsrechten op het maken van geluid (of op stilte) tussen omwonenden en
luchthaven vastgesteld. Hiermee is het verdelingsprobleem niet opgelost, ener-
zijds omdat de verdeling van de geluidsoverlast zich bij verandering van baancon-
figuraties kan wijzigen, en anderzijds omdat met een vast geluidsplafond de
mogelijkheid van een welvaartsafruil tussen geluidsoverlast en economisch
gewin wordt uitgesloten.
De Schiphol-casus is een voorbeeld bij uitstek van de merites van het multi-
actormodel. Er waren vele actoren en belanghebbenden bij de discussie betrok-
ken: luchthaven, luchtvaartmaatschappijen, lokale bewoners, werkgevers, werk-
nemers, milieubeweging, natuurbeweging, nationale, regionale en lokale
overheid en de politiek op verschillende niveaus. De politiek hield zich aanvanke-
lijk op afstand en hoopte dat discussies en dialogen consensus zouden opleveren.
Deze gedachte was nogal naïef, aangezien er sprake was van grote belangentegen-
stellingen, en de belangen en de hierbij impliciete toedeling van eigendomsrech-
ten door de overheid niet eens goed werden onderkend. De agenda’s van alle
betrokken gremia liepen uiteen, en stonden soms zelfs diametraal tegenover
elkaar: zie de eerdergenoemde twee denkstructuren. Betrokkenen bestookten
elkaar ook vaak met eigen onderzoek, waarvan de resultaten soms ver uiteenlie-
pen. Dat in zo’n situatie de verhoopte consensus onbereikbaar bleek, wekte
weinig verbazing. Het sluiten van compromissen werd onvermijdelijk, waarbij
tevens de eigendomsrechten op een goede manier werden omschreven. Bij
uitstek stelde zich de vraag naar de verantwoordelijkheidsverdeling: welke actor
was de rechtmatige vertegenwoordiger van welk belang en wat waren ieders
competenties? Samenhangend hiermee was de vraag naar de selectie van de
stakes. In de praktijk van deze casus was er geen selector; degenen die zich
</pre>

====================================================================== Einde pagina 100 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 101 ======================================================================

<pre>opwierpen als vertegenwoordiger van enigerlei belang, konden aan tafel
aanschuiven. In een zuivere toepassing van het multi-actormodel zouden alle
belangen moeten zijn vertegenwoordigd, maar wie behartigde bijvoorbeeld het
belang van de consument van luchtvaartdiensten? Deze kende geen directe
vertegenwoordiging in het tops-overleg. Later, in de studie van het Centraal
Planbureau naar de maatschappelijke kosten en baten op grond van kengetallen,
zou blijken dat juist deze partij de grootste welvaartsvoordelen bij capaciteitsuit-
breiding zou hebben (Koning et al. 2002). Andere belangen, zoals van specifieke
werkgelegenheid in de luchtvaart, natuur en milieu, waren echter wel door de
desbetreffende nationale instellingen vertegenwoordigd. In ieder geval had de
overheid hier in het participatieproces een veel sterkere en meer proactieve regie
kunnen voeren om een indruk te krijgen van de voorkeuren en belangen van de
verschillende stakes, waarbij tevens in een eerder stadium de confrontatie en
afweging van deze belangen in een welvaartsanalyse had kunnen plaatsvinden.
Wellicht had bij een dergelijke regie het multi-actormodel goed kunnen functio-
neren om te komen tot een goede articulatie van de verschillende gezichtspun-
ten, van de waarden die in het geding waren, van een onderzoeksagenda over
betwiste zaken en van de marges waarbinnen een oplossing denkbaar was. Het
zou daarbij vooral om de fase van probleemsignalering en die van verkenning van      99
denkbare opties zijn gegaan. Maar omdat een multiple win-situatie niet voor het
grijpen lag en compromisvorming onvermijdelijk was, was dat model voor de
fase van besluitvorming minder bruikbaar. Voor de overheid was toepassing van
het multi-actormodel juist in die vroegere fase van belang. Langs die weg zou zij
de noodzakelijke informatie bijeen kunnen brengen om de aanvaardbaarheid,
haalbaarheid en ex ante zicht op effectiviteit van mogelijke oplossingen te vergro-
ten. Maar omdat besluitneming in deze situatie niet viel te verwachten, was het
toch aan de nationale overheid die rol te vervullen, ‘gehoord alle partijen’. Dit
gold temeer waar de problematiek niet van zuiver lokale aard was, maar was
verweven met tal van nationale, publieke belangen.
De twee hiervoor aangehaalde redeneerlijnen laten ook zien hoe lastig het soms
is de vier criteria voor goed beleid in de praktijk van elkaar te onderscheiden. Zij
hadden in de Schiphol-casus eerder betrekking op het proces van menings- en
besluitvorming dan op de einduitkomst. De regering probeerde, terwille van de
effectiviteit en het verkrijgen van maatschappelijk draagvlak (aanvaardbaarheid),
de kluwen aan probleemdefinities en voorgestane oplossingen te ontrafelen. Zij
trachtte het proces te trechteren door deze kluwen te ontleden in een aantal
fasen. Deze pogingen hadden zeker voortgang tot gevolg. Belangrijk hierbij was
het initiatief om de milieubeweging terwille van de haalbaarheid te committeren
aan deze fasering, onder andere door haar op te nemen in het tops-beraad. De
aanvankelijke aanvaarding door de milieubeweging van de termen van het tops-
overleg (loslaten van limitering van het aantal vliegbewegingen, en concentratie
op milieunormering) vormde een belangrijke concessie ten aanzien van de
gehanteerde probleemdefinitie. Deze impliceerde immers dat zij in principe haar
uitgangspunt ‘Schiphol voor eigen mobiliteit’ moest laten varen en voortgaande
</pre>

====================================================================== Einde pagina 101 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 102 ======================================================================

<pre>groei als mainport moest aanvaarden voorzover die althans verenigbaar zou zijn
met de nieuwe milieugrenzen. Deze consequentie zou haar bewegingsvrijheid
ten aanzien van de volgende fasen (vijfde baan en eventueel volgende) aanzienlijk
inperken. Men kan dit overigens ook nog anders zien: met het eerdergenoemde
regeringsbesluit de groei van Schiphol te binden aan uitsluitend milieunormen
en de limieten voor vliegbewegingen en aantallen passagiers te schrappen, werd
Schiphol tegelijk ontdaan van de zware last het vehikel te zijn voor een discussie
over de ontwikkeling van milieu en economie in brede zin, zoals tot uiting kwam
in de twee genoemde brede ontwikkelingsparadigma’s. De discussie verschoof zo
van absoluut naar relatief niveau: van eerst voor of tegen groei kwam nu de
wenselijke mate van groei voorop te staan. Het milieuvraagstuk werd hierdoor
tegelijk teruggebracht naar lokaal niveau: welke mate van lawaai en stank achtte
men acceptabel? Deze belangrijke doorbraak maakte in principe besluitvorming
mogelijk via de bewandelde multi-actorweg. Maar evident was dat juist gezien
het belang hiervan grote zorgvuldigheid was geboden ten aanzien van de over-
eengekomen procedures, die kennelijk niet voldoende door de overheid en de
sector werd betracht.
In de laatste jaren verschoof de feitelijk rond Schiphol gehanteerde participatieve
multi-actorbenadering naar de achtergrond. Toepassing van deze benadering
leidde immers niet tot het doorbreken van de al zo lang bestaande impasse. Naast
de door de minister geïnitieerde fasering van de menings- en besluitvorming
werden tevens procedures vastgesteld om de kwaliteit van het proces van
meningsvorming te verhogen. Dit waren deels wettelijk verplichte, deels additio-
nele procedures. De ingebruikneming van de vijfde baan was wettelijk onderhe-
vig aan de pkb-procedure, dus inclusief milieueffectrapportage (mer). Deze
nieuwe pkb, die met het aannemen in juni 2002 van de ‘Schipholwet’ door de
Eerste Kamer werd afgerond, stelde de eis dat het nieuwe stelsel van milieu- en
veiligheidsnormen ‘gelijkwaardig’ diende te zijn aan het voorheen gehanteerde
stelsel, maar beter meetbaar en handhaafbaar.
Het kabinet heeft inmiddels besloten voor de kwestie van de luchtvaartinfra-
structuur op de lange termijn, als eerste stap eveneens een pkb te nemen. Ook
hier worden derhalve een mer en een economische effectrapportage (eer) uitge-
voerd en zijn commissies ingesteld om erop toe te zien dat zo goed mogelijk van
wetenschappelijke kennis gebruik wordt gemaakt. Beide rapportages dienen als
basis voor een maatschappelijke kosten-batenanalyse (mkba) teneinde uiteinde-
lijk een optimale afweging tussen de verschillende bestudeerde alternatieven te
kunnen maken. Er is een derde commissie (commissie-Van Gelder) ingesteld die
de kwaliteit van het proces van besluitvorming bewaakt, onder andere door erop
toe te zien dat met de belangen van alle stakeholders rekening wordt gehouden bij
de berekening van de maatschappelijke kosten en baten op basis van kengetallen
(kkba) bij de verschillende alternatieven ten aanzien van locatiekeuze en baan-
configuraties.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 102 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 103 ======================================================================

<pre>Met deze fasering en kwaliteitsbewaking wordt via de wettelijk verplichte en
aanvullende zorgvuldigheidsprocedures beoogd dat de besluitvorming op recht-
matige en aanvaardbare wijze geschiedt en derhalve zoveel mogelijk recht wordt
gedaan aan de in het geding zijnde belangen. Echter, zo worden de betrokkenen
wel op enige afstand geplaatst. Het recht doen aan hun belangen geschiedt nu
immers door deze niet via representatie maar inhoudelijk te betrekken in het
mkba-onderzoek, welk proces wordt bewaakt door de commissie-Van Gelder.
De uiteenlopende, door de diverse groeperingen ingebrachte argumenten, onder-
zoeksresultaten, verwachtingen en wegingen, die eerder resulteerden in welles-
nietes-discussies en patstellingen, worden zo object van onafhankelijk onder-
zoek. Via veronafhankelijking van de kennisbasis van de argumentatie tracht men
tot aanvaardbare probleemdefiniëring en oplossingen te komen. Deze ‘technocra-
tisering’ trekt een zware wissel op het onderbouwende onderzoek. Zij plaatst de
wetenschap in de rol van een conflictbeslechter, zij het dat alle rapportages
(kkba, eer, mer, mkba) de status hebben van beleidsadviezen. Vanwege de
geldende onzekerheden zijn hierin namelijk verschillende alternatieve bereke-
ningen bij wijze van onzekerheidsvarianten gegeven, zodat de rapportages geens-
zins een duidelijke beleidskeuze indiceren. Een voordeel van deze werkwijze is
dat de feitelijke grondslag van de vele claims over voor- en nadelen van uitbrei-
ding op zo objectief mogelijke wijze kan worden bepaald. Een ander voordeel is      101
dat nu inhoudelijke belangen expliciet aan bod komen die zich eerder niet als
zodanig manifesteerden. Tegelijk is de kennisonzekerheid ten aanzien van vele
vraagstukken zeer groot; vandaar de genoemde nadruk op onzekerheidsvarian-
ten. Dit betreft niet zozeer zuiver milieukundige aspecten, maar vooral de kosten
en baten van modaliteiten binnen het raamwerk van de vastgestelde milieunor-
men. Dit geldt bijvoorbeeld voor de gevolgen van het beperken van het vliegver-
keer voor de economie (bedrijvigheid, ruimtelijke spreiding, indirecte effecten),
de ongerestricteerde toekomstige vraag (prijsbeleid, economische ontwikkeling,
allianties, transitverkeer via hubs versus directe verbindingen), aanbodrestricties
bij verschillende baanconfiguraties, benodigde landzijdige infrastructuur, en
gevolgen van modaliteiten van privatisering (liberalisering van de luchtvaart met
mogelijkheid van slotveilingen, afroming monopoliewinsten single till of dual
till). Bij deze onzekerheden speelt ook mee dat men voor bepaalde onderwerpen
toch afhankelijk is van de expertise waar met name de sector zelf over beschikt.
Dit geldt bijvoorbeeld voor de mogelijkheden van aanvliegroutes en de hiermee
verbonden geluidsbelasting, vervangbaarheid van de huidige vloot door geluids-
armere vliegtuigen, mogelijkheden om tot een goede veiling van slots te komen.
De verschillende commissies dienen dan ook bij wijze van second opinion andere
deskundigen te horen.
Bij alle objectivering van de kosten en baten is de uiteindelijke afweging van de
alternatieven op grond van hun kosten en baten, imponderabilia en onzekerhe-
den vanzelfsprekend geen waardevrije aangelegenheid. Kosten-batenanalyses
kunnen de verwevenheid tussen al de in het geding zijnde aspecten en tussen
effecten op verschillende schaalniveaus zichtbaar maken, maar de weging binnen
de alternatieven zowel als de uiteindelijke afweging tussen die alternatieven is
</pre>

====================================================================== Einde pagina 103 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 104 ======================================================================

<pre>geen wetenschappelijke maar een politieke verantwoordelijkheid. Zo is het
binnen de nieuwe geluidsgrenzen opereren allerminst een louter technisch meet-
probleem. Het impliceert bijvoorbeeld een normatieve keuze ten aanzien van
belastingverschillen ’s nachts en overdag (er is heel wat discussie of de ochtend
om zes uur of om zeven uur begint), en stelt ook een scherpe grens tussen gehin-
derden en niet-gehinderden. De kwestie van de vaststelling en toedeling van de
eigendomsrechten is hiermee, zoals gezegd, nog niet definitief opgelost. Buiten
de oude 35 Ke (Kosteneenheden) en de daarmee gelijkwaardige nieuwe Lden-
normen (Level, day, evening, night) voor geluidscontouren kan Schiphol de
geluidsbelasting als het ware – zij het binnen in algemene termen gestelde beper-
kingen – zonder meer uitbreiden. De verdelingsvraag die binnen de geluidsnorm
resteert, is reeds besproken. Bij de ene baanconfiguratie is er voor sommigen
meer geluidsoverlast dan bij een andere baanconfiguratie. Daarbij is die verdeling
ook nog eens afhankelijk van aanvlieg- en uitvliegroutes.
Evenals bij Rijnmond doemt ook hier weer het beeld op van een sector waarvan
de milieuprestatie lang op zijn beloop werd gelaten. De door de hinder getroffe-
nen moesten zelf of met hun zaakwaarnemers in het geweer komen om het
aarzelende bestuur uiteindelijk in beweging te krijgen. Het door de overheid
langdurig de hand boven het hoofd houden van de sector heeft geleid tot een
aanzienlijk wantrouwen in de overheid, evenals in de vroege fase van de Rijn-
mond-casus. Daar speelde het nieuw gevormde Openbaar Lichaam Rijnmond als
nieuwe, voor de getroffen bewoners zeer responsieve instelling een doorslagge-
vende bijdrage aan het herstel van vertrouwen. Schiphol ontbeert zo’n relatief
onafhankelijke, ‘onbesmette’ institutie; het herstel van vertrouwen wordt hier
vooral gezocht in een zeer zware rol voor aan reguliere besluitvormingsmecha-
nismen verbonden onderzoek en onafhankelijke commissies die op de kwaliteit
toezien. Of deze veronafhankelijking, door de betwiste elementen via onafhan-
kelijk onderzoek en advies te beslechten, toereikend is voor de maatschappelijke
aanvaardbaarheid van de besluitvorming, moet nog blijken. Dat vereist immers
ook een ontvankelijkheid van de overheid en de sector voor de ontvangen advie-
zen. Speelde het ingestelde meetsysteem en de klachtenlijn in Rijnmond een
doorslaggevende rol bij het afnemen van het wantrouwen bij de bevolking, in
Schiphol is het nog lang niet zover. De ontwikkeling van het in 2003 in gebruik te
nemen nieuwe normenstelsel en de te hanteren geluidsmaat wordt met grote
argwaan gevolgd. Uitgangspunt is dat het nieuwe normenstelsel gelijkwaardig
dient te zijn aan het oude, maar beter handhaafbaar en transparanter moet zijn en
bovendien voldoet aan eisen ingevolge de Europese richtlijn (2000). De discussie
over het meetsysteem spitst zich ten eerste toe op de mate waarin de geluidspro-
ductie direct gemeten moet worden dan wel wordt berekend op basis van vlucht-
gegevens, ten tweede op het gebied dat bemeten dient te worden, ten derde op de
vraag of rekening moet worden gehouden met de mate van bewoning, en ten
slotte op het aantal meetpunten. De argwaan bij de bevolking is echter groot dat
de geluidsoverlast voor de bewoners buiten de sterk in aantal teruggebrachte
handhavingspunten juist toeneemt. Ook hier bestaat een klachtenlijn, maar de
interpretatie is lastiger dan in Rijnmond. Het verband tussen voorkeuren, afruil-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 104 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 105 ======================================================================

<pre>      waarden en aantallen klachten, en zelfs aantallen klagers, is namelijk moeilijk te
      bepalen. Objectieve meting blijkt toch het beste, waarbij de technische discussie
      tussen scheiding van vliegtuiglawaai en overig lawaai ook nog eens speelt.
      De commissie-Berkhout, die in 2000 is ingesteld om (de overgang naar) het
      nieuwe normenstelsel te toetsen aan de beleidsuitgangspunten gelijkwaardig-
      heid, transparantie en handhaafbaarheid, heeft echter eind 2002 haar opdracht
      teruggegeven. Blijkens het door de commissievoorzitter hierover gepubliceerde
      relaas voldoet het nieuwe normenstelsel niet aan deze uitgangspunten, vinden
      haar voorstellen voor verbetering geen gehoor bij de betrokken ministeries en
      ondervindt zij stelselmatig tegenwerking in de uitoefening van haar toegekende
      taken (Berkhout 2003). Ook de genoemde veronafhankelijking blijkt derhalve
      geen voldoende voorwaarde voor een soepel verlopend besluitvormingsproces in
      complexe en controversiële situaties. Basisvoorwaarde hiervoor is ten minste dat
      de overheid als regisseur van dat proces zich als betrouwbare partij doet kennen
      en de regels respecteert die zij zelf aan het ‘spel’ heeft opgelegd.
4.3   richtlijnen uit brussel: de vogelrichtlijn en de
                                                                                         103
      nitraatrichtlijn
4.3.1 inleiding
      Waren het bij de twee vorige casussen primair de door hinder getroffenen zelf
      dan wel hun zaakwaarnemers die de overheid aanzetten tot handelen, deze para-
      graaf behandelt twee voorbeelden waar de beleidsimpuls vooral uit Brussel komt.
      Hoewel op beide gebieden ook wel beleid werd gevoerd voordat de eu tot een
      richtlijn besloot, was het toch de richtlijn die de Nederlandse overheid confron-
      teerde met de plicht tot uitvoering van een veel ingrijpender taakstelling.
4.3.2 de vogelrichtlijn
      De grondgedachte dat flora en fauna beide een door de wetgever te beschermen
      maatschappelijk goed zouden zijn, heeft in Nederland een stevige verankering: al
      in 1880 kreeg Nederland een Vogelwet. Nederland was dan ook, als een van de
      initiatiefnemers, een groot voorstander van de Vogelrichtlijn (1979): wat in
      Nederland al jaren als goed beleid gold, moest Europees beleid worden. Hierdoor
      zou een einde worden gemaakt aan de jachtpartijen in de Zuid-Europese landen,
      zo was de gedachte. De aanvaardbaarheid van de gedachten achter de Vogelricht-
      lijn en ook de latere Habitatrichtlijn (1992) stond in Nederland, in tegenstelling
      tot bijvoorbeeld in Frankrijk, dan ook niet ter discussie. Zo is het beginsel van
      biodiversiteit, waarvoor de overheid een eindverantwoordelijkheid heeft, beves-
      tigd in talloze verdragen, waarvan Nederland partij is. Anders dan in Duitsland
      en Denemarken is hier ook de rechtmatigheid van Europese bemoeienis met dit
      onderwerp onomstreden. Het gaat immers om grensoverschrijdend verkeer en
      communautaire samenhang, waarbij de overweging speelt dat wat op nationaal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 105 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 106 ======================================================================

<pre>niveau niet bedreigd en zeldzaam is dat heel wel het geval kan zijn op Europees
niveau. Beide richtlijnen ondersteunen zo ook de door Nederland voorgestane
latere denkbeelden omtrent een Europese ecologische hoofdstructuur, waardoor
genetische uitwisseling de kans op overleven van soorten en biotopen vergroot.
Omdat iedere eu-regeling voor het milieu formeel moet zijn gebaseerd op
wetenschappelijke feiten berust ook deze richtlijn op uitgebreid wetenschappe-
lijk onderzoek. Door onafhankelijke experts van de Eurogroup for the Conserva-
tion of Birds en de International Council for Bird Preservation is en wordt uitge-
breid onderzoek verricht naar de ecologische stand van zaken ten aanzien van
vogelstand en -bewegingen en mogelijke remedies. Op nationaal niveau worden
de ontwikkelingen gevolgd door met name sovon Onderzoek Nederland.
De richtlijn kent een hoge mate van afdwingbaarheid. Ter bescherming van
bedreigde en zeldzame vogelsoorten wordt aan nationale overheden de verplich-
ting opgelegd om op basis van Europese zuiver ecologische, vogelkundige criteria
bepaalde speciale beschermingsgebieden aan te wijzen en deze ecologisch goed te
beheren. De in opdracht van en in overleg met de Europese Commissie door
wetenschappers vastgestelde List Important Bird Areas heeft hierbij de juridische
status van vermoeden van bewijs. Wanneer lidstaten van de lijst willen afwijken,
moeten zij aantonen waarom gebieden niet tot de “voor aanwijzing meest
geschikte” gebieden behoren, zoals bedoeld in artikel 4 van de richtlijn. De
rechtsgevolgen van zo’n ‘aanwijzing’ zijn dat de overheden een algemene zorg-
plicht hebben voor ecologisch beheer en dat zij preventieve maatregelen moeten
nemen ter voorkoming van verslechtering van leefgebieden en van significante
verstoring van soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Voorts moeten plan-
nen en projecten voor dit gebied aan een groot aantal vereisten voldoen: er moet
vooraf een ecologische evaluatie plaatsvinden en bij mogelijke schade mogen
plan of project alleen doorgaan wanneer sprake is van een dwingend openbaar
belang en er geen alternatieven zijn en dient bovendien tijdige, volledige ecologi-
sche compensatie te worden gegeven. De eu stelt derhalve het afwegingskader:
voor bepaalde gebieden wordt prioriteit toegekend aan het ecologische belang
waarvan afwijking alleen is toegestaan binnen door de eu gestelde voorwaarden.
Aldus is een flinke beperking gesteld aan de autonomie van vooral lagere overhe-
den bij het inrichten van gebieden.
Zo aanvaard de richtlijn in Nederland was bij de beleidsvorming, zo controver-
sieel bleek ze in de jaren negentig bij de implementatie. Anders dan aanvankelijk
verwacht, bleek ze namelijk wel degelijk aanzienlijke consequenties te hebben,
op alle bestuurlijke niveaus. Het Europese Hof van Justitie nam directe werking
van de richtlijn aan en dit werd door de nationale rechter overgenomen. Het Hof
legde Nederland de verplichting op tot verdubbeling van het beschermde areaal
(tot in totaal 800.000 hectare). Ook vond de Nederlandse soft law-benadering
via pkb’s en convenanten geen genade in Luxemburg: beleidsmatige inspanning
was onvoldoende, Nederland moest zich gewoon aan de regels houden, zo
vonniste het Hof. Al met al vormde de implementatie onderwerp van vier rechts-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 106 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 107 ======================================================================

<pre>gedingen bij het Europese Hof tegen Nederland, en werden enkele inbreukproce-
dures gestart. Onder druk hiervan en vanwege de dreiging van zware boetes
moest Nederland het nationale beleid bijstellen, bijvoorbeeld door de recente
aanpassing van de nieuwe Natuurbeschermingswet en hieruit voortvloeiende
aanwijzingsbesluiten van beschermde gebieden (Backus 1995; 2000). Door de val
van het tweede kabinet-Kok is de behandeling echter stilgelegd, en is door het
kabinet-Balkenende een nieuwe aanpassing aangekondigd.
De versnelde aanwijzing waartoe Nederland werd verplicht, leidde tot een groot
aantal nationale activiteiten: de instelling van een adviescommissie voor selectie-
criteria; overleg; voorlichting; en inspraak ten aanzien van de conceptbesluiten.
De poging om alsnog, terwille van de haalbaarheid, door middel van een breed
participatiebeleid voldoende draagvlak te creëren, was echter weinig succesvol.
De uitvoering ging gepaard met aanzienlijk verzet, met name bij lagere overhe-
den, boeren-, visserij- en recreatieorganisaties, vno/ncw en Kamers van Koop-
handel, die alle de richtlijn ervoeren als een forse inbreuk op de inrichtingsvrij-
heid en de Nederlandse planningspraktijk. Gesproken werd van ‘ecologisch
dictaat’ en een ‘historische vergissing’ (Leget 2000). Naast het doorkruisen van
zorgvuldig opgebouwd, democratisch nationaal beleid betrof de kritiek de grote
haast, de onduidelijke selectiecriteria, de in hun rechtsgevolgen meerduidige en    105
onwerkbare normen en onvoldoende geactualiseerde tellingen. Nadere uitwer-
king van de nationale criteria en actualisering van de telgegevens resulteerden
echter in slechts beperkte bijstellingen van het aantal beschermingsgebieden.
De hoge mate van initiële aanvaardbaarheid sloeg bij de implementatie derhalve
om in haar tegendeel. Aanvaardbaarheid van een principe bleek toch iets anders
te zijn dan aanvaardbaarheid van de eruit voortvloeiende gedragsconsequenties;
de stakes verschilden natuurlijk ook navenant. Een nationaal debat waarin niet
alleen de natuurbescherming maar eveneens de door de implementatie geraakte
belangen zich deden gelden, vond derhalve pas plaats toen het al te laat was,
althans vanuit het gezichtspunt van de laatsten. Toch was ook de totstandkoming
van de richtlijn gepaard gegaan met een formeel open procedure, waarbij maat-
schappelijke organisaties inspraakmogelijkheden hadden via het Economisch en
Sociaal Comité (de Europese ser) en het Europees Parlement. Hiervan hadden
belangengroeperingen die door de toepassing geraakt bleken, echter geen
gebruikgemaakt. Op Europees niveau werd aan het debat over de richtlijn alleen
deelgenomen door een beperkt aantal (inter)nationale milieuorganisaties. Dit
tekende de grove onderschatting van de consequenties, ook van de mate waarin
het zou gaan om bindend recht. Aanvankelijk werd immers verondersteld, ook
door de regering, dat de reguliere ‘zachte’ Nederlandse benadering, met een meer
open afweging en interactieve bestuursstijl, niet in het geding was. In feite voel-
den alle nationale partijen zich overvallen door de Europese dynamiek. Veel ster-
ker dan gebruikelijk was op het gebied van natuurbescherming werd nu geëist dat
regels ook werden uitgevoerd. Dit wijst op het belang van de scharnierfunctie
van de nationale overheid in het activeren van nationale betrokkenheid bij in- en
uitvoering van de Europese regelgeving.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 107 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 108 ======================================================================

<pre>      Bij alle problemen in de sfeer van de haalbaarheid, lijkt de richtlijn – afgemeten
      aan de opgelegde verplichtingen – toch doeltreffend te zijn. Het aantal bescher-
      mingszones is aanzienlijk uitgebreid en ook de oorspronkelijke categorie gebie-
      den heeft nu een juridisch beschermde status, terwijl deze binnen het Neder-
      landse recht eerder alleen een beleidsmatige bescherming genoot. Tegen de
      besluiten is weliswaar een groot aantal bezwaar- en beroepschriften ingediend,
      maar de verwachting is dat deze vanwege het dwingend rechtskarakter van de
      richtlijn niet zullen worden gehonoreerd. Ook in andere Europese landen
      sorteert de richtlijn een behoorlijk effect: de jacht op trekvogels is sterk vermin-
      derd. Tegelijk moet worden onderkend dat de doelmatigheid ermee gediend zou
      zijn geweest wanneer de consequenties eerder onder ogen waren gezien en
      onderwerp van nationaal debat waren geweest. Hoewel ten dele onvermijdelijk is
      dat bij beleid gericht op vraagstukken die geen hinder aan mensen veroorzaken,
      de gedragsconsequenties pas bij implementatie duidelijk worden, was eerdere
      signalering dan pas in de jaren negentig toch goed denkbaar geweest. De richtlijn
      is immers al sinds 1981 van kracht. Symptomatisch is dat in bijvoorbeeld het
      ipo/lnv-convenant van 1997 over de overdracht van bevoegdheden aan provin-
      cies voor het realiseren van de ecologische hoofdstructuur geen enkele aandacht
      aan de Vogel- en Habitatrichtlijn is gegeven. Zelfs in de lnv-nota uit 2000
      Natuur voor mensen, mensen voor natuur ontbreekt deze aandacht vrijwel. In de
      Nota van Antwoord Vogelrichtlijn lnv 2000 wordt dan ook toegegeven dat de
      communicatie over deze richtlijnen binnen Nederland de afgelopen twintig jaar
      inderdaad erg sober is geweest (Van der Zouwen en Van Tatenhove 2002: 13 e.v.).
      In elk geval attendeert deze casus op een kenmerk waar Nederland steeds vaker
      mee wordt geconfronteerd, te weten internationaal dwingend recht dat op recht-
      matige wijze tot stand is gekomen, zowel waar het gaat om de wetenschappelijke
      fundering als het bieden van inspraakmogelijkheden, maar dat nationaal moet
      worden uitgevoerd. Op het terrein van deze casus blijkt dit zich slecht te verhou-
      den tot ‘onze manier’ van schikken en plooien, waarbij er een voortdurende itera-
      tie tussen doelen en middelen plaatsvindt. Weliswaar komt de zo nagestreefde
      instemming van alle betrokkenen de aanvaardbaarheid van de uiteindelijke geko-
      zen beleidslijn ten goede, maar leidt dit niet altijd tot uitkomsten die in de buurt
      komen van de oorspronkelijk aanvaarde probleemdefinitie.
4.3.3 de nitr aatrichtlijn
      De Nitraatrichtlijn (1991) confronteerde Nederland eveneens met een uitvoe-
      ringsplicht. Nederland koos voor een weinig voortvarende aanpak, hetgeen
      uiteindelijk resulteerde in een sterk nationaal gekleurd stelsel van doel- en vooral
      ook middelvoorschriften aan boeren.
      De geschiedenis van pogingen het mestprobleem onder controle te krijgen,
      dateert al vanaf de jaren tachtig. Het sterke naoorlogse accent op verhoging van de
      landbouwproductie had het bemestingsniveau in Nederland opgevoerd tot het
      hoogste ter wereld. In de jaren zeventig werd duidelijk dat dit – naast een beïn-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 108 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 109 ======================================================================

<pre>vloeding van de luchtkwaliteit door vervluchtiging van ammoniak – een negatief
effect had op onder andere de grondwaterkwaliteit. Het niet door het gewas
gebruikte stikstof spoelde als nitraat uit naar grond- en oppervlaktewater. De
eerste wetgeving in 1987 plafonneerde de jaarlijkse hoeveelheid mestgebruik per
bedrijf en verbood het uitrijden van mest buiten het groeiseizoen. (In voor- en
najaar overtreft de neerslag de verdamping en groeien de planten nauwelijks,
zodat de toegevoegde stikstof in veel sterkere mate naar oppervlakte- en grond-
water wordt afgevoerd.) In 1991 volgde de Europese Nitraatrichtlijn, die in eerste
instantie in Nederland nauwelijks aandacht kreeg (Henkens en Van Keulen 2001:
117-134). Pas zeven jaar later, in 1998, werd de op de richtlijn gebaseerde minas-
wetgeving formeel ingevoerd.
De Nitraatrichtlijn heeft als oogmerk de watervervuiling door nitraat door de
landbouw te reduceren en verdere vervuiling te voorkomen. De richtlijn legt de
lidstaten de verplichting op vulnerable zones aan te wijzen. Voor deze gebieden
dienen er actie- en controleprogramma’s te komen die bewerkstelligen dat de
hoeveelheid nitraat in het grondwater niet meer is dan 50 milligram per liter.
Hiertoe dient de stikstofbemesting per boerderij niet meer te zijn dan overeen-
komt met 170 kilo per hectare. Voorts dienen er codes of good agricultural practi-
ces te worden geformuleerd.                                                        107
Nederland, dat in zijn geheel geldt als een vulnerable zone, heeft hiertoe de
verplichting voor alle individuele boeren ingevoerd om vanaf 1998 het zoge-
noemde Mineralenaangiftesysteem (minas) bij te houden. In dit mestboekhoud-
systeem moeten boeren precies administreren wat er aan stikstof (en fosfaat) het
bedrijf binnenkomt en weer verlaat, zodat het farm surplus kan worden vastge-
steld. Voor verschillende bodems en bedrijfssystemen zijn kritieke waarden voor
het toegestane surplus vastgesteld. Wanneer boeren deze van jaar tot jaar aange-
scherpte normen overschrijden, dient een heffing te worden betaald. Parallel
hieraan zijn tezelfdertijd ook nieuwe voorschriften in werking getreden waarbij
het uitrijden van mest nu ook in het groeiseizoen wordt beperkt, en is er een
verplichting gekomen tot het injecteren van vloeibare mest in het bodemopper-
vlak teneinde vervluchtiging van ammoniak tegen te gaan. Hiernaast zijn er nog
flankerende maatregelen om het probleem van het mestoverschot (de hoeveel-
heid mest die meer wordt geproduceerd dan nodig is voor een ecologisch verant-
woord bemestingsregime) te verlichten door andere maatregelen dan die welke
zijn gericht op de bedrijfsvoering. De grote regionale onevenwichtigheid tussen
mestproductie en -gebruik heeft men getracht tegen te gaan door een opkoopsys-
teem van mestrechten, na het eerdere echec met fabrieksmatige verwerking van
varkens- en kippenmest. Ook is het beleid ‘woningen voor schuren’ totstandge-
bracht, waarbij de overheid boeren toestaat hun bedrijf te verkopen als bouwka-
vel (tegen marktprijs voor bouwgrond), en is de overheid overgegaan tot het zeer
kostbare uitkopen van boeren. Thans geldt een systeem van mestafzetovereen-
komsten, waarbij boeren verplicht zijn voor de mestproductie die een hoeveel-
heid stikstof levert hoger dan 170 kilo per hectare afzetcontracten te sluiten met
boeren die een tekort hebben. Dit systeem verhoudt zich echter niet goed tot de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 109 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 110 ======================================================================

<pre>systematiek van het minas, en leidt in de praktijk tot ‘loze’ contracten zonder
consequenties (Ministerie van lnv 2002).
In december 2002 zouden de door de eu voorgeschreven maximale bemestings-
niveaus moeten zijn gerealiseerd en hiertoe zou de eu het Nederlandse mestbe-
leid, waarvan minas een onderdeel is, toetsen. De Advocaat-Generaal van het
Hof van Justitie heeft het Nederlandse beleid inmiddels veroordeeld; naar
verwachting zal het tot een formele veroordeling komen en krijgt Nederland
sancties opgelegd wegens het niet nakomen van de uitvoeringsverplichting. In de
afgelopen jaren tekende zich dit al af. Zo verscheen in 2001 een zeer kritisch
rapport van de Algemene Rekenkamer over de implementatie: het minas werkt
niet, het is te ingewikkeld, het doel ervan is de boeren niet duidelijk en de hand-
having vanuit het ministerie schiet schromelijk tekort (Algemene Rekenkamer
2001). De eu ziet het systeem echter niet als een alternatief voor de in de richtlijn
neergelegde voorschriften, maar als een toevoeging. Het gaat de Unie derhalve
niet zozeer om de handhavingsprestatie ten aanzien van de minas-normen (het
farm surplus), maar om het nitraatgehalte in het grondwater en het aangrijpings-
punt hiervoor (als proxy) van de 170 kilo per hectare. In haar in 2002 verschenen
rapport signaleert de Commissie Evaluatie Meststoffenwet (rivm 2002a) dat het
nitraatgehalte in het grondwater in de zandgebieden overal nog veel te hoog is
(gemiddeld 120 milligram per liter in plaats van de door de eu geëiste 50 milli-
gram per liter). Ook de ammoniakemissies vanuit mest zijn nog veel te hoog.
Hoewel de situatie rond de mestboekhouding is verbeterd, voldoet nog maar een
klein deel van de boeren aan de minas-normen. Er is hoogstens ruimte voor de
verwachting dat de situatie verder zal verbeteren. De evaluatiecommissie acht het
voorts niet rechtvaardig dat de minas-normen per 2003 voor droogtegevoelige
gronden verder worden aangescherpt, zoals de regering wil. De redenen hiervoor
zijn drieërlei. Abrupte aanscherping zou tot veel faillissementen leiden. Boven-
dien worden in de praktijk initiatieven genomen zoals anders voeren en perio-
dieke toediening van mest; die initiatieven hebben weliswaar geen relatie met het
minas, maar wel degelijk met de achterliggende doelen. Ook de wetenschappe-
lijke onderbouwing voor aanscherping wordt onvolledig geacht, omdat voor
drinkwaterwinning niet het bovenste grondwater maar de diepere lagen van
belang zijn. Op weg naar die diepere lagen kan het nitraat nog worden afgebro-
ken. De voorschriften van de eu zijn in dit opzicht onduidelijk; voor het vaststel-
len van de norm van 50 milligram nitraat per liter wordt gesproken van ‘metin-
gen in de bovenste lagen van ondiep grondwater’. Nederland verricht metingen
in de bovenste meter, maar bijvoorbeeld Denemarken interpreteert ‘ondiep’ tot
een diepte van vijf meter.
Geldt dit argument voor de specifiek aan het minas gekoppelde normering, in
1999 had het rivm al een rapport gepubliceerd als basis voor een derogatiever-
zoek van de Nederlandse regering. Onderzoek van Willems et al. (2000) toont
namelijk aan dat de door de eu vastgestelde grens van maximaal 170 kilo stikstof
per hectare voor grasland kan worden verschoven naar 290 à 360 kilo nitraat per
ha zonder dat de kritieke nitraatgrens van 50 milligram per liter wordt overschre-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 110 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 111 ======================================================================

<pre>den. Deze kritiek van het rivm en ook het eerdergenoemde commentaar van de
Commissie Evaluatie Meststoffenwet betreffen derhalve de aard van de norme-
ring zelf van zowel richtlijn als minas. De wetenschappelijke onderbouwing
ervan is ook een van de factoren achter controverses die alle vier aspecten van
goed beleid parten spelen.
De basis van de Nitraatrichtlijn wordt gevormd door de norm van maximaal 50
milligram nitraat per liter voor grondwater. Deze norm is opgesteld door de
Wereld Gezondheidsorganisatie en is gebaseerd op de zogenoemde adi (accepta-
ble daily intake) van 3,7 milligram nitraat per kilo lichaamsgewicht en is afgeleid
uit experimenten met proefdieren. De norm van 3,7 milligram is wetenschappe-
lijk onomstreden en is gebaseerd op eenduidig klinisch onderzoek. Periodiek
opduikende publicaties van tegenstanders van de Nitraatrichtlijn die suggereren
dat nitraat niet schadelijk zou zijn en zelfs goed is voor de gezondheid (bijv.
Addiscott en Benjamin 2000) zijn niet wetenschappelijk onderbouwd. De
vertaalstap van de genoemde norm naar 50 milligram per liter nitraat in drink-
water houdt echter wel een aantal arbitraire aannames in op het punt van de
verwachte consumptie van drinkwater en groenten door een persoon van 70 kilo.
De 50 milligram per liter is duidelijk minder hard dan de norm van 3,7 milligram
nitraat per kilo lichaamsgewicht. Bovendien is sprake van een wel zeer grote        109
veiligheidsmarge door de directe vertaling van de drinkwaternorm naar grond-
water. Deze veiligheidsmarge wordt in de praktijk nog vergroot doordat alleen in
zandgebieden drinkwater wordt opgepompt, en wel – zoals gezegd – vanaf grote
diepte. De relatie tussen emissies van ammoniak en zure regen is theoretisch
echter zeer complex, en hetzelfde geldt voor de gang van nitraat naar het grond-
water en daarbinnen naar grotere diepte; hierbij treden vele omzettingen op
waarbij nitraat verdwijnt. Deze staan bovendien niet los van de grondsoort.
Bovendien is het gehalte aan ammoniak en nitraat in het veld en het grondwater
zelf moeilijk snel en goedkoop te meten. Daarom worden in de praktijk zoge-
noemde proxy-waarden gedefinieerd; deze zijn gemakkelijker te meten en te
controleren. Dit gebruik van proxies geldt al voor de richtlijn zelf (maximaal 170
kilo stikstof per hectare), maar de farm surplus-normen die ter uitwerking hier-
van in het minas alsmede in de andere voorschriften (uitrijverboden en onder-
ploegen) worden gehanteerd, zijn nog verder verwijderd van de oorspronkelijke
grondwaternorm.
Ook als men in principe instemt met de gestelde – op zich al erg veilig gedefi-
nieerde – drinkwaternorm, behoeft dit nog niet uit te sluiten dat er ernstige
vraagtekens kunnen worden geplaatst bij de uiteindelijk opgelegde gedragsnor-
men als proxies. Dit geldt voor de wetenschap, van waaruit herhaaldelijk is gewe-
zen op de grote onzekerheden in de keten van adi naar gedragsvoorschriften voor
de boer, het geldt ook voor de boeren zelf. Hoewel zij het doel van ‘schoon’ water
van meet af onderschreven, hebben zij vraagtekens gezet bij ten eerste de
verwaarlozing door de generieke normering van de specifieke bodemkenmerken,
ten tweede de eis van drinkwaterkwaliteit van hun grondwater op een diepte van
slechts een meter beneden het maaiveld, en ten derde bij relatie tussen bemes-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 111 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 112 ======================================================================

<pre>tingsniveau en nitraatuitspoeling. Ook hebben zij nooit begrepen waarom het
zeer dure injecteren van mest wettelijk voorgeschreven is. In bepaalde omstan-
digheden kan dit de uitspoeling naar het grondwater juist bevorderen. In feite is
dit laatste het gevolg van twee gescheiden regelcircuits: het ene is gericht op
vermindering van de uitspoeling van nitraat, het andere op vermindering van de
emissie van ammoniak. Dit is een weinig effectieve beleidscumulatie, die boven-
dien bepaald niet bevorderlijk is voor het begrip en hiermee de aanvaardbaarheid.
Wetenschappelijke vraagtekens, ervaringskennis en beleidsinconsistenties
hebben bijgedragen aan grote problemen rond de principiële aanvaardbaarheid
en praktische haalbaarheid. De aard van het zeer bewerkelijke en moeilijk hand-
haafbare karakter van het minas-systeem (er zijn ca. 100.000 boeren), brachten
de Rekenkamer tot bovengenoemde kanttekeningen over de effectiviteit. De
rechtmatigheid van de Nitraatrichtlijn wordt niet in twijfel getrokken, hoewel het
genoemde derogatieverzoek aangeeft dat deze te weinig differentieert naar
bodemsoort. Het verzet heeft met name betrekking op de wijze waarop Neder-
land vorm en inhoud heeft gegeven aan zijn implementatieverplichting. Anders
dan bij de Vogelrichtlijn, waar Nederland dacht het beleid al op orde te hebben, is
de uitvoering van de Nitraatrichtlijn voortvarend ter hand genomen. Dit heeft
top-down plaatsgevonden en heeft geresulteerd in een omstreden en voor alle
actoren zeer bewerkelijk systeem. Aan tijdige communicatie met en participatie
door de doelgroep heeft het ontbroken, waardoor deze is geconfronteerd met
ingrijpende eisen die deels als willekeurig overkwamen. Het zoeken naar een
systeem van uitvoering dat beter voldeed aan de doelstelling en eenvoudiger
handhaafbaar was, had het draagvlak kunnen vergroten, zonder dat de richtlijn
geweld zou zijn aangedaan. In dat geval had via tijdige participatie een systeem
gevonden kunnen worden dat de aanvaardbaarheid, de haalbaarheid, de effectivi-
teit en de efficiëntie ten goede had kunnen komen.
De richtlijn geldt vanzelfsprekend ook voor andere landen. Met name Denemar-
ken kent eveneens een groot mestprobleem, en geldt evenals Nederland geheel als
vulnerable zone. Het land lijkt er beter in geslaagd te zijn de richtlijn te imple-
menteren. Het gehanteerde systeem is transparanter en laat de boer meer vrij-
heidsgraden om de per bedrijf toegestane hoeveelheid stikstof (farm quota) te
bereiken. De meeste boeren bleken in 2002 minder stikstof per hectare te gebrui-
ken dan is toegestaan. Zoals al eerder vermeld, interpreteert Denemarken de
vereiste diepte voor het realiseren van de grondwaternorm minder strikt dan
Nederland. Bovendien is de reductieopgave voor Denemarken veel minder ingrij-
pend geweest: was in 1997 de totale stikstofbemesting in Nederland 490 kilo per
hectare, in Denemarken was dit slechts 205 kilo per hectare. De richtlijn houdt
echter geen rekening met deze verschillen tussen de lidstaten, bijvoorbeeld door
een differentiatie in tijdpad.
Dat de door de Unie opgelegde en door Nederland nader uitgewerkte normen het
boeren niet onmogelijk maakt, blijkt ook uit ervaringen in Nederland zelf. Zo is
</pre>

====================================================================== Einde pagina 112 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 113 ======================================================================

<pre>er in Friesland een milieucoöperatie gevormd die werkt aan het realiseren van
milieueisen rond stikstof. Het uitgangspunt hierbij is dat men best de milieudoe-
len wil realiseren, maar daartoe zelf de middelen wenst te kiezen. Om dit initia-
tief te ondersteunen, heeft de minister van lnv de wettelijke regels over onder
andere mestinjectie tijdelijk opgeschort: een voorbeeld van de convenantenbena-
dering die in de landbouw uitzonderlijk is. Het experiment maakt gebruik van
ondersteunend onderzoek, waarvan de doelstelling door de coöperatie zelf wordt
gedefinieerd. De resultaten geven aan dat de wettelijke normen – zelfs ook
sommige van de aanvullende minas-normen – zeer wel zijn te halen met een
aangepaste bedrijfsvoering; de grondwaternorm zelfs zonder al te veel moeite.
Sociale controle vervult hierbij een belangrijke rol en stimuleert de onderlinge
prestatiegerichtheid van de boeren. Zelfs in die mate dat het bestuur van de
coöperatie (dat geheel uit boeren bestaat) nu voorstelt een aantal normen aan te
scherpen en deelnemende boeren scherper af te rekenen op hun prestaties.
Inmiddels zijn er in Nederland meer dan 100 van dergelijke milieucoöperaties.
De mogelijkheden om te leren van ervaringen in het buitenland zijn onbenut
gebleven (zie het voorbeeld van Denemarken). Ook heeft het gehanteerde
sturingsmodel de innovatie door de sector zelf eerder tegengewerkt dan gefacili-
teerd, door het gedrag van boeren vergaand te reguleren. Het beleid heeft zich bij 111
de normering en de voorgeschreven middelen laten leiden door de toen (beperkt)
beschikbare kennis; maar het beleidsbestel heeft zich vervolgens afgesloten van
nieuwe relevante wetenschappelijke inzichten. Evenmin zijn er beleidsconse-
quenties verbonden aan de onderzoeksresultaten die uit het Friese voorbeeld naar
voren zijn gekomen. Deze hebben immers laten zien dat het uitgangspunt van de
nitraatnorm voor grondwater, waar het de richtlijn primair om te doen is, wel
degelijk haalbaar is wanneer boeren op hun creativiteit worden aangesproken en
de experimenten in goede samenspraak met onderzoekers wetenschappelijk
worden begeleid. Multi-actorbenaderingen, zoals bij de milieucoöperaties,
hebben de interactieve leerprocessen gericht op het bereiken van de doelen van
de Nitraatrichtlijn bevorderd.
De conclusie moet luiden dat met name de aanvaardbaarheid in de beleidsvor-
ming onvoldoende aandacht heeft gekregen. Hiermee is niet gezegd dat het beleid
geheel ineffectief is geweest: het mestoverschot is door een scala van – soms zeer
kostbare – maatregelen verkleind. Maar door de aard van de Nederlandse regelge-
ving, met een vergaand voorgeschreven bedrijfsvoering, is het oorspronkelijke
doel van de waterkwaliteit buiten beeld geraakt. De regelgeving richt zich te
weinig op de relatie tussen bemestingsregime (wat meer inhoudt dan de totale
toegevoegde hoeveelheid mest) en de waterkwaliteit. Ook de onderzoekswereld
is er slecht in geslaagd om deze relatie inzichtelijk te maken. Omdat boeren
hebben laten zien dat het bemestingsregime wel degelijk van cruciaal belang is
voor de grondwaterkwaliteit, hetgeen inmiddels ook door onderzoek is beves-
tigd, komt het beleid op hen over als onrechtvaardig, ook al is het in formele zin
rechtmatig. Het verzet van de boeren betrof niet de aanvaardbaarheid en recht-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 113 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 114 ======================================================================

<pre>      matigheid van de eu-richtlijn als zodanig, wel de Nederlandse implementatie-
      structuur. Juist omdat de eu-doelen op zichzelf aanvaardbaar werden gevonden,
      had het in de rede gelegen op deze basis in samenspraak met de doelgroep en de
      onderzoekswereld een beleid te ontwerpen waarvan meer overtuigingskracht
      was uitgegaan.
4.4   onzeker en onzichtbaar: klimaat ver andering en
      chloorhoudende verbindingen
4.4.1 inleiding
      In de beide laatste casussen staat de beleidsvorming in een situatie van grote
      onzekerheid over de milieuaspecten centraal. Bij Rijnmond en Schiphol ging het
      om milieuproblemen die zintuiglijk goed waarneembaar zijn, en waarvoor meet-
      systemen zijn te ontwikkelen die – hoe ingewikkeld ook – de omvang van de
      problemen kunnen vaststellen. Niet dat kennisonzekerheid deze casussen geen
      parten speelt; zeker bij Schiphol is deze groot, maar zij betreft vooral de sociaal-
      economische kosten en baten van groeimodaliteiten. De milieuproblemen bij de
      twee Europese richtlijnen zijn al minder zintuiglijk waarneembaar, maar rond de
      in het geding zijnde doelen – de handhaving van vogelsoorten en van een goede
      grondwaterkwaliteit en de daarvoor primair benodigde gedragsaanpassing –
      bestaan weinig wetenschappelijke controverses. Dit ligt geheel anders bij de hier
      te behandelen casussen. Het gaat bovendien om milieuproblemen die zich pas op
      de lange termijn manifesteren, en waar de baten van het te voeren beleid weinig
      zichtbaar zijn. Succesvol beleid betekent hier immers het zich niet voordoen van
      problemen. Zeker in het geval van het klimaat vergt het voorkómen van het
      veronderstelde broeikaseffect vermoedelijk grote gedragsveranderingen van zeer
      velen. Het niet direct waarneembaar zijn van de problemen ondergraaft boven-
      dien de prikkel tot het treffen van beleidsmaatregelen. En omdat het beleid de
      problemen niet te lijf kan gaan op een wijze die voor alle burgers zichtbaar en
      inzichtelijk is, is het moeilijk een draagvlak voor voortgezet beleid in stand te
      houden. Dat maakt de beleidsontwikkeling buitengewoon complex, en legt een
      grote verantwoordelijkheid op de wetenschap als belangrijkste bron van overtui-
      ging van de noodzaak tot beleidshandelen.
4.4.2 klimaat ver andering
      De mogelijke verandering van het klimaat is te zien als de kern van de internatio-
      nale milieuvraagstukken waarmee de wereld wordt geconfronteerd. Een klimaat-
      verandering heeft immers niet alleen invloed op de directe levensomstandighe-
      den van de mens, maar beïnvloedt ook de biodiversiteit, de waterbeschikbaarheid
      en de voedselvoorziening. Bovendien zijn de snelheid waarmee zij zich voltrekt
      en de turbulentie waarmee dit gepaard gaat cruciale factoren voor de aanpas-
      singsmogelijkheden van mens, flora en fauna.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 114 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 115 ======================================================================

<pre>Het vraagstuk staat sinds de World Climate Conference in Genève in 1979 stevig
op de internationale wetenschappelijke agenda, hoewel de mogelijkheid van
klimaatverandering als gevolg van menselijk handelen al in 1895 door de Zweedse
chemicus Arrhenius theoretisch werd geopperd. Naar aanleiding van deze confe-
rentie werd het World Climate Research Programme vastgesteld. Negen jaar later
kwam het onderwerp ook op de politieke agenda via de Toronto Conferentie.
Door het United Nations Environment Programme samen met de World Metere-
ological Organization werd toen het Intergovernmental Panel on Climate Change
(ipcc) opgericht, als opvolger van de sinds 1985 bestaande Advisory Group on
Greenhouse Gases. Het ipcc, waarin een honderdtal klimaatdeskundigen zitting
heeft, doet zelf geen onderzoek, maar evalueert de wetenschappelijke, technische
en sociaal-economische informatie die relevant is voor het begrijpen van het
risico op antropogene klimaatverandering. Men baseert zich hierbij op gepubli-
ceerde en peer reviewed wetenschappelijke literatuur. Vanaf 1990 rapporteert het
ipcc zijn beoordelingen over de kans op klimaatverandering, het tempo en de
regionale gevolgen ervan, en formuleert het oplossingsrichtingen voor de proble-
men. Deze beoordelingen besteden grote zorg aan het kwalificeren van de
verwachtingen in termen van mate van zekerheid die er wetenschappelijk over
bestaat. Dit kwalificatiesysteem is gaandeweg steeds meer gepreciseerd; de waar-
schijnlijkheidsbeoordelingen kennen inmiddels zeven categorieën die uiteenlo-        113
pen van virtually certain tot aan exceptionally unlikely. Op grond van de
verrichte onderzoekingen in de afgelopen jaren is in vergelijking met de eerdere
rapportages de stelligheid van de uitspraken over de waarschijnlijkheid van het
antropogene broeikaseffect toegenomen. In het meest recente rapport wordt
gesproken van een likely invloed van menselijke activiteit op de klimaatverande-
ring van de afgelopen 50 jaar, terwijl de eveneens geconstateerde stijging van het
zeespiegelniveau in de afgelopen eeuw very likely het gevolg is van de opwar-
ming. Bedroeg de opwarming sinds de late jaren vijftig van de vorige eeuw 0,1
graad Celsius per decennium, de temperatuurstijging die voor de 21ste eeuw
wordt voorzien, bedraagt tussen 1,4 en 5,8 graden Celsius (afhankelijk van het
ontwikkelingsscenario). Deze versnelde verdere opwarming is bovendien vrijwel
onomkeerbaar door de zeer lange levensduur van broeikasgassen. De scenario’s
die zijn bestudeerd op hun gevolgen voor het broeikaseffect lopen uiteen naar
een groot aantal variabelen, zoals de snelheid van de groei van het bnp, de fossiele
energie-intensiteit ervan, de technologische ontwikkeling, de economische
structuur, de bevolkingsontwikkeling en de regionale convergentie. Geen van de
soms ingrijpende scenario’s is in staat verdere opwarming te voorkomen (ipcc
2001). Daartoe zou volgens de door het ipcc gehanteerde modellen een reductie
van de co2-uitstoot van 60 à 90 procent noodzakelijk zijn. Het nmp iv noemt in
dit verband een reductiepercentage van 40 à 60 procent in 2030 ten opzichte van
1990, terwijl de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid I spreekt van 50 à 75 procent
reductie als uiteindelijk streefdoel (vrom 1999: 89). Omdat de optredende
opwarming van de aarde niet meer ongedaan kan worden gemaakt, vergt het stre-
ven naar stabilisatie volgens het ipcc hoe dan ook dat in de loop van deze eeuw
de antropogene emissie van co2 tot een fractie van de huidige emissie wordt
teruggebracht.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 115 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 116 ======================================================================

<pre>Evengoed duren de wetenschappelijke controverses voort. Het is zelfs de vraag of
deze ooit kunnen worden beslecht. De aarde vormt immers een uniek systeem
dat niet experimenteel of modelmatig is na te bootsen. Derhalve kan in principe
nooit worden uitgesloten dat bepaalde terugkoppelingen van het uiterst
complexe systeem onbekend zijn en derhalve aan de gehanteerde modellering
ontsnappen. De empirische basis voor de uitspraken is echter sinds 1990 gaande-
weg versterkt, en er bestaat nu geen twijfel meer over het feit van de opwarming
zelf als over de mate van uitstoot van broeikasgassen en hun stijgend aandeel in
de atmosfeer. Het probleem betreft met name de causaliteit van de gebleken
correlatie tussen beide reeksen. Het ipcc heeft zich grote moeite getroost het
inzicht in het klimaatsysteem te verfijnen en alternatieve hypothesen tot hun
recht te laten komen, zoals natuurlijke fluctuaties, de invloed van vulkanische
activiteit en de periodiciteit van zonneactiviteit. Deze openheid heeft geleid tot
verdere verfijning van de modellen en hun empirische fundering; tot op heden
bleken theorieën die op andere verklaringen dan menselijke activiteit wezen geen
stand te houden.
De huidige zeer scrupuleuze werkwijze van het ipcc is niet verwonderlijk. De
aanvaarding door de wereldgemeenschap van een probleem dat zeer ingrijpende
oplossingen zou vergen, stelt zeer hoge eisen aan de onderbouwing. Met de geko-
zen werkwijze, waarin steeds meer aandacht aan de onzekerheden wordt besteed,
heeft het ipcc dan ook groot gezag weten te verwerven, ook al is er kritiek
geweest op de wijze waarop de wetenschappelijke informatie in de rapportages is
gereduceerd tot politiek ‘behapbare’ proporties. De geboden informatie confron-
teert de wereld met de noodzaak tot een ingrijpende koersverandering van een
welvaartsontwikkeling die breed wordt geambieerd en waarvoor veel lichten op
‘groen’ staan. Immers, verdere vergroting van de welstand vormt in de westerse
wereld de dominante drijfveer, evenals vermindering van de armoede in de rijk
bevolkte ontwikkelingswereld. Hiertoe wordt voornamelijk fossiele energie
ingezet, die op ruime schaal beschikbaar is, waarvan de technische winbaarheid
toeneemt en dat bovendien tegen een prijs waar alternatieve energiebronnen niet
tegen kunnen concurreren. Consumptiepatronen worden bij een stijgende
welvaart bovendien steeds energie-intensiever; de geboekte winst door verbete-
ring van de energie-efficiëntie per eenheid product wordt stelselmatig vergaand
overtroffen door volume-effecten.
Tegen deze achtergrond vormt de beleidsontwikkeling een enorme opgave. Deze
opgave wordt nog vergroot door de afwezigheid van een jurisdictie op hetzelfde
schaalniveau als waarop het probleem zich voordoet. Het doen aanvaarden van de
noodzaak van ingrijpen kan nog niet worden gerechtvaardigd door een sluitende
wetenschappelijke bewijsvoering. Ondanks enorme inspanningen komt de
wetenschap vooralsnog niet verder dan de – zoals gesteld niet onomstreden –
kwalificatie ‘waarschijnlijk’, zij het dat de in het geding zijnde negatieve conse-
quenties zeer groot zijn, hoewel ze regionaal uiteenlopen en voor sommige
</pre>

====================================================================== Einde pagina 116 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 117 ======================================================================

<pre>        regio’s ook positief uitvallen. Voor deze situatie van plausibele, maar niet defini-
        tief vaststelbare risico’s kan voor de rechtvaardiging van beleid een beroep
        worden gedaan op het voorzorgsbeginsel. Dit beginsel is weliswaar omstreden,
        maar er is desalniettemin een juridische status aan verleend in het Europese en
        Nederlandse recht. Het is omstreden om een aantal redenen. Ten eerste omdat de
        toepassing ervan niet uitsluit dat er zeer hoge kosten worden gemaakt op achteraf
        onjuiste gronden. Ten tweede omdat de gevreesde risico’s innovaties kunnen
        belemmeren die achteraf grote baten opleveren. Ten derde omdat het beginsel
        onvoldoende recht doet aan de risico’s die inherent zijn aan de huidige situatie.
        Ten vierde suggereert het dat een risicoloze maatschappij realiseerbaar is. Ten
        slotte is er het argument dat het voorzorgsprincipe tactisch kan worden ingezet
        voor feitelijk protectionistische overwegingen (bijv. Majone 2002; Hanekamp
        2002). Het beginsel is nogal multi-interpretabel, maar de kern wordt gevormd
        door de erkenning dat beleidshandelen geboden kan zijn in situaties waarin geen
        volstrekte zekerheid bestaat over de oorzaak-gevolgketens, maar wel een sterk
        vermoeden bestaat van negatieve gevolgen voor mens en milieu. Zo stelt de wto
        in artikel 5 lid 7 dat het lidstaten is toegestaan maatregelen te nemen die niet
        worden gesteund door een risicoanalyse ingeval de wetenschappelijke onderbou-
        wing ontoereikend is, maar alleen voorlopig. Het gaat hier om ‘toestaan’, hetgeen
        begrijpelijk is vanuit het wto-perspectief van handelsliberalisatie. Principe 15             115
        van de Verklaring van Rio van 1992 is prescriptief, evenzeer begrijpelijk vanuit
        haar milieuperspectief:
“In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely used by States
according to their capabilities. Where there are threats of serious and irreversible damage, lack of
full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to
prevent environmental degradation.’’
        In het eg-Verdrag is het voorzorgsbeginsel opgenomen, naast het preventiebe-
        ginsel en het beginsel van ‘de vervuiler betaalt’, maar niet gedefinieerd. De Euro-
        pese Commissie stelt echter dat toepassing gerechtvaardigd is wanneer er “rea-
        sonable grounds [are] for concern that the potential dangerous effects on the
        environment, human, animal or plant health are inconsistent with the chosen
        level of protection”. Voorts wordt een plicht tot afweging vooraf geformuleerd:
“Indien ten gevolge van toetsbare kennis een redelijk vermoeden bestaat dat een bepaalde hande-
ling een ongewenst gevolg heeft voor mens of milieu, maar het causale verband tussen handeling
en gevolg niet met volledige zekerheid kan worden aangetoond, dan is degene die over het toela-
ten of verrichten van de handeling beslist verplicht een controleerbare afweging te maken of het
risico al dan niet genomen kan worden of het gevolg zal optreden.” (ec 2000)
        Weinigen zullen ontkennen dat de bevindingen van het ipcc het karakter hebben
        van een ‘redelijk vermoeden’ ten aanzien van de mogelijkheid van klimaatveran-
        dering en ten aanzien van ernstige negatieve gevolgen ervan. Derhalve is de
        toepassing van het voorzorgsbeginsel rechtmatig te noemen. Dit heeft zijn neer-
        slag gekregen in het Klimaatverdrag van de vn (1992) en in het verlengde hiervan
</pre>

====================================================================== Einde pagina 117 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 118 ======================================================================

<pre>het Kyoto-Protocol (1997), en de in dat kader via bijeenkomsten in Den Haag en
Bonn uiteindelijk in Marrakech in 2001 bereikte politieke respectievelijk juridi-
sche overeenkomst over concrete reductiepercentages voor de periode 2008-2012
en het controle- en sanctiemechanisme (het in 2012 blijkende tekort moet in de
volgende verplichtingenperiode met een factor 1,3 worden goedgemaakt). De
afspraken betreffen als eerste stap een reductie tot het mondiale emissieniveau
van 1990. Door de weigering van de Verenigde Staten mee te doen en door de
concessies die zijn gedaan om landen als Japan en Rusland over de streep te halen
(het meetellen van de zogeheten sinks), wordt echter gevreesd dat de wereld in
2010 eerder een aanzienlijke stijging dan een daling tot het emissieniveau van
1990 te zien zal geven (Den Elzen en De Moor 2001). Dit betekent niet dat het
Kyoto-Protocol geen effect zal hebben; zonder protocol zou de emissie van broei-
kasgassen nog hoger uitvallen.
Bovendien betekent het protocol een belangrijke doorbraak ten aanzien van de
lang bestaande tegenstelling tussen Noord en Zuid. Feitelijk gaat het hier om een
impliciete toedeling van emissierechten. Door het westen is namelijk aanvaard
dat de ontwikkelde wereld het leeuwendeel van de reductie voor haar rekening
neemt, dat de ontwikkelingswereld niet in haar groeiambitie wordt belemmerd
en door het westen zal worden bijgestaan in het verbeteren van de energie-effi-
ciëntie en het verminderen van de uitstoot van broeikasgassen en – voor de minst
ontwikkelde landen – het westen bijstand zal verlenen in het hoofd bieden aan de
gevolgen van klimaatverandering. Hiertoe zijn de zogenoemde flexibele Kyoto-
instrumenten van belang, die als oogmerk hebben dat de emissies worden terug-
gedrongen tegen de laagste kosten (‘Clean Development Mechanism’, ‘Joint
Implementation’ en ‘International Emission Trading’). Uiteindelijk is overeenge-
komen dat de rijke landen een substantieel deel van hun reductieverplichting via
deze mechanismen in het buitenland mogen realiseren. Nederland zal dit voor de
helft van de verplichting doen. Niet alleen is dit aantrekkelijk uit het oogpunt van
kosteneffectiviteit; het vermindert voor westerse landen ook de zeer lastige
opgave om substantiële verandering aan te brengen in hun zeer energie-inten-
sieve productie en consumptie. De bedoeling was dat tijdens de Wereldtop over
Duurzame Ontwikkeling in Johannesburg voldoende landen (55) het verdrag
zouden hebben geratificeerd, teneinde het protocol erna in werking te kunnen
laten treden. Dat is niet uitgekomen; naar verwachting zal het in 2003 zover zijn.
Gezien de nog immer bestaande wetenschappelijke onzekerheden, mede door de
Verenigde Staten aangevoerd als argument om van deelname af te zien, is de
aanvaarding door een belangrijk deel van de wereldgemeenschap van de nood-
zaak tot een overeenkomst te komen opmerkelijk. Het gewicht van de gevolgen
zal vele landen ertoe hebben gebracht het voorzorgsbeginsel hier ontvankelijk te
verklaren, zoals ook in Nederland het geval is geweest (zie hoofdstuk 5). De grote
druk van de kant van de milieubeweging heeft hierbij eveneens een belangrijke
rol gespeeld. Met het in werking treden is de rechtmatigheid gegeven. Met de
effectiviteit ligt het echter geheel anders. Afgemeten aan de langetermijnnood-
zaak de emissie van co2 met 60 à 90 procent te verminderen, betreft het akkoord
</pre>

====================================================================== Einde pagina 118 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 119 ======================================================================

<pre>slechts een eerste, zeer kleine stap. Maar dit was het maximaal haalbare. Het
uiteindelijk doel, het voorkomen van antropogene klimaatverandering, zal als de
ipcc-veronderstellingen juist zijn, niet worden bereikt. De ‘grote’ effectiviteit zal
derhalve hooguit betrekking hebben op het temporiseren van het proces, opdat
aanpassing aan de effecten mogelijk is. Met de overeenkomst zal bovendien de
aandacht verschuiven naar de ‘kleine’ effectiviteit, namelijk de mate waarin de
Kyoto-doelstellingen worden gehaald, en de efficiëntie waarmee dit het geval is.
Daar is ook alle aanleiding toe, want zelfs de beperkte emissiereductiedoelstelling
ten aanzien van broeikasgassen vormt gezien de ervaringen al een formidabele
opgave.
Dit laatste geldt eveneens voor Nederland. Ondanks het reeds sinds 1989
bestaande beleid is ons land er nimmer in geslaagd de gestelde en steeds weer
uitgestelde reductiedoelen te bereiken, in weerwil van een behoorlijke verhoging
van de energie-efficiëntie. De hogere economische groei dan verwacht en de lage
grondstofprijzen zijn hier debet aan. Zelfs in 2001 – met een lage economische
groei – heeft de co2-emissie nog een stijging te zien gegeven (rivm 2002b). De
Milieubalans 2001 van het rivm toont grote twijfels over de haalbaarheid van de
Nederlandse Kyoto-verplichting, te weten een reductie in 2008-2012 van de
emissies met zes procent ten opzichte van 1990. Dit doel kan alleen worden            117
gehaald als alle voorgenomen reductiemaatregelen inderdaad worden genomen
en als de economische groei beperkt blijft (rivm 2001a: 24). Beperking van de
economische groei zal echter niet snel het oogmerk van beleid worden; alleen de
conjunctuur zou hiervoor nolens volens kunnen zorgen. Het daadwerkelijk
implementeren van alle beleidsvoornemens blijkt bovendien een zware voor-
waarde; zowel bij de effectiviteit van het gehele voorgestelde pakket als van
onderdelen ervan voor de binnenlands te realiseren reductie plaatst de Algemene
Rekenkamer (2002) grote vraagtekens. Het Nederlandse beleid kent twee pijlers:
emissiereductiebeleid en energiebesparingsbeleid. Naast subsidies en voorlich-
ting en enige heffingen vormen vooral convenanten een hoofdbestanddeel van de
instrumentering. Blijkens de Evaluatienota klimaatbeleid (2002) toonde het
tweede kabinet-Kok zich echter optimistisch over de effectiviteit van het pakket
voorgestelde en in uitvoering zijnde maatregelen. Bovendien is er nog een reser-
vepakket aan maatregelen ontwikkeld, dat bij tegenvallende resultaten kan
worden ingezet.
Een aan het verleden te ontlenen gegeven is dat met name financiële instrumen-
ten die direct betrekking hebben op gekoesterd gedrag grote maatschappelijke en
politieke weerstand oproepen, hoewel ze theoretisch de grootste effectiviteit
hebben. Het kabinet-Balkenende handhaaft de Kyoto-verplichtingen, maar toont
weinig animo voor sommige van de bestaande instrumenten uit deze categorie.
Het emissieverhogende effect hiervan wordt gecompenseerd door het langer
openhouden van de kerncentrale in Borssele (Ministerie van vrom 2002).
Opnieuw geldt hier dat doelstellingen in abstracto breed kunnen worden
gedeeld, maar dat de haalbaarheid van het daartoe benodigde instrumentarium
iets geheel anders is.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 119 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 120 ======================================================================

<pre>      Naast de lidstaten heeft evenwel ook de eu de overeenkomst geratificeerd waar-
      mee het partij bij het Kyoto-Protocol is geworden. De Unie heeft zich gecommit-
      teerd aan een reductie van acht procent tot 2008-2012, welke opgave is doorver-
      taald naar ieder van de lidstaten. Bij de bepaling van emissierechten is rekening
      gehouden met de verwachtingen per lidstaat met betrekking tot economische
      groei, samenstelling van de energiemix en de industriële structuur (Beschikking
      van de Raad van 25 april 2002). De reductieverplichtingen van de lidstaten zijn
      derhalve niet alleen onderhevig aan het controle- en sanctiemechanisme van het
      protocol, maar eveneens aan dat van de Unie. De eu heeft hiertoe in het kader
      van het European Climate Change Programme zelf een aantal gemeenschappe-
      lijke en gecoördineerde maatregelen ontworpen, waaronder een intern systeem
      van emissiehandel. Dit systeem maakt voor de lidstaten een meer efficiënte, dat
      wil zeggen kosteneffectieve realisering van de Kyoto-verplichting mogelijk.
      Dit gebied vormt dus opnieuw een voorbeeld van afnemende nationale autono-
      mie. Dit kan de effectiviteit en efficiëntie ten goede komen. Tegelijk biedt dit
      Nederland immers ook een betere mogelijkheid om zijn reductiedoelstelling te
      behalen via het flexibele instrumentarium dat in het Kyoto-Protocol is overeen-
      gekomen. Maar evenals bij de in paragraaf 4.3 besproken richtlijnen behoort
      terwille van de haalbaarheid lankmoedigheid ten aanzien van de doelen – waar-
      door het energiebeleid het achterliggende decennium werd getypeerd – nu niet
      langer meer tot het reguliere politiek-bestuurlijke arsenaal. Het beschikbare sanc-
      tie-instrumentarium dwingt tot een veel zwaardere beleidsinzet.
4.4.3 chloorhoudende verbindingen
      De discussie omtrent de risico’s van chloorhoudende verbindingen speelt zich
      veel meer dan het klimaatprobleem af in de luwte van de publieke belangstelling.
      De waarneembaarheid van de problemen is voor leken zeer beperkt. De discussie
      wordt dan ook hoofdzakelijk gevoerd door chemische industrie, milieubeweging,
      overheid en onderzoekers. Desalniettemin gaat het hier om een zeer weerbarstig
      milieuprobleem, dat is behept met grote kennisonzekerheden en waarbij
      omvangrijke belangen op het spel staan. De chloorchemie vertegenwoordigt een
      groot economisch en industrieel belang.
      Vanwege hun grote elektronegativiteit gaan chlooratomen gemakkelijk bindin-
      gen aan met andere stoffen, wat soms leidt tot stabiele en moeilijk afbreekbare
      stoffen en materialen, met name bij de organochloorverbindingen. Voor veel
      stoffen en materialen zijn dit gewenste eigenschappen: in naar schatting twee
      van de drie producten die de consument dagelijks gebruikt komt het element
      voor, en als het er niet in voorkomt, dan is het wel als hulpstof gebruikt bij de
      vervaardiging van die producten. Uit het oogpunt van het milieu gaat het echter
      om een zeer problematische grondstof. Chlorering van organische verbindingen
      leidt in veel gevallen tot een vergroting van de oplosbaarheid van deze verbindin-
      gen in vetten en oliën en tot vergroting van hun toxiciteit (Thornton 2000). Maar
      juist diezelfde eigenschappen – reactiviteit van chloor, stabiliteit, oplosbaarheid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 120 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 121 ======================================================================

<pre>in vet en toxiciteit van chloorhoudende verbindingen – kunnen grote gevolgen
hebben in een niet-gecontroleerde omgeving, zoals het milieu. De milieurisico’s
van producten waarin chloor is verwerkt hebben daarom de zorg van de milieu-
beweging gewekt. Er is een constant risico van industriële calamiteiten bij de
productie en het transport van chloorgas en bij de verwerking van chloor in half-
en eindfabrikaten. Enerzijds gaat het daarbij om een reeks van stoffen en materia-
len die op betrekkelijk grote schaal werden en worden gebruikt: desinfectie- en
schoonmaakmiddelen, pvc en enkele andere kunststoffen, cfk’s, oplosmiddelen
en bestrijdingsmiddelen. Anderzijds gaat het om het risico van vorming en
verspreiding van chloorhoudende verbindingen met persistente, toxische en
bioaccumulerende eigenschappen (ptb’s) uit productie, gebruik en afbraak van
deze stoffen en materialen (chloormicro’s).
De eigenschappen van chloor vormen onderwerp van een langlopend en sterk
gepolariseerd debat tussen vooral de milieubeweging en de industrie over voor-
en nadelen: chloor is zowel getypeerd als ‘de waterpomptang van de chemicus’
alsook als ‘hulpje van de duivel’ (Rozendaal 1995). Ondanks door de overheid in
gang gezet beleid om de grootste risico’s van transport en gebruik van chloor en
chloorverbindingen te beperken door middel van veiligheidsvoorschriften,
gebruiksverboden en beperkende maatregelen voor een aantal specifieke              119
organochloorverbindingen, staan nog steeds de in de jaren negentig ontwikkelde
slogans ‘chloor de wereld uit’ en ‘chloor is noodzakelijk voor duurzaamheid’
tegenover elkaar. In het recente verleden is een aantal initiatieven genomen om
de patstelling in het debat over risico’s te doorbreken. Voorzover er al, soms ook
door de overheid gestimuleerd, een debat op gang kwam, heeft dit echter het
karakter gehouden van een ‘dialoog tussen doven’ (Van Eeten 1999).
Aanvankelijk concentreerde de discussie zich op specifieke, risicovolle stoffen.
Een reeks van stoffen is in de loop der jaren verboden (zoals ddt, drins, pcp,
open toepassingen van pcb’s, cfk’s), worden uitgefaseerd (chloorhoudende
schoonmaak- en oplossingsmiddelen, een aantal bestrijdingsmiddelen), of zijn
gebonden aan strenge emissienormen (dioxines). De basis voor regulering werd
en wordt gevormd door een schatting van de risico’s voor mens en milieu per
verbinding. Dit uitgangspunt, dat is ontwikkeld in de nota Omgaan met risico’s
(Ministerie van vrom 1989), is in 1989 door de Tweede Kamer bekrachtigd.
Hetzelfde jaar vormde echter voor de milieubeweging, die zich tot ver in de jaren
tachtig eveneens richtte op afzonderlijke stoffen, transport en verbranding,
echter een keerpunt vanwege onder meer de dioxine-affaire in de Lickebaertpol-
der. Deze gaf een impuls aan het succes van acties om pvc uit verpakkingsmateri-
aal te weren. Bovendien attendeerde deze affaire – naast andere indicaties – op de
stofeigenschappen van chloor, zoals de mogelijkheid tot vorming van persistente,
bioaccumulerende en toxische verbindingen in niet-gecontroleerde omgevingen.
In het rapport Van keukenzout tot gifcocktail (Berends en Stoppelenburg 1990)
werd een chloorstrategie uitgedacht. De boodschap was: ‘chloor de wereld uit’.
Deel van de motivering vormde ook het heersende gebrek aan kennis over aard,
vorming, verspreiding en risico’s van een groot aantal chloorhoudende verbin-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 121 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 122 ======================================================================

<pre>dingen. Juist deze onbekendheid en onzekerheid noopten er volgens de milieube-
weging toe het beleid te baseren op het voorzorgsbeginsel in plaats van op een
risicobenadering; vandaar de phasing out-strategie.
Deze tegenstelling tussen de milieubeweging, die zich baseert op het voorzorgs-
beginsel, en de industrie, die bereid is tot vergaande maatregelen voorzover
risico- en levenscyclusanalyses daar aanleiding toe geven, is tot op heden blijven
bestaan. Conflicten over de te aanvaarden probleemdefinitie en de haalbaarheid
van de te kiezen oplossingsrichting hangen derhalve nauw samen met het te
hanteren rechtsbeginsel: preventie op grond van inzicht in risico’s of voorzorg
vanwege onzekerheid. De overheid heeft verschillende pogingen gedaan om de
partijen dichter bij elkaar te brengen, met name door onderzoek te bevorderen
naar de betwiste onderwerpen. Uiteindelijk heeft het voorzorgsbeginsel toch een
toepassingsbereik gekregen, zoals hierna zal blijken.
Vormden afzonderlijke stoffen aanvankelijk de invalshoek van alle partijen, gaan-
deweg zijn elementen van de zorgen van de milieubeweging over chloor in meer
algemene zin deel gaan uitmaken van de onderzoeksagenda. Evident is dat met
deze verbreding de tegenstelling tussen industrie en milieubeweging zich
verdiepte: het moeten afzien van chloor zou een enorme omschakeling van de
chemische industrie vergen. In 1989 startte akzo een eigen campagne om het
belang van chloor in de samenleving en de veiligheid en beheersbaarheid van de
risico’s te benadrukken. In 1990 maakte akzo bekend dat de industrie bereid was
een studie naar integraal beheer van de chloorketen uit te voeren, conform een van
de actiepunten uit het nmp i. De in 1991 gepubliceerde vnci/McKinsey-studie,
waarbij industrie, overheid en deskundigen waren betrokken, resulteerde in een
beoordelingssystematiek voor de afweging van milieugevaren van stoffen en mate-
rialen (vnci 1991). De vraag stond centraal of en hoe de risico’s van specifieke
ketens van chloorhoudende producten beter onder controle konden worden
gebracht. De industrie toonde een vergaande bereidheid belangrijke emissies te
reduceren (kwik), productketens te sluiten (met name pvc in lange-levensduur-
toepassingen) en het transport van chloor te verminderen door productie en
verwerking bij elkaar te lokaliseren. Restemissies en kleine risico’s werden echter
tolerabel geacht. De milieubeweging, die formeel niet wilde participeren maar via
een deskundige wel bij de studie betrokken was, reageerde negatief op de uitkom-
sten van de studie. Volgens Tukker (1999) was, voordat de studie van start ging, al
duidelijk dat de risicobenadering van industrie en overheid, die in de studie even-
eens werd gehanteerd, moeilijk viel te verzoenen met de voorzorgsbenadering van
de milieubeweging. Met het beste risicomanagement zou volgens de milieubewe-
ging immers niet het hoofd kunnen worden geboden aan mogelijke negatieve
effecten van ptb’s voor mens en milieu. De kennis hieromtrent was weliswaar zeer
gering, maar er waren wel aanwijzingen van hormoonverstoring bij dieren door
chloormicro’s en werden er ondanks alle verboden gechloreerde koolwaterstoffen
aangetroffen in verschillende milieucompartimenten maar ook in menselijk
vetweefsel, moedermelk en zaadcellen (Gezondheidsraad 1997; 1999). Onzeker-
heid vormde voor de milieubeweging derhalve geen reden om van beleid af te zien.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 122 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 123 ======================================================================

<pre>De impasse dwong het ministerie van vrom een standpunt in te nemen over de
vraag of er inderdaad een beleid noodzakelijk was dat zich specifiek richtte op
chloor en alle chloorhoudende verbindingen. Op aandrang van de Vaste Kamer-
commissie van Milieu werd hiertoe in 1993 een strategische verkenning begon-
nen naar de mogelijkheden tot het dichten van de chloorketen in Nederland. Bij
deze studie hield de milieubeweging zich opnieuw afzijdig; ditmaal gebeurde dit
omdat in het onderzoek geen aandacht werd besteed aan alternatieven voor
chloor. De in 1995 verschenen studie bracht 99 procent van de Nederlandse
chloorketen in kaart en somde een aantal beleidsprioriteiten op. Het rapport gaf
echter ook aan dat er ten aanzien van chloormicro’s onzekerheden en kennislacu-
nes bestonden. Emissiereducties zouden volgens de onderzoekers derhalve de
milieuproblemen wel aanzienlijk kunnen verminderen, maar onduidelijk bleef
hoe vervuilend de chloorproducerende industrie zou blijven. De toenmalige
minister De Boer concludeerde evenwel dat er geen specifiek chloorbeleid nodig
was, en dat de chloorproblematiek ‘beheersbaar’ was door middel van een elftal
op knelpunten te richten acties. De minister insisteerde derhalve bij het gevoerde
algemene stoffenbeleid en de risicobenadering daarbij uit de eerdere nota
Omgaan met risico’s, maar erkende wel dat het gebrek aan inzicht in het ontstaan
van chloormicro’s een kennisleemte vormde. Niet alleen de milieubeweging,
maar ook de betrokken wetenschappers en de wetenschappelijke reviewcommis-         121
sie vonden dat deze beleidsreactie geen recht deed aan de bevindingen. De kritiek
had vooral betrekking op de omgang met het vraagstuk van de chloormicro’s, en
dit is sindsdien het belangrijkste strijdpunt gebleven. De argumenten van de
milieubeweging kregen bovendien ondersteuning door het in 1992 in de Verkla-
ring van Rio aangenomen voorzorgsprincipe en ook van een internationale
conventie (Ospar 1992), waarvan Nederland partij is (Ministerie van v&w),
gericht op het elimineren van lozingen van ptb’s. De onvrede met het regerings-
standpunt leidde tot informeel overleg tussen ministerie, Vaste Kamercommissie
voor Milieu, industrie en milieubeweging. Dit resulteerde in het instellen van de
Begeleidingsgroep Implementatie Acties Chloorketenstudie. Niet alleen kreeg
deze tot taak de elf aangekondigde acties te monitoren, maar ook om onderzoek
te instigeren naar de emissies van ptb’s en hun milieugevolgen, om manieren te
vinden om met verschillende uitgangspunten voor risicobeoordeling om te gaan,
en eveneens alternatieven voor chloor te ontwikkelen. Uit dit overleg werden in
1999 de Stuurgroep Chloor en Alternatieven en het Onderzoeksprogramma
Vervolgonderzoek Chloorketenstudie (ovoc) geboren. De milieubeweging parti-
cipeerde aanvankelijk zowel in de Stuurgroep als in de begeleidingscommissie
van het ovoc.
De Stuurgroep Chloor en Alternatieven werd in 2001 weer opgeheven, omdat het
niet mogelijk bleek overeenstemming te bereiken over een methodiek voor het
beoogde onderzoek. Het was een te ambitieuze poging om industrie en milieube-
weging, zonder dwang of druk vanuit de overheid, in gezamenlijk overleg en met
explicitering van de waardeoriëntaties een methodiek te laten ontwikkelen voor
de beoordeling op duurzaamheidaspecten (d.w.z. milieu- én sociaal-economi-
sche aspecten) van chloorhoudende en chloorvrije producten en inzicht te
</pre>

====================================================================== Einde pagina 123 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 124 ======================================================================

<pre>verwerven in de eventuele omschakelingsproblematiek. Met het bespreekbaar
worden van alternatieven voor chloor werd de agenda van de milieubeweging
gehonoreerd. In eerste instantie werd gepoogd de reguliere risicosystematiek te
verbreden door de milieubeoordeling te baseren op de levenscyclusanalyse van
alternatieven ten aanzien van risico’s voor de menselijke gezondheid. Hoewel
derhalve de gehanteerde methodiek via deze uitbreiding werd verbeterd, konden
de partijen het toch niet eens worden over de weging van de onderscheiden crite-
ria. “Meer weten [zal] de verschillen van inzicht niet […] doen verminderen”,
stelde de stuurgroep naar aanleiding van het mislukken (Stuurgroep Chloor en
Alternatieven 2001), omdat partijen verschillende waarde hechtten aan de addi-
tionele criteria, en omdat er geen wetenschappelijke keuze mogelijk was tussen
de respectievelijke afwegingskaders. Vond de industrie dat het aan de milieube-
weging was haar claims ten aanzien van vermeende risico’s te onderbouwen, de
milieubeweging weet het mislukken ook aan gebrek aan bereidheid van de indus-
trie uitkomsten te accepteren waarin alternatieven voor chloorhoudende produc-
ten beter uit de bus zouden komen. Hoe dit ook zij, het verschil in belang zal de
perceptie zeker hebben gekleurd. Juist omdat de inschatting van het belang van
milieugevaren én van onzekerheden zozeer verschilde, was volgens de milieube-
weging een actieve overheid die optreedt als scheidsrechter onmisbaar.
Evenals bij Schiphol toont derhalve ook deze casus de beperkingen van een
multi-actorbenadering ingeval van sterk uiteenlopende waardeoriëntaties.
Hoezeer ook is gepoogd participatiestructuren te vinden waarin de contestanten
met elkaar konden debatteren over interpretatiekaders, probleemdefinities en
oplossingsrichtingen, de stofgerichte risicobenadering die zich concentreerde op
het kenbare deel bleek vooralsnog onverzoenbaar met de voorzorgsbenadering
die zich juist op de resterende onzekerheden concentreerde. De stuurgroep deed
zelf geen onderzoek. Maar het staat nog open of nader onderzoek in staat zal zijn
de bestaande kloof te overbruggen, omdat volstrekte zekerheid over onschade-
lijkheid in principe wel maar op praktische gronden moeilijk bereikbaar is. In
termen van Van Asselt (2000) gaat het hier bij uitstek om een voorbeeld van
structurele onzekerheid. Een stofgerichte onderzoeksbenadering zou kennis per
stof moeten opleveren over (1) emissies, gedrag en effecten van chloormicro’s;
(2) de beheersbaarheid van stoffen en productieprocessen; en (3) de mate van blij-
vendheid van eventuele schade aan mens en milieu. Het aantal stoffen dat in het
geding is, is echter buitengewoon groot, en de situaties waarin zich effecten
kunnen voordoen zijn zeer divers. Bovendien is er het vraagstuk van het effect
van combinaties van stoffen.
Toch vormt met name het eerstgenoemde onderzoekspunt de taakstelling van het
bovengenoemde ovoc. De doelstelling is enerzijds vast te stellen of en in welke
mate ptb’s of groepen van ptb’s uit de chloorketen in het milieu terechtkomen en
anderzijds een bijdrage te leveren aan het vaststellen van hun milieubezwaarlijk-
heid. Van belang hierbij is ook dat wordt onderzocht in hoeverre de aangetroffen
schadelijke concentraties van chloormicro’s een recente antropogene oorsprong
hebben of van ouder datum zijn. In het laatste geval zou immers de chloorketen nu
</pre>

====================================================================== Einde pagina 124 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 125 ======================================================================

<pre>toereikend zijn gesloten. De milieubeweging, die nog steeds deelneemt aan de
begeleiding van het onderzoek, heeft ook met dit onderzoek erkenning gekregen
van haar zorgen; het is immers een eerste poging om ten aanzien van het centrale
onderwerp van de bestaande controverses feitenkennis te ontwikkelen.
Ook de meest recente beleidsontwikkelingen wijzen in deze richting. Het tweede
kabinet-Kok heeft een nieuw stoffenbeleid in gang gezet. De Strategienota
Omgaan met stoffen (Ministerie van vrom 2001b) geeft aan dat het huidige
instrumentarium – risicomanagement van individuele stoffen – niet doeltreffend
is. Er worden te veel stoffen geproduceerd en gebruikt die geen adequate risicobe-
oordeling hebben ondergaan. De voortgang op dit terrein betreft enkele tiental-
len stoffen per jaar, terwijl het aantal nog te beoordelen stoffen 100.000 bedraagt.
Bovendien groeit het aantal nieuwe stoffen en toepassingen snel. Hiernaast blijft
het vóórkomen van persistente en bioaccumulerende stoffen in natuurgebieden
en organismen en hun mogelijke effecten een bron van zorg. Het voortduren van
de huidige situatie kan bijdragen aan een afbrokkelend vertrouwen van burgers in
de bescherming van gezondheid en milieu door overheid en beleid, zo stelt de
nota. Hiermee wordt derhalve erkend dat de beperkte effectiviteit dus ook de
aanvaardbaarheid in het geding kan brengen.
                                                                                     123
Het nieuwe stoffenbeleid eist van het bedrijfsleven een categorisering naar de
mate van gevaarlijkheid, en reguleert voor deze categorieën de aard van de toege-
stane toepassing. Stoffen die vooralsnog niet afdoende zijn te karakteriseren
mogen niet in het milieu of in producten terechtkomen, tenzij binnen een
bepaalde periode gegevens beschikbaar komen die aantonen dat deze stoffen geen
of nauwelijks gevaar of risico’s veroorzaken (no data, no market). Op deze wijze
wordt het voorzorgsbeginsel ingeval van voortdurende onzekerheid onderdeel
van de regelgeving. Het is voorts aan het bedrijf de noodzakelijke informatie te
vergaren. Dat nu de bewijslast voor de (on)schadelijkheid bij de industrie wordt
gelegd, is ook conform de opvatting van de Europese Commissie in het Witboek
Strategie voor een toekomstig beleid voor chemische stoffen (ec 2001b). Voor de
gehele implementatie is in het nieuwe stoffenbeleid een periode van twintig jaar
voorzien. Deze lange periode en de fasering daarbinnen zijn noodzakelijk om
recht te doen aan de uitvoerbaarheid van de voor de industrie ingrijpende taak-
stelling ten aanzien van noodzakelijke kennisgaring van gevaarkenmerken van
stoffen, het afbouwen van het gebruik van bepaalde stoffen en het vinden en
kunnen toepassen van acceptabele substituten.
Hiermee lijkt ten langen leste zicht te zijn ontstaan op een oplossing van de
chloorcontroverse. In zekere zin hebben alle partijen iets gewonnen en verloren.
De aanpak via risicobeheersing is gehandhaafd, maar de mogelijkheid van phas-
ing out van individuele stoffen op grond van het voorzorgsbeginsel heeft ook
erkenning gevonden. Er wordt geen specifiek op chloor gericht beleid gevoerd.
Dit doet recht aan het argument van de industrie dat niet alle chloorhoudende
verbindingen even risicovol zijn, en ook niet-chloorhoudende verbindingen ptb-
eigenschappen kunnen hebben. In het nieuwe beleid wordt evenwel de mogelijk-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 125 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 126 ======================================================================

<pre>      heid opengehouden dat van een in principe op grond van gevaarklasse geboden
      verbod van een stof afgeweken kan worden op grond van bijvoorbeeld ‘dringende
      ernstige maatschappelijke verstoring’ (Ministerie van vrom 2001b: 9). Ook de
      vaststelling van de precieze klassengrenzen, criteria en meetmethoden kan de
      scherpste kantjes ervan afhalen.
      In de Tweede Kamer blijkt brede steun voor de nieuwe aanpak te bestaan, zij het
      dat de verhouding tot het door de eu te voeren stoffenbeleid een punt van zorg is,
      evenals de publieke transparantie, uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid en geheim-
      houding wegens commercieel belang. Ook de milieubeweging heeft zich,
      ondanks de nodige reserves, met de nota ingenomen getoond. Experimenten met
      verschillende modellen van samenwerking binnen het bedrijfsleven om de beno-
      digde gegevens boven tafel te krijgen, worden ondernomen om meer zicht te
      krijgen op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Zo toont deze casus bij uitstek
      hoezeer gedurende het afgelopen decennium de pogingen om een antwoord te
      vinden op vragen van aanvaardbaarheid, haalbaarheid, rechtmatigheid en effecti-
      viteit tot het eind toe – als daarvan tenminste te spreken valt – verknoopt zijn
      geweest. Pogingen om binnen het risicobeheersingsparadigma tot een alle
      partijen omvattende participatie te komen, hebben aanvankelijk schipbreuk gele-
      den. Er is pas samenwerking ontstaan toen het paradigma van de milieubeweging
      – dat zij ook pas gaandeweg beter heeft kunnen articuleren maar waarvoor zij
      zich wel heeft kunnen beroepen op een internationaal erkend rechtsprincipe –
      heeft geresulteerd in een expliciet daarop gerichte onderzoeksagenda (ovoc).
      Ook deze casus laat – zoals gezegd – zien dat waar de paradigma’s zover uit elkaar
      liggen als hier het geval is geweest, conflictoplossing niet zonder overheidsingrij-
      pen kan. De rol van scheidsrechter, zoals de milieubeweging heeft aangegeven, is
      hiervoor een te zwakke aanduiding. De casus betreft immers een onderwerp
      waar de publieke belangen die in het geding zijn, een eigen overheidsverantwoor-
      delijkheid rechtvaardigen. Waar een scheidsrechter ‘slechts’ de regels handhaaft,
      nopen deze belangen dat normen worden ontwikkeld.
4.5   lessen en vr agen
4.5.1 moeizame beleidsvorming
      Uit het voorgaande blijkt dat geen van de onderzochte casussen een gestroom-
      lijnd verloop van de beleidsontwikkeling te zien heeft gegeven. In alle gevallen is
      het een moeizame worsteling om tot een grosso modo aanvaardbaar, haalbaar,
      effectief en rechtmatig beleid te komen. Er is geen sprake van een pro-actieve
      overheid, eerder doemt het beeld op van een benarde overheid. Deze komt pas
      goed in beweging onder invloed van grote druk, in eigen land door acties van
      bevolking en milieubeweging, of door dwingende internationale regelgeving.
      Maar dusdoende loopt zij op tegen eveneens zwaarwegende belangen. Waar toch
      – uit het oogpunt van milieu – van pro-activiteit sprake is, is de overheid zich niet
</pre>

====================================================================== Einde pagina 126 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 127 ======================================================================

<pre>      bewust van enigerlei implementatielast (Vogelrichtlijn), of overschat zij de maat-
      schappelijke aanvaardbaarheid van het doel en de haalbaarheid van het ingezette
      instrumentarium (Nitraatrichtlijn) of de effectiviteit van het grotendeels op over-
      tuigen gebaseerde ‘zachte’ instrumentarium (voorlichting, co2-beleid).
      Geen van de zes casussen kent of kende eenvoudig te identificeren win-win-
      oplossingen, waarmee alle betrokken partijen gemakkelijk zouden kunnen
      instemmen. Dit vormt voor de overheid natuurlijk een moeilijke situatie.
      Tenslotte vergt iedere maatregel een minimum aan algemene instemming om
      uitvoerbaar en handhaafbaar te zijn. Maar het is wel opvallend dat in verschil-
      lende casussen de overheid een zekere partijdigheid niet vreemd leek te zijn. Dit
      geldt voor drie casussen: Rijnmond, Schiphol en chloor. In beide eerstgenoemde
      casussen uitte dit zich in een langdurig gedogen van overtredingen van de regels
      door industrie respectievelijk luchthaven, bij de chloorcasus door aan te sluiten
      bij de risicobenadering van de industrie. Het zijn voorbeelden van een zekere
      regulatory capture, waarbij een van de partijen een relatief sterke invloed heeft op
      de overheidsregelgeving en -handhaving. Zorgen omtrent economie, werkgele-
      genheid en het industrieel klimaat zijn natuurlijk volstrekt legitiem, maar het
      vervolgens oogluikend toestaan van stelselmatige overtredingen van gestelde
      regels of het negeren van bepaalde risico’s komt het maatschappelijke vertrouwen     125
      in de overheid niet ten goede. Grote onzorgvuldigheid bij het naleven door de
      overheid zelf van overeengekomen procedures tast dat vertrouwen nog verder
      aan. Wellicht dat deze selectieve houding ook de achtergrond vormt van de voor-
      keur voor zachte instrumenten ten behoeve van de co2-problematiek. Zowel in
      Rijnmond als in Schiphol heeft de tekortschietende rechtshandhaving degenen
      die hiervan hinder ondervonden en hun zaakwaarnemers een belangrijk wapen
      in handen gegeven om de overheid tot actie te dwingen. Tegelijk attendeert dit
      erop dat het benarde karakter van de overheid deels ook vermijdbaar was geweest
      wanneer zij zich alle, in rechtsregels vervatte publieke belangen gelijkelijk had
      aangetrokken. Structuren waarin ook van countervailing participatie sprake is,
      kunnen de overheid voor deze eenzijdigheden behoeden, evengoed als het zorg-
      vuldig naleven van overeengekomen procedures ten aanzien van derden de over-
      heid voor het verlies aan vertrouwen kan behoeden.
4.5.2 voortgang in de beleidsvorming
      Ondanks dat zich, uit de aard van de problematiek, geen win-win-oplossingen
      voordeden en de materie zelf ook zeer weerbarstig is, heeft de beleidsvorming in
      alle casussen toch voortgang geboekt. De luchtkwaliteit in Rijnmond wordt
      gecontroleerd en gehandhaafd. Het nieuwe stelsel van milieunormen waar Schip-
      hol zich aan dient te houden, is aanvaard evenals ingebruikneming van de vijfde
      baan. De provincie Noord-Holland houdt in haar ruimtelijk beleid al rekening
      met ruimtereservering voor een zesde en wellicht zelfs een zevende baan, waarbij
      het verrichte onderzoek er op duidt dat zo’n uitbreiding binnen de huidige
      geluidsnormen tot de mogelijkheden behoort en per saldo welvaartsvoordelen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 127 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 128 ======================================================================

<pre>oplevert. Na enkele gerechtelijke uitspraken wordt de Vogelrichtlijn op nationaal
niveau geïmplementeerd en wordt de speelruimte voor decentrale niveaus inge-
kaderd. De Nitraatrichtlijn heeft een nationale implementatie gekregen, waarvan
de resultaten – hoewel ontoereikend – toch wijzen op geleidelijke verbetering. De
internationale aanpak van broeikasgassen heeft met het Kyoto Protocol een
verdragsbasis gekregen, en zal vermoedelijk binnenkort in werking treden. Met
het nieuwe stoffenbeleid lijkt een doorbraak te zijn bewerkstelligd in de langlo-
pende chloorcontroverse.
Met deze voortgang is niet gezegd dat de controverses rond al deze thema’s even-
eens tot een eind zijn gekomen. Maar in de dynamiek van probleemsignalering naar
regulering lijkt bij verschillende casussen gaandeweg wel een zekere ont-radicalise-
ring waarneembaar. Dit kan worden gezien als een resultante van de wisselwerking
tussen kennis- en informatiegaring, beleidsnormering en maatschappelijke partici-
patie. In eerste instantie is het veelal de wetenschap die problemen signaleert,
terwijl maatschappelijke groepen in de bredere bewustwording een belangrijke rol
spelen. Dit leidt nogal eens tot een scherpe en generaliserende polarisatie. Deze is
niet alleen een gevolg van tactische processen, teneinde het probleem op de agenda
te krijgen resp. daarvan weg te houden. In initiële situaties spelen enerzijds
authentieke verontrusting als gevolg van onwetendheid (een goede voedingsbo-
dem voor angsten) als bagatellisering anderzijds omdat men – naast eveneens
gebrek aan kennis – de gevolgen van bepleite gedragsverandering niet kan over-
zien, beide een rol. Wanneer echter de contestanten elkaars agenda serieus gaan of
moeten nemen en de kennisgaring daar ook op gericht wordt, lijken processen van
nuancering en matiging op te gaan treden. Rijnmond – waar door alle actoren het
belang van het milieu nog als het ware moest worden ‘uitgevonden’ – vormt hier-
van een goed voorbeeld. De aanvankelijke probleemontkenning door de industrie
heeft daar inmiddels plaatsgemaakt voor een zekere competitie in ‘goed gedrag’.
Zonder te suggereren dat de casus – in termen van de oeso – inmiddels eveneens
‘groen’ is, is ook ten aanzien van Schiphol opmerkelijk dat de oorspronkelijke, en
sterk generaliserende posities in de discussie – die neerkwamen op voor of tegen
uitbreiding – hebben plaatsgemaakt voor een politiek geaccepteerd stelsel van
normen voor de milieukwaliteit, waarbinnen Schiphol zich vervolgens vrijelijk
moet kunnen bewegen. De oordeelsvorming over de huidige problemen rond de
geluidhinder speelt zich af binnen dit nieuwe kader. Bij het in werking treden van
de Nitraatrichtlijn meenden vele agrariërs dat deze het boeren volstrekt onmogelijk
zou maken, terwijl inmiddels gebleken is dat dit niet het geval is en zelfs in
sommige milieucoöperaties boeren zelf verdere aanscherping van de normen voor-
staan. Ook de chloordiscussie is lang getekend geweest door diametraal tegenover
elkaar staande posities: ‘chloor de wereld uit’ versus ‘chloor is noodzakelijk voor
duurzaamheid’, terwijl nu de gevaren erkenning hebben gevonden, maar eveneens
is aanvaard dat niet alle verbindingen risicovol zijn. Het lijkt er derhalve op dat er
tenminste ten aanzien van de onderzoeksagenda een modus is gevonden waarmee
recht gedaan wordt aan vragen die vanuit beide paradigma’s relevant zijn.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 128 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 129 ======================================================================

<pre>    In alle gevallen heeft deze ontradicalisering van de discussie en het bereiken van
    beleidsvoortgang veel tijd gevergd. Of dergelijke veranderingsprocessen sneller
    kunnen verlopen, is moeilijk te beantwoorden. Verandering van gedragspraktij-
    ken betreft immers ook cultuurverandering, waarin het meewegen van milieu-
    effecten gaandeweg moet normaliseren. Het vergt ook grote investeringen, en
    daartoe te ontwikkelen technieken van de kant van het bedrijfsleven, en verande-
    ring van regels en bevoegdheden e.d. bij de overheid. Dit alles kost tijd, maar wel
    is opmerkelijk dat er stroomversnelling ontstaat wanneer internationale gremia
    hun invloed doen gelden. Dit effect is aanwijsbaar bij beide besproken richtlijnen
    en zal waarschijnlijk ook het co2-beleid te zien gaan geven. Via de beproefde
    eigen beleidstraditie gaven in elk geval zowel het mestbeleid als het klimaatbeleid
    lange tijd maar weinig voortgang te zien.
4.6 conclusie
    Dit hoofdstuk heeft een staalkaart aan benaderingen laten zien die in Nederland
    werden en worden gehanteerd om te komen tot de definitie en oplossing van
    milieuproblemen. In lang niet alle gevallen is het probleem inderdaad opgelost,
    maar in ieder geval lijkt de richting ervan langzamerhand duidelijk te zijn. Even-    127
    min is gezien de fase waarin de verschillende casussen zich bevinden het
    antwoord op de vier kernvragen van goed beleid al in positieve zin te geven. Zo is
    nog allerminst duidelijk of het zich aandienende beleid ten aanzien van chloor,
    Schiphol, de Vogelrichtlijn en het Kyoto-Protocol inderdaad haalbaar is. In het
    geval van de Nitraatrichtlijn is het antwoord al wel duidelijk: Nederland is
    ondanks een verbetering niet in de opgelegde doelstellingen geslaagd.
    De twee bronnen – kennis en participatie – voor het vinden van een antwoord op
    de vier vragen, hebben bij alle casussen een rol gespeeld, zij het dat het beroep
    erop van geval tot geval verschilt. De kennisvraag is in het geval van Rijnmond
    en de Vogelrichtlijn gemakkelijker te beantwoorden dan bij bijvoorbeeld Schip-
    hol, chloor en klimaatverandering. In alle casussen is een vorm van het ‘groene
    poldermodel’ van belang geweest. Bij de beide Europese richtlijnen blijken echter
    grote tekortkomingen te bestaan in het terwille van de haalbaarheid proactief
    voice geven aan die groeperingen wier gedragsverandering juist het oogmerk van
    het nieuwe beleid is.
    Het milieubeleid zal steeds meer betrekking krijgen op de wicked problemen,
    zoals het broeikasprobleem en de chloorproblematiek. Ze kennen, zoals bijvoor-
    beeld het waterprobleem en de biodiversiteit, vele onzekerheden, die vermoede-
    lijk lang niet alle kenbaar zijn. De gevolgen spelen op lange termijn. Het beleid zal
    dus in veel mindere mate dan sommige van de besproken problemen gebruik
    kunnen maken van een breed gedeeld probleembesef. Bovendien spelen er grote
    belangen. De beleidsvoorbereiding speelt zich af op internationaal niveau. Daarin
    kan en moet Nederland een rol spelen, maar de invloed is vanzelfsprekend
</pre>

====================================================================== Einde pagina 129 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 130 ======================================================================

<pre>beperkter dan wanneer het gaat om nationale problematiek. De beleidsuitkomst
zal derhalve minder voldoen aan de vier onderscheiden criteria van goed beleid
dan wanneer deze – met veel vallen en opstaan – via louter nationale arrangemen-
ten en procedures totstandkomt. Tegelijk wordt de noodzaak van uitvoering van
de aangegane internationale verplichtingen groter; de ruimte van iteratie tussen
doel en middel wordt immers kleiner. Dit accentueert het toenemende belang
van de scharnierfunctie van de nationale overheid tussen het nationale en inter-
nationale niveau, inclusief de hierbij in het voorgaande beschreven problemen
van goed beleid. Het argument dat ‘het moet’ van Brussel is in een mondige
samenleving niet langer toereikend. In de Brusselse onderhandelingen in te
nemen standpunten dienen nationaal goed te zijn voorbereid, en bereikte resul-
taten moeten tijdig en grondig worden gecommuniceerd naar de betrokken delen
van de samenleving.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 130 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 131 ======================================================================

<pre>5     perspectief
5.1   inleiding
5.1.1 van oude naar nieuwe milieuproblemen
      De casuïstiek in hoofdstuk 4 heeft naast relatieve successen ook een aantal zere
      plekken van het Nederlandse milieubeleid aan het licht gebracht. De hinderpro-
      blemen, hoe lastig en conflictueus ze ook zijn geweest, zijn in rustiger vaarwater
      terechtgekomen. In ieder geval heeft één casus (Rijnmond) een bevredigende
      aanpak gekregen, hoewel voortgaande monitoring en evaluatie noodzakelijk blij-
      ven om geen terugval door te maken. Dit succes wordt vaak toegeschreven aan de
      effectiviteit van interactie, overleg en veronafhankelijking van kennis – de
      primaire modi operandi van de Nederlandse beleidstraditie. De ‘Brusselse kwes-
      ties’ laten echter een ander beeld zien. Zowel bij de Europese Vogelrichtlijn als bij
      de Nitraatrichtlijn heeft de Nederlandse overheid belangrijke steken laten vallen
      bij de implementatie van ‘harde’ richtlijnen. Mogelijk is hier sprake geweest van
      een zekere ‘polderblindheid’ – een doorgeschoten fixatie op onderhandeling en         129
      overleg met maatschappelijke organisaties en andere private partijen – die het
      Nederlandse beleidsmakers bijna onmogelijk heeft gemaakt om contre coeur
      verticale regelstelling af te dwingen ten overstaan van convenanten. Weer heel
      anders is het beeld bij de twee problemen die alle aspecten in zich hebben van de
      nieuwe generatie van milieuproblemen: klimaatverandering en chloorhoudende
      verbindingen. Beide zijn met veel onzekerheden omgeven. Ze worden geken-
      merkt door enerzijds wetenschappelijke controverses over oorzaak en gevolg, en
      anderzijds door hoog oplopende politieke meningsverschillen tussen de betrok-
      ken partijen en belangengroepen over de verdeling van de pijn van beleid.
      De vraag die in dit slothoofdstuk centraal staat is wat nu, gegeven de lessen uit de
      casussen, de meest geschikte probleemhantering is voor deze nieuwe generatie
      van milieuproblemen. Een eerste kenmerk van deze problemen is dat zij niet
      primair lokaal van aard zijn, maar dat het gedrag van velen in het geding is. Een
      tweede kenmerk ervan is dat de effecten zich minder direct en duidelijk manifes-
      teren dan bij de ‘oudere’ milieuproblemen het geval is, waarbij sprake is van
      zintuiglijk waarneembare hinder. Bij direct ervaren hinder zijn mensen en instel-
      lingen gemakkelijker bereid gedragsbeïnvloedende maatregelen te aanvaarden
      dan bij weliswaar aangezegde, maar onzichtbare problemen. De nieuwe proble-
      men zijn daarmee problemen die moeten worden ‘bedacht’, geconceptualiseerd
      in de hoofden van mensen zonder dat zij er ervaringsverhalen bij hebben. Over-
      heden staan voor de taak om maatregelen te nemen voordat de ernstige effecten
      zich manifesteren. In de reguliere beleidsvorming gaat het dus in beginsel om
      ‘leren voor de fout uit’: beleid dat is gericht op de preventie van rampen en andere
      grootschalige nadelige gevolgen. Die ongunstige effecten blijven daardoor
      onzichtbaar, hetgeen op het punt van kennisverwerking door burgers en draag-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 131 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 132 ======================================================================

<pre>      vlakverwerving voor overheidsbeleid ongekend hoge eisen stelt. Het drievoudig
      lastige van legitimatieverwerving voor beleid is hier bij uitstek dat de ernstige
      effecten (1) in de toekomst liggen, (2) zich deels vooral zullen manifesteren op ver
      weg gelegen plekken op de aarde (en dus om internationale verbondenheid
      vragen), en (3) zich wellicht helemaal niet zullen voordoen (wetenschappelijke
      onzekerheid, die enerzijds kan nopen tot voorzorg, maar anderzijds door partijen
      in het debat ook kan worden aangegrepen om geen maatregelen te nemen).
5.1.2 opbouw van het hoofdstuk
      Het zou onrealistisch zijn te pretenderen dat voor de omvangrijke nieuwe
      milieuproblematiek een kant en klaar recept kan worden aangereikt. Dit slot-
      hoofdstuk richt zich daarom op de gewenste manier van benadering en niet
      primair op directe beleidsaanbevelingen. Het betoog concentreert zich op de
      ontwikkeling van een nieuw beleidsperspectief voor de nieuwe en nog open-
      staande wicked problems die nog niet binnen de bestaande beleidskaders beheers-
      baar zijn gemaakt. Zij zijn primair object van nadere beleidsvorming. De raad
      probeert een aantal aandachtspunten te markeren voor het noodzakelijke concep-
      tuele raamwerk voor die beleidsvorming. Deze aandachtspunten zijn met name
      verwoord in de slotconclusies van paragraaf 5.5. De daaraan voorafgaande para-
      grafen bespreken achtereenvolgens de rol van wetenschappelijke kennis (par. 5.2),
      het belang van participatie (par. 5.3) en de relatie tussen nationale en internatio-
      nale beleidsvorming (par. 5.4). Hierna lichten we deze elementen nader toe.
      Daarbij komen ook de verbanden tussen die onderwerpen ter sprake.
      De rol van wetenschappelijke kennis
      Bij de nieuwe milieuproblemen ontbreekt het aan burgers en andere betrokkenen
      die directe overlast ervan ondervinden. Hun stuwende rol in de agendering van
      de problemen is afwezig. Daardoor spelen ‘kennis’, kennisinstituten en -institu-
      ties een extra belangrijke rol in het proces van bewustwording van de nieuwe
      generatie van milieuproblemen. Daarbij hoort ook de rol van (geprofessionali-
      seerde) plaatsbekleders van de burgers, zoals Greenpeace, Milieudefensie,
      Natuurmonumenten, Stichting Natuur en Milieu, Stichting Reinwater, enzo-
      voort. Deze organisaties hanteren en verspreiden kennis en oefenen ook invloed
      uit op andere kennisinstituties. De rol van kennis en (on)zekerheid, alsmede de
      vermaatschappelijking van kennis, komen in paragraaf 5.2 aan de orde.
      Het belang van par ticipatie
      Paragraaf 5.3 handelt over het belang van participatieprocessen. De gedachte
      achter deze zoekrichting is dat velen in de samenleving gaan ‘meedenken’ over de
      relevante problematieken, en dat dit niet beperkt blijft tot een wetenschappelijk-
      bestuurlijke elite. Het bij uitstek lastige dilemma bij de nieuwe generatie milieu-
      problemen is dat die wel velen raken, maar eerder sluipenderwijs en op termijn
      dan direct zintuiglijk waarneembaar. Er vallen geen schapen om of iets van dien
      aard. Dit betekent dat burgers, en hun plaatsbekleders, op andere manieren in
      beweging moeten worden gebracht.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 132 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 133 ======================================================================

<pre>    De relatie tussen nationale en internationale beleidsvorming
    Paragraaf 5.4 handelt over de (milieu)beleidsvorming in eu-verband en op
    wereldschaal. Cruciaal voor het effectief aanpakken van de nieuwe problemen is
    de match die wordt gemaakt tussen de organisatie van de kennisinbreng en de
    politieke (nationale en internationale) besluitvorming. Het relatieve succes van
    de in hoofdstuk 4 behandelde Nederlandse casussen is terug te voeren op de
    iteratieve cumulatie van kennis door interactie, samen met de verwerving van
    commitment aan de gevonden oplossingen. Maar, zoals de Europese casussen
    hebben laten zien, staat deze nationale beleidsstijl op gespannen voet met legalis-
    tische, op de interne markt geënte communautaire besluitvorming in de eu. Ligt
    het nu voor de hand om eu-besluitvorming en andere internationale milieuaf-
    spraken te horizontaliseren naar het Nederlandse bestuursmodel? Een dergelijke
    keuze heeft wel een prijs: nationale beleidsvrijheid om oneerlijke concurrentie te
    mitigeren wordt verticaal ingeperkt. Of moet de ruimte voor de iteratie tussen
    doelen en middelen op nationale schaal juist pro-actief worden gebruikt om
    internationale leerprocessen te stimuleren, die kunnen steunen op een grote
    mate van nationale legitimiteit? In ieder geval is het argument dat het ‘moet van
    Brussel’ niet toereikend om (nationale) commitment te organiseren om de
    nieuwe generatie beleidsproblemen het hoofd te bieden.
                                                                                        131
    De richting die paragraaf 5.4 aangeeft, is de volgende. Centraal staat het onder-
    scheid tussen inputlegitimatie – legitimatie op basis van de kwaliteit van de
    (democratische) wijze van beleidsvorming – en outputlegitimatie, waarbij de
    kwaliteit van de uitkomst van beleid de legitimatie verschaft. Omdat de natie-
    staat voorlopig de enige instantie blijft die kan zorgdragen voor democratische
    inputlegitimatie (Scharpf 2002), doet de eu wiens beleidsvorming hoofdzakelijke
    steunt op outputlegitimatie, er goed aan arrangementen te zoeken die nationale
    institutionele voorzieningen voor inputlegitimiteit optimaal benutten. Die lijn
    geeft de hoogste kans om ook ten aanzien van de wicked milieuproblemen voort-
    gang te kunnen blijven maken.
    Op mondiaal niveau wordt het belang van samenwerking op basis van een geza-
    menlijke noemer van kleine(re) groepen van landen benadrukt als richting om te
    komen tot een operationeel internationaal milieubeleid dat declaratoire aspiraties
    overstijgt en invult (Hazeu en Schoonenboom 2002).
    In paragraaf 5.5 wordt een aantal conclusies geformuleerd.
5.2 de rol van kennis en onzekerheid
    Een essentieel aspect van de milieuproblemen van de toekomst zijn onzekerhe-
    den en risico’s, die betrekking hebben op de oorzaak en aard van de problemen,
    op de mogelijke gevolgen ervan, en op de effecten van diverse mogelijk te nemen
    maatregelen. Er is sprake van onzekerheid wanneer de kans op het optreden van
    een bepaald probleem en de daarmee gepaard gaande gevolgen niet bekend zijn.
    Bij risico’s wordt die kans wel bekend verondersteld. Ten behoeve van dit rapport
</pre>

====================================================================== Einde pagina 133 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 134 ======================================================================

<pre>      zijn verkennende studies uitgevoerd rond het thema ‘Perspectieven op milieuri-
      sico’s’ (Wissink en Bouma 2002) vanuit achtereenvolgens het perspectief van de
      financiële economie en kansrekening (door Lucas), het perspectief van de weten-
      schapsfilosofie/-sociologie (door Rip en Smit) en het perspectief van milieuaan-
      sprakelijkheidsrecht (door Van Dunné).
      De risicoanalyse en het voorzorgsbeginsel zijn twee manieren om met milieupro-
      blemen om te gaan die door onzekerheid worden gekenmerkt. Ze treden in
      werking wanneer milieuproblemen in zekere zin tot uiting zijn gekomen en
      zowel politiek als wetenschappelijk en maatschappelijk zijn geagendeerd. Er
      bestaat echter een belangrijk verschil tussen beide. Milieuproblemen bieden zich
      zelden in een vorm aan dat er onmiddellijk een van beide handelingsperspectie-
      ven op kan worden toegepast. De vaststelling dat er onvoldoende kennis aanwe-
      zig is en dat er onzekerheden zijn, is in deze gevallen niet het beginpunt, maar het
      eindpunt van intensief onderzoek. Een risicoanalyse valt echter nog binnen het
      domein van het handelen met behulp van wetenschappelijke kennis; er kunnen
      dan immers objectieve of subjectieve kansen worden gehanteerd. Als er onvol-
      doende kennis is over kansen is er sprake van fundamentele onzekerheid. Als er
      in zo’n situatie een beroep wordt gedaan op het voorzorgsbeginsel, is er sprake
      van een politiek-normatief besluit, omdat er bij gebrek aan voldoende kennis
      toch een politieke wil wordt uitgesproken. Het inhoudelijke normatieve element
      betreft met name een verhoogde risicoaversie (zie ook wrr 2003a: 151 e.v.).
      Subparagraaf 5.2.1 gaat in op het belang van kennis bij het tot een oplossing
      (proberen te) brengen van milieuproblemen. Subparagraaf 5.2.2 bespreekt de
      vraag hoe om te gaan met verschillende vormen van onzekerheid in relatie tot de
      nieuwe generatie milieuproblemen. In subparagraaf 5.2.3 komen de risicoanalyse
      en het voorzorgsbeginsel aan de orde, alsmede de relatie tussen die twee benade-
      ringen. Subparagraaf 5.2.4 gaat vervolgens in op de rol van kennis en (on)zeker-
      heid ten opzichte van de politieke besluitvorming. Subparagraaf 5.2.5 onderzoekt
      de arrangementen voor vermaatschappelijking van kennis.
5.2.1 de rol van kennis voor de nieuwe milieuproblemen
      De effecten van de milieuproblemen van de toekomst zijn niet direct waarneem-
      baar en dat maakt de signalering ervan in een vroeg stadium bijzonder moeilijk.
      Hier speelt wetenschappelijk onderzoek dan ook een cruciale rol. Dit geldt
      bijvoorbeeld voor de klimaatverandering (zie subpar. 4.4.2 en tekstbox 5.1). Het
      betreft de effecten op langere termijn die met een grote onzekerheid zijn omge-
      ven en die bovendien politiek sterk omstreden zijn, omdat het sterk terugdringen
      van de uitstoot van broeikasgassen gepaard gaat met grote economische gevol-
      gen. Dat maakt het daarop gerichte wetenschappelijke onderzoek ook controver-
      sieel.
      Daar komt bij dat de wetenschap soms ook signalen afgeeft die achteraf niet blij-
      ken te kloppen en waarbij de mate van onzekerheid door wetenschappers zelf
</pre>

====================================================================== Einde pagina 134 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 135 ======================================================================

<pre>          onvoldoende wordt benadrukt. De voorspellingen van de Club van Rome uit 1972
          bijvoorbeeld bleken achteraf veel te pessimistisch omdat de maatschappelijke
          effecten van innovatieprocessen onvoldoende waren meegewogen. Een ander
          voorbeeld zijn geologische studies van het einde van de jaren zeventig waarin
          met grote stelligheid werd aangekondigd dat er waarschijnlijk een nieuwe ijstijd
          voor de deur zou staan. Inmiddels is dit, zoals bekend, drastisch omgebogen naar
          temperatuurstijgingen die vrij algemeen (maar zeker niet onbetwist!) worden
          toegeschreven aan het broeikaseffect.
          Signalering en agendering van milieuproblemen hangen niet alleen af van de
          resultaten van wetenschappelijk onderzoek of van reacties van burgers op direct
          waarneembare effecten van milieuproblemen, maar worden ook beïnvloed door
          de wijze waarop bepaalde thema’s worden gepresenteerd door actiegroepen en
          niet-gouvernementele organisaties (ngo’s). Overigens bedienen deze groepen en
          organisaties zich veelal eveneens van wetenschappelijke kennis; de wetenschap is
          lange tijd de natuurlijke partner van de milieubeweging geweest om beargumen-
          teerd op te kunnen treden tegen (in hun ogen) falende overheden en de industrie
          (zie tekstbox 5.1).
 Tekstbox 5.1 Klimaat                                                                               133
  Historische meetreeksen van oplopende co2-gehalten en temperaturen zijn de directe aanleiding
  geweest om een verband te veronderstellen tussen broeikasgassen en klimaatverandering.
  Verkennende simulatiemodellen zijn vervolgens gebruikt om te voorspellen wat het effect zou
  kunnen zijn van verschillende mogelijke handelingsscenario’s, variërend van niets doen tot dras-
  tische ingrepen. Zoals is beschreven in subparagraaf 4.4.2 heeft dit aanleiding gegeven tot veel
  discussie, die tot op de dag van vandaag doorgaat. Niettemin zijn de resultaten van de analyses
  zodanig overtuigend gebleken, dat het probleem van de klimaatverandering als maatschappelijk
  probleem is erkend. Het heeft inmiddels een vaste, niet meer weg te denken, plaats op de interna-
  tionale politieke agenda verkregen. Onderzoekers hebben deze analyse niet in splendid isolation
  uitgevoerd, maar de interactieprocessen hebben wel een speciaal karakter gehad. In eerste instan-
  tie waren er vooral contacten tussen onderzoekers onderling. Later ontstond er ook interactie met
  het bedrijfsleven en met verschillende ngo’s. Zo werd de grote doorbraak pas bereikt toen Shell
  en bp het gesloten front van de olie-industrie doorbraken en de klimaatverandering als probleem
  erkenden. Deze stap kwam vooral tot stand op basis van de kwaliteit van de onderliggende weten-
  schappelijke analyses.
5.2.2     onzekerheid in soorten en maten
          Als relatief jong beleidsgebied werd en wordt het milieubeleid op tal van onder-
          delen gekenmerkt door onzekerheid en gebrek aan kennis. Milliken (1987) maakte
          een onderscheid tussen onzekerheid ten aanzien van state, effect en response. Er
          kan onzekerheid bestaan over de aard van het milieuprobleem en de oorzaken
          ervan (state), over de gevolgen (effect), en over de maatregelen die genomen
          zouden kunnen worden om het probleem weg te nemen dan wel de nadelige
          effecten te mitigeren (response). De kennisonzekerheid zelf kan een zeer verschil-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 135 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 136 ======================================================================

<pre>lende status hebben. Van Asselt (2000: 87-88) onderscheidt zeven categorieën,
waarvan zij de eerste twee à drie rubriceert als onbetrouwbaarheid, en de laatste
vier à vijf als structurele onzekerheid:
1 onnauwkeurigheid: ‘ruwweg weten we het’;
2 gebrek aan observaties en metingen: ‘we zouden het kunnen weten’;
3 praktische onmeetbaarheid: ‘we weten wat we niet weten’;
4 conflicterende evidentie: ‘we weten niet wat we weten’;
5 reduceerbare onwetendheid: ‘we weten niet wat we nog niet weten’;
6 onbepaaldheid: ‘we zullen het nooit weten’;
7 niet-reduceerbare onwetendheid: ‘we kunnen het niet weten’.
De onzekerheid kan van voorlopige aard zijn: er doet zich een negatief geduid of
ervaren verschijnsel voor, het problematische karakter zet vervolgens een proces
van (nadere) kennisverwerving in gang, dat na verloop van tijd in positieve
kennis resulteert (bse bijvoorbeeld). Het is evenwel ook denkbaar dat de
complexiteit van het probleem dermate groot is dat deze kennis niet kan worden
verkregen. Dan kan sprake zijn van onkenbaarheid: de onwetendheid is structu-
reel of zelfs principieel van aard (onbepaaldheid of niet-reduceerbare onzeker-
heid).
Deze gradaties van onzekerheid zijn niet alleen relevant in het geval van de
milieuproblemen en hun mogelijke gevolgen zelf (state en effect), maar ook waar
het gaat om de te nemen maatregelen (response). Bij het bepalen van deze maatre-
gelen speelt niet alleen de invloed op het milieuprobleem een rol, maar eveneens
de ontwikkeling van de maatschappelijke activiteit waaraan beperkingen moeten
worden gesteld, en de toekomstige interactie tussen deze activiteit en het milieu-
probleem.
Het zoeken naar zekerheid
Bij het bepalen van de aard van het milieuprobleem, de effecten ervan en de te
hanteren oplossingsrichting speelt the quest for certainty (Dewey 1960) bij alle
participanten in het proces van menings- en besluitvorming een belangrijke rol.
Iedereen wil vanzelfsprekend de feiten aan zijn zijde hebben. De zes casussen
tonen grote verschillen in de mogelijkheid om meer zekerheid te krijgen:
• Bij Rijnmond zijn objectieve observaties aanvankelijk vrijwel afwezig; de
  klachtenlijn en het meetsysteem maken het toetsen van de ervaren hinder
  vervolgens mogelijk, waardoor veel problemen kunnen worden opgelost.
• Ook bij Schiphol gaat het voor een deel van de milieuproblemen om onzeker-
  heid die via een meetsysteem kan worden gereduceerd. Maar het blijkt een zeer
  complexe opgave te zijn om een observatiesysteem te vinden dat de hinder niet
  alleen in objectieve zin, maar ook op een voor alle belanghebbenden aanvaard-
  bare wijze benadert. Zeker waar het gaat om de normvinding die zou moeten
  gelden bij een uitbreiding van Schiphol komen vraagstukken in het geding die
  eerder als structureel onzeker moeten worden gekwalificeerd. Het gaat dan niet
  meer louter om een milieukundig vraagstuk, maar eerder om een afweging van
  milieukundige en sociaal-economische en technologische vraagstukken, zoals
</pre>

====================================================================== Einde pagina 136 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 137 ======================================================================

<pre>         de toekomstige vraag naar luchtvaartdiensten, de werkgelegenheid die de
         luchthaven bij verschillende modaliteiten aantrekt, en dergelijke.
      •  Rond de Nitraatrichtlijn speelt de vraag welke indicator het milieuprobleem
         het beste benadert en zijn er onzekerheden over de interactie van bepaalde
         voorgeschreven gedragsnormen en de milieukundige gevolgen ervan. Een
         gebrek aan metingen ten aanzien van de uiteindelijke normen en conflicterende
         evidentie ten aanzien van de daaraan voorafgaande normeringen lijken hierbij
         een rol te spelen. Gaandeweg is hierover echter meer zekerheid ontstaan.
      •  De Vogelrichtlijn kent een stevige wetenschappelijke basis: de ontwikkeling
         van de vogelstand in Europa is redelijk goed in kaart gebracht, evenals het trek-
         en fourageergedrag.
      •  De klimaatontwikkeling en de oorzaken en gevolgen ervan horen eerder thuis
         in de categorie ‘structurele onzekerheid’. Ondanks alle voortgang op deelgebie-
         den blijft met name het antropogene aandeel hierin onderwerp van onzeker-
         heid, waarbij het de vraag is – en ook onderwerp van controverse – welke van
         de drie laatstgenoemde categorieën van Van Asselt hier opgeld doet. Ook
         bestaat er onzekerheid over de gedragseffecten van mogelijke of overeengeko-
         men maatregelen, zoals van verhandelbare vervuilingsrechten.
      •  De aard van de onzekerheden die zijn verbonden aan chloormicro’s wordt
         eveneens betwist: gaat het hier om een praktisch probleem (te kostbaar om alle    135
         effecten van alle micro’s te kunnen kennen) of om een principieel probleem
         van onkenbaarheid? Ook hier gaat het niet alleen om milieukundige onzeker-
         heden en risico’s; mogelijkheden voor omschakeling naar alternatieven voor
         chloor (response) vormt eveneens een bron van grote onzekerheden van
         bedrijfseconomische aard.
5.2.3 risicoanalyse en voorzorgsbeginsel
      Bij de aanpak van de (nieuwe) milieuproblemen spelen de risicoanalyse en het
      voorzorgsbeginsel een belangrijke rol.
      Risicoanalyse
      In de vorige subparagraaf is de studie van Van Asselt (2000) al aangehaald,
      waarin onderscheid wordt gemaakt tussen twee hoofdcategorieën van onzeker-
      heid. In de eerste groep kan de onzekerheid door meting of monitoring worden
      verminderd of opgeheven, omdat er sprake is van goed begrepen systemen of
      processen. Onzekerheden kunnen in dat geval ook stochastisch worden weerge-
      geven in termen van ‘kansen van voorkomen’ met bijbehorende effecten, waar-
      door ze als input kunnen fungeren voor risicoanalyses (zie ook Wissink en
      Bouma 2002). Die eerste categorie is van toepassing op een aantal moderne
      milieuproblemen. Zo heeft het intensief meten en monitoren van het klimaatsys-
      teem geleid tot het sterk verminderen van de onzekerheid op onderdelen, ook al
      is het (nog) niet mogelijk om het gehele klimaatsysteem, met al zijn terugkoppe-
      lingen tussen deelsystemen, in zijn totaliteit analytisch te beschrijven. In dit
      verband komt het voorzorgsbeginsel aan de orde.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 137 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 138 ======================================================================

<pre>        Dit laatste aspect behoort tot de tweede groep, waar de onzekerheden (nog) zo
        groot zijn dat een inschatting van de kans van voorkomen van effecten met de
        bijbehorende gevolgen niet mogelijk is vanwege onbepaaldheid en onwetend-
        heid. Hoogstens kunnen ruwe schattingen worden gemaakt van optredende
        fenomenen, maar in veel gevallen zal slechts sprake kunnen zijn van normatieve
        of ethische uitgangspunten bij het benaderen van de problematiek, zoals Van den
        Bergh (2002) illustreert voor het klimaatbeleid.
        Voorzorgsbeginsel
        De meest gezaghebbende definitie van het voorzorgsbeginsel kan worden
        ontleend aan de Verklaring van Rio (1992):
“In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by the
States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage,
lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures
to prevent environmental degradation (Principle 15).”
        Bij de interpretatie van dit complexe beginsel, waarbij sprake is van een dubbele
        ontkenning, is het nuttig twee verschillende uitgangspunten te onderscheiden,
        namelijk (1) het optreden van een actueel milieuprobleem, en (2) de verwachting
        dat een probleem zal optreden. In het eerste geval worden er schadelijke milieu-
        processen waargenomen en is de vraag of er corrigerende maatregelen dienen te
        worden genomen. In het tweede geval worden er menselijke activiteiten voorge-
        steld die ongunstige milieueffecten tot gevolg zouden kunnen hebben en is de
        vraag of deze activiteiten kunnen worden toegestaan. Dit onderscheid in twee
        categorieën wordt in veel discussies over het voorzorgsbeginsel niet gemaakt,
        hetgeen makkelijk tot verwarring kan leiden.
        Een deel van de onzekerheden die samenhangen met de nieuwe generatie milieu-
        problemen kan door wetenschappelijk onderzoek worden weggenomen, maar er
        zal nooit sprake kunnen zijn van absolute zekerheid over oorzaken en gevolgen.
        Als absolute zekerheid het algemene en absolute uitgangspunt van handelen zou
        zijn, zou dat resulteren in totale inertie en gebrek aan initiatief. Dit zou een
        onwenselijke, want uitzichtloze situatie scheppen. Het voorzorgsbeginsel door-
        breekt deze patstelling bij het eerste uitgangspunt en erkent dat actie kan zijn
        geboden, ook al bestaat er geen absolute zekerheid over oorzaken en gevolgen.
        Geredeneerd vanuit het tweede uitgangspunt kan het voorzorgsbeginsel echter
        juist wel tot gebrek aan actie leiden (‘bij twijfel niet doen’). Dit laatste wordt door
        critici dan ook vaak als bezwaar aangevoerd (Hanekamp 2002; Pieterman en
        Hanekamp 2002). Twee milieuproblemen kunnen als voorbeeld worden aange-
        haald ter nadere illustratie van het hiervoor aangehaalde onderscheid: het ozon-
        probleem en de Waddenzee (zie de tekstboxen 5.2 en 5.3).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 138 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 139 ======================================================================

<pre>Tekstbox 5.2 De ozonlaag
 Rond 1980 constateerden wetenschappers op basis van satellietmetingen dat de ozonlaag rond de
 aarde werd aangetast. Er ontstonden periodiek grote gaten, die schadelijk waren voor het leven op
 aarde omdat de ozonlaag in dit geval het ultraviolette licht van de zon niet meer kon uitfilteren
 voordat het de aarde bereikte. Er waren aanwijzingen dat door de mens gefabriceerde chloorfluor-
 carbons (cfc’s), die onder meer gebruikt werden in koelkasten, dit effect veroorzaakten. Een
 concreet bewijs kon echter niet worden geleverd. Niettemin werd, in de geest van het voorzorgs-
 principe, toch actie ondernomen. De Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk namen het
 initiatief voor het Montreal-Protocol uit 1987, dat voorzag in de beëindiging van de productie van
 cfc’s. In eerste instantie was de industrie niet bereid mee te werken, maar Du Pont en ici door-
 braken het gesloten industriële front. Dit leidde al snel tot de productie van een vervangende,
 niet-schadelijke vloeistof die inmiddels overal wordt gebruikt. Er zijn nu aanwijzingen dat de
 ozonlaag zich herstelt.
 Onzekerheid over de oorzaken van een gesignaleerd probleem mag niet leiden tot inertie als het
 risico hoog wordt ingeschat op basis van de kans van voorkomen en de te verwachten effecten.
 Nieuw onderzoek heeft aangetoond dat de dreiging van het verdwijnen van de ozonlaag veel
 ernstiger was dan men zich in de jaren tachtig realiseerde. De inschatting van het risico en de
 toepassing van het voorzorgsprincipe was dus gerechtvaardigd.                                      137
         Het ozonprobleem is een voorbeeld van de eerste categorie. Er was geen sluitend
         wetenschappelijk bewijs, maar er waren wel aanwijzingen dat het dunner
         worden van de ozonlaag als gevolg van menselijke activiteiten grote gevolgen zou
         kunnen hebben voor het leven op aarde. Daarom is actie ondernomen. Twee
         elementen uit de Rio-definitie van het voorzorgsbeginsel vragen hierbij om
         aandacht: er was aantoonbaar sprake van “threats of serious and irreversible
         damage”, terwijl ook spoedig bleek dat kosteneffectieve maatregelen mogelijk
         waren, door het beschikbaar zijn van niet te dure vervangende chemicaliën die
         voor de industrie aantrekkelijk waren. Het afschaffen van cfc’s is daarom relatief
         snel en probleemloos verlopen.
         De Waddenzee is een voorbeeld van de tweede categorie. Een sluitend weten-
         schappelijk bewijs dat boren naar gas onder het wad geen ongunstige ecologische
         gevolgen heeft, kan niet worden gegeven. Hoe zit het nu met de “threats of
         serious or irreversible damage” en de “cost effective measures to prevent envi-
         ronmental degradation”? De eerste vraag is impliciet in positieve zin beant-
         woord, want er wordt niet geboord. Maar deze beslissing is niet gebaseerd op een
         sluitende aardwetenschappelijke of ecologische analyse. Immers, de onzekerhe-
         den zijn te groot, en er kan alleen worden geconcludeerd dat het optreden van
         ecologische schade niet is uit te sluiten. De tweede vraag is in feite nooit gesteld
         omdat de risico’s van boren in dit gebied als te hoog zijn beoordeeld, waardoor
         een discussie over gevolgen en mogelijke manieren waarop die gevolgen zouden
         kunnen worden beperkt, is geblokkeerd. Toch zou het wenselijk zijn dat, in dit
         geval, wordt gediscussieerd over wat het niet-boren betekent voor onze energie-
         voorziening. Welke alternatieven zijn er en wat zou aanwending van deze alter-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 139 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 140 ======================================================================

<pre>         natieven voor het milieu kunnen betekenen? Hoe is onze reactie bijvoorbeeld als
         we als gevolg van het niet-boren in de Waddenzee energie zouden moeten
         importeren die door atoomenergie of door het stoken van bruinkolen is verkre-
         gen?
Tekstbox 5.3 De Waddenzee
 De Waddenzee is een uniek, door unesco erkend natuurgebied. In de diepe ondergrond is gas
 aangetroffen en oliemaatschappijen hebben plannen gemaakt om dit gas via boringen te winnen.
 Om schade aan het kwetsbare ecosysteem te voorkomen, is voorgesteld die boringen vanaf het
 land in schuine richting uit te voeren. Daarmee wordt plaatsing van boortorens in het wad voor-
 komen. Niettemin is al eerder op het vasteland gebleken dat gasonttrekking kan leiden tot maai-
 velddaling boven de plek van onttrekking, meestal in onvoorspelbare schokken die leiden tot
 onregelmatige en ook onvoorspelbare bodemdalingen van centimeters tot decimeters. Waar dat
 gebeurt en in welke mate is niet te voorspellen. Zeker is wel dat het een significant effect zou
 kunnen hebben op het wadmilieu, waar verschillen van enkele centimeters in hoogte ten opzichte
 van het zeeniveau al ecologische consequenties hebben. Aan onderzoekers is gevraagd uit te reke-
 nen hoe groot het effect van boringen op het wadmilieu zou kunnen zijn en of deze effecten als
 schadelijk zouden kunnen worden aangemerkt. Het bleek vervolgens natuurwetenschappelijk
 niet mogelijk om dergelijke effecten nauwkeurig te berekenen, want het gaat om centimeters
 hoogteverschil. Door stroming, sedimentatie en erosie verandert het oppervlak van het wad
 voortdurend, ook zonder dat er wordt geboord. Het referentieniveau is dus dynamisch en nauwe-
 lijks te definiëren. Bovendien stijgt het zeeniveau ook nog langzaam en daalt het land, beide in
 absolute zin. Het vaststellen van het specifieke effect van boringen op de oppervlaktedynamiek
 van het wad is derhalve een onmogelijke taak gezien de kleine verschillen in de orde van centime-
 ters hoogte, die voor plant en dier belangrijk zijn. Het is dus wetenschappelijk onmogelijk vast te
 stellen wat het effect zal zijn van boringen op de dynamiek van het wad. Hoogstens kan worden
 verondersteld dat een mogelijke bodemdaling door sedimentatie kan worden gecompenseerd,
 maar dit zou wel een verstoring van de natuurlijke sedimentatiepatronen betekenen. De ernst
 daarvan blijft moeilijk te voorspellen. Dit geldt onveranderlijk als alleen aan de rand zou worden
 geboord en wanneer alleen maar kleine gasbellen zouden worden aangeprikt. (Deze laatste scena-
 rio’s zijn door de industrie als laatste variant aangeboden.) Ook in dit geval zal de wetenschap
 nooit het verlossende woord kunnen spreken en zal de besluitvorming vanuit een politieke afwe-
 ging moeten worden gerealiseerd. Het is belangrijk dat de wetenschap dit duidelijk signaleert en
 daarmee zijn eigen grenzen trekt en niet suggereert ook een andere, meer beslissende rol te
 kunnen of willen vervullen.
         Bij de klimaatproblematiek zijn er veel meer mogelijkheden dan bij de gasbo-
         ringscasus om de ontwikkelingen met metingen en modellen te illustreren.
         Hoewel ook hier sprake blijft van onzekerheid en twijfel, worden de risico’s van
         het niets doen als dermate groot ervaren, dat in de geest van het voorzorgsprin-
         cipe tot actie kan worden besloten. De conclusie is daarmee dat onzekerheid
         alléén een slechte raadgever is; een systematische risicoanalyse – waar mogelijk –
         kan concrete aanknopingspunten opleveren, ook al resulteert zo’n analyse niet in
         een klip-en-klaar en onomstreden besluit.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 140 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 141 ======================================================================

<pre>      Risicoanalyse versus voorzorgsbeginsel
      Bij de analyse van de chloorcasus in subparagraaf 4.4.3 (een modern milieupro-
      bleem) is de tegenstelling tussen risicoanalyse en voorzorgsbeginsel scherp naar
      voren gekomen. De industrie ging uit van een benadering waarbij een risicoana-
      lyse werd gepropageerd, terwijl de milieubeweging pleitte voor toepassing van
      het voorzorgsbeginsel omdat naar haar mening de kennis over het optreden van
      effecten en de gevolgen daarvan volstrekt onvoldoende was. Bij nog niet beheers-
      bare milieuproblemen is een cruciale vraag in hoeverre, gezien de in het spel
      zijnde onzekerheden, traditionele risicoanalyses verantwoord zijn. Tegelijkertijd
      dient daarbij de vraag te worden gesteld of bij toepassing van het voorzorgsbegin-
      sel voldoende rekening wordt gehouden met alle implicaties en alternatieve
      mogelijkheden.
      Risicoanalyse noopt tot een afweging van risico’s. Die (gepercipieerde) risico’s
      moeten worden afgewogen in de politieke besluitvorming. Daarbij speelt ook de
      gewenste mate van risicomijding een rol. Risicoanalyse kan uitwijzen dat ten
      opzichte van belangrijke relaties en effecten, en gegeven de gewenste mate van
      risicomijding, de kennis ontoereikend is om (voldoende) zekerheid te verschaf-
      fen. In die gevallen kan de afweging tussen het bekende en het onbekende nopen
      tot voorzorg. Daar, aan de ‘rand van de kennis’, kan de politiek voor voorzichtig- 139
      heid opteren. Het voorzorgsbeginsel is derhalve eerder een normatief concept dat
      wordt ingegeven door risicomijding bij grote onzekerheid, dan een wetenschap-
      pelijke benadering. Zo gezien, is het de vraag hoe vruchtbaar het is om risicoana-
      lyse en voorzorgsbeginsel tegenover elkaar te plaatsen bij de benadering van (de
      nieuwe) milieuproblemen. Het voorzorgsbeginsel kan immers worden gezien als
      een onderdeel van de risicoanalyse. Het is een punt aan het einde van het spec-
      trum, waar een grote onzekerheid gepaard gaat met een hoge riscoaversie.
5.2.4 de organisatie van de kennisinbreng in het beleid
      Voor tgaande kennisopbouw
      Om de nieuwe milieuproblemen het hoofd te kunnen bieden, zal de inbreng van
      wetenschappelijke kennis alleen maar belangrijker worden. Juist ook voor proble-
      men waarover veel (op zichzelf reduceerbare) onzekerheid bestaat en zelfs voor
      die categorieën van problemen die onbepaald zijn, is wetenschappelijke kennis-
      inbreng onontbeerlijk, soms ook om in kaart te brengen wat we niet weten. Deze
      probabilistische benadering van onzekerheid is de kern van de risicoanalyse. Wat
      de rol van kennis betreft, en de hiervoor beschreven quest for certainty van de
      betrokken actoren, is de conclusie dat ‘de wetenschap’ nooit een absolute scherp-
      rechter kan zijn. Het opbouwen en het verspreiden van hoogwaardige milieuken-
      nis (over klimaat, biotechnologie enz., maar ook disciplinaire bètakennis) zijn
      zeer belangrijk, maar de factor kennis treedt niet in de plaats van de politieke
      keuzes en afwegingsprocessen die moeten worden gemaakt. Al is het alleen maar
      dat er als regel vanuit de wetenschap geen volledige zekerheid kan worden gebo-
      den over de complexe causaliteiten bij de ‘nieuwe’ milieuproblemen; soms
      bestaat er zelfs tegenstrijdigheid in wetenschappelijke opvattingen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 141 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 142 ======================================================================

<pre>Wel kunnen een gezamenlijk gedeelde kennisbasis en het vertrouwen dat er op
verantwoorde wijze met die kennis wordt omgegaan, de legitimiteit van maatre-
gelen in de samenleving bevorderen. De inbedding van kennis in het beleidspro-
ces verdient daarom grote aandacht. (Verdere) kennisgaring moet ook niet
worden stopgezet in gevallen waar vanuit het voorzorgsbeginsel is gekozen voor
een ‘niet doen’. Het belang van onafhankelijke kennisgaring, het organiseren van
goede, onafhankelijke kennisinstituten, en van de doorsijpeling van die kennis,
zijn des te meer van belang om tot beleidsvorming en beleidslegitimering te
komen. De rol van het ipcc in de klimaatcasus is daar een goed voorbeeld van:
het betreft een gezaghebbend internationaal netwerk van toponderzoekers dat de
wetenschappelijke agenda vaststelt en dat ook steeds meer (gestructureerde)
interactie heeft met beleidsorganen op verschillende niveaus. De wetenschap
internationaliseert op deze manier op een wijze die anders is dan het entameren
van gemeenschappelijke internationale onderzoeksprojecten zoals dat al veel
langer gebeurt. De wetenschap is, in het algemeen, naar haar aard internationaal
georiënteerd, maar de organisatie van de wetenschap heeft toch tal van nationale
gebondenheden (fysiek, taal, financiering enz.). De internationale samenwerking
tussen milieuonderzoeksinstituten (zoals het rivm) kan op een hoger plan
worden gebracht. De nadruk op verdere internationalisering en europeanisering
van het milieubeleid zou hiertoe ook een impuls moeten geven. Het kan ook
‘leerprocessen’ tussen verschillende (eu-)landen helpen versterken.
Kennisinbreng naar beleidsfuncties
Bij het uitstippelen van het beleid is het van belang dat de gekozen doelen en
middelen geen statisch, maar een dynamisch karakter hebben. Het vaststellen
van doelen en middelen is met andere woorden een iteratief proces, dat mede
onder invloed staat van het beschikbaar komen van nieuwe kennis en informatie,
maar ook van het wisselend belang dat wordt gehecht aan milieu- en andere
maatschappelijke waarden. Dat maakt beleid maken tot een moeizaam en inge-
wikkeld proces waarin vele actoren en factoren een rol spelen. In de praktijk
bestaat dat proces dan ook niet uit netjes op elkaar volgende fasen. Analytisch
kan er natuurlijk wel onderscheid worden gemaakt tussen het agenderen van
problemen, het verkennen van oplossingsmogelijkheden, het nemen van beslui-
ten, en de implementatie daarvan. De manier waarop de kennisinbreng daarbij
wordt georganiseerd, is verschillend, al naar gelang wat aan de orde is. Hoofdstuk
4 heeft laten zien dat bij zowel de Vogelrichtlijn als de nitraatcasus de probleem-
signalering en -agendering direct zijn gevolgd door besluitvorming en imple-
mentatie. Een verkenning van de verschillende oplossingsmogelijkheden in
samenspraak met de stakeholders is niet ondernomen. Dat wreekte zich bij de
implementatie van de genomen maatregelen. De claim hier is, met andere woor-
den, dat een combinatie van kennis én interactie een betere beleidsvorming ten
goede kan komen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 142 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 143 ======================================================================

<pre>5.2.5 arr angementen voor vermaatschappelijking van kennis
      Het domein van kennisgaring ter vermindering of verduidelijking van onzeker-
      heden staat niet los van dat van waarden. Weliswaar is er een arbeidsdeling
      tussen de werelden van het kennen (de wetenschap) en het handelen (politiek en
      beleid), maar evenzeer als er in het sollen veel sein zit verscholen, is ook kennis
      standortgebunden. Feiten krijgen pas betekenis in een beoordelingskader, en hier-
      bij spelen waarden en belangen een belangrijke rol. Wat bijvoorbeeld in Neder-
      land wordt gedefinieerd als ‘natuur’ is moeilijk los te zien van de culturele activi-
      teiten in het verleden; huidige opvattingen over natuur zijn daarvan – bij alle
      verscheidenheid – een afgeleide. Dergelijke opvattingen zijn dan ook bepalend
      voor de tellingen van flora- en faunasoorten en de waardering van de resultaten.
      Zeker als kennis een belangrijke basis van beleid vormt, zoals bij milieubeleid, en
      dit beleid zozeer raakt aan belangen en aangehangen waarden, is de status van
      voor de beleidsontwikkeling gegenereerde kennis zelf een belangrijk onderwerp
      van discussie.
      Dit blijkt dan ook het geval geweest te zijn in alle zes geanalyseerde casussen in
      hoofdstuk 4. In situaties waar de percepties van het probleem sterk uiteenlopen,
      doen de verschillende partijen vaak een beroep op expertise die hun standpunt         141
      ondersteunt. Men probeert derhalve wetenschappelijke legitimatie te verwerven
      voor het doen aanvaarden van de eigen probleemdefinitie, resulterend in contes-
      statie over en weer. De overheid probeert in deze situatie nogal eens om via
      ‘veronafhankelijking’ van de kennisvergaring de betwiste elementen te identifi-
      ceren en te verduidelijken. Door deze precisering en objectivering streeft men
      ernaar het maatschappelijke conflict te ontdoen van de alles-of-niets-waardegela-
      denheid, om zo toch tot aanvaardbare besluitvorming te komen (zie bijv. de
      huidige – moeizame – pogingen om de geluidsproblematiek van Schiphol deels
      bij een onafhankelijke commissie neer te leggen).
      Terwijl aanvankelijk de preferenties van de voornaamste stakeholders de discus-
      sie domineren, kunnen feitelijke informatie, het onderscheiden tussen zekerhe-
      den en onzekerheden, het inbrengen van een breder spectrum aan overwegingen,
      ook tot nuancering van de initiële posities leiden. In Rijnmond heeft het gaande-
      weg verfijnde meetsysteem deze functie van objectivering vervuld. Bij Schiphol
      zijn verschillende kosten-batenanalyses uitgevoerd, waarbij is gepoogd duide-
      lijkheid te verschaffen over alle door belangengroepen ingebrachte argumenten.
      Ten aanzien van chloor is, respectievelijk wordt, uiteindelijk via de Stuurgroep
      Chloor en Alternatieven en het ovoc-onderzoeksprogramma gepoogd helder-
      heid te krijgen over de grote, uit zeer verschillende interpretatiekaders voort-
      vloeiende twistpunten. Het ipcc is uitdrukkelijk bedoeld om de stand van de
      kennisontwikkeling over het klimaat te evalueren en recht te doen aan alterna-
      tieve verklaringen, ook aan die welke door grote belanghebbenden zoals Shell
      naar voren zijn gebracht. De Vogelrichtlijn is uitzonderlijk, omdat de weten-
      schappelijke basis hiervan niet wordt betwist. Het is overigens niet denkbeeldig
      dat dit toch zal gaan gebeuren als de consequenties ervan ten volle duidelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 143 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 144 ======================================================================

<pre>worden. Rond de Nitraatrichtlijn, waarvan die basis wel controversieel is, wordt
pas de laatste tijd doelgericht onderzoek ingezet dat is gericht op de argumenten
van de boeren.
Deze veronafhankelijking van de kennisbasis voor de besluitvorming impliceert
natuurlijk niet dat de resulterende kennis en informatie volledig waardevrij
kunnen zijn. Het betreft – zoals is gesteld in hoofdstuk 3 – een poging om valid
and reliable knowledge om te vormen tot shared knowledge (March 1994: 240) van
de groeperingen die een belang hebben bij de besluitvorming. Het gaat derhalve
om het vinden van manieren om wetenschappelijke kennis – dat wil zeggen
kennis en informatie die voldoet aan wetenschappelijke kwaliteitsmaatstaven –
toepasbaar en aanvaardbaar te maken binnen de termen die worden gehanteerd
door betrokken actoren (Latour 1999). Participatie van de betrokken partijen bij
het tot stand brengen en uitvoeren van de onderzoeksagenda, en bij de evaluatie
van de resultaten, is dan ook belangrijk. Uit de casussen blijkt dat hiervoor aller-
lei vormen denkbaar zijn. In de chloorcasus is een begeleidingscommissie inge-
steld om de relevante actoren (onderzoekers, bedrijfsleven, milieubeweging) bij
het proces te betrekken. In het geval van Schiphol heeft een onafhankelijke
commissies ervoor gewaakt dat er rekening is gehouden met alle belangen in de
verschillende door onderzoeksinstellingen uitgevoerde kosten-batenanalyses. In
Rijnmond is het meetnet direct gekoppeld aan de klachtenlijn en zijn de resulta-
ten frequent doorgegeven aan de bevolking.
Deze arrangementen van vermaatschappelijking van kennis, waarbij kennispro-
ductie en maatschappelijke participatie met elkaar verstrengeld raken, behoeven
geen afbreuk te doen aan de onafhankelijkheid van de gegenereerde kennis. Door
het inbouwen van checks and balances kan eenzijdigheid worden voorkomen. Dit
bevordert de maatschappelijke aanvaardbaarheid van probleemdefinitie en de
haalbaarheid en effectiviteit van de oplossingsrichting – voorzover die ex ante
beoordeelbaar zijn. Maar het blijft natuurlijk onvermijdelijk dat de gegenereerde
kennis veelal een grote variatie van (on)zekerheid zal vertonen, gebonden is aan
betwistbare veronderstellingen, noodzaakt tot afwegingen tussen ‘appels en
peren’, en een hoge mate van complexiteit kent. Welvaartsanalyse, inclusief
waarderings- en besliskundige technieken, kan de keuzes die in het geding zijn
zo goed mogelijk verhelderen, maar uiteindelijk niet voorschrijven. Kennis leidt
nu eenmaal niet linea recta naar besluitvorming. Deskundigen kunnen de
meningsvorming voeden, maar besluiten moeten door relatieve ‘leken’ worden
genomen. In dit opzicht is de door de Tweede Kamer gehanteerde werkwijze rond
de klimaatverandering interessant (zie tekstbox 5.4).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 144 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 145 ======================================================================

<pre>Tekstbox 5.4 De Kamercommissie Klimaatverandering en het ipcc
 In 1995 stelde de Tweede Kamer de Tijdelijke Commissie Klimaatverandering in, met als opdracht
 zelfstandig onderzoek te verrichten naar aard en omvang van het probleem van de klimaatveran-
 dering, c.q. het versterkte broeikaseffect, en zonodig beleidsdoelstellingen te formuleren voor het
 aanpakken van het probleem. In de commissie waren alle grote politieke partijen vertegenwoor-
 digd. Meer dan elke andere parlementaire commissie was zij aangewezen op de inzichten van
 onderzoekers, van klimaatdeskundigen tot economen. Alvorens hoorzittingen te houden, bestu-
 deerde de commissie de ipcc-rapporten, maakte zij een selectie van de wetenschappelijke onder-
 zoekers die zij wilde horen en raadpleegde zij vele deskundigen. Expliciete aandacht werd besteed
 aan de wijze waarop leken experts moesten bevragen. Aldus ontwikkelde de commissie gevoelig-
 heid voor het onderscheid tussen feiten, schattingen met onzekerheidsmarges, oordelen over nog
 niet onderzochte grootheden en subjectieve waarderingen. De hoorzittingen kregen het karakter
 van een integrated assessment; rivaliserende theorieën kregen ruimschoots aandacht. De commis-
 sie verwierf zo een goed inzicht in de ipcc-werkwijze en de status van diens uitspraken. In het
 eindrapport werd een duidelijke cesuur aangebracht tussen het door onderzoekers ingebrachte
 materiaal en haar eigen politieke oordeelsvorming. Het eindoordeel luidde dat er gezien de
 beschikbare inzichten over aard en gevolgen van de klimaatverandering alle aanleiding was het
 zekere voor het onzekere te nemen, en derhalve beleid te voeren vanuit het voorzorgsbeginsel. Let
 wel, de toepassing van het voorzorgsbeginsel was dus een keuze die uit dit besluitvormingsproces    143
 voortkwam; het was geen dictum op voorhand of van hogerhand of van een hogere orde!
        Normaal gesproken heeft nieuw beleid een belangrijke rechtvaardigingsgrond in
        een manifest probleem dat boven een kritische grens is uitgegroeid. Maar een
        meer scrupuleuze werkwijze verdient navolging bij complexe milieuvraagstuk-
        ken die zich mogelijk kunnen aandienen, en waartoe het voorkomen of mitigeren
        nu toch al grote offers vraagt. Juist hier is het immers problematisch om tot een
        antwoord te komen op vragen van aanvaardbaarheid, haalbaarheid, en – zoals bij
        het beschreven voorbeeld – de rechtsgrond van te ontwikkelen beleid. Bij dit type
        problemen, waarvoor ook vraagstukken als biodiversiteit, biotechnologie en de
        toekomst van de luchthaven kandidaat zijn, is het van eminent belang dat de
        volksvertegenwoordiging haar eigen verantwoordelijkheid neemt, gezien de
        grote verwevenheid van private en publieke belangen.
        Hiermee wordt overigens niet gesuggereerd dat het zorgvuldig verifiëren van de
        kennisbasis bij problemen die dichter bij huis liggen, van minder belang zou zijn.
        Het argument is eerder dat het, bij onzichtbare processen, die alleen wetenschap-
        pelijk benaderbaar zijn, is het buitengewoon lastig tot beleid te komen dat kan
        rekenen op een a priori maatschappelijke aanvaarding van te brengen offers. Bij
        manifeste problemen staan overheden juist bloot aan grote maatschappelijke
        druk om maatregelen te nemen die mogen rekenen op een hoge mate van
        aanvaardbaarheid, maar waarvan de kennisbasis twijfelachtig is. Dit kan worden
        verduidelijkt aan de hand van de voorbeelden in de tekstboxen 5.5 en 5.6.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 145 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 146 ======================================================================

<pre>Tekstbox 5.5 Ziekten en plagen in de biologische landbouw
 De afgelopen jaren zijn er veel problemen in de landbouw opgetreden, zoals bse, mkz en varkens-
 pest. Die zijn breed in de media gerapporteerd en worden vaak gezien als gezondheidsbedreigende
 gevolgen van de moderne, grootschalige en industriële vorm van landbouw. Biologische land-
 bouw, waarbij geen synthetische chemische productiemiddelen worden gebruikt en die klein-
 schalig is, komt in de beeldvorming naar voren als een gezond alternatief. Over de merites van
 deze vorm van landbouw is echter maar weinig bekend, ook als gevolg van verzet van de aanhan-
 gers tegen evaluerend onderzoek. In antwoord op de crises wordt door de minister van lnv
 gestreefd naar ten minste tien procent biologische landbouw en in Duitsland zelfs naar twintig
 procent. Op zichzelf is hier weinig op tegen als consumenten bereid zijn hogere prijzen te betalen
 voor organisch geteelde producten, die ze ook waarderen als een expressie van een alternatieve
 way of life. Vanuit wetenschappelijk perspectief is – gemeten aan dezelfde criteria – het biologi-
 sche productiesysteem echter niet vanzelfsprekend beter dan het niet-biologische en kunnen ook
 moderne, niet-biologische landbouwsystemen aan hoge kwaliteitscriteria voldoen. Zo vragen ten
 aanzien van biologische systemen enkele punten de aandacht. Door het gebruik van organische
 voedingsstoffen is voor eenzelfde productie in de biologische landbouw ruim twee keer zoveel
 land nodig als in de niet-biologische. Verder betekent het niet met synthetische middelen kunnen
 bestrijden van schadelijke schimmels dat producten hiervan, zoals mycotoxinen, biologische
 producten kunnen verontreinigen. Zo zijn fumonisine en patuline in relatief hoge concentraties in
 biologische producten aangetroffen. Dit betekent niet dat biologische producten niet veilig
 kunnen zijn. Wanneer echter vanuit wetenschappelijke optiek de product- en milieukwaliteit van
 producten uit beide productiesystemen aan dezelfde criteria worden getoetst, komen biologische
 producten niet naar voren als per definitie het gezondere alternatief.
        Bij de biologische landbouw is de schadelijkheid van mycotoxinen ontkend, omdat
        zij niet paste binnen het ideaalbeeld van biologische landbouw. De casus illustreert
        daarmee dat het beleid niet altijd de verleiding kan weerstaan mee te gaan met
        opvattingen die op het eerste gezicht evident lijken, maar die bij nader inzien
        berusten op gebrek aan kennis over de kenmerken van biologische landbouw en op
        romantische opvattingen over ‘natuurlijke’ producten. Dat de overheid belemme-
        ringen voor nichemarkten wegneemt is één ding, maar ze zou ertegen moeten
        waken dat dit geschiedt op niet-onderbouwde gezondheidsclaims, zeker omdat
        zaken aangaande gezondheid bij uitstek snel tot verontrusting kunnen leiden. De
        wetenschap heeft de verantwoordelijkheid om de resultaten van objectieve metin-
        gen en de implicaties daarvan te melden. Of het beleid hier vervolgens rekening
        mee houdt, is een andere zaak. Er zijn duidelijk gescheiden verantwoordelijkhe-
        den. Wetenschappelijk onderzoek zou hier juist moeten kunnen worden ingezet
        om de consument tot een beter gefundeerd oordeel te kunnen laten komen.
        De laatste casus van deze paragraaf illustreert dit punt nog eens, maar hier gaat
        het niet om een maatschappelijk ‘goed liggend’ voorbeeld, maar juist om een
        ontwikkeling die maatschappelijk zeer betwist wordt, te weten de ecologische
        gevolgen van de introductie van genetisch gemodificeerde maïs (Bt Maïs; tekst-
        box 5.6) waarbij veldwaarnemingen duidelijk werden geïnterpreteerd vanuit een
        bepaalde visie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 146 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 147 ======================================================================

<pre>Tekstbox 5.6 Bt Maïs
 Er bestaat de zorg dat genetisch gemodificeerde voedselgewassen schade kunnen aanrichten aan het
 ecosysteem waarin het gewas wordt geteeld. Een voorbeeld is de zogenoemde Bt maïs. In deze maïs
 is een gen geïmplanteerd die het Bt toxine produceert. Dit gen is verkregen uit de bacterie Bacillus
 thuringiensis. Genoemde toxines komen in de natuur voor, worden op natuurlijke wijze afgebroken
 en zijn onschadelijk voor de mens. Biologische boeren gebruiken ze in de praktijk met succes als
 spray voor het bestrijden van schadelijke insecten. Zelfs Rachel Carson, de schrijfster van Silent
 spring, heeft het gebruik van deze toxines als natuurlijk product voor de bestrijding van insectenpla-
 gen aanbevolen. De corn borer is een zeer schadelijk insect die de productie van de maïsplant sterk
 kan reduceren. Omdat het diertje binnenin de maïsplant zit, is het moeilijk te bestrijden en zijn
 daarvoor grote hoeveelheden biociden nodig, die als neveneffect de bodem en het water kunnen
 verontreinigen. Door nu het Bt gen in te bouwen in de maïsplant, wordt het toxine door de plant zelf
 geproduceerd, waardoor de corn borers worden gedood. Dit blijkt in de Verenigde Staten uitstekend
 te werken en heeft als neveneffect dat het gebruik van biociden sterk is teruggelopen.
 Maar wat is het effect van deze genetisch gemodificeerde maïs in het veld? Worden de pollen van de
 maïs door de wind meegevoerd naar plekken waar ze wellicht schade kunnen berokkenen? In 1999
 hebben wetenschappers van de Cornell University in de Verenigde Staten hier onderzoek naar
 verricht. Pollen van gewone maïs en van gemodificeerde maïs werden in het laboratorium gevoerd         145
 aan rupsen van de monarchvlinder. Een deel van de rupsen die pollen aten van de gemodificeerde
 plant ging dood, terwijl dit niet het geval was met de rupsen die niet-gemodificeerde pollen aten.
 Hoewel het Cornell-rapport aangaf dat de rupsen door het Bt toxine waren gedood en dat dit waar-
 schijnlijk ook zou zijn gebeurd in het veld als de toxine als een spray was gebruikt in de context van
 ‘organic farming’, was de interpretatie in de media dat genetische manipulatie van gewassen had
 geleid tot dode vlinders. Een officieel onderzoeksrapport van de us Environmental Protection
 Agency waarin de kans op contaminatie in het veld en het gevaar voor vlinders als zeer laag werd
 beoordeeld, had weinig impact. Dat is verbazend omdat in dit rapport ook werd aangegeven dat er
 voor Bt maïs veel minder biociden nodig waren dan voor reguliere maïs en dat dit als een groot
 milieuvoordeel kon worden beschouwd. Immers, in dat geval zouden nog meer vlinders het loodje
 leggen.
 Het voorbeeld toont aan dat wetenschappelijke gegevens eenzijdig kunnen worden geïnterpreteerd
 vanuit een bepaalde visie, in dit geval vanuit het onacceptabel vinden van genetische manipulatie
 van voedselgewassen. Het is de taak van de onafhankelijke wetenschapper om hier bezwaar tegen te
 maken en ervoor te zorgen dat bij het formuleren van milieubeleid de resultaten van onderzoek
 objectief worden gerepresenteerd. In dit geval berustte de onzekerheid over de status van Bt maïs
 niet op een gebrek aan kennis, maar op het selectief veronachtzamen ervan. Deze discussie laat
 onverlet dat het ontwikkelen van biologische bestrijdingsmethoden zonder chemicaliën zonder
 meer te verkiezen valt boven het genetisch manipuleren van in dit geval maïs. We weten immers
 niet of de corn borer mogelijk op termijn immuun kan worden voor deze toxine. Dit is met veel
 bestrijdingsmiddelen het geval en dit leidt op zijn beurt tot een uitzichtloze zoektocht naar steeds
 weer nieuwe stoffen. De conclusie van deze casus is dat een voorkeur voor biologische bestrijding
 niet mag leiden tot het gekleurd weergeven van informatie die in een andere richting lijkt te wijzen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 147 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 148 ======================================================================

<pre>5.3 participatie door maatschappelijke groeperingen
    Bij de menings- en besluitvorming van alle in hoofdstuk 4 onderzochte casussen
    spelen maatschappelijke groeperingen een belangrijke rol. Tegelijkertijd blijkt er
    een grote variatie te bestaan in de aard van de participatie. Bij manifeste hinder is
    er een grote betrokkenheid van de gelaedeerden, die bij de signalering van het
    probleem steun krijgen van milieugroeperingen. Deze beschikken vaak ook over
    de expertise die de direct getroffenen ontbeert. Bij abstractere problemen – zoals
    de ontwikkeling van de vogelstand, het broeikaseffect en de milieuvervuiling
    door chloormicro’s – zijn het veelal de grote milieuorganisaties die de degens
    kruisen met bedrijfsleven en overheid.
    Het belang van milieuorganisaties bij de probleemsignalering en de beleidsvor-
    ming is in dit rapport op tal van plaatsen aan de orde geweest. Ook op vele andere
    beleidsterreinen zijn maatschappelijke groeperingen actief. De vraag is daarom
    wel opgeworpen of de politieke democratie zou kunnen opgaan in een multi-
    actormodel van besturing en besluitvorming. Eerder is aangegeven wat hiervan
    de beperkingen zijn. Bij de bespreking van de afzonderlijke casussen in hoofdstuk
    4 werden daarover al enige opmerkingen gemaakt. ‘Het’ multi-actormodel is
    overigens een groot woord in dit verband; het suggereert dat er een standaardbe-
    nadering bestaat van het systematisch inschakelen van de bevolking. Hiervan is
    allerminst sprake. Waar maatschappelijke groeperingen feitelijk een rol spelen,
    hebben ze zich veelal moeten invechten om een plaats aan tafel te veroveren. De
    vorm die deze participatie aanneemt, verschilt van geval tot geval. Niettemin is
    de invloed van milieugroeperingen groot, in alle casussen waar van participatie in
    enigerlei vorm sprake is. Deze participatie blijft niet beperkt tot het agenderen
    van een probleem, maar loopt soms door tot ver in de besluitvorming (Schiphol,
    chloorhoudende verbindingen). De milieubeweging zoekt die rol niet altijd zelf
    op, maar wordt ook door overheid en bedrijfsleven gestimuleerd om hen terwille
    van de haalbaarheid te committeren aan te vinden oplossingsrichtingen. Voor de
    milieuorganisaties is dit steeds een dilemma: participatie in besluitvorming
    vergroot de invloed, maar verkleint de bewegingsvrijheid.
    Groen poldermodel?
    In het algemeen kan het nuttig zijn constellaties tot stand te brengen waar
    (milieu-) advocacy groups en onafhankelijke wetenschappelijk onderzoekers met
    elkaar aan tafel zitten. Het kan leiden tot een verhoogd begrip, een meer geza-
    menlijke kennisbasis, en een zekere de-radicalisering in de opstelling. In de soci-
    aal-economische beleidswereld is de ser van oudsher het voorbeeld van een
    dergelijke vorm van institutionalisering (poldermodel). Hier wordt overigens
    niet zo’n ‘zware’ vorm van institutionalisering bepleit; ‘lichtere’ vormen hebben
    de voorkeur (vgl. Hazeu 2000a: 250; wrr 2002b: 42). In Nederland is wel eens
    een ‘groen poldermodel’ bepleit, naar analogie met de institutionele constellatie
    op sociaal-economisch gebied. Hoewel minder geïnstitutionaliseerd, wordt blij-
    kens de casussen in de praktijk ook vaak zo’n aanpak gezocht of gevolgd. De
</pre>

====================================================================== Einde pagina 148 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 149 ======================================================================

<pre>beleidsonzekerheid wordt dan gereduceerd door te streven naar een oplossing die
maatschappelijk acceptabel wordt gevonden.
Toch roept deze vorm van streven naar draagvlak ook vragen op, bijvoorbeeld
over het democratisch gehalte van de besluitvorming. Het multi-actormodel
wringt soms met dat van de vertegenwoordigende democratie. Ook al zouden
milieugroeperingen een overtuigende interne democratie kennen (hetgeen niet
altijd het geval is), dan nog dient zich de vraag aan naar de invloed die hen
toekomt, gegeven de belangen die niet via een milieuorganisatie zijn vertegen-
woordigd. Wordt in de ideaaltypische verwoording van stakeholder planning aan
de selectie van belanghebbenden een zwaar gewicht toegekend om te voorkomen
dat eerder van shareholders sprake is, in de praktijk is dit moeilijk te realiseren. In
de casussen is nergens sprake van een uitdrukkelijk selectiemechanisme ten
aanzien van groeperingen die wel of niet bij de besluitvormingsprocessen zijn
betrokken. Het is ook niet doenlijk om alle in het geding zijnde belangen te iden-
tificeren en bij de besluitvorming te betrekken. Een probleem daarbij is boven-
dien dat degenen die problemen signaleren en degenen die uiteindelijk door
concreet beleid getroffen zullen worden, verschillende groepen kunnen zijn. Het
zijn dan ook vooral de groepen met een hoog mobilisatiepotentieel, groepen
derhalve die gewicht in de schaal van de publieke meningsvorming leggen, die bij        147
de beleidsvorming worden betrokken. Uit het bestuurlijk streven naar haalbaar-
heid is dit begrijpelijk, uit democratisch oogpunt twijfelachtig. Evenmin blijken
er in de casussen expliciete procedures voor het proces van besluitvorming zelf te
bestaan.
Afwegingen tussen verschillende waarden
Zeker in het geval dat het niet meer uitsluitend gaat om het verminderen van
milieubelasting, maar om ruimere duurzaamheidsvraagstukken – en er derhalve
afwegingen tussen verschillende waarden en belangen in het geding zijn – lijkt de
noodzakelijke locus van besluitvorming toch eerder van formeel-democratische
aard te moeten zijn dan dat zij de resultante kan zijn van een multi-actorproce-
dure. In de samenstelling daarvan kan immers nooit recht worden gedaan aan alle
in het geding zijnde waarden en belangen. De vertegenwoordigende democratie
is in principe juist bedoeld om recht te doen aan of een afweging te maken tussen
alle belangen, ook die zich wellicht niet, of nog niet roeren rond een bepaald
thema. Ze kent ook aanvaarde procedures voor besluitvorming.
Ondertussen is het voor het parlement lastig om een tussen ‘gepassioneerde’
betrokkenen bereikt akkoord te negeren en tot een geheel eigen afweging te
komen. Men is met zo’n akkoord immers verzekerd van aanvaardbaarheid en
haalbaarheid van een oplossingsrichting bij de belangrijke spelers. Toch is dit
maar de halve waarheid; de casussen van de twee Europese richtlijnen laten zien
dat bij de implementatie zich weer nieuwe groeperingen met andere oordelen
manifesteren. Groeperingen die zich sterk maken in de inputfase van het beleids-
proces zijn dus niet identiek aan de groeperingen die door de beleidsuitkomst
</pre>

====================================================================== Einde pagina 149 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 150 ======================================================================

<pre>      worden getroffen. En ook het co2-beleid, dat in belangrijke mate berust op vrij-
      willig aangegane taakstellingen met groepen bedrijven, zal bij aanscherping
      onder het Kyoto-Protocol vermoedelijk de beperkingen van de gemaakte afspra-
      ken te zien geven.
      Overheid moet de betrokkenheid van actoren stimuleren en een publieke
      taak ver vullen
      Via het multi-actormodel zijn de betrokken actoren niet altijd in staat om op
      eigen kracht tot voor allen bevredigende oplossingen te komen. Soms zijn de
      tegenstellingen te groot. In de Schiphol-casus kon pas voortgang worden geboekt
      door tussenkomst van overheid en parlement, die via procedurevoorschriften
      tijdschema’s oplegden. En bij de chloordiscussie werd zelfs expliciet behoefte
      geuit aan een overheid die knopen doorhakte, in plaats van de ‘dialoog tussen
      doven’ te laten voortduren. Hier ligt derhalve een belangrijk probleem. Over-
      heidsbeleid vergt terwille van de haalbaarheid dat de aanvaardbaarheid van de
      beleidsingreep wordt georganiseerd. Een top-down-benadering waarbij de over-
      heid parlementair geaccordeerd beleid oplegt, kan niet automatisch rekenen op
      een voor de effectiviteit toereikend draagvlak. De betrokkenheid zal derhalve
      moeten worden georganiseerd. Participatie is noodzakelijk voor uitwisseling van
      kennis en argumentaties. Maar dit is iets anders dan een tijdelijke uitbesteding of
      zelfs ‘privatisering’ van de publieke zaak, waarvan bovendien allerminst zeker is
      of onderlinge overreding tot overeenkomsten kan leiden, dan wel of de bereikte
      overeenkomsten vervolgens ook uitvoerbaar zijn.
5.4   internationaal milieubeleid en de scharnierfunctie
      van de nationale overheid
5.4.1 schaalvergroting
      De milieuproblemen van de jaren zeventig (lucht, water en bodem) hadden qua
      schaal bovenal een lokaal en regionaal karakter; de problemen konden dan ook
      met een relatief succesvol nationaal beleid tegemoet worden getreden. De nieuwe
      ecologische problemen van klimaatverandering en biodiversiteit zijn fundamen-
      teel anders van aard, in het bijzonder waar het de schaal betreft. Het zijn proble-
      men met een internationaal karakter. De gevolgen zijn minder goed te lokalise-
      ren, waardoor ze niet slechts deelgroepen raken, maar vele, zo niet alle burgers.
      Dit vereist dat de grote, internationale milieuproblemen ook internationaal
      worden aangepakt. Met de schaalvergroting van de milieuproblemen zijn dan ook
      de institutionele niveaus verschoven naar hogere bestuurlijke schalen. Wat de
      bewerktuiging van het internationale milieubeleid betreft, zijn er vanuit Neder-
      land gezien twee niveaus van belang: het wereldniveau en de internationale
      afspraken die daar totstandkomen (met name de vn, subpar. 5.4.2), en dat van de
      eu met zijn regelgeving en coördinatie (subpar. 5.4.3).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 150 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 151 ======================================================================

<pre>Verschillende van de in hoofdstuk 4 besproken casussen hebben laten zien dat er
steeds meer sprake is van een verweving van nationale en bovennationale juris-
dicties. De Europese bemoeienis met het milieubeleid wordt steeds intensiever,
en ook zijn er in antwoord op Agenda 21 van de vn steeds meer internationale
verdragen totstandgekomen ten aanzien van belangrijke milieuvraagstukken. De
vrees die eerder heeft bestaan dat de internationalisering van beleid zou leiden tot
een race to the bottom, is niet bewaarheid geworden. Eerder is het omgekeerde het
geval: de internationalisering heeft er juist toe geleid dat er extra druk wordt
gezet op de nationale beleidsvorming. Zo wordt Nederland bijvoorbeeld onder
dreiging van zware sancties gehouden aan de uitvoering van aangegane verplich-
tingen. De casussen van de Vogel- en Nitraatrichtlijn van de eu en het co2-beleid
hebben dat aangetoond. Wilde Nederland eerder nog wel eens uitblinken in het
aanvaarden van ambitieuze doelstellingen, gevolgd door een lankmoedige imple-
mentatie, doel en implementatie zijn in eu-verband de laatste jaren dichter bij
elkaar komen te liggen. Vraagstukken van haalbaarheid, doeltreffendheid en
doelmatigheid van de implementatie hebben hierdoor aan belang gewonnen.
Sterker dan voorheen zouden deze dan ook meegewogen moeten worden bij de
doelbepaling. De overeenstemming die in Brussel wordt bereikt, doet er steeds
meer toe. Aan het eenmaal overeengekomen resultaat is de Nederlandse overheid
gebonden en een tegenvallende implementatie valt niet langer te compenseren          149
door temporisering van doelstellingen. De beide besproken richtlijnen laten zien
hoezeer hierdoor de logic of consequence kan botsen met de logic of appropriate-
ness (March en Olsen 1995). Wanneer ‘Brussel’ en ‘Luxemburg’ Nederland
houden aan de consequenties van een genomen besluit, wreekt het zich wanneer
vooraf onvoldoende aandacht is besteed aan de aanvaardbaarheid en haalbaar-
heid. Een beroep op rechtmatigheid, omdat het besluit de juiste procedure heeft
doorlopen, is niet toereikend. Het is de nationale overheid die door de eu wordt
gehouden aan de implementatie en bij een tekortschietende prestatie aansprake-
lijk wordt gesteld – het gaat nu om een resultaatverplichting, niet om een inspan-
ningsverplichting. Het is derhalve ook de nationale overheid die zich dient te
verzekeren van een toereikend draagvlak. Nationale regeringen en parlementen
blijven dus een belangrijke rol spelen in de legitimatievorming voor beleid, ook al
komt dat beleid in toenemende mate uit Brussel (vgl. ook Scharpf 2002). Dit
duiden we aan als de ‘scharnierfunctie’ die de natiestaat heeft te vervullen in eu-
verband.
Scharnier functie: top -down en bottom-up
De scharnierfunctie vergt een veel meer pro-actieve mobilisatie van de relevante
groeperingen en het parlement met het oog op de besluitvorming in Brussel en
de Nederlandse bijdrage daaraan, in plaats van het rekenen op aanvaarding omdat
‘het moet van Brussel’. Dat is onvoldoende om legitimatie en draagvlak te
vinden. ‘Scharnieren’ houdt in dit verband enerzijds in dat Nederland in Europa
ook z’n inbreng heeft en dat we die zeer goed moeten voorbereiden: wat is voor
Nederland haalbaar, aanvaardbaar en doelmatig? Anderzijds moet het nationale
beleidsniveau ook vertalen – dat wil zeggen: overtuigen, zendings- en missie-
werk doen – en nationaal het draagvlak organiseren. In het vorige hoofdstuk is in
</pre>

====================================================================== Einde pagina 151 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 152 ======================================================================

<pre>dit verband al aan de orde geweest dat de Nederlandse overheid daarin bij de
casussen over de Vogel- en Nitraatrichtlijnen tekort is geschoten.
Een concrete suggestie in dit verband is om, waar grote milieuorganisaties (en
ook het bedrijfsleven en een aantal andere goed georganiseerde lobbygroepen)
toegang hebben tot de Brusselse overlegcircuits waarin de beleidsvorming
totstandkomt, ook belangrijke instanties op nationaal en lager niveau die de facto
belast worden met implementatie en handhaving (met name lagere overheden) in
het beleidsvormende circuit al aan tafel te noden. De mogelijke problemen van
handhaving en uitvoering, die zich vooral op nationaal en regionaal niveau mani-
festeren, moeten in de tijd naar voren worden gehaald en al in de fase van beleids-
ontwikkeling aan de orde komen. Dit kan leiden tot beter implementeerbare
regelgeving en een groter commitment van de uiteindelijke uitvoerders en hand-
havers. De nationale overheid heeft hier een eigen belang bij. Krachtens Europees
recht is zij immers verantwoordelijk en aansprakelijk voor de adequate uitvoe-
ring van Europese regels, ook indien de uitvoering, gegeven de binnenlandse
bestuursstructuur, is overgelaten aan decentrale overheidsorganen of maatschap-
pelijke organisaties. Deze suggestie sluit aan bij de algemenere kritiek die te
geven is op de ongelukkige cesuur tussen enerzijds het (cerebrale) ‘beleid maken’
en anderzijds het (down to earth) ‘uitvoeren’, welke uitvoering de afgelopen vijf-
tien jaar in het bestuur zo’n nadruk heeft gekregen, met alle gevolgen van dien.
Evengoed zal de normale situatie zijn dat de uitkomst van de onderhandelingen
in de eu maar ten dele overeenkomt met de Nederlandse voorkeuren. Ook dan
geldt de uitvoeringsplicht. Naar hun aard zullen Europese richtlijnen geen reke-
ning kunnen houden met alle nationale variaties en zullen zij derhalve een
betrekkelijk grof karakter hebben. De Nitraatrichtlijn vormt hiervan een voor-
beeld. Nederland wordt hier met een bemestingsvoorschrift geconfronteerd dat
weliswaar niet onhaalbaar is, maar onvoldoende recht doet aan de nationale diffe-
rentiatie van bodemsoorten, landgebruik en klimaat. Die zijn echter wel van
invloed op de relatie tussen bemesting en het nitraatgehalte van het grondwater.
Verder moet Nederland, gegeven het intensieve karakter van de landbouw, in
eenzelfde periode een veel ingrijpender verbetering tot stand brengen dan de
meeste andere landen. Het meer recht doen aan de lokale situatie bij de imple-
mentatieverplichting zou de binnenlandse aanvaardbaarheid, haalbaarheid en
ook de effectiviteit ten goede komen. (Een differentiële verplichting per land
komt bijvoorbeeld wel tot uitdrukking in de taakstellingen voor emissiereductie
in het kader van het co2-beleid.) Dit klemt temeer daar de nationale staat bij
uitstek de instantie is die kan zorgdragen voor een democratische legitimatie van
inputs (middelen, instrumenten) van het beleid. Binnen een eu, waarvan de
besluitvorming hoofdzakelijk een legitimatie van de outputs (te bereiken resulta-
ten) kent, komt het er derhalve des te meer op aan om de nationale voorzieningen
voor inputlegitimiteit maximaal te benutten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 152 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 153 ======================================================================

<pre>5.4.2 internationale samenwerking op wereldschaal
      De aandacht voor milieuproblemen op wereldschaal is sterk verbonden met
      vraagstukken van armoede en (onder)ontwikkeling. Sinds het rapport van de vn-
      commissie-Brundtland (1987) is ‘duurzame ontwikkeling’ het overkoepelende
      motto (Hazeu en Schoonenboom 2002). Bij duurzame ontwikkeling gaat het
      vanuit ecologisch perspectief om een aantal zeer moeilijk aan te pakken proble-
      men, waarbij de normatieve opvattingen van de betrokkenen bovendien sterk
      kunnen verschillen. Hoe komen in die constellatie internationale afspraken tot
      stand die aanvaardbaar, haalbaar en werkbaar zijn? In hoeverre kan worden voor-
      komen dat wetenschappelijke onzekerheid over causale verbanden meer wordt
      gepolitiseerd dan nodig en wenselijk is en blokkades opwerpt bij de besluitvor-
      ming? En op welke manier kan – ook via het internationale recht – zorg worden
      gedragen voor een goede naleving, uitvoering en handhaving van internationale
      afspraken?
      In het agenderen van de duurzaamheidsproblematiek hebben declaratieve bijeen-
      komsten van staatshoofden en regeringsleiders (denk met name aan de vn-
      conferentie van Rio in 1992) een belangrijke mobiliserende functie gehad. Deze
      fase van erkenning van gemeenschappelijke problemen moet dan worden                   151
      gevolgd door een fase die bestaat uit een zoektocht naar veelbelovende oplossin-
      gen, good practices. Dit gebeurt door de beleidspraktijken van landen systema-
      tisch met elkaar te vergelijken en afspraken te maken over concrete doelen. Maar
      een dergelijke ‘neo-voluntarische benadering’ (geen bindende voorschriften,
      maar niet-bindende aanbevelingen) volstaat natuurlijk niet. Integendeel, een
      tweede keer wordt zo’n benadering al sleets. De ‘tien-jaar-na-Rio’-conferentie
      van Johannesburg 2002 was een vrijwel-mislukking; de Proposed Elements for the
      Political Declaration van Johannesburg zat vol ‘we reaffirm’s’. De verklaringen
      van deze bijeenkomsten moeten dan ook uiteindelijk worden gevolgd door
      vormen van institutionalisering en verankering. Er moet een schaduw van regule-
      ring aanwezig zijn en dus moet er georganiseerd worden. Dat is buitengewoon
      lastig, want op wereldschaal bestaan er wel wereldproblemen, maar er is geen
      wereldregering met publiek gezag. Er doet zich dan ook maar zo nu en dan een
      window of opportunity voor om een stap voorwaarts te zetten.
      In dit verband is het ook internationaal een belangrijke voorwaarde dat duurzame
      ontwikkeling niet over alles en alles tegelijk gaat, maar over de aspecten van ecolo-
      gische duurzaamheid die het meest problematisch zijn (wrr 2002b). Er moet dus
      een duidelijke focus worden vastgesteld om te kunnen komen tot vorderingen die
      ook controleerbaar zijn. Voor de internationale afspraken die hierover worden
      gemaakt, is het noodzakelijk aanspreekbare, betrouwbare en realistische indicato-
      ren te ontwikkelen. Verder zullen er onafhankelijke inspectie-instituties moeten
      komen (met name onder de vlag van de vn, zoals voor het toezicht op de Kyoto-
      afspraken al is gebeurd), die hierover openbare rapportages uitbrengen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 153 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 154 ======================================================================

<pre>      Wat het internationale duurzaamheidsbeleid betreft, is de vraag aan de orde hoe
      dit zich verder moet ontwikkelen na de conferentie van Johannesburg. Het zal
      duidelijk zijn dat er over tien jaar niet opnieuw een massaal en veelomvattend
      ‘Johannesburg’ moet worden gehouden. Kenmerkend voor besluitvorming in een
      grote groep (i.c. 180 landen) is dat ze bloot staat aan free riding en parasitair
      gedrag (Hazeu 2003). De zoekrichting voor verdere beleidsvorming zou daarom
      moeten zijn om de ‘grote groep’ terug te brengen tot een verzameling kleinere
      groepen, waarin wel voldoende sociale controle op elkaar kan worden ontwik-
      keld om daadwerkelijke stappen af te dwingen. Kortom, om verder te komen zal
      het ‘Olson-probleem’ (Olson 1965) moeten worden aangepakt: de ‘grote groep’
      moet worden getransformeerd naar meerdere kleine groepen die op een geza-
      menlijke noemer gaan samenwerken, concrete afspraken maken, elkaar de maat
      nemen, en geleidelijk ook mechanismen van sociale dwang en controle gaan
      ontwikkelen. Er kan daarbij worden gedacht aan jumelages (van bijv. van vier of
      vijf landen uit verschillende werelddelen) of twinnings (bijv. van een ontwikkeld
      en een ontwikkelingsland) (wrr 2002b). Uiteraard moeten die kleine groepen
      niet op een willekeurige basis totstandkomen, maar op grond van een gezamen-
      lijk predominant probleem (bijv. wateroverlast en -vervuiling in delta’s), een
      gezamenlijk belang (bijv. productie versus gebruik van hardhout) of een gemeen-
      schappelijk kenmerk (bijv. grote bevolkingsdruk). Onder die conditie hebben
      landen ‘elkaar wat te vertellen’ en is de kans op leereffecten het grootst. De
      samenwerking moet dus een welvaartsvoordeel opleveren voor de desbetreffende
      landen, zodat er een endogene incentive-werking is.
5.4.3 ont wikkelingen in het milieubeleid van de eu
      In tegenstelling tot de vn is de eu wel een bovennationaal overheidsniveau met
      publiek gezag. Ze kan wetten en regels (richtlijnen en verordeningen) maken die
      de nationale staten hebben uit te voeren. Daarnaast maakt de eu de laatste jaren
      ook gebruik van ‘zachtere’ vormen van beleid, met name op de terreinen waar ze
      niet van oudsher actief is, zoals het arbeidsmarkt- en socialezekerheidsbeleid. Dit
      wordt wel samengenomen onder de open coördinatiemethode (ocm) (over de
      achterliggende concepten zie uitgebreider Atkinson et al. 2002: v-xi). Ook op
      milieuterrein is er tegenwoordig sprake van meer flexibele beleidsinstrumenten.
      Hierna volgt een korte schets van de ontwikkelingsgang van het Europese
      milieubeleid.
      Van oudsher: richtlijnen
      Van oudsher is er op milieuterrein er een breed scala van Europese regelgeving. Op
      dit moment bestaan er meer dan 260 milieurichtlijnen (Henzen 2001). Zo zijn er
      richtlijnen voor grote stookinstallaties, drinkwater, stedelijk afvalwater, lozing van
      gevaarlijke stoffen, nitraat, flora en fauna, vogels en habitat, enzovoort. Deze richt-
      lijnen leggen bepaalde doelstellingen vast en kunnen ook de beleidsinstrumenten
      voorschrijven. Ze kunnen een zware administratieve lasten met zich meebrengen:
      zowel voor bedrijven om ze na te leven, en voor nationale overheden om de nale-
      ving te controleren (zie bijv. de Nitraatrichtlijn; vgl. wrr 2002b: 33-34).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 154 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 155 ======================================================================

<pre>In de jaren zeventig en tachtig waren het enkele ambitieuze landen (zoals Neder-
land en Duitsland) die vooropliepen en die ‘achterblijvers’ (zoals het Verenigd
Koninkrijk ) meetrokken naar het vaststellen van hogere standaarden van milieu-
regulering dan waarover overeenstemming kon worden bereikt op nationaal
niveau. Milieubeleid werd een belangrijk aandachtsgebied (Wallace en Wallace
2000). Belangrijk hierbij was de mate waarin landen met relatief veel milieuregu-
lering in staat waren om hun reguleringsregimes te ‘externaliseren’ in de richting
van de achterblijvers, om hun concurrentiepositie te beschermen (het creëren
van level playing fields is immers het zien te verhogen van de productiekosten van
je concurrent!).
Trend tot flexibilisering
De tweede helft van de jaren tachtig en het begin van de jaren negentig werden
gekenmerkt door een moeilijker economisch klimaat. Dat had z’n weerslag op het
Europese milieubeleid: minder zware regulering; meer ruimte voor individuele
lidstaten in de uitvoering. Met name het Verenigd Koninkrijk zette aan tot deze
lijn van een meer flexibele regulering, hetgeen ook meer ruimte bood om ngo’s
in de beleidsontwikkeling te betrekken. In deze periode – enigszins paradoxaal
gezien de afnemende maatschappelijke en politieke belangstelling voor milieu-
problemen – vond ook meer verankering van milieubeleid plaats in verdragen         153
(Maastricht, Amsterdam, en de daar geregelde gekwalificeerde meerderheidsbe-
sluitvorming). Een ontwikkeling die hiermee verband hield, was de toetreding
tot de eu van landen met een hoge mate van milieuregelgeving, zoals Oostenrijk,
Zweden en Finland. Het Verdrag van Amsterdam (1997) sprak van: “Where
possible member states should be given the freedom to enforce Community
policy and regulation through the means which they prefer, taking into account
their traditions and legal systems.” In concreto leidde dit tot een beweging van
richtlijnen met gedetailleerde voorschriften (volgens het command and control-
concept) naar kaderrichtlijnen die meer vrijheid lieten bij het kiezen van de
middelen om de gestelde doelen te bereiken. De Commissie en het Europese
Parlement staken in op deze verandering van lijn. Het belang ervan was onder
meer dat daardoor beter ‘lokale kennis’ (van bedrijven, maatschappelijke organi-
saties en lagere overheden) kon worden ingezet om een optimaal resultaat te
bereiken (uitgebreider daarover wrr 2002b: 39). Dit kon de acceptatie van regel-
geving in de uitvoeringspraktijk vergroten.
Het belang van dit argument zal in de toekomst verder toenemen naarmate natio-
nale overheden in een grotere Unie ieder relatief minder de besluitvorming
kunnen beïnvloeden. Nationale overheden zijn steeds meer de uitvoerende arm
van de Unie, en zullen dus meer moeten letten op de scharnierfunctie die ze te
vervullen hebben. Zoals hiervoor al is benadrukt, kunnen de lidstaten zich niet
louter achter ‘Europa’ verschuilen.
Een andere ‘aandrijver’ van een zekere noodzaak tot flexibiliteit is dat bij de
aanstaande uitbreiding van de eu met een aantal Midden- en Oost-Europese
landen zeker zal blijken dat de nieuwe lidstaten niet kunnen voldoen aan alle
</pre>

====================================================================== Einde pagina 155 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 156 ======================================================================

<pre>milieurichtlijnen (met verdragen, verordeningen en andere besluiten vormen ze
samen het milieu-acquis). Een oplossingsrichting hiervoor is dat de toetredende
landen in ieder geval aan de milieurichtlijnen zullen moeten voldoen die direct
verband houden met de eisen die de interne markt stelt. Er is dan nog een restac-
quis waaraan in een afgesproken overgangstermijn zal moeten worden voldaan
(wrr 2001: 381-382). Daardoor kunnen er in de uitgebreide Unie op een aantal
terreinen – zoals milieu – groepen van ‘koplopers’ (zoals de Schengenlanden wat
betreft grenscontroles zijn geweest) ontstaan die al wel aan alle richtlijnen
voldoen, terwijl andere lidstaten worden verplicht daarbij later aan te haken.
Tegelijkertijd met deze flexibilisering binnen de eu wordt in het internationale
veld de eu een steeds belangrijkere speler; denk aan de klimaatonderhandelingen
in het kader van het Kyoto-Protocol (zie subpar. 5.4.2).
Implementatie (-tekor t)
Wat de implementatie van de eu-milieuregelgeving betreft, is er sprake van een
grote variëteit tussen landen en naar gelang de regeling. Implementatietekorten
zijn geleidelijk meer indringend op het bordje van de Commissie komen te
liggen. Sinds 1983 rapporteert de Commissie jaarlijks over de naleving van de eu-
milieuregels. Verder lopen er inmiddels op tal van terreinen procedures tegen
lidstaten vanwege inbreuken op die naleving. De Commissie heeft te maken met
het gegeven dat de bestuurlijke capaciteit sterk verschilt tussen de verschillende
landen van de Unie. Sommige landen zijn in staat op een relatief efficiënte manier
de eu-regelgeving nationaal te implementeren; andere hebben daar regelmatig
moeilijkheden mee, zoals Italië. Verder ontstaan er soms implementatieproble-
men die niet zijn toe te schrijven aan de bestuurlijke capaciteit van een land, maar
eerder aan een misfit tussen de reguleringsaanpak van de eu en de bestuurlijke
constellatie in een land. Zo speelt in Duitsland dat milieubeleid een bevoegdheid
van de Länder is (Sbragia 2000: 306). Nederland is in het implementeren van de
eu-milieuregels niet (meer) ‘het braafste jongetje van de klas’, maar loopt zeker
ook niet achteraan. In het algemeen is de indruk dat Nederland tegenwoordig een
‘redelijke middenmoter’ is.
Meer flexibele bestuursfilosofie
In de loop van de jaren negentig is er een debat ontstaan over de bestuursfilosofie
die ten grondslag moet liggen aan het eu-beleid: valt de keus op command and
control of is er ook ruimte voor meer flexibele markt- en informatiegerichte
sturingsinstrumenten? Bij het eerste is de aansturing gericht op de middelen
(inputs); bij het laatste op de doelen (outputs). Het eerste vereist gedetailleerde
voorschriften van de Commissie; het laatste laat meer ruimte aan de lidstaten in
de uitvoering. In het Fifth Action Programme (1993-2000) is de verschuiving van
command and control naar een meer flexibele uitvoering tot uitdrukking
gebracht. De nieuwe accentuering (want – let wel – de vele bestaande richtlijnen
worden niet vervangen of ontmanteld) heeft tot doel om een impuls te geven aan
een grotere doelmatigheid en eigen verantwoordelijkheid van de lidstaten. Dit is
een logische ontwikkeling in een groter wordende Unie. Bovendien is het een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 156 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 157 ======================================================================

<pre>    trend die in de jaren negentig vrijwel overal in het bestuur opgeld is gaan doen.
    Het biedt landen ook ruimte om milieudoelstellingen te verwezenlijken door
    vrijwillige overeenkomsten, zoals (de Nederlandse) convenanten. Zo realiseerde
    de Europese Commissie ook, in het kader van het Kyoto-Protocol, een vrijwillige
    overeenkomst om de kooldioxide-uitstoot van nieuwe auto’s terug te brengen.
    Voor de totstandkoming daarvan was uiteraard wel het Kyoto-Protocol doorslag-
    gevend, hetgeen de samenhang tussen vrijwilligheid en verplichtendheid illus-
    treert.
    Op milieuterrein kunnen deze ontwikkelingen in de richting van flexibilisering,
    vrijwilligheid en het betrekken van ngo’s en andere actoren, enigszins worden
    vergeleken met de recente opkomst van de ocm op sociaal-economisch gebied,
    hoewel die op dit laatste gebied vooral is ingegeven door het gegeven dat de eu
    niet of nauwelijks competenties terzake heeft. Bij die vergelijking is het nuttig om
    in te zien dat voor het milieudomein geldt dat, voorzover de milieuproblemen op
    wereldschaal spelen, beleidsoplossingen (of het nalaten daarvan) in het ene land
    een veel grotere invloed hebben dan op het andere. Anders gezegd: de externe
    effecten van het nationaal beleid zijn bij internationale milieuproblemen vermoe-
    delijk groter dan die van het sociaal-economische beleid. Om ook op Europees
    niveau een goed milieubeleid te kunnen bereiken, kan een ocm-achtige benade-         155
    ring op milieuterrein dus slechts een beperkte rol spelen. En waar het een rol kan
    spelen, zal er uiteindelijk ook in kaderrichtlijnen voorzien moeten worden in
    hardere afspraken met geloofwaardige sanctiemechanismen. In dit licht is ook
    belangrijk dat in 1993 het Europees Milieu Agentschap in Kopenhagen is opge-
    richt met als taak het verzamelen en verspreiden van informatie op milieugebied.
    In het raadsrapport Slagvaardigheid in de Europabrede Unie (wrr 2003c) heeft de
    raad gepleit voor een breed scala van bestuursvormen binnen Europa, mede
    gezien de eigen aard van verschillende sectoren, en voor meer mogelijkheden van
    variatie binnen de communautaire methode. In het verlengde hiervan kan het
    volgende worden gesteld. Gegeven de aard van het milieubeleid zal in Europees
    verband het model van open coördinatie hier een beperkte rol kunnen spelen.
    Doelen en geloofwaardige sanctiemechanismen zullen op Europees niveau in
    kaderrichtlijnen moeten worden vastgelegd. Dit gegeven versterkt de noodzaak
    om de scharnierfunctie van de nationale overheid meer gewicht te geven. Binnen
    dit kader zijn er goede redenen om de op Europees niveau ingezette lijn te
    versterken, waarbij nationale overheden zoveel mogelijk vrij worden gelaten in
    de wijze waarop doelen moeten worden bereikt en waarbij aldus de variatiemoge-
    lijkheden binnen de communautaire methoden zoveel mogelijk worden benut.
5.5 conclusies
    De milieubeleidsproblematiek van de toekomst: de wicked problems
    Het milieubeleid krijgt steeds meer betrekking op de wicked problemen, zoals het
    broeikasprobleem, de problematiek van chemische verontreiniging en de biodi-
    versiteit. Deze problemen gaan gepaard met vele onzekerheden. Lang niet alle
</pre>

====================================================================== Einde pagina 157 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 158 ======================================================================

<pre>causaliteiten zijn volledig kenbaar. Gevolgen spelen op lange termijn. Bovendien
zijn het sluipende ontwikkelingen. Het beleid zal zich daardoor minder kunnen
baseren op een breed gedeeld probleembesef. Bij direct ervaren hinder zijn
mensen en instellingen immers gemakkelijker bereid gedragsbeïnvloedende
maatregelen te aanvaarden dan bij weliswaar aangezegde, maar ‘onzichtbare’
problemen.
De casussen die in deze studie zijn behandeld, laten een staalkaart aan benaderin-
gen zien die in Nederland werden en worden gehanteerd om tot een definitie en
oplossingsrichting te komen van milieuproblemen, overigens niet allemaal
wicked problemen. In lang niet alle gevallen is het probleem inderdaad opgelost,
maar in de meeste gevallen lijkt de richting ervan langzamerhand duidelijk te
zijn. Evenmin is, gezien de fase waarin de verschillende casussen zich bevinden,
al in positieve zin een antwoord te geven op de vier kernvragen van goed beleid
uit hoofdstuk 3 (te weten rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid,
politieke haalbaarheid, en maatschappelijke aanvaardbaarheid). Zo is nog aller-
minst duidelijk of de zich aandienende beleidsmaatregelen ten aanzien van
chloorhoudende verbindingen, Schiphol, de Vogelrichtlijn en het Kyoto-Protocol
inderdaad haalbaar zijn. In het geval van de Nitraatrichtlijn is het antwoord al wel
duidelijk: Nederland is niet in de opgelegde doelstellingen geslaagd.
De twee bronnen voor het vinden van een antwoord op de vier vragen, kennis en
participatie, spelen bij alle casussen een rol, zij het dat het beroep erop van geval
tot geval verschilt. De kennisvraag is in het geval van Rijnmond en de Vogelricht-
lijn gemakkelijker te beantwoorden dan bij bijvoorbeeld Schiphol, chloorhou-
dende verbindingen en klimaatverandering. In alle casussen zijn vormen van
overleg van belang, zonder dat er een zwaar geïnstitutionaliseerd ‘groen polder-
model’ wordt vormgegeven. Bij de beide richtlijnen van de eu blijken flinke
tekortkomingen in het pro-actief beleid een stem te geven aan die groeperingen
wier gedragsverandering juist het oogmerk van het nieuwe beleid is.
Het belang van kennis als grondslag voor de bewustwording van de problemen en
de legitimatieverwerving voor het beleid ten aanzien van de wicked problemen is
bijzonder groot. Zonder die kennis bestaat er immers in het geheel geen ‘voor-
stelling’ van deze milieuproblemen: de gevolgen worden eerst in de – vaak verre –
toekomst zichtbaar, kunnen zich bovendien ver van ons land manifesteren, en
zijn ook nog met onzekerheid omgeven. Daardoor wordt het van groot belang
hoe die kennis wordt verkregen, hoe zij maatschappelijk wordt gemobiliseerd en
wordt ingebed in het beleidsproces, en hoe in het beleid met de vele onzekerhe-
den wordt omgegaan.
Kennismobilisatie, risicoanalyse en voorzorgsbeginsel
De belangrijke rol van kennis voor het onderkennen en oplossen van de persis-
tente milieuproblemen stelt hoge eisen aan de mobilisering van die kennis in het
maatschappelijke debat en in het beleid. Omdat de percepties van de betrokken
partijen vaak sterk uiteenlopen, zal iedere partij een beroep doen op expertise die
</pre>

====================================================================== Einde pagina 158 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 159 ======================================================================

<pre>het eigen standpunt ondersteunt. Het is dan van het grootste belang dat de over-
heid toeziet op de veronafhankelijking van reliable knowledge (wetenschappelijk
valide kennis), en tevens werkt aan het ontstaan van shared knowledge, kennis die
door alle betrokkenen als betrouwbaar wordt aanvaard. Dit geldt ook voor kennis
omtrent het domein dat als onbekend moet worden beschouwd. In de casussen
blijken verschillende vormen van objectivering van kennis van betekenis te zijn
geweest. Het ipcc is een voorbeeld van een poging in internationaal verband om
de kennisontwikkeling te evalueren en recht te doen aan tegengestelde verklarin-
gen.
In een aantal gevallen heeft een eenzijdig kennisperspectief ten grondslag gele-
gen aan de vaststelling van het beleid. Zo is de Nitraatrichtlijn vastgesteld zonder
dat bij de Nederlandse voorbereiding op de besluitvorming voldoende rekening is
gehouden met het agrarische perspectief en de kennis die van daaruit voor de
vaststelling van het beleid kon worden bijgedragen. Daardoor zijn suboptimale
oplossingen gekozen die op grotere weerstanden en dus uitvoeringsproblemen
zijn gestuit dan nodig was geweest.
Een kernpunt is dat voor de definitieve besluitvorming een open oriëntatie moet
plaatsvinden. Daarin moet de vraag aan de orde zijn of de wetenschappelijke          157
kennis die wordt gebruikt op voldoende onafhankelijke wijze is verkregen, en of
die wetenschappelijk gevalideerde kennis ook toepasbaar en aanvaardbaar is als
gedeelde kennis binnen de handelingsperspectieven van de partijen die belang
hebben bij de besluitvorming.
De risicoanalyse en het voorzorgsbeginsel worden beide gebruikt om met kennis-
en beleidsonzekerheid om te gaan. De tegenstelling tussen beide wordt vaak
benadrukt. Zij kunnen echter beter met elkaar in verband worden gebracht,
omdat de een als aanvulling op de ander gebruikt kan worden. De risicoanalyse
gebiedt tot een afweging van risico’s. Die (gepercipieerde) risico’s moeten
worden afgewogen in de politieke besluitvorming. Daarbij speelt ook de
gewenste mate van risicomijding een rol. Bij deze analyse kan blijken dat de
kennis ontoereikend is om voldoende zekerheid te verschaffen over belangrijke
relaties en effecten. Dan ontbreken de benodigde gegevens over de afweging van
de risico’s. In die gevallen kan de afweging tussen het bekende en het onbekende
nopen tot voorzorg. Daar, aan de ‘rand van de kennis’, kan de politiek voor voor-
zichtigheid kiezen. Het voorzorgsbeginsel is derhalve een meer normatief
concept dat wordt ingegeven door risicomijding bij grote onzekerheid.
Zo gezien, is het de vraag hoe vruchtbaar het is om risicoanalyse en voorzorgsbe-
ginsel tegenover elkaar te plaatsen bij de benadering van (de nieuwe) milieupro-
blemen. Het voorzorgsbeginsel kan immers worden gezien als een element dat
kan worden ingevoegd in de risicoanalyse. Het is een punt aan het einde van het
spectrum, waar een grote onzekerheid gepaard gaat met een hoge riscoaversie.
Door het voorzorgsbeginsel op die wijze in het verlengde van de risicoanalyse te
plaatsen, voorkomt men de indruk dat beide elkaar uitsluiten. Het extra dat het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 159 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 160 ======================================================================

<pre>voorzorgsbeginsel in aanvulling op de risicoanalyse in deze benadering biedt, is
dan de toevoeging van een normatief element ingeval onvoldoende kennis
aanwezig is voor de inschatting van risico’s. Dat normatieve element bestaat uit
risicomijding ingeval van onzekere, maar mogelijk ernstige of onherstelbare
milieuschade.
Uit deze positionering van het voorzorgsbeginsel blijkt ook zijn kwetsbaarheid.
Het kan ten onrechte de indruk wekken dat een verantwoorde oplossing is
bereikt, zodat het stimulansen tot verder onderzoek wegneemt. Maar omdat de
gekozen oplossing alleen verantwoord is bij gebreke van voldoende kennis, zou
verder onderzoek juist moeten worden nagestreefd om tot een periodieke
herwaardering van het beleid op basis van nieuwe onderzoeksresultaten te
kunnen komen.
Daar komt bij dat een beroep op het voorzorgsbeginsel een zorgvuldige analyse
vereist. Wanneer bijvoorbeeld een bepaald handelen uit voorzorg achterwege
wordt gelaten, moet wel worden nagegaan welk alternatief dan wordt gekozen.
De casus van het boren in de Waddenzee maakt dat duidelijk: indien men op
grond van de onzekere gevolgen voor het milieu niet naar gas wil boren, kan het
sterk van het alternatief afhangen hoe men dit moet beoordelen. Indien dat
gezocht wordt in een navenante beperking van het energiegebruik zal dit anders
zijn dan indien als alternatief energie van elders wordt betrokken. In dat laatste
geval moeten ook de milieuconsequenties daarvan in de beschouwing worden
betrokken. Men bedenke daarbij dat ook het afzien van verandering of innovatie,
dus ‘niets doen’, risico’s en onzekerheden kan impliceren. De voorkeur voor
handhaving van de status quo om risico’s te vermijden veronderstelt dat men
bekend is met de onzekerheden die dat met zich meebrengt. Maar dat is onjuist.
Betrokkenheid van maatschappelijke actoren
De participatie van maatschappelijke actoren is bij de nieuwe milieuproblemen
van grote betekenis en is ook nodig om de overheid onder druk te houden. Wel
dienen de verantwoordelijkheden goed te worden afgebakend. Voor de kennis-
verwerving en het verkennen van mogelijke oplossingen is participatie van
wezenlijke betekenis. Ook voor de legitimatie en de uitvoering van het beleid
geldt dat een actieve wisselwerking met degenen die door het beleid worden
geraakt, van groot gewicht is. De eigen verantwoordelijkheid van de overheid
moet vooropstaan bij de besluitvorming zelf, bij het toezien op de handhaving
van het beleid, en bij de steeds belangrijker inbreng in de internationale besluit-
vorming.
Een en ander vergt een scherpere markering van de overheidsrol in de verschil-
lende onderdelen van beleidsvoering. In de fase van beleidsoriëntatie is een
actieve, open consultatie onder regie van de overheid geboden. Hoofdstuk 4
toont aan dat er tal van variaties van een ‘groen poldermodel’ bestaan. In het
verlengde van eerdere rapporten van de raad (wrr 2002b; 2003a) kan worden
gesteld dat een zware institutionalisering, zoals een permanente vertegenwoor-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 160 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 161 ======================================================================

<pre>diging van actie- en lobbygroepen in adviesorganen, hiertoe niet het goede
middel is. Wezenlijk is wel dat de overheid als regisseur het oriënterend karakter
van deze beleidsoriëntatie bewaakt en mede door het verschaffen van adequate
informatie bevordert dat alle relevante kennis, expertise en argumenten, waaron-
der ook de inbreng van indirect belanghebbenden, op een transparante wijze op
tafel komt. In deze fase gaat het om een responsieve overheid die ontvankelijk is
voor het geheel van relevante argumenten en deze in het afwegingsproces
betrekt. Dat geldt niet voor de daaropvolgende fase. De besluitvorming, de daad-
werkelijke afweging van waarden en van de in het geding zijnde belangen, blijft
een eigen verantwoordelijkheid van de overheid, gegeven haar unieke democrati-
sche mandaat voor de besluitvorming en voor de bepaling van het publieke
belang. Ook hier geldt de eis van transparantie: de overheid moet duidelijk
(kunnen) maken hoe zij het geheel van de in de vorige fase naar voren gebrachte
argumenten heeft gewogen.
Een goede handhaving van het beleid van de inmiddels beheersbare problemen
op nationaal en lager niveau, vormt een belangrijke voorwaarde voor versterking
van het probleembesef voor de hardnekkige, overgebleven en voor de nieuwe
problemen. Goede handhaving helpt de burger duidelijk te maken dat milieube-
leid loont. De overheid moet daarom laten zien dat ze het milieubeleid serieus      159
neemt, zeker als ze burgers en bedrijven wil motiveren ook hun rol te spelen. Als
burgers zien dat hun directe leefomgeving zichtbaar beter wordt, zullen zij zich
ook eerder betrokken voelen bij de meer complexe problemen ‘ver van hun bed’.
Dit dient voor de overheid een reden te meer zijn om de handhaving van het
milieubeleid op een hoger niveau te brengen, ook om beleidsleren te stimuleren.
Van belang is ook de aard van de regels die worden vastgesteld. Juist de nieuwe en
hardnekkige milieuproblemen vragen om gedragsverandering van zeer velen.
Strakke regelgeving waarvan de zin niet wordt begrepen zou de overheid voor
ongekende handhavingsproblemen stellen. Zij zouden er ook toe kunnen leiden
dat private actoren hun eigen verantwoordelijkheid inruilen voor het tevreden
houden van de overheid, en het aftasten van de grenzen van wat wordt toegela-
ten. Om tot een uitvoerbaar en effectief beleidsresultaat te komen, is het voor de
overheid zaak het potentieel van experimenteren en leren van de private sector te
benutten. Dat sluit niet uit dat vervolgens, en soms ook van de aanvang af, strak-
kere regulering nodig is.
De scharnier functie van de nationale overheid
Waar milieubeleid in toenemende mate op internationaal niveau wordt vastge-
steld en op nationaal en lager niveau uitgevoerd, ligt de belangrijkste opgave van
de nationale overheid in het op een geloofwaardige wijze combineren van de
verschillende rollen die juist de nationale overheid op alledrie de niveaus speelt.
Dit is de kern van wat hiervoor als de scharnierfunctie van deze overheid is
aangemerkt. Een initiërende en medebepalende rol van de nationale overheid in
internationale gremia is van essentieel belang om invloed uit te oefenen op de
hier geldende milieuregels. Tegelijkertijd is die rol slechts geloofwaardig als zij
</pre>

====================================================================== Einde pagina 161 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 162 ======================================================================

<pre>ook in de vervolgfase zorgt voor adequate uitvoering van de aangegane verplich-
tingen. Dit op elkaar betrekken van buitenlands en binnenlands beleid vraagt
meer dan voorheen expliciete beleidsaandacht van de nationale rijksoverheid.
Dit aandachtspunt vergt een vertaalslag in beide richtingen. Beleidsontwikkelin-
gen op internationaal niveau moeten worden geherformuleerd binnen de eigen
Nederlandse context, zodat ook burgers, bedrijven en instellingen (die interna-
tionaal niet altijd goed zijn vertegenwoordigd) in een vroegtijdig stadium bij de
beleidsontwikkeling worden betrokken. Maar anderzijds moet ervoor worden
gezorgd dat de Nederlandse inbreng in het internationale oriënterende beraad
wordt gevoed door vroegtijdig beraad op nationaal niveau. Voordat in internatio-
naal verband besluiten worden genomen, moet een goed zicht bestaan op de
aanvaardbaarheid, haalbaarheid en doelmatigheid van de voorgenomen maatre-
gelen in de Nederlandse context. Wordt in deze fase nagelaten wat hiervoor over
de kennisverwerving in nationaal verband is gezegd, dan kan blijken dat Euro-
pese besluiten onomkeerbaar zijn, maar op grote en onverwachte weerstanden en
uitvoeringsproblemen stuiten. Eerdere kennis daarover had voor alternatieven
kunnen zorgen die inmiddels buiten bereik zijn gekomen.
Specifieke aandacht vraagt hierbij het op elkaar betrekken van beleidsvorming en
-uitvoering in de Europese arena. Voor de bepaling van de Nederlandse inbreng
gaat het niet alleen om de vraag of een Europees voorstel globaal, op het niveau
van de doelen, aansluit op het geldend Nederlands beleid. Ook geldt dat de moge-
lijke repercussies op het niveau van de Nederlandse structuur en cultuur van het
eigen binnenlandse beleid vooraf moeten worden meegewogen in de beleidsin-
breng op hoger niveau. De eigen verantwoordelijkheid van de nationale overheid
voor de nakoming van internationaal aangegane verplichtingen kan soms vragen
om een herziening van decentrale en horizontale structuren in het binnenlands
beleid, die de rijksoverheid verhinderen haar verantwoordelijkheid na te komen.
Het nadeel van strakke regulering, zoals die van oudsher in de eu op milieuterrein
voorkomt, is dat de inputlegitimatie van het beleid te beperkt is, en dat bovendien
iteratieve processen tussen beleidsvorming en -implementatie nauwelijks in deze
structuur zijn in te passen. Gezien de vorige punten, en ook in aansluiting op de
raadsrapporten Naar een Europabrede Unie (wrr 2001) en Slagvaardigheid in de
Europabrede Unie (wrr 2003c), betekent dit dat niet kan worden volstaan met het
stellen en handhaven van regels. In het eu-beleid gericht op de nieuwe generatie
milieuproblemen dienen ook de mogelijkheden te worden geëxploreerd voor inter-
nationale beleidsontwikkeling met meer ruimte voor gevarieerde uitvoering en
bijbehorende leerprocessen op de lagere niveaus. Daarbij hoort ook het (beter)
betrekken van de nationale parlementen om te komen tot een betere legitimering
van het beleid – het punt dat juist zo lastig is bij deze problemen. Ook het vroegtij-
dig betrekken van lagere overheden en andere (publieke) handhavers in de besluit-
vorming is van belang om te komen tot een uitvoerbaar beleid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 162 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 163 ======================================================================

<pre>In het laatstgenoemde raadsrapport (wrr 2003c) heeft de raad gepleit voor een
breed scala van bestuursvormen binnen Europa, mede gezien de eigen aard van
verschillende sectoren, en voor meer variatiemogelijkheden binnen de commu-
nautaire methode. In het verlengde hiervan kan het volgende worden geconclu-
deerd. Doelen en geloofwaardige sanctiemechanismen zullen bij milieubeleid op
Europees niveau in kaderrichtlijnen moeten worden vastgelegd. Dit gegeven
versterkt de noodzaak om de scharnierfunctie van de nationale overheid meer
gewicht te geven. Binnen dit kader zijn er goede redenen om de op Europees
niveau ingezette lijn te versterken, waarbij nationale overheden zoveel mogelijk
vrij worden gelaten in de wijze waarop doelen moeten worden bereikt en waarbij
aldus de variatiemogelijkheden binnen de communautaire methoden zoveel
mogelijk worden benut. De spanningen tussen enerzijds de eisen van internatio-
naal beleid en anderzijds de eigen binnenlandse structuur en cultuur van beleid
kunnen daardoor afnemen. Bij globale kaderstellende regels kunnen de nationale
overheden effectiever gebruikmaken van de eigen bestuursstructuur en -cultuur
in hun land. Gedetailleerde Europese regels, die ook het middelenniveau betref-
fen, grijpen diep in op een land als Nederland met, zeker op milieuterrein, een
relatief gedecentraliseerde en horizontale bestuursstructuur en -cultuur. Derge-
lijke regels vragen om een zware bestuurlijke aanpassing en inspanning. Bij een
globalere Europese regelgeving kan daarentegen ook beter gebruik worden           161
gemaakt van specifieke kennis en expertise op nationaal en lager niveau (vgl.
wrr 2003a: 220 e.v.). Er blijft dan meer ruimte voor reële samenspraak tussen
overheid en betrokkenen op uitvoeringsniveau.
Ten slotte
De nieuwe generatie wicked milieuproblemen veronderstelt processen van
‘beleidsleren voor de fouten uit’. Dit stelt hoge eisen aan kennis, bestuur en
samenleving en hun voorstellingsvermogen. Van oudsher behelst het beleid het
reageren op problemen die men in de samenleving met het blote oog heeft zien
ontstaan. Wicked problemen zijn echter bij uitstek abstract, ver weg, en niet
zintuiglijk waarneembaar. Er is dus geen sprake van een direct mobiliserende
werking op burgers. Wanneer deze problemen zich werkelijk voordoen, kan het
nemen van maatregelen te laat komen. Voor beleidsmakers betekent dit dat
kennis een cruciale bron is voor het voeren van beleid. Zonder de aanwezigheid
van een breed gedeelde kennisbasis ontstaat niet het gevoel van urgentie dat
nodig is de langetermijnmilieueffecten een plaats te geven in de afweging tegen
andere belangen. Het kan voorkomen dat de getroffen preventieve milieumaatre-
gelen niet voldoende effect sorteren en dat zich een ramp voordoet of dat er
ernstige gevaren dreigen. Dergelijke gebeurtenissen bieden wel de kans om het
momentum te gebruiken voor ingrijpende beleidsdoorbraken die onder normale
omstandigheden onbereikbaar zijn.
Het nieuwe milieubeleid moet als het ware anticiperen op rampen die zich – bij
succesvol beleid – niet zullen voordoen. Dit is de essentie van ‘leren voor de
fouten uit’. Beleidsleren omvat een proces van aanpassing van beleidsdoelstellin-
gen en -instrumenten in het licht van ervaringen in het recente verleden en aan
</pre>

====================================================================== Einde pagina 163 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 164 ======================================================================

<pre>de hand van nieuwe inzichten. Zoals we in de casussen hebben kunnen waarne-
men, worden processen van beleidsleren gedreven door een ervaring of perceptie
van nalatigheid of falen, waardoor een behoefte aan verbeteringen ontstaat en het
zoeken naar oplossingen begint of wordt versterkt. Uitgaande van de initiële
onkenbaarheid van de belangrijke causale fatoren achter wicked problemen,
maken beleidsmakers keuzen en nemen zij beslissingen in een proces van trial
and error. Hierbij neigen beleidsmakers ertoe hun ervaring en kennis te baseren
op de vorige crisis. Geplaagd door een kort geheugen, bestaat de neiging tot het
nemen van ad-hocmaatregelen, waardoor soms de problemen verergeren. In
theorie zouden beleidsmakers met onaangekondigde crises rekening moeten
houden (‘regeren is vooruitzien’) en een strategie moeten ontwerpen voor
problemen die zouden kunnen voordoen. In de praktijk echter hebben politici,
beleidsmakers en hun adviseurs geen scherpe en mobiliserende voorstellingen en
beelden van de nieuwe generatie milieurisico’s, mede omdat alle middelen en
mensen al zijn ingezet voor het oplossen van de huidige generatie milieuproble-
men en het begrijpen van de vorige crisis. Bovendien voedt het relatieve succes
van staand milieubeleid het zelfvertrouwen. Dat kan leiden tot zelfgenoegzaam-
heid en stilstand, en maakt blind voor nieuwe bedreigingen. Voor de nieuwe
generatie van wicked milieuproblemen is het van doorslaggevend belang of
beleidsmakers zich een mogelijk falen kunnen inbeelden en of zij in staat zijn een
adequate voorstelling te maken van een ‘nieuwe generatie’-milieuramp. Met
behulp van scenariostudies zouden zij daartoe de risico’s en kansen van toekom-
stige milieuproblemen moeten verkennen om vervolgens voorzorgsmaatregelen
te treffen en bestuurlijke daadkracht te ontwikkelen. Dit type anticiperend
beleidsleren voor problemen die op lange termijn spelen is overigens niet louter
van belang voor het terrein van het milieu. In het rapport Generatiebewust beleid
(wrr 1999) is aangegeven dat zich op verschillende andere beleidsterreinen een
vergelijkbare problematiek voordoet. Gedeelde kennis over problemen die zich in
de toekomst kunnen voordoen, kunnen het beleid wel degelijk in sterke mate
sturen. Zo is de bewustwording van de gevolgen van de vergrijzing voor de
collectieve lasten van grote invloed op de huidige beslissingen over het financie-
ringstekort. Voor de Europese discussie over de pensioenstelsels geldt hetzelfde.
Specifiek voor het milieubeleid is wel dat de problemen met een veel grotere
onzekerheid zijn omgeven. Dat doet een groter beroep op het beschikbaar komen
en omgaan met kennis. De vroege uitwisseling van soms speculatieve inzichten
kan het mogelijk maken dat partijen met verschillende normatieve oriëntaties en
belangen zich in een vroeg stadium richten op het ‘gezamenlijk verwerken van
onplezierige feiten’. Het vergt ook afwegingen in geval van voortdurende onze-
kerheid. De ruimte voor anticiperend beleidsleren krijgt de overheid alleen
wanneer zij kan steunen op breed gedeelde kennis. Het is mede haar taak daar-
voor te zorgen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 164 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 165 ======================================================================

<pre>literatuur
Abma, T. (2001) ‘Narratieve infrastructuur en fixaties in beleidsdialogen. De Schiphol-
         discussie als casus’, Beleid en Maatschappij, 28.
Addiscott, T.M. and N. Benjamin (2000) ‘Are you taking your nitrate?’ Food Science and
         Technology Today 14 (2).
Algemene Rekenkamer (2001) Invoering mineralenaangiftesysteem, Tweede Kamer,
         vergaderjaar 2000-2001, 27825, nrs. 1-2.
Algemene Rekenkamer (2002) Bestrijding uitstoot broeikasgassen, Tweede Kamer, verga-
         derjaar 2001-2002, 27825, nrs. 1-2.
Arentsen, M.J., J.Th.A. Bressers en L.J. O’ Toole (1999) ‘Omgaan met onzekerheid in het
         milieubeleid: Een analyse met illustraties uit de Nederlandse en Amerikaanse
         beleidspraktijk’, Beleidswetenschap 4: 375-399.
Asselt, M.B.A. van (2000) Perspectives on uncertainty and risk: The prima approach to
         decision support, Dordrecht: Kluwer Academic Publishers.
Atkinson, T., B. Cantillon, E. Marlier en B. Nolan (2002) Social indicators. The eu and
         social inclusion, Oxford: Oxford University Press.
Backes, Chr.W. (1995) ‘Implementatie van de Habitatrichtlijn in het Nederlandse natuur-
         beschermingsrecht’, Milieu en Recht 11: 216-221.                                   163
Backes, Chr.W. (2000) Vogel- en Habitatrichtlijn – een rode doek voor de gemeenten,
         De Gemeentestem, 1121: 297-305.
Backes, Chr. and G. Betlem (1999) Integrate pollution prevention and control. The directive
         from a comparative legal and economic perspective, The Hague/London/Boston:
         Kluwer Law.
Backes, Chr.W., J. Ponten en F. Neuman (1999) Gemeenten en de Vogel- en Habitatricht-
         lijn, Preadvies Vereniging Milieurecht, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers.
Backes, Chr. et al. (2002) Codificatie van milieurechtelijke beginselen in de Wet milieube-
         heer, Den Haag: Boom Juridische uitgevers.
Barents, R. (1997) Het Verdrag van Amsterdam en het Europees gemeenschapsrecht, de
         materieelrechtelijke en institutionele veranderingen’, sew 10: 351-365.
Beck, U. (1992) Risk society: Towards a new modernity, London: Sage.
Bekkers, V.J.J.M. en J.M. Verschuuren (1998) ‘Juridische dilemma’s bij coproductie in het
         milieubeleid en de mogelijke rol van de wetgever’, Regelmaat 2: 55-66.
Berends, W. en D. Stoppelenburg (1990) Van keukenzout tot gifcocktail, Amsterdam:
         Vereniging Milieudefensie.
Bergh, J.C.J.M. van den (2002) ‘Economie van klimaatbeleid: kritiek en alternatief’,
         Economisch Statistische Berichten 87, 4350: 184-187.
Berkhout, G. (2003) Dossier Schiphol. Relaas van een falend democratisch proces, Den
         Haag: A.J. Berkhout.
Bont, C. de (2000) Tweeduizend jaar bewoning door waterbeheer in het Delftse, Walburg
         Pers.
Bovenberg, A.L. en C.N. Teulings (1999), ‘Op zoek naar de grenzen van de staat: Publieke
         verantwoordelijkheid tussen contract en eigendomsrecht’, blz. 19-137 in: W.
         Derksen et al., Over publieke en private verantwoordelijkheden, wrr, V105, Den
         Haag: Sdu Uitgevers.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 165 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 166 ======================================================================

<pre>Coenen, F.H.J.M. en A. Halfacre (2000) ‘De verdeling van milieueffecten en milieurisico’s
          over de Nederlandse bevolking als beleidsprobleem: Environmental justice in
          Nederland’, Beleidswetenschap 4: 316-339.
Cowles, M.G. and M. Smith (eds.) (2000) The state of the European Union. Vol. 5: Risks,
          reform, resistance and revival, Oxford: Oxford University Press.
Deutsch, K.W. (1966) Nerves of government, New York: Free Press.
Dewey, J. (1960) The quest for certainty, New York: G.P. Putnam’s Sons.
Dietz, F.J., W.A. Hafkamp en J. van der Straaten (1994) Basisboek milieu-economie,
          Meppel: Boom.
Douglas, M. and A. Wildavsky (1982) Risk and culture: Essays on the selection of technical
          and environmental dangers, Berkeley: University of California Press.
Drupsteen, Th.G. (1999) ‘Kroniek van het milieurecht’, Nederlands Juristenblad 31: 1531-
          1539.
Drupsteen, Th.G. (2000) ‘Het preventiebeginsel’, Milieu en Recht 9: 216-222.
Drupsteen, Th.G. (2001) ‘Weg met het voorzorgbeginsel?’, Milieu en Recht 7/8: 195.
Drupsteen, Th.G. et al. (1998) De toekomst van de Wet milieubeheer, Deventer: W.E.J.
          Tjeenk Willink.
Dryzek, J.S. (1990) Discursive democracy: Politics, policy, and political science,
          Cambridge: Cambridge University Press.
Eeten, M. van (1999) Dialogues of the deaf: Defining new agendas for environmental
          deadlocks (proefschrift), Delft: Eburon.
Elster, J. (ed.) (1998) Deliberative democracy, Cambridge: Cambridge University Press.
Elzen, M. den en A. de Moor (2001) An updated evaluation of the Bonn Agreement: incor-
          porating the Marrakech Accords, rivm Rapport 728001017, Bilthoven: rivm.
Etzioni, A. (1968) The active society, New York: Free Press.
Europese Commissie (2000) Mededeling van de Commissie over het voorzorgsbeginsel
          /Communication on the Precautionary Principle, Brussel, 2 februari 2000, com
          2000.
Europese Commissie (2001a) Europese strategie voor duurzame ontwikkeling, Brussel.
Europese Commissie (2001b) Strategie voor een toekomstig beleid voor chemische stoffen,
          com (2001) 88 def. Witboek van de Commissie van de Europese Gemeenschap-
          pen, 27 februari 2001.
Evaluatiecommissie Wet milieubeheer (2002) Gedogen in het milieurecht, rapport ecwm
          2002/6, Den Haag: Ministerie van vrom.
Faure, M. (1998) ‘Harmonisation of environmental law and market integration: Harmoni-
          sation for the wrong reasons?’, European Environmental Law Review 6: 169-175.
Folmer, H. (2001) ‘Europees milieubeleid; afwijken wordt gedoogd’, Economisch Statisti-
          sche Berichten 240-243.
Functowicz, S.O. and J.R. Ravetz (1990) Uncertainty and quality in science for policy,
          Dordrecht: Kluwer.
Functowicz, S.O. en J.R. Ravetz (1992) ‘Three types of risk assessment and the emergence
          of post-normal science’, blz. 251-273 in S. Krimsky en D. Golding (eds.) Social
          theories of risk, Westport: Praeger.
Furedi, F. (1997) Culture of fear, London: Continuum.
Gestel, R.A.J. van en J.M. Verschuuren (2000a) ‘Alara: minimumregel of beginsel met
          aspiraties?’, Milieu en Recht 3: 56-63.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 166 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 167 ======================================================================

<pre>Gestel, R.A.J. van en J.M. Verschuuren (2000b) ‘Duurzaam ondernemen, naar een
         nieuwe generatie milieuwetgeving’, Nederlands Juristenblad 40: 1949-1955.
Gezondheidsraad (1997) Hormoonontregelaars in de mens, rapport 1997/08, Rijswijk:
         Gezondheidsraad.
Gezondheidsraad (1999) Hormoonontregelaars in ecosystemen, rapport 1999/13, Den
         Haag: Gezondheidsraad.
Graaf, H. van der en R. Hoppe (1989) Beleid en politiek: Een inleiding tot de beleidsweten-
         schap en de beleidskunde, Muiderberg: Coutinho.
Gronden, J.W. van de en K.J.M. Mortelmans (2001) Mededinging en niet-economische
         belangen, Deventer: Kluwer.
Hanekamp, J.C. (2002) ‘Het morele falen van het voorzorgsprincipe’, Spil, 181-182.
Hazeu, C.A. (2000a) ‘Sturingsmogelijkheden in het milieubeleid: Een institutioneel-
         economisch perspectief’, Milieu 15, 5: 241-252.
Hazeu, C.A. (2000b) Institutionele economie: Een optiek op organisatie- en sturingsvraag-
         stukken, Bussum: Coutinho.
Hazeu, C.A. (2003) ‘Rio, Johannesburg, Waterloo?’, esb, 88e jrg., 4, april 2003, nr. 4399,
         p.147.
Hazeu, C.A en I.J. Schoonenboom (2002) ‘De lange weg naar een internationaal milieube-
         leid’, blz. 189-205 in C.A. Hazeu en G.J. Kronjee (red.) De vitaliteit van de natio-
         nale staat in een internationaliserende wereld, Groningen: Stenfert Kroese.           165
Hazewinkel, F. (1997) 25 jaar dcmr Milieudienst Rijnmond, Ridderkerk: Corns Broekzitter.
Held, D. (1996) Models of democracy, Cambridge: Polity Press.
Hemerijck, A.C. (2003) ‘Vier kernvragen van beleid’, Beleid en Maatschappij, Vol. 30. No.
         1, pp. 3-19
Henkens, P.L.C.M. en H. van Keulen (2001) ‘Mineral policy in the Netherlands and nitrate
         policy within the European Community’, Netherlands Journal of Agricultural
         Science, 49 e.v.
Henzen, I. (2001) De uitbreiding van de Europese Unie naar Midden- en Oost-Europa en
         het Europees milieubeleid. Oplossingsstrategieën ten aanzien van zowel de toetre-
         dingsproblematiek als de integratieproblematiek, Afstudeerscriptie Opleiding
         Europese Studies, Universiteit van Amsterdam.
Hisschemöller, M., P. Groenewegen, R. Hoppe en C.J.H. Midden (1998) Kennisbenutting
         en politieke keuze: Een dilemma voor het milieubeleid?, Werkdocument 65, Den
         Haag: Rathenau Instituut.
Hoogerwerf, A. en M. Herweijer (1998) Overheidsbeleid: Een inleiding in de beleidsweten-
         schap, Alphen aan den Rijn: Samsom.
Interdepartementaal Beleidsonderzoek, Bedrijfsvoering rivm, brief minister van vws, d.d.
         30 mei 2001, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 27774, nrs. 1-2.
Intergovernmental Panel on Climate Change (2001) Summary for policymakers. A report
         of working group I of the Intergovernmental Panel on Climate Change en
         Summary for policymakers climate change 2001: Mitigation, Genève.
Jasanoff, S. (1986) Risk management and political culture, New York: Russell Sage Foun-
         dation.
Jasanoff, S. (1990) The fifth branch: Science advisers as policymakers, Cambridge, Mass.:
         Harvard University Press.
Jasanoff, S. (1991) ‘Acceptable evidence in a pluralistic society’, blz. 29-47 in D.G. Mayo en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 167 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 168 ======================================================================

<pre>         R.D. Hollander (eds.) Acceptable evidence. Science and values in risk management,
         Oxford: Oxford University Press.
Kakebeeke, W. en K.E. Horvath (1999) ‘Het verdrag van Aarhus’, Milieu en Recht 4: 98-
         102.
Klijnstra, M. (2000) ‘Het transparantiebeginsel toegepast op de openbaarheid in het
         milieurecht’, Milieu en Recht 1: 3-8.
Knill, C. (2001) The Europeanisation of national administrations. Patterns of institutional
         change and persistence, Cambridge: Cambridge University Press.
Koning, M., E. Verkade en J. Hakfoort (2002) Gevolgen van uitbreiding Schiphol; Een
         kengetallen kosten-batenanalyse, Den Haag: Centraal Planbureau.
Lambers, C. (1994) De ontbrekende schakel in het milieurecht, Deventer: Kluwer.
Lambers, C. (2000) ‘Het voorzorgsbeginsel’, Milieu en Recht 7/8: 176-181.
Latour, B. (1999) Politiques de la nature. Comment faire entrer les sciences en démocratie,
         Parijs: La Découverte.
Leget, R. (2000) ‘lto gekant tegen Vogelrichtlijn’, Tijdschrift oogst, 11 februari: 18-19.
Lucas, A. (2002) ‘Het risicobegrip vanuit het perspectief van de financiële economie en
         kansrekening’, blz. 25-66 in B. Wissink en J. Bouma (red.) Perspectieven op
         milieurisico’s, wrr Werkdocumenten W128, Den Haag.
Majone, G. (2002) ‘What price safety? The precautionary principle and its policy implica-
         tions, jcms 40, 1.
March, J.G. (1994) A primer on decision making. How decisions happen, New York: The
         Free Press.
March, J.G. and J.P. Olsen (1995) Democratic governance, New York: The Free Press.
McIntyre, O. and Th. Mosedale (1992) ‘The precautionary principle as norm of interna-
         tional customary law’, Journal of Environmental Law 2: 221-241.
Met recht verantwoordelijk, Discussienota van de regering inzake de toekomst van de
         milieuwetgeving (2001), alsmede Verslag van een algemeen overleg d.d. 12 juli
         2001, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 27664, nrs. 1, 2 en 3.
Michiels, F.C.M.A. (1992) De Wet milieubeheer, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink.
Milliken, F.J. (1987) ‘Three types of perceived uncertainty about the environment: State,
         effect, and response uncertainty’, Academy of Management Review 12, 1: 133-134.
Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (2002) Evaluatie Meststoffenwet,
         Brief aan de Tweede Kamer 15 november 2002
         (www.minlnv.nl/infomart/parlemnt/2002/par02358.htm).
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (1989) Omgaan
         met risico’s, Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 21137, nr. 5.
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (1999) Uitvoe-
         ringsnota klimaatbeleid, deel 1 (unk i): Binnenlandse maatregelen, Den Haag.
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (2000) Uitvoe-
         ringsnota klimaatbeleid, deel 2 (unk ii): Samenwerking met het buitenland, Den
         Haag.
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (2001a) Met recht
         verantwoordelijk! (discussienota), Den Haag: Ministerie van vrom.
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (2001b) Strategie-
         nota Omgaan met stoffen, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 27646, nr. 2.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 168 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 169 ======================================================================

<pre>Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (2002a) Vaste
         waarden, nieuwe vormen. Milieubeleid 2002-2006, Brief aan de Tweede Kamer.
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (2002b) Evaluatie-
         nota klimaatbeleid. De voortgang van het Nederlandse klimaatbleid, Den Haag.
Nationaal Milieubeleidsplan i (1989) Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 21137, nrs. 1-2.
Nationaal Milieubeleidsplan-plus (1990) Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 21137, nr.
         20.
Nationaal Milieubeleidspan ii (1993) Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23560, nrs. 1-2.
Nationaal Milieubeleidsplan iii (1998) Den Haag: ministerie van vrom.
Nationaal Milieubeleidsplan iv (2001) alsmede Verslag van een notaoverleg d.d. 5 november
         2001, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 27801, nrs. 1, 2 en 13.
Olson, M. (1965) The logic of collective action (Public goods and the theory of groups),
         Cambridge Mass.: Harvard University Press.
Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (2001) oecd Environmen-
         tal Strategy for the first decade of the 21st century, Paris: oecd.
Ospar (1992) Oslo Paris Convention for the Protection of the Marine Environment of the
         North-East Atlantic (http://www.ospar.org/eng/html/welcome.html, download
         14-06-02).
Peppel, R.A. van de (2002) ‘De kwaliteit van milieuhandhaving’, Beleidswetenschap 16 (3):
         195-218.                                                                           167
Pieterman, R. (2001) ‘Weg met het voorzorgsbeginsel’, Nederlands Juristenblad, 1 juni.
Pieterman, R. and J.C. Hanekamp (2002) The cautious society? An essay on the rise of the
         precautionary culture, Amsterdam: Heidelberg Appeal Nederland.
Raad voor Ruimtelijk, Milieu- en Natuuronderzoek (2000) Andere sturing, andere kennis
         nodig?, Bijdrage jaarconferentie 2000, Utrecht/Rijswijk: rmno.
Reijnders, L. (2002) ‘Metingen op de pijnbank’, Natuur en Milieu 26, 1/2: 28-29.
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (1988) Zorgen voor morgen, Alphen aan den
         Rijn: Samsom.
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (2000) Nationale milieuverkenning 5, 2000-
         2030, Alphen aan den Rijn: Samsom.
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (2001a) Milieubalans 2001. Het Nederlandse
         milieu verklaard, Alphen aan den Rijn: Kluwer.
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (2001b) Uncertainty and rivm environmen-
         tal outlooks, Documenting an learning process, Bilthoven: rivm.
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (2002a) minas en milieu. Balans en verken-
         ning, Rapport 718201005, Bilthoven: rivm.
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (2002b) Milieubalans 2002. Het Nederlandse
         milieu verklaard, Alphen aan den Rijn: Kluwer.
Rosenthal, U., A.B. Ringeling, M.A.P. Bovens, P. ’t Hart en M.J.W. van Twist (1996) Open-
         baar bestuur: Beleid, organisatie en politiek, Alphen aan den Rijn: Samsom/H.D.
         Tjeenk Willink.
Rozendaal, S. (1995) ‘Chloor, het hulpje van de duivel?’, Elsevier, 29 april 1995.
Sbragia, A.M. (2000) ‘Environmental policy’, blz. 293-316 in Wallace and Wallace 2000.
Scharpf, F. (1999) Governing in Europe: Effective and democratic?, Oxford: Oxford
         University Press.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 169 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 170 ======================================================================

<pre>Scharpf, F.W. (2002) The vitality of the nation state in 21th century Europe, Den Haag:
          wrr-lezing 18 december 2002.
Schwarz, M. and M. Thompson (1990) Divided we stand: Redefining politics, technology
          and social choice, New York: Harvester Wheatsheaf.
Sociaal-Economische Raad (2001) Advies nationaal milieubeleidsplan 4, Den Haag.
Sociaal Economische Raad (2003) Duurzaamheid vraagt om openheid – op weg naar een
          duurzame consumptie, Ontwerpadvies 14 februari 2003, Den Haag: ser.
Sievers, I. en L. Steg, ‘Milieuproblemen als sociale dilemma’s’, Beleid en Maatschappij 1:
          13-24.
Siraa, H.T., A.J. van der Valk en W.L. Wissink (1995) Een geschiedenis van de zorg voor de
          kwaliteit van de leefomgeving, het ministerie van vrom (1965-1995), Den Haag:
          Sdu Uitgevers.
Stuurgroep Chloor en Alternatieven (2001) Controverses rondom chloor – overbrugbaar?
          (http://www.vu.nl/ivm/envirofacts/stuchloa.pdf, download 17-10-2001).
Thornton, J. (2000) Pandora’s poison: Chlorine, health, and a new environmental strategy,
          Cambridge: mit Press.
Tukker, A. (1999) Frames in the toxicity controversy: Risk assessment and policy analyses
          related to the Dutch chlorine debate and the Swedish pvc debate, Dordrecht: Kluwer
          Academic Publishers.
Vaubel, R. (2002) Europa-Chauvinismus. Der Hochmut der Institutionen, Munchen:
          Universitas Verlag.
Vereniging van de Nederlandse Chemische Industrie (1991) Integrated substance chain
          managemant, Den Haag: vnci.
Verschuuren, J.M. (2000) De laatste wilde hamster in Nederland en de grondslagen van het
          Europese en internationale milieurecht, Deventer: Tjeenk Willink.
Visser, J. and A.C. Hemerijck (2001) Learning ahead of failure: A research agenda, Paper
          presented at the Max Planck Institute: Keulen.
vrom-raad (1999) Nederland en het Europese milieu, Den Haag.
vrom-raad (2001a) Tussen feit en fictie...,Verkenning van ontwikkelingen in de ict en de
          gevolgen voor het beleid over wonen, ruimtelijke ordening, milieu en mobiliteit,
          Den Haag.
vrom-raad (2001b) Waar een wil is, is een weg, Advies over het nmp 4, Den Haag.
vrom-raad (2002) Milieu en economie:ontkoppeling door innovatie, Advies 036, Den
          Haag: vrom-raad.
Wallace H. and W. Wallace (eds.) (2000) Policy-making in the European Union, fourth
          edition, Oxford: Oxford University Press.
Weggeman, J. en M. de Jong (2000) ‘Het groene poldermodel in perspectief’, Beleidswe-
          tenschap 1: 72-96.
Weinberg, A.M. (1972) ‘Science and trans-science’, Minerva 10: 209-222.
Wetsontwerp op het rivm (1995) Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 24454.
Wet op het rivm, Stb. 1996, 560.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1994a) Duurzame risico’s: een blijvend
          gegeven, Rapporten aan de Regering nr. 44, Den Haag: Sdu Uitgevers.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1994b) Besluiten over grote projecten,
          Rapporten aan de Regering nr. 46, Den Haag: Sdu Uitgevers.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1999) Generatiebewust beleid,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 170 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 171 ======================================================================

<pre>       Rapporten aan de Regering nr. 55, Den Haag: Sdu Uitgevers.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2001) Naar een Europabrede Unie,
       Rapporten aan de Regering nr. 59, Den Haag: Sdu Uitgevers.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2002a) De toekomst van de nationale
       rechtsstaat, Rapporten aan de Regering nr. 63, Den Haag: Sdu Uitgevers.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2002b) Duurzame ontwikkeling.
       Bestuurlijke voorwaarden voor een mobiliserend beleid, Rapporten aan de Rege-
       ring nr. 62, Den Haag: Sdu Uitgevers.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2002c) Van oude en nieuwe kennis. De
       gevolgen van ict voor het kennisbeleid, Rapporten aan de Regering nr. 61, Den
       Haag: Sdu Uitgevers.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2003a) Beslissen over biotechnologie,
       Rapporten aan de Regering nr. 64, Den Haag: Sdu Uitgevers.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2003b) Milieubeleid in een verande-
       rende context: zes voorbeelden, J. Burgers, F.J.P.M. Hoefnagel, F. den Hond (red.),
       Werkdocument 134, Den Haag.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2003c) Slagvaardigheid in de Europa-
       brede Unie, Rapporten aan de Regering nr. 65, Den Haag: Sdu Uitgevers.
Willems, W.J., Th.V. Vellinga, O. Oenema, J.J. Schroder en P.C. Struik (2000) Justifica-
       tion of the Dutch application for derogation of the European Nitrate Directive,     169
       Report nr. 718201002, Bilthoven: rivm.
Wissink, B. (2001) ‘Als meten geen weten kan zijn’, Natuur en Milieu 25, 12: 28-29.
Wissink, B. en J. Bouma (red.) (2002) Perspectieven op milieurisico’s, wrr Werkdocu-
       ment 128, Den Haag: Sdu Uitgevers.
Wynne, B. (1992) ‘Uncertainty and environmental learning: Reconceiving science and
       policy in the preventive paradigm’, Global Environmental Change, June: 111-127.
Wynne, B. (2001) Managing scientific uncertainty in public policy, Harvard gmos backg-
       round paper.
World Commission on Environment and Development (1987) Our common future,
       Oxford/New York: Oxford University Press.
Zouwen, M. van der en J.P.M. van Tatenhove (2002) Implementatie van Europees natuur-
       beleid in Nederland, Planbureaustudie nr. 1, Wageningen: Natuurplanbureau.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 171 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 172 ======================================================================

<pre>NAAR NIEUWE WEGEN IN HET MILIEUBELEID

170
</pre>

====================================================================== Einde pagina 172 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 173 ======================================================================

<pre>   rapporten aan de regering
   Eerste raadsperiode (1972-1977)
 1 Europese Unie*
 2 Structuur van de Nederlandse economie*
 3 Energiebeleid
   Gebundeld in één publicatie (1974)*
 4 Milieubeleid (1974)*
 5 Bevolkingsgroei (1974)*
 6 De organisatie van het openbaar bestuur (1975)*
 7 Buitenlandse invloeden op Nederland: Internationale migratie (1976)*
 8 Buitenlandse invloeden op Nederland: Beschikbaarheid van wetenschappelijke en technische kennis (1976)*
 9 Commentaar op de Discussienota Sectorraden (1976)*
10 Commentaar op de nota Contouren van een toekomstig onderwijsbestel (1976)*
11 Overzicht externe adviesorganen van de centrale overheid (1976)*
12 Externe adviesorganen van de centrale overheid (1976)*
13 Maken wij er werk van? Verkenningen omtrent de verhouding tussen actieven en niet-actieven (1977)*
14 Interne adviesorganen van de centrale overheid (1977)*
15 De komende vijfentwintig jaar – Een toekomstverkenning voor Nederland (1977)*                              171
16 Over sociale ongelijkheid – Een beleidsgerichte probleemverkenning (1977)*
   Tweede raadsperiode (1978-1982)
17 Etnische minderheden (1979)*
   A. Rapport aan de Regering
   B. Naar een algemeen etnisch minderhedenbeleid?
18 Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)*
19 Beleidsgerichte toekomstverkenning
   Deel 1: Een poging tot uitlokking (1980)*
20 Democratie en geweld. Probleemanalyse naar aanleiding van de gebeurtenissen in Amsterdam op 30 april 1980*
21 Vernieuwingen in het arbeidsbestel (1981)*
22 Herwaardering van welzijnsbeleid (1982)*
23 Onder invloed van Duitsland. Een onderzoek naar gevoeligheid en kwetsbaarheid in de betrekkingen tussen
   Nederland en de Bondsrepubliek (1982)*
24 Samenhangend mediabeleid (1982)*
 * Uitverkocht
</pre>

====================================================================== Einde pagina 173 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 174 ======================================================================

<pre>   Derde raadsperiode (1983-1987)
25 Beleidsgerichte toekomstverkenning
   Deel 2: Een verruiming van perspectief (1983)*
26 Waarborgen voor zekerheid. Een nieuw stelsel van sociale zekerheid in hoofdlijnen (1985)
27 Basisvorming in het onderwijs (1986)
28 De onvoltooide Europese integratie (1986)
29 Ruimte voor groei. Kansen en bedreigingen voor de Nederlandse economie in de komende tien jaar (1987)
30 Op maat van het midden- en kleinbedrijf (1987)
   Deel 1: Rapport aan de Regering;
   Deel 2: Pre-adviezen
31 Cultuur zonder grenzen (1987)*
32 De financiering van de Europese Gemeenschap. Een interimrapport (1987)
33 Activerend arbeidsmarktbeleid (1987)
34 Overheid en toekomstonderzoek. Een inventarisatie (1988)
   Vierde raadsperiode (1988-1992)
35 Rechtshandhaving (1988)
36 Allochtonenbeleid (1989)
37 Van de stad en de rand (1990)
38 Een werkend perspectief. Arbeidsparticipatie in de jaren ’90 (1990)
39 Technologie en overheid (1990)
40 De onderwijsverzorging in de toekomst (1991)
41 Milieubeleid. Strategie, instrumenten en handhaafbaarheid (1992)
42 Grond voor keuzen. Vier perspectieven voor de landelijke gebieden in de Europese Gemeenschap (1992)
43 Ouderen voor ouderen. Demografische ontwikkelingen en beleid (1993)
   Vijfde raadsperiode (1993-1997)
44 Duurzame risico’s. Een blijvend gegeven (1994)
45 Belang en beleid. Naar een verantwoorde uitvoering van de werknemersverzekeringen (1994)
46 Besluiten over grote projecten (1994)
47 Hoger onderwijs in fasen (1995)
48 Stabiliteit en veiligheid in Europa. Het veranderende krachtenveld voor het buitenlands beleid (1995)
49 Orde in het binnenlands bestuur (1995)
50 Tweedeling in perspectief (1996)
51 Van verdelen naar verdienen. Afwegingen voor de sociale zekerheid in de 21e eeuw (1997)
52 Volksgezondheidszorg (1997)
53 Ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek (1998)
54 Staat zonder land. Een verkenning van bestuurlijke gevolgen van informatie- en communicatietechnologie (1998)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 174 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 175 ======================================================================

<pre>                    Zesde raadsperiode (1998-2002)
             55     Generatiebewust beleid (1999)
             56     Het borgen van publiek belang (2000)
             57     Doorgroei van arbeidsparticipatie (2000)
             58     Ontwikkelingsbeleid en goed bestuur (2001)
             59     Naar een Europabrede Unie (2001)
             60     Nederland als immigratiesamenleving (2001)
             61     Van oude en nieuwe kennis. De gevolgen van ict voor het kennisbeleid (2002)
             62     Duurzame ontwikkeling: bestuurlijke voorwaarden voor een mobiliserend beleid (2002)
             63     De toekomst van de nationale rechtsstaat (2002)
             64     Beslissen over biotechnologie (2003)
             65     Slagvaardigheid in de Europabrede Unie (2003)
             66     Nederland handelsland. Het perspectief van de transactiekosten (2003)
Rapporten aan de Regering en publicaties in de reeks Voorstudies en achtergronden zijn verkrijgbaar in de boekhandel of via Sdu
Servicecentrum Uitgeverijen, Plantijnstraat, Postbus 20014, 2500 EA ’s-Gravenhage, tel. 070-3789880, fax 070-3789783.
                                                                                                                                173
</pre>

====================================================================== Einde pagina 175 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 176 ======================================================================

<pre>NAAR NIEUWE WEGN IN HET MILIEUBELEID

174
</pre>

====================================================================== Einde pagina 176 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 177 ======================================================================

<pre>    voorstudies en achtergronden
    Hieronder worden de publicaties uit de wrr-serie Voorstudies en achtergronden opgesomd vanaf de
    vierde raadsperiode. Een volledig overzicht van de voorstudies is beschikbaar op de wrr-website
    (http://www.wrr.nl) of aan te vragen bij het bureau van de wrr (070 - 356 46 25).
    Vierde raadsperiode (1988-1992)
V63 Milieu en groei. Verslag van een studiedag op 11 februari 1988 (1988)
V64 De maatschappelijke gevolgen van erfelijkheidsonderzoek. Verslag van een conferentie op 16-17 juni 1988 (1988)
V65 H.F.L. Garretsen, H. Raat (1989) Gezondheid in de vier grote steden
V66 P. de Grauwe e.a. ( 1989) De Europese Monetaire Integratie: vier visies
V67 Th. Roelandt, J. Veenman (1990) Allochtonen van school naar werk
V68 W.H. Leeuwenburgh, P. van den Eeden (1990) Onderwijs in de vier grote steden
V69 M.W. de Jong, P.A. de Ruijter (red.) (1990) Logistiek, infrastructuur en de grote stad
V70 C.A. Bartels, E.J.J. Roos (1990) Sociaal-economische vernieuwing in grootstedelijke gebieden
V71 W.J. Dercksen (ed.) (1990) The Future of Industrial Relations in Europe. Proceedings of a conference in honour of
    prof. W. Albeda
V72 Sociaal-economische gezondheidsverschillen en beleid; preadviezen (1991)
V73 F.J.P.M. Hoefnagel (1992) Cultuurpolitiek: het mogen en moeten
V74 K.W.H. van Beek, B.M.S. van Praag (1992) Kiezen uit sollicitanten. Concurrentie tussen werkzoekenden zonder baan  175
V75 Jeugd in ontwikkeling. Wetenschappelijke inzichten en overheidsbeleid (1992)
V76 A.M.J. Kreukels, W.G.M. Salet (ed.) (1992) Debating institutions and Cities. Proceedings of the Anglo Dutch
    Conference on Urban Regeneration
V77 H.R. van Gunsteren en P. den Hoed (1992) Burgerschap in praktijken
V78 F. Bletz, W. Dercksen and K. van Paridon (ed.) (1993) Shaping Factors for the Business Environment in the
    Netherlands after 1992
V79 N.T. Bischoff, R.H.G. Jongman (1993) Development of Rural Areas in Europe. The Claim for Nature
V80 Verslag en evaluatie van de vierde raadsperiode (1993)
V81 F.J.P.M. Hoefnagel m.m.v. H.G.M. Hendriks en M.D. Verdaasdonk (1993) Het Duitse Cultuurbeleid in Europa
    Vijfde raadsperiode (1993-1997)
V82 W.J. Dercksen e.a. (1993) Beroepswijs onderwijs. Ontwikkelingen en dilemma’s in de aansluiting van onderwijs en
    arbeid
V83 W.G.M. Salet (1994) Om recht en staat. Een sociologische verkenning van sociale, politieke en rechtsbetrekkingen
V84 J.M. Bekkering (1994) Private verzekering van sociale risico’s
V85 C. Lambers, D.A. Lubach, M. Scheltema (1994) Versnelling juridische procedures grote projecten
V86 cshob (1995) Aspecten van hoger onderwijs. Een internationale inventarisatie
V87 T. van der Meij e.a. (1995) Ontwikkelingen in de natuur. Visies op de levende natuur in de wereld en scenario’s
    voor het behoud daarvan
V88 L. Hagendoorn e.a. (1995) Etnische verhoudingen in Midden- en Oost-Europa
V89 H.C. Posthumus Meyjes, A. Szász, Christoph Bertram, W.F. van Eekelen (1995) Een gedifferentieerd Europa
V90 J. Rupnik e.a. (1995) Challenges in the East
V91 J.P.H. Donner (rapporteur) (1995) Europa, wat nu?
V92 R.M.A. Jansweijer (1996) Gouden bergen, diepe dalen: de inkomensgevolgen van een betaalbare
    oudedagsvoorziening
V93 W. Derksen, W.A.M. Salet (red.) (1996) Bouwen aan het binnenlands bestuur
</pre>

====================================================================== Einde pagina 177 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 178 ======================================================================

<pre> V94 seo/Intomart (1996) Start-, slaag- en faalkansen van hoger opgeleide startende ondernemers
 V95 L.J. Gunning-Schepers, G.J. Kronjee and R.A. Spasoff (eds.) (1996) Fundamental Questions about the Future of
     Health Care
 V96 H.B.G. Ganzeboom en W.C. Ultee (red.) (1996) De sociale segmentatie van Nederland in 2015
 V97 J.C.I. de Pree (1997) Grenzen aan verandering. De verhouding tussen reorganisatie en structuurprincipes van het
     binnenlands bestuur
 V98 M.F. Gelok en W.M. de Jong (1997) Volatilisering in de economie
 V99 A.H. Kleinknecht, R.H. Oostendorp, M.P. Pradhan (1997) Patronen en economische effecten van flexibiliteit in de
     Nederlandse arbeidsverhoudingen
V100 J.P.H. Donner (1998) Staat in beweging
V101 W.J. Vermeulen, J.F.M. van der Waal, H. Ernste, P. Glasbergen (1997) Duurzaamheid als uitdaging. De afweging van
     ecologische en maatschappelijke risico’s in confrontatie en dialoog
V102 W. Zonneveld en A. Faludi (1998) Europese integratie en de Nederlandse ruimtelijke ordening
V103 Verslag en evaluatie van de vijfde raadsperiode (1998)
     Zesde raadsperiode (1998-2002)
V104 Krijn van Beek (1998) De ondernemende samenleving. Een verkenning van maatschappelijke verandering en
     implicaties voor beleid
V105 W. Derksen et al. (1999) Over publieke en private verantwoordelijkheden
V106 Henk C. van Latesteijn (1999) Land use in Europe. A methodology for policy-oriented future studies
V107 Aart C. Liefbroer en Pearl A. Dykstra (2000) Levenslopen in verandering. Een studie naar ontwikkelingen in de
     levenslopen van Nederlanders geboren tussen 1900 en 1970
V108 Bart Wissink (2000) Ontworpen en ontstaan. Een praktijktheoretische analyse van het debat over het provinciale
     omgevingsbeleid
V109 H. Mommaas, m.m.v. W. Knulst en M. van den Heuvel (2000) De vrijetijdsindustrie in stad en land. Een studie naar
     de markt van belevenissen
V110 H. Dijstelbloem en C.J.M. Schuyt, red. (2002) De publieke dimensie van kennis
V111 M.C.E. van Dam-Mieras en W.M. de Jong, red. (2002) Onderwijs voor een kennissamenleving. De rol van ict
     nader bekeken
V112 Wendy Asbeek Brusse, Harry van Dalen en Bart Wissink (2002) Stad en Land in een nieuwe geografie.
     Maatschappelijke veranderingen en ruimtelijke dynamiek
V113 G.A. van der Knaap (2002) Stedelijke bewegingsruimte. Over veranderingen in stad en land.
V114 F.J.P.M. Hoefnagel (2002) Internet en cultuurbeleid. Over de gevolgen van ict voor het cultuurbeleid van de
     Nederlandse overheid
V115 Gabriël van den Brink (2002) Mondiger of moeilijker? Een studie naar de politieke habitus van hedendaagse
     burgers
V116 Willem Witteveen, Bart van Klink, met bijdragen van Wouter de Been en Peter Blok (2002) De sociale rechtsstaat
     voorbij. Twee ontwerpen voor het huis van de rechtsstaat
V117 Rein de Wilde, Nikki Vermeulen en Mirko Reithler (2003) Bezeten van genen. Een essay over de innovatieoorlog
     rondom genetisch gemodificeerd voedsel
</pre>

====================================================================== Einde pagina 178 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 179 ======================================================================

<pre>Overige publicaties
Voor de eenheid van beleid. Beschouwingen ter gelegenheid van vijftig jaar Ministerie van Algemene Zaken (1987)
Eigentijds burgerschap. wrr-publicatie onder leiding van H.R. van Gunsteren (1992)
Mosterd bij de maaltijd. 20/25 jaar wrr (1997)
De vitaliteit van de nationale staat in een internationaliserende wereld (2002)
                                                                                                                177
</pre>

====================================================================== Einde pagina 179 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 180 ======================================================================

<pre>NAAR NIEUWE WEGN IN HET MILIEUBELEID

178
</pre>

====================================================================== Einde pagina 180 =================================================================

<br><br>