<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>WRR

WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

Klimaatstrategie —
tussen ambitie en realisme

</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Klimaatstrategie – tussen ambitie en realisme</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid werd in voorlopige vorm
ingesteld in 1972. Bij wet van 30 juni 1976 (Stb. 413) is de positie van de raad defi-
nitief geregeld. De huidige zittingsperiode loopt tot 31 december 2007.
Ingevolge de wet heeft de raad tot taak ten behoeve van het regeringsbeleid
wetenschappelijke informatie te verschaffen over ontwikkelingen die op langere
termijn de samenleving kunnen beïnvloeden. De raad wordt geacht daarbij tijdig
te wijzen op tegenstrijdigheden en te verwachten knelpunten en zich te richten
op het formuleren van probleemstellingen ten aanzien van de grote beleidsvraag-
stukken, alsmede op het aangeven van beleidsalternatieven.
Volgens de wet stelt de wrr zijn eigen werkprogramma vast, na overleg met de
minister-president die hiertoe de Raad van Ministers hoort.
De samenstelling van de raad is (tot 31 december 2007):
prof. dr. W.B.H.J. van de Donk (voorzitter)
mw. prof. mr. dr. L. Hancher
prof. dr. P.A.H. van Lieshout
prof. dr. P.L. Meurs
prof. dr. J.L.M. Pelkmans
drs. I.J. Schoonenboom
prof. dr. J.J.M. Theeuwes
prof. dr. P. Winsemius
Secretaris: dr. A.C. Hemerijck
Plaatsvervangend secretaris: dr. R.J. Mulder
De wrr is gevestigd:
Lange Vijverberg 4-5
Postbus 20004
2500 EA ’s-Gravenhage
Telefoon 070-356 46 00
Telefax 070-356 46 85
E-mail info@wrr.nl
Website http://www.wrr.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>           WE TENSCHAP PELI JKE RA AD VOOR HE T REGER I NGSBELEI D
Klimaatstrategie –
tussen ambitie en realisme
                    Amsterdam University Press, Amsterdam 2006
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Omslagfoto: © Corbis
Omslagontwerp: Studio Daniëls, Den Haag
Vormgeving binnenwerk: Het Steen Typografie, Maarssen
isbn-13 978 90 5356 868 2
isbn-10 90 5356 868 9
nur        907
© wrr/Amsterdam University Press, Den Haag/Amsterdam 2006
Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgesla-
gen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op
enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere
manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.
Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16B
Auteurswet 1912 jº het Besluit van 20 juni 1974, Stb. 351, zoals gewijzigd bij het Besluit van
23 augustus 1985, Stb. 471 en artikel 17 Auteurswet 1912, dient men de daarvoor wettelijk
verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 kb
Hoofddorp). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen,
readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) dient men zich tot de
uitgever te wenden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>WRR

WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

Aan de Minister-president
Voorzitter van de Ministerraad
De heer mr.dr. J.P. Balkenende
Postbus 20001

2500 EA Den Haag

ons kenmerk doorkiesnummer telefax
2006049/wvdd/It 070-356 4691 070-356 4685
onderwerp email datum
WRR-rapport over klimaatstrategie voorzitter@wrr.nl 8 juni 2006

Bij dezen zenden wij u het rapport Klimaatstrategie — tussen ambitie en realisme. Dit rapport
behandelt drie oplossingsporen voor het klimaatprobleem, te weten aanpassing aan een
veranderend klimaat, de selectie van mondiaal perspectiefvolle mitigatieroutes tot 2050 en de
internationale codrdinatie die nodig is om die routes succesvol te gebruiken.

Hoewel de onzekerheden rond het klimaatsysteem nog groot zijn, gaat de raad ervan uit dat
het roekeloos zou zijn geen actie te ondernemen. Het is zeer de vraag of met het bestaande
internationale codrdinatievermogen voldoende emissiereductie kan worden bewerkstelligd om
de 2°C doelstelling van de Europese Unie te realiseren. De raad analyseert dit
co6rdinatievermogen en doet voorstellen tot verbetering. Vanwege het gebrekkige
coérdinatievermogen geeft de raad een hoge prioriteit aan aanpassing aan een veranderend
klimaat, in het bijzonder wat betreft overstromingsveiligheid.

De raad meent dat de ambitie van voldoende emissiereductie tot 2050 met de huidige
technologie in beginsel mogelijk is, maar het realisme gebiedt te signaleren dat het
internationale draagvlak voor klimaatbeleid fragiel is omdat mitigatie landen treft in twee
primaire belangen, namelijk ruimte voor economische groei en energiezekerheid. De
belangrijkste slagen in emissiereductie moeten worden gemaakt in opbkomende economieén,
maar dat zal alleen gebeuren als rijke landen de kosten daarvan (grotendeels) dragen. Het
voorzorgsbeginsel geeft weliswaar aan dat actie geboden is, maar geeft geen handvat voor de
afweging van klimaatbeleid tegen andere prioriteiten. Die afweging is, gegeven de substantiéle
kosten, wel noodzakelijk.

Het in dit rapport ontwikkelde perspectief wil voor het Nederlandse en Europese klimaatbeleid
een strategie ontwikkelen die zich richt op mitigatieroutes met een mondiaal significant
potentieel en die aansluit bij de belangen van deelnemende partijen, zowel landen als
ondernemingen.

Volgen de las van de Instellingswet ziet de raad graag de bevindingen van de

q te ot
. Lp De a
J . {i 3

Prof.dr. W.B.H.J. van de Donk “Dr.

Lange Vijverberg 4-5, Postbus 20004, 2500 EA Den Haag
telefoon (070) 356 46 00, fax (070) 356 46 85, website: www.wrr.nl, e-mail: info@wrr.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>6</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>                                                                              inhoudsopgave
inhoudsopgave
Samenvatting                                                                    11
Ten geleide                                                                    19
1      Inleiding                                                               21
1.1    Het klimaatprobleem                                                     21
       1.1.1   Kenmerken van het klimaatprobleem                               21
       1.1.2   Belangrijke variabelen                                          22
1.2    Het klimaatbeleid                                                       23
1.3    Vraagstelling van het rapport                                           25
1.4    Oplossingsrichtingen                                                    27
1.5    Opbouw van het rapport                                                  29
2      Probleeminventarisatie en beleid                                        31
2.1    Kennis over het klimaat                                                 31
       2.1.1   Antropogene temperatuurstijging                                 31
       2.1.2   Gevolgen voor zeespiegel en weerpatronen                        33           7
       2.1.3   Een traag systeem                                              34
       2.1.4   Grote onzekerheid over feedbackprocessen                        36
2.2    Omvang van het probleem                                                40
       2.2.1   Het klimaatprobleem als geheel                                 40
       2.2.2   Oplossingsrichtingen als deelproblemen                          42
2.3    Afwegingsproblemen                                                      47
       2.3.1   Problemen bij de afweging tussen aanpassing en emissiereductie  47
       2.3.2   Het voorzorgsbeginsel als antwoord op onzekerheid              48
       2.3.3   Ethische afwegingen                                            50
       2.3.4   Het politieke besluitvormingsproces                             52
2.4    De beleidsvoortgang tot nu toe                                          53
       2.4.1   Mondiaal: het Kyoto-protocol                                    53
       2.4.2   De positie van de eu                                            55
       2.4.3   Het Nederlands beleid                                           59
2.5    Conclusie                                                               61
3      Aanpassing aan een veranderend klimaat                                  67
3.1    Inleiding                                                               67
3.2    De beleidsagenda voor aanpassing                                       68
3.3    Water als ruimtelijk probleem                                           73
       3.3.1   Normstelling voor de waterhuishouding                           73
       3.3.2   Inhoudelijke oplossingsrichtingen                              80
3.4    Water als bestuurlijk probleem                                          87
       3.4.1   Het technisch-juridische instrumentarium                        87
       3.4.2   Het maatschappelijke draagvlak                                 89
       3.4.3   Bestuurlijke afstemming op internationaal niveau                91
3.5    Conclusie                                                               93
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>  klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                4            Emissiereductie als technisch-strategisch vraagstuk                             97
                4.1          Inleiding                                                                       97
                4.2          De kringloop van broeikasgassen                                                101
                             4.2.1        Verschillende soorten broeikasgassen                              101
                             4.2.2        De dynamiek van de koolstofkringloop                             102
                             4.2.3        De overige broeikasgassen                                        105
                4.3          De emissiereductie-uitdaging wat betreft fossiele co2                         106
                             4.3.1        Voor de 2 °C-doelstelling is de periode tot 2030 à 2050 cruciaal 106
                             4.3.2        De kloof met business as usual                                   107
                4.4          Route 1: meer energie-efficiëntie                                              112
                             4.4.1        Het belang van de route                                           112
                             4.4.2 Potentie van de route                                                    112
                             4.4.3 Conclusie                                                                 113
                4.5          Route 2: sleutelen aan de mondiale energiemix                                  114
                             4.5.1        Het belang van de route                                           114
                             4.5.2        Vraag 1: welke fossiele energiedragers?                           114
                             4.5.3        Vraag 2: welke sectoren?                                          117
                             4.5.4 Vraag 3: welke regio’s?                                                  121
                             4.5.5        Potentie van de route                                             121
8                            4.5.6 Conclusie                                                               128
                4.6          Route 3: ontbossing, bebossing en koolstofopslag op het land                  130
                             4.6.1        Het belang van de route                                          130
                             4.6.2 Potentie van de route                                                     131
                             4.6.3 Conclusie                                                                132
                4.7          Route 4: de emissiereductie van de obg’s: het voorbeeld methaan                133
                             4.7.1        Het belang van de route                                           133
                             4.7.2        Potentie van de route                                            134
                             4.7.3        Conclusie                                                         135
                4.8          Emissiereductiestrategie tot 2050                                              135
                             4.8.1        Schets van een mondiale strategie                                 136
                             4.8.2 Mondiale versus Nederlandse strategie                                   140
                4.9          Conclusie                                                                      141
                5            Internationale coördinatie van klimaatbeleid                                  149
                5.1          Inleiding                                                                     149
                5.2          Het wereldwijde coördinatieprobleem nader bezien                               151
                             5.2.1        Definitie en karakterisering van coördinatie                      151
                             5.2.2        Complicerende factoren                                            153
                             5.2.3        Voorwaarden voor effectieve coördinatie                          156
                5.3          De hoofdrolspelers: over belangen en beleid                                   160
                             5.3.1        Diversiteit in energiestructuur van de Grote Acht                160
                             5.3.2        De positie van de Verenigde Staten                               166
                             5.3.3        De positie van China                                             168
                             5.3.4        De positie van de Europese Unie                                  169
                             5.3.5        De posities vergeleken                                            171
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>                                                                                     inhoudsopgave
5.4       Instituties en strategische opties voor mondiaal klimaatbeleid            173
          5.4.1    Montreal versus Kyoto                                            173
          5.4.2    Voortbouwen op de unfccc                                         175
          5.4.3    Veelkleurige flexibiliteit                                      180
          5.4.4 Institutionalisering van de mondiale coördinatie                    188
          5.4.5    Coalitievorming en leiderschap                                   191
5.5       Conclusie                                                                 193
6         Een Nederlandse en Europese klimaatstrategie                              197
6.1       Klimaatstrategie vereist ambitie en realisme                              197
6.2       Een hoge prioriteit voor aanpassing                                       201
6.3       Emissiereductie: routes en tijdpaden                                     205
6.4       De effectiviteit van wereldwijde coördinatie                              213
6.5       Waar een klein land groot in kan zijn                                     223
Literatuur                                                                          225
Verklarende woordenlijst                                                            231
Bijlagen                                                                                           9
Bijlage 1          Vier fundamentele problemen bij de afweging tussen aanpassing
                   en emissiereductie                                               237
Bijlage 2          Het reductiepotentieel van trendmatige verhoging van energie-
                   efficiëntie                                                     244
Bijlage 3          Carbon capture and storage                                       253
Bijlage 4          Windenergie                                                     266
Bijlage 5          Gebruik van biomassa in de energievoorziening                    278
Bijlage 6          Nucleaire energie                                               290
Bijlage 7          Extra opslag van koolstof door fotosynthese, met name in bossen 302
Bijlage 8          Reductie van antropogene methaanemissies                         313
Bijlage 9          Belangen en klimaatbeleid van de Verenigde Staten                321
Bijlage 10         Belangen en klimaatbeleid van China                              332
Bijlage 11         De unfccc                                                        337
Bijlage 12         Klimaatbeleid en wto-disciplines                                340
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>                                                                                   samenvatting
samenvatting
Er zijn sterke aanwijzingen dat het klimaat verandert, mede door menselijke
invloed. Er is een omvangrijke reductie van de uitstoot van broeikasgassen nodig
om het tempo van de klimaatverandering voldoende te temperen. Maar terwijl
het totale wereldemissievolume van co2 sterk moet dalen, is het realistischer een
sterke stijging ervan te verwachten als gevolg van welvaartstoename en bevol-
kingsgroei.
De onzekerheden zijn groot en er zijn allerlei complicerende factoren die een
effectief klimaatbeleid bemoeilijken. De omvang van de klimaateffecten (soms
ook de richting ervan) is niet goed te voorspellen. Er zijn grote onzekerheden in
de kennis over het klimaatsysteem, mede door de extreme traagheid van dat
systeem. Dat levert het risico op van het in gang zetten van onomkeerbare veran-
deringen. Het beleid wordt voorts bemoeilijkt door de mondiale omgeving
waarin het tot stand moet komen. De diverse landen hebben sterk uiteenlopende
belangen en leggen steevast de nadruk op economische groei, waardoor emissies
eerder toe- dan afnemen. Bovendien is de internationale coördinatie van de emis-
siereductie-inspanningen problematisch, hetgeen het risico van niet-adequaat                    11
beleid met zich meebrengt. Deze onzekerheden en complicerende factoren
kunnen tot hoge kosten leiden. Gegeven de onzekerheid zou het klimaatbeleid
zich niet moeten richten op optimaliteit, maar meer op robuustheid. Een
robuuste strategie is erop gericht succesvol te zijn in een uiteenlopende variatie
van mogelijke scenario’s.
Moeizame afwegingen
Hoe er tegen het klimaatprobleem wordt aangekeken, verschilt sterk van land tot
land. Percepties, belangen en voorkeuren lopen wereldwijd uiteen en kunnen
daarmee een effectieve klimaatstrategie bemoeilijken of zelfs in de weg staan. De
effectiviteit hangt immers af van de doelen die landen nastreven en overeenstem-
ming daarover (in de zin van een hard commitment) zal niet eenvoudig zijn.
Verschillen in percepties en voorkeuren kunnen ertoe leiden dat de mate van
bereidheid kosten te dragen te ver uiteenloopt. Een probleem bij de kostenverde-
ling is dat zowel de kosten van aanpassing als die van vermindering van klimaat-
verandering onduidelijk zijn. En bovendien moeten beleidsmakers die kosten
afwegen tegen geheel andere doelstellingen die om overheidsingrijpen vragen
(van economische groei, onderwijs en gezondheidszorg tot infrastructuur, pensi-
oenreservering, militaire uitgaven of wat dan ook) en ook dat ligt overal nogal
verschillend.
Het voorzorgsbeginsel biedt niet onmiddellijk een leidraad, omdat hoge kosten
moeten worden afgewogen tegen deels nog onbekende risico’s. Het paradoxale
feit doet zich dus voor dat een inschatting moet worden gemaakt van het onbe-
kende. Het voorzorgsbeginsel kan daardoor geen antwoord geven op de vraag wat
een verstandige mix is van emissiereductie en aanpassing. Het ontbreken van een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                              optimale beleidsmix impliceert dat ook het criterium van intergenerationele
                              lastenverdeling weinig houvast biedt.
                              Tot nu toe geen effectief beleid
                              De Europese Unie (eu) heeft in 1996 vastgesteld dat de klimaatverandering in de
                              huidige eeuw beperkt moet blijven tot 2 °C ten opzichte van het pre-industriële
                              niveau. In 2005 is dit standpunt herbevestigd, maar er is tevens vastgesteld dat de
                              reductiedoelen moeten worden bezien op realiseerbaarheid met inachtneming
                              van het kosten-batenaspect. De eu heeft een uitgewerkt emissiehandelssysteem
                              en is daarmee een voorloper. Tegelijk voert de eu specifiek beleid op diverse
                              gebieden. Nederland heeft bij dit klimaatbeleid een voortrekkersrol gespeeld. Op
                              mondiaal niveau hebben volgens het Kyoto-protocol de deelnemende landen
                              afgesproken in de periode tussen 2008 en 2012 hun emissieniveau terug tot ten
                              minste 5 procent beneden het niveau van 1990.
                              Het totnogtoe gevoerde beleid is niet effectief gebleken, noch in de eu, noch
                              mondiaal. Integendeel, beleidsactivisme heeft in de eu geleid tot versplintering
                              en in Nederland tot veelvuldige koerswijzigingen. Het potentieel voor kostenef-
                              fectief binnenlands klimaatbeleid lijkt beperkt en veel zal dus buiten Nederland
12                            (en zelfs buiten Europa) moeten worden bereikt. Mondiaal stelt het Kyoto-proto-
                              col te beperkte doelen, voor een heel korte periode en dan nog alleen voor een
                              selecte groep van ontwikkelde landen die al een relatief co2-efficiënte economie
                              hebben. Het beleid tot nu toe, zowel mondiaal als van de eu en Nederland,
                              ontbeert een wereldomvattende en langetermijnbenadering.
                              Een nieuwe klimaatstrategie
                              Dit wrr-rapport zet een klimaatstrategie uiteen die ratio en richting kan geven
                              aan het Nederlandse beleid binnen de eu en dat van de eu in wereldverband.
                              De raad is uitgegaan van de volgende vraagstelling:
                              Hoe kan Nederland als lidstaat van de Europese Unie een effectief klimaatbeleid
                              voeren vanuit een wereldwijd en strategisch perspectief?
                              Sleutelwoorden die deze strategie kenmerken zijn: een wereldwijde en een lange-
                              termijnbenadering als onwrikbare uitgangspunten; effectiviteit van emissie-
                              reductie tegen het jaar 2050; kostenminimalisatie bij de keuze tussen nu beschik-
                              bare opties en bij de keuze tussen opties over een decennialang tijdpad;
                              schadebeperking door tijdige aanpassing aan een hoe dan ook veranderend
                              klimaat; niet-aflatende en krachtige bevordering van lage-emissietechnologie en
                              innovatie; een strategische aanpak van wereldwijde coördinatie; en ten slotte
                              robuustheid, gegeven de grote onzekerheden. De voorgestane klimaatstrategie is
                              gestoeld op drie oplossingsrichtingen: (1) aanpassing aan klimaatverandering,
                              (2) reductie van emissies van broeikasgassen en (3) effectieve wereldwijde coör-
                              dinatie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>                                                                                  samenvatting
(1) Een hoge prioriteit voor aanpassing
Aanpassing aan een veranderend klimaat vermindert of voorkomt latere schade.
Aanpassingsbeleid kan en mag internationaal gecoördineerde emissiereductie
niet vervangen, maar is voor vele landen – in elk geval voor Nederland – wel
aanzienlijk eenvoudiger. Het is geen nederlaag, maar juist aantrekkelijk, omdat de
vruchten van de lokale inspanning ook lokaal worden genoten, terwijl dat bij
emissiereductie slechts in zeer geringe mate het geval is. Mondiaal is aanpassing
niet altijd en overal mogelijk, of kan zo kostbaar en ontwrichtend zijn dat op
sommige plaatsen uiteindelijk algehele emigratie onvermijdelijk wordt. Vandaar
dat men aanpassing niet in alle gevallen uitsluitend lokaal kan bezien. De wereld-
gemeenschap kan het aanpassingsvermogen van arme landen versterken of
aanvullen en zal zich vroeg of laat voldoende gelegen moeten laten liggen aan
kwetsbaarheden die existentieel of ontwrichtend zijn voor hele gebieden of
volkeren.
Voor Nederland zijn een natter klimaat en een hogere zeespiegel (+20 cm tot +110
cm in 2100) beleidsmatig het meest relevant. Daarom betekent aanpassing in de
eerste plaats waterbeleid in relatie tot de overstromingsveiligheid en dit is om
vier redenen van groot belang:
• Klimaatverandering geschiedt ook bij succesvolle emissiereductie, zij het in                 13
    mildere vorm.
• De geloofwaardigheid van gecoördineerde wereldwijde emissiereductie is (tot
    nu toe) gering.
• Succesvolle aanpassing verbetert de internationale onderhandelingspositie.
• Er is een achterstand in de kosteneffectieve beveiliging tegen overstromingen.
Naast aandacht voor overstromingsveiligheid is ook aandacht voor natuur-
waarden en ecologie op zijn plaats. Klimaatverandering brengt voor het lande-
lijke gebied niet alleen bedreigingen met zich mee, maar ook kansen en voor een
deel zijn die kansen te scheppen in het kielzog van te treffen maatregelen. Tussen
overstromingsveiligheid en woningbouw of natuurherstel bestaat in voorko-
mende gevallen synergie. Die synergie kan worden gebruikt om het draagvlak
voor aanpassingsmaatregelen te verbreden.
Het gaat bij het Nederlandse aanpassingsbeleid vooral om het openhouden van
mogelijkheden. Maatregelen in het kader van de overstromingsveiligheid vergen
grote investeringen en hebben een langetermijnkarakter. Het is mogelijk voor
deze investeringen een gefaseerde aanpak te kiezen. Maar dat geldt niet voor de
reservering van ruimte om eventueel overtollig rivierwater te bergen, waarbij het
niet zeker is dat die reserveringen ooit zullen worden benut. Daarbij treden drie
problemen op: ten eerste kan men eenmaal bebouwde ruimte niet of alleen tegen
extreme kosten ontstedelijken; ten tweede is de bestuurlijke daadkracht voor het
maken van ruimtereserveringen onvoldoende; en ten derde is het draagvlak
onder de bevolking voor maatregelen tegen overstromingsrisico gering. Beveili-
ging tegen overstromingsrisico is een nationaal belang dat moet worden ingepast
in de lokale context door te zoeken naar optimale oplossingen, niet door de natio-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                              nale doelen af te zwakken. Op sommige plaatsen moet water prioriteit hebben
                              boven bebouwing in plaats van omgekeerd. Een hogere prioriteit voor de water-
                              huishouding vraagt een sterkere positie van de rijksoverheid ten koste van die
                              van lagere bestuursorganen. Het belang van overstromingsveiligheid van de
                              primaire waterkeringen is gebaat bij een grotere bewustwording van het over-
                              stromingsrisico.
                              (2) Reductie van emissies: routes en tijdpaden
                              Om de 2 °C-doelstelling van de eu te bereiken, moet in de komende decennia
                              mondiaal een aanzienlijke emissiereductie worden gerealiseerd, te weten 10 à 11
                              gigaton koolstof (gtc) per jaar in 2050 ten opzichte van een business as usual-
                              scenario. De aan te wenden energiebronnen spelen hierbij een doorslaggevende
                              rol. De tijd om te wachten op een transitie in het energiesysteem ontbreekt.
                              Voorlopig moet gebruik worden gemaakt van bestaande, rijpe technologieën.
                              Moderne hernieuwbare energie (zon, wind, waterkracht en moderne biomassa)
                              biedt tot 2030 veel te weinig potentie om een wereldwijd toereikende emissiere-
                              ductie te verwezenlijken, nog afgezien van de relatieve kosten. Fossiele energie
                              zal daarom zeker tot 2050 de wereldenergievoorziening domineren. Met name
                              kolen zullen een heel belangrijke rol blijven spelen. Een dozijn koleneconomieën
14                            met samen ongeveer twee derde van de wereldbevolking zal de bestaande goed-
                              kope en goed gespreide kolenvoorraden zeker exploiteren. In een wereldwijde
                              klimaatstrategie is het dus onvermijdelijk om de emissiereductie-inspanningen
                              toe te spitsen op kolen (‘schone fossiele energie’).
                              Tot 2050 zal de vereiste mondiale emissiereductie (10 à 11 gtc per jaar in 2050)
                              langs vier hoofdroutes kunnen worden bereikt:
                              • Energie-efficiëntie (3,4 gtc per jaar). Dit bespaart brandstof (vaak als no regret
                                  aangeduid) en is dus aantrekkelijk, maar is daardoor nog niet gratis. De nadruk
                                  zal moeten liggen op elektriciteitsgebruik, elektriciteitsproductie en verwar-
                                  ming. De grootste besparingen zijn te vinden in opkomende economieën.
                              • Energiemix (4 gtc per jaar). Deze route bestaat uit co2-afvang en -opslag in
                                  combinatie met vergassingstechnologie en gebruik van biomassa. De trans-
                                  portsector kan hieraan op langere termijn een significante bijdrage leveren,
                                  onder andere middels biobrandstoffen.
                              • Fotosynthese (2 gtc per jaar). Deze route behelst het afremmen van ontbossing,
                                  het versneld bebossen en herbebossen, het beter benutten van hout in produc-
                                  ten en gebouwen, en meer duurzame landbouw. Dit potentieel is tijdelijk.
                              • Reductie van overige broeikasgassen (1 gtc per jaar), bovenal methaan en
                                  (industriële) n2o.
                              Naast deze hoofdroutes zijn er nog aanvullende mogelijkheden voor emissiere-
                              ductie, zoals kernenergie en windenergie.
                              De emissiereductieroutes maken gebruik van rijpe technologie, maar zijn niet
                              voldoende voor de verdere emissiereductie die na 2050 nog nodig zal zijn. Op die
                              termijn zal de energievoorziening een transitie moeten maken naar emissievrije
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>                                                                                       samenvatting
energie. Dat kan alleen als de rijke landen daarvoor een omvangrijke en langdu-
rige r&d-inspanning verrichten. De raad beveelt voor het ontwikkelen van die
kennis de oprichting van een Technologisch Top Instituut voor emissievrije ener-
gie aan. Juist vanwege de grote afstand tussen het bestaande en het gewenste is
het noodzakelijk een duidelijk onderscheid te maken tussen technologieontwik-
keling en technologiediffusie. In het huidige beleid van de eu en Nederland
wordt dit onderscheid onvoldoende gemaakt, hetgeen de kosten opjaagt.
(3) Effectieve wereldwijde coördinatie
In de eerstkomende decennia is het de grootste opgave ervoor te zorgen dat in-
dustrialiserende en arme landen hun economische groei op een emissie-efficiënte
wijze realiseren. De marginale kosten van emissiereductie zullen in deze zich
ontwikkelende landen nog decennialang laag zijn, maar de reductie van co2-
emissies zal alleen tot stand komen indien de rijke oeso-landen daarvoor geheel
of gedeeltelijk de kosten dragen. De raad meent daarom dat Nederland zijn
inspanningen voor emissiereductie met voorrang moet richten op het Clean
Development Mechanism (cdm), zo nodig te verbinden met ontwikkelingswerk.
Het emissiehandelssysteem van het Kyoto-protocol is een waardevol instrument
voor de voorlopende landen, maar lijdt onder de effectiviteitstegenstelling: het                    15
haalbare is niet effectief, het effectieve is niet haalbaar. De kleine kring van deel-
nemende landen kan geen effectief mondiaal beleid ontwikkelen zonder de
landen die op afzienbare termijn niet aan Kyoto (willen) deelnemen. Veelvuldig
liggen aan de weigerachtigheid van de niet-deelnemende landen de vrees van
geringere economische groei en het veiligstellen van de energiezekerheid ten
grondslag. Daarom is naast de Kyoto-benadering een ‘veelkleurige flexibiliteit’
nodig van initiatieven die aansluiten bij de belangen van deze landen. Daardoor
zal gemakkelijker een draagvlak worden gevonden voor het ontwikkelen van
technologieën die een klimaatvriendelijke exploitatie van kolen mogelijk maken
dan voor emissieplafonds die een rem zouden kunnen zetten op de economische
groei van opkomende economieën. Op het aspect van de energie-efficiëntie
lopen de belangen van klimaat en energiezekerheid parallel, wat energie-efficiën-
tie tot een kansrijk speerpunt maakt.
De gedeelde belangen zijn het uitgangspunt voor de vorming van coalities die
gezamenlijk (deel)problemen aanpakken. Daarbij kunnen de coalities op deelter-
reinen verschillen, waarbij het kan gaan om coalities van naties (bijvoorbeeld
grote vervuilers die gezamenlijk de emissies beslissend kunnen beïnvloeden),
maar ook om coalities van bedrijven (bijvoorbeeld ondernemingen die gezamen-
lijk een sectorale standaard voor energie-efficiëntie in de markt overeenkomen,
die in de tijd nog eens kan worden verscherpt).
De vereiste veelkleurige flexibiliteit kan uiteenlopende vormen aannemen, varië-
rend van no regret-beleid (met enorme potentie in ontwikkelingslanden), no lose-
beleid (waarbij wel prikkels bestaan voor reductie maar geen sancties bij over-
schrijding gelden), technologieontwikkeling en -diffusie en intensiteitsdoelen,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                              tot de zelfverplichting van eigen klimaatbeleid met het afleggen van rekenschap
                              en emissiehandelssystemen of een koolstofprijs. Net als in de handelspolitiek is
                              het mogelijk en aantrekkelijk om op onderdelen emissiereductie bilateraal en
                              regionaal te stimuleren, bijvoorbeeld als onderdeel van al bestaande speciale
                              betrekkingen of van ontwikkelingsbeleid. Daarnaast dienen bedrijfsleven,
                              kennisinstellingen en ngo’s actief bij klimaatbeleid te worden betrokken. Op dit
                              meer horizontale transnationale vlak zijn interessante ontwikkelingen gaande
                              die, waar mogelijk, zouden moeten worden gestimuleerd.
                              De unfccc biedt een geschikt kader om multilaterale coördinatie in te passen,
                              maar om de coördinatie effectiever te maken zou een World Climate Organisa-
                              tion (wco) moeten worden opgericht: een vaste organisatie met daaromheen
                              vaste diplomatieke missies. Dit is nodig om een zekere mate van probleemeige-
                              naarschap te creëren, zodat beslissingen worden genomen en uitgevoerd. De
                              wco zou een dagelijks bestuur (Special Climate Council) moeten vormen van
                              vaste en roulerende landenleden, met een geleidelijke uitbouw van bevoegdhe-
                              den. De wco kan dan op termijn het leiderschap van de eu overnemen, wat ook
                              impliceert dat de eu en Japan op dat moment niet langer de agenda (kunnen)
                              bepalen. Tot dat moment is leiderschap van de zijde van de eu wenselijk en
16                            noodzakelijk om een katalyserende rol te spelen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>                                                                                   ten geleide
ten geleide
Dit raport is voorbereid door een interne werkgroep van de wrr. Deze werk-
groep bestond uit prof.dr. J.L.M. Pelkmans (raadslid), drs. P.A. van Driel,
dr. R.M.A. Jansweijer en drs. D. Scheele (stafmedewerkers). Daarnaast hebben
in de beginfase van het project ir. W.C. Kersten en prof.dr. P. Winsemius deel
uitgemaakt van de projectgroep en leverden dhr. O. Klinkenberg en dhr. C. Veld
als stagiairs een bijdrage.
In de voorbereidingsfase zijn op deelterreinen externe deskundigen geraad-
pleegd. De werkgroep dankt de volgende personen voor het ter beschikking
stellen van hun kennis: prof.dr. J.C.J.M. van den Bergh (vu), drs. M. Berk (mnp),
drs. H.C.Y.M. Bersee (vrom), dr. E. Boeker (wbs), drs. I. Breuers (nwo),
drs. J. Brinkhoff (ez), dr. W. ten Brinke (riza), dr. J.J.C. Bruggink (ecn),
dr. J. Dronkers (rikz), prof.dr.ir. T. van der Hagen (rid), drs. B. Hanssen (aer),
prof.dr. E.C. van Ierland (wur), drs. L.H.M. Kohsiek (rws), mr. A. van Limborgh
(vrom), drs. J. Oude Lohuis (mnp), drs. J.M. Pinkse (uva), prof.dr. R. Rabbinge
(wur), drs. L.G. van Schaik (ceps), dr. S. Slingerland (ce), drs. J. van der
Sommen (nwp), dr. R. Steur (ez), ir. J. Veraart (wur), prof.mr. J.M. Verschuuren               19
(uvt), ir. A.M. Versteegh (nrg), ir. L. Voogt (rikz), drs. M.F.M. van Wortel
(v&w) en ir. R. Ybema (ecn).
Hoewel de werkgroep dankbaar gebruik heeft gemaakt van de kennis van deze
deskundigen, valt dit rapport aan de regering onder verantwoordelijkheid van de
raad.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>                                                                                          inleiding
1     inleiding
1.1   het klimaatprobleem
      Het klimaat is aan het veranderen. Het zal in de komende eeuwen op aarde
      warmer worden en dat heeft lokaal sterk uiteenlopende gevolgen. Die mondiale
      klimaatverandering wordt ten minste deels door de mens veroorzaakt, namelijk
      door de uitstoot van broeikasgassen. Voor de houdbaarheid van de aarde op de
      lange termijn is een stabiele concentratie van broeikasgassen noodzakelijk. Om
      die stabilisatie te realiseren, zullen de emissies ver beneden het huidige niveau
      moeten komen te liggen. Die wenselijkheid vormt het uitgangspunt van het
      klimaatbeleid.
1.1.1 kenmerken van het klimaatprobleem
      Het klimaatprobleem is bij uitstek een exponent van de nieuwe generatie van
      ‘lastige milieuproblemen’ (wrr 2003b), die de volgende kenmerken hebben: (1)
      een bovennationale schaal, (2) een lange tijdsdimensie, (3) onzekerheid, (4)
      uiteenlopende belangen en (5) vermenging van probleemoplossing en lastenver-                  21
      deling.
      (1) Bovennationale schaal
      De oorzaak van het klimaatprobleem ligt in de atmosfeer, die voor de gehele
      wereldbevolking een ondeelbaar goed is. Dat vraagt om een internationale
      aanpak, hetgeen de problematiek tot een lastig, complex vraagstuk maakt.
      (2) Lange tijdsdimensie
      Het is vooral de tijdsdimensie die het klimaatprobleem bijzonder lastig maakt: de
      oorzaken liggen in het heden en verleden, maar de gevolgen treden met grote
      vertraging op. De klimaatverandering is nu al aanwijsbaar en meetbaar, maar
      geeft pas daadwerkelijk overlast op langere termijn. De reeds uitgestoten emis-
      sies werken bovendien lang door. Al ligt de horizon van de meeste klimaatsimu-
      laties bij het jaar 2100, er is dan nog geen stabiele toestand bereikt. Wie proble-
      men op een termijn van eeuwen wil voorkomen, zal nu of binnen (zeer)
      afzienbare tijd moeten ingrijpen, lang voordat de effecten voor een breed publiek
      sterk voelbaar worden. Dat heeft ook financiële gevolgen. De kosten van emissie-
      reductie in het heden moeten worden afgewogen tegen potentiële schades in de
      (verre) toekomst. Dat is niet alleen een lastige kostenafweging, maar ook een
      lastige afweging van belangen van verschillende generaties.
      (3) Onzekerheid
      De onzekerheid heeft twee bronnen, namelijk de lange keten van oorzaak en
      gevolg en de lange termijn. De keten die oorzaak en gevolg verbindt kent vele
      schakels en elke schakel introduceert zijn eigen onzekerheid. Het ultieme gevolg
      is de potentiële schade die ontstaat door een veranderend klimaat, direct door een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                              hogere temperatuur en indirect door de gevolgen van die hogere temperatuur
                              voor bijvoorbeeld het zeeniveau. Er bestaat weliswaar globale consensus over de
                              structuur van de keten, maar het gedrag van elk van de schakels blijft (in hoge
                              mate) ongewis. De lange termijn doet de bovengenoemde onzekerheden cumule-
                              ren. Groeivoeten spelen een doorslaggevende rol. Dat maakt de keuze van deze
                              modelparameters uitermate gevoelig. Onder schijnbaar neutrale modelparame-
                              ters kunnen zeer specifieke opvattingen van onderzoekers en/of beleidsmakers
                              schuilgaan, met name daar waar het om de niet-fysische processen gaat.
                              (4) Uiteenlopende belangen
                              De gevolgen van klimaatverandering lopen regionaal sterk uiteen, waardoor de
                              belangen van landen verschillen. Ook de uitgangsposities van landen verschillen
                              sterk. Emissie is sterk verbonden met energiegebruik en bijgevolg heeft de ener-
                              giestructuur een grote invloed op de mogelijkheden om emissies te beperken. De
                              energievoorziening hoort tot de meest vitale belangen van landen. Klimaatbeleid
                              dat onvoldoende rekening houdt met de uiteenlopende belangen van aanpas-
                              singsvermogen en energiezekerheid zal slechts uiterst moeizaam internationaal
                              draagvlak verwerven of daarin zelfs niet slagen.
22                            (5) Vermenging van probleemoplossing en lastenverdeling
                              Ten slotte spelen bij het klimaatprobleem zowel technisch-inhoudelijke vragen
                              als verdelingsvragen. Bij de technisch-inhoudelijke vragen is vooral een rol
                              weggelegd voor probleemoplossers, die het probleem analyseren en die nagaan
                              wat de meest kosteneffectieve oplossingen zijn. Bij de verdelingsvragen bepalen
                              onderhandelaars het spel. Zij zoeken naar een aanvaardbare verdeling van de
                              lasten over de partijen en naar de benodigde institutionele structuren. Scharpf
                              (1997) wijst erop dat deze vragen voor een effectieve probleemoplossing in
                              verschillende fasen moeten worden beantwoord. Als de scheiding in fasen onvol-
                              doende is, bestaat het risico dat onderhandelaars een niet-adequate probleemdefi-
                              nitie of een suboptimale probleemoplossing omarmen of dat probleemoplossers
                              zich de rol van onderhandelaar aanmeten door vooral hun persoonlijke voorkeu-
                              ren wetenschappelijk te onderbouwen.
                 1.1.2        bel angrijke variabelen
                              Het klimaatprobleem is op langere termijn in hoofdzaak een met energiegebruik
                              verbonden kooldioxideprobleem (co2), al zijn zeker op kortere termijn andere
                              broeikasgassen zoals methaan niet verwaarloosbaar. Volgens het Internationaal
                              Energie Agentschap bedroeg in 2001 de co2-uitstoot per hoofd van de bevolking
                              gemiddeld over de wereld 3,9 ton per jaar. Maar de landenverschillen zijn groot.
                              Ontwikkelde landen hebben een uitstoot van 11 ton per capita en de Verenigde
                              Staten (vs) zelfs 19 ton. Arme landen blijven momenteel beneden 1 ton per capita.
                              Het broeikaseffect is op twee manieren met welvaart verbonden. Aan de ene kant
                              leidt welvaartsgroei tot meer energiegebruik en daarmee tot een groter broeikas-
                              probleem. Anderzijds leidt welvaart tot een betere verhouding tussen bruto
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>                                                                                          inleiding
    binnenlands product (bbp) en energiegebruik, anders gezegd: rijkere landen
    produceren, voor zover co2 als vervuiling wordt aangemerkt, op schonere wijze
    dan arme landen. De cijfers laten zien dat, in elk geval voorlopig, het eerste effect
    overheerst. Wel was in de afgelopen decennia de emissie per hoofd min of meer
    stabiel in ontwikkelde landen, ook in de vs. Hoewel het voor het klimaatpro-
    bleem enorm zou helpen als de wereldbevolking minder zou groeien (China heeft
    met zijn bevolkingsbeleid het klimaat in dat opzicht een dienst bewezen) en/of
    als het welvaartsniveau minder zou groeien, gaan we er in dit rapport van uit dat
    deze variabelen niet beïnvloed zullen worden door zorgen over het klimaat.
    Hoewel rijke landen tot nu toe de grootste producenten van co2 zijn geweest
    (voor andere zaken zoals methaan en ontbossing ligt dat minder eenduidig), zal
    in de nabije toekomst het probleem vooral worden bepaald door opkomende
    economieën zoals India en China. Europa en Japan zijn de spelers die emissiere-
    ductie hoog op de agenda plaatsen, maar hun aandeel in de mondiale uitstoot van
    co2 bedraagt slechts circa 30 procent; in 2030 zullen ze minder dan een kwart
    van de wereldemissies vertegenwoordigen. Vooral de welvaartsgroei in opko-
    mende economieën zal daarom het broeikaseffect beslissend bepalen.
    Het voorgaande laat zien dat er, afgezien van de onzekerheid over het klimaat-                  23
    systeem zelf, drie niet goed voorspelbare factoren zijn die de omvang van het
    klimaatprobleem bepalen: bevolkingsgroei, groei van het bbp per hoofd en de
    mate waarin die groei gepaard gaat met emissiegroei.
1.2 het klimaatbeleid
    Sinds het begin van de jaren negentig wordt er klimaatbeleid gevoerd. Dit beleid
    is gebaseerd op het vn-Klimaatverdrag van 1992 en, wat de overeengekomen
    emissiereducties van co2 van de ontwikkelde landen betreft, op het Kyoto-proto-
    col van 1997. Daarin hebben de deelnemende landen met elkaar afgesproken dat
    ze de uitstoot van broeikasgassen tussen 2008 en 2012 met gemiddeld 5 procent
    zullen verminderen ten opzichte van het niveau in 1990. In de jaren na de
    totstandkoming van het verdrag van Kyoto is in wetenschappelijke kringen
    wereldwijd de overtuiging gegroeid dat de toenemende concentraties van co2 en
    andere broeikasgassen het klimaat beïnvloeden. Dat dit voortschrijdend inzicht
    slechts geleidelijk tot consensus leidt, is begrijpelijk, aangezien de onzekerheden
    groot zijn. Meer en meer raakt men ervan overtuigd dat menselijke klimaatbeïn-
    vloeding een reëel probleem is. Maar er is grote onzekerheid over de omvang van
    die menselijke invloed, over de gevolgen van de klimaatverandering en over de
    snelheid waarmee deze op ons af zou komen. De cumulatie van broeikasgassen in
    de atmosfeer over vele decennia kan uiteindelijk dusdanige destabiliserende
    consequenties hebben dat ‘geen beleid’ als roekeloos kan worden bestempeld.
    Daarbij geldt tevens dat die consequenties sterk uiteenlopen voor allerlei landen.
    Over de wenselijkheid van het verminderen van de menselijke invloed op het
    klimaat is men minder onzeker dan tien jaar geleden, toen het Kyoto-protocol tot
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                              stand kwam. De beleidsaanpak is echter momenteel niet effectief, ook niet na het
                              van kracht worden van het verdrag. Gezien de ernst van de problematiek dient
                              een bredere, strategische aanpak te worden gekozen, die is gericht op zowel het
                              stellen van de juiste doelen als op effectiviteit tegen de geringst mogelijke kosten,
                              op korte en middellange termijn. Overigens moet men bij ‘korte’ termijn denken
                              aan een periode van enkele decennia, en bij ‘middellange’ termijn aan streefdata
                              als 2050 of zelfs later.
                              Het Kyoto-protocol is om een aantal redenen niet voldoende effectief. De doel-
                              stellingen richten zich op de ultrakorte termijn in klimaattermen, zijn inhoude-
                              lijk weinig ambitieus en ontberen een verplichtend kader voor de post-Kyoto-
                              periode na 2012. Voorts beperkt het aantal deelnemende landen de effectiviteit
                              van het verdrag, zeker in het licht van de te verwachten economische groei en
                              bevolkingstoename in opkomende landen zoals China en India, die zijn vrijge-
                              steld van verplichtingen. De uitstoot van de meeste niet-deelnemende landen
                              neemt in hoog tempo toe. Ook de mogelijkheden voor handhaving zijn beperkt.
                              Kyoto is een minimale eerste stap of, nog nauwkeuriger, een oefening op weg
                              naar een effectief klimaatbeleid, geleid door een kleine groep ‘overtuigde’ landen,
                              bovenal Japan en de Europese Unie (eu).
24
                              In de deelnemende landen is de voorbije jaren veel beleids- en onderhandelings-
                              energie gaan zitten in het verwezenlijken van maatregelen die de uitstoot van
                              broeikasgassen beheersbaarder maken. Deelnemers en niet-deelnemers aan
                              Kyoto zien echter dat reeds op betrekkelijk korte termijn en zeker op middellange
                              termijn veel meer nodig is, in termen van kwantitatieve emissiereductie, alsook
                              in termen van coördinatie van wereldwijd beleid. Het eu-beleid, en ook het
                              Nederlands beleid, neemt hier de laatste tijd steeds meer rekenschap van.
                              Nu het Kyoto-protocol van kracht is geworden, de implementatie ervan in de eu
                              in wettelijke regelingen is vastgelegd en daadwerkelijk operationeel is, begint de
                              aandacht te verschuiven naar de periode na 2012. In februari 2005 heeft de Euro-
                              pese Raad grosso modo een Commissiestuk ondersteund waarin de eerste ideeën
                              over de periode na het Kyoto-protocol zijn vervat (Europese Commissie 2005).
                              Het wordt steeds duidelijker dat een vervolg op Kyoto niet simpelweg ‘meer van
                              hetzelfde’ zal kunnen zijn. De klimaatproblematiek is te omvangrijk en te gecom-
                              pliceerd en lijkt te zeer gegijzeld te zijn in verdeelde internationale belangen om
                              te verwachten dat zij simpelweg met een emissiehandelssysteem tussen slechts
                              weinige landen afdoende kan worden opgelost. Gezien de grote diversiteit aan
                              internationale opstellingen is een open oog vereist voor andere oplossingen voor
                              het coördinatievraagstuk dan alleen het Kyoto-model. Het Kyoto-model lijdt
                              onder de effectiviteitstegenstelling: datgene wat gezien de doelstelling van de eu
                              effectief is, is in internationaal verband niet haalbaar en datgene wat haalbaar is, is
                              niet effectief. De instrumenten van Kyoto zijn doelmatig voor voorlopers. Daar is
                              dus niets mis mee. Maar ze missen vooralsnog de potentie voor doeltreffendheid,
                              omdat het wereldwijde draagvlak voor een vergaande inzet van die instrumenten
                              ontbreekt.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>                                                                                          inleiding
    Hoewel er aanzetten zijn, ontbreekt het aan een samenhangende strategie. Strate-
    gisch klimaatbeleid gaat uit van een langetermijnbenadering die robuust is in het
    licht van de onzekerheden waarmee het klimaatprobleem is omgeven. Een
    ‘robuuste’ benadering is een strategie die goede klimaatresultaten oplevert bij
    uiteenlopende toekomstscenario’s onder verschillende veronderstellingen. Dit
    wrr-rapport biedt de strategische benadering in een mondiaal perspectief, die
    het mogelijk maakt in het beleid de juiste keuzes op het juiste moment te maken.
    Met dit rapport bouwt de raad voort op een traditie van milieurapporten (wrr
    1994; 2002; 2003b).
1.3 vr aagstelling van het r apport
    Dit rapport stelt zich de vraag hoe Nederland als lidstaat van de Europese Unie een
    effectief klimaatbeleid kan voeren vanuit een wereldwijd en strategisch perspectief.
    Zonder wereldwijd perspectief is elk klimaatbeleid immers bij voorbaat gedoemd
    te mislukken. Een effectief klimaatbeleid is lastig te verwezenlijken, omdat de
    beleidsomgeving zich kenmerkt door een lange tijdshorizon en tegelijk uiterst
    complex is. Bij die complexiteit gaat het om de volgende aspecten: (a) de grote
    onzekerheden in de kennis over het klimaatsysteem; (b) de extreme traagheid
    van het klimaatsysteem; (c) de mondiale omgeving; (d) de nadruk op economi-                     25
    sche groei, vooral in de armere landen, waardoor emissies eerder toe- dan afne-
    men; (e) de sterk uiteenlopende belangen van de diverse landen; en (f) de moei-
    zaam of zelfs niet tot stand komende wereldwijde coördinatie door te zwakke of
    perverse prikkels.
    Het gaat de raad niet alleen om de effectiviteit van klimaatbeleid, maar ook om de
    doelmatigheid ervan. Bij effectiviteit staat de vraag centraal of men de gestelde
    doelen kan realiseren, bij doelmatigheid is het de vraag of men die doelen tegen
    zo laag mogelijke kosten weet te halen. Een gebrek aan doelmatigheid betekent
    dat men ‘de dingen niet goed doet’, hetgeen kan worden opgelost door te kiezen
    voor beschikbare goedkopere oplossingen. Een gebrek aan effectiviteit (bij gerea-
    liseerde doelmatigheid) wijst op een discrepantie tussen het doel en de beschik-
    bare middelen: het doel is te hoog gegrepen en behoeft bijstelling en/of de
    beschikbaar gestelde middelen zijn onvoldoende en moeten worden vergroot.
    Gebrek aan effectiviteit kan dus ook leiden tot een nieuwe afweging tussen het
    gestelde doel (hier: klimaatbeleid) en andere doelen, alsmede tussen doelen en
    middelen. Anders gezegd, het kan leiden tot de maatschappelijke vraag of ‘de
    goede dingen gedaan worden’: een heroverweging van preferenties waar klimaat
    er slechts één van is. Reflectie op deze tweede vraag is voor een strategie cruciaal,
    maar is wel veel lastiger dan op de meer technocratische eerste vraag. In een inter-
    nationale omgeving ligt dat nog gecompliceerder, omdat op internationaal niveau
    geen georganiseerde afweging tussen doelen en middelen plaatsvindt. Elk land
    heeft zijn eigen preferenties en zo kan de eu of Nederland ambities hebben die te
    zeer afwijken van de preferenties in de mondiale omgeving.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                              Velen neigen bij klimaatbeleid al snel te denken aan het stoppen van de mense-
                              lijke invloed op het klimaat. Dat kan echter niet meteen. En indien alle landen in
                              de wereld alsmaar wensen te groeien, worden de benodigde inspanningen alleen
                              maar (snel) groter. In deze optiek is effectiviteit dus het op een aanvaardbaar
                              niveau stabiliseren van de door de mens veroorzaakte co2-emissies. Het zal
                              lijken dat dat bepaald geen sinecure is. Dit ook nog eens efficiënt te doen, met
                              z’n allen in de wereld, en spoedig, is een formidabele opgave. Een effectief én
                              efficiënt klimaatbeleid vormt daarmee een veeleisende ambitie.
                              Ambitie dient wel samen te gaan met realisme. Dat betekent dat we die eigen-
                              schappen van de omgeving die moeilijk beïnvloedbaar zijn, als een gegeven
                              moeten beschouwen. De ambitie is dan om binnen die beperkende omgeving zo
                              doelgericht mogelijk te werken, onder andere door het beïnvloeden van de voor-
                              keuren en het gedrag van de andere spelers. Door uit te gaan van de belangen van
                              de diverse spelers en die serieus te nemen, wordt de kans groter dat in een niet-
                              volmaakte wereld van internationale verhoudingen toch een effectief beleid kan
                              worden gevoerd.
                              De raad gaat uit van een pragmatische benadering, omdat die invalshoek de
26                            meeste kans op succes biedt. Dat betekent dat een morele invalshoek zo veel
                              mogelijk gemeden wordt. Overigens is beleid altijd normatief, omdat het voor-
                              keuren wil realiseren, maar die voorkeuren worden niet altijd universeel gedeeld.
                              Weliswaar kunnen op ethische gronden normatieve keuzen worden gefundeerd
                              over een te voeren intergenerationeel beleid en kunnen de redeneringen die daar-
                              aan ten grondslag liggen worden gebruikt in het internationale onderhandelings-
                              proces, maar dat proces kan daarvan beter niet afhankelijk worden gemaakt. In
                              het internationale onderhandelingsspel spelen belangen vaak een grotere rol dan
                              moraal of rechtvaardigheid, zij het dat die belangen wel onveranderlijk met een
                              beroep op moraal en rechtvaardigheid worden behartigd.
                              En ten slotte is het in een beleidsrapport goed een onderscheid te maken tussen
                              gebeurtenissen en fysische processen enerzijds en beleidsacties anderzijds (Shea-
                              rer 2005). Fysische wetten worden niet door mensen beïnvloed, maar vormen de
                              omgeving waarin mensen actie ondernemen. Het klimaat als fysisch probleem is
                              een studieobject voor de natuurwetenschappen. Het Intergovernmental Panel on
                              Climate Change (ipcc) vormt het platform waar deze kennis beschikbaar wordt
                              gemaakt. In Nederland dragen instituten als het knmi en het mnp bij aan de
                              internationale kennis over het klimaat en over de gevolgen van klimaatverande-
                              ring. Op dit terrein heeft de wrr niets toe te voegen. Dit rapport beperkt zich tot
                              de beleidskeuzen binnen de fysische omgeving. Dat beleid kan gericht zijn op
                              beïnvloeding van die omgeving, maar ook op de kansen en bedreigingen vanuit
                              de (natuurlijke en menselijke) omgeving.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>                                                                                           inleiding
1.4 oplossingsrichtingen
    Het klimaatprobleem kan men in beleidsmatige zin opdelen in drie hoofdcompo-
    nenten, die elk bijdragen aan de probleemoplossing en zijn op te vatten als deel-
    problemen: (1) aanpassing aan de klimaatverandering, (2) emissiereductieroutes
    om de klimaatverandering te temperen en (3) internationale coördinatie om die
    emissiereductieroutes te realiseren. Men dient bij de oplossingsrichtingen eerst
    en vooral te denken aan een wereldwijde strategie op lange termijn, het aanpas-
    singsbeleid deels uitgezonderd. Denkt men hoofdzakelijk in enge Europese – laat
    staan Nederlandse – termen, dan kan het wereldklimaatprobleem nooit tot een
    oplossing komen. Binnen de mondiale strategie kan vervolgens voor de eu, en
    voor Nederland, een beleidsstrategie worden afgeleid.
    (1) Aanpassing
    Het klimaat verandert ook als emissiereductie succesvol tot stand wordt gebracht.
    Emissiereductie vertraagt die verandering en verlaagt het eindniveau van de
    temperatuurstijging, maar voorkomt veranderingen niet. Klimaatbeleid zal
    daarom moeten bestaan uit een mix van aanpassing aan veranderingen en emis-
    siereductie. Nederland zal zich dus moeten aanpassen. Dat geldt eens te meer
    wanneer mondiale coördinatie niet of niet voldoende tot stand komt.                              27
    Een investering in aanpassing aan klimaatverandering komt met grotere zeker-
    heid ten goede aan de eigen regio dan een forse lokale investering in emissiere-
    ductie die het mondiale klimaat uiteindelijk slechts een beetje begunstigt. Dat
    maakt het gemakkelijker belanghebbenden voor aanpassing te mobiliseren. Dit is
    een groot voordeel boven emissiereductiebeleid, dat taaie internationale coördi-
    natie vereist om het free rider-effect te beteugelen. Op het eerste gezicht is
    aanpassing aan een veranderend klimaat dus een optie die de moeite van evalua-
    tie waard is. Toch is dat tot nu toe te weinig gebeurd.
    (2) Emissiereductieroutes
    Welvaartsgroei betekent groeiend energiegebruik en in de huidige situatie ook
    emissiegroei van co2. Welvaartsontwikkeling in combinatie met minder co2-uit-
    stoot moet dus in belangrijke mate worden gerealiseerd door het verhogen van de
    energie-efficiëntie. In veel gevallen is dit een no regret-beleid, dat wil zeggen: een
    beleid dat sowieso aantrekkelijk is, ook zonder klimaatprobleem, onder andere
    vanuit de oogpunten van energiezekerheid en kostenbesparing. Dat wil overigens
    niet zeggen dat no regret-beleid ‘gratis’ is, de cost gaat wel uit voor de baet.
    De wereld zal, met de OESO-landen voorop, moeten bereiken dat welvaartsgroei
    samengaat met een reductie van emissies van broeikasgassen. Ervan uitgaande
    dat het huidige emissieniveau veel te hoog is voor stabilisatie van het klimaat op
    de lange termijn, zullen technologieontwikkeling en verandering van de energie-
    mix ervoor moeten zorgen dat de verbetering van de emissie-efficiëntie de groei
    van de wereldbevolking en die van de welvaartsgroei per hoofd voldoende over-
    treft.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                              Technologie zal zo cruciaal blijken te zijn dat daarbij geen taboes kunnen worden
                              gehanteerd. Dit rapport onderzoekt daarom ook het gebruik van kolen en de
                              toepassing van kernenergie. Veranderingen in de energiemix gaan betrekkelijk
                              langzaam, omdat ze zijn verbonden met lang meegaande investeringen in infra-
                              structuur. Bij technologie moet men een onderscheid maken tussen diffusie van
                              bestaande technologie en ontwikkeling van nieuwe technologie.
                              Diffusie van beschikbare technologie naar opkomende economieën kan ervoor
                              zorgen dat deze landen het historische energie-intensieve pad van het Westen
                              overslaan ten gunste van een pad van economische groei op basis van veel hogere
                              energie-efficiëntie. Emissiereductietechnologieën zullen dus toepasbaar moeten
                              zijn in opkomende economieën, wil een mondiaal emissiereductiebeleid een
                              succes kunnen worden.
                              Maar er is ook vrij radicale innovatie nodig, want het is evident dat op langere
                              termijn transities nodig zijn naar nieuwe vormen van energie en productie en dat
                              er (vooralsnog) geen silver bullets zijn die het probleem afzonderlijk kunnen
                              oplossen. Het is aan de rijke landen om te zorgen dat de innovatie tot stand komt
                              die nodig is voor de verbeterde emissie-efficiëntie en de transitie naar een volle-
28                            dig nieuw, emissiearm energiesysteem.
                              (3) Coördinatie en onderhandeling
                              Waar de broeikasgassen worden uitgestoten, is voor het klimaat irrelevant. Ze
                              cumuleren in de atmosfeer en het is de voorraad broeikasgassen die het klimaat
                              beïnvloedt. Markten zijn niet in staat de externe effecten van emissie in
                              voldoende mate te internaliseren en zullen zonder ingrijpen minder technologie,
                              innovatie en diffusie voortbrengen en minder veranderen in de energiemix dan
                              vanuit klimaatoogpunt gewenst is. Er is dus gecoördineerd beleid nodig. Dit
                              coördinatieprobleem valt uiteen in drie onderscheiden maar in de praktijk gerela-
                              teerde deelproblemen, namelijk ontwikkeling, verdeling en allocatie.
                              • Ontwikkeling. Ongeveer driekwart van de wereldbevolking woont in zich
                                  arme of industrialiserende landen. Indien deze landen een ontwikkelingspad
                                  zouden volgen zoals de oeso-landen dat eerder hebben gedaan, wordt het
                                  klimaatprobleem nog onbeheersbaarder, omdat de wereldwijde uitstoot van
                                  broeikasgassen snel zou toenemen, hoe effectief de oeso-landen zelf hun
                                  eigen emissiereductie ook zouden bewerkstelligen.
                              • Verdeling. Klimaatbeleid kost economische groei, zodat het vooral aantrekke-
                                  lijk is als andere landen een klimaatbeleid voeren. Via onderhandeling zullen
                                  landen een systeem van lastenverdeling moeten realiseren dat voor elk van de
                                  partijen acceptabel is.
                              • Allocatie. De benodigde innovatie en diffusie moet op zo doelmatig mogelijke
                                  wijze tot stand worden gebracht. Dit vereist dat eerst de goedkoopste en pas
                                  daarna de duurdere opties worden gebruikt. Dat lijkt vanzelfsprekender dan
                                  het is.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>                                                                                      inleiding
1.5 0pbouw van het r apport
    Voor een goed begrip van het klimaatprobleem is enige achtergrondkennis over
    klimaat, klimaatbeleid en de Kyoto-benadering essentieel. Hoofdstuk 2 geeft een
    beknopte schets van die noodzakelijke achtergrondkennis, zonder pretentie van
    volledigheid. Verder gaat het hoofdstuk in op de afwegingsvraagstukken die in
    het klimaatbeleid spelen. De onzekerheid ten aanzien van het klimaatbeleid
    wordt benadrukt en de grenzen van een benadering waarin kosten en baten van
    beleid worden benoemd en gewogen, komen ter sprake. Ook komt de toepasbaar-
    heid van het voorzorgsbeginsel voor het klimaatbeleid aan de orde. Ten slotte
    geeft dit hoofdstuk samenvattingen van het huidige klimaatbeleid van Nederland
    en de eu. De ingevoerde lezer kan dit hoofdstuk overslaan en direct doorbladeren
    naar hoofdstuk 3. Aangezien men jargon niet helemaal kan vermijden, is achterin
    het rapport een verklarende woordenlijst toegevoegd.
    Hoofdstuk 3 behandelt de aanpassing aan een veranderend klimaat. Aanpassing is
    in het beleid ondergeschikt gebleven. Aanpassingskosten zijn voorheen (te) lang
    als argument gebruikt om de noodzaak van emissiereductie te beargumenteren.
    Maar aanpassing als optie is niet op voorhand tweede keus, al was het maar
    omdat klimaatverandering niet alleen nadelen maar ook voordelen met zich                    29
    meebrengt. Bovendien is er, gegeven de internationale diversiteit van belangen
    en prioriteiten, een reële kans dat internationaal gecoördineerd emissiereductie-
    beleid niet of niet voldoende van de grond komt.
    Vanuit aanpassingsoogpunt is de wereldwijde klimaatverandering bovenal een
    regionaal probleem: de effecten zijn overal, maar ze worden plaatselijk gevoeld,
    verschillen lokaal en de aanpassingslasten worden lokaal gedragen. De invals-
    hoek bij aanpassing is primair regionaal, omdat de vraagstelling zich tot de
    Nederlandse (Europese) positie beperkt. Voor Nederland (Noordwest-Europa) zal
    blijken dat aanpassing vooral waterbeleid betekent. Daarnaast vormt aanpassing
    ook een mondiaal probleem, omdat de arme landen over onvoldoende vermogen
    beschikken om een effectief beleid (tijdig) door te voeren en steun gerecht-
    vaardigd is.
    Hoofdstuk 4 behandelt de mondiale strategische routes voor emissiereductie. De
    invalshoek is hier primair mondiaal, omdat het voor het klimaat niet uitmaakt
    waar emissies (en hun reducties) plaatsvinden. De vraag van dit hoofdstuk is hoe
    groot de mondiale uitdaging is waaraan men het hoofd moet bieden, wat de
    belangrijkste emissiereductieroutes zijn en in welke regio’s welke opties men het
    meest kosteneffectief kan toepassen. Die vragen kunnen en moeten worden
    losgekoppeld van de uiteindelijke lastenverdeling. Het gaat in dit hoofdstuk
    primair om de vraag hoe een euro voor emissiereductiebeleid het beste kan
    worden besteed en derhalve om de vraag naar het milieupotentieel en de kosten-
    effectiviteit van diverse opties. Voorts is de timing belangrijk. Het hoofdstuk
    mondt uit een strategievoorstel.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                              Hoofdstuk 5 behandelt de internationale coördinatie. De invalshoek is primair
                              wereldwijd en moet dat ook zijn. Mondiaal gaat het erom de technieken uit
                              hoofdstuk 4 op effectieve wijze toegepast te krijgen. De huidige voortrekkers van
                              internationale coördinatie van emissiereductie – Japan en de eu – zijn nu al niet
                              in staat de jaarlijkse netto mondiale uitstoot beslissend te beïnvloeden, zelfs niet
                              als ze daaraan een absolute prioriteit boven al het andere zouden toekennen.
                              Europa zal zijn eigen belangen in dit krachtenveld moeten bewaken, maar zal ook
                              bereid moeten zijn om, waar dat nodig is, via de verdeling van lasten de onder-
                              linge belangenverhouding te beïnvloeden.
                              Alleen via gedeelde belangen kunnen landen een effectieve en stabiele samen-
                              werking tot stand brengen. Coalitievorming en leiderschap staan daarbij centraal.
                              Er worden suggesties gedaan om de wereldwijde coördinatie enigszins te institu-
                              tionaliseren, teneinde de transactiekosten te verlagen en de gunstige werking van
                              probleemeigenaarschap te bevorderen.
                              Het zal blijken niet alleen rationeel te zijn, maar zelfs onafwendbaar om naast de
                              Kyoto-route ook andere benaderingen te onderzoeken.
                              Het rapport sluit af met een concluderend hoofdstuk 6, dat de mondiale benade-
                              ring uit de hoofdstukken over emissiereductieroutes en coördinatie verbindt met
30                            het Nederlandse beleid. Nederlands beleid is het meest zinvol als het zich richt op
                              een slimme combinatie van Nederlandse aanpassing en effectieve mondiale emis-
                              siereductie en coördinatie. Voor een klein land komt het eropaan realpolitik te
                              verbinden met een ambitieuze en creatieve opstelling die eropuit is effectieve
                              oplossingen op mondiaal niveau te bevorderen en die mede daardoor andere
                              spelers meetrekt in de verwezenlijking van die oplossing.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>                                                                        probleeminventarisatie en beleid
2     probleeminventarisatie en beleid
      Er zijn serieuze aanwijzingen dat er een klimaatprobleem is, al bestaat daarover
      geen zekerheid. Verwijzend naar het voorzorgsbeginsel zijn de aanwijzingen te
      sterk om te negeren, waarmee de vraag naar een verstandige mate van voorzorg
      overigens nog niet is beantwoord. Onderzoek van gerenommeerde wetenschap-
      pers en instituten naar het klimaatprobleem is er in overvloed. Dit rapport zou
      daar weinig aan toevoegen. Dit hoofdstuk beoogt daarom slechts summier de
      aard en omvang van het klimaatprobleem te schetsen, alsmede een beeld te geven
      van het klimaatbeleid op dit moment.
      Paragraaf 2.1 geeft de huidige stand van de kennis over het klimaat weer. Paragraaf
      2.2 belicht de omvang van het klimaatprobleem en de beschikbare oplossings-
      richtingen, die op zichzelf kunnen worden opgevat als antwoorden op deelpro-
      blemen. Die oplossingsrichtingen moeten echter wel in een optimale beleidsmix
      worden nagestreefd. Daarom besteedt paragraaf 2.3 aandacht aan de afwegings-
      problemen die ontstaan bij een pragmatische beleidskeuze. Paragraaf 2.4 laat
      zien dat het tot nu toe gevoerde klimaatbeleid hooguit als een eerste stap kan
      worden opgevat, op mondiaal niveau, maar ook op Europees en Nederlands ni-                         31
      veau. Paragraaf 2.5 sluit af met een conclusie.
2.1   kennis over het klimaat
2.1.1 antropogene temper atuur stijging
      De kennis over het klimaat en over de menselijke invloed daarop is nog incom-
      pleet, maar neemt toe. Dit rapport gaat uit van de wetenschappelijke inzichten
      zoals die zijn geïnventariseerd in het Third Assessment Report (tar) van het
      Intergovernmental Panel on Climate Change (ipcc) (2001), aangevuld met
      recente inzichten, zowel mondiaal (Levin en Persching 2006) als specifiek voor
      Nederland (mnp 2005; Rooijers et al. 2004). Volgens de huidige inzichten zal
      zonder klimaatbeleid het mondiale temperatuurgemiddelde tot 2100 met 1,4 °C
      tot 5,8 °C stijgen ten opzichte van 1990. In dat jaar was de temperatuur al circa
      0,6 °C gestegen ten opzichte van 1850.
      De onzekerheidsmarge in de temperatuurstijging heeft twee hoofdoorzaken. In
      de eerste plaats is er onzekerheid over de mondiale toename van broeikasgas-
      emissies. Energiegebruik en de mate waarin daarvoor een beroep wordt gedaan op
      fossiele brandstoffen spelen daarin een sleutelrol, maar naast co2 zijn er nog veel
      andere broeikasgassen (ghg’s), waarvan methaan kwantitatief de belangrijkste
      is. Het energiegebruik wordt in belangrijke mate beïnvloed door de economische
      groei, met name in zich ontwikkelende economieën. Het ipcc heeft verschil-
      lende verhaallijnen ontwikkeld die door wetenschappers zijn vertaald in emissie-
      scenario’s (zie het Special Report on Emissions Scenarios (sres)). Met name over
      de groeiveronderstellingen is discussie ontstaan (zie tekstbox 2.1). De tweede
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                              oorzaak ligt in de onzekerheid over de terugkoppelingseffecten, de zogenoemde
                              klimaatgevoeligheid. Daardoor is het onzeker hoe groot precies de invloed van
                              een additionele ton co2 in de atmosfeer is. Paragraaf 2.1.4 gaat hier dieper op in.
                              Het tempo van de huidige verandering is hoog. De co2-concentratie is sinds het
                              begin van de industrialisering sterk gestegen en is sinds 420.000 jaar niet zo hoog
                              geweest als nu. De concentraties van co2 en andere ghg’s in de atmosfeer en de
                              menselijke invloed op die concentraties geven in de nieuwe klimaatmodellen,
                              samen met de invloed van uiteenlopende verstorende factoren zoals vulkaanuit-
                              barstingen en zonneactiviteit, een redelijk adequate verklaring van het fysieke
                              klimaat. De voorlopige conclusie daaruit is dat de huidige klimaatverandering in
                              hoge mate antropogeen is. Dat wil overigens niet zeggen dat de menselijke
                              invloed per definitie ongewenst is, noch dat het klimaat van nature stabiel zou
                              zijn.1
                              Het goede nieuws is dat die klimaatverandering daarmee ook vatbaar is voor
                              beïnvloeding. Het slechte nieuws is echter dat voor een stabiel niveau van co2-
                              equivalenten (de gezamenlijke benoeming van co2 en andere ghg’s; zie verder
                              hoofdstuk 4) de emissies ver beneden het 1990-niveau moeten liggen, terwijl de
32                            mondiale trend voorlopig nog krachtig opwaarts is. De voorziene mondiale
                              bevolkingsgroei van 6 naar 9 miljard mensen verkleint het mondiale emissiebud-
                              get per hoofd van de bevolking, terwijl welvaartsgroei juist een groter budget per
                              capita vraagt. Bevolkingsdruk en consumptie zijn, zeker in zich ontwikkelende
                              landen, niet of hoogstens binnen zeer beperkte marges stuurbaar.
                   Tekstbox 2.1 De kritiek van Henderson en Castles op het Third Assessment Report
                     Henderson en Castles (2002) hebben de scenarioaanpak van het ipcc van kritiek voorzien. Twee
                     variabelen bepalen op lange termijn de omvang van de co2-emissies, namelijk de economische
                     groei en de emissie per eenheid nationaal product. In de ipcc-scenario’s (met name het volgens
                     het ipcc ‘optimistische’ B1-scenario) wordt aangenomen dat de mondiale welvaart convergeert
                     doordat de inkomensachterstand van zich ontwikkelende landen op ontwikkelde landen wordt
                     ingelopen. Het eerste kritiekpunt van Henderson en Castles is dat de inkomensachterstand ver
                     (met circa een factor 4) is overschat door een methodologische fout.2 Dit resulteert in onrealisti-
                     sche groeivoeten voor ontwikkelende landen, die ertoe leiden dat de welvaart aldaar aan het eind
                     van de 21e eeuw volgens de gehanteerde scenario’s veel hoger zou zijn dan in de ontwikkelde
                     landen. Het tweede kritiekpunt is dat de initiële energie-intensiteit door de foutieve berekening
                     van het welvaartsniveau is overschat.3
                     Henderson en Castles onderbouwen hun methodologische kritiek verder door de implicaties van
                     de ipcc-scenario’s te toetsen aan de historische ontwikkeling. De aangenomen groeivoeten leiden
                     voor heel Azië over een eeuw tot een groei met een factor 70 tot 140, terwijl een dergelijke groei
                     nooit door welk land dan ook is behaald (Japan bijvoorbeeld groeide in de twintigste eeuw met een
                     factor 20; de vs in de negentiende eeuw met een factor 5). De co2-emissie per hoofd daarentegen
                     is in het Verenigd Koninkrijk over de twintigste eeuw min of meer constant gebleven, ondanks de
                     economische groei.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>                                                                                     probleeminventarisatie en beleid
  De impact van de kritiek van Henderson en Castles is minder groot dan op het eerste gezicht lijkt,
  omdat de sres-scenario’s ook uitgaan van convergentie van de energie-intensiteit van het natio-
  naal product en de co2-intensiteit van de energie,4 waardoor de emissie per bruto wereldproduct
  daalt en de totale emissie veel minder snel groeit dan het welvaartsniveau. McKibbin et al. (2004)
  schatten dat de uiteindelijke invloed van de methodologische veronderstellingen op de co2-emis-
  sies kan oplopen tot circa 40 procent in 2100. Anderen (bijvoorbeeld Manne en Richels 2003;
  Holtsmark en Alfsen 2004a) schatten het effect veel kleiner in.
  De belangrijkste les uit de kritiek van Henderson en Castles betreft wellicht de omvang van de
  onzekerheid in modellen over een lange termijn, zoals overigens genoegzaam blijkt uit de breedte
  van de scenario’s van het ipcc. Scenario’s over een lange termijn die zijn gebaseerd op veronder-
  stelde lineaire of exponentiële verbanden kunnen haast niet anders dan uit de hand lopen, omdat
  op de lange termijn de fouten in de veronderstelde verbanden cumuleren. Gematigde divergentie
  ontstaat slechts indien verschillende groeivoeten (in dit geval welvaartsgroei en co2-intensiteit
  van het nationaal product) elkaar (gedeeltelijk) compenseren. Met andere woorden: er is onzeker-
  heid over zowel de economische groei als over de co2-intensiteit daarvan, maar het gaat om het
  verschil ertussen en de onzekerheid daarover is nog aanzienlijk groter.
2.1.2     gevolgen voor zeespiegel en weerpatronen                                                                    33
          De temperatuurstijging in de atmosfeer veroorzaakt opwarming van de oceanen.
          Door thermische expansie stijgt de zeespiegel. Dit effect wordt nog versterkt
          door het geleidelijk afsmelten van de Zuidpoolkap en van Groenland.5 De
          zeespiegelstijging zorgt ervoor dat de risico’s van overstroming en verzilting
          toenemen, niet alleen aan de kust maar ook in riviergebieden, doordat de afwate-
          ringsmogelijkheden verminderen. Voor de periode tot 2100 wordt gerekend met
          een zeespiegelstijging van 20 tot 110 centimeter (mnp 2005). De grote onzeker-
          heidsmarge wordt bepaald door de onzekerheid over de te verwachten tempera-
          tuurstijging, en wordt verder vergroot door onzekerheid over de doorwerking
          daarvan in de secundaire processen. Hier speelt de beperkte kennis van het
          systeem een veel grotere rol dan bij de vraag naar de mate van opwarming in rela-
          tie tot de co2-concentratie. Naast de stijging van het zeeniveau wordt in Neder-
          land een daling van de bodem verwacht. Dat proces van bodemdaling is al lang-
          durig gaande, maar de uiteindelijke omvang van de verwachte bodemdaling is
          toch nog met veel onzekerheid omgeven (wb21 2000b).
          Bij een hogere temperatuur neemt daarnaast de verdamping toe, hetgeen leidt tot
          een hoger gemiddeld neerslagniveau. Zowel de temperatuurstijging als de veran-
          dering in het neerslagniveau zal niet overal even groot zijn. Er zijn dus sterk
          uiteenlopende lokale effecten. Recente studies (Hassol 2004) wijzen op een meer
          dan gemiddelde temperatuurstijging in het Noordpoolgebied, waardoor het
          afsmelten van het ijs op Groenland mogelijk versnelt. De verwachte neerslag laat
          nog grotere regionale variaties zien. Voor Nederland houdt het knmi rekening
          met een sterk vergrote kans op extreme winterneerslag (zie tabel 2.1), zowel in
          intensiteit als in frequentie van extremen. Samen met de zeespiegelstijging
          veroorzaakt dat een vergrote overstromingskans in het rivierengebied.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                   Tabel 2.1          Klimaatscenario’s voor Nederland in 2100 op basis van mondiale klimaatverandering
                                      ipcc-scenario’s (toename ten opzichte van 1990)
                                                                              Temperatuurstijging
                   Gevolgen voor                                  1 °C               2 °C                  4-6 °C a
                   Zomerneerslag                                   1%                 2%                       4%
                   Winterneerslag                                  6%                12%                      25%
                   Neerslagintensiteit b                          10%                20%                      40%
                   Zomerverdamping                                 4%                 8%                      16%
                   Zeespiegel c                                 20 cm              60 cm                   110 cm
                   a Het bereik geeft aan dat de neerslageffecten min of meer onveranderlijk zijn in dit temperatuurgebied.
                   b Zowel buien als 10-daagse neerslagsom.
                   c De te verwachten bodemdaling is hierbij al opgeteld.
                   Bron: KNMI (2003)
34                            De onzekerheid over de regionale verdeling van klimaateffecten is aanzienlijk.
                              Ook voor de vaak genoemde te verwachten toename van turbulentie in weerpa-
                              tronen bestaat maar een zeer beperkte onderbouwing.6 Klimatologen brengen
                              een hogere nao-index (Noord-Atlantische Oscillatie) in verband met het broei-
                              kaseffect, hetgeen zou kunnen leiden tot meer lagedrukactiviteit bij de Azoren en
                              meer stormen. Maar in de afgelopen eeuw is zo’n trend niet zichtbaar. Áls in
                              Nederland in de afgelopen halve eeuw een verandering in de frequentie van stor-
                              men aanwijsbaar is, laat figuur 2.1 zien dat die trend wijst op een afname van het
                              aantal stormen per jaar (knmi 2003).7 Gegevens van het knmi over de windrich-
                              ting laten bovendien zien dat, áls er een trend is in de windrichting bij
                              stormachtige wind, deze in de afgelopen eeuw tendeert naar een kleiner aandeel
                              van stormen uit het noordwesten, de richting die het meest bedreigend is voor de
                              Nederlandse kust. Er is geen enkele garantie dat zulke trends ook naar de
                              toekomst kunnen worden doorgetrokken, maar de empirie geeft geen aanwijzin-
                              gen voor het tegendeel. Bovendien zeggen de gegevens over Nederland weinig tot
                              niets over de relatie tussen klimaatverandering en stormen in het algemeen.
                 2.1.3        een tr aag s ysteem
                              Het mondiale klimaatsysteem reageert zeer traag op veranderingen in emissiepa-
                              tronen.
                              In de eerste plaats reageert de co2-concentratie vertraagd op veranderingen in
                              emissiepatronen. Dat komt doordat de menselijke activiteit (circa 6 gigaton kool-
                              stof (gtc) per jaar in 2000) slechts circa 4 procent van de mondiale jaarlijkse
                              natuurlijke koolstofkringloop omvat en doordat de meeste ghg’s gedurende
                              lange tijd in de atmosfeer aanwezig blijven.8 De gestage toevoeging (ghg-
                              stroom) van broeikasgas aan de atmosfeer cumuleert langzaam in een stijgende
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>                                                                          probleeminventarisatie en beleid
        concentratie (geaccumuleerde emissie). Dat tempo wordt verder vertraagd door-
        dat bij een hogere co2-concentratie ook de opnamecapaciteit groeit. Voor de
        andere ghg’s geldt een analoge redenering.
        In de tweede plaats reageert de temperatuur vertraagd op veranderingen in de
        atmosferische concentraties. Dat komt doordat de concentratie een verandering
        in de energiebalans veroorzaakt (energiestroom) die leidt tot een geleidelijke
        temperatuurstijging (geaccumuleerde warmte). De oceanen en ijskappen
        vertegenwoordigen een enorme warmtecapaciteit, terwijl het proces bovendien
        wordt vertraagd doordat bij een hogere temperatuur ook de uitstraling van de
        aarde toeneemt. Er is dus een dubbele vertraging van een stroomgrootheid naar
        een voorraadgrootheid, waarbij de tweede stroom wordt bepaald door de eerste
        voorraad.
        In dit trage systeem werken verstoringen lang door en is het eindresultaat van
        veranderingen in het emissiepatroon pas na eeuwen bereikt. De netto-emissies
        zijn het saldo van toegevoegde co2-equivalenten, bijvoorbeeld door verbranding
        van fossiele brandstoffen, en opname, bijvoorbeeld in biomassa. Ook bij een
        daling van de netto-emissies gaat de ingezette temperatuurstijging nog lang door,
        doordat een daling van de netto-emissies pas op termijn tot herstel van de ener-
        giebalans leidt, aangezien de energiebalans niet door de emissiestroom maar door                   35
        de ghg-voorraad wordt bepaald. Het voorgaande impliceert wel dat een
        vergaande onbalans in de co2-huishouding van de planeet op lange termijn hoe
        dan ook een onhoudbare situatie oplevert.
Figuur 2.1     Het aantal stormen per jaar in Nederland
  25
  20
  15
  10
   5
   0
     1962        1967       1972       1977       1982  1987     1992      1997       2002
Bron: knmi (2003); trendlijn wrr
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                              Als gevolg van de traagheid is het jaar 2100 voor de uiteindelijke temperatuur
                              geen eindpunt in de projecties. Stabilisatie wordt pas bereikt over een periode
                              van enige eeuwen, afhankelijk van de uiteindelijke concentratie. Bij een uiteinde-
                              lijke co2-concentratie van 550 respectievelijk 1000 parts per million volume
                              (ppmv) bedraagt de temperatuurstijging tweehonderd jaar na het pieken van de
                              emissies (in circa 2015 respectievelijk 2080) naar schatting nog steeds 0,1 °C
                              respectievelijk 0,5 °C per eeuw. De respons van het zeeniveau is nog trager. De
                              halfwaardetijd van deze respons bedraagt circa vijfhonderd jaar. Dat wil zeggen
                              dat na vijfhonderd jaar pas de helft van het uiteindelijke effect van een verande-
                              ring is gerealiseerd.
                 2.1.4        grote onzekerheid over feedbackprocessen
                              In historisch-geologisch opzicht is de waargenomen en verwachte klimaatveran-
                              dering niet groot. Onze planeet heeft co2-concentraties en methaanconcentraties
                              meegemaakt die een veelvoud waren van de huidige bij een nagenoeg zuurstof-
                              loze atmosfeer (Kasting 2004). Ook de temperatuur heeft zeer verschillende
                              waarden aangenomen (De Vries 2004). Er zijn ijstijden geweest, maar ook liepen
                              er mosasaurussen rond in Maastricht. Een deel van de onzekerheid komt voort
36                            uit gebrek aan kennis over de huidige omvang van sources (uitstoot) en sinks
                              (absorptie) van ghg’s, maar minstens zo belangrijk zijn de dynamische effecten.
                              Het klimaat is een complex dynamisch systeem met uiteenlopende quasi-stabiele
                              toestanden. Complex dynamisch wil zeggen dat het systeem zichzelf beïnvloedt
                              via feedback, zodat het niet lineair reageert op invloeden van buiten, waardoor in
                              de wereld van mogelijke klimaattoestanden meerdere lokale evenwichten
                              kunnen bestaan: vergelijk een kano die zowel recht als ondersteboven in een
                              quasi-stabiele toestand ligt. Daaruit mag niet de snelle conclusie worden getrok-
                              ken dat menselijke invloed er niet toe doet; integendeel, menselijke invloed kan
                              het systeem naar een alternatieve stabiele toestand duwen, waarin het systeem
                              vervolgens lange tijd kan blijven hangen (Alley 2004). Weliswaar hebben transi-
                              ties zich gemeten naar de historisch-geologische schaal soms snel voltrokken, dat
                              tempo was toch relatief traag ten opzichte van het tempo waarin mensen nu het
                              klimaat beïnvloeden.
                              De kennis over de natuurlijke feedbackprocessen moet voornamelijk via model-
                              lering en extrapolatie worden verkregen. Verschillende feedbackprocessen
                              kunnen versterkend dan wel remmend werken. Negatieve feedback (bijvoor-
                              beeld thermostaat) werkt stabiliserend. Een voorbeeld van negatieve feedback is
                              toenemende co2-absorptie in natuurlijke sinks bij een hogere co2-concentratie
                              en hogere temperatuur en vochtigheid. In het algemeen overheerst de negatieve
                              feedback, om de eenvoudige reden dat systemen niet lang in een instabiele
                              toestand blijven (een beker boven op een deur blijft niet lang staan). Positieve
                              feedback (bijvoorbeeld stuurbekrachtiging) werkt destabiliserend en kan ervoor
                              zorgen dat het systeem over een drempel in een alternatieve stabiele toestand
                              raakt (de kano slaat om). De hydrologische kringloop verandert bijvoorbeeld bij
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>                                                                                                                                       probleeminventarisatie en beleid
                                                                      een hogere temperatuur, waarbij meer waterdamp in de atmosfeer komt. Dat
                                                                      zorgt behalve voor een toenemende neerslagintensiteit ook voor enerzijds extra
                                                                      broeikaseffect, maar anderzijds ook voor extra energie-uitstraling naar de ruimte
                                                                      via energietransport naar de atmosfeer.
                                                                      Het laatste voorbeeld in de voorgaande alinea laat zien dat klimaatmodellen
                                                                      werken met complex samengestelde feedbackprocessen waarvan de richting per
                                                                      saldo niet op voorhand vastligt, doordat een relatief klein saldo bepaald wordt
                                                                      door een samenstel van veel omvangrijker tegengestelde effecten.9 Modellen
                                                                      worden incrementeel gebouwd. Wanneer de modeluitkomsten afwijken van de
                                                                      empirie, worden nieuwe aspecten aan het model toegevoegd die de discrepantie
                                                                      verminderen. Deze zogenoemde kalibratie is dus haast per definitie een eclec-
                                                                      tisch proces. Hoe kleiner het te verklaren effect in verhouding tot de oorzaken en
                                                                      hoe groter het aantal vrijheidsgraden, des te gemakkelijker kan via kalibratie met
                                                                      een model de werkelijkheid nagebootst worden zonder dat dit model ook daad-
                                                                      werkelijk een causaal (volledig) juiste modellering is.10 De grote mate van onze-
                                                                      kerheid over de juiste modellering draagt ertoe bij dat de waaier van modelmatig
                                                                      voorspelde klimaateffecten zoals geïnventariseerd door het ipcc zeer breed is en
                                                                      dat er zelfs geen volledige eensgezindheid bestaat over wat oorzaak en wat gevolg
                                                                      is (zie bijvoorbeeld Rörsch et al. 2005). Ook de opvattingen over het aandeel van                   37
                                                                      alternatieve verklaringen zoals de zonnevlekkencyclus zijn nog niet geheel uitge-
                                                                      kristalliseerd. Het zogenoemde hockeystick-debat (zie tekstbox 2.2) laat zien hoe
                                                                      de onzekerheid instrumenteel gebruikt wordt in het politieke debat.
                                       Figuur 2.2                             Variatie in temperatuur in de laatste duizend jaar
Afwijking in temperatuur (ºC) t.o.v. het jaargemiddelde 1961-1990
                                                                                                          NOORDELIJKE HEMISFEER
                                                                    0,5
                                                                    0,0
                                                                    -0,5
                                                                    -1,0
                                                                       1000               1200              1400              1600   1800              2000
                                                                                                                       Jaar
                                          Bron: ipcc (2001)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                   Tekstbox 2.2 De hockeystick
                     De hockeystick verwijst naar de vorm van de grafiek in figuur 2.2. De grafiek suggereert een min
                     of meer stabiel klimaat in de afgelopen duizend jaar, gevolgd door een sterke temperatuurstijging
                     in de tweede helft van de twintigste eeuw. De boodschap dat de opwarming in het afgelopen
                     millennium zonder precedent is, is indringend en geldt als belangrijk bewijs voor het bestaan van
                     het door mensen veroorzaakte klimaatprobleem.
                     Rondom deze hockeystick heeft zich de afgelopen jaren een wetenschappelijk en journalistiek
                     debat afgespeeld dat laat zien hoe wetenschap en politiek met elkaar interacteren. Een figuur als
                     deze komt tot stand door een gecompliceerd proces van bewerking en vergelijking van uiteen-
                     lopende en onvolledige waarnemingen. Na de publicatie van het tar was er al snel wetenschap-
                     pelijke onenigheid over de databewerking door M.E. Mann, auteur van de grafiek. Het opmer-
                     kelijke is dat er, ondanks de wetenschappelijke onenigheid over de databewerking, onder de
                     desbetreffende wetenschappers geen verschil van mening bestaat over de recente opwarming; het
                     wetenschappelijk geschil gaat over de mate van klimaatstabiliteit vóór 1900. In de media echter
                     gaat het geschil over het al dan niet bestaan van het klimaatprobleem, als een debat tussen ‘gelovi-
                     gen’ en ‘sceptici’. Ten onrechte, want als McIntyre en McKitrick gelijk hebben, zou dat ook
                     kunnen betekenen dat het natuurlijke klimaat instabieler is dan aangenomen en dat het risico van
38                   antropogene emissies groter is in plaats van kleiner. Buiten de kring van wetenschappers is deze
                     discussie dus een volledig eigen leven gaan leiden, waarin het moeilijke wetenschappelijke debat
                     niet alleen is versimpeld, maar ook van inzet is veranderd.
                              Gebrek aan kennis over feedback brengt de nodige onzekerheid met zich mee
                              over de kwantitatieve relatie tussen emissieniveaus en klimaat – zolang het
                              systeem zich rond het huidige evenwicht beweegt. Het is vrijwel onmogelijk te
                              voorspellen waar de drempel ligt naar een nieuwe stabiele toestand, en derhalve
                              of en zo ja wanneer een point of no return wordt bereikt. Bij zo’n gebrek aan
                              kennis is het verstandig terughoudend te zijn met het beïnvloeden van het
                              systeem. In Alley’s metafoor: ‘Dancing in a canoe is not usually recommended,
                              yet dance we do’ – waaraan je zou kunnen toevoegen dat het ook behoorlijk drin-
                              gen is met zes miljard mensen in een kano.
                              Het voorzorgsbeginsel zegt dat gebrekkige kennis niet per se betekent dat er geen
                              probleem is. In de eerste plaats is kennis niet geheel afwezig. De wetenschap is
                              verder gevorderd dan ten tijde van het rapport Grenzen aan de groei uit 1970.
                              Gebrek aan kennis is een extra motivatie voor onderzoek dat gericht is op beter
                              inzicht in de processen die aan het probleem ten grondslag liggen: het probleem
                              kan zowel groter als kleiner zijn dan naar de huidige inzichten. Er zijn diverse
                              ‘slapende reuzen’ aanwijsbaar: processen die, eenmaal in gang gezet, niet of
                              moeilijk beheersbaar zouden kunnen zijn (New Scientist, 12 februari 2005: 9-11).
                              In de meeste gevallen is er nog maar weinig kennis over de feedbackeffecten en
                              daarmee over de snelheid, omvang en soms zelfs de richting van deze processen.
                              Het gaat om bijvoorbeeld de volgende processen:
                              • Natuurlijke koolstof-sinks die sources zouden kunnen worden. Bij een hogere
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>                                                                      probleeminventarisatie en beleid
    temperatuur kan het afbreken van organisch materiaal sneller gaan dan de
    opname. Daardoor komen per saldo, tot een nieuw evenwicht is bereikt, co2
    en (bij gebrek aan zuurstof) ch4 vrij. Belangrijk is hier dat de menselijke ghg-
    productie slechts een klein deel van de natuurlijke koolstofkringloop omvat,
    waardoor een grote hefboom ontstaat.
•   Vrijkomen van ch4 uit oceanen en ontdooiend permafrost. Het gaat om grote
    voorraden en de broeikasimpact van vrijkomend methaan is een factor 20
    groter dan die van co2, waardoor een zichzelf versterkend effect ontstaat
    (Dickens 2004).11
•   Stilvallen van de thermohaliene circulatie waaraan we de warme golfstroom
    danken. Als zoeter en warmer water bij Groenland niet meer afzinkt, kan de
    Noord-Atlantische circulatie geblokkeerd worden, met een aanzienlijk kouder
    klimaat in Noord-Europa tot gevolg. De kans op stilvallen van de thermoha-
    liene circulatie is niet nul, maar de aanwijzingen ervoor zijn niet sterk, zij het
    dat wel een vermindering van de intensiteit gemeten is (rivm 2005; Yin et al.
    2003; Kerr 2005; Levin en Pershing 2006).
•   Smelten van de ijskappen van West-Antarctica en Groenland. Volledig afsmel-
    ten daarvan is goed voor zo’n 50 meter respectievelijk 7 meter zeespiegelstij-
    ging, maar het smeltproces kost duizenden jaren. Toch zou de eerste paar
    honderd jaar een meter of vijf zeespiegelstijging kunnen optreden. Er zijn                         39
    echter ook modellen die de ijskappen juist zien aangroeien (Wild et al. 2003).
    Voor de hoogte van de zeespiegel is de thermische expansie van geleidelijk
    opwarmend oceaanwater binnen afzienbare termijn belangrijker dan de
    ijskappen.
•   Verzuring van de oceanen. Dit kan omvangrijke ecologische gevolgen hebben
    (onder meer voor de koraalriffen), maar er is geen duidelijke positieve feedback
    aanwijsbaar, zodat althans het verzuringseffect (niet per se ook de aangerichte
    ecologische schade) verdwijnt bij een lagere co2-concentratie.
•   Uiteenlopende lokale effecten door verandering in regenval. De Sahara zou
    groener kunnen worden, de Amazone minder nat.
Ook de menselijke activiteit is op te vatten als een onzeker feedbackproces.
Naarmate de gevolgen van de economische groei voor het klimaat als ongewenst
worden ervaren en er gecoördineerde actie tot stand komt, kan de ontwikkeling
gericht worden op meer duurzame technologieontwikkeling, die hetzij gericht
is op energiebesparing, hetzij op emissiereductie (of beide). In theorie is ook
een verminderde economische groei een mogelijk feedbackeffect, doordat die
groei wordt belemmerd door klimaatverandering, of doordat die groei als
minder gewenst wordt ervaren. Demografische variabelen (op lange termijn
zeer bepalend voor economische activiteit) lijken daar in zekere mate gevoelig
voor.
De onzekerheid die veroorzaakt wordt door gebrekkig inzicht in de factoren die
het klimaat bepalen, neemt af, maar is zeker niet verdwenen. De meer bedrei-
gende scenario’s krijgen relatief veel aandacht zonder dat er duidelijkheid is over
de waarschijnlijkheid ervan.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                 2.2          omvang van het probleem
                 2.2.1        het klimaatprobleem als geheel
                              De huidige kennis over het klimaat en de menselijke invloed daarop is nog
                              beperkt. Als de nu gangbare informatie over klimaatverandering betrouwbaar is,
                              bestaat er op lange termijn een omvangrijk probleem. De Kyoto-doelstellingen
                              (zie paragraaf 2.4.1) zijn hooguit een eerste stap op weg naar probleemoplossing.
                              Het klimaatprobleem is tegelijkertijd te groot en te klein. Het is te groot in de zin
                              dat de gevolgen op lange termijn zeer aanzienlijk zijn en de mogelijkheden tot
                              beheersing beperkt zijn. Het is de vraag of, gegeven de huidige stand van zaken
                              op technologisch en internationaal bestuurlijk gebied, het klimaatprobleem
                              oplosbaar is (dus of de 2 °C-doelstelling van de eu realistisch is). In hoofdstuk 4
                              en hoofdstuk 5 zullen we de technische respectievelijk bestuurlijke mogelijk-
                              heden nader onderzoeken. Het zal blijken dat op beide terreinen forse vooruit-
                              gang nodig is om de 2 °C-doelstelling te realiseren.
                              Het klimaatprobleem is daarnaast te klein in de zin dat tot 2050 geen echt bedrei-
                              gende schadelijke effecten te verwachten zijn. Meestal is voor een sense of
40                            urgency een dramatische gebeurtenis op korte termijn nodig. Het veranderend
                              klimaat stelt zulke gebeurtenissen op de lange termijn mogelijk in het vooruit-
                              zicht, maar dan is het veel te laat om nog iets te ondernemen.
                              Deze tegenstelling leidt tot een spagaat bij degenen die proberen het klimaat-
                              probleem onder de aandacht te brengen. Om beleidsverlamming te voorkomen
                              worden de te verrichten inspanningen voor probleemoplossing soms kleiner
                              voorgesteld dan ze zijn. Benadrukt wordt dat met beperkte inspanningen kan
                              worden voldaan aan de Kyoto-verplichtingen zonder het volle besef dat deze
                              inspanning hooguit een eerste stap is in de richting van probleemoplossing. De
                              andere kant van de spagaat is dat, om de probleemperceptie te vergroten, tactisch
                              en strategisch onderzoeksresultaten worden uitgevent die laten zien dat de
                              klimaatverandering nu al duidelijk waarneembaar is en kan/zal leiden tot aller-
                              hande apocalyptische scenario’s – waarbij ‘kunnen’, ‘zullen’ en ‘zouden kunnen’
                              wel eens door elkaar raken.
                              De uiteindelijke omvang van het probleem wordt bepaald door de mate van
                              klimaatverandering die acceptabel wordt gevonden. Plaatje A uit figuur 2.3, over-
                              genomen uit het tar (ipcc 2001), laat zien langs welke paden in de komende drie
                              eeuwen een stabilisatie van de co2-concentratie kan worden bereikt op verschil-
                              lende niveaus, oplopend van 450 tot 1000 ppmv, hetgeen correspondeert met
                              een mondiale temperatuurstijging in het jaar 2300 van 2 tot 5 graden ten opzichte
                              van 2000. Bij alle niveaus gaat de temperatuurstijging ook daarna nog door, maar
                              het meest bij de hoge concentratie van 1000 ppmv.
                              Plaatjes B en C geven een indruk van de boven- en ondergrens van het bij die lan-
                              getermijnconcentraties behorende emissieverloop, geschat volgens twee verschil-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>                                                                                            probleeminventarisatie en beleid
                            lende modellen. In alle scenario’s groeit op korte termijn het mondiale emissie-
                            niveau en treedt een piek op in de emissies, waarna een daling moet worden inge-
                            zet. Hoe eerder dat gebeurt, des te lager zowel het piekniveau als het eindniveau
                            van co2-concentratie dat kan worden bereikt. Ook in het 1000 ppmv-scenario
                            ligt de emissie op lange termijn volgens beide modellen beneden het niveau van
                            2000. De scenario’s laten dus zien dat zelfs bij de hoogste concentratie op lange
                            termijn geen groei in de emissie meer toelaatbaar wordt geacht in de ipcc-ge-
                            meenschap. Bij de scenario’s die door beleidsmakers als doel worden opgevat
                            (450-550 ppmv) ligt de beschikbare mondiale emissieruimte op lange termijn
                            circa 80 procent lager dan in 2000. De mondiale vraag naar emissieruimte zal
                            daarentegen sterk groeien als gevolg van welvaartsgroei en bevolkingsgroei.
                Figuur 2.3         Langetermijnscenario’s voor co2-emissie
                            1100
                                    Stabilisation scenarios
                            1000                                               WRE 1000
CO 2 -concentratie (ppm)
                             900
                             800
                                                                               WRE 750
                             700
                                                                               WRE 650
                             600                                                                                               41
                                                                               WRE 550
                             500
                                                                               WRE 450
                             400
                             300
                              20
                                    Bern-CC
CO 2 -emissie (PgC/jaar)
                              15
                              10
                               5
                               0
                              20
                                    ISAM
CO 2 -emissie (PgC/jaar)
                              15
                              10
                               5
                               0
                               2000               2100               2200    2300
                                                              jaar
                     Bron: ipcc (2001)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                 2.2.2        oplossingsrichtingen als deelproblemen
                              Het klimaatprobleem vindt complementaire oplossingen in drie richtingen,
                              namelijk aanpassing aan de verandering, emissiereductieroutes om klimaatver-
                              andering te temperen en internationale coördinatie om die emissiereductieroutes
                              te realiseren. De laatste route valt op zijn beurt uiteen in drie componenten,
                              namelijk het ontwikkelingstraject van nu nog arme landen, de verdeling van
                              lasten en de allocatie van inspanningen. De implementatie van deze oplossings-
                              richtingen kan worden opgevat als de oplossing van deelproblemen.
                              Aanpassing
                              Aanpassing is vereist, want het klimaat verandert ook als emissiereductie succes-
                              vol tot stand wordt gebracht. Emissiereductie vertraagt de verandering en
                              verlaagt het eindniveau van temperatuurstijging, maar voorkomt veranderingen
                              niet. Dat komt doordat veranderingen van het klimaat (onder meer door de lange
                              verblijftijd van broeikasgassen en door natuurlijke klimaatwijzigingen) reeds zijn
                              ingezet en doordat de omvang van de voor stabilisatie vereiste emissiereductie
                              dermate groot is dat het niet erg waarschijnlijk is dat die in de praktijk zal worden
                              gerealiseerd. Een optimaal beleid richt zich derhalve op een efficiënte mix van
42                            aanpassing en emissiereductie.
                              De klimaatverandering leidt mondiaal tot aanpassingsproblemen (rivm 2005).
                              Door stijging van het zeeniveau ontstaan problemen in laaggelegen gebieden.
                              Mondiaal zijn dat in het algemeen ook de dichtst bevolkte gebieden. Hoewel het
                              laaggelegen is zal Nederland zich (in elk geval op afzienbare termijn) waarschijn-
                              lijk redelijk kunnen aanpassen aan een hoger zeeniveau (zie hoofdstuk 3). In
                              minder rijke rivierdelta’s zoals Bangladesh en op laaggelegen eilanden zal dat
                              probleem harder aankomen. Verder verandert door klimaatverandering de water-
                              huishouding van de atmosfeer, waardoor lokaal zowel droogte als wateroverlast
                              kan ontstaan. Beide hebben consequenties voor de bewoonbaarheid en voor de
                              landbouw. De mondiale voedselproductie komt bij een temperatuurstijging van 3
                              à 4 °C waarschijnlijk niet in gevaar, maar regionaal kunnen wel effecten optre-
                              den, waardoor lokaal, vooral in tropische landen, tekorten zouden kunnen
                              ontstaan. Vooral bij een te hoog tempo van klimaatverandering bestaat het risico
                              dat ecosystemen zich onvoldoende kunnen aanpassen. Ondiep water en kustge-
                              bieden zijn daarbij het kwetsbaarst. Ten slotte bestaat het (nog goeddeels onbe-
                              grepen) risico van een toename van zogenoemde extreme weersgebeurtenissen
                              zoals cyclonen en een ander verspreidingsgebied van infectieziekten.
                              Vanuit aanpassingsoogpunt is mondiale klimaatverandering overal een regionaal
                              probleem: de effecten zijn overal, maar ze worden plaatselijk gevoeld en verschil-
                              len lokaal. De vruchten van aanpassingsinspanningen worden ook plaatselijk
                              genoten. Dat maakt het gemakkelijker om belanghebbenden te mobiliseren,
                              zodat de problemen lokaal kunnen worden opgelost. Daarbij gelden twee belang-
                              rijke beperkingen. Allereerst zijn ecosystemen, voor zover van bijzondere
                              waarde, in hoge mate een collectief goed op mondiaal niveau. Aantasting ervan is
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>                                                                     probleeminventarisatie en beleid
dan niet zonder meer beperkt tot een lokaal probleem. Daarnaast zijn de moge-
lijkheden om de gevolgen van klimaatverandering op te vangen niet overal even
groot, zodat in elk geval aanvullende internationale coördinatie op dit punt
gewenst is.
Voor het bepalen van de onderhandelingsposities van de diverse partijen bij het
verdelen van de bijdragen aan emissiereductiebeleid is het belangrijk te weten
hoe groot de aanpassingsproblemen op verschillende plaatsen zijn, omdat de
verwachte schade van klimaatverandering als een belangrijke motivatie geldt
voor emissiereductie. De Nederlandse positie is daarnaast belangrijk, omdat de
Nederlandse aanpassingsproblemen lokaal zullen moeten worden opgelost.
De aanpassingsagenda wordt urgenter naarmate de oplossing van de problemen
van technologie en coördinatie minder succesvol verloopt of duurder uitvalt.
Ondanks alle onzekerheden zal een keuze moeten worden gemaakt of een euro
besteed aan aanpassingsbeleid beter of slechter besteed is dan een euro voor inno-
vatie en/of internationale coördinatie.
Technologieontwikkeling
Welvaartsgroei betekent in de huidige situatie ook emissiegroei, in elk geval van                     43
co2. Daarnaast komt een belangrijk deel van de huidige (netto-)emissie voort uit
armoede en eenvoudig vermijdbare praktijken. De wereld, de lidstaten van de
Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (oeso) voorop,
zal moeten bereiken dat welvaartsgroei samengaat met reductie van emissies van
broeikasgassen.
In beginsel kan er ook voor gekozen worden welvaart of welvaartsgroei op te
geven teneinde de reductie snel te bewerkstelligen, zoals in sommige kringen in
de jaren negentig werd voorgestaan. Deze optie blijkt in de oeso-landen nergens
een draagvlak te hebben, laat staan in de arme landen. Ervan uitgaande dat het
huidige emissieniveau te hoog is voor stabilisatie van het klimaat op de lange
termijn (zie figuur 2.3), bestaat de technologie-uitdaging erin ervoor te zorgen
dat de verbetering van de emissie-efficiëntie de groei van de wereldbevolking en
die van de welvaartsgroei per hoofd voldoende overtreft. De spontane verbete-
ring van de emissie-efficiëntie van westerse economieën, onder meer onder druk
van de oliecrises (via de weg van energie-efficiency), is in het verleden steeds
kleiner geweest dan de economische groei.
Hoe groot een ‘voldoende’ verschil is tussen emissie-efficiëntieverbetering en
economische groei, wordt bepaald door zowel het absolute emissieniveau op het
moment dat de omslag wordt bereikt als door het gewenste tempo van de uitein-
delijke emissiereductie. De technologieontwikkeling staat los van het coördina-
tieprobleem: wie in de wereld doet wat en wanneer?
De termijn voor het technologieprobleem is relatief lang, in de ordegrootte van
vijftig jaar (figuur 2.3 is gebaseerd op een geleidelijke oplossing van het technolo-
gieprobleem). Het is aan de rijke landen om ervoor te zorgen dat de innovatie tot
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                              stand komt die nodig is voor de verbeterde emissie-efficiëntie, door emissies te
                              verminderen en/of door de opname van ghg’s te vergroten. Een deel van emis-
                              sie-efficiëntieverbetering kan worden gerealiseerd met bredere toepassing van
                              bestaande techniek. Redenen om beschikbare technieken (nog) niet toe te passen
                              liggen in de sfeer van kostenefficiëntie (bij het huidige prijsniveau), afschrij-
                              vingstermijnen van oudere jaargangen productiemiddelen en (in mindere mate)
                              consumptiegoederen, onzekerheid over de toekomstige omgeving en gebrek aan
                              oog voor mogelijkheden omdat het niet om kernactiviteiten gaat; het onder-
                              scheid tussen deze redenen is vloeiend. Maar het is evident dat op langere termijn
                              transities nodig zijn naar nieuwe vormen van energie en productie (vrom-raad
                              en aer 2004) en dat er (vooralsnog) geen silver bullets zijn die het probleem
                              afzonderlijk kunnen oplossen. Er zal een portefeuille aan technologieën moeten
                              worden ontwikkeld. Hoofdstuk 4 zal daaraan aandacht besteden.
                              Binnen de rijke landen gaat het derhalve om zowel innovatie als om diffusie. Om
                              die reden zou het van belang kunnen zijn dat een deel van de emissiereductie-
                              doelstelling in rijke landen gerealiseerd wordt, teneinde voldoende innovatie-
                              prikkels te genereren, al is het de vraag of dit de meest efficiënte wijze is om
                              onderzoek en ontwikkeling (r&d) te organiseren.
44                            Internationale coördinatie
                              Waar ghg’s worden uitgestoten is voor het klimaat irrelevant. Na verloop van
                              tijd cumuleren ze in de atmosfeer en het is die voorraad ghg’s die het klimaat
                              beïnvloedt. Voor zover markten en spontane technische vooruitgang de gewenste
                              verbeteringen (zie hiervoor) niet bereiken, zullen overheden overal ter wereld
                              beleid moeten voeren. Gegeven de omvangrijke grensoverschrijdende externe
                              effecten is wereldwijde coördinatie vereist, maar de belemmeringen daarvoor
                              zijn groot. Die belemmeringen liggen in de prikkels voor liftersgedrag (free
                              riding), de uiteenlopende belangen en de randvoorwaarde van soevereiniteit. Als
                              gevolg daarvan zal (coördinatie van) beleid worden ‘ondergeproduceerd’,
                              waardoor het klimaatprobleem verergert. De coördinatieopdracht valt uiteen in
                              drie onderscheiden maar in de praktijk gerelateerde componenten, namelijk (1)
                              het ontwikkelingstraject van nu nog arme landen, (2) de verdeling van lasten en
                              (3) de allocatie van inspanningen. Hoofdstuk 5 gaat dieper in op de internationale
                              coördinatie.
                              (1) Het ontwikkelingstraject van nu nog arme landen
                              Ongeveer vier vijfde van de wereldbevolking woont in zich industrialiserende of
                              arme landen. Indien deze landen een ontwikkelingspad zouden volgen zoals de
                              oeso-landen dat eerder hebben gedaan, wordt het klimaatprobleem nog onbe-
                              heersbaarder. De wereldwijde uitstoot van ghg’s zou snel toenemen, hoe effec-
                              tief de oeso-landen zelf hun eigen emissiereductie ook zouden bewerkstelligen.
                              De ontwikkelde landen (Annex i-landen) produceren iets meer dan de helft van
                              de mondiale emissies, voor een belangrijk deel in de vorm van co2, terwijl in
                              ontwikkelingslanden relatief veel methaan wordt geproduceerd. Het aandeel van
                              de ontwikkelde landen in de totale emissie neemt af, dat van nu nog arme landen
                              neemt toe. De bepalende factoren voor het ontwikkelingsprobleem zijn het grote
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>                                                                    probleeminventarisatie en beleid
en groeiende aandeel van zich industrialiserende landen in de wereldbevolking
en, bij een succesvolle ontwikkeling, het snel stijgende aandeel in het (eveneens
stijgende) mondiale inkomen.
In tegenstelling tot het technologieprobleem is de kritische termijn hier relatief
kort. De emissie-efficiëntie van minder ontwikkelde landen is momenteel laag
(ze stoten dus veel uit, gezien hun welvaart) en de economische groei van een
groot deel van deze landen is hoog. Het resultaat is nu al dat het aandeel in de
wereldemissie fors aan het stijgen is, waardoor de uitgangspunten van Kyoto
steeds meer worden achterhaald. China en India (samen goed voor ruim 40% van
de wereldbevolking) groeien structureel met zo’n 7 à 8 procent per jaar en alles
wijst erop dat grotere marktgerichtheid en openheid van hun economieën nog
lange tijd grote stimulansen zal geven. Een aanzienlijke groep andere groeiers
moet overigens niet over het hoofd worden gezien (bijvoorbeeld enkele Zuid-
oost-Aziatische landen (asean), Mexico en Brazilië).
Het klimaatprobleem heeft in zich ontwikkelende landen een lagere prioriteit
dan in Europa. Economische groei gaat voorlopig voor. Een effectief klimaatbe-
leid vereist dat rijke landen werken aan de diffusie van beschikbare emissie-effi-
ciënte technologie naar zich ontwikkelende landen. De hoge economische groei                         45
daar impliceert dat veel nieuwe productiemiddelen in gebruik worden genomen.
Die gaan lang mee en moeten voor een effectief klimaatbeleid naar huidige maat-
staven state of the art zijn. Ook dat maakt de kritische termijn relatief kort. Het
gaat hier om het verlagen en naar voren halen van de top in het mondiale emissie-
niveau uit figuur 2.3.
(2) De verdeling van lasten
Klimaatbeleid kost economische groei, zodat het vooral aantrekkelijk is wanneer
andere landen klimaatbeleid voeren. De bereidheid om de lasten te dragen van
klimaatbeleid, zowel in rijke landen als in opkomende economieën, hangt af van
de mate waarin overheden het klimaatprobleem als urgent zien omdat landen er
lokaal last van hebben, van opvattingen over rechtvaardigheid en billijkheid en
van de mogelijkheid om inspanningen van andere spelers te monitoren. Daarmee
wordt de verdelingsvraag een obstakel voor de coördinatie: de aanwezigheid van
gemeenschappelijke belangen en de zichtbaarheid van inspanningen zijn noodza-
kelijke voorwaarden om coalities te creëren waarvan de leden zich inspannen
voor een gemeenschappelijk doel.
Het is een illusie te menen dat binnen enkele decennia een systeem van emissie-
rechten kan worden ontwikkeld dat zowel mondiaal sluitend is alsook de 2 °C-
doelstelling realiseert. Een systeem met een redelijke dekkingsgraad is wellicht
wel mogelijk. Een eerste vereiste daarvoor is dat het verdelingsprobleem van
emissierechten wordt opgelost. Immers, optimale allocatie door handel kan pas
tot stand komen nadat een initiële verdeling is overeengekomen. Het verdelings-
probleem en het allocatieprobleem hangen dus samen. Via onderhandeling zal
een systeem van lastenverdeling moeten worden gerealiseerd dat voor elk van de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                              partijen acceptabel is. Die overeenkomst dient geloofwaardig en handhaafbaar te
                              zijn. Daarbij is ook een punt van aandacht dat de initiële verdeling en de uiteinde-
                              lijke allocatie alleen in theorie onafhankelijk van elkaar zijn (Vollebergh et al.
                              1997; zie ook tekstbox 2.3).
                   Tekstbox 2.3 Landendoelstellingen versus sectordoelstellingen
                     In de internationale arbeidsverdeling specialiseren landen zich op basis van comparatieve voorde-
                     len zoals belonings- en scholingsniveau van de beroepsbevolking, aanwezigheid van grondstoffen
                     en geografische ligging. Indien emissierechten worden toegekend op basis van de bevolkingsom-
                     vang, wordt geen recht gedaan aan de bestaande sectorstructuur; als emissierechten worden
                     toegekend op basis van de sectorstructuur, wordt het gelijkheidsbeginsel geschonden.
                     Nadat de emissierechten zijn verdeeld, kan volgens het Coase-theorema, ongeacht de initiële
                     verdeling, via handel een optimale verdeling worden verkregen, waarbij emissierechten daar
                     worden verbruikt waar ze het meeste welvaart creëren. De prijs van die emissierechten zal vervol-
                     gens worden doorberekend in de prijzen van de eindproducten. Gegeven specifieke lokale situa-
                     ties kan het dus wenselijk zijn dat landen door sectorspecialisatie meer co2-equivalenten gaan
                     produceren als daardoor elders emissies kunnen verminderen.
                     De initiële verdeling van de (te verhandelen) emissierechten is derhalve een internationaal
46                   welvaartsverdelingsprobleem, met alle gevolgen van dien. De resulterende verdeling na handel is
                     een allocatieprobleem. Wel bepaalt bij een collectief goed de initiële verdeling mede de totale
                     vraag naar dat collectieve goed en lopen in het onderhandelingsproces verdeling en allocatie als
                     gevolg van strategisch gedrag onvermijdelijk door elkaar. Het Coase-theorema blijft theorie.
                              De internationale coördinatie zal waarschijnlijk niet sluitend zijn (dat hoeft ook
                              niet) en de betrokkenheid van omvangrijke partijen zal ten dele moeten worden
                              gekocht door landen die effectief klimaatbeleid meer dan gemiddeld belangrijk
                              vinden. In hoofdstuk 5 zal worden onderzocht in hoeverre deze extra transactie-
                              kosten, respectievelijk preferentiekosten de oplossing van het coördinatiepro-
                              bleem voor Nederland duurder maken.
                              (3) De allocatie van inspanningen
                              De benodigde innovatie en wereldwijde diffusie moeten op zo doelmatig moge-
                              lijke wijze tot stand worden gebracht. Dat vereist dat eerst de goedkoopste en pas
                              daarna de duurdere opties worden gebruikt en vergt daarnaast enige investering
                              in innovaties en leereffecten om duurdere opties goedkoper te maken. Goedkope
                              opties liggen zoals boven gesteld primair in zich ontwikkelende landen, maar ze
                              zijn uiteindelijk onvoldoende op de lange termijn. Er is dus zowel diffusie nodig
                              (naar arme landen, maar ook binnen rijke landen) als innovatie. Het marktmecha-
                              nisme is, in elk geval in theorie, een effectief instrument om een doelmatige allo-
                              catie tot stand te brengen.
                              Er zijn twee beperkingen. De eerste komt voort uit de afweging tussen innovatie
                              en diffusie. Het ontwikkelingsprobleem vereist dat op korte termijn gewerkt
                              wordt aan diffusie. De relatief lage prijs van emissiereductie in arme landen ver-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>                                                                             probleeminventarisatie en beleid
      licht de druk in rijke landen om te innoveren. Wanneer de prijs de enige prikkel
      vormt, bestaat het risico dat efficiëntie op de korte termijn ten koste gaat van inno-
      vatieprikkels op de lange termijn. Nadruk op goedkope emissiereductie in arme
      landen moet daarom in de oeso gepaard gaan met voldoende r&d-inspanning.
      De tweede beperking komt voort uit het gebrek aan marktwerking. Het broeikas-
      effect is een extern effect dat een overheid vereist om het in de productieprijzen
      te internaliseren. Die prijzen vormen de prikkel om de gewenste innovatie tot
      stand te brengen. De uitstoot van co2-equivalenten zal op een of andere manier
      moeten worden beprijsd. Dat kan zowel door een belasting als door een
      begrensde voorraad emissierechten. Bij een belasting ligt de prijs vast, maar is het
      onzeker of het beoogde effect van emissiereductie ook daadwerkelijk wordt
      bereikt. Als de belasting te laag of te hoog is, zal er te weinig of te veel emissiere-
      ductie plaatsvinden. Wanneer de totale voorraad emissierechten begrensd wordt,
      is de oplossing van het probleem zeker gesteld, maar is het onzeker welke prijs
      voor die oplossing betaald moet worden. Dit kan zowel leiden tot een ondoelma-
      tige mix van emissiereductie en aanpassing als tot gebrek aan actie omdat overhe-
      den het welvaartsrisico niet durven nemen.
      Gegeven de gebrekkige effectiviteit van het marktmechanisme zal daarnaast                               47
      gekeken moeten worden naar andere wegen dan die van internationale emissie-
      taakstellingen. Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan benchmarking,
      productiestandaarden en aan samenwerkingsverbanden van enkele landen.
2.3   afwegingsproblemen
2.3.1 problemen bij de af weging tussen aanpassing en emissie-
      reductie
      Strikt economisch beredeneerd zou er een optimale mix moeten bestaan tussen
      aanpassingsbeleid en emissiereductiebeleid. Die optimale mix kan gevonden
      worden door de marginale kosten van emissiereductie en aanpassing (beide in
      brede zin) aan elkaar gelijk te stellen. Beide moeten in relatie gezien worden tot
      de (vermeden) effecten van klimaatverandering. Maar dat is alleen in theorie
      mogelijk. De praktijk verloopt langs een andere weg. In de klimaatdiscussie
      wordt de urgentie van emissiereductiebeleid beargumenteerd met aanpassings-
      kosten en onzekerheid. De schijn kan daardoor ontstaan dat niet de analytisch
      logische weg wordt gevolgd die loopt van een inschatting van effecten naar te
      ondernemen acties, maar veeleer de omgekeerde weg van een voorkeur voor te
      ondernemen acties naar een rechtvaardiging van die voorkeur door de inschatting
      van effecten. De vraag naar de afweging tussen kosten van aanpassing en emissie-
      reductie blijkt daardoor met enige taboes omgeven te zijn. De discussie richt zich
      hier op de vraag of een mondiaal optimaal klimaatbeleid kan worden geformu-
      leerd. Er wordt nog geabstraheerd van regionale verschillen in kosten van aanpas-
      sing en emissiereductie en van de vraag of een mondiaal optimaal klimaatbeleid
      ook daadwerkelijk via onderhandeling kan worden geïmplementeerd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                              In veel studies wordt gesteld dat aanpassingsbeleid een noodzakelijke aanvulling
                              vormt op emissiereductiebeleid, omdat een deel van de klimaatverandering nu
                              eenmaal onvermijdelijk is, maar dat aanpassingsbeleid emissiereductiebeleid niet
                              kan vervangen (ipcc 2001; Easterling et al. 2004; vrom-raad en aer 2004).
                              De impliciete prioriteit voor emissiereductiebeleid boven aanpassingsbeleid die
                              hieruit spreekt vraagt om een kritische reflectie. Het ce-rapport (Rooijers et al.
                              2004) stelt als een van de weinige wel expliciet de vraag naar de wenselijke ver-
                              houding tussen aanpassing en emissiereductie. Maar het antwoord blijft enigs-
                              zins onbevredigend, omdat het verwijst naar de politiek vastgelegde 2 °C-doel-
                              stelling van de eu, waarin die afweging juist nauwelijks een rol speelt (zie verder
                              paragraaf 2.4.2). Voor een draagvlak voor klimaatbeleid is het essentieel dat de
                              afweging tussen aanpassing en emissiereductie zo expliciet en zorgvuldig als
                              mogelijk is gemaakt wordt.
                              Bij het zoeken naar een optimale mix tussen aanpassingsbeleid en emissiereduc-
                              tiebeleid moet onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds kosteneffectiviteit
                              en anderzijds kosten-batenanalyse. Bij analyses met betrekking tot de kosten-
                              effectiviteit ligt het doel vast (in dit geval minder dan 2 °C temperatuurstijging)
                              en wordt dit doel met de kleinst mogelijke inzet van middelen behaald. Kenmer-
48                            kend is dat het doel langs een andere meetlat gemeten wordt dan de middelen.
                              Bij kosten-batenanalyse wordt het doel afgeleid uit de te maken kosten enerzijds
                              en de verwachte baten anderzijds. De marginale baten van emissiereductiebeleid
                              (= emissiereductiebaten) bestaan uit de vermeden schade van klimaatverande-
                              ring en daardoor uitgespaarde aanpassingskosten, eventueel verminderd met de
                              niet-gerealiseerde baten van klimaatverandering. Voor de eerste ton co2-equiva-
                              lenten geldt dat de emissiereductiekosten laag zijn en de emissiereductiebaten
                              hoog; voor de laatste ton geldt het omgekeerde. Bij het optimale doel zijn de
                              marginale emissiereductiekosten gelijk aan de marginale emissiereductiebaten.
                              Essentieel is dus dat de kosten en baten langs dezelfde euromeetlat kunnen
                              worden gelegd.
                              Er zijn echter vier fundamentele afwegingsproblemen: (1) Onzekerheid maakt de
                              waarschijnlijkheid van extreme gebeurtenissen en kosten van oplossingsmoge-
                              lijkheden moeilijk schatbaar. (2) Het is onduidelijk hoe de kosten van aanpassing
                              moeten worden gewaardeerd en hoe de verdelingsvraag de waardering van emis-
                              siereductiekosten beïnvloedt. (3) Emissiereductiekosten en aanpassingskosten
                              zijn moeilijk vergelijkbaar, omdat ze op een volkomen verschillende tijdshorizon
                              worden gewaardeerd. (4) Met een discontovoet zou het derde probleem oplosbaar
                              moeten zijn, maar helaas blijken discontovoeten niet de input maar de output
                              van de afweging te zijn. Deze afwegingsproblemen komen in bijlage 1 uitvoeriger
                              ter sprake.
                 2.3.2        het voorzorgsbeginsel als ant woord op onzekerheid
                              Bij grote onzekerheidsproblemen wordt vaak het voorzorgsbeginsel als oplossing
                              aangeroepen, maar dit is geen panacee. Er moet gebalanceerd worden tussen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>                                                                     probleeminventarisatie en beleid
enerzijds het risico dat lobby’s die dreigen te verliezen bij ingrijpende maatrege-
len onverantwoord uitstel van maatregelen bepleiten en anderzijds het risico dat
op basis van ongegronde angsten onverantwoorde investeringen worden gedaan.
Kortom, voorzorg vervangt geen afweging. De Europese Commissie (2000) heeft
dit inzicht vastgelegd in het proportionaliteitsbeginsel.
Om de afweging in onzekerheid zo zorgvuldig mogelijk te maken moet een
onderscheid worden gemaakt tussen risico en onzekerheid en tussen preventie
en voorzorg.
Risico en onzekerheid zijn verschillende concepten. Risico is stochastisch, zoals
de kans om met een dobbelsteen 6 te gooien. Onzekerheid duidt op ontbrekende
kennis die op een later tijdstip beschikbaar kan komen. Er kan onzekerheid
bestaan over risico’s, dat wil zeggen dat volledige kennis ontbreekt over de
stochastische verdeling van mogelijke uitkomsten.
Ook preventie en voorzorg zijn verschillende concepten. Bij preventie gaat het in
essentie om risicomanagement van bekende risico’s, een afweging tussen de
marginale kosten en baten van preventie. Bij voorzorg gaat het juist om het
management van het gebrek aan kennis. Wanneer voorzorg zou worden opgevat
als preventie is er vanuit het oogpunt van risicoafweging geen verschil tussen het
voorzorgsbeginsel en het klassieke risicobeheer. Risicomanagement was en is                           49
gericht op een analyse van kosten en baten van preventie en is gebaseerd op
(onvolledige) kennis. Risicomanagement in klimaattermen houdt in dat de
(bayesiaanse) verwachtingswaarde van het nut van emissiereductie-inspannin-
gen wordt afgewogen tegen de kosten ervan.
Het uitgangspunt van het voorzorgsbeginsel is dat men in geval van onzekerheid
over risico’s voor bijvoorbeeld milieu of gezondheid niet moet wachten op volle-
dig bewijs alvorens actie te ondernemen. Het voorzorgsbeginsel komt dus in
zicht wanneer het aannemelijk is dat in de toekomst meer kennis beschikbaar
komt over het optimale risicomanagement. Het wachten op die kennis kan zowel
een goede als een verkeerde strategie zijn. De cruciale vraag is welke onzekerhe-
den welke acties rechtvaardigen.
Gollier en Treich (2003) brengen het voorzorgsbeginsel in verband met de optie-
theorie. Voorzorg creëert een optiewaarde in geval van onzekerheid. Die optie-
waarde ontbreekt wanneer geen voorzorg genomen wordt. Die optie kan waarde-
loos aflopen als het achteraf om loos alarm ging, maar kan waardevol zijn als blijkt
dat de vermoedens gegrond waren. De waardering van de optie bestaat uit een
combinatie van beide scenario’s. Die waardering moet opwegen tegen de kosten
van de uit voorzorg te ondernemen actie. De optiewaarde wordt dus bepaald door
de mate van flexibiliteit die een slim gekozen voorzorgstrategie creëert in het licht
van toekomstige kennis. Bij het broeikaseffect geeft vroegtijdige emissiereductie
de optie om de desbetreffende hoeveelheid co2-equivalenten niet uit te stoten.
Het gaat erom optimale strategieën voor de korte termijn te definiëren in het licht
van de risico’s op de lange termijn. Zulke strategieën moeten openstaan voor
nieuwe informatie en moeten derhalve periodiek kunnen worden herzien. In het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                              licht van voorzorg is robuustheid (een goede beleidsperformance onder uiteen-
                              lopende scenario’s) dus belangrijker dan optimaliteit (een optimale beleidsperfor-
                              mance onder het meest waarschijnlijke scenario).
                              Het voorzorgsbeginsel is er niet om risico’s te voorkomen, maar veeleer om een
                              beleidslijn te kiezen die robuust is in uiteenlopende scenario’s, waaronder niet
                              alleen extreme scenario’s, maar ook het scenario waarin alle inspanningen
                              nergens toe leiden. Voorzorg gaat over de timing van beslissingen in het licht van
                              zich ontwikkelende kennis.12
                 2.3.3        ethische af wegingen
                              Ethiek: geen richtsnoer maar een methode
                              Het meeste handelen kan niet rationeel worden beargumenteerd, omdat voor-
                              keuren en afwegingen per definitie waardegebonden en divers zijn. Daarbij is een
                              onderscheid te maken tussen moraal en ethiek (Reiss en Straughan 2001). Moraal
                              verwijst naar morele opvattingen, denkbeelden en overtuigingen die de basis
                              vormen voor de beoordeling van wat een individu goed of fout vindt. Ethiek is
                              een hulpmiddel om ook bij uiteenlopende morele opvattingen tot beredeneerde
50                            afwegingen van voorkeuren en belangen te komen. Ethische afwegingen zijn
                              derhalve nooit definitief of bewijsbaar, omdat de eraan ten grondslag liggende
                              morele afwegingen niet definitief of bewijsbaar zijn.
                              Bij te hanteren morele principes is een onderscheid te maken tussen beginsel-
                              ethische en gevolgenethische principes. Beginselethische normen stellen
                              principiële grenzen aan ons handelen. Ten aanzien van milieubeheer kan men
                              de beginselethische opvatting hebben dat menselijk handelen de aarde niet of
                              zo min mogelijk mag veranderen (de mens als gast van de natuur), maar ook
                              het beginselethische standpunt dat het de mens vrij staat de aarde voor eigen
                              nut te gebruiken. Een beginselethisch standpunt is absoluut en dwingend, maar
                              tegelijkertijd een overtuiging die niet rationeel kan worden beargumenteerd.
                              Gevolgenethische normen gaan uit van een afweging van de gevolgen van men-
                              selijk handelen. Die gevolgen moeten eerst in kaart zijn gebracht en beoordeeld,
                              pas dan is een afweging mogelijk. Daarbij gaat het om het vaststellen van de aard
                              van de gevolgen in hun diversiteit van voor- en nadelen, het vaststellen van de
                              mate van aanvaardbaarheid van die gevolgen, inclusief het verdelingsaspect
                              daarvan, en het beantwoorden van vragen over de onzekerheid van de gevolgen,
                              inclusief de meta-onzekerheid: onzekerheid over de onzekerheid. Gegeven het
                              feit dat individuen uiteenlopende oordelen kunnen hebben over de inrichting
                              van hun leefomgeving, kan een overheid daarover lastig een beginselethisch
                              standpunt innemen. Op bovennationaal niveau wordt dat nog moeilijker.
                              Bij gevolgenethische normen moeten de gevolgen van handelen in kaart worden
                              gebracht en moeten de belangen van alle belanghebbenden, inclusief die van
                              toekomstige generaties tegen elkaar worden afgewogen. In het rapport over
                              biotechnologie (wrr 2003a) heeft de raad aandacht besteed aan een ethisch
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>                                                                     probleeminventarisatie en beleid
afwegingskader als methode om tot een morele afweging van belangen te komen.
Dit ethisch afwegingskader kan ook als leidraad dienen voor de nationale opstel-
ling van Nederland in internationaal verband, maar daarbij moet er wel rekening
mee worden gehouden dat moraal in internationale verhoudingen in het alge-
meen slechts een ondergeschikte rol speelt. De waardering van de klimaatveran-
dering is niet overal dezelfde en dat geldt ook voor morele opvattingen over
normen en verantwoordelijkheden. Dat komt niet alleen doordat de gevolgen van
de klimaatverandering regionaal verschillen, maar ook doordat regio’s of landen
verschillende prioriteiten en verschillende culturen hebben.13
Rechtvaardigheid en verantwoordelijkheid als uitgangspunten
Rechtvaardigheid gaat uit van min of meer universele normen; billijkheid is iets
minder pretentieus doordat zij rekening houdt met een weging van belangen.
Zowel rechtvaardigheid als verantwoordelijkheid vraagt om een participatieve
beoordeling. Vrijwel elke verdeling van lasten laat zich met een speciale interpre-
tatie van billijkheidsbeginselen verdedigen, met als uitersten de beginselen van
grandfathering (waarbij rechten worden toegekend op basis van de status-quo)
en die van gelijke verdeling van emissierechten per hoofd van de wereldbevol-
king (Rose en Stevens 1998). Ook kunnen argumenten worden aangevoerd om
bepaalde sources en sinks wel of juist niet mee te tellen in de bijdragen van landen                  51
aan het probleem of de oplossing ervan. De invloed hiervan is aanzienlijk.
Uiteindelijk gaat het bij de verdeling om een onderhandelingsresultaat: negotia-
ted justice. In het onderhandelingsresultaat kan aan meerdere invullingen tegelijk
recht worden gedaan, bijvoorbeeld door een geleidelijke verandering van het rela-
tieve gewicht van beginselen: aansluiting op het heden door gewicht voor de
status-quo en geleidelijk meer aansluiting op de toekomst door gelijke emissie-
rechten: het onderhandelingsresultaat bepaalt het pad waarlangs.
Dat onderhandelingsresultaat moet in termen van billijkheid kunnen worden
uitgelegd. Er is wel enige consensus over de minimale voorwaarden waaraan een
billijkheidsredenering moet voldoen om acceptabel te zijn. Behoefte (noodzaak
voor de sociaal-economische ontwikkeling om eerst de menselijke basisbehoef-
ten af te dekken), vermogen (economische en technologische middelen om bij te
dragen aan de oplossing van het probleem) en verantwoordelijkheid (bijdrage aan
het veroorzaken van het probleem) zijn in elk geval noodzakelijke ingrediënten
(Höhne et al. 2003), maar met die ingrediënten kunnen nog uiteenlopende
gerechten worden bereid. Geleidelijk aan wordt het uitgangspunt van de United
Nations Framework Convention on Climate Change (unfccc) van common but
differentiated responsibilities nader ingevuld in de opeenvolgende cop-conferen-
ties (Conferences of the Parties).
Conclusie
Concluderend kan worden gesteld dat vanuit een ethische invalshoek zeer
verschillende stellingnamen kunnen worden verdedigd. Dat komt vooral doordat
ethiek niet voorschrijft wat wel of niet mag of moet, maar slechts een methode
geeft om daarover – participatief – overeenstemming te bereiken.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                              Ethische benaderingen zijn vruchtbaar wanneer ze een gedeeld platform bieden
                              aan partijen om tot overeenstemming te komen via een gevolgenethische afwe-
                              ging, maar ze zijn contraproductief en drijven partijen uit elkaar wanneer ze
                              ontaarden in verwijten over onethisch gedrag op beginselethische gronden. In
                              een heterogene omgeving kan men beter uitgaan van wederzijdse belangen en de
                              mogelijkheden om wederzijds voordeel te behalen. Waar het vanuit recht-
                              vaardigheidsoogpunt wenselijk is uit te gaan van het beginsel dat de vervuiler
                              betaalt, blijkt de harde praktijk er vaak toe te leiden dat degene die schade lijdt
                              genoodzaakt wordt te betalen.
                 2.3.4        het politieke besluit vormingsproces
                              Het klimaatprobleem is met veel onzekerheid omgeven, waardoor het gevoel van
                              urgentie over het probleem manipuleerbaar wordt, zowel in alarmistische als in
                              badinerende richting. Enerzijds kan worden waargenomen dat het bestaan van
                              belanghebbenden bij een probleem ook een goede garantie is voor het voortbe-
                              staan van dat probleem of ten minste het gevoel van urgentie erover, vooral
                              wanneer overheden als subsidiegever in beeld komen. In de afgelopen twintig
                              jaar is een omvangrijke groep van belanghebbenden bij het klimaatprobleem
52                            ontstaan. Bij de tiende cop-conferentie in Buenos Aires in december 2004
                              kwamen circa 6000 deelnemers bijeen, in Montreal in 2005 waren dat er 10.000,
                              onder wie vertegenwoordigers van regeringen, internationale organisaties en
                              ngo’s. Het belang van een efficiënte vergadering verklaart die aantallen niet, het
                              bestaan van netwerkende belanghebbenden wel. Anderzijds zijn met het te
                              voeren emissiereductiebeleid grote economische en politieke belangen gemoeid,
                              zodat er ook belanghebbenden zijn die het probleem liever wegdefiniëren. Ener-
                              gie-intensieve industrieën zullen bij een verrekening van externe milieueffecten
                              voor hoge kosten komen te staan. Dat is niet zozeer een probleem binnen zulke
                              sectoren (immers, alle spelers worden met dezelfde kosten geconfronteerd en de
                              concurrentieverhoudingen worden niet veranderd), maar des te meer tussen
                              sectoren (consumenten zullen bij internalisering van milieueffecten anders gaan
                              consumeren). Ook in politieke zin zijn er grote belangen, omdat klimaatbeleid
                              economische groei in de weg kan staan en omdat factoren zoals energiezekerheid
                              een groot politiek gewicht hebben.
                              In een ideale taakverdeling draagt de wetenschap kennis aan en velt de politiek
                              een oordeel. Deze taakverdeling werkt bij de klimaatdiscussie niet optimaal.
                              Beleidsmakers hebben vaak niet de kennis die nodig is om de wetenschappelijke
                              basis van onderzoek goed op waarde te schatten. Te weinig wordt onderkend dat
                              onderzoek soms de functie vervult van ‘fluiten in het donker’. Daarnaast
                              ontstaan cirkelredeneringen: een politieke keuze in het donker wordt onder-
                              bouwd met een quasi-technische keuze die feitelijk zelf een politieke keuze is.
                              Juist omdat de toekomst zo onzeker is, bestaat er relatief veel ruimte om uitkom-
                              sten te beïnvloeden door de keuze van schijnbaar technische groeivoeten: bevol-
                              kingsgroei, mate van economische groei, mate van convergentie van economieën,
                              veranderingen in de koolstofintensiteit van het bbp, enzovoort. De keuze van een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>                                                                               probleeminventarisatie en beleid
      waarde voor deze groeivoeten heeft een grote, soms zelfs doorslaggevende
      invloed op de uitkomsten van de berekeningen.
      Het Britse House of Lords-rapport (2005) signaleert daarnaast ook een omge-
      keerde vermenging van wetenschap en politiek in het proces van het ipcc. Door-
      dat politici zich bemoeien met de Summary for policymakers van het tar
      ontstaan tegenstrijdigheden tussen de wetenschappelijke basistekst en de poli-
      tieke samenvatting ervan. Ook verloopt het review-proces niet altijd vlekkeloos.
      Verder signaleert het House of Lords-rapport dat in elk geval de schijn bestaat dat
      ideologie een rol speelt bij de benoeming van leden van het ipcc. Bewust of
      onbewust wordt de ruimte van de onzekerheid gebruikt om de analyses om te
      draaien, niet van empirie naar beleid, maar van beleid naar empirie.
      Om het vertrouwen van het publiek in het ipcc en de urgentie van klimaatbeleid
      te behouden, is het essentieel dat aan onpartijdigheid en wetenschappelijke
      objectiviteit de hoogst mogelijke eisen worden gesteld. Kennis ontstaat niet door
      politieke consensus, maar door vrije discussie en gedegen empirisch onderzoek.
      In het algemeen geldt dat scheiding van problemen in deelproblemen bijdraagt
      aan de analytische oplosbaarheid. Analyse en onderhandeling vormen verschil-                              53
      lende fasen in de probleemoplossing die een verschillende aanpak vragen, deels
      door verschillende actoren (wetenschappers, technici en politici). Bij de analyse
      gaat het in de eerste plaats om een consensus over de probleemdefinitie en over
      de technische oplossingen; onderhandeling is in de eerste plaats een politieke
      verdelingskwestie (Scharpf 1997). De technische aanpak van het klimaatprobleem
      en de verhouding die dit impliceert tussen ontwikkelde landen en ontwikke-
      lingslanden vormen dus een vraagstuk dat moet worden geanalyseerd voordat
      uiteindelijk een onderhandeling over de verdeling van de lasten tot een goed
      einde kan worden gebracht. Door het iteratieve karakter van de probleemoplos-
      sing zullen agenda’s echter onvermijdelijk gemengd blijven.
2.4   de beleidsvoortgang tot nu toe
      Klimaatbeleid staat nog maar in de kinderschoenen. Toch lijkt er impliciet al een
      aantal keuzen te zijn gemaakt. Zowel mondiaal als op eu-niveau en nationaal
      niveau ligt de nadruk tot nu toe betrekkelijk sterk op emissiereductie als oplos-
      singsstrategie en op emissiehandel (emissieplafonds in combinatie met verhandel-
      bare emissierechten) als implementatie-instrument. Op eu- en nationaal niveau
      lijken de toegepaste instrumenten eerder gelaagd bovenop elkaar dan complemen-
      tair naast elkaar. Wel lijkt het dat posities in de loop van de tijd zijn gaan schuiven.
2.4.1 mondiaal: het kyoto - protocol
      Het bewustzijn dat de mens mogelijk het klimaat beïnvloedt is in de loop van de ja-
      ren tachtig van de vorige eeuw ontstaan. Met het Kyoto-protocol (1997) zijn belang-
      rijke stappen gezet, zowel in richtinggevende als in praktisch-operationele zin.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                              Richtinggevend is in de eerste plaats de mondiale declaratoire consensus over het
                              bestaan van het broeikaseffect en de oorzaken ervan. Het ipcc functioneert
                              steeds meer als een neutrale kennisinstelling die onderzoeksresultaten van
                              wetenschappers bij elkaar brengt en coördineert. De kennis is dan ook steeds
                              minder omstreden. Ook is met het Kyoto-protocol vastgelegd dat actie moet
                              worden ondernomen en er zijn doelen gesteld. In het licht van de nog bestaande
                              onzekerheid en de terughoudendheid van landen om zich voor een lange termijn
                              aan vergaande doelstellingen te binden, is gekozen voor een beperkte, haalbare
                              doelstelling voor een relatief korte termijn. De zogenoemde Annex i-landen
                              (ontwikkelde landen) als geheel brengen in de periode tussen 2008 en 2012 hun
                              emissieniveau terug tot ten minste 5 procent beneden het niveau van 1990. Een
                              verband tussen deze doelstelling en de uiteindelijk noodzakelijke doelstelling
                              ontbreekt om de eenvoudige reden dat het doel niet gespecificeerd is. Het is maar
                              een begin. De Kyoto-inspanning (gevolgd door business as usual na 2012) is in
                              2100 goed voor een verschil van circa 0,1 °C en 1,5 centimeter zeespiegelstijging
                              ten opzichte van business as usual (House of Lords 2005).
                              Geredeneerd vanuit het voorzorgsbeginsel is de beperkte doelstelling functio-
                              neel, omdat de strategie flexibel moet kunnen inspelen op toekomstige kennis; de
54                            maatregelen kunnen immers zowel te veel als te weinig of verkeerd gericht zijn.
                              De keerzijde daarvan is wel dat landen noch bedrijven een duidelijke richtlijn
                              hebben over hoe de maatregelen zich na verloop van tijd zullen ontwikkelen,
                              zodat investeringen op de lange termijn mogelijk onvoldoende worden aange-
                              moedigd. Met het Kyoto-protocol is het probleem niet opgelost, maar is wel vast-
                              gelegd dat de oplossing gezocht moet worden in internationaal gecoördineerde
                              reductie van emissies.
                              In de tweede plaats is er internationale erkenning voor de verschillende posities
                              van rijke en arme landen. Er bestaat overeenstemming over het gegeven dat de
                              oorsprong van het probleem in belangrijke mate ligt bij de sterke economische
                              groei in de rijke landen in de afgelopen 150 jaar, zij het dat de wijze waarop de
                              menselijke invloed geteld wordt sterk van invloed is op vraag waar het zwaarte-
                              punt van de emissies lag, ligt en in de toekomst zal liggen – de oeso-landen zijn
                              in de toekomst in elk geval niet meer bepalend. Ook bestaat consensus over het
                              belang van arme landen om ruimte te hebben voor economische groei. Die groei
                              moet op een meer energie-efficiënte wijze plaatsvinden dan in de rijke landen is
                              gerealiseerd. Er is aandacht voor het probleem van technologieoverdracht naar
                              zich ontwikkelende landen en voor specifieke aanpassingsproblemen in afzon-
                              derlijke landen. Op het moment dat die consensus in meer concrete maatregelen
                              moet worden omgezet, stokt echter het proces in verdeeldheid van belangen. Het
                              Kyoto-protocol spreekt van common but differentiated responsibilities.
                              Praktisch-operationeel is in de derde plaats de keuze van de instrumenten. Er is
                              overeenstemming dat de oplossingen pragmatisch en flexibel moeten zijn en dat
                              de spelregels niet iedereen in dezelfde mate kunnen binden. Pragmatische instru-
                              menten als emissiehandel vinden wel internationale steun, maar komen nog
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>                                                                                       probleeminventarisatie en beleid
           onvoldoende van de grond, doordat het verdelingsvraagstuk van de emissierech-
           ten niet zo eenvoudig oplosbaar is. Met de emissiehandel, Joint Implementation
           (ji) en het Clean Development Mechanism (cdm) zijn pragmatische instrumen-
           ten gecreëerd die erkennen dat ook de landen die onder Kyoto geen verplichtin-
           gen hebben, kunnen bijdragen aan de probleemoplossing.
           Binnen de Kyoto-onderhandelingen trad de eu op als blok met een doelstelling
           van –8 procent ten opzichte van 1990. In dat jaar hadden Duitsland en het Vere-
           nigd Koninkrijk een hoog emissieniveau, dankzij de hereniging, respectievelijk
           het stoken van steenkool. De resulterende emissieruimte is binnen de eu over
           landen verdeeld. laat zien dat verschillende Zuid-Europese landen (Griekenland,
           Portugal en Spanje) aanzienlijke ruimte voor economische groei toegewezen
           hebben gekregen in een mate die, indien op mondiale schaal toegepast ten
           behoeve van ontwikkelingslanden, niet tot een houdbare toekomst zou leiden.
 Tabel 2.2        Emissiereductiedoelstellingen voor 2008-2012 onder het Kyoto-protocol en eu burden
                  sharing (in procenten ten opzichte van 1990)
 Oostenrijk                            –13                       Italië                             –6,5
 België                                 –7,5                     Luxemburg                         –28                  55
 Denemarken                            –21                       Nederland                          –6
 Finland                                 0                       Portugal                           27
 Frankrijk                               0                       Spanje                             15
 Duitsland                             –21                       Zweden                              4
 Griekenland                            25                       Verenigd Koninkrijk               –12,5
 Ierland                                13                       EU-15                              –8
  Bron: wrr
2.4.2      de positie van de eu
           Doelen
           In richtinggevende zin heeft de eu een duidelijk standpunt, dat overigens wel
           geleidelijk verschuift onder invloed van de ontwikkelingen in kennis en inter-
           nationale verhoudingen. Op de 1939ste vergadering over milieu in Luxemburg
           (1996) oordeelde de Raad van ministers van de eu:
   “Given the serious risk of such an increase and particularly the very high rate of change, the Coun-
   cil believes that global average temperatures should not exceed 2 degrees above pre-industrial
   level and that therefore concentration levels lower than 550 ppm co2 should guide global limita-
   tion and reduction efforts.”
           Deze opinie over wat dringend wenselijk is, is gebaseerd op de risico’s van een
           temperatuurstijging van meer dan 2 °C. Volgens recente inzichten is voor dit doel
           waarschijnlijk een lagere concentratie nodig (Levin en Pershing 2006). Er wordt
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                              in het eu-standpunt geen afweging gemaakt tussen de wens en de inspanning die
                              nodig is om de wens in vervulling te doen gaan. Het ontbreekt aan proportiona-
                              liteit tussen enerzijds het risico dat aanleiding is een beroep te doen op het voor-
                              zorgsbeginsel en anderzijds de inspanningen die nodig zijn om het risico te
                              verminderen. De Europese Commissie heeft echter wel aangegeven die propor-
                              tionaliteit wenselijk te vinden (Europese Commissie 2000).
                              Aan beide kanten (risico en kosten) zijn enige kanttekeningen te maken.
                              Voor de risico’s verwees de Raad van ministers van de eu naar het Second
                              Assessment van het ipcc als meest complete en gezaghebbende bron. Inmiddels
                              is er het Third Assessment Report (ipcc 2001), waarvan we aannemen dat het
                              meer gezaghebbend is dan het tweede. Het tar somt een groot aantal te
                              verwachten effecten op van klimaatverandering en presenteert aanpassing
                              nadrukkelijk als complementaire activiteit naast emissiereductie. Deze conclusie
                              wordt getrokken, hoewel de effecten mondiaal zeer divers zijn en er geen beeld
                              gevormd wordt van de kosten van aanpassing. Er wordt alleen gekeken naar de
                              mate van waarschijnlijkheid van de te verwachten effecten, maar die effecten
                              worden niet gewaardeerd. Overstromingen door regenval en zeespiegelstijging
                              worden door het ipcc aangewezen als de meest directe risico’s voor de mens.
56                            Niet alle effecten zijn negatief en bovendien zijn ze regiospecifiek. Een paar
                              graden temperatuurstijging zal de landbouwproductie op gematigde breedtegra-
                              den ten goede komen, maar bij verdere temperatuurstijgingen zouden de effecten
                              van hitte en droogte die stijging teniet kunnen doen. Al met al lijkt de voorkeur
                              van de eu voor een maximumtemperatuurstijging van 2 °C vooral ingegeven
                              door de onzekerheid over van potentiële effecten bij een temperatuurstijging van
                              meer dan een paar graden (zie bijvoorbeeld wgbu 2003).
                              De kosten van emissiereductiebeleid ter realisering van de 2 °C-doelstelling
                              konden in 1996 niet en kunnen ook nu nog nauwelijks worden geschat (wel zijn
                              inschattingen over een kortere termijn mogelijk). Het is aannemelijk dat de eu-
                              Raad van ministers zich daar met behulp van het ipcc-rapport wel een voorstel-
                              ling van heeft gemaakt. Zeker in het licht van de huidige kennis is het de vraag of
                              die voorstelling adequaat was. De eu stelde dat “the ipcc considers that signifi-
                              cant reductions in greenhouse gas emissions are technically possible, and can be
                              economically feasible. It also notes that significant ‘no-regrets’ opportunities are
                              available.” vrom-raad en aer (2004) stellen daarentegen dat een energietransitie
                              nodig is om de energievoorziening duurzaam te maken, waarvoor langdurige
                              investeringen noodzakelijk zijn om op termijn tot een acceptabele prijs-presta-
                              tieverhouding te komen. Ook in Brussel leeft inmiddels die gedachte (Europese
                              Commissie 2005). Verder stelde de Raad van ministers dat “on the basis of the
                              latest reports by Member States, the Community is on course to return its co2
                              emissions to 1990 levels by the year 2000, but at the same time recognizes that
                              further efforts will be necessary to achieve the stabilization objective.” Over de
                              rol van ontwikkelingslanden wordt opgemerkt dat “global efforts require global
                              responses and full participation of all Parties. This has to be based on a closer
                              partnership between developed and developing countries: besides the strengthe-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>                                                                     probleeminventarisatie en beleid
ned commitments of developed countries it is important that the developing
countries play their part in producing and using more energy-efficient and lower
carbon-emitting technologies and products.” Inmiddels is duidelijk dat dit niet
vanzelf gaat; ook als Europa zijn eigen emissiedoelstelling realiseert, is er mon-
diaal toch een sterke stijging van de emissie te verwachten (Europese Commissie
2005).
Geleidelijk krijgt het kosten-batenaspect meer gewicht. In 1996 meende de eu
dat de kosten van emissiereductiebeleid laag waren, omdat er voldoende techno-
logie beschikbaar was om tegen geringe kosten de doelstelling te behalen. Europa
had weinig aandacht voor de extra taakstelling die voortvloeit uit de hoge econo-
mische groei in zich ontwikkelende economieën. Bij de top van 23 maart 2005
heeft de Europese Raad (7619/05) de 2 °C-doelstelling bevestigd en een na te
streven strategie en emissiereductiedoel aangegeven voor de periode tussen 2012
en 2020, maar voor het eerst heeft de Europese Raad ook vastgesteld dat de
reductiedoelen moeten worden bezien op realiseerbaarheid met inachtneming
van het kosten-batenaspect.
Instrumenten
De instrumenten van het eu-klimaatbeleid vormen een integraal deel van het                            57
eu-milieubeleid. Het eu-emissiehandelssysteem is een centraal onderdeel van
het klimaatbeleid, een grondig uitgewerkte versie die als voorbeeld in de wereld
geldt. Voor effectiviteit wacht dit systeem echter op scherpere reductiedoelstel-
lingen dan die onder het Kyoto-protocol. Figuur 2.4 laat zien dat daarnaast speci-
fiek beleid gevoerd wordt op de gebieden van energie en energiebesparing,
industrie en vervoer.
De emissiehandel heeft uitsluitend betrekking op co2. Voor andere ghg’s is het
beleid aangewezen op regulering en coördinatie. Bij vervoer geldt een mengeling
van fiscale coördinatie (accijnzen), fiscale stimuli, technische normen, marktge-
richte hervormingen, gezamenlijke regels voor gebruiksheffingen, opties (voor
lidstaten: om minimumaandelen van ‘biobrandstoffen’ op te leggen) en conve-
nanten (industrie: co2-uitstoot van auto’s). De maatregelen voor de industrie zijn
complementair aan de emissiehandel en daardoor vermoedelijk onnodig duur en
ineffectief; wel is er mogelijk een positief effect op het gebied van energiebespa-
ring. Ten slotte heeft de eu tot voor kort een vrij versplinterd technologiebeleid
gevoerd in zogenoemde kaderprogramma’s.
Het klimaatbeleid wordt zowel gevoerd op Europees niveau als op het niveau van
de lidstaten. De feitelijke autonomie van lidstaten wordt ingeperkt door het
uitgangspunt van de ongestoorde interne markt en de grensoverschrijdende
milieueffecten (emissienormen van goederen en bijvoorbeeld krachtcentrales
berusten op centrale eu-wetgeving). Centralisatie bij klimaatbeleid wordt tevens
in de hand gewerkt door het multilaterale karakter van de problematiek en van de
onderhandelingen en verplichtingen. De eu treedt op als één land in de unfccc
en onder het Kyoto-protocol. Maar tegelijk is er ook variatie per lidstaat. Er is
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>     klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                      Figuur 2.4          Het huidige eu-klimaatbeleid
                                  Vervoer                                                                   Kyoto en
                                                         ▼                                        ▼       emissiehandel
                      • Zie ook 2001 Duurzame Vervoerstrategie                             • Ratificatie 2002
                      • Intermodale verschuivingen                                         • Monitoring/meetsystemen
                        → liberalisatie/hervormingen (eu spoor-                            • Specifieke maatregelen (zie rest van
                            wegen)                                                           de figuur)
                        → rivier- en kustvaart                                             • Emissiehandelssysteem
                        → intermodaliteit                                                    → intern (EU-25 + EER)
                      • Economisch systeem heffingen voor gebruik                            → linking richtlijn over ‘credits’ JI + CDM
                        infrastructuur                                                       → (2008), IET-handel met Canada, Japan,
                      • eu-bandbreedtes voor accijnzen op brand-                                enz.)
                        stoffen
                      • Selectief: fiscale ontheffingen brandstoffen
                        (bijv. bio); fiscaal voordeel hybride auto’s
                      • Minimaal aandeel biobrandstoffen (is duur:
                        ± € 100 per t co2)
                      • Euro-4; inmiddels voorstellen euro-5 (diesel
                        e.a. normen) (co-benefits)
                      • eu-convenant, vrijwillige reductie co2 door
58                      auto-industrie
                                                                                EU-
                                 Industrie               ▼                   klimaat-                 ▼           Energie
                                                                              beleid
                      • Kaderrichtlijn fluorescerende gassen                               • Minimumaandeel 22% renewables in
                        (in koel- en ijskasten; air-conditioning)                            elektriciteitsproductie in 2010 (verwacht:
                      • Strikte toepassing IPCC-richtlijn voor                               18%-19%)
                        grote installaties                                                 • WKK-richtlijn
                      • Zie Kyoto en emissiehandel; sectoren                               • Energie-efficiëntie (etikettering; minimum
                        onder handel:                                                        energie-efficiëntie huishoudelijke appara-
                        → elektriciteit en warmte                                            ten en finale producten; convenant met
                        → cement, papier, staal, raffinaderijen, glas,                       industrie)
                            keramiek                                                       • Bevordering ‘groene overheidsaankopen’
                                                                                           • Zie ook gas- en elektriciteitsliberalisatie
                                                                                             interne markt
                                                                                           • Zie ook Kyoto en emissiehandel
                                                                                ▼
                                                                             Overige
                                                     • Energiebesparing gebouwen, richtlijn
                                                     • Zie hervorming landbouwbeleid (cross-compliance)
                                                     • Landfill-richtlijn (methaan uit afval omlaag)
                                                     • Onderzoeksprogramma’s klimaat
                                                     • Technologieprogramma’s, technologieplatforms (bijv. waterstof),
                                                       internationale partnerships (bijv. methaan, CCS, kernenergie,
                                                       kernsplitsing – ITER)
                                                     • Beginnende aandacht voor aanpassing
                      Bron: wrr
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>                                                                                                        probleeminventarisatie en beleid
                                   bijvoorbeeld geen gezamenlijk energiebeleid (het eu-Verdrag biedt er ook geen
                                   juridische basis voor); de lidstaten hebben sterk onderscheiden voorkeuren en
                                   beleidstradities op dit terrein.
2.4.3                              het nederl ands beleid
                                   Nederland heeft bij het klimaatbeleid een voortrekkersrol gespeeld. Beleids-
                                   activisme heeft echter geleid tot versplinterd, technisch ingewikkeld en zich
                                   voortdurend wijzigend beleid. De Kyoto-benadering lijkt daar als ‘extra beleids-
                                   laag’ overheen gelegd te zijn. Daarnaast veranderde het beleid door correctie
                                   van kostenineffectief beleid, vooral als dat tot begrotingsperikelen leidde.
                                   Figuur 2.5 laat zien dat de vermeden emissies tegen het einde van de Kyoto-
                                   periode voor hooguit twee vijfde kunnen worden toegeschreven aan beleid dat
                                   voortvloeit uit of volgde op het Kyoto-protocol. De rest is het gevolg van auto-
                                   nome veranderingen of ander beleid dat zijdelings ook gunstige klimaateffecten
                                   met zich meebrengt.
                                   Figuur 2.6 vat het huidige Nederlandse klimaatbeleid samen volgens het formaat
                                   van figuur 2.4. Typerend voor Nederland is de veelvuldige aanwending van
                                   ‘convenanten’, soms opzichzelfstaand, soms in samenhang met algemeen beleid                             59
                                   (bijvoorbeeld fiscaal) of specifiek beleid (bijvoorbeeld normen of subsidies).
                                   Op onderdelen zijn forse subsidies ingezet, zoals milieukwaliteit elektriciteits-
                                   productie (mep) en energie-investeringsaftrek (eia), maar soms ook zijn de
   Figuur 2.5                            Vermeden emissies door binnenlands beleid (in Mt CO2)
                              80
                                              beleid na Kyoto-protocol
                              70
                                              beleid voor Kyoto-protocol
                              60
 Vermeden emissies (Mt CO2)
                                              autonoom
                              50
                              40
                              30
                              20
                              10
                                    91     93       95       97          99    01    03    05     07    09     11
                                   19    19        19      19       19        20    20    20     20    20    20
      Bron: vrom (2005a), bewerking wrr
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>     klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                      Figuur 2.6          Huidig Nederlands klimaatbeleid
                                                                                                      Kyoto en
                                   Vervoer              ▼                                  ▼        emissiehandel
                      • Bevordering van technische efficiëntie                           • Allocatie oktober 2004;
                        brandstofverbuik                                                   206 installaties; opt-out voor
                        - auto-etikettering                                                93 installaties
                        - (kleine) subsidies vrachtvervoer                               • Nationaal register, zomer 2005
                        - rabat voor efficiënte auto’s                                   • nea, met ‘monitoring protocols’
                      • (Zachte) gedragscampagnes                                        • Handel sinds begin 2005
                      • Uitvoering eu-richtlijn bio-fuels                                • Vrij lage ratio binnenlandse
                      • Convenant van de eu autoindustrie                                  emissiereductie/(externe)
                      • iea (zie industrie)                                                projectemissiereductie voorzien
                      • Autoaankoop belasting variëren                                     voor 2010
                        met brandstof-efficiëntie;
                        hybride/h2 auto nul
                                                        ▼                Nederlands             ▼          Energie
                                  Industrie
                                                                        klimaatbeleid
60                    • Convenanten                                                      • Convenanten
                        - benchmark efficiëntie (energie-intensieve                        - methaanuitstoot omlaag
                          bedrijven in wereldtop energie-efficiëntie)                        (olie-/gasproducenten (succes))
                        - voor niet-energie-intensieve industrie,                          - biomassa (kolen convenant)
                          gemengd beleid                                                   - wind (met provincies)
                        - aluminium (pfc’s en co2 omlaag)                                  - benchmarkefficiëntie (zie industrie)
                      • Energie-investeringsaftrek voor innovatieve                      • Subsidies (mep), tot 10 jaar
                        energietechnieken (iea)                                            - renewables
                      • N2O-reductie (o.a. kunstmest), hfc’s, en                           - wkk
                        pfc’s – vrijwilling + plafonds                                   • (Zie ook emissie handel;
                        (Zie ook emissiehandel; in 2010 slechts                            2010 slechts 1,1 Mt co2 vermeden)
                        0,3 Mt co2 vermeden)
                                    Algemeen                                                               Overige
                                                                   ▼                           ▼
                                 (niet sectoraal)
                      • Fiscaal                                                  • Landbouw
                      - energie-investeringsaftrek (eia)                           - convenant tuinbouw (eff. energie tot 2010)
                      - energieheffing                                             - nox en methaan via mest- en veestapel-
                      • Subsidies, directe ghg-reductie                              beleid
                      - co2, grote investeringsprojecten                         • Bosbouw, klein extra areaal
                      - OBG-reductie (+ belastingsaftrek)                        • Afval
                        in 14 projecten                                            - afvalvermindering, methaanuitstoot
                      • Convenanten (zie sector, gezien                              fors omlaag
                        belangrijkste effecten)                                    - energie uit afval
                                                                                 • Gebouwde omgeving
                                                                                   - gemengd beleid huizen
                                                                                   - energieverbruiksnormen kantoren/
                                                                                     fabrieken; dalend sinds 1995
                                                                                   - EPR (met renewables) gestopt (nogal duur)
                                                                                   - energiebelasting, omhoog sinds 1996
                      Bron: vrom (2005a), bewerking wrr
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>                                                                       probleeminventarisatie en beleid
    subsidies dermate miniem (bijvoorbeeld vrachtvervoer) dat de transactiekosten
    waarschijnlijk hoog zijn ten opzichte van het bereikte effect.
    Beide figuren tezamen doen vermoeden dat emissiehandel in Nederland een
    gering emissiereductiepotentieel heeft, althans in de huidige opzet. Nederland
    zelf is al behoorlijk co2-efficiënt (Ministerie van Economische Zaken 2005). Dit
    komt ook tot uiting in de wijze waarop het Kyoto-doel gerealiseerd wordt. De
    emissieruimte onder het Kyoto-protocol bedraagt 199 mt co2-equivalenten per
    jaar, een reductie van 18 mt co2-equivalenten per jaar ten opzichte van 1990.1 4 Dit
    saldo wordt bereikt door (vrom 2004; vrom 2005b):
    • een krachtige, redelijk kosteneffectieve reductie van overige broeikasgassen
        (obg) (–18 mt co2-equivalenten per jaar);
    • inkoop van rechten in het buitenland (ji + cdm), betaald door de overheid
        (–20 mt co2-equivalenten per jaar);15
    • een stijging van de binnenlandse co2-emissies met 20 mt co2-equivalenten
        per jaar.
2.5 conclusie
    Er zijn sterke aanwijzingen dat het klimaat verandert door antropogene invloed.                     61
    Emissiereductie kan die verandering temperen, maar beheersbaar is het mondiale
    klimaat niet. Volgens de huidige inzichten zal zonder klimaatbeleid het mondiale
    temperatuurgemiddelde tot 2100 met 1,4 tot 5,8 °C stijgen ten opzichte van 1990.
    Voor Nederland is van belang dat daardoor de zeespiegel waarschijnlijk zal stijgen
    met 20 tot 110 centimeter in de periode tot 2100. Daarnaast wordt een sterk
    vergrote kans op extreme winterneerslag verwacht, zowel in intensiteit als in
    frequentie van extremen. Dat heeft vooral gevolgen voor de benodigde afvoerca-
    paciteit van de grote rivieren.
    Over de mate van klimaatverandering en over de uiteindelijke effecten bestaat
    een zeer grote onzekerheid, niet alleen over de omvang van de effecten, maar
    in een aantal gevallen ook over de richting ervan. Enerzijds levert dat het risico
    op van het in gang zetten van onomkeerbare veranderingen; anderzijds bestaat
    het risico van niet-adequaat beleid. Beide risico’s kunnen tot hoge kosten lei-
    den.
    Als de huidige inzichten correct zijn, is het klimaatprobleem omvangrijk. Op
    een termijn van circa honderd jaar zou het totale wereldemissievolume moeten
    dalen ten opzichte van de huidige situatie met circa een factor 2 tot 8, afhanke-
    lijk van het model en de uiteindelijk te bereiken co2-concentratie. De te
    verwachten economische groei in nu nog arme landen vergroot het probleem
    aanzienlijk. Bij een groeiende wereldbevolking daalt het per capita beschikbare
    budget aan emissievolume (onafhankelijk van de verdeling ervan), terwijl de
    groei van het welvaartsniveau juist een grotere vraag naar emissieruimte impli-
    ceert. Het Kyoto-protocol is daarom slechts een kleine eerste stap op weg naar
    een houdbaar beleid, hoewel het een belangrijke mijlpaal is in de zin van een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                              geoperationaliseerde declaratoire consensus over het bestaan van het probleem
                              en de oplossingsrichtingen.
                              Er kunnen voor het klimaatprobleem drie oplossingsrichtingen worden onder-
                              scheiden, die elk op zich zijn op te vatten als deelproblemen, namelijk aanpassing
                              aan een veranderend klimaat, technologieontwikkeling en coördinatie. Aanpas-
                              sing zal mondiaal moeten gebeuren, maar zal relatief gemakkelijk tot stand
                              komen, omdat de effecten van klimaatverandering en van aanpassingsinspannin-
                              gen lokaal neerslaan, waardoor het gemakkelijker is om belanghebbenden te
                              mobiliseren. De benodigde technologieontwikkeling zal in rijke landen tot stand
                              moeten komen. Dit probleem is aanzienlijk, maar heeft een relatief lange tijdsho-
                              rizon. De coördinatieopdracht valt uiteen in drie componenten, namelijk het
                              ontwikkelingstraject van nu nog arme landen, de verdeling van lasten en de allo-
                              catie van inspanningen. De kritische termijn bij het ontwikkelingstraject van
                              arme landen is relatief kort, omdat de groei daar in een hoog tempo verloopt,
                              waardoor het emissievolume sterk groeit en veel nieuwe productiemiddelen in
                              gebruik worden genomen die lang meegaan. De verdeling van de lasten van
                              klimaatbeleid en de allocatie van investeringen vormen hindernissen voor het tot
                              stand komen van internationale coördinatie: optimale allocatie wordt verkregen
62                            via handel in emissierechten, maar handel vereist een initiële verdeling van emis-
                              sierechten.
                              Aanpassing en emissiereductie zijn beide oplossingsrichtingen die geld of econo-
                              mische groei kosten. Idealiter zou klimaatbeleid moeten bestaan uit een optimale
                              mix van beide. Een dergelijke optimale mix is illusoir, omdat er te veel problemen
                              zijn in de waardering van de kosten van beide opties. De kosten van emissiere-
                              ductie spelen op een veel kortere termijn dan die van aanpassing, en de effecti-
                              viteit van beide opties heeft een hoge graad van onzekerheid. Desondanks ligt
                              met opmerkelijke vanzelfsprekendheid in het klimaatbeleid de nadruk op emis-
                              siereductie boven aanpassing als eerste prioriteit. Die keuze is op wetenschappe-
                              lijke basis niet onmiddellijk vanzelfsprekend. De redenering dat emissiereductie-
                              beleid noodzakelijk is omdat de aanpassingskosten prohibitief hoog zijn, is niet
                              zonder meer valide en behoeft nadere beschouwing: we weten het nog niet. De
                              aanpassingskosten spelen op een volstrekt andere termijn dan de kosten van
                              emissiereductie, wat de tijdswaardering van geld en de verdeling van lasten
                              tussen generaties tot een belangrijk, maar in wetenschappelijke zin moeilijk
                              beslisbaar issue maakt. Voorts heeft emissiereductie maar in beperkte mate
                              invloed op de aanpassingskosten in de komende eeuw – hoeveel is een onder-
                              werp voor de volgende hoofdstukken. Hier is de vaststelling voldoende dat de
                              kosten van aanpassing en emissiereductie nagenoeg onvergelijkbaar zijn, maar
                              dat niettemin toch een politieke keuze voor een bepaalde beleidsmix gemaakt
                              moet worden.
                              Het klimaatprobleem is geen strikt wetenschappelijk probleem, doordat de
                              perceptie ervan sterk waardegebonden is. Dat maakt het formuleren van een
                              effectief klimaatbeleid moeilijk, want de effectiviteit hangt in sterke mate af van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>                                                                    probleeminventarisatie en beleid
de doelen die worden nagestreefd. Die doelen zijn minder eenduidig dan op het
eerste gezicht lijkt. Het voorkomen of verminderen van risico’s, van verandering
in ecologische systemen, van het onderlopen van laaggelegen gebieden, van
schade aan landbouw, van schade door extreme weersgebeurtenissen, voorkeu-
ren voor herverdeling tussen generaties en nog veel meer, al die zaken hebben
hun weinig gedefinieerde gewicht in het doel van effectief klimaatbeleid.
Het voorzorgsbeginsel biedt niet onmiddellijk een handvat voor effectief
klimaatbeleid. Met het treffen van maatregelen zijn kosten gemoeid die niet
verwaarloosbaar zijn. Die kosten moeten worden afgewogen tegen de deels nog
onbekende risico’s. Het paradoxale feit doet zich dus voor dat een inschatting
moet worden gemaakt van het onbekende. Ook kan het voorzorgsbeginsel geen
antwoord geven op de vraag wat een verstandige mix is van emissiereductie en
aanpassing. Opgevat als preventie heeft het voorzorgsbeginsel geen meerwaarde
ten opzichte van het klassieke risicomanagement. Het ontbreken van een opti-
male beleidsmix impliceert dat ook het aspect van intergenerationele lastenver-
deling weinig houvast biedt. Immers, het blijft onduidelijk bij welke mix van
aanpassingsbeleid en emissiereductiebeleid die risico’s voor toekomstige genera-
ties het meest worden beperkt, terwijl bovendien intergenerationele verdelings-
criteria ontbreken. Wel biedt het voorzorgsbeginsel meerwaarde bij het hanteren                      63
van kennishiaten. De waarde van de optie van het vroegtijdig ondernemen of
nalaten van actie kan worden afgewogen tegen de waarde van toenemende doel-
gerichtheid van actie in het licht van te verwachten kennistoename.
En ten slotte kan ook op basis van ethische beginselen niet zonder meer een afwe-
ging gemaakt worden. Dat spreekt voor zich wanneer men bedenkt dat ethiek
meer een methode is om tot verantwoorde besluiten te komen dan een voor-
schrift voor die besluiten.
De grote mate van onzekerheid en de waardegebonden uitgangspunten maken
van klimaatverandering een kneedbaar probleem dat naar believen groter of klei-
ner kan worden voorgesteld en in een bepaalde richting kan worden gestuurd. De
rollen van wetenschap en politiek lopen bij het klimaatprobleem meer dan
wenselijk is door elkaar. Het risico bestaat daardoor dat de probleemperceptie en
waardegebonden opvattingen te leidend worden voor de wetenschap in plaats
van omgekeerd. De indeling van de wereld in ‘goed’ (lees: Europa en Japan) en
‘slecht’ (lees: de rest van de wereld) maakt het er niet beter op. Apocalyptische
scenario’s kunnen effectief zijn om sommige burgers te overtuigen van de nood-
zaak van ingrijpend klimaatbeleid, maar kunnen evenzeer leiden tot cynisme.
Zo’n strategie wordt kwetsbaar wanneer op mondiaal niveau een meerderheid
van burgers en regeringen moet worden overtuigd van het nut van potentieel
kostbare operaties.
Het zou echter onjuist zijn uit het bovenstaande de conclusie te trekken dat emis-
siereductie niet nodig zou zijn. Er zijn ruim voldoende aanwijzingen dat er een
serieus probleem bestaat of zou kunnen bestaan. Alleen al het gegeven dat de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                              hoeveelheid ghg’s in de atmosfeer een voorraadgrootheid is die ooit moet stabi-
                              liseren, maakt evenwicht van uitstoot en opname op langere termijn noodzake-
                              lijk voor een duurzame ontwikkeling. Gegeven de onzekerheid zou het beleid
                              niet gericht moeten zijn op optimaliteit, maar meer op robuustheid (Popper et al.
                              2005). Een robuuste strategie is erop gericht succesvol te zijn in een uiteenlo-
                              pende variatie van mogelijke scenario’s.
                              Het beleid tot nu toe is niet effectief te noemen. Mondiaal stelt het Kyoto-proto-
                              col slechts beperkte doelen en dan nog alleen voor ontwikkelde landen die al een
                              relatief co2-efficiënte economie hebben. De eu heeft in 1996 vastgesteld dat de
                              klimaatverandering in de komende eeuw beperkt moet blijven tot 2 °C ten
                              opzichte van het pre-industriële niveau. In 2005 is dit standpunt herbevestigd,
                              maar er is tevens vastgesteld dat de reductiedoelen moeten worden bezien op
                              realiseerbaarheid met inachtneming van het kosten-batenaspect. De eu heeft een
                              uitgewerkt emissiehandelssysteem, dat onder Kyoto echter meer trade dan cap
                              biedt, zij het dat de co2-prijs inmiddels rond 20 à 25 euro per ton ligt. Daarnaast
                              voert de eu specifiek beleid op diverse gebieden. Er is geen heldere taak- en
                              competentieverdeling tussen het niveau van de eu en dat van de lidstaten.
                              Nederland heeft bij het klimaatbeleid een voortrekkersrol gespeeld, maar dat wil
64                            niet zeggen dat altijd effectief beleid is gevoerd. Beleidsactivisme heeft geleid tot
                              versplintering en veelvuldige koerswijzigingen. Het potentieel voor effectief
                              binnenlands klimaatbeleid lijkt zeer beperkt.
                              Klimaatverandering is een lastig probleem. Op korte termijn moet het beleid een
                              tussenweg vinden tussen te weinig actie voor een probleem dat tegenvalt of te
                              veel actie voor een probleem dat in de toekomst kleiner of anders blijkt te zijn dan
                              nu wordt ingeschat. Het is belangrijker opties open te houden dan nu al een
                              volledige route uit te stippelen. Dat het tot nu toe gevoerde beleid hooguit als een
                              eerste begin kan worden opgevat, heeft dus ook voordelen: in het licht van de
                              genoemde afwegingsproblemen zijn nog geen echt foute keuzen gemaakt – wat
                              niet wil zeggen dat de keuzen binnen het tot nu toe bestede budget de meest
                              doelmatige waren. De meeste opties lijken te worden opengehouden wanneer
                              gekozen wordt voor een relatief strikt emissiereductiebeleid, dat zijn effecten
                              heeft op een zo kort mogelijke termijn en dat tevens is gebonden aan een uitga-
                              venplafond. De volgende hoofdstukken zullen nadere invulling geven aan een
                              zowel robuust als effectief beleid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>                                                                         probleeminventarisatie en beleid
noten
1    Ruddiman (2006) betoogt bijvoorbeeld dat we ons huidige gematigde klimaat te
     danken zouden kunnen hebben aan het broeikaseffect dat in gang gezet is toen
     onze voorouders natte rijst (methaan) gingen verbouwen. Volgens de astronomi-
     sche kalender zou het nu namelijk tijd zijn voor een ijstijd. De ijstijdencyclus
     wordt grotendeels bepaald door de precessie van de aardas. De aardas heeft geen
     vaste richting, maar beschrijft een kegel met een periode van circa 26.000 jaar,
     waardoor de hoeveelheid geabsorbeerde zonnestraling varieert. Daarnaast zijn er
     nog andere afwijkingen met andere perioden, waardoor een samengestelde slin-
     gering ontstaat.
2    Deze betreft het gebruik van marktwisselkoersen in plaats van koopkrachtpa-
     riteiten. Bij marktwisselkoersen lijkt de welvaartsachterstand van arme landen
     groter dan hij in werkelijkheid is, doordat geen rekening wordt gehouden met het
     lagere prijspeil.
3    Brief van Castles van 29 augustus 2002: “For example, the Bank (i.e. The World
     Bank) argues that ‘non-oecd countries use (...) 3.8 times as much energy per
     dollar of gdp [as oecd countries], (...) [However,] the ratio of use of energy per
     unit of gdp in non-oecd countries to that in oecd-countries (...) is not 3.8 : 1 but                 65
     1.2 : 1.”
4    De verbetering daarin wordt door dezelfde fout overschat, hetgeen de eerdere
     fout gedeeltelijk compenseert.
5    Een deel van de zeespiegelstijging is autonoom, dus los van klimaatverandering,
     en wordt veroorzaakt door naijlen van processen in het (verre) verleden.
6    Onenigheid over met name dit punt was voor Chris Landsea reden uit het ipcc
     te stappen: http://sciencepolicy.colorado.edu/prometheus/archives/science_
     policy_general/000318chris_landsea_leaves.html.
7    De trend is robuust voor de selectie naar de mate van extremiteit van gebeurte-
     nissen. Het knmi doet er nader onderzoek naar.
8    De schattingen van de natuurlijke koolstofkringloop lopen uiteen. Ook mense-
     lijke aandelen van 10 procent worden genoemd.
9    In een evenwichtssituatie is het saldo van de energiefluxen van en naar een
     systeem per definitie nul. De gemeten opwarming van de aarde wordt veroor-
     zaakt door een verstoring van de energiebalans in de orde van grootte van 1
     W/m2. De onderliggende energiefluxen van en naar het systeem aarde liggen een
     factor 100 tot 1000 hoger, waarbij een beperkte kennis geldt over de wijze waarop
     de samenstellende fluxen (in hoofdzaak straling en reflectie, beide zowel naar de
     ruimte als naar de aarde, en energietransport via verdamping en condensatie)
     elkaar onderling beïnvloeden.
10   De volgende term in de reeks 1, 2, 3, … is niet 4, maar 10 wanneer men aanneemt
     dat y = x 3 – 6x 2 + 12x – 6. Dit extreme voorbeeld dient slechts om de extreme
     kracht van kalibratie te illustreren. Modellen (fysische meer dan economische)
     worden gebaseerd op theorie, maar dat kan een (gedeeltelijk) onjuiste theorie
     zijn.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                 11           Voor meer informatie zie: http://sts.gsc.nrcan.gc.ca/permafrost/suppdoc.html
                              en Rozell (2001).
                 12.          In de combinatie van risicomanagement en voorzorg wordt de som van de (baye-
                              siaanse) verwachtingswaarde van het nut van emissiereductie-inspanningen en
                              de optiewaarde ervan afgewogen tegen de kosten van die inspanningen. Er moet
                              gewaakt worden voor dubbeltellingen: wie uitgaat van het slechtst mogelijke
                              scenario neemt al (veel) meer voorzorg dan op basis van het voorzorgsbeginsel
                              rationeel is, omdat de kans dat dit scenario realiteit wordt meestal veel kleiner
                              dan één is.
                 13           Vaak wordt aangenomen dat waarderingen enigszins zullen convergeren naar-
                              mate landen meer welvarend worden. Zo hanteert het nmp4 als uitgangspunt:
                              “Door het toegenomen inzicht in de gevolgen en risico’s van klimaatverandering
                              hebben alle belangrijke landen in 2030 ingestemd met mondiale afspraken over
                              de reductie van broeikasgassen.” Een dergelijke veronderstelling lijkt redelijk
                              voor duidelijk gedefinieerde milieuproblemen zoals smog, maar een extrapolatie
                              naar het klimaatprobleem is niet zonder meer gerechtvaardigd (Vollebergh et al.
                              2005).
                 14           De afwijking ontstaat doordat er een verschil is tussen de in het Kyoto-protocol
                              vastgelegde emissie in 1990 (212 mt co2-equivalenten per jaar) en de feitelijke
66                            emissie (217 mt co2-equivalenten per jaar) als gevolg van het peiljaar in de meting
                              van fluorgassen.
                 15           Conform het uitgangspunt van 50 procent binnenlandse realisatie van –40 mt
                              co2-equivalenten per jaar ten opzichte van bau.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>                                                                aanpassing aan een veranderend klimaat
3   aanpassing aan een ver anderend klimaat
3.1 inleiding
    Het klimaat verandert onvermijdelijk. Emissiereductie heeft pas effecten op
    lange termijn. De reeds opgebouwde voorraad co2-equivalenten in de atmosfeer
    is dermate groot (gegeven de verblijftijd van de gassen) dat de komende honderd
    jaar hoe dan ook een verdere opwarming zal optreden. Het is allerminst zeker dat
    internationaal voldoende coördinatievermogen kan worden opgebouwd voor
    succesvolle emissiereductie. Maar zelfs als dat zou lukken, kan een succesvolle
    emissiereductie het opwarmingsproces niet voorkomen; zij kan slechts leiden tot
    beperking van de temperatuurstijging in de komende eeuw en van de uiteinde-
    lijke temperatuurstijging in de eeuwen die komen. Aanpassing aan een verande-
    rend klimaat is daarom hoe dan ook noodzakelijk. In hoofdstuk 2 is beargumen-
    teerd dat de tijdshorizon van aanpassing en emissiereductie dermate verschillend
    is dat van een onderlinge uitruilbaarheid maar beperkt sprake is. In die zin bestaat
    er, zeker mondiaal gezien, geen objectiveerbare optimale keuze tussen aanpassing
    en emissiereductie.
                                                                                                       67
    Ook voor kleine spelers als Nederland en de eu – de eu is mondiaal gezien slechts
    een kleine speler – bestaat geen keuze tussen aanpassing en emissiereductie. Dat
    ligt niet wezenlijk anders als een internationaal gecoördineerd beleid gevoerd kan
    worden. Maar juist die voorwaarde zou de keuzevrijheid nog verder kunnen be-
    perken. Gegeven de internationale diversiteit van belangen en prioriteiten is er
    een reële kans dat internationaal gecoördineerd broeikasgasbeleid niet of niet vol-
    doende van de grond komt (in de volgende hoofdstukken gaan we daar verder op
    in). In die situatie kan Nederlands of Europees broeikasgasbeleid nog gerecht-
    vaardigd worden op basis van voorkeuren of ethische gronden, maar niet op basis
    van effectiviteit. Bij die ethische gronden kan bijvoorbeeld gedacht worden aan
    verantwoordelijkheid voor de externe effecten van energieconsumptie. Als het
    gaat om effectiviteit is in die situatie een meer doelmatige inzet van middelen
    mogelijk dan voor het doel van emissiereductie. Dan blijft bij een verandering die
    een kleine speler in zijn eentje niet wezenlijk kan beïnvloeden, alleen aanpassing
    over.
    Vanuit aanpassingsoogpunt is klimaatverandering een regionaal probleem: de
    effecten zijn overal, maar ze worden plaatselijk gevoeld en verschillen lokaal. De
    vruchten van aanpassingsinspanningen worden ook plaatselijk genoten. Het
    mobiliseren van belanghebbenden is daardoor gemakkelijker dan bij broeikasgas-
    beleid, dat immers internationale coördinatie vereist om het free rider-effect te
    beteugelen. Wel kunnen de lasten van aanpassing lokaal zeer uiteenlopen.
    Sommige arme landen zijn extra gevoelig voor de gevolgen van klimaatverande-
    ring, vooral wanneer ze sterk afhankelijk zijn van landbouw en ze daarnaast een
    beperkt aanpassingsvermogen hebben, omdat ze over weinig economische, tech-
    nische (vaardigheden, kennis) en institutionele hulpbronnen beschikken. Een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                              (Nederlands of Europees) beleid om zulke lasten eerlijk te verdelen, vraagt om
                              een zekere internationale coördinatie.
                              Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd. In paragraaf 3.2 worden zowel de mondiale
                              als de Nederlandse aanpassingsagenda’s geïnventariseerd vanuit het oogpunt van
                              beleidsrelevantie. Er wordt slechts in beperkte mate aandacht besteed aan mondi-
                              ale aanpassingsproblemen, omdat de directe beleidsrelevantie daarvan voor
                              Nederland, zoals hiervoor is gesteld, beperkt is. Uit de inventarisatie zal blijken dat
                              het beleidsrelevante aanpassingsprobleem vooral betrekking heeft op de water-
                              huishouding. Maatregelen voor aanpassing van de waterhuishouding zullen
                              beslag leggen op de schaarse ruimte (paragraaf 3.3). In dat opzicht vinden er afwe-
                              gingen plaats met andere ruimtelijke functies. Het kader waarin deze afwegingen
                              plaatsvinden is de ruimtelijke ordening. In dit hoofdstuk zal duidelijk worden dat
                              gedurende de afgelopen decennia een achterstand is ontstaan in de bescherming
                              tegen wateroverlast. Lokale belangen en voorkeuren voor behoud van landschap-
                              pelijke en cultuurhistorische waarden (op korte termijn) resulteren in weerstand
                              tegen dijkverzwaring. Het is de vraag of de ruimtelijke ordening voldoende toe-
                              gerust is om de beoogde afwegingen verantwoord te maken. Er is dus naast een
                              technisch probleem ook een bestuurlijk probleem. Daarover handelt paragraaf 3.4.
68                            Relevante vragen zijn of de afwegingen op het juiste niveau worden gemaakt en
                              of de daaruit voortvloeiende besluiten ook daadwerkelijk kunnen worden uitge-
                              voerd. Daarnaast is er een regionaal afstemmingsprobleem voor zover het de grote
                              rivieren betreft. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een conclusie (paragraaf 3.5).
                 3.2          de beleidsagenda voor aanpassing
                              In Nederland denken wij bij aanpassing aan klimaatverandering vooral aan de
                              zeespiegelstijging en aan het water dat bij Lobith ons land instroomt. Maar de
                              wereld houdt niet op bij Lobith. Ook internationaal is aanpassing aan een veran-
                              derend klimaat belangrijk, omdat het mogelijk onderlopen van de Seychellen of
                              het verdwijnen van ijsberen in de poolgebieden ook Nederland aangaat. In deze
                              paragraaf wordt een overzicht gegeven van de mogelijke problemen die mondiaal
                              het gevolg zijn van klimaatverandering. Het mondiale aanpassingsvermogen
                              laten we in dit hoofdstuk echter buiten beschouwing. De behandeling hiervan
                              komt in het coördinatiehoofdstuk (hoofdstuk 5) aan de orde.
                              Mondiale gevolgen van klimaatverandering
                              De gevolgen van klimaatverandering zijn waarschijnlijk groter naarmate de
                              temperatuur mondiaal meer stijgt. Verwacht wordt dat de gevolgen van klimaat-
                              verandering regionaal zullen verschillen. Hitz en Smith (2004) brengen de resul-
                              taten van een groot aantal studies naar klimaatverandering in kaart. Deze studies
                              beslaan de aandachtsvelden kustgebieden, landbouw, zoetwatervoorraden,
                              gezondheid, energie, natuur, bosbouw, biodiversiteit en zeeleven. Zonder te
                              willen beweren dat er geen andere keuze van aandachtsvelden mogelijk zou zijn
                              geweest, kan gesteld worden dat hiermee een poging gedaan is om de gevolgen
                              van klimaatverandering breed in kaart te brengen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>                                                            aanpassing aan een veranderend klimaat
Bij de meeste studies naar de gevolgen van klimaatverandering kan de vraag
gesteld worden of de invloed van klimaatverandering overwegend is. Menselijke
activiteiten zijn op vele manieren van invloed op de natuurlijke omgeving. Die
invloed loopt niet alleen via de uitstoot van broeikasgassen en de door de mens
veroorzaakte mondiale temperatuurstijging. In het algemeen heeft de ontginning
van natuurlijke hulpbronnen door de mens verstrekkende gevolgen voor de
natuurlijke omgeving. Een deel van de problemen die klimaatverandering met
zich mee zou kunnen brengen, is niet nieuw. Oplossingen zijn soms denkbaar,
maar blijven uit bij gebrek aan middelen. Studies naar de gevolgen van klimaat-
verandering geven aan dat deze problemen kunnen verergeren of op grotere
schaal kunnen voorkomen. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat ook in de toekomst
mogelijke oplossingen niet worden benut.
In het algemeen komt naar voren komt dat de 2 °C-grens die door de eu als rich-
tinggevend voor het beleid is aanvaard, niet noodzakelijkerwijs de temperatuur-
stijging is waarbij negatieve effecten beginnen te overheersen. Ook hogere
temperaturen worden genoemd. Per aandachtsgebied komen de volgende gevol-
gen van klimaatverandering naar voren:
• Gevaren die de kustgebieden bedreigen zijn onder meer overstromingen als
   gevolg van de zeespiegelstijging en een grotere kans op stormen en verder een                   69
   verzilting van het oppervlaktewater.
• Er zijn twee factoren die positief werken op het landbouwpotentieel, namelijk
   een verhoging van de co2-concentratie en een stijging van de temperatuur.
   Hogere co2-concentraties stimuleren de plantengroei. Dit effect kent echter
   een verzadiging. Hogere temperaturen komen in eerste instantie ten goede aan
   de productiviteit van het belangrijkste gewas: granen. Door temperatuurstij-
   ging kunnen granen op grotere hoogten en op hogere breedtes verbouwd
   worden. Er is echter een temperatuurdrempel waarboven granen minder goed
   groeien. Per saldo nemen de potentiële opbrengsten weer af bij een mondiale
   temperatuurstijging in de orde van 3 à 4 °C. Het hongerprobleem is pas in laat-
   ste instantie verbonden met de landbouwopbrengsten. Veel belangrijker zijn
   de beschikbaarheid van werk voor de armen en de organisatie van de wereld-
   handel.
• Er worden grote regionale verschillen in veranderingen in de waterbeschik-
   baarheid voorzien. Per saldo valt er weinig te zeggen over de waterbeschik-
   baarheid als gevolg van de mondiale opwarming. Waterbeschikbaarheid heeft
   een belangrijke relatie met landbouw (irrigatie). Het bestaan van een wereld-
   landbouwmarkt kan de gevolgen van veranderingen in waterbeschikbaarheid
   voor een belangrijk deel opvangen. Een regionaal krimpende landbouw maakt
   urbanisatie noodzakelijk.
• In beginsel zou mondiale opwarming de verspreiding van ziekten als malaria
   kunnen bevorderen. Er zijn echter vele mogelijkheden om dergelijke ziekten
   een halt toe te roepen. Zij zijn vooral het gevolg van een armoedeprobleem.
• Ecosystemen staan in nauwe relatie met klimaatverandering. Leemans en
   Eickhout (2004) stellen dat op basis van onderzoek naar de depositie van
   pollen en op basis van jaarringenonderzoek historische veranderingen in
</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 71 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                                  ecosystemen te reconstrueren zijn. Deze veranderingen komen overeen met
                                  wat van klimaatveranderingen bekend is. Ook van toekomstige klimaatveran-
                                  dering verwachten zij grote gevolgen voor de bestaande ecosystemen. Wel
                                  zien zij verschillen in aanpassingsvermogen: sommige ecosystemen vertonen
                                  een grotere traagheid om zich aan een veranderend klimaat aan te passen dan
                                  andere. Graslanden hebben een groter aanpassingsvermogen dan bosgebieden.
                                  Veranderingen in het klimaat gaan over het algemeen ten koste van de soor-
                                  tenrijkdom. Er bestaat simpelweg een schaarste aan soorten die goed bestand
                                  zijn tegen de nieuwe klimatologische omstandigheden. Hoe sneller de veran-
                                  deringen optreden, hoe groter de gevolgen voor de soortenrijkdom zijn. De
                                  meeste beboste ecosystemen zouden slechts in staat zijn om zich aan te passen
                                  aan een temperatuurstijging van 0,05 °C per decade. Leemans en Eickhout
                                  geven aan dat de grootste veranderingen zijn te verwachten in de toendrage-
                                  bieden en voor de naaldwouden.
                              Waaraan zou Nederland zich moeten aanpassen?
                              Het Milieu- en Natuurplanbureau (mnp) (2005) heeft een uitgebreide inventari-
                              satie gemaakt van de effecten van klimaatverandering in Nederland. Tabel 3.1 is
                              op deze inventarisatie gebaseerd, waarbij geldt dat de laatste vier kolommen een
70                            beleidsgerichte interpretatie zijn van het rapport.
                              Klimaatverandering betekent voor Nederland dat de zomers waarschijnlijk
                              gemiddeld warmer worden, waardoor de kans op extreem warme en droge
                              zomers toeneemt. De zomer van 2003 was naar huidige maatstaven extreem
                              warm en droog; uit weersimulaties blijkt dat dit rond 2050 een gemiddelde
                              zomer zou kunnen zijn (Selten en Dijkstra 2005). De winters zullen waarschijn-
                              lijk zachter worden. Qua temperatuur wordt het klimaat in Nederland geleidelijk
                              meer mediterraan. Daardoor zal de intensiteit van de hydrologische cyclus waar-
                              schijnlijk toenemen, wat zich vertaalt in een hogere gemiddelde neerslag, maar
                              ook in een grotere variabiliteit in neerslagpatronen. Daardoor zouden we te
                              maken kunnen krijgen met meer perioden van grotere wateroverlast dan we nu
                              gewend zijn, maar waarschijnlijk ook met meer perioden van droogte. Het
                              klimaat lijkt te verruwen (zie tabel 3.1). Hiermee is nog slechts een beeld
                              geschetst van de geleidelijke klimaatverandering die Nederland te wachten staat.
                              Het kan ook zijn dat klimaatverandering komt in de vorm van abrupte omslagen.
                              Een van de mogelijkheden die daartoe zou kunnen leiden is een verandering van
                              de zeestromen die ons klimaat momenteel zo gematigd maken (Schneider en
                              Lane 2004).
                              In het kader van het Nationaal Onderzoeksprogramma Mondiale Luchtverontrei-
                              niging en Klimaatverandering is een aantal mogelijke gevolgen van klimaatver-
                              andering voor Nederland in kaart gebracht (Van Ierland et al. 2001). Er is gekeken
                              naar de thema’s veiligheid, waterkwaliteit en beschikbaarheid, biodiversiteit,
                              energie, voedsel- en plantaardige productie, gezondheid en grondgebruik en
                              ruimtelijke ordening. Binnen deze keur van thema’s komt in het licht van de
                              verwachte klimaatverandering de sleutelrol van water naar voren. Dat is deels het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 71 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 72 ======================================================================

<pre>                                                            aanpassing aan een veranderend klimaat
gevolg van het feit dat de klimaatverandering naar verwachting vooral tot uiting
komt in een grotere intensiteit van de waterkringloop. Waterbeheer speelt een rol
bij de aanpassing aan de verwachte gevolgen voor de landbouw en de natuur.
Voor Nederland is de veiligheid tegen overstromingen waarschijnlijk een ernstig
probleem. Ook zonder klimaatverandering is dat al het geval. Een ander
probleem dat in Nederland opspeelt, is gelegen in de ecologische gevolgen van
klimaatverandering. Weliswaar is het ecologisch systeem in belangrijke mate
beïnvloed door menselijk ingrijpen in de natuur, maar de waarde die gehecht
wordt aan natuurwaarden is er niet minder om. Bovendien heeft Nederland zich
in een aantal internationale verdragen gecommitteerd aan de instandhouding
van de bestaande natuur.
Klimaatverandering heeft allerlei gevolgen voor de biodiversiteit. Daaronder
wordt verstaan de diversiteit in genen, soorten en ecosystemen. Directe effecten
zijn er via de temperatuur en de neerslag. Indirecte effecten bestaan doordat
klimaatverandering gevolgen heeft voor de bodemkwaliteit en de waterhuishou-
ding. Daarnaast worden veranderingen in de soortenvariëteit teweeggebracht
door ecologische interacties tussen verschillende soorten. De gevolgen van
klimaatverandering voor ecologische systemen in Nederland zijn complex en
moeilijk te voorspellen. Voor de ontwikkeling van ecosystemen zijn natte en                        71
droge perioden van belang. In samenhang met klimaatverandering kunnen zich
ziekten en plagen ontwikkelen. Waterpeilbeheer kan in bepaalde gevallen veel
uitmaken. Voedselbeschikbaarheid en de natuurlijke omstandigheden spelen een
belangrijke rol voor de aanwezigheid van dieren. Trekvogels maken bijvoorbeeld
op grote schaal gebruik van de mogelijkheden die natte gebieden in de Neder-
landse delta bieden.
Extreme winterneerslag leidt tot een grotere belasting van de rivierafvoer,
waardoor het overstromingsrisico toeneemt. De trend in de zogenoemde maat-
gevende afvoer1 van de Rijn laat tot 2050 een stijging zien van 2,5 procent; die in
de Maas met 5 procent (wb21 2000b). Het verschil ontstaat doordat de Maas
directer de neerslagpatronen volgt dan de Rijn, doordat bij de Maas buffering
nagenoeg ontbreekt. De trend gaat lineair in de tijd door; hij bedraagt dus in 2100
het dubbele en zet zich ook daarna nog voort. De waterafvoer naar zee wordt
daarnaast moeilijker door de stijging van de zeespiegel.
De hogere zeespiegel is relevant voor de kusten, maar maatgevend voor het risico
is hier vooral de intensiteit van noordwesterstormen, aangezien de dreiging
vooral uitgaat van de extreme situaties. Er is ondanks de waarneembare tempera-
tuurstijging in de afgelopen halve eeuw geen waarneembare stijging in de
frequentie van windgedreven hoogwateropzetten (rivm 2004: 113 e.v.; knmi
2003). Er zijn wel aanwijzingen dat het winterklimaat beheerst gaat worden door
zuidelijke wind (Selten en Dijkstra 2005). Zuidelijke wind veroorzaakt minder
windopzet.2 Deze klimaateffecten worden momenteel door het knmi nader
onderzocht (verwacht 2006).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 72 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 73 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                              Het oppompen van grondwater voor drinkwater en landbouw alsmede het
                              actieve waterpeilbeheer ten behoeve van de landbouw en stedelijke bebouwing
                              zorgen er onafhankelijk van het klimaatprobleem nu al voor dat de bodem op
                              sommige plaatsen verdroogt, waardoor veengebieden aangetast worden en de
                              bodem daalt (wb21 2000b: bijlage 4). Volgens het nmp4 is de landbouw voor 60
                              procent veroorzaker van de verdroging en waterleidingbedrijven voor 30 procent.
                              Het plaatselijke verdrogingproces kan versterkt worden door toenemende zomer-
                              droogte. De groter wordende peilverschillen veroorzaken verder zout kwelwater,
                              dat schadelijk is voor de land- en tuinbouw. Bovendien nemen bij grotere peil-
                              verschillen de kansen op grote rampen toe, doordat het niet bij natte voeten blijft
                              (het laagste punt van Nederland ligt momenteel op circa –7 meter bij Nieuwer-
                              kerk aan den IJssel).
                              Samenvattend: de dreiging komt van oost (Rijn), west (zee), onder (zoute kwel)
                              en boven (regen).
                              Ook op Europees niveau is er als gevolg van de klimaatverandering een waterpro-
                              bleem te verwachten, niet alleen door overstromingen, maar ook vanwege water-
                              tekorten, die de landbouw bedreigen. De effecten zijn divers, zodat binnen de eu
72                            de belangen niet zonder meer parallel lopen. De landen rond de Middellandse Zee
                              kunnen te maken krijgen met afnemend toerisme in de zomer als gevolg van een
                              te warm klimaat en een watertekort. Dat watertekort wordt echter in belangrijke
                              mate veroorzaakt door de stijgende watervraag, die vooral bepaald wordt door
                              het welvaartsniveau en de bevolkingsomvang. Klimaatverandering vergroot dit
                              probleem verder.
                              De beleidsrelevantie van aanpassingsproblemen
                              Vanuit de Eerste Kamer (motie-Lemstra, 85 093, 21 maart 2005) is op de regering
                              een beroep gedaan een visie te ontwikkelen op het aanpassingsbeleid. Voor de
                              overheid zijn aanpassingsproblemen pas relevant als beleid ertoe doet. Die vraag
                              wordt in tabel 3.1 in vier stappen globaal beantwoord. Daarbij gaat het meer om
                              de methode dan om de feitelijke waardering, die immers enigszins waardegebon-
                              den en daarmee discutabel is. Anders gezegd: op basis van politieke keuzen
                              kunnen op onderdelen andere waarden worden ingevuld, maar om het beant-
                              woorden van de vier vragen kan de politiek niet heen.
                              De eerste twee vragen gaan over de waardering van de gevolgen van klimaatver-
                              andering. Daarbij is gekozen voor een gemonetariseerde vorm zonder dat dit
                              impliceert dat alleen financiële gevolgen zijn geteld; gemonetariseerd betekent
                              uitsluitend ‘in geld uitgedrukt’ met de daarmee verbonden waarderingsproble-
                              men. Onderdeel van die monetarisering is de kans dat de schade optreedt, gege-
                              ven de door het mnp verwachte gevolgen. Zo is de kans groot dat soortenmigratie
                              daadwerkelijk plaatsvindt, gegeven de verwachte temperatuurstijging, maar is de
                              waardering van dat gevolg in monetaire termen problematisch, omdat er een
                              saldo is van positieve en negatieve gevolgen die elk op zich verschillend kunnen
                              worden gewaardeerd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 73 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 74 ======================================================================

<pre>                                                                   aanpassing aan een veranderend klimaat
      Gevolgen zijn pas relevant voor beleid wanneer beleid ertoe doet. Niet de vraag of
      die gevolgen groot zijn is daarbij bepalend, maar de vraag of de gevolgen met
      aanpassingsbeleid kunnen worden verminderd of voorkomen. De kosten van dat
      beleid moeten in verhouding staan tot de gemonetariseerde omvang van de
      consequenties. Ook kleine consequenties zijn beleid waard wanneer dat beleid
      kosteneffectief is. De laatste vraag handelt ten slotte over de meerwaarde van
      preventief beleid. De gevolgen van klimaatverandering treden immers pas op
      relatief lange termijn op. Om daar nu al iets aan te doen moet preventief beleid
      een meerwaarde hebben boven reactief beleid in de toekomst. Als preventie geen
      zin heeft, maar de beleidsmeerwaarde is er te zijner tijd wel, dan is beleid nu
      hoogstens zinvol als budgettaire reservering.
      Tabel 3.1 laat zien dat na het beantwoorden van de vier vragen de problemen in de
      waterhuishouding naar voren springen als probleem met grote consequenties én
      grote meerwaarde van preventief beleid. Om die reden richt de rest van dit
      hoofdstuk zich op het waterbeleid. Dat wil niet zeggen dat waterbeleid het enig
      relevante onderwerp is. Er zijn bijvoorbeeld problemen aanwijsbaar die samen-
      hangen met de investeringscyclus, waarbij preventief beleid een duidelijke meer-
      waarde heeft. Toch blijven die problemen verder onbesproken, omdat met het
      signaleren van zulke problemen de oplossing min of meer voor de hand ligt.                          73
      Daarnaast is een ontsnipperingsbeleid mogelijk verstandig. De motie-Lemstra
      heeft behalve tot een congres ook tot een ruim palet van deelprojecten geleid. De
      raad vertrouwt erop dat die deelprojecten ook tot beleid zullen leiden.
3.3   water als ruimtelijk probleem
3.3.1 normstelling voor de waterhuishouding
      De normstelling voor de primaire waterkeringen is in Nederland afkomstig van
      de Deltacommissie (1960), die na de watersnoodramp in 1953 de opdracht kreeg
      zich te beraden op de veiligheid van Nederland tegen overstromingen. De
      commissie kwam tot een oordeel op basis van een kosten-batenanalyse. Daarbij
      werden met de methodische kennis van die tijd de kosten van verbeteringen aan
      de waterkeringen, zoals dijkverhogingen, afgezet tegen de baten van het voorko-
      men van overstromingsschade. Het is opmerkelijk dat de toen vastgestelde
      normen tot op de dag van vandaag fungeren als leidraad voor de veiligheid tegen
      overstromingen. Wel zijn de normen in de loop der tijd nog aangevuld en
      herzien. Een kosten-batenanalyse is sindsdien echter nooit meer gemaakt, ten
      onrechte. Tekstbox 3.1 laat zien dat de economische groei meer bepalend is in een
      kosten-batenanalyse dan klimaatverandering en dat vooral door waardegroei van
      het te beschermen goed in de afgelopen veertig jaar een achterstand is ontstaan in
      het beschermingsniveau tegen overstromingen. De reden hiervoor is dat die
      waarde aanzienlijk sneller verandert dan het klimaat.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 74 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 75 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                   Tabel 3.1          Effecten van klimaatverandering1
                   Oorzaak                           Fysieke verandering
                                                                Sector              Gevolgen nu (t.o.v. pre-industrieel)
                   Temperatuur
                             Gemiddeld               Nu +1 °C, mogelijk oplopend tot maximaal +6 °C
                                                                Natuur              Noordwaartse verhuizing soorten, toename zuidelijke en
                                                                                    algemeen voorkomende, afname noordelijke en speciﬁeke
                                                                                    soorten
                                                                Gezondheid          Waarschijnlijk afname alg. gemiddelde relatieve sterfte
                                                                Landbouw            Ziekten/plagen: komen vaker voor
                                                                Gezondheid          Malaria in Nederland
                             Extreem, hitte          Nu 3x zoveel warme dagen, ernst en frequentie nemen later extra toe
                                                                Gezondheid          Toename relatieve sterfte in hete perioden
                             Extreem, koude          Nu half zoveel koude dagen, dalende trend
74
                                                                Toerisme            Afname schaatsmogelijkheden, kans Elfstedentocht daalt
                                                                                    (maar blijft bestaan)
                                                                                    Afname skimogelijkheden
                                                                Gezondheid
                             Seizoenen               Langere zomer, eerdere lente
                                                                Natuur              Ecosysteemverstoring, bijv. eilegdatum, verschijnen dieren,
                                                                                    bloei voorjaarsplanten
                                                                Landbouw            Langer groeiseizoen
                                                                Toerisme            Verlenging toeristenseizoen, meer periodes met
                                                                                    goed weer
                                                                Gezondheid          Lyme: tekenbeten verdubbeld in 10 jaar
                             Water-                  Zeewater wordt warmer
                             temperatuur
                                                                Natuur              Verandering planktonsamenstelling, mogelijke gevolgen
                                                                                    voor hogere dieren. Afname schelpen in Waddenzee,
                                                                                    waardoor afname voor bepaalde vogelsoorten
                                                                Toerisme            Blauwalg-gerelateerde infecties
                                                     Rijntemperatuur nu +3°C, deels door het klimaat. Stijgend onder voorwaarden
                                                                Industrie           Incidentele koelwater innamebeperking
</pre>

====================================================================== Einde pagina 75 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 76 ======================================================================

<pre>                                                                                aanpassing aan een veranderend klimaat
                                                          Potentiële         Beleids-   Meerwaarde
                                                          monetaire          meer-      preventief
Toekomstige gevolgen                 Kans2                consequenties3     waarde4    beleid5
                                     Varieert met toename
Verdere verhuizing mobiele soorten,  Waarschijnlijk       Ingrijpend6 , maar Matig,     Groot,
klimaatverplaatsing van 400 km/eeuw                       met onzekerheid    eu-schaal  ontsnippering
is voor veel ecosystemen te snel,                         en waarderings-
vermindering biodiversiteit                               probleem
Doorgaande ontwikkeling              Zeer waarschijnlijk  Beperkt            Laag       Laag
                                                          (let op: positief)
Grotere potentiële oogstverliezen    Beperkt              Beperkt            Laag       Laag
Idem                                 Nagenoeg uitgesloten Beperkt            Laag       Laag
                                     Zeer waarschijnlijk
Hittesterfte neemt verder toe,       Waarschijnlijk       Beperkt,           Matig      Laag
verlies in levensjaren beperkt                            met onzekerheid
                                     Zeer waarschijnlijk
                                                                                                                       75
Verdere afname kans ijsperiode       Zeer waarschijnlijk  Klein              Laag       Matig
(minder dan evenredig)
Verdere afname skiseizoen en gebied  Zeer waarschijnlijk  Klein              Laag       Laag
Koudesterfte daalt                   Zeer waarschijnlijk  Klein              Laag       Laag
                                     Waarschijnlijk
Verstoring in de voedselketens neemt Waarschijnlijk       Beperkt            Laag       Laag
verder toe
Doorgaande verlenging; hogere        Nagenoeg zeker       Beperkt            Laag       Matig
opbrengsten; kansen voor andere                           (let op: positief)            (gewastransities)
gewassen
Nederland aantrekkelijker voor       Nagenoeg zeker       Beperkt            Laag       Laag
vakantie, Zuid-Europa wordt te heet                       (let op: positief)
Verdere toename                      Waarschijnlijk       Klein              Hoog       Laag
                                     Waarschijnlijk
Verdere verschuivingen met mogelijk  Waarschijnlijk       Klein,             Laag       Laag
sprongsgewijze veranderingen in                           met onzekerheid
ecosystemen
Verdere toename                      Zeer waarschijnlijk  Klein              Matig      Laag
                                     Waarschijnlijk
Kans op beperkingen aanzienlijk      Zeer waarschijnlijk  Beperkt            Matig      Hoog, investerings-
                                                                                        cyclus
</pre>

====================================================================== Einde pagina 76 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 77 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                   Tabel 3.1          Effecten van klimaatverandering1 - vervolg
                   Oorzaak                           Fysieke verandering
                                                                 Sector              Gevolgen nu (t.o.v. pre-industrieel)
                   Neerslag
                             Gemiddeld               Nu ca. 20% meer, ook verhouding tussen seizoenen zal veranderen: zomer meer,
                             (grote variabiliteit) winter minder
                             Extreem: buien          Nu >50% meer dagen met > 15, 20 of 25 mm. Deze trend zal zich doorzetten,
                                                     meer extreme neerslagdagen
                                                                 Landbouw            Frequentere schade
                                                                 Algemeen            Grotere overlast
                             Extreem: droogte        Meer droge jaren en neerslagtekorten, wel zeer variabel
                                                                 Landbouw            Frequentere schade
                                                                 Algemeen,
                                                                 drinkwater
                   Verdamping (zomer)                Evenredig met temperatuurtoename, in 2100 +4% tot +16%
76                 Wind                              Afname aantal stormen (vanaf 1962), misschien meer extreme stormen in de toekomst
                   Zeespiegelstijging                Komt door smelten landijs, uitzetten zeewater en bodemdaling. Nu +20 cm,
                                                     verwachting is +10 tot +45 cm (2050) en +20 cm tot +110 cm (2100). Onzekere
                                                     kans op veel grotere stijging
                                                                 Veiligheid          Groter overstromingsrisico
                    Rivierafvoeren
                              Winter                  Maatgevende afvoer gestegen (Rijn: van 15.000 m3 naar 16.000 m3), toename met 3%
                                                      tot 10% voor de Rijn en 5% tot 10% voor de Maas in 2050
                                                                 Veiligheid          Groter overstromingsrisico
                             Zomer                  Gemiddeld lagere afvoeren, minimum 10% tot 50% lager in 2050
                                                                 Industrie           Scheepvaart: incidentele beperkingen bij droogte
                   Wateroverlast
                             IJsselmeerpeilen        Meerpeil iets toegenomen, dit zal zich vooral in de winter voortzetten.
                                                     Fluctuaties nemen toe
                                                                 Waterbeheer
                 1   Deze tabel is een aangepaste kopie van een tabel in ‘Effecten van klimaatverandering’, Milieu en Natuurplanbureau
                     2005: 12-13. De laatste drie kolommen zijn een eigen interpretatie van de hoofdtekst uit dit rapport.
                 2   De kans op een effect is een conditionele kans, met de er bovenstaande fysieke verandering als conditie.
                     Bijvoorbeeld: een langer groeiseizoen is nagenoeg zeker áls er een verschuiving in de lengte van de seizoenen komt.
                     Die verschuiving op zich is echter allerminst zeker.
                 3   De consequenties van de realisatie van dit effect worden hier aangegeven in een gemonetariseerde vorm. Het handelt
                     dus niet slechts om schades die van zichzelf monetair van aard zijn. Er is gekozen voor een globale indeling in de
                     categorieën ‘klein’, ‘beperkt’, ‘omvangrijk’. De onzekerheden bij een aantal vermeldingen reﬂecteren de onzekerheid
                     over de waarde van een verandering, niet de onzekerheid óf de verandering zal plaatsvinden (kolom ‘Kans’).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 77 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 78 ======================================================================

<pre>                                                                                               aanpassing aan een veranderend klimaat
                                                                      Potentiële           Beleids-      Meerwaarde
                                                                      monetaire            meer-         preventief
 Toekomstige gevolgen                       Kans2                     consequenties3       waarde4       beleid5
                                            Waarschijnlijk
                                            Onduidelijk
 Doorgaande ontwikkeling                    Nagenoeg zeker            Beperkt              Matig         Matig
 Doorgaande ontwikkeling                    Nagenoeg zeker            Beperkt              Laag          Hoog, investerings-
                                                                                                         cyclus, ruimteopties
 Doorgaande ontwikkeling                    Zeer waarschijnlijk       Beperkt              Matig         Laag
 Zoutindringing                             Zeer waarschijnlijk       Beperkt              Matig         Laag
                                            Gekoppeld aan temperatuur
                                            Nu: zeer waarschijnlijk, toekomst onzeker                                                 77
                                            Nu: zeker, met tijd afnemende zekerheid
 Verder oplopend                            Nagenoeg zeker            Omvangrijk           Hoog          Hoog, opties
                                                                                                         reserveren
                                             Varieert met toename
 Verder oplopend                            Nagenoeg zeker            Omvangrijk           Hoog          Hoog, opties
                                                                                                         reserveren
 Door verdere afname lage afvoeren          Zeer waarschijnlijk       Klein                Matig         Laag
 grotere beperkingen
                                            Waarschijnlijk
 Afvoer kan problemen geven bij             Nagenoeg zeker            Beperkt              Hoog          Laag
 extremen
4   De meerwaarde van beleid geeft aan in hoeverre schadelijke effecten vermeden of verminderd kunnen worden door
    beleidskeuzes, zowel vooraf als reactief. Deze meerwaarde is ingeschaald als ‘laag’, ‘matig’ of ‘hoog’.
5   Welk deel van de beleidsmeerwaarde is exclusief preventief?
6   Hier spelen ten minste twee grote problemen rond de monetarisering van het effect. Allereerst is de monetarisering
    van biodiversiteit uiterst onzeker. Hiernaast, in dit speciﬁeke geval, betreft het disnut (de negatieve waarde) niet het
    verschil tussen een eindtoestand en een begintoestand, maar de verandering an sich.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 78 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 79 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                   Tekstbox 3.1 De houdbaarheidsdatum van een kosten-batenanalyse
                     Het risicobeheer in Nederland voor de dijkringgebieden langs de kust is gebaseerd op kosten-
                     batenanalyses door de Deltacommissie in 1960 naar aanleiding van de watersnoodramp van 1953
                     (rivm 2004). Deze commissie berekende uit de kosten van zowel een ramp als die van dijkver-
                     zwaring dat een ‘ramppeil’ eens per 125.000 jaar aanvaardbaar was, wat zich vertaalt in een over-
                     schrijdingskans van eenmaal per 10.000 jaar.3 Sindsdien zijn die normen niet bijgesteld. De
                     potentiële overstromingsschade bestaat uit verlies aan mensenlevens en uit economische schade
                     in een onderlinge weging die nooit expliciet is gemaakt. Maar beide potentiële schades zijn sinds
                     1960 sterk toegenomen.4 Die toename van potentiële schade rechtvaardigt, in termen van kosten
                     en baten, een hogere beschermingsnorm. Daar komt nog bij dat welvaart in het algemeen risico-
                     mijdend maakt: veiligheid is een luxegoed. Op basis daarvan zou de beschermingsnorm nog
                     verder gestegen moeten zijn.
                     Als de kosten-batenanalyse van de Deltacommissie valide was, is de mate van bescherming tegen
                     hoogwater in de loop van de afgelopen decennia minder dan optimaal geworden.5 Dit geldt te
                     meer omdat de Deltacommissie geoordeeld heeft dat wegens een mindere mate van economische
                     ontwikkeling voor de gebieden buiten Centraal Holland een grotere overschrijdingskans (eens per
                     4000 jaar) acceptabel was.6 De Deltacommissie is dus afgeweken van het berekende optimale
78                   beschermingsniveau in de richting van een lager beschermingsniveau.
                     De herziening van de Wet op de waterkering beoogt rekening te houden met de toenemende
                     bevolkingsdichtheid in dijkringgebieden en de toenemende economische waarde door een 10-
                     jaarlijks verslag over de overstromingskansen en overstromingsgevolgen en de conclusies daaruit
                     voor de veiligheidsnormering. De eerste keer dat verslag zal worden gedaan is voorzien rond
                     2008. In het veiligheidsbeleid spelen naast de veiligheidsnorm ook maatregelen een rol die gericht
                     zijn op het beperken van een calamiteit. Aangezien de economische waarde van het te bescher-
                     men gebied ongeveer elke dertig jaar verdubbelt, lijkt het een redelijke verwachting dat de invloed
                     van de ontwikkeling van die waarde van veel meer gewicht is in de kosten-batenanalyse dan de
                     tragere verandering van het klimaat: we verwachten immers niet in dertig jaar een verdubbelde
                     overstromingskans door klimaatverandering. Maar beide ontwikkelingen versterken elkaar wel,
                     hetgeen geleid heeft en zal leiden tot een afnemende mate van bescherming.
                              Voor de waterkeringen aan de Hollandse kust stelde de Deltacommissie een
                              norm voor de overschrijdingsfrequentie van 1/10.000 per jaar voor en voor de
                              waterkeringen in Zeeland, Friesland en Groningen een norm van 1/4000 per jaar.
                              De watersnoodramp van 1953 had ook bezorgdheid opgeroepen of de dijken van
                              de grote rivieren wel bestand zouden zijn tegen hoge waterstanden. In overleg
                              met de provincie Gelderland stelde de minister van Verkeer en Waterstaat de
                              maatgevende afvoer van de Rijn vast op 18.000 kubieke meter per seconde, met
                              een kans van voorkomen van 1/3000. Dit had als consequentie dat het grootste
                              deel van de dijken ingrijpend versterkt moest worden. De uitvoering van dit
                              project leidde vervolgens weer tot zo veel onrust bij de bevolking dat de minister
                              van Verkeer en Waterstaat in 1975 de commissie-Becht instelde om de gekozen
                              norm van 1/3000 te heroverwegen. De conclusie van deze commissie was dat het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 79 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 80 ======================================================================

<pre>                                                           aanpassing aan een veranderend klimaat
verantwoord was om van een veel lagere norm van 1/1250 per jaar uit te gaan. De
commissie berekende dat daarmee een maatgevende afvoer van 16.500 kubieke
meter per seconde verbonden was (Commissie Rivierdijken 1977). Na aanhou-
dende maatschappelijke weerstand tegen rivierdijkversterking riep de minister
van Verkeer en Waterstaat in 1992 de eerste commissie-Boertien in het leven, die
adviseerde de maatgevende afvoer te verlagen naar 15.000 kubieke meter per
seconde. Voor de Maas adviseerde een tweede commissie-Boertien een maatge-
vende afvoer van 3650 kubieke meter per seconde bij een overschrijdingskans
van 1/1250 per jaar (Commissie Watersnood Maas 1994). De aanvankelijk hoog
gestelde veiligheidsnormen voor de grote rivieren zijn onder maatschappelijke
druk dus steeds verder verlaagd en de uitvoering van projecten is ook steeds
verder in de tijd uitgesmeerd. Het draagvlak onder de bevolking in het rivierenge-
bied bleek uiterst zwak te zijn. De helft van de bevolking was ronduit tegen dijk-
versterking (Hufen 1998).
Door de extreem hoge waterafvoeren in het midden van de jaren negentig is het
tij ten aanzien van de normstelling gekeerd. Wateroverlast in 1993 en 1995 leidde
tot het Deltaplan grote rivieren. Dit plan maakte een versnelde uitvoering van
dijkversterkingen mogelijk. Een en ander werd geregeld in de Deltawet grote
rivieren (1995) en de Wet op de waterkering (1996). De maatgevende waterafvoer                    79
bij Lobith werd in 2001 op 16.000 kubieke meter per seconde gelegd.7 Voor de
Maas is de maatgevende afvoer op 3800 kubieke meter per seconde gelegd. Het
rivm (2004) constateert dat met het verstrijken van de tijd sinds de hoogwaters
van 1993 en 1995 alweer veel van het gevoel van urgentie verdampt is. Een deel
van de waterkeringen voldoet niet aan de huidige gestelde normen.8
Ondertussen begint ook door te dringen dat klimaatverandering de Nederlandse
delta in de verdere toekomst nog meer parten zou kunnen gaan spelen. Door de
Commissie Waterbeheer 21e eeuw zijn voor de Rijn en de Maas wateraanbodsce-
nario’s ontwikkeld. Tabel 3.2 laat zien dat daarin de maatgevende waterafvoer
nog hoger wordt gelegd.
Een maatgevende waterafvoer van 18.000 kubieke meter per seconde voor de
Rijn wordt als een maximum gezien, omdat bij een grotere afvoer de dijken in
Duitsland zouden overstromen. Als Duitsland, tegen de huidige internationale
afspraken in, zijn dijken verder zou verhogen, kan de maatgevende afvoer in
Nederland nog verder stijgen. Een veranderende klimaatsituatie zou daartoe de
aanleiding kunnen geven.
De onzekerheidsmarges in de maatgevende waterafvoer zijn groot, zowel de
onzekerheid over de huidige als over de toekomstige situatie. In de huidige situa-
tie betreft de onzekerheid de afleiding van de maatgevende afvoer uit de gekozen
overschrijdingskans.9 Soortgelijke onzekerheden gelden ook voor de fysieke
dijktoestand en voor de windopzet (relevant voor het IJsselmeer en de Noord-
zee). Vertaald naar de vereiste dijkhoogte bedraagt de onzekerheid ongeveer een
meter.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 80 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 81 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                   Tabel 3.2          Maatgevende waterafvoer in klimaatscenario’s (m3/s)
                                                         Huidig     Minimum             Midden       Maximum
                                                                    Projectiejaar: 2050
                   Temperatuur                                      +0,5 oC             +1 oC        +2 oC
                   Rijn                                  16.000     16.400              16.800       17.600
                   Maas                                  03.800     03.990              04.180       04.560
                                                                    Projectiejaar: 2100
                   Temperatuur                                      +1 oC               +2 oC        +4 oC
                   Rijn                                             16.800              17.600       18.000
                   Maas                                             04.180              04.560       05.320
                   Bron: Basisrapport bij het advies van de Commissie Waterbeheer in de 21e eeuw (wb21 2000b)
                              In de toekomst komt daar nog de onzekerheid bij over de mate van klimaatveran-
                              dering en de gevolgen daarvan voor het waterpeil van zowel de grote rivieren als
                              de zeespiegel. De te verwachten afvoerwaarden in de klimaatscenario’s van tabel
                              3.2 liggen binnen de huidige onzekerheidsmarge, maar de grenzen van de onze-
80                            kerheidsmarge zullen vanzelfsprekend zelf wel verschuiven. Uitgaande van de
                              huidige onzekerheidsmarge van circa 20 procent zou de bovengrens voor de Rijn
                              in 2100 in de richting van 22.000 kubieke meter per seconde gaan.
                              Het rivm (2004: 80) signaleert een selectief omgaan met nieuwe kennis: kennis
                              die een verlaging van de basispeilen indiceert, vindt eerder zijn weg in het beleid
                              dan bijvoorbeeld kennis die wijst op grotere onzekerheden of een hoger basispeil
                              dan eerder aangenomen.
                              Tot op heden zijn er voor de secundaire waterkeringen geen wettelijke normen
                              gesteld. Wel bestaat er sinds 1999 een richtlijn van het Interprovinciaal Overleg
                              voor de sterkte van secundaire waterkeringen. De aanleiding voor het opstellen
                              van een richtlijn voor secundaire waterkeringen kan al gevonden worden in de
                              doorbraak van een secundaire waterkering bij Tuindorp Oostzaan in 1960. Als
                              klimaatverandering zou leiden tot hogere frequenties van extreme neerslag, dan
                              neemt de kans op lokale overstromingen toe en wordt het noodzakelijk om de
                              secundaire waterkeringen aan de veranderde situatie aan te passen. Het zou daar-
                              bij doelmatig zijn om de afweging tussen de kosten van aanpassing en de
                              verwachte schade van overstroming lokaal te maken en niet voor elke polder
                              dezelfde norm te hanteren.
                 3.3.2        inhoudelijke oplossingsrichtingen
                              Gezien de onzekerheid over de te verwachten ontwikkelingen moet de aanpassing
                              aan klimaatverandering gericht zijn op robuustheid. Omdat het schaderisico gelijk
                              is aan het product van de schadekans en de potentiële schadeomvang, zijn er twee
                              aangrijpingspunten om het risico te reduceren: schadekans en schadeomvang.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 81 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 82 ======================================================================

<pre>                                                              aanpassing aan een veranderend klimaat
Tot niet zo lang geleden werden overstromingen in het rivierengebied geaccep-
teerd: bij een hoge waterstand konden bij zogenoemde overlaten delen van het
rivierengebied worden geïnundeerd, waardoor overtollig water tijdelijk werd
opgeslagen. In 1942 werd de Beerse Overlaat als laatste gedicht, nadat de Maas
geschikt was gemaakt voor het verwerken van zeer grote afvoeren. Sindsdien is
het waterbeleid gericht geweest op het reduceren van de schadekans, het voorko-
men van overstromingen. Ook van de kant van de zee was het beleid gericht op
reductie van de schadekans. Het waterbeleid richtte zich op dijken en gemalen.
Dat beleid voldoet tegenwoordig echter steeds minder, vooral omdat het gevoel
van veiligheid aanleiding geeft tot investeringen in beschermde gebieden,
waardoor uiteindelijk het schaderisico per saldo stijgt in plaats van daalt. Deze
problemen in de waterhuishouding bestaan ook al zonder klimaatverandering,
maar ze worden door klimaatverandering nog eens versterkt.
Het alternatief voor het reduceren van de schadekans ligt in het reduceren van de
schadeomvang. Voor het schaderisico bij rivieroverstromingen is alleen de econo-
mische schade relevant. Door verbeterde voorspellingstechniek en communicatie
bestaat inmiddels een waarschuwingstijd voor dreigende overstromingen van
vier dagen voor de Rijn en 36 uur voor de Maas; verdere verbeteringen zijn hier
nog mogelijk (Hooijer et al. 2002). Overstromingen vanuit zee hebben naast het                       81
risico van economische schade wel een hoog slachtofferrisico. Dat geldt door de
hoge bevolkingsdichtheid in bijzondere mate voor Centraal Holland.
Verstedelijking, landbouw, natuur en infrastructuur leggen concurrerende claims
op de ruimte, die samen groter zijn dan Nederland. Ruimte is in Nederland een
schaars goed, waarmee zuinig moet worden omgesprongen. Er moeten afwegin-
gen gemaakt worden tussen acceptatie (van overstromingsrisico’s op bepaalde
plekken), ruimte (verplaatsen van functies en/of ruimte vrijmaken voor flexibele
waterverdediging) en techniek (pompen en waterkeringen).
De rivieren
Het besef is ontstaan dat het probleem van wateroverlast als gevolg van klimaat-
verandering zou kunnen verscherpen. Dat heeft ertoe geleid dat de aandacht
naast verticale waterberging door dijkversterking ook uitgaat naar horizontale
berging door het water de ruimte te bieden. In de Beleidslijn Ruimte voor de
rivier (1996) is het streven verwoord om ruimte voor de rivieren te behouden en
te creëren in het belang van de veiligheid en de beperking van schade door over-
stroming. In Nederland neemt de druk op de ruimte toe en de tendens is eerder
om de rivieren minder ruimte te bieden dan meer. In dat verband betekent de
Beleidslijn een breuk met het verleden.
Er zijn voor de aanpak van overstromingsrisico’s drie mogelijke richtingen denk-
baar (Klijn et al. 2004). De eerste is de gebruikelijke versterking en verhoging van
de rivierdijken gecombineerd met het onderhoud van de geul. De tweede biedt
ruimte aan de rivier in de vorm van een serie overlaatgebieden die ten tijde van
hoogwater vol kunnen lopen. Bestaande ringdijkgebieden zouden zodanig in
</pre>

====================================================================== Einde pagina 82 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 83 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                              omdijkte delen opgesplitst moeten worden dat de economische schade bij het
                              vollopen van de overlaatgebieden zo gering mogelijk is. Voor de bedijking
                              moeten hoge normen gelden voor economisch waardevolle gebieden. Een derde
                              richting is om de ruimte voor de rivier zo in te richten dat nieuwe geulen
                              ontstaan die enkel bij hoogwater gebruikt worden. De timing van deze verschil-
                              lende ontwikkelingsrichtingen loopt uiteen. De eerste twee aanpakrichtingen
                              kunnen gefaseerd uitgevoerd worden. Bij de derde is de mogelijkheid van fase-
                              ring beperkt. Er bestaat grote onzekerheid over de ontwikkeling van de beno-
                              digde afvoercapaciteit. Het kan na verloop van tijd blijken dat de eerste aanpak
                              van de verticale versterking, die tevens de goedkoopster is, uiteindelijk niet
                              voldoet. Het kan ook blijken dat de derde aanpak, die de duurste is, uiteindelijk
                              niet noodzakelijk was.
                              De Commissie Waterbeleid in de 21e eeuw (wb21 2000a) heeft water als ruimte-
                              lijk probleem gedefinieerd met de ‘drietrapsstrategie waterkwantiteit’, die als
                              prioriteitenvolgorde stelt: vasthouden – bergen – afvoeren. Die prioriteitenvol-
                              gorde is mede ingegeven door de wens in perioden van droogte ook watertekor-
                              ten op te vangen. De commissie begroot tot 2015 ongeveer een ruimtebehoefte
                              van 40.000 hectare voor het hoofdsysteem en nog eens 15.000 hectare voor de
82                            regionale watersystemen. Tussen 2015 en 2050 zou daar nog eens 20.000 respec-
                              tievelijk 35.000 hectare bij moeten komen.
                              Voor horizontale berging zoals voorgesteld door de commissie bestaan verschil-
                              lende alternatieven. Een richting is om zo veel mogelijk aan te sluiten bij de
                              bestaande situatie en lokaal verdergaande maatregelen te nemen. Dit is de rich-
                              ting waarvoor in het advies ten behoeve van het kabinetsbesluit deel 1 Ruimte
                              voor de Rivier is gekozen (Stuurgroep Bovenrivieren – Stuurgroep Benedenrivie-
                              ren 2005). In dit Regioadvies zijn drie uiteenlopende toekomstbeelden in studie
                              genomen, namelijk ‘kralen aan het snoer’ (concentratie van maatregelen in enkele
                              gebieden), ‘nieuwe waterwegen’ (stelsel van groene rivieren) en ‘verbreed rivier-
                              lint’ (dijkverleggingen en uiterwaardmaatregelen).
                              Het advies zet vooral in op plaatselijke dijkverleggingen, uiterwaardmaatregelen,
                              stedelijke hoogwatergeulen en als sluitstuk retentie. Vanzelfsprekend heeft de
                              ruimtelijke inrichting gevolgen voor de economische ontwikkeling van de desbe-
                              treffende gebieden. Lokaal roept dit weerstanden op. Een andere richting, waar-
                              voor in het desbetreffende advies nadrukkelijk niet gekozen wordt, betreft de
                              aanleg van een stelsel van vier zogenoemde groene rivieren langs de Waal en de
                              IJssel. Het betreft hoogwatergeulen die alleen bij hoge waterstanden voor de
                              afvoer van rivierwater gebruikt worden. De reden om deze richting niet in te
                              slaan ligt in de hoge kosten, het veiligheidsrisico van het ontstaan van eilanden
                              bij het gebruik van de groene rivieren en in de aantasting van landschappelijke
                              waarden.
                              In de Nota Ruimte worden de uitgangspunten van wb21 voor het waterbeheer
                              (‘drietrapsstrategie waterkwantiteit’) wel omarmd, maar nog weinig in proac-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 83 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 84 ======================================================================

<pre>                                                             aanpassing aan een veranderend klimaat
tief beleid uitgewerkt.10 Het beleid is gericht op ‘anticiperen op en meebewegen
met water’, ‘investeren in de kwaliteit van natuur’ en ‘landschap ontwikkelen
met kwaliteit’. Bij de ruimtelijke inrichting gaat het om het compenseren van
nadelige effecten van ingrepen: ‘de bestaande ruimte voor de rivier wordt be-
houden’.
De operationalisering van het waterbeleid voor de grote rivieren vindt vooral
plaats in het Regioadvies (Stuurgroep Bovenrivieren – Stuurgroep Benedenrivie-
ren 2005). Dit advies gaat uit van een langetermijnbeleid gericht op een maatge-
vende afvoer van 18.000 respectievelijk 4600 kubieke meter per seconde. Een
van de redenen daarvan is dat een frequenter voorkomen van hoge waterstanden
zou kunnen leiden tot aanpassingen in het stroomgebied in Duitsland. In de
huidige situatie zouden de bovengenoemde waterhoeveelheden tot overstromin-
gen in Duitsland leiden, waardoor de waterafvoer in Nederland in de tijd wordt
afgevlakt. Dat vermindert het overstromingsrisico hier aanzienlijk, maar het is de
vraag of voor de lange termijn van die situatie kan worden uitgegaan. Het rege-
ringsbeleid gaat voorlopig (tot 2015) uit van een maatgevende afvoer van 16.500
kubieke meter per seconde.
Bij een substantiële groei van de te verwerken waterhoeveelheden wordt het                          83
tijdelijk bergen van water in overloopgebieden een steeds minder aantrekkelijke
optie. Om een overschrijding van de huidige maatgevende afvoercapaciteit van
de Rijn met 2000 kubieke meter per seconde11 gedurende vijf dagen te bergen is
minimaal een gebied van circa 20 bij 22 kilometer nodig dat tot twee meter diep
kan worden gevuld.12 Dit voorbeeld laat tevens zien dat zogenoemd flexibel peil-
beheer slechts in beperkte mate effectief is voor het bergen van overtollig water in
extreme situaties. Met een dergelijke ruimte-inzet kan de afvoercapaciteit van de
grote rivieren nog sterk worden vergroot wanneer gekozen wordt voor stro-
mende berging door een verbreding van het winterbed. Een ruimte-inzet van
40.000 hectare levert over het stroomgebied van de Rijn in Nederland een extra
breedte voor het winterbed van ongeveer 2,5 kilometer. Natuurlijk is die breedte
door bebouwing lang niet overal realiseerbaar. In zulke gevallen kunnen bypasses
extra capaciteit realiseren, soms in combinatie met landschappelijk aantrekkelijke
opties. Het is van belang voor de toekomst zo veel mogelijk opties open te
houden, aangezien het veranderen van met name stedelijke bestemmingen met
hoge kosten gepaard gaat.
Een goede bescherming tegen hoog water neemt niet alle risico’s weg. Er blijft
altijd het zogenoemde restrisico van een calamiteit. Naarmate de toestand van de
dijken uniformer voldoet aan de veiligheidsnormering, wordt de situatie in geval
van calamiteiten minder voorspelbaar: er zijn geen duidelijke zwakke plekken
aanwijsbaar waar een dijkdoorbraak zal plaatsvinden, met als ongewenst gevolg
dat doorbraken mogelijk ongecontroleerd op meerdere plaatsen tegelijk plaats-
vinden (Hooijer et al. 2002). Gecontroleerde overstromingen in gebieden met
geringe economische waarde reduceren de overstromingskans in gebieden met
grote economische waarde, waardoor per saldo het schaderisico daalt bij een stij-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 84 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 85 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                              gende (maar gecontroleerde) overstromingskans. Met het oog daarop zijn in de
                              Nota Ruimte noodoverloopgebieden geïntroduceerd, die in geval van een cala-
                              miteit gecontroleerd kunnen overstromen. Besluitvorming erover heeft nog niet
                              plaatsgehad.13 Het risico van het afwijzen van noodoverloopgebieden is dat bij
                              burgers onvoldoende bewustzijn bestaat over het zogenoemde restrisico. Een
                              zonering met beschermingsniveaus (maar niet met een nulrisico) kan een
                              leidraad geven voor te nemen maatregelen en beperkt het aansprakelijkheidsri-
                              sico voor de overheid (Hooijer et al. 2002).
                              Voor schaderegelingen zijn duidelijke richtlijnen van belang, waardoor onzeker-
                              heid over de te vergoeden schade wordt gereduceerd. Die onzekerheidsreductie is
                              belangrijk, omdat onduidelijkheid bijdraagt aan de vraag naar een ‘geen risico’-
                              strategie en geen prikkel geeft voor het nemen van eigen verantwoordelijkheid
                              voor schadereductie (Hooijer et al. 2002).
                              Landinrichting en grondgebruik
                              De problemen met de waterhuishouding zijn niet beperkt tot de grote rivieren.
                              Ook buiten de grote rivieren is klimaatverandering niet de enige oorzaak van
                              problemen. Met name in het lagere gedeelte van Nederland speelt het probleem
84                            van de bodemdaling. In de veengebieden oxideert de veengrond bij contact met
                              de lucht. Deze daling kan oplopen tot een meter per eeuw. In het noorden van het
                              land daalt de bodem als gevolg van de gaswinning. Deze daling kan enkele deci-
                              meters per eeuw bedragen. Ten slotte is er een geologische kanteling van Neder-
                              land met enkele centimeters per eeuw. De bodemdaling vormt vooral een
                              probleem in de kustgebieden. Door de bodemdaling zal de schade van een even-
                              tuele overstroming toenemen. Ook vindt als gevolg van de bodemdaling bij de
                              afvoer van de grote rivieren in zee meer opstuwing plaats. De zeespiegelstijging
                              vergroot dit probleem nog.
                              Het proces van bodemdaling wordt versterkt door een lage grondwaterstand. Op
                              veel plaatsen wordt het grondwaterpeil actief verlaagd ten behoeve van bebou-
                              wing en landbouw. Een hoger waterpeil in veenweidegebieden is gewenst om
                              water langer vast te houden, verdroging tegen te gaan en het proces van bodem-
                              daling te vertragen (vrom-raad 2002). Een duurzaam waterbeheer zou daarom
                              met name in de regionale watersystemen gebaat zijn met meer ruimte voor
                              water. Die ruimte kan worden gevonden door anders om te gaan met landinrich-
                              ting en grondgebruik. Geleidelijk is in de afgelopen vijftig jaar de functie van de
                              grondgebonden landbouw verbreed naar recreatieve en esthetische functies. Het
                              ‘platteland’ is er niet alleen meer voor de agrarische productie, maar ook voor de
                              landschapswaarde. Zowel boeren als stedelingen kunnen er baat bij hebben
                              wanneer de landschapswaarde explicieter als product van het platteland wordt
                              gezien: dat leidt soms tot een andere invulling van delen van het platteland. De
                              klimaatverandering voegt daar nog het waterbelang aan toe. Het waterbelang
                              laat zich beter combineren met de landschapswaarde dan met de productieve
                              agrarische waarde.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 85 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 86 ======================================================================

<pre>                                                             aanpassing aan een veranderend klimaat
De zee
De kuststrook kent in de huidige situatie een aantal zwakke schakels (rivm
2004). Kustverdediging is per definitie defensief, maar hoeft daarmee niet
inflexibel te zijn. Het zandsuppletiebeleid geldt als effectief voor het handhaven
van de kustlijn, maar daarnaast is een landinwaartse kustverdediging op
sommige plaatsen een realistische optie. Voor zulke landinwaartse oplossingen
moet wel ruimte worden gereserveerd.
De zeespiegel als waterniveau is slechts één van de relevante factoren in de kust-
verdediging. De wind, windrichting en golfhoogte zijn minstens zo belangrijk.
Met name over golven is de kennis nog betrekkelijk recent en neemt geleidelijk
toe. De golfbelasting is waarschijnlijk aanmerkelijk zwaarder dan waarmee in de
hydraulische randvoorwaarden rekening wordt gehouden. Daar komt bij dat een
hogere zeespiegel een diepere Noordzee oplevert, en daarmee een trend naar
(iets)1 4 hogere golven. Daar staat tegenover dat de stormfrequentie in de afge-
lopen vijftig jaar is afgenomen (zie hoofdstuk 2). Cijfers van het knmi geven aan
dat het aandeel van de noordwesterstormen in het totaal van de stormen in de
loop van de vorige eeuw is afgenomen. Garanties voor de komende eeuw geeft
dat overigens niet.
                                                                                                    85
Wanneer op zeer lange termijn (na 2100) de zeespiegelstijging overstroming
vanuit zee tot realistisch risico maakt (zou maken, want we weten dat nog niet),
zou een vooruitziend ruimtelijk beleid gezorgd moeten hebben voor een
bescherming van het economisch zwaartepunt van Nederland. Een verkenning
in het kader van het Neo-Atlantis-project geeft aan dat hiervoor mogelijkheden
bestaan, maar dat deze kostbaar zijn (Oltshoorn 2002). In dit project zijn de
mogelijke reacties op een relatief snelle zeespiegelstijging van 5 meter in een
tijdspanne van een eeuw als gevolg van het smelten van de West-Antartic Ice
Sheet onderzocht.
Door het vormen van kleinere compartimenten in het te beschermen gebied kan
de schadeomvang bij calamiteiten worden ingeperkt. Groningen en Friesland
hebben een relatief hoge geschatte potentiële schadeomvang die het gevolg is van
de grootte van dit dijkringgebied. Ook in Centraal Holland en Noord-Holland
zou compartimentering kunnen bijdragen aan vermindering van de schadeom-
vang (rivm 2004: 142). Maar compartimentering heeft ook nadelen: bij overstro-
mingen komt in kleine, laaggelegen compartimenten snel veel water te staan en
de kosten van aanleg en onderhoud van waterkeringen kunnen hoog oplopen.
Leven met overstromingskansen vereist dat in de ruimtelijke ordening rekening
wordt gehouden met een overstromingsscenario: waar liggen vluchtplaatsen
(hoger gelegen woonwijken, hoogbouw); waar zal het water (tijdelijk) worden
tegengehouden door obstakels (bijvoorbeeld wegtaluds kunnen zo een dubbele
functie hebben); waar zal het water juist gemakkelijk doorgang vinden (tunnels,
bruggen)?
</pre>

====================================================================== Einde pagina 86 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 87 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                              De kosten van waterbeleid
                              De Deltacommissie achtte een uitgave van 0,5 procent van het bbp aan beveili-
                              ging tegen overstromingsgevaar ‘geenszins ontoelaatbaar’. De huidige uitgaven
                              liggen ongeveer een factor 3 daaronder. Dat lijkt aan de (zeer) lage kant, omdat
                              de waarde van het te beschermen goed sterk is gestegen (verwachtingswaarde =
                              kans maal effect) en omdat een gestegen welvaartsniveau ook de risicopreferentie
                              (de prijs van risico) beïnvloedt. Beide factoren rechtvaardigen een lager over-
                              stromingsrisico dan tot nu is gehanteerd. Anders gezegd: we moeten niet zozeer
                              (of niet alleen) meer geld uitgeven aan beveiliging tegen overstromingsgevaar
                              vanwege klimaatverandering, maar vooral omdat we met een hoger welvaarts-
                              niveau meer veiligheid kunnen en willen kopen.
                              Het ce-rapport voor de Tweede Kamer (Rooijers et al. 2004) haalt een oude
                              schatting aan uit 1990 dat tot 2090 circa 8 miljard euro nodig is voor sterkere
                              kustverdediging vanwege de zeespiegelstijging, zeg zo’n honderd miljoen euro
                              per jaar. Klijn et al. (2004) noemen nettocontantewaardebedragen variërend van
                              0,9 miljard euro voor verticale waterberging tot 8 miljard euro voor de ontwikke-
                              ling van groene rivieren. De Commissie Waterbeleid in de 21e eeuw (wb21
                              2000a) begroot tot 2050 een extra bedrag van 230 miljoen euro per jaar voor het
86                            hoofdsysteem en de regionale watersystemen, hoofdzakelijk bestemd voor de
                              verwerving van grond. In eerste instantie is de keuze van de commissie voor een
                              ruimtelijke oplossing duurder dan een keuze voor technische oplossingen, maar
                              de commissie kiest er toch voor vanwege het langetermijnperspectief. Het
                              opmerkelijke aan deze schattingen is vooral dat ze zo veel onder de kosten-baten-
                              norm van de Deltacommissie liggen.
                              De conclusie is dat de verwachte uitgaven als gevolg van klimaatverandering in
                              de komende eeuw alleszins overzichtelijk blijven, ook wanneer het waterbeleid
                              door klimaatverandering aanmerkelijk duurder zal worden. Immers, in het rivie-
                              rengebied bestaat potentieel een aanzienlijk grotere afvoercapaciteit dan nu
                              aanwezig is, mits voor verbreding van het rivierbed dan wel voor bypasses een
                              beperkte hoeveelheid ruimte kan worden gereserveerd. Bij het grondgebruik kan
                              een synergie worden gerealiseerd tussen door economische veranderingen geïn-
                              diceerde aanpassingen enerzijds en klimaataanpassingen anderzijds. Bij de
                              zeespiegel is de windverwachting van veel meer gewicht dan het gemiddelde
                              niveau. Vroegtijdig reserveren van ruimte en het openhouden van opties voor
                              toekomstig waterbeleid kunnen die kosten verder beperkt houden.
                              Maar de bescherming tegen hoog water is niet gratis: er is los van het klimaatpro-
                              bleem een investeringsachterstand die beredeneerd kan worden op basis van een
                              kosten-batenanalyse en die groter wordt naarmate de waarde van het te bescher-
                              men goed verder stijgt als gevolg van economische groei. Die verandering gaat
                              veel sneller dan de klimaatverandering.
                              Ruimtelijke planning is in hoge mate optiebeleid. Door regulering moet voorko-
                              men worden dat investeringen worden gedaan op plaatsen die later alsnog een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 87 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 88 ======================================================================

<pre>                                                                 aanpassing aan een veranderend klimaat
      blauwe bestemming zouden moeten krijgen. Zulke investeringen bemoeilijken
      die aanwijzing. Dat wil niet zeggen dat op tal van plaatsen niet meer gebouwd
      zou mogen worden, maar wel dat bij die bebouwing rekening moet worden
      gehouden met realistische overstromingsscenario’s. Ook dijkversterking en dijk-
      verlegging vragen extra ruimte die nu al zou moeten worden gereserveerd. Het
      gaat daarbij niet alleen om rivierdijken, maar ook om bijvoorbeeld het IJsselmeer,
      waarvan het peil zal moeten meegroeien met dat van de zeespiegel om zonder
      pompen IJsselwater te kunnen spuien. De Commissie Waterbeleid in de 21e eeuw
      wijst erop dat de benodigde ruimte nu al moet worden bestemd, om te voorko-
      men dat er zodanig gebouwd wordt dat een bestemming in de toekomst niet
      meer haalbaar is: het uitkopen van een hectare bebouwde grond is vele malen
      duurder dan het uitkopen van een hectare landbouwgrond.
3.4   water als bestuurlijk probleem
      De bestuurlijke bereidheid is momenteel aanwezig om de veiligheid in relatie tot
      het overstromingsgevaar van de grote rivieren te verhogen. De bestuurlijke actie
      is niet alleen reactief op recente hoogwaterstanden, maar ook proactief met het
      oog op klimaatverandering en de daarvan verwachte toename van de neerslagin-
      tensiteit. Het is echter de vraag of voldoende hoog wordt ingezet en of het                       87
      gunstige klimaat voor het verhogen van de veiligheid ook behouden blijft
      wanneer bij concretisering van de plannen de lokale weerstand tegen ingrijpende
      maatregelen groeit. In het verleden is een gebrek aan maatschappelijk draagvlak
      desastreus gebleken voor de uitvoering van aanvankelijk noodzakelijk geachte
      maatregelen.
      De afvoerproblematiek van de grote rivieren in relatie tot de klimaatverandering
      heeft verschillende bestuurlijke aspecten. In de voorgaande paragraaf is duidelijk
      geworden dat de maatregelen die noodzakelijk zijn, vergaande ruimtelijke conse-
      quenties kunnen hebben. Het is de vraag of het wettelijk instrumentarium om de
      benodigde ruimteclaims te leggen op orde is. Deze vraag is onlangs door de
      betrokken bewindslieden aan de orde gesteld en voorgelegd aan de Commissie
      van Advies inzake de Waterstaatwetgeving. Voor ruimtelijk ingrijpende maatre-
      gelen is het noodzakelijk om voldoende maatschappelijk draagvlak te vinden.
      Daarnaast bestaat altijd het probleem van de financiering. Omdat het probleem
      op het schaalniveau van stroomgebieden speelt, is er ook een internationale
      dimensie. Ten slotte ligt er, gezien de onzekerheid over de klimaatverandering en
      de lange termijn waarop de gevolgen van klimaatverandering spelen, een politiek
      probleem.
3.4.1 het technisch -juridische instrumentarium
      De veiligheid ten aanzien van het overstromingsgevaar vanuit de zee en de grote
      rivieren valt onder de verantwoordelijkheid van het rijk. In het rijksbeleid wordt
      die verantwoordelijkheid ook genomen: het rijk formuleert zijn beleid, in de
      regel in samenspraak met de regionale overheden. De hoofdlijnen van het beleid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 88 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 89 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                              worden op rijksniveau vastgelegd in de Nota voor de Waterhuishouding. De door
                              het rijk ontwikkelde plannen hebben vaak ruimtelijke gevolgen. Het waterstaats-
                              beleid raakt daarmee aan het ruimtelijkeordeningsbeleid. De kern daarvan is dat
                              ruimtelijke functies tegen elkaar worden afgewogen. Op rijksniveau vindt echter
                              geen afstemming plaats met het ruimtelijkeordeningsbeleid (Groothuijse en Van
                              Rijswick 2005). Het komt voor dat in de regionale vertaling van het op rijksni-
                              veau geformuleerde beleid onderdelen sneuvelen op basis van overwegingen van
                              ruimtelijke ordening. Het rijk formuleert het waterstaatsbeleid vanuit een eenzij-
                              dig maatschappelijk belang. Op regionaal niveau spelen meerdere belangen, die
                              alle tegen elkaar worden afgewogen. Vanuit het oogpunt van veiligheid kan het
                              resultaat van deze afweging als onbevredigend worden beoordeeld.
                              In de regel vindt de afstemming tussen het waterhuishoudingbeleid en het
                              planologisch beleid plaats op provinciaal niveau. De vorm die daarvoor gekozen
                              wordt is doorgaans het Provinciaal Omgevingsplan, waarin alle plannen voor de
                              fysieke leefomgeving onderling worden afgestemd. In het provinciale plan voor
                              de waterhuishouding moet de landelijke Nota voor de Waterhuishouding door-
                              klinken. Daarbij is bovendien een ruimtelijke vertaling naar het streekplan
                              gemaakt. Op de doorvertaling van deze provinciale plannen naar het gemeente-
88                            lijke bestemmingsplan en het beheersplan van het waterschap wordt door
                              Gedeputeerde Staten toegezien. Recentelijk is de watertoets verplicht gesteld in
                              de bestemmingsplanprocedure. Groothuijse en Van Rijswick (2005) bepleiten
                              een soortgelijke overlegverplichting voor de opstelling van waterbeheersplan-
                              nen.
                              Er bestaat behoefte aan meer sturingsmogelijkheden voor het rijk om grote
                              projecten op het gebied van de waterstaathuishouding te kunnen uitvoeren. Het
                              huidige wettelijke instrumentarium biedt daarvoor wel mogelijkheden, maar
                              schiet in de praktijk tekort. Van Buuren en Laninga-Busch (2005) stellen de vraag
                              wat voor het rijk de mogelijkheden zijn om gemeenten te bewegen tot het maken
                              van grootschalige zogeheten natte reserveringen. Een planologische kernbeslis-
                              sing biedt hiervoor aanknopingspunten. De vraag is dan of de ruimtelijke reser-
                              veringen gedaan worden als indicatieve beleidsuitspraken of als concrete beleids-
                              beslissingen. De zin van het doen van een indicatieve beleidsuitspraak hangt
                              weer af van de medewerking van lokale overheden. Bij een concrete beleidsbeslis-
                              sing moeten alle relevante belangen worden meegewogen, ook de lokale belan-
                              gen. Dat maakt het grootschalige gebruik van dit instrument door het rijk minder
                              geschikt. De betrokkenheid van provincies en waterschappen is daarom essenti-
                              eel. In feite betekent dit dat wordt teruggegrepen op de gebruikelijke bestuurlijke
                              beïnvloeding door het rijk. Als deze beïnvloeding niet naar wens verloopt, kan
                              het rijk nog reageren op bestemmingsplannen en bouwvergunningen. Het ruim-
                              telijkeordeningsinstrumentarium biedt daar algemene procedures voor, waarvan
                              alle belanghebbenden gebruik kunnen maken. Daarnaast zijn er voor het rijk nog
                              enkele specifieke mogelijkheden om te reageren. Al met al worden deze moge-
                              lijkheden door de bewindslieden als te mager beschouwd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 89 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 90 ======================================================================

<pre>                                                                  aanpassing aan een veranderend klimaat
      De Commissie van Advies inzake de Waterstaatwetgeving heeft onlangs het
      verzoek gekregen om de bruikbaarheid van het wettelijk instrumentarium voor
      grootschalige ruimtelijke ingrepen in relatie tot de verwachte afvoer van de grote
      rivieren te beoordelen. Volgens de commissie is het niet noodzakelijk nieuwe
      wetgeving te ontwikkelen op het gebied van de waterstaat. Naar de mening van
      de commissie kan de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (wro) op termijn doel-
      treffend zijn voor het realiseren van vrijwaringzones, bufferzones en natte reser-
      veringen (Van Buuren en Laninga-Busch 2005). De commissie beveelt aan om, in
      plaats van een nieuwe wet voor te bereiden, gebruik te maken van dit toekom-
      stige wro-instrumentarium. De nieuwe wet biedt de minister van Volkshuis-
      vesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (vrom) de mogelijkheid regels te geven
      voor de opstelling van bestemmingsplannen. Deze algemene regels hebben voor
      burgers een bindende werking. Ook kan gemeenten opgedragen worden een
      bestemmingsplan vast te stellen. Tevens wordt de mogelijkheid voor het opstel-
      len van rijksbestemmingsplannen geschapen. Hiermee zouden rechtstreeks natte
      ruimtelijke reserveringen gemaakt kunnen worden. Al met al vergroot de nieuwe
      wet de mogelijkheden voor het rijk om eigen doelstellingen op ruimtelijk gebied
      te verwezenlijken. Een vereiste zal wel zijn dat de minister van Verkeer en
      Waterstaat overeenstemming bereikt met zijn collega van vrom.
                                                                                                         89
      In het kader van een planstudie om de veiligheid van de grote rivieren uiterlijk in
      2015 in overeenstemming te brengen met de wettelijk vereiste norm (bij een
      maatgevende afvoer van 16.000 kubieke meter per seconde in Lobith en 3800
      kubieke meter per seconde in Borgharen) is overigens wel een door het kabinet te
      nemen planologische kernbeslissing in voorbereiding. Een tweede doelstelling
      van deze planstudie is om de ruimtelijke kwaliteit in het rivierengebied te
      vergroten. In het kader van de planologische kernbeslissing waarvan de looptijd
      bij aanvang op vijf jaar is geschat, kunnen een aantal concrete beleidsbeslissingen
      worden genomen.
3.4.2 het maatschappelijke dr aagvl ak
      Ruimtelijke ordening die tot verstedelijking leidt, is zo goed als onomkeerbaar.
      Vanwege de hoge kosten van ontstedelijking zal een ‘rode’ bestemming niet
      gemakkelijk te veranderen zijn in een ‘groene’ bestemming of in het geval van de
      waterhuishouding in een ‘blauwe’ bestemming. Ruimtelijke ordening brengt dus
      bij uitstek langetermijngevolgen met zich mee. De vraag is nu of de waterhuis-
      houding dominant kan zijn voor het ruimtegebruik. Zwart-wit gesteld: kan rood
      blauw volgen of moet blauw rood volgen? In de lagenbenadering die sinds enige
      tijd opgeld doet in kringen van de ruimtelijke ordening wordt eraan herinnerd
      dat de occupatiepatronen vanouds toch eerder door de fysisch-geografische kaart
      van Nederland gestuurd zijn – het watersysteem, de bodemtypologie en het land-
      schap – dan door generieke concepten zoals concentratie of spreiding. In de prak-
      tijk van de ruimtelijke ordening lijkt men dit vergeten te zijn, gezien het feit dat
      de diepste polders worden volgebouwd en de uiterwaarden worden geannexeerd
      voor verstedelijking. Institutioneel heeft de nationale waterhuishouding de posi-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 90 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 91 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                              tie om de ruimtelijke ordening naar haar noden te doen schikken. De Nota
                              Waterhuishouding moet immers doorklinken in de provinciale plannen voor de
                              waterhuishouding en in het streekplan. Die verhouding lijkt functioneel. De
                              nieuwe Wet ruimtelijke ordening zal deze verhouding nog versterken. In het
                              verleden is het belang van een veilige waterhuishouding echter ondergeschikt
                              geraakt aan andere belangen, ruimtelijk en ook financieel van aard. Het belang
                              van een veilige waterhuishouding bleek maatschappelijk en bestuurlijk niet sterk
                              verankerd te zijn.
                              In de voorbereiding van het planologische kernbesluit Ruimte voor de rivier is de
                              spanning tussen de verschillende bestuurslagen zichtbaar. Op provinciaal en
                              lokaal niveau tellen de agrarische belangen en de belangen van woningbouw
                              zwaarder dan op rijksniveau. De zogenoemde interactieve besluitvorming leidt
                              ertoe dat de belangen die vanuit het rijk worden ingebracht, tegen provinciale en
                              lokale belangen worden afgewogen. Die afweging is op zichzelf niet fout, maar bij
                              zaken van nationaal belang moet dit vooral resulteren in een betere inpassing in
                              de lokale context en niet in een afzwakking van nationale doelen. In de onderhan-
                              deling tussen het rijk en de provincies wordt gebruikgemaakt van de vrijheids-
                              graden die er voor de realisering van een hoger veiligheidsniveau ten aanzien van
90                            overstroming bestaan. Het is daarbij de vraag hoe groot die vrijheidsgraden zijn.
                              Het is bijvoorbeeld opmerkelijk dat in ruil voor compenserende maatregelen op
                              bepaalde plaatsen de bestemming van de winterbeddingen van de grote rivieren
                              voor afvoer tijdens hoge waterstanden veranderd kan worden in een bestemming
                              voor woningbouw. Daarmee lijkt een beroep te worden gedaan op de ‘nee tenzij’-
                              clausule uit de Beleidslijn Ruimte voor de rivier uit 1996. Deze Beleidslijn
                              verbindt nieuwe activiteiten in de winterbedding van de grote rivieren aan een
                              strikt toetsingskader.
                              Voor maatregelen ten behoeve van de overstromingsveiligheid is draagvlak
                              nodig. In het geval van de onder de verantwoordelijkheid van het rijk vallende
                              grote rivieren geldt dat niet alleen voor het draagvlak onder lokale bestuurders,
                              maar betreft het ook het draagvlak onder de plaatselijke bevolking. Hufen (1998)
                              stelt dat het ontbrekende draagvlak onder de bevolking een belangrijke factor is
                              geweest voor een stagnerend bestuur, hetgeen geleid heeft tot afzwakking en
                              uitstel van de oorspronkelijke plannen om de grote rivieren op een veiligheidsni-
                              veau met een catastrofekans van 1/3000 te brengen. Het geheugen van het
                              publiek voor grote rampen zoals de watersnoodramp van 1953 is betrekkelijk kort.
                              De perceptie van de veiligheid was ten tijde van de wateroverlast van 1995 en
                              1997 veel hoger dan de feitelijke veiligheidssituatie, waarvan de catastrofekans in
                              de orde van 1/100 lag. De vorming van deze valse perceptie is hand in hand
                              gegaan met blijken van waardering voor de cultuurhistorische waarden van het
                              rivierengebied. Het was duidelijk dat om de oorspronkelijke plannen te realiseren
                              forse ingrepen noodzakelijk waren die deze waarden zouden aantasten. Na de
                              wateroverlast van 1995 en 1997 is het maatschappelijk draagvlak voor maatrege-
                              len sterk vergroot. Hufen speculeert echter op de mogelijkheid dat dit draagvlak
                              snel weer zal afkalven.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 91 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 92 ======================================================================

<pre>                                                                     aanpassing aan een veranderend klimaat
      Het is niet te voorzien of een afkalvend maatschappelijk draagvlak opnieuw zal
      leiden tot een bestuurlijke stagnatie die de uitvoering van de plannen in het kader
      van Ruimte voor de rivier negatief zal beïnvloeden. Het feit dat een voorziening
      is getroffen om de veiligheid ten aanzien van overstromingen periodiek te evalu-
      eren, kan ertoe bijdragen dat het thema prominenter op de agenda blijft staan dan
      in het verleden het geval is geweest. Dat kan er in ieder geval toe bijdragen dat de
      benodigde financiële ruimte wordt begroot en dat de huidige plannen daadwer-
      kelijk ten uitvoer worden gebracht. Ten opzichte van de kosten van het kwalita-
      tief waterbeheer zijn de kosten van het kwantitatief waterbeheer bescheiden. Het
      betekent ook dat de noodzakelijke ruimtelijke reserveringen worden gedaan. Het
      feit dat het thema van overstromingsveiligheid prominenter op de politieke
      agenda staat, kan ook de maatschappelijke belangstelling voor het thema aanwak-
      keren.
      In het licht van de klimaatverandering en de daarvan te verwachten intensivering
      van de watercyclus gaan de ambities van de planologische kernbeslissing niet ver
      genoeg. Dat betekent dat de eventueel benodigde natte reserveringen van ruimte
      voor verdergaande maatregelen momenteel niet in voorbereiding zijn.
      De gevolgen van klimaatverandering doen een beroep op het bestuur om het
      risico van grote wateroverlast door extreme afvoeren van de grote rivieren in te                      91
      dammen. De voorbereiding van een planologische kernbeslissing Ruimte voor de
      rivier is in dat licht niet meer dan een eerste stap. Er wordt niet meer beoogd dan
      de veiligheidssituatie aan te passen aan de huidige normen. De verwachting is dat
      deze normen bij het optreden van klimaatverandering tekort zullen schieten.
      Verdergaande stappen zullen dus noodzakelijk zijn. Een door het rijk genomen
      planologische kernbeslissing biedt momenteel de hoogst mogelijke garantie voor
      de verankering van ruimtelijke claims voor de waterhuishouding. Het toekomst-
      perspectief klinkt echter onvoldoende door. De ambitie om aan de huidige norm
      te voldoen is, gezien de klimaatverandering, te laag. Daardoor sluit de termijn
      waarop de beslissing zich richt niet aan bij de termijn waarover de gevolgen van
      de beslissing zich zullen doen voelen. Door de beslissing zal niet alleen ruimte
      voor de rivier worden geclaimd. De ruimte die niet geclaimd wordt staat op
      grond van deze beslissing open voor andere dan blauwe bestemmingen. In de
      toekomst zal het ongedaan maken van dan gerealiseerde rode bestemmingen
      buitengewoon kostbaar zijn. Door het nemen van een planologische kernbeslis-
      sing legt het rijk zich voor langere tijd vast. Het zal niet eenvoudig zijn om een
      volgende grote beslissing voor hetzelfde gebied voor te bereiden waarin in feite
      dezelfde problematiek aan de orde is.
3.4.3 bestuurlijke afstemming op internationaal niveau
      De basis voor internationale afstemming vormt de Europese Kaderrichtlijn
      Water (2000/60/eg). Deze richtlijn is vooral gericht op milieudoelstellingen op
      het gebied van waterkwaliteit en duurzaam waterbeheer en nauwelijks op het
      afzwakken van de gevolgen van overstromingen. Het beheersinstrument is hier
      het (internationale) Stroomgebiedbeheersplan. Het kwantitatieve waterbeheer
</pre>

====================================================================== Einde pagina 92 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 93 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                              wordt in de kaderrichtlijn niet nader uitgewerkt. De Kaderrichtlijn Water is
                              opgesteld naar het model van de samenwerking die door de Rijnoeverstaten is
                              ontwikkeld. Deze staten werken samen in de Internationale Commissie ter
                              Bescherming van de Rijn (icbr). De icbr speelt een rol bij het opstellen van een
                              Stroomgebiedbeleidsplan voor de Rijn. Door de icbr wordt wel ruim aandacht
                              geschonken aan overstromingsrisico’s.
                              In verband met wateroverlast valt bij internationale afstemming te denken aan
                              coördinatie tijdens piekafvoeren en overstromingen zoals early warning systems
                              en aan een evenwicht tussen preventieve maatregelen bovenstrooms en bene-
                              denstrooms. Die preventieve maatregelen betreffen de trits vasthouden, bergen
                              en afvoeren.
                              Het vasthouden van water in het bovenstroomgebied is in de praktijk van weinig
                              belang voor extreme afvoeren, omdat in die situatie de bodem doorgaans al
                              verzadigd is. Wel zou op termijn winst zijn te bereiken door een veranderd
                              grondgebruik. Er zijn op grote schaal waterstandverlagende en afvoerbevorde-
                              rende maatregelen getroffen. Deze vergroten de lokale afvoercapaciteit en leiden
                              daardoor stroomafwaarts tot wateroverlast. Voor een deel kunnen deze maatre-
                              gelen met minder afwenteling stroomafwaarts worden doorgevoerd.
92                            Het bergen van water in overloopgebieden is in de praktijk wel doeltreffend
                              (Hooijer et al. 2002). Dat is echter niet overal zo. Bergingsmaatregelen vragen om
                              ruimte en concurreren met de ruimtevraag van andere functies, in het bijzonder
                              in gebieden met een grote bevolkingsdichtheid. Dat is aan de orde voor de oevers
                              van de Maas ten noorden van Luik. Daar is weinig zicht op een vergroting van de
                              bergingscapaciteit. Bij de Maas is de afvoer tot aan Luik in grote lijnen evenredig
                              met de neerslag. In de buurt van Luik zal bij overstromingen water worden gebuf-
                              ferd, maar tussen Luik en Borgharen blijft het water binnen de bedding en zijn er
                              geen beperkingen aan de afvoercapaciteit (De Wit 2004). Voor de Rijn is vooral
                              de waterhuishouding in het gebied tussen Keulen en Duisburg van belang voor
                              Nederland. De bovenloop van de Rijn heeft dankzij het waterbeheer in Duitsland
                              een bufferende werking. In het geval van extreme neerslag zou de piekafvoer van
                              de Rijn sterk oplopen als er stroomopwaarts geen (beheerste) overstromingen
                              zouden voorkomen. In Duitsland zijn daar overlaten voor ingericht. Dankzij die
                              overstromingen in Duitsland resulteert bij Lobith een piekafvoer van maximaal
                              15.500 kubieke meter per seconde.
                              Als door klimaatverandering de afvoer van water door de Rijn toeneemt, zal
                              gezocht moeten worden naar een nieuwe verdeling van de wateroverlast tussen
                              Duitsland en Nederland. Duitsland maar vooral ook Nederland kan daar baat bij
                              hebben. In Duitsland is in beginsel ruimte voor extra buffering van Rijnwater,
                              maar ook in Nederland zijn maatregelen tegen wateroverlast denkbaar. Bij voor-
                              keur zouden de maatregelen daar getroffen moeten worden waar zij het goed-
                              koopst zijn. Dan genereert de samenwerking tussen Duitsland en Nederland niet
                              alleen voordelen aan de batenkant maar ook aan de kostenkant. Het is bij een
                              dergelijke samenwerking in beginsel redelijk om de kosten en baten voor het
                              stroomgebied in hun geheel te optimaliseren. Het is ook redelijk om de lasten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 93 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 94 ======================================================================

<pre>                                                                aanpassing aan een veranderend klimaat
    gelijk te verdelen. Dat impliceert onder meer dat stroomopwaarts de overstro-
    mingsrisico’s hoger zijn dan stroomafwaarts. Zo wordt voorkomen dat alle risi-
    co’s cumuleren aan de benedenloop van de rivier. Buffering in de bovenloop van
    de rivier komt immers ten goede aan de benedenloop. Het omgekeerde is niet het
    geval.
3.5 conclusie
    Nederland zal zich moeten voorbereiden op klimaatverandering. De gevolgen
    daarvan doen zich op verschillende vlakken voor. Water staat daarbij echter
    centraal en in relatie tot water zou aan de overstromingsveiligheid een prioriteit
    toegekend kunnen worden. Daarnaast is ook aandacht voor de natuur en de
    ecologie op zijn plaats. Klimaatverandering brengt voor het landelijke gebied niet
    alleen bedreigingen met zich mee. Er zijn ook kansen en voor een deel zijn die
    kansen in het kielzog van te treffen maatregelen te scheppen.
    De gevolgen van klimaatverandering voor de waterhuishouding zijn allerminst
    zeker, niet in de laatste plaats omdat de toekomstige omvang van de klimaatver-
    andering onzeker is. Politiek gezien is de afweging die voorligt, lastig. Als de optie
    van horizontale berging ook voor de verdere toekomst opengehouden moet                             93
    worden, is het van belang dat nu ruimtelijke reserveringen gemaakt worden voor
    mogelijke toekomstige natte bestemmingen. Het is niet zeker dat die reserverin-
    gen ooit zullen worden benut. Een dubbelbestemming ligt dus voor de hand.
    Natte reserveringen kunnen goed samengaan met groene bestemmingen, maar
    sluiten rode bestemmingen uit, als het beleid tenminste de kans zou willen
    vermijden dat rode bestemmingen te zijner tijd weer verlaten zouden moeten
    worden.
    De laagst gelegen gebieden van Nederland zijn kwetsbaar voor overstromingen,
    vooral het deltagebied bij de monding van de grote rivieren. Juist daar ligt het
    economische zwaartepunt van Nederland. Er kunnen op termijn gevaarlijke situ-
    aties ontstaan als zich een gelijktijdige opstuwing van de zee en een afvoergolf in
    de grote rivieren voordoet. Ter vermijding van dergelijke situaties is het noodza-
    kelijk dat bovenstrooms maatregelen genomen kunnen worden om de afvoergolf
    af te toppen en om de kustverdediging op peil te houden. Geactualiseerde
    kosten-batenberekeningen kunnen daarbij van nut zijn.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 94 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 95 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                 noten
                 1            De maatgevende afvoer is de hoeveelheid water die bij een gegeven overschrij-
                              dingskans (bijvoorbeeld eens per 1250 jaar) moet worden verwerkt.
                 2            Ter vergelijking: het hoogwater van de watersnoodramp van 1953 (3,85 m boven
                              nap) bestond uit 0,81 m astronomisch hoogwater (springvloed) en 3,04 m
                              stormopzet. De invloed van wind is met veel onzekerheid omgeven. Volgens het
                              rivm (2004: 78) wordt voor het IJsselmeer het huidige windklimaat vrijwel zeker
                              onderschat.
                 3            De kans op dijkdoorbraak/overstroming/maximale schade is kleiner dan de kans
                              op overschrijding van een hoogwaterpeil.
                 4            Sinds 1960 ongeveer 1,5 maal zo veel mensen en een viermaal zo hoog netto
                              nationaal product.
                 5            De validiteit van het werk van de Deltacommissie is op dit ogenblik niet goed te
                              achterhalen; deze is waarschijnlijk minder dan altijd aangenomen, maar is nooit
                              in twijfel getrokken (rivm 2004: 110 e.v.). Onduidelijk in het werk van de Delta-
                              commissie is in elk geval de vertaalslag van de ‘rampkans’ naar de overschrij-
                              dingskans.
94               6            Vooral het schaderisico anno 2000 in Centraal Holland is, in verhouding tot
                              andere dijkringgebieden, buitenproportioneel groot (rivm 2004: 125 e.v.).
                 7            Het hoogwater van 1995 bedroeg circa 12.000 kubieke meter per seconde.
                 8            De helft van primaire waterkeringen voldoet met zekerheid aan de normen; 15
                              procent voldoet niet en van 35 procent ontbreekt de informatie die voor toetsing
                              nodig is (rivm 2004: 94).
                 9            Voor de Rijn ligt bijvoorbeeld het 95%-betrouwbaarheidsinterval van de over-
                              schrijdingskans van de maatgevende afvoer tussen 13.000 en 18.000 kubieke
                              meter per seconde (= fysisch maximum); voor de Maas tussen 3100 en 4500
                              kubieke meter per seconde (De Wit 2004).
                 10           Tekst uit de nota: “Dit betekent in principe dat: per saldo het waterbergend
                              vermogen per stroomgebied toeneemt; geen bebouwing plaats vindt in gebieden
                              die door de provincies op termijn nodig worden geacht voor waterberging; dat
                              geen ruimtelijke besluiten worden genomen of peilverlaging plaats vindt die
                              direct of indirect leiden tot bodemdaling in gebieden met dikke laagveenpakket-
                              ten; dat onttrekking van het grondwater de natuurlijke aanvulling niet mag over-
                              stijgen en dat peilverlaging in de beïnvloedingsgebieden van hydrologisch kwets-
                              bare delen van de ehs wordt voorkomen;”
                 11           Dat is het verschil tussen de huidige maatgevende afvoer en de langetermijnkoers
                              uit het Regioadvies; dit is niet de bovengrens van wat in 2100 kan optreden; zie
                              paragraaf 3.3.1.
                 12           Er wordt dan aangenomen dat het reservoir leeg en startklaar is, met andere
                              woorden dat exact bekend is wanneer met het vullen van het reservoir moet
                              worden begonnen om de top en niet de flank van de golf af te vlakken.
                 13           “Op grond van het advies van de Commissie Noodoverloopgebieden heeft het
                              kabinet hierbij een voorlopige voorkeur voor de gebieden Rijnstrangen, Ooijpol-
                              der en het oostelijk deel van de Beersche Overlaat. Het kabinet zal uiterlijk in
</pre>

====================================================================== Einde pagina 95 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 96 ======================================================================

<pre>                                                             aanpassing aan een veranderend klimaat
   2006 een definitief besluit nemen over de rampenbeheersingsstrategie overstro-
   mingen Rijn en Maas.” Rijnstrangen en Ooijpolder zijn inmiddels geschrapt.
14 De golfenergie is over de gehele waterkolom (diepte) gedistribueerd. De diepte
   van de zuidelijke Noordzee bedraagt circa 50 meter, zodat de procentuele veran-
   dering door zeespiegelstijging beperkt is; en nog beperkter wanneer ook het
   diepere noordelijke deel erbij betrokken wordt.
                                                                                                    95
</pre>

====================================================================== Einde pagina 96 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 97 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
96
</pre>

====================================================================== Einde pagina 97 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 98 ======================================================================

<pre>                                                       emissiereductie als technisch-strategisch vraagstuk
4   emissiereductie als technisch -str ategisch
    vr aagstuk
4.1 inleiding
    Waar op de wereld broeikasgassen (ghg’s) worden uitgestoten of geabsorbeerd,
    maakt voor het klimaat niet uit. Emissiereductie als oplossingsrichting voor het
    klimaatprobleem is daarmee in technische zin een mondiale uitdaging. In dit
    hoofdstuk wordt daarom vanuit een mondiale optiek gekeken naar emissiereduc-
    tie als technisch-strategisch vraagstuk. Daarbij gaat het zowel om de invulling
    van emissiereductieroutes als om de timing van die routes.
    Omdat emissiereductiemaatregelen overal genomen kunnen worden, worden
    hun potentie en kosteneffectiviteit niet bepaald door de nationale situatie maar
    door de mondiale situatie. Dat maakt het bijvoorbeeld van belang te kijken naar
    het Nederlandse 50/50-beleid, waarbij de helft van de emissiereductie onder het
    Kyoto-protocol binnenlands moet worden gerealiseerd. Wat goed is in de Neder-
    landse of Europese context volgens hier gebruikelijke criteria (schoon, duurzaam,
    innovatief) is niet vanzelfsprekend ook goed in een mondiale context. Weegt de
    innovatieprikkel op tegen het risico van mondiaal inefficiënt beleid? Die ineffici-                    97
    entie zou kunnen ontstaan doordat de kosteneffectiviteit ten onrechte vanuit de
    nationale situatie wordt beoordeeld of doordat de innovatie een relatief onbe-
    langrijke optie betreft. Daardoor zou de 50/50-regel tot second best en mogelijk
    zelfs tot verkeerde oplossingen kunnen leiden, bijvoorbeeld als we te veel
    investeren in opties die in het licht van de tijdsklem voor de eerstkomende
    decennia te weinig kunnen bijdragen, of waar men in ontwikkelingslanden niets
    mee kan.
    De reducties die Nederland realiseert ontlenen hun betekenis niet alleen aan de
    hoeveelheid co2-reductie ten behoeve van de opgelegde doelstelling, maar ook
    aan de (tijdige) bijdrage die geleverd wordt aan ervaring, technische ontwikke-
    ling en infrastructuur voor opties die cruciaal zijn voor tijdige emissiereductie in
    internationaal verband. In dit hoofdstuk zal blijken dat wat dat betreft bijvoor-
    beeld veel meer waarde moet worden toegekend aan co2-afvang en -opslag
    (carbon capture and storage, ofwel ccs) dan aan bijvoorbeeld windenergie. In dat
    verband zal een structureel onderscheid worden bepleit tussen de implementatie
    van emissiereductiemaatregelen en onderzoek en ontwikkeling (r&d) ten
    behoeve van een transitie in het energiesysteem.
    Het technisch-strategisch vraagstuk staat analytisch los van de coördinatie-
    uitdaging, die in het volgende hoofdstuk aan de orde komt. In dit hoofdstuk gaat
    het om de omvang van de uitdaging, de mogelijke emissiereductieopties en een
    strategische beoordeling van die opties. Het materiaal in dit hoofdstuk biedt
    ondanks (of eerder dankzij!) de mondiale invalshoek ook stof tot reflectie op het
    Nederlands klimaatbeleid en de inbreng van ons land in het internationaal over-
    leg in Brussel en wereldwijd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 98 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 99 ======================================================================

<pre>   klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                              De uitdaging
                              De omvang van de emissiereductie-uitdaging wordt bepaald door de bijdragen
                              van de verschillende broeikasgassen, hun sinks en de te verwachten toe- of
                              afname van emissies in de tijd. Daarbij gaat het om de volgende vragen:
                              • Wat zijn de belangrijkste bronnen van emissie – maar óók van absorptie – qua
                                  omvang en dynamiek, naar sectoren en naar landen/werelddelen?
                              • In welke mate zouden de emissies beperkt moeten worden om de 2 °C-doel-
                                  stelling van de Europese Unie (eu) te realiseren – zowel van co2 alsook van de
                                  overige broeikasgassen (obg’s), met name methaan?
                              • Langs welk tijdpad zouden emissieniveaus moeten worden teruggedrongen,
                                  gezien het klimaateffect van eenmaal toegenomen concentraties, maar ook
                                  gezien de tijd die nieuwe technieken behoeven om tot wasdom te komen?
                              De onzekerheden over de te verwachten ontwikkelingen en over de effecten van
                              beleid zijn groot. Om die reden worden scenario-ontwikkelingen in de meeste
                              gevallen afgezet tegen een nulscenario van business as usual (bau). Daarbij geldt
                              dat de veronderstellingen over het bau-scenario op twee manieren directe
                              invloed hebben op de geprojecteerde benodigde beleidsinspanningen: (1)
                              veronderstellingen over groei bepalen de uitdaging; (2) extra beleid komt
98                            bovenop het reeds geprojecteerde beleid.
                              De emissiereductieroutes
                              Als we inzetten op emissiereductiebeleid, in welke richtingen moeten we dan
                              oplossingen zoeken? In het licht van hoofdstuk 2 gaat het niet om detailinvullin-
                              gen, maar om robuuste grote lijnen. Om beleidskeuzen te kunnen maken, moet
                              er antwoord zijn op de volgende vragen:
                              • Wat zijn de belangrijkste technische opties? Opties worden belangrijk door
                                  hun potentie tot co2-reductie. Dat is een helderder criterium dan het criterium
                                  van duurzaamheid. Voorts wordt het belang bepaald door hun mate van rijp-
                                  heid en inpasbaarheid. Hoe sterker de tijdsklem, des te meer is er behoefte aan
                                  beschikbare technieken die goed inpasbaar zijn in bestaande systemen en
                                  praktijken, omdat niet gewacht kan worden op een transitie naar een nieuw
                                  energiesysteem.
                              • Hoe staat het met de kosteneffectiviteit van de verschillende opties? De
                                  kosteneffectiviteit wordt extra belangrijk naarmate ook bij ontwikkelingslan-
                                  den een draagvlak voor klimaatbeleid gevonden moet worden. Tegelijk moet
                                  dit wel in perspectief gezien worden, want goedkoop kan duurkoop worden,
                                  in twee opzichten. Bij kapitaalgoederen met een lange levensduur kan men
                                  soms beter al vroegtijdig een relatief dure optie inzetten, omdat anders de
                                  uitstoot voor lange tijd wordt bepaald door een technologie waarin met emis-
                                  siereductie te weinig rekening is gehouden. In de tweede plaats zal er (soms)
                                  ruimte moeten zijn voor investeren in nieuwe maar dure mogelijkheden: alle
                                  begin is moeilijk. Te veel aandacht voor kosteneffectiviteit kan de blik vernau-
                                  wen tot maatregelen waarvan het uiteindelijk potentieel te klein is voor tijdige
                                  reductie zonder dat tijdig nieuwe mogelijkheden worden ontwikkeld.
                              • Wat is hun synergie met andere opties, zodat opties in zekere zin ook van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 99 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 100 ======================================================================

<pre>                                                  emissiereductie als technisch-strategisch vraagstuk
   elkaar kunnen profiteren en wat is hun eventuele synergie met andere maat-
   schappelijke doelen zoals energiezekerheid en economische ontwikkeling?
   Het laatste aspect is met name in armere landen van cruciaal belang.
• Is er met de kennis van vandaag een redelijk perspectief voor tijdige emissiere-
   ductie in de eerste helft van deze eeuw te construeren, op welke emissiereduc-
   tieroutes berust dat en welke eisen stelt dat eventueel aan het vraagstuk van
   internationale coördinatie dat in het volgende hoofdstuk wordt besproken?
Opbouw van het hoofdstuk
De opbouw van dit hoofdstuk is weergegeven in figuur 4.1.
In de paragrafen 4.2 en 4.3 zal de mondiale emissiereductie-uitdaging nader
worden geanalyseerd en in een tijdsperspectief worden geplaatst. Paragraaf 4.2
behandelt de vraag wat ongeveer het mondiale budget aan co2-equivalenten voor
de komende vijftig jaar is, welke bijdrage verschillende emissiebronnen daaraan
nu leveren en waar op dit niveau van emissiebronnen globaal mogelijkheden
voor emissiereductie liggen. Paragraaf 4.3 vertaalt de 2 °C-doelstelling van de eu
naar een emissietraject voor co2 en obg’s voor de komende vijftig jaar en laat
zien wat de kloof is met bau. Uit die eerste verkenning komen vier emissiereduc-
tieroutes: drie voor co2 en één voor obg’s.                                                           99
Die routes worden in de daaropvolgende paragrafen op hun potentiële bijdrage
onderzocht. Daarbij wordt telkens geëvalueerd in hoeverre met de tot dan toe
besproken routes de 2 °C-doelstelling binnen bereik komt. De antropogene emis-
sie van co2 komt voor drie vierde van fossiele brandstoffen. De eerste emissiere-
ductieroute (paragraaf 4.4) is dus: efficiënter met energie omgaan. De tweede
route (paragraaf 4.5) laat zien dat de energiemix niet buiten beschouwing kan
blijven, maar ook dat alternatieven in de energiemix in samenhang met efficiën-
tieverbetering in de eerstkomende decennia waarschijnlijk onvoldoende resultaat
zullen opleveren. De derde route (paragraaf 4.6) is die van plantaardige opname
van co2. Ontbossing zorgt nu voor emissie, terwijl er potentie ligt voor absorptie.
De obg’s vormen de vierde emissiereductieroute. Paragraaf 4.7 gaat over het
belangrijkste broeikasgas na co2, methaan. Methaan is vooral belangrijk omdat er
op korte termijn veel mogelijkheden openliggen voor emissiereductie tegen lage
kosten, met name in ontwikkelingslanden. Door het Westen gesteunde ontwik-
keling en klimaatbeleid kunnen zo samengaan.
Het zal blijken dat de emissiereductieroutes naast elkaar kunnen en moeten
worden bewandeld, aangezien ze geen van alle op zichzelf probleemoplossend
zijn. In Paragraaf 4.8 wordt uit de gevolgde redenering een klimaatstrategie op
mondiaal niveau afgeleid die gebaseerd is op de criteria van kosteneffectiviteit,
het belang ontwikkelingslanden te betrekken en de timing tot circa 2050 uit het
oogpunt van risicoreductie. De raad meent dat deze strategie zowel voor Neder-
land als de eu zou moeten dienen als bepalend kader voor de eigen inzet. Para-
graaf 4.9 sluit ten slotte af met een conclusie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 100 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 101 ======================================================================

<pre>      klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                       Figuur 4.1         Wereldwijde mitigatie: zoektocht naar routes en tijdpaden tot 2050
                                                                         Het klimaatprobleem: CO2 + OBG’s
                                                                                      ▼
                                                                             Mitigatie-uitdaging tot 2050
                                                                                      ▼
                                                                    Maximaal emissiebudget en tijdpad tot 2050 (2 ºC)
                                                                                      ▼
                                                                                       CO2-budget en tijdpad
                                                                                                                    Mitigatieroute 1:
100                                                                                                  ▼             energie-efficientie
                                                  ▼                                                           Mitigatieroute 2:
                                                                                                            mondiale energiemix;
                                   OBG-budget en tijdpad                                                    welke combinatie van
                                                                                             ▼              hernieuwbare energie,
                                                                                                                 kernenergie
                                                                                                              en schoonfossiel?
                                                  ▼
                                    Mitigatieroute 4:
                                         methaan
                                  als sleutelvoorbeeld
                                                                                                Mitigatieroute 3:
                                                                                 ▼       ont-/bebossing + koolstofopslag
                                                                                           in natuur (per def., tijdelijk)
                                                  ▼                                                    ▼                            ▼ ▼
                                                                      Schets van mondiale mitigatiestrategie tot 2050
                                                                                            eu-strategie / Nederlandse
                                                                                  ▼                  strategie               ▼
                       Bron: wrr
</pre>

====================================================================== Einde pagina 101 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 102 ======================================================================

<pre>                                                        emissiereductie als technisch-strategisch vraagstuk
      In de bij dit hoofdstuk behorende bijlagen zijn als casestudies verkenningen
      opgenomen van het emissiereductiepotentieel en de kosteneffectiviteit van
      verschillende vormen van emissiereductiebeleid. Deze bijlagen vormen de
      onderbouwing van de analyse die in paragraaf 4.4 tot en met 4.7 wordt gemaakt.
      Vanzelfsprekend kan deze behandeling niet uitputtend zijn, noch in de selectie
      van cases, noch in de behandeling per case. De volgende vormen van emissie-
      reductiebeleid worden in de bijlagen behandeld: trendmatige verhoging van ener-
      gie-efficiëntie; ccs; windenergie; biomassa in de energievoorziening; kern-
      energie; extra opslag van koolstof door fotosynthese, met name in bossen; en
      reductie van antropogene methaanemissies.
4.2   de kringloop van broeikasgassen
      In deze paragraaf staan de kringloop van broeikasgassen en de plaats die antropo-
      gene emissies daarin innemen centraal. Dat is van belang om zicht te krijgen op
      het relatieve aandeel van verschillende gassen in het geheel en op de relatieve
      potentie voor emissiereductie. Er is meer dan alleen co2 uit fossiele brandstof. Als
      men ontwikkelingslanden en voormalige landen van de Sovjet-Unie wil betrek-
      ken in het emissiereductiebeleid, zijn grondgebruik en methaanemissie belang-
      rijke factoren.                                                                                       101
4.2.1 ver schillende soorten broeik asgassen
      De antropogene verstoring van het klimaat wordt veroorzaakt door een toename
      van de concentratie in de atmosfeer van een aantal broeikasgassen, waarvan co2
      de belangrijkste, maar niet de enig belangrijke is. Deze gassen verschillen in hun
      fysische effecten, met name in de mate waarin ze warmte vasthouden en in hun
      verblijftijd in de atmosfeer. Ze kunnen min of meer onder één noemer worden
      gebracht door hun effect te ijken aan het effect van co2 (zie tekstbox 4.1). Hoezeer
      een bepaald gas in een bepaald jaar bijdraagt aan de klimaatproblematiek wordt
      dan bepaald door:
      • de nettotoevoeging aan de voorraad van dat gas in de atmosfeer: de emissie
         minus de eventuele absorptie of afbraak;
      • het opwarmend effect per eenheid van dat gas.
      Het totaal aan antropogene broeikasgasemissies wordt geschat op rond de 10,7
      gigaton koolstofequivalenten (gtc) per jaar, bestaande uit 8 gtc-equivalenten aan
      co2-emissies en 2,7 gtc-equivalenten aan obg’s. Voor het netto-effect is van
      belang dat de absorptie mede afhankelijk is van de concentratie in de atmosfeer en
      daarmee van de emissie. In het vervolg van deze paragraaf wordt apart ingegaan
      op de verstoring van de koolstofkringloop en op de uitstoot van obg’s.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 102 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 103 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                    Tekstbox 4.1 De gemeenschappelijke noemer van co2-equivalenten
                      Broeikasgassen kunnen onder één noemer gebracht worden door hun effect te vergelijken met dat
                      van co2. Ze verschillen onderling op drie manieren.
                      • Allereerst in fysische eigenschappen. Methaan (ch4) heeft bijvoorbeeld per molecule een veel
                          sterker opwarmend effect dan co2. De fysische eigenschappen en de wijze waarop broeikas-
                          gassen vrijkomen spelen uiteraard ook een rol bij de vermijdingskosten. Industriële obg’s
                          bijvoorbeeld komen veelal vrij op een beperkt aantal locaties, waardoor ze gemakkelijker te
                          vermijden zijn dan co2, dat bij alle verbrandingsprocessen vrijkomt.
                      • Ten tweede verschillen ze qua verblijftijd in de atmosfeer. Methaan verdwijnt bijvoorbeeld
                          langs andere weg (chemisch in plaats van via fotosynthese) en veel sneller uit de atmosfeer
                          dan co2. Fluorchloorkoolstofverbindingen (hcfc’s, cfc-12) hebben een zeer lange verblijftijd.
                          Via de verblijftijd is de relatieve broeikaswerking afhankelijk van de gehanteerde tijdshorizon.
                          Het Intergovernmental Panel on Climate Change (ipcc) geeft drie verschillende maten voor
                          co2-equivalentie, geldig voor een tijdshorizon van respectievelijk twintig, honderd en vijfhon-
                          derd jaar (zie tabel 4.1). In het Kyoto-protocol wordt een tijdshorizon van honderd jaar
                          gebruikt. De tijdshorizon is mede van belang voor de termijn waarop men effecten van emis-
                          siereductiebeleid wil realiseren. Zowel de mate van onzekerheid als de tijdsvertraging als
                          gevolg van investeringscycli en de benodigde tijd voor innovatie en diffusie spelen een rol bij
102                       die keuze.
                      • Ten slotte verschillen broeikasgassen qua soortelijk gewicht. De relatieve broeikaswerking
                          wordt gemeten per eenheid van massa. Concentraties worden gemeten in parts per million
                          volume (ppmv), waarbij verschillende gasdeeltjes gelijk zijn in volume, maar ongelijk in massa.
                          In de literatuur worden tonnen koolstof (c) en tonnen co2 naast elkaar gebruikt. Uit de mole-
                          cuulsamenstelling volgt dat 1 ton c (vaste stof, molecuulgewicht 12) equivalent is aan 3,67 ton
                          co2 (gas, molecuulgewicht 44). Verder weegt 1 kubieke meter co2 evenveel als 2,75 kubieke
                          meter methaan.
                               Tabel 4.1 geeft de relatieve broeikaseffecten van de belangrijkste gassen, per tijds-
                               horizon geijkt aan co2. In deze tabel zijn alle bovenstaande verschillen verdiscon-
                               teerd, exclusief de verschillen in vermijdingskosten. De relatief korte verblijftijd
                               van methaan bijvoorbeeld zegt dus niets over het relatieve opwarmingseffect,
                               aangezien de verblijftijd verrekend is in de omrekenfactor voor co2-equivalentie.
                               Analoog aan de equivalentiefactoren per eenheid van massa worden soms ook
                               equivalentiefactoren in concentratie (ppmv co2-equivalenten) gebruikt.
                               In dit rapport wordt waar mogelijk de eenheid gtc (gigaton koolstof) gebruikt,
                               waarmee (het equivalent van) 1 gtc in gasvorm (co2) wordt aangeduid.
                  4.2.2        de dynamiek van de koolstofkringloop
                               De natuurlijke kringloop van koolstof tussen atmosfeer en aarde is omvangrijk en
                               omvat circa 150 gtc per jaar, waarvan zo’n 90 gtc tussen de atmosfeer en de
                               oceanen en 60 gtc tussen de atmosfeer en ecosystemen op het land (zie figuur
                               4.2). Het evenwicht in de kringloop is dynamisch en ligt dus niet geheel vast.
                               Overigens is de totale hoeveelheid koolstof die op onze planeet voorkomt nog
</pre>

====================================================================== Einde pagina 103 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 104 ======================================================================

<pre>                                                                 emissiereductie als technisch-strategisch vraagstuk
Tabel 4.1        Relatieve broeikaseffecten van gassen en bijdragen aan het probleem
                 Relatieve broeikaswerking ten opzichte          Verblijftijd     Bijdragen aan het
                  van CO2 per periode                            in atmosfeer     effect bij honderd
                  20 jaar           100 jaar          500 jaar   in jaren         jaar, gezien volume
CO2                     1        0001                      1       50-200 a                60%
Methaan               62         0023                      7            12                 15%
cfc-12             7900          8500                   4200            45                   7%
N 2O                 275         0296                    156           114                   4%
hcfc-22b           4300          1700 (120-12.000)       520           260
sf6                              22.200
a) Verblijftijd afhankelijk van opnameproces.
b) De onzekerheidsmarge wordt bepaald door de onzekerheid over het afbraakproces in de atmosfeer van deze
    betrekkelijk nieuwe gassen.
Bronnen: ipcc (2001); epa
                                                                                                                     103
         vele malen groter dan de kringloop, namelijk 43.000 gtc. De jaarlijkse antropo-
         gene emissie van co2 bedraagt slechts 5 procent van de natuurlijke kringloop,
         maar verschuift wel het evenwicht. Als gevolg daarvan is de concentratie van co2
         in de atmosfeer toegenomen van de pre-industriële 280 ppmv tot de huidige 380
         ppmv. Die stijging gaat voorlopig door.
         In tabel 4.2 is te zien dat de eerdergenoemde 8 gtc per jaar antropogene co2-
         emissie afkomstig is uit twee geheel verschillende bronnen, namelijk uit fossiele
         brandstoffen (circa 6,4 gtc per jaar) en uit het netto-effect van ontbossing in de
         tropen (circa 1,6 gtc per jaar). ‘Netto’ duidt hier op het saldo van verdwijnend
         bos in de tropen en een toename van bos in vooral gematigde zones. Het per saldo
         vrijkomende co2 was opgeslagen in hout, bladeren en wortels en komt vroeg
         (verbranding) of laat (bouwmateriaal, vertering) in de atmosfeer.1
         De dynamiek in de kringloop bepaalt mede het relatieve gewicht van co2 in het
         totaal van broeikasgassen. De netto-emissie bedraagt daardoor niet 8 gtc maar
         3,4 gtc. Dat komt doordat de toename van co2 in de atmosfeer de opname van
         co2 bevordert, hetzij door co2-bemesting op het land, hetzij door verschuiving
         van het chemisch evenwicht op zee. Van de 8 gtc antropogene co2-emissies
         wordt nu circa 2,3 gtc opgenomen in oceanen en eveneens circa 2,3 gtc op het
         land, ook door de verlenging van het groeiseizoen bij hogere temperatuur. Dit
         effect is niet probleemloos en ook niet eindeloos, want het wordt begrensd door
         de mate waarin co2 een groeibelemmerende factor is in verhouding tot andere
         nutriënten, water en temperatuur.2
</pre>

====================================================================== Einde pagina 104 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 105 ======================================================================

<pre>      klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                       Figuur 4.2         De koolstofkringloop (gtc per jaar)
                                                                      Atmosfeer
                                                                                ▼                      92
                               Planten 50
                               Fossiel 6,4
                               luc        1,6
                               obg        2,7                                             90
                                                                         Fotosyntese 52
104
                                                                                                            ▼
                                            Land                                                       Oceanen
                                        Netto-emissie                                          Netto chemische absorptie
                                         8,4 GtC/jaar                                                 2,3 GtC/jaar
                       Bron: wrr
                                 Het voorgaande betekent dat het aandeel van co2 in het broeikaseffect afhankelijk
                                 is van de vraag welke sinks worden meegeteld. Het is gebruikelijk om het aandeel
                                 van co2 te bepalen door de actuele antropogene co2-emissie te meten, vermin-
                                 derd met hooguit de antropogene sinks zoals herbebossing. Tabel 4.2 laat zien dat
                                 in deze presentatie de antropogene co2-emissie (circa 8 gtc) een aandeel van
                                 circa 75 procent in de broeikasproblematiek vertegenwoordigt en de obg’s 25
                                 procent. Maar wanneer de natuurlijke co2-absorptie wordt meegeteld, ontstaat
                                 een heel ander beeld. In dat geval vertegenwoordigt co2 slechts 56 procent van
                                 het probleem en obg’s 44 procent. De boekhouding heeft geen invloed op de
                                 klimaatmodellen, omdat absorptie daar verdisconteerd is in de verblijftijd.
                                 Het bovenstaande leidt tot twee observaties.
                                 • De rol van natuurlijke sinks is omvangrijk. Beïnvloeding daarvan levert, indien
                                   mogelijk, een belangrijk instrument voor de oplossing van de emissiereductie-
                                   problematiek. Grootschalige (her)bebossing is daarmee een tot nu toe onder-
                                   schat instrument. Paragraaf 4.6 gaat daarop in.
                                 • De matigende werking van natuurlijke sinks zal vroeger of later verzadigd
                                   raken, waardoor het relatieve effect van co2-emissies zwaarder wordt.3 Het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 105 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 106 ======================================================================

<pre>                                                                emissiereductie als technisch-strategisch vraagstuk
               broeikaseffect kan daardoor in een hogere versnelling raken. co2 wordt dan
               veruit de meest dominante factor.
4.2.3     de overige broeik asgassen
          Van de 2,7 gtc-equivalenten obg’s naast co2 zijn methaan (ch4) met 1,8 gtc-
          equivalenten en n2o met 0,9 gtc-equivalenten veruit de belangrijkste. Tabel 4.3
          geeft de relatieve aandelen naar type land. De obg-emissies krijgen in vergelij-
          king met co2 weinig aandacht. Toch zijn ze belangrijk, om de onderstaande drie
          redenen. In dit rapport beperken we ons tot methaan (zie paragraaf 4.7), omdat de
          genoemde redenen op methaan het meest van toepassing zijn.
          Allereerst zijn obg’s belangrijk vanwege hun aandeel in de problematiek. Afhan-
          kelijk van de berekeningswijze (zie paragraaf 4.2.2) vertegenwoordigen ze 25 tot
          44 procent van het totale probleem. Daarbij komt dat ze per eenheid emissie een
          veel groter opwarmingseffect hebben dan co2. Het is dus veel effectiever obg’s te
          vermijden dan eenzelfde hoeveelheid co2 (zie tekstbox 4.1).
          De tweede reden voor het belang van obg’s is dat ontwikkelingslanden via een
          mondiale aanpak van methaan echt in het klimaatbeleid kunnen worden betrok-                               105
          ken. Methaan heeft namelijk in ontwikkelingslanden, maar ook in de voormalige
          Sovjetlanden, een veel groter aandeel in het totaal van emissies dan in bijvoor-
          beeld de eu. Bovendien is de methaanemissie grotendeels het gevolg van ineffici-
          entie door gebrek aan ontwikkeling, zodat klimaatbeleid en ontwikkelingsbeleid
          elkaar kunnen versterken. In Brazilië vertegenwoordigt methaan circa 42 procent
          van de ghg-emissie tegen zo’n 10 procent in de Verenigde Staten. In de eu is het
          aandeel van alle obg’s beperkt. De goedkopere emissiereductieopties worden er
          veelal al benut. Nederland realiseert een aanzienlijk deel van zijn Kyoto-verplich-
 Tabel 4.2        Boekhouding van emissies en sinks (gtc-equivalenten per jaar en procenten)
 Source/sink                       Absoluut                               Aandeeln..nnnnn
                                                           Antropogeen               Antropogeen
                                                                                      + absorptie
 Emissie obg                       2,7                     25%                       44%
 Antropogeen co2                   8,0                     75%
   w.v. fossiel co2                           06,4                  60%
   w.v. saldo grondgebruik                    01,6                  15%
 Absorptie                         – 4,6
   w.v. oceanen                               – 2,3
   w.v. land                                  – 2,3
 co2 incl. absorptie               3,4                                               56%
 Totaal excl. absorptie            10,7                    100%
 Totaal incl. absorptie            6,1                                               100%
 Bron: WRR
</pre>

====================================================================== Einde pagina 106 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 107 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               tingen via obg-emissiereductie in eigen land; de mogelijkheden op dat terrein
                               zijn eindig.
                               De derde reden voor het belang van obg’s ligt bij de timing en bij de complemen-
                               tariteit met co2. Met name methaan heeft een relatief korte verblijftijd in de
                               atmosfeer, waardoor inspanningen om de methaanemissie te verminderen op
                               relatief korte termijn vruchten afwerpen. In het licht van de onzekerheid over het
                               probleem is dat belangrijk, omdat nieuwe kennis nieuw licht zal werpen op de
                               vereiste emissiedoelstelling. Het snelle resultaat is ook van belang, omdat tijd
                               nodig zal zijn om nieuwe technologieën te ontwikkelen voor co2-emissiereduc-
                               tie. De complementariteit is daarnaast van belang omdat in de meeste scenari-
                               ostudies gemakshalve wordt aangenomen dat het zal lukken de toename van de
                               concentratie obg’s van de huidige 55 ppmv co2-equivalenten te beperken tot
                               circa 100 ppmv co2-equivalenten.4 Zou de concentratie van obg’s in de loop van
                               de eeuw sneller toenemen, dan moeten de co2-emissies met nog meer terug dan
                               nu voorzien om de 2 °C-doelstelling van de eu te halen. Omgekeerd geldt
                               uiteraard dat meer succes bij obg-emissiereductie de co2-emissieruimte
                               vergroot.
106
                  4.3          de emissiereductie-uitdaging wat betreft fossiele co 2
                  4.3.1        voor de 2 °c- doelstelling is de periode tot 2030 à 2050 cruciaal
                               De eu heeft gekozen voor de zogeheten 2 °C-doelstelling. Daartoe zou volgens de
                               huidige inzichten (ipcc 2001; Goldemberg 2000) de koolstofconcentratie in de
                               atmosfeer in het jaar 2100 niet meer mogen zijn dan zo’n 550 ppmv co2-equiva-
                               lenten, bestaande uit 450-470 ppmv co2 en 80-100 ppmv co2-equivalenten
                               obg’s.
                               Die inzet is zeer hoog, blijkt bij nader inzien, omdat van elke gtc die heden wordt
                               geëmitteerd over honderd jaar nog altijd 0,4 gtc in de atmosfeer zal zijn. Er is dus
                    Tabel 4.3          Aandeel van verschillende ghg’s naar type land (in procenten)
                                                                Ontwikkelde    Ontwikkelings-        Minst ontwikkelde
                                                                     landen             landen                  landen
                    CO2 fossiel                                          81                 41                       4
                    CO2 grondgebruik                                      -                 33                      62
                    CH4                                                  11                 16                      22
                    N 2O                                                  6                 10                      12
                    Andere broeikasgassen                                 2                  -                       -
                    Totaal                                              100                100                     100
                    Bron: Baumert en Pershing 2004: 6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 107 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 108 ======================================================================

<pre>                                                          emissiereductie als technisch-strategisch vraagstuk
      in zekere zin sprake van een co2-budget voor de komende eeuw (zie tekstbox
      4.2). Hoe langer het duurt voordat de jaarlijkse emissies omlaag gaan, des te
      groter de co2-voorraad in de atmosfeer, waardoor een bepaalde concentratiedoel-
      stelling tegen 2100 alleen nog bereikbaar wordt door de co2-emissies in de reste-
      rende jaren tot een veel lager niveau terug te brengen. Anders gezegd: welk stabi-
      lisatiepeil in het jaar 2100 nog haalbaar zal zijn, wordt vanwege de lange
      verblijftijd van co2 in belangrijke mate bepaald door de emissies in de eerstko-
      mende vijftig jaar. Voor een maximale concentratie van 450 ppmv co2 is een
      emissieverloop van jaar tot jaar vereist dat zelfs in technische zin verre van
      eenvoudig te realiseren blijkt, dus afgezien van de daarvoor vereiste internatio-
      nale coördinatie (zie hoofdstuk 5). Een mogelijke uitweg ontstaat als grootscha-
      lige toepassing van de combinatie van biomassa met ccs mogelijk wordt (zie
      bijlagen 3 en 5).
      In dit emissietraject mogen de mondiale emissies weliswaar in 2025 nog 20
      procent boven het peil van 1990 liggen, maar rond die tijd moeten ze hun piek
      wel bereiken. Daarna moet volgens Elzen en Meinshausen (2005) een daling
      inzetten die zodanig snel verloopt dat de co2-emissies in 2050 met zo’n 30-35
      procent gedaald zijn ten opzichte van 1990 (mede afhankelijk van reductie van
      obg’s). Na 2050 zou de emissie verder moeten dalen tot in 2100 emissie en                               107
      absorptie gelijk zijn.5 Lukt het niet een dergelijk traject te realiseren, dan zou het
      volgens de experts erg moeilijk worden de co2-concentratie in 2100 te beperken
      tot bovengenoemde 470 ppmv.
      Conclusie: de eerste helft van deze eeuw is een voor emissiereductie cruciale peri-
      ode. Te meer omdat het waarschijnlijk de laatste periode van sterke economische
      groei is: de periode waarin de wereldbevolking vermoedelijk zijn piek gaat berei-
      ken en waarin de derde wereld een economische inhaalslag maakt.
      We concentreren ons dus in de rest van dit hoofdstuk op de periode tot 2030 à
      2050. Bovendien is zo’n periode nog enigszins te overzien en zijn ontwikkelin-
      gen enigszins voorspelbaar. Verder vooruitkijken heeft wat de economische en
      technologische ontwikkelingen betreft niet zo veel zin, omdat dan de band-
      breedte van mogelijke scenario’s te groot wordt. Voor investeringen is van belang
      dat deze periode van vijftig jaar ongeveer overeenkomt met de levensduur van
      een elektriciteitscentrale.
4.3.2 de kloof met business as usual
      Gebruikmakend van de zogenoemde Kaya-identiteit kan de groeivoet van co2-
      emissie uit energie uitgesplitst worden in een aantal deelvariabelen, namelijk de
      groei van respectievelijk de bevolking, het bruto binnenlands product (bbp) per
      hoofd, de energie per bbp en de co2-emissie per eenheid energie. Daarvan komen
      alleen het energiegebruik en de koolstofintensiteit van de energie in aanmerking
      voor beïnvloeding. Voor een bau-scenario leert de prognose van het Internatio-
      naal Energie Agentschap (iea 2004a) het volgende.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 108 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 109 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               Het mondiale bbp zal naar ver wachting groeien met circa 3 procent per
                               jaar; …
                               In de afgelopen decennia groeide het mondiale bbp met gemiddeld 3,3 procent
                               per jaar. Voor de periode tot 2030 verwacht iea een groei van het mondiale bbp
                               van gemiddeld 3,2 procent per jaar; aanvankelijk wat hoger, later wat lager mede
                               onder invloed van een dalende bevolkingsgroei.6 Voor de periode tot 2050 lijkt
                               dan een gemiddelde bbp-groei van 3 procent per jaar in de rede te liggen. Het is
                               van belang op te merken dat deze groei en het daarmee gepaard gaande extra
                               energiegebruik vooral in derdewereldlanden en transitielanden plaatsvindt.
                               … zelfs als in bau-scenario’s de energie-intensiteit met 1,5 procent per
                               jaar daalt …
                               De mondiale energie-intensiteit is de resultante van efficiëntieverbetering en
                               structuureffecten. Van beide factoren is alleen de verhoging van energie-efficiën-
                               tie beleidsrelevant, want structuureffecten (zie paragraaf 4.4.1 en bijlage 2) zijn
                               nauwelijks via beleid op te roepen en te sturen.7 In de bau-ontwikkeling zal de
                               daling van de mondiale energie-intensiteit vergelijkbaar zijn met die in de afge-
                               lopen decennia en vermoedelijk –1,2 à –1,5 procent per jaar bedragen.8 Dit komt
                               doordat de groei van de wereldbevolking en van het mondiale bbp vooral plaats-
108                            vindt in ontwikkelingslanden, waar de welvaartsgroei relatief materiaal- en ener-
                               gie-intensief is.
                               … zal het energiegebruik in de periode tot 2050 groeien met 1,5 procent
                               per jaar …
                               In alle bau-scenario’s neemt het mondiale energiegebruik de komende decennia
                               sterk toe, vooral in de beginperiode. Gemiddeld stijgt het energiegebruik met
                               zo’n 1,7 procent per jaar tot 2030. Dat was in voorgaande decennia 2 procent per
                               jaar. De toename van het energiegebruik blijft dus flink achter bij de economische
                               groei en de jaarlijkse toename wordt langzaam geringer, net als die van het bbp.
                               Het gemiddelde voor de periode 2000-2050 komt in een bau-scenario vermoe-
                               delijk op zo’n 1,5 procent per jaar (Pacala en Socolow 2004a).9
                               … en omdat de koolstofintensiteit van de energiemix weinig zal veranderen
                               …
                               De mate waarin het energiegebruik gepaard gaat met de voor klimaatverstoring
                               relevante uitstoot van fossiel co2 (co2-emissies uit biomassa vallen daarbuiten)
                               wordt bepaald door de mondiale fossiele koolstofintensiteit van het energiege-
                               bruik. Die daalde in de afgelopen decennia met gemiddeld zo’n 0,3 procent per
                               jaar (in de vs 0,4%, in de eu bijna 0,8%).
                               Daardoor groeiden de co2-emissies minder dan het energiegebruik: niet met 2
                               procent per jaar, maar met 1,7 procent (iea 2004a). Dat was te danken aan veran-
                               dering in de mix van fossiele brandstoffen: het aandeel van kolen (met de hoogste
                               co2-uitstoot) nam af ten gunste van eerst olie en vervolgens aardgas,10 en het
                               aandeel van koolstofneutrale energievormen zoals waterkracht en kernenergie
                               nam toe. De toename van het aandeel van koolstofneutrale energie lijkt in een
                               bau-ontwikkeling tot stilstand te gaan komen. Kernenergie groeit traag,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 109 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 110 ======================================================================

<pre>                                                            emissiereductie als technisch-strategisch vraagstuk
       waardoor het aandeel in het totaal daalt. De groei van waterkracht houdt hooguit
       de groei van het energiegebruik bij. Het aandeel van traditionele biomassa daalt
       aanmerkelijk. Daar kan in het bau-scenario een licht stijgend aandeel van nieuwe
       vormen van hernieuwbare energie niet tegenop (namelijk zon, wind, moderne
       biomassa en getijden- en geothermische energie). Wel zal het aandeel van gas
       blijven stijgen. Al met al blijft de koolstofintensiteit van het gehele primaire ener-
       giegebruik min of meer constant, ook al neemt de gemiddelde koolstofinhoud
       van het onderdeel fossiele energie af (iea 2004a).
       … zullen de co 2 -emissies stijgen met zo’n 1,5 procent tot 2050
       De afgelopen decennia namen de mondiale co2-emissies toe met 1,5 à 1,7 procent
       per jaar (Pacala en Socolow 2004a; iea 2004a). Wanneer de komende decennia de
       koolstofintensiteit van de energiemix (zoals hierboven aangegeven) gelijk blijft,
       gaat de groei van de mondiale co2-emissie vrijwel gelijk op met het mondiaal
       energiegebruik, in de orde van 1,5 procent per jaar over de hele periode. Dat bete-
       kent een verdubbeling tot 2050, hetgeen overeenkomt met de mediaan en het
       gemiddelde van de 40 sres-emissiescenario’s van het ipcc (Special Report on
       Emissions Scenarios 2001) tot 2050. Door de relatief hoge verwachte economische
       groei zullen de emissies tot 2030 sneller stijgen, namelijk met 1,7 procent per jaar;
       als de mutatie van de energie-intensiteit beperkt blijft tot –1,3 procent, zal dat                       109
       hogere tempo ook na 2030 blijven, ondanks de verwachting van afnemende groei.
       Conclusie: afgaande op de iea-prognoses voor een bau-ontwikkeling komen de
       emissies in 2050 uit op een niveau 100 procent hoger dan nu, terwijl de 2 °C-doel-
       stelling van de eu een emissietraject vergt dat, na aanvankelijke stijging, in 2050
       uitkomt op een niveau dat zo’n 30 procent lager is dan nu. Tekstbox 4.2 laat zien
       dat de emissiereductie-uitdaging tot 2050 cumulatief circa 175 gtc bedraagt.
       Omvang van de kloof en vereiste strategie
       Tot 2050 moet cumulatief mondiaal ten opzichte van bau circa 175 gtc minder
       uitgestoten worden om de eu-doelstelling te halen. Tekstbox 4.3 laat zien dat niet
       te veel moet worden verwacht van een snellere technologische ontwikkeling en
       van het met het oog daarop voorgenomen beleid. Het iea heeft dat beleid geïn-
       ventariseerd in een Alternatief Scenario (as), waarin het emissieniveau lager is
       dan in bau-ontwikkeling, maar nog altijd 37 procent boven het huidige peil ligt
       en 62 procent boven dat van 1990. De jaarlijkse emissiegroei daalt in dit as gelei-
       delijk van 1,5 procent per jaar tot 0,7 procent in 2030. Er blijft dus een grote kloof
       bestaan tussen verwachting en doel. De paragrafen 4.4 tot en met 4.7 verkennen
       routes om die kloof te overbruggen, namelijk een verhoging van de energie-effi-
       ciëntie, een verbetering van de energiemix, bosbeleid en reductie van obg’s.
Tekstbox 4.2 De uitdaging vertaald in gtg
 Volgens Hawkins (2001) is in de afgelopen anderhalve eeuw 290 gtc geëmitteerd. Bij een bau-
 ontwikkeling komt daar in de komende eeuw circa 1500 gtc bij (Pacala en Socolow 2004a;
</pre>

====================================================================== Einde pagina 110 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 111 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                      2004b). Deze 1500 gtc is de mediaan van de ipcc-scenario’s (2001), die in een bau-scenario een
                      cumulatieve fossiele koolstofemissie hebben van 1000-2100 gtc. Voor een doel van 450-470
                      ppmv co2 in 2100 schatten Pacala en Socolow (zie ook ipcc 2001, figuur ts.5; Hawkins en Willi-
                      ams 2005; Stokes et al. 2004) het toelaatbare cumulatieve mondiale emissiebudget voor de peri-
                      ode 2000-2050 op zo’n 350 gtc, en in totaal voor deze eeuw op circa 600 gtc (560-630 gtc).11
                      Voor het beoogde doel moet de jaarlijkse stijging eerst afnemen en vervolgens op een gegeven
                      moment omslaan in een daling, om in 2050 uit te komen op 4-4,5 gtc per jaar (dat is 30-40% lager
                      dan de huidige 6,5 gtc). In een bau-ontwikkeling dreigt echter in 2050 de mondiaal cumulatieve
                      emissie bij een stijging van de emissie met 1,5 procent gemiddeld per jaar uit te komen op zo’n 525
                      gtc (oplopend van 6,4 gtc per jaar in 2000 tot circa 15 gtc per jaar, in het jaar 2050).12 Dat is 175
                      gtc boven het budget.
                      Het budget is uiteraard afhankelijk van het gestelde doel. Neemt men meer risico en koerst men
                      op 550 ppmv, dan is het budget tot 2050 respectievelijk 2100 circa 460 gtc (met bandbreedte
                      423-463 gtc) respectievelijk 900 gtc (660-990 gtc). Bij dit grotere risico mogen de mondiale
                      co2-emissies pieken op 11 gtc per jaar in 2030-2035, en moeten dan dalen tot pakweg 9,7 gtc per
                      jaar in 2050 en 5-6 gtc tegen 2100.
                    Tekstbox 4.3 De beperkingen van snellere technologische ontwikkeling en van beleidsintensivering
110
                      Het effect van versnelde technische ontwikkeling binnen een bau-scenario
                      De bau-scenario’s gaan uit van aannames met betrekking tot technologische ontwikkeling en
                      kostendaling van de relevante technologieën. In het weto-rapport (European Union 2003a) is
                      onderzocht wat bij optimistischer aannames verwacht mag worden, namelijk als bij gelijkblijvend
                      beleid nieuwe technieken een 10 procent betere efficiëntie hebben en als de investeringskosten 25
                      procent lager zijn, waardoor de drempel om de technieken toe te passen lager wordt. Deze aanna-
                      mes zijn op verschillende cases toegepast, maar bleken niet zo veel verschil te maken. Alle onder-
                      zochte cases samen (alle in de sector elektriciteit) hadden een effect van 5 procent minder co2 in
                      2030 ten opzichte van een bau-ontwikkeling, met de aantekening dat de periode te kort is om het
                      volledige effect te kunnen weergeven.
                      Bij de hernieuwbare energie (wind, biomassavergassing, zon, enzovoort) wreekt zich het geringe
                      aandeel in de totale energie. In de case hernieuwbare energie betekende versnelde technische
                      ontwikkeling weliswaar een groei met 132 procent, maar het effect op co2 was per saldo slechts
                      een extra reductie met 1,6 procent. In de kolen-case leidden de rendementsverbeteringen (waar-
                      onder vergassingstechnologie) tot extra kolengebruik (+15%) ten koste van gas en hernieuwbare
                      energie, waardoor kolen minder koolstofintensieve energievormen verdringen. Snellere techni-
                      sche verbeteringen bij gas (verbeteringen door Combined Cycle Gas Turbine en brandstofcel) leid-
                      den tot extra gasgebruik ten koste van vooral kolen en hernieuwbare energie. Het effect van de
                      veronderstelde gunstiger aannames op de totale mondiale co2-emissie bedroeg per saldo –1,6
                      procent. Buiten beschouwing bleef onder meer de ontwikkeling en toepassing van ccs.
                      Het belang van de snellere technische ontwikkeling komt vooral duidelijk aan het licht als de kool-
                      stofprijzen gaan stijgen, maar dat veronderstelt een veel intensiever klimaatbeleid.13 Met name de
                      onderzochte case hernieuwbare energie en de case kerntechnologie hebben dan een aanmerkelijk
                      verlagend effect op de marginale kosten na 2020.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 111 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 112 ======================================================================

<pre>                                                                   emissiereductie als technisch-strategisch vraagstuk
Ingrepen op bau-scenario’s: het Alternatief Scenario van het bau
Het Kyoto-beleid, te zien als eerste etappe in een lange tour, is in de beschreven bau-ontwikke-
ling grotendeels opgenomen. Voor het beoogde emissietraject is aanzienlijk meer nodig. Het iea
(2004a) heeft de beleidsvoornemens van de lidstaten van de Organisatie voor Economische
Samenwerking en Ontwikkeling (oeso) en van een aantal landen daarbuiten doorgerekend op
hun mondiaal effect tot 2030 in een Alternatief Scenario (as). Het gaat daarbij niet alleen om
klimaatbeleid maar ook om beleid gericht op energiezekerheid. Het iea tekent aan dat die voorne-
mens eerder het lopend politieke debat reflecteren dan dat ze recht doen aan de verschillen in
kosteneffectiviteit en mondiaal potentieel. Ook is zowel ccs als geavanceerde kernenergie buiten
beschouwing gebleven. Dit Kyoto-plus-beleid blijft heeft de volgende resultaten:
• Het leidt tot 10 procent minder primair energiegebruik; de mondiale energie-intensiteit daalt
   daardoor met 1,8 procent in plaats van 1,4 procent per jaar. Het iea schrijft dit vooral toe aan
   het sneller beschikbaar komen van efficiëntere technieken in de oeso en het sneller toepassen
   daarvan, ook in ontwikkelingslanden.1 4 De efficiëntie van elektriciteitscentrales neemt vooral
   in derdewereldlanden sterker toe; de vraag naar elektriciteit neemt minder sterk toe. Dit alles
   drukt de olieprijzen.
• De koolstofintensiteit van de gebruikte energie daalt, vooral dankzij een iets sterkere groei
   (2,7% per jaar) van koolstofneutrale energie (kernenergie, zon, wind en biomassa). Koolstof-
   neutrale energie behaalt daardoor een aandeel van 22 procent in plaats van 18 procent in een
   bau-scenario. Daarnaast daalt de koolstofintensiteit van de fossiele energie, doordat de groei                      111
   van gebruik van kolen sterk afneemt (0,5% per jaar tegen 1,5% in bau-ontwikkeling) ten gunste
   van gas.15
• Door het bovenstaande zakt de groei van de co2-emissie tot gemiddeld 1,1 procent per jaar en is
   de co2-emissie in 2030 16 procent lager dan in het bau-scenario, waardoor jaarlijks 1,6 gtc
   minder wordt geëmitteerd. Dat is weliswaar evenveel als de huidige emissie in de vs en
   Canada, maar nog altijd veel te veel in het licht van de eu-doelstelling.
In het as ligt het emissieniveau in 2030 dan wel lager dan in bau-ontwikkeling, maar nog altijd 37
procent boven het huidige peil en 62 procent boven dat van 1990. De jaarlijkse emissiegroei daalt
in dit as geleidelijk van 1,5 procent per jaar tot 0,7 procent in 2030. Stel dat de geleidelijke procen-
tuele daling van de emissies na 2030 verder zou gaan en dat het gemiddelde over de gehele periode
2000-2050 zou uitkomen op 0,5 procent per jaar, dan nog zou het emissieniveau in 2050 zo’n 30
procent hoger uitkomen dan nu, terwijl de eu-doelstelling een daling van 30-40 procent vraagt.
Om deze kloof te overbruggen, zijn voor het vervolg de volgende observaties van belang:
• Meer efficiëntie in het eindgebruik speelt een hoofdrol: 60 procent van het resultaat. Voorts is
   20 procent te danken aan substitutie door hernieuwbare energiebronnen, 10 procent aan meer
   kernenergie, 10 procent aan meer gas.
• Een groot deel van het resultaat wordt geboekt in de elektriciteitssector; daarvan 60 procent
   via aanpassingen in die sector zelf (efficiëntie bij opwekking; lagere transmissieverliezen,
   substitutie van kolen door gas en hernieuwbare bronnen) en 40 procent via afname van de
   vraag naar elektriciteit (de sector groeit 13% minder dan in het bau-scenario).
• In dit as spelen ccs (grootschalige toepassing hiervan wordt pas verwacht na 2030) en
   geavanceerde kernenergie geen rol.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 112 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 113 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  4.4          route 1: meer energie- efficiëntie
                  4.4.1        het bel ang van de route
                               Paragraaf 4.3.2 liet zien dat bevolkingsgroei en welvaartsgroei zonder energie-
                               efficiëntieverbetering onvermijdelijk leiden tot een vrijwel evenredig groeiend
                               energieverbruik, wat bij het huidige energiesysteem tot vrijwel evenredig meer
                               emissie leidt. Energie-efficiëntieverbetering creëert welvaart en pakt tegelijk de
                               milieuproblemen van welvaartsgroei bij de wortel aan.
                               In bau-scenario’s is altijd een geleidelijke spontane verbetering van de energie-
                               efficiëntie opgenomen. De energie-efficiëntie neemt toe langs twee wegen:
                               • bij het eindgebruik: vooral in de gebouwde omgeving (verwarming, koeling),
                                   bij apparaten (verlichting, computers) en in transport; indirect ook door
                                   efficiënt gebruik van materiaal, kunstmest, enzovoort;
                               • bij conversie van primaire energie naar energievormen voor eindgebruik; er
                                   zijn forse mogelijkheden voor efficiëntere centrales (zie bijlage 2).
                               Ook structuureffecten hebben enige betekenis voor de energie-intensiteit. Onder
112                            structuureffecten worden bijvoorbeeld de effecten gerekend van demografische
                               ontwikkeling (leeftijdsopbouw, huishoudensverdunning), de fase van industria-
                               lisatie en de daarmee samenhangende veranderingen in de intersectorale en voor-
                               al intrasectorale samenstelling van de economie (verdienstelijking, het aandeel
                               van kwalitatief hoogwaardige producten) en verzadigingseffecten. Het effect van
                               structuurveranderingen op de daling van de energie-intensiteit is tot nu toe
                               gering, zeker in de oeso-landen (Luukkanen en Kaivo-oja 2002). Voor de oeso
                               wordt het effect van structuurveranderingen geschat op een energie-intensiteits-
                               verbetering van 0,4-0,5 procent per jaar, maar buiten de oeso betekenen struc-
                               tuureffecten eerder een hogere energie-intensiteit. Structuureffecten zijn in feite
                               autonoom, dat wil zeggen niet via beleid op te roepen of te sturen (zie bijlage 2).
                  4.4.2        potentie van de route
                               Efficiëntieverbetering wordt voor een groot deel gerealiseerd via geleidelijke
                               penetratie van nieuwe, efficiëntere apparatuur en kapitaalgoederen. Als men een
                               versnelling bereikt in de verbetering van de energie-efficiëntie van nieuwe appa-
                               raten, dan heeft dat pas na verloop van tijd een goed merkbaar effect op de
                               gemiddelde efficiëntie van het park van kapitaalgoederen – het tempo waarin
                               apparaten worden vervangen is hier maatgevend. In het vervoer lijkt nog een
                               verbetering met een factor 3 technisch realiseerbaar. Ook bij gebouwen kan nog
                               veel gerealiseerd worden. Schattingen in bijlage 2 laten zien dat een combinatie
                               van efficiëntieverbetering in eindgebruik en in elektriciteitsopwekking wellicht
                               een afname van de energie-intensiteit met 2 procent per jaar mogelijk maakt.
                               Daarmee lijkt de energie-efficiëntie een zeer belangrijke bijdrage te kunnen leve-
                               ren aan de tot 2050 benodigde co2-reductie ten opzichte van het bau-scenario.
                               Het gaat potentieel om een reductie van 3,4 gtc per jaar in 2050.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 113 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 114 ======================================================================

<pre>                                                        emissiereductie als technisch-strategisch vraagstuk
      Energie-efficiëntie is gevoelig voor beleid. De mate waarin technische mogelijk-
      heden gerealiseerd worden hangt sterk af van de prijzen, die via beleid beïnvloed-
      baar zijn. Ook in de Nederlandse situatie ligt het technisch potentieel voor effici-
      entieverbetering in de orde van 2 procent per jaar, maar met het voorgenomen
      beleid wordt waarschijnlijk minder dan 1,5 procent per jaar gerealiseerd (Daniëls
      en Farla 2006: 50).
      Om de maximale bijdrage van verbetering van de energie-intensiteit aan de
      oplossing van het klimaatprobleem te leveren gaan we hier uit van de optimisti-
      sche hypothese dat het lukt om mondiaal 2,3 procent verbetering per jaar te
      bereiken (2% efficiëntieverhoging + 0,3% structuureffect). Bij een krachtige en
      succesvolle inzet op energie-efficiëntie zou dit gerealiseerd kunnen worden, al
      zou het een ongekend succes zijn als een dergelijk tempo al snel bereikt zou
      worden en vervolgens ook decennia achtereen werd volgehouden.
      De veronderstelde optimistische verbetering van de energie-intensiteit reduceert
      het opwaartse effect op de emissiegroei van de bbp-groei van 3 procent per jaar
      tot 0,7 procent per jaar, gemiddeld over 2000-2030. Zolang de energiemix niet
      verandert, groeien de emissies dus ook in dit optimistische scenario tot 2050 met
      ruim 40 procent, terwijl beredeneerd vanuit de klimaatdoelstelling een daling                         113
      met 30 procent gewenst wordt.
      Resterende kloof
      Als de emissiereductiepotentie van verhoging van de energie-efficiëntie gereali-
      seerd wordt volgens bovenstaand optimistisch scenario, kan het 450 ppmv-doel
      alleen bereikt worden als het aandeel fossiel in het groeiend energiegebruik niet,
      zoals in een bau-scenario (iea 2004a), stijgt van 80 naar 82 procent, maar daalt
      naar zo’n 40 procent.16
4.4.3 conclusie
      Verbetering van de energie-efficiëntie kan met 3,4 gtc per jaar in 2050 ten
      opzichte van bau een zeer belangrijke emissiereductiebijdrage leveren, op voor-
      waarde dat het daarvoor benodigde intensieve beleid wordt gevoerd en betaald.
      Niettemin kan met een emissiereductiebeleid dat hoofdzakelijk effect heeft op de
      energie-efficiëntie realistisch gesproken geen ombuiging in het energiegebruik
      worden bereikt. Om het door de eu gestelde emissiereductiedoel te bereiken,
      moet ook de energiemix veranderen, opdat hetzij het aandeel van fossiele energie
      in het groeiend primaire energiegebruik sterk terugloopt, hetzij de emissie uit
      fossiele energie vermindert.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 114 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 115 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  4.5          route 2: sleutelen aan de mondiale energiemix
                  4.5.1        het bel ang van de route
                               Ook bij vergaande verbetering van de energie-efficiëntie gaat economische groei
                               gepaard met toenemende co2-emissie. Dat maakt emissiearme energie urgent.
                               Hierna wordt bezien waar de prioriteit zou moeten liggen bij pogingen om ten
                               behoeve van emissiereductie de energiemix te wijzigen. Dat gebeurt aan de hand
                               van drie vragen: (1) Welke van de fossiele energiedragers komt het meest voor
                               vervanging in aanmerking? (2) Welke sectoren komen het meest in aanmerking?
                               (3) Welke regio’s van de wereld verdienen de meeste aandacht?
                               De antwoorden op deze vragen leveren randvoorwaarden op, waarmee in para-
                               graaf 4.5.5 de vraag behandeld zal worden op welke wijze de energiemix zou
                               kunnen worden aangepakt: welke combinatie van moderne hernieuwbare ener-
                               gie, kernenergie en schone fossiele energie? Bij het lezen van deze paragraaf is het
                               essentieel zich te realiseren dat een stabiel aandeel van een energievorm in de
                               energiemix samengaat met een sterke groei van de desbetreffende energievorm.
                               In wonderland staat hollen gelijk aan stilstaan.
114
                  4.5.2        vr aag 1: welke fossiele energiedr ager s?
                               De belangrijkste fossiele energiedragers zijn gas, olie en kolen. Een alternatief
                               zoeken voor gas heeft de minste prioriteit. Het gasgebruik groeit snel, waardoor
                               het aandeel ervan oploopt van 21 procent nu naar 25 procent in 2030. Dat is voor
                               de co2-emissie gunstig, want bij de verbranding van gas wordt per eenheid ener-
                               gie relatief weinig co2 gevormd.17 Er is dan ook eerder reden om de komende
                               decennia het gebruik van gas uit te breiden, vooral ten koste van kolen, want die
                               zijn het meest koolstofintensief. Dat zou dan vooral moeten gebeuren bij de elek-
                               triciteitsopwekking. Het door het iea verwachte aandeel van gas in elektriciteit
                               stijgt van 36 procent naar 47 procent in 2030.18
                               Alternatieven zoeken voor olie is relevanter, zowel vanuit het oogpunt van
                               klimaatbeleid als vanuit het oogpunt van energiezekerheid. Voor het klimaat is
                               relevant dat olie op dit moment verantwoordelijk is voor 41 procent van de co2-
                               emissies; dat daalt in een bau-groeipad licht naar 39 procent. De energiezeker-
                               heid is (zeker in een bau-ontwikkeling) minstens zo urgent als het klimaat, want
                               de piek voor conventionele olie komt in zicht en het transport is vrijwel geheel
                               afhankelijk van olie. In 1971 ging 33 procent van de olie naar het transport; in 2002
                               47 procent en dat wordt in 2030 54 procent. In het gehele energiegebruik heeft
                               olie een aandeel van 35 procent. De eerstkomende decennia is overigens niet
                               zozeer de fysieke schaarste bedreigend. Het gebruik kan in principe voorlopig
                               nog meegroeien met het bbp, dankzij een geleidelijk toenemende rol van niet-
                               conventionele olie. Bedreigender voor de energiezekerheid is eerder dat er onvol-
                               doende tijdig wordt geïnvesteerd, en vooral de vergaande afhankelijkheid van
                               slechts enkele regio’s, met name het Midden-Oosten en Rusland. In de woorden
</pre>

====================================================================== Einde pagina 115 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 116 ======================================================================

<pre>                                                  emissiereductie als technisch-strategisch vraagstuk
van eu-commissaris Piebalgs: “Europa is tegen 2030 voor 90 procent van zijn
oliegebruik, en 80 procent van zijn gasgebruik afhankelijk van importen; die
trends zijn ongebroken, ondanks Europa’s commitment om hernieuwbare energie
te ontwikkelen.”
Kolen zijn vanuit klimaatoogpunt het meest relevant. Het gebruik van kolen
groeit met 1,4 procent per jaar.19 Bijna 70 procent van de kolen wordt benut voor
opwekking van elektriciteit, de meest groeiende van alle sectoren, en dat groeit
naar 79 procent in 2030. Daarmee is dat aandeel in de mondiale opwekkingscapa-
citeit bijna 40 procent. Het aandeel van kolen in de primaire energie blijft in een
bau-situatie vrijwel gelijk (23% nu, 22% in 2030). De kapitaalvoorraad aan
krachtcentrales is op kolen ingesteld. Van de kolen wordt 16 procent gebruikt in
de industriële sector, met name in de staalindustrie, en dat zakt naar 12 procent.20
Er zijn twee redenen waarom het gebruik van kolen in de komende decennia
vanuit klimaatoptiek het echte knelpunt vormt.
De eerste reden voor het belang van kolen ligt in de koolstofintensiteit ervan.
Zoals eerder gezegd, is de emissie per eenheid energie van kolen veel hoger dan
die van olie en gas. Een switch van kolen naar gas levert bij gelijkblijvende ener-
gie-efficiëntie een emissiereductie van ten minste 43 procent op. Daarmee lijkt                       115
het voor de hand te liggen kolen te vervangen door gas en olie, maar zo eenvoudig
ligt dat niet vanwege de ruime beschikbaarheid van kolen.
Die ruime beschikbaarheid van kolen in verhouding tot olie en gas (zie tekstbox
4.4) vormt de tweede reden voor hun belang. Het verbruik van de bestaande
voorraden olie en gas past binnen het co2-budget voor de komende decennia, dat
van kolen niet. Er is deze eeuw nog een ruimte voor uitstoot van circa 600 gtc
(zie tekstbox 4.2). Als we alle nu bekende conventionele reserves olie en gas nog
in deze eeuw in hun geheel zouden gebruiken, dan zouden er slechts zo’n 200
gtc de lucht in gaan.21 Dus voordat het emissiebudget van 600 gtc ton is opge-
bruikt, zijn de gewone olie- en gasvoorraden allang op. Schaarste zal bovendien
een toenemend deel van de beschikbare olie doen gebruiken als grondstof voor de
chemische industrie.
Het gebruik van de bestaande voorraden kolen past daarentegen niet binnen het
co2-budget: die voorraden zijn nog goed voor circa tweehonderd jaar en
daarom zijn ze vooralsnog absoluut niet weg te denken uit de mondiale energie-
voorziening. De voorraden zijn relatief goedkoop en redelijk verspreid over de
wereld, in het bijzonder in de vs, Australië, China en India. De prijs is vooral
van belang in ontwikkelingslanden, waar de helft van alle nieuwe elektriciteits-
centrales zou moeten komen. Kolen zijn voor veel landen dé optie voor voor-
zieningszekerheid (al verschilt de relevantie per regio) (MacFarland et al. 2004;
ciab/iea 2005). Kolen worden bovendien belangrijker, omdat het in de nabije
toekomst mogelijk is om met vergassingstechnologie (zie bijlage 3) uit kolen
zowel schoon gas te maken alsook vloeibare brandstof voor transport. Dus als
de olieprijs op een blijvend hoog peil zou komen, en als conventionele olie zou
</pre>

====================================================================== Einde pagina 116 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 117 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               gaan pieken tussen 2015-2035, dan zou de rol van kolen nog belangrijker
                               kunnen worden.
                               In het licht van het voorgaande is het gebruik van conventionele olie en gas in
                               zekere zin dus een secundair probleem, zeker tot 2050. Er is zelfs nog een behoor-
                               lijke ruimte voor nieuwe exploitatie van olie en gas (nieuwe voorraden en verbe-
                               terde benutting van bestaande bronnen) en van onconventionele olie (een deel
                               daarvan is al concurrerend, een groter deel is nog duur). Substitutie van olie en
                               gas is dus in de komende decennia vanuit het oogpunt van emissiereductie
                               nauwelijks urgent. Dat is maar goed ook, want het gebruik van olie en gas is
                               economisch zo aantrekkelijk dat de kans vrijwel nihil is dat deze voorraden niet
                               zouden worden benut. Anders geformuleerd: vanuit emissiereductieoptiek is de
                               eerste concurrent voor koolstofneutrale energie het gebruik van kolen, in de
                               tweede plaats pas dat van onconventionele olie en gas (die beter zijn verspreid
                               dan de conventionele energiebronnen; denk aan gashydraten) en pas in de derde
                               plaats conventionele olie en gas.
                               Conclusie: de inzet van sleutelen aan de energiemix voor de komende decennia
                               moet zijn het gebruik van kolen te beperken en/of te voorkomen dat de door
116                            kolen geproduceerde co2 in de atmosfeer verdwijnt.
                    Tekstbox 4.4 Fossiele energie is niet schaars
                      De Club van Rome was in 1972 nog van mening dat uitputting van grondstoffen de groei zou
                      begrenzen. Die voorspelling is niet bewaarheid. Schaarste van fossiele energie in deze eeuw is niet
                      waarschijnlijk.
                      De bewezen wereldreserve aan ruwe olie bedroeg in 2003 circa 1000 tot 1200 miljard vaten (ciep
                      2004). Dat is bij de huidige groeitrend in het verbruik genoeg voor circa 30 à 40 jaar. Daarnaast is
                      er nog eenzelfde volume aan waarschijnlijke reserves, die winbaar zijn bij een verbetering van de
                      techniek of een hogere prijs. De gasvoorraad is toereikend voor circa 60 jaar. Deze cijfers willen
                      niet zeggen dat de olie- en gasvoorraden binnen een periode van circa 60 jaar zullen zijn opge-
                      bruikt. In de afgelopen decennia is het wereldvolume bewezen oliereserves niet gedaald (zoals
                      men op grond van verbruik zou mogen verwachten), maar is het dankzij exploratie juist gestegen
                      met gemiddeld bijna 2,5 procent per jaar (Kingma en Suyker 2004). Behalve de conventionele olie-
                      reserve is er een aanzienlijke hoeveelheid onconventionele olie winbaar uit teerzanden (een
                      mengsel van klei, zand, water en teer), waarbij gedacht moet worden aan productieprijzen rond 20
                      dollar per vat. De geschatte reserve teerzanden in Canada en Venezuela bedraagt circa 3700
                      miljard vaten, waarvan 570 miljard vaten bij de huidige technologie en de prijs van 2001 geëxploi-
                      teerd kan worden.
                      Behalve olie en gas zijn er grote voorraden kolen, verspreid over de gehele wereld. De economisch
                      winbare kolenvoorraad bedraagt circa duizend miljard ton, goed voor tweehonderd jaar. In de
                      laatste 22 jaar zijn de bewezen reserves met 50 procent gegroeid (iea 2001). Kolen leveren niet
                      alleen een hogere co2-belasting per kWh op, maar zijn bij gebrekkige technologietoepassing daar-
                      naast ook lokaal meer vervuilend dan olie en gas. Dat laatste zou kunnen leiden tot matiging van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 117 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 118 ======================================================================

<pre>                                                                emissiereductie als technisch-strategisch vraagstuk
  het gebruik ervan en/of tot schoner gebruik. Daarbij moet wel worden aangetekend dat technie-
  ken voor het bestrijden van lokale luchtverontreiniging niet noodzakelijk ook een vermindering
  van co2-uitstoot opleveren; daar zijn extra investeringen voor nodig, bijvoorbeeld in ccs (zie
  bijlage 3).
  En ten slotte zijn er nog grote hoeveelheden methaanhydraat (in kristal opgesloten methaangas).
  De voorraad in alleen de vs wordt door het Department of Energy geschat op meer dan 5 miljoen
  km3 gas. Methaanhydraten liggen verspreid, veelal diep in de oceanen. Met de huidige technologie
  is hooguit een minimale fractie winbaar, maar ook een minimale fractie vertegenwoordigt al een
  grote hoeveelheid.
  Conventionele en onconventionele olie bevat 650 gtc, en aardgas 760 gtc. Kolen echter 5150 gtc,
  80 procent van alle fossiele reserves.
4.5.3    vr aag 2: welke sectoren?
         De sectoren transport en elektriciteit zijn veruit het meest relevant om co2-emis-
         sie via de energiemix aan te pakken. Dat zijn niet alleen de sectoren met het
         grootste aandeel in het totale energiegebruik, het zijn ook de sectoren die het                            117
         sterkste groeien (zie tabel 4.4). Bij een bau-ontwikkeling wordt verwacht dat in
         2050 maar liefst driekwart van de co2-emissies afkomstig zal zijn uit deze twee
         sectoren: de helft uit de elektriciteitsopwekking en een kwart uit het vervoer.
         Samen hebben ze momenteel een aandeel van 54 procent in het mondiaal primair
         energiegebruik, en dat groeit in de prognoses tot 66 procent in 2030. Hun aandeel
         in de extra mondiale emissies groeit in die periode zelfs tot meer dan 75 procent.
         In vergelijking met elektriciteit en transport zijn de overige sectoren van secun-
         dair belang. In de industrie wordt weliswaar in ontwikkelingslanden veel energie
         gebruikt, maar het aandeel van dat gebruik in het totaal neemt bij modernisering
         van hun economieën snel af. In de gebouwde omgeving wordt fossiele energie
         benut voor verwarming en koeling. Bij verwarming zijn de vervangingsmogelijk-
         heden voor fossiele energie zeer beperkt en voor koeling wordt doorgaans elektri-
         citeit gebruikt. Voor deze beide functies is verbetering van de energie-efficiëntie
         voor de komende decennia veruit de belangrijkste optie (isolatie, (micro-)warm-
         tekrachtkoppeling en warmtewisselaars), en de resultaten daarvan zijn al begre-
         pen in de optimistische berekening van paragraaf 4.4.
         Emissiereductie in de sector transpor t
         Het mondiale transport is verantwoordelijk voor meer dan 20 procent van de
         co2-emissies; en dat lijkt op te lopen naar 23 procent in 2030 (zie tabel 4.4).22
         Verwacht wordt dat het transport in de oeso in 2020 al 30 procent van de emis-
         sies veroorzaakt. Transport is voor 95 procent afhankelijk van olie. De emissiere-
         ductiebijdrage in het transport moet vooral komen van efficiëntie; dit effect is
         verwerkt in de optimistische aanname in paragraaf 4.4.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 118 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 119 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                    Tabel 4.4          Verdeling van fossiele CO2-emissies (in%)
                                                                Wereld           Ontwikkelings-     . oeso
                                                                                 landen
                                                                2002   2030      2002        2030     2002   2030
                    Elektriciteit                                39,8   43,9      40,7        48,7     38,5   39,1
                    Transport                                    20,8   22,8      15,1        18,2     27,2   30,7
                    Industrie                                    17,4   14,6      23,7        16,3     13,8   12,3
                    Gebouwde omgeving + diensten                 13,6   11,5      13,0        10,5     14,5   12,3
                    Overige                                       8,0    7,0       7,3          6,2     6,0     5,6
                    Totaal                                      100    100       100        100       100    100
                    Bron: IEA 2004a: 75
                               Via de brandstofmix kan het transport vooralsnog beperkt bijdragen aan mitiga-
                               tie. Voor alternatieve brandstoffen is in de meeste gevallen een groot struikelblok
                               dat aanpassing van motoren en van het brandstofdistributiesysteem nodig is.
118                            Maar dat geldt niet of nauwelijks voor biobrandstoffen. Ethanol op basis van
                               suikerriet biedt op dit moment het meeste perspectief. Dat heeft in Brazilië al een
                               aandeel van 30 procent in de transportbrandstof (Fulton 2005). Ook dient zich nu
                               een nieuwe generatie aan van biobrandstoffen op cellulosebasis. Bij optimistische
                               aannames over de verdere ontwikkeling en toepassing daarvan zou op de termijn
                               tot 2030 à 2050 een aandeel van een derde in de transportbrandstoffen een prima
                               resultaat zijn (iea 2004c). Dat leidt echter niet tot een evenredig mitigatie-effect,
                               aangezien fossiele energie gebruikt wordt bij de productie van energiegewassen.
                               Grootschalige toepassing van waterstof is om allerlei redenen niet voor 2050 te
                               verwachten.23 De substitutie van fossiele brandstof in het transport is dus een
                               zaak van de lange adem. Het resterende deel van de conventionele olie zal daarom
                               ongetwijfeld hoofdzakelijk voor transport worden benut. Een nieuwe brandstof-
                               mix voor het transport is (hopelijk) in de tweede helft van deze eeuw aan de orde.
                               Emissiereductie in de sector elektriciteit
                               Emissiereductie in de elektriciteitssector is op kortere termijn relevant. Er zijn
                               vier redenen waarom de elektriciteitssector een sleutelsector is, namelijk de
                               omvang en groei van het verbruik, de gebruikte brandstof, de potentie voor kool-
                               stofneutrale vervanging en de levensduur van investeringen. Ze worden hieron-
                               der toegelicht.
                               Het aandeel van elektriciteit in het totale energiegebruik groeit en wel vooral in
                               de ontwikkelingslanden (zie tabel 4.4). Elektriciteit heeft een aandeel van slechts
                               16 procent in het mondiaal eindgebruik, maar vraagt 30 procent van het primaire
                               energiegebruik en is goed voor bijna 40 procent van de huidige co2-emissies. Die
                               aandelen groeien in 2030 in bau-scenario’s tot respectievelijk 20 procent, 35
                               procent en 44 procent. Bij het opwekken van elektriciteit gaat veel energie verlo-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 119 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 120 ======================================================================

<pre>                                                   emissiereductie als technisch-strategisch vraagstuk
ren in de conversie.2 4 Het hoge aandeel van elektriciteit in de co2-emissies
ontstaat ondanks het feit dat een derde ervan koolstofneutraal wordt opgewekt.
De tweede reden voor het belang van elektriciteit ligt in de gebruikte brandstof.
Tabel 4.5 laat zien dat kolen met 39 procent het grootste deel van de energie leveren
voor elektriciteit; kolen zijn, zoals gezegd, ook de meest koolstofintensieve brand-
stof. In 2030 zullen kolencentrales in derdewereldlanden meer co2 genereren dan
de gehele elektriciteitssector in de oeso. Olie en gas leveren samen 26 procent
van de benodigde energie. Het aandeel van kolen blijft stabiel (38% in 2030). Het
gebruik van gas neemt toe, waarmee het de tweede energiebron voor elektriciteit
wordt (30% in 2030). Het aandeel van koolstofneutrale elektriciteit neemt af.
De derde reden waarom elektriciteit belangrijk is, is dat deze sector voor toepas-
sing van koolstofneutrale energie het meest aangewezen is. Elektriciteit wordt
grootschalig opgewekt en de schaalvoordelen daarvan zijn voor de koolstofneu-
trale energievorm essentieel. Koolstofneutrale vervangers voor andere sectoren
dan elektriciteit zijn (voorlopig) nauwelijks voorhanden, met uitzondering van
de hiervoor besproken biobrandstoffen voor transport.
De laatste reden voor het belang van elektriciteit ligt in de levensduur van                           119
investeringen in krachtcentrales. Die gaan veel langer mee dan andere investe-
ringsgoederen zoals auto’s, warmte- en koelingsystemen (raffinaderijen vormen
een uitzondering). Een eenmaal gebouwde krachtcentrale legt de gebruikte tech-
niek voor lange tijd vast. Voor de mate van co2-emissie is dus de hamvraag:
investeert men in gas, kernenergie, hernieuwbare energie of in de nieuwste effici-
ente technieken voor kolencentrales, al dan niet met een mogelijkheid voor ccs?
De levensduur is cruciaal, omdat juist de elektriciteitssector in de komende
decennia een enorme golf aan vervangings- en uitbreidingsinvesteringen te
wachten staat. Veel oude centrales – met name in de oeso-landen – zijn dringend
aan vervanging toe, al in de periode tot 2030.25 Om aan de groeiende vraag naar
elektriciteit te kunnen voldoen moet het aantal centrales sterk worden uitgebreid.
Volgens het iea gaat het in totaal in een bau-ontwikkeling om meer dan 4800
gw, waarvan 2400 gw in ontwikkelingslanden. Het iea verwacht dat de
toename van de elektriciteitsproductie zal worden ingevuld met 40 procent
aardgas, 4 procent olie, 3 procent kernenergie, 29 procent kolen en 24 procent
hernieuwbare bronnen. Op basis van deze invulling verwacht het iea dat de elek-
triciteitssector 44 procent van de mondiale co2-emissies zal veroorzaken.
Aangezien al die nieuwe centrales een levensduur hebben tot ver in deze eeuw,
zullen de investeringsbeslissingen een groot stempel drukken op de omvang van
de emissiereductie tot ver in deze eeuw. Voor de vs is berekend dat alleen al de
huidige kapitaalgoederen bij een normaal gebruik zo’n 40 gtc zullen uitstoten
(zie tekstbox 4.5). Bij een bau-scenario in de vs zal rond 2020 tussen 73 en 90
procent van het redelijkerwijs aan de vs toe te kennen emissiebudget tot 2050
zijn opgesoupeerd dan wel vastgelegd in de vorm van kapitaalgoederenvoorraad,
zelfs als er geen enkel kapitaalgoed meer bij zou komen na 2020.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 120 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 121 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               Conclusie: emissiereductie via de energiemix tot 2040 à 2050 moet vooral komen
                               van de sector elektriciteit. De bijdrage van de sector transport zal kunnen
                               groeien, maar wordt op zijn vroegst substantieel na 2050.
                    Tabel 4.5          Elektriciteit: aandelen naar energiedragers en regio (in %)
                                                              Wereld          OESO               Transitie-   Ontwikkelings-
                                                                                                    landen            landen
                                                   2002         2030 2002      2030      2002         2030  2002        2030
                    Fossiele energie-                                  62        64         63          72     74         78
                    bronnen
                    • Kolen                           39          38   38        33         22          16     45         47
                    • Olie                              7          4    6         2           4           2    12          5
                    • Gas                             19          30   18        29         37          54     17         26
                    Kernenergie                       17           9   23        15         18          11      2          3
                    Waterkracht                       16          13   13        11         19          15     23         16
                    Overige hernieuw-                   2          6    3        10           0           2     1          3
                    bare bronnen
120
                    Bron: iea 2004a: 197
                    Tekstbox 4.5 Kapitaalgoederen leggen de toekomstige emissie vast
                      Generaties kapitaalgoederen belichamen de stand van de techniek op het moment van ingebruik-
                      neming, waarna de emissie per eenheid product voor de levensduur van het kapitaalgoed vastligt.
                      Het Battelle Instituut (Stokes et al. 2004) heeft onderzocht wat de implicatie is van de trage door-
                      loopsnelheid van kapitaalgoederen voor de koolstofemissies in de vs. De belangrijkste emissie-
                      bronnen in de vs zijn elektriciteit (39%) en transport (totaal 33%; snelwegtransport 23%). Elektri-
                      citeitscentrales gaan 30 tot 70 jaar mee. Het huidige park bestaat met name uit kolencentrales
                      (stoomturbines) die in de komende vijftig jaar circa 22 gtc emitteren. Bij het wagenpark op de
                      snelweg is het levensduureffect veel minder: na 15 jaar zijn wagens vervangen. Maar niettemin
                      produceert het huidige wagenpark in de komende 25 jaar circa 4 gtc. Samen zijn deze kapitaalgoe-
                      deren goed voor 62 procent van de vs-emissies; inclusief de rest van de transportsector is dit 72
                      procent. Voorts is de structurele energieconsumptie doorgerekend van gebouwen, snelwegen en
                      ruimtelijkeordeningsbeslissingen. In totaal zullen de huidige kapitaalgoederen in de vs bij een
                      normaal gebruik tot 2050 zo’n 40 gtc uitstoten. Dat is 10,7 procent van het mondiale koolstof-
                      budget van 375 gtc dat bij een doel van 450 ppmv beschikbaar is. Er ligt geen aandeel van de vs in
                      het mondiale budget vast, maar bij uiteenlopende aannames over wat een acceptabel aandeel zou
                      zijn, komt de genoemde 40 gtc overeen met 39 tot 57 procent van dat aandeel in het budget.
                      Zouden de vs tot 2020 doorgaan volgens bau, dan is in 2020 al tussen 73 en 90 procent van het
                      budget tot 2050 gebruikt, respectievelijk het gebruik daarvan al vastgelegd, namelijk door de kapi-
                      taalgoederenvoorraad zoals die tussen 2000 en 2020 werd gekozen, zelfs als er geen enkel kapi-
                      taalgoed meer bij zou komen na 2020.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 121 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 122 ======================================================================

<pre>                                                                    emissiereductie als technisch-strategisch vraagstuk
4.5.4     vr aag 3: welke regio’s?
          De derde vraag bij de energiemix is welke regio’s in de wereld de meeste aandacht
          verdienen. Gezien de te verwachten groei van het energiegebruik zijn dat de
          ontwikkelingslanden, want volgens het bau-scenario van het iea zal waarschijn-
          lijk 70 procent van de groei van het energiegebruik tot 2030 daar gaan plaatsvin-
          den. Tabel 4.6 laat zien dat een groei van 1,7 procent per jaar overeenkomt met
          62 procent cumulatief tot 2030. Dat betekent dat ook meer dan twee derde van de
          emissiegroei tot 2030 afkomstig zal zijn uit ontwikkelingslanden. Het aandeel
          van ontwikkelingslanden in het mondiaal primair energiegebruik loopt in hoog
          tempo op: van 36 procent nu naar 48 procent in 2030. Volgens tabel 4.6 stijgt het
          aandeel in de mondiale co2-emissies in een vrijwel gelijk tempo tot 49 procent.26
          Het aandeel van de oeso-landen in het mondiaal energiegebruik daalt in de peri-
          ode tot 2030 navenant van de huidige 54 procent naar 42 procent.27 Ook bij de
          co2-emissies zien we een daling van het aandeel van de oeso van de huidige 53
          procent naar 41 procent.
          Conclusie: een significant en toenemend deel van de emissiereductiemaatregelen
          zal moeten worden genomen in andere dan de oeso-landen, met name in derde-
          wereldlanden. Bij de keuze van (te ontwikkelen) emissiereductieopties zal hier-                               121
          mee rekening moeten worden gehouden.
 Tabel 4.6       Aandeel regio’s in CO2-emissies volgens het bau-scenario
                                         Aandeel in de mondiale CO2-                 Groei van de emissies
                                         emissies van fossiele bronnen
                                         2002                   2030                 2002-2030
 oeso                                    52,8%                  42%                  27%
 Transitielanden                         10,3%                  9%                   43%
 Ontwikkelingslanden                     34,9%                  49%a                 123%
 Totaal                                  23 gtc                 35 GtC               62%
 a Volgens het weto-ref-scenario: 41 procent in 2030 (European Union 2003a). Cumulatieve emissies in 2000:
    47 procent en in 2030 meer dan die van ontwikkelde landen (miti).
 Bron: iea 2004a: 75
4.5.5     potentie van de route
          Emissiereductie via de energiemix zou, gezien voorgaande paragrafen, vooral
          moeten plaatsvinden bij elektriciteitscentrales en in ontwikkelingslanden. De
          vraag is hoe dat zou moeten als kolen de grootste concurrent zijn van gangbare
          vormen van duurzame energie. In paragraaf 4.4 is vastgesteld dat het mondiale
          aandeel van fossiele brandstoffen in het groeiend energiegebruik zou moeten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 122 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 123 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               dalen van 80 procent naar zo’n 40 procent in 2050, in plaats van te stijgen naar
                               82 procent in 2030, zoals in de bau-ontwikkeling lijkt te gebeuren. Dat was
                               nodig om in de komende decennia een mondiaal emissietraject te realiseren dat
                               hoort bij de 2 °C-doelstelling van de eu. In het doel voor de energiemix was al een
                               daling van energie-intensiteit verondersteld.
                               Uit het voorgaande volgt onmiddellijk dat het aandeel van koolstofneutrale ener-
                               gie in het energiegebruik dan zou moeten stijgen van de huidige 20 procent naar
                               60 procent in 2050 in plaats van de in bau-scenario’s verwachte daling. Deze
                               stijging in het aandeel moet gerealiseerd worden bij een sterk groeiend elektrici-
                               teitsverbruik. De vraag is hoe: via welke combinatie van moderne hernieuwbare
                               energie, kernenergie en schone fossiele energie?
                               In bau-ontwikkeling geen groei van het aandeel koolstofneutrale energie
                               Juist de groei in het verbruik zorgt volgens het iea in bau-modellen voor de
                               daling van het aandeel koolstofneutraal. De huidige 20 procent koolstofneutraal
                               valt uiteen in 6,7 procent kernenergie en 13,5 procent hernieuwbaar. Het iea
                               verwacht dat de productie van kernenergie weliswaar zal groeien in kWh, maar
                               niet in marktaandeel. Dat aandeel gaat dalen van 6,7 procent naar 4,6 procent in
122                            2030, doordat diverse landen afgeschreven centrales niet zullen vervangen.
                               Voorts verwacht het iea dat het aandeel van hernieuwbare energie de komende
                               decennia blijft steken op 13,5 procent. Die stabilisatie is het saldo van de volgende
                               verschuivingen:
                               • Traditionele biomassa daalt van 7,3 procent naar 5,6 procent in 2030.
                               • Moderne biomassa groeit van 3,4 procent tot 4,1 procent in 2030.
                               • Zon en wind verdrievoudigen tezamen van 0,5 procent tot 1,6 procent, dankzij
                                   een groei met 5,7 procent per jaar. Als dit tempo wordt volgehouden, geeft dat
                                   tot 2030 een groei met bijna 400 procent te zien, maar vanuit een minimale
                                   basis, zodat het aandeel in de groeiende energiemarkt maar weinig toeneemt.
                               • Waterkracht stabiliseert op 2,2 procent. Wel groeit het volume flink met 62
                                   procent, met name in ontwikkelingslanden, maar dat is net genoeg om de
                                   groei van het energiegebruik bij te houden. Het aantal mogelijkheden voor
                                   grootschalige projecten neemt snel af.
                               Samen groeien de nieuwe hernieuwbare bronnen (moderne biomassa, zon en
                               wind) dankzij overheidssteun tot 2030, ondanks de verdubbeling in volume, dus
                               slechts van een aandeel van 4 procent in 2002 naar een aandeel van 5,7 procent in
                               2030.
                               Dat de iea-scenario’s weinig hoop geven, is niet verbazingwekkend. Substantiële
                               overschakeling op koolstofneutrale energiedragers is voor energiebedrijven
                               weinig aantrekkelijk. Zij moeten zorgvuldig omgaan met geïnvesteerd kapitaal,
                               en moeten betrouwbaarheid van techniek en aanvoer vooropstellen. Ze halen,
                               kortom, liever niet te veel overhoop. Ook kunnen zij de energiekosten niet uit de
                               pas laten lopen met die van de concurrenten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 123 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 124 ======================================================================

<pre>                                                   emissiereductie als technisch-strategisch vraagstuk
Conclusie: gaat men af op de iea-prognose in een bau-ontwikkeling, dan zijn er
de komende decennia voor de emissiereductieroute van een koolstofneutrale
energiemix maar twee serieuze opties: kernenergie of moderne hernieuwbare
energie.
Zolang veel landen kernenergie afwijzen of negeren, blijft alleen de optie van
moderne hernieuwbare energie over: zon, wind en moderne biomassa. Deze
route kan in beginsel op een brede publieke steun rekenen, omdat de zaken struc-
tureel, bij de wortels worden aangepakt. Bovendien zou moderne hernieuwbare
energie als nevenbate op lange termijn ook de energiezekerheid veilig kunnen
stellen. De cruciale vraag is natuurlijk of zo’n route ook in de praktijk haalbaar is.
In paragraaf 4.3.2 (tekstbox 4.3) bleek al dat de resultaten voor koolstofneutrale
energie nauwelijks beter worden indien de voorgenomen beleidsvoornemens ook
echt doorgezet worden. Kortom, de verwachte ontwikkeling is niet compatibel
met het tijdpad voor de 2 °C-doelstelling van de eu.
De vraag naar de haalbaarheid van een scenario met een sterk groeiend aandeel
van koolstofneutrale energie wordt hieronder in twee stappen beantwoord,
namelijk met en zonder groei van het aandeel van kernenergie. Wat het antwoord
is met afbouw van kernenergie behoeft daarna geen betoog meer.                                         123
Wedden op moderne hernieuwbare energie?
Als het aandeel van kernenergie niet groeit, maar stabiliseert op 6 procent (de
productie in kWh groeit dan nog wel), zou het aandeel van moderne hernieuw-
bare energie moeten toenemen van 4 procent in 2002 tot rond 46 procent in
2030. De groeipotentie van waterkracht is, zoals eerder is gesteld, immers onvol-
doende om een groeiend marktaandeel te realiseren. Dat deze grote sprong voor-
waarts een vrijwel onmogelijke opgave is, spreekt eigenlijk voor zich, maar wordt
hierna desondanks verder toegelicht.
Om het gebruik van moderne hernieuwbare energie drastisch te doen toenemen,
is men hoofdzakelijk aangewezen op toepassingen in de sector elektriciteit. Dat
spoort met de eerder getrokken conclusie dat de sector elektriciteit en de daarmee
gemoeide kolenemissies cruciaal zijn, maar niet met de eveneens getrokken
conclusie dat er weinig reden is om in die sector juist gas te gaan vervangen door
een koolstofneutrale energievorm.
Om het vereiste aandeel van moderne hernieuwbare energie te realiseren, zou
fossiele energie vrijwel geheel uit de elektriciteitssector moeten worden verdron-
gen, en dat zou bovendien reeds in de komende decennia moeten gebeuren. Elek-
triciteit legt immers beslag op zo’n 35 procent van de primaire energie, en
verschuivingen binnen de sector elektriciteit wegen dus maar voor een derde mee
in de totale energiemix. Nu komt er juist in de elektriciteitssector een zeer
omvangrijke investeringsgolf aan. Aangezien al die nieuwe centrales een levens-
duur hebben tot ver in deze eeuw zou vrijwel alle nieuwe capaciteit gebaseerd
moeten worden op moderne hernieuwbare energie. Alle centrales waarvan men
</pre>

====================================================================== Einde pagina 124 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 125 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               nu verwacht dat ze gebaseerd zouden worden op kolen, olie of gas, zouden dan
                               gebaseerd moeten worden op windenergie, zonne-energie en/of moderne
                               biomassa. De kans dat zoiets gerealiseerd wordt is klein, om de volgende rede-
                               nen:
                               • Door nieuwe technische ontwikkelingen en een hoge olieprijs lijkt moderne
                                   biomassa op afzienbare termijn concurrerend te worden, waardoor het aandeel
                                   van biomassa in het doorgroeiend mondiaal primair energiegebruik de
                                   komende decennia geleidelijk kan oplopen van de huidige 11 procent tot 20-30
                                   procent, waarbij moderne biomassa de traditionele vorm geleidelijk vervangt.
                                   Maar deze groei is niet voldoende voor het hier te bereiken doel, mede doordat
                                   de productie van biomassa allerminst emissievrij is. Zie bijlage 5.
                               • Zonne-energie in de elektriciteitssector is nog niet rijp voor brede toepassing.
                                   Emissiereductiepotentieel van significante omvang is pas te verwachten na
                                   2050.
                               • De kosten van gewone toepassingen van moderne hernieuwbare energie zijn
                                   nog relatief zeer hoog (zie bijlagen 4 en 5). Windenergie bijvoorbeeld kost
                                   momenteel 1,5 à 3 maal zo veel als elektriciteit uit conventionele centrales. De
                                   co2-prijs van wind ligt op 95 à 240 euro per ton vermeden co2, afhankelijk
                                   van onder meer de vraag hoeveel van de kosten van de noodzakelijke conventi-
124                                onele reservecapaciteit wegens onvoorspelbare windenergieaanvoer aan wind-
                                   energie wordt toegerekend. De leercurve voor windenergie begint te vertra-
                                   gen; de grote slagen in de ontwikkeling zijn al gemaakt, zodat de toekomstige
                                   prijsdalingen waarschijnlijk beperkt zijn. Ook andere vormen van moderne
                                   hernieuwbare energie zijn nog erg kostbaar. Zo berekent het rapport van het
                                   Energieonderzoek Centrum Nederland en het Milieu- en Natuurplanbureau
                                   (Daniëls en Farla 2006) dat Nederland tot 2020 binnenslands zijn emissiere-
                                   ductie kan realiseren voor gemiddeld28 circa 37,50 euro per ton co2, waarbij
                                   moderne hernieuwbare energie nauwelijks een plaats krijgt in het optiepakket.
                               • De gebrekkige kosteneffectiviteit is misschien in Nederland geen doorslagge-
                                   vend bezwaar, maar de bereidheid deze kosten op te brengen moet wereldwijd
                                   zijn. Als de bereidheid er alleen in enkele vooroplopende landen is, kan die
                                   hooguit bijdragen aan het opdoen van ervaring, maar niet aan de voor de eu-
                                   doelstelling vereiste wereldwijde implementatie. Gegeven het feit dat het al
                                   moeilijk genoeg is de rest van de wereld de ernst van de klimaatverandering te
                                   doen inzien, lijkt het illusoir dat de rest van de wereld op korte termijn breed
                                   zou kiezen voor moderne hernieuwbare energie. De nieuw te bouwen fossiele
                                   centrales zullen bovendien efficiënter zijn (zie bijlage 2) dan de bestaande. Dat
                                   verhoogt straks de drempel voor omschakeling naar andere nog vrij dure tech-
                                   nieken.
                               • Het aanbod van wind is niet beheersbaar en het ontbreekt vooralsnog aan
                                   adequate goedkope opslagmogelijkheden. De gemiddelde load factor voor
                                   windenergie bedraagt 20 à 30 procent van de theoretische capaciteit op land,
                                   respectievelijk zee. Het aandeel van windenergie in de elektriciteitsopwekking
                                   zal vooralsnog maximaal 20 procent kunnen worden (een percentage dat
                                   mondiaal de komende decennia sowieso niet haalbaar is) omdat anders de
                                   storingsgevoeligheid in het net te groot wordt (zie bijlage 4); dit komt overeen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 125 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 126 ======================================================================

<pre>                                                  emissiereductie als technisch-strategisch vraagstuk
   met 6 tot 7 procent van de primaire energievoorziening. Alleen al om die reden
   is het mitigatiepotentieel van windenergie beperkt (zie verder bijlage 4).
• Voor wind, en in mindere mate voor moderne biomassa, moet nog goeddeels
   de infrastructuur worden opgebouwd. Dat zorgt voor extra vertraging.
   Fossiele energie en kernenergie hebben het voordeel dat alle benodigde infra-
   structuur en veel kennis en ervaring in de afgelopen eeuw zijn opgebouwd.
Conclusie: het is onwaarschijnlijk dat tijdige emissiereductie haalbaar is door de
combinatie van efficiëntieverbetering en de inzet op moderne hernieuwbare
energie.
Kan het wel in combinatie met kernenergie?
De tweede stap is de vraag in hoeverre kernenergie kan bijdragen aan het realise-
ren van een veel sterkere groei van het aandeel van koolstofneutrale energie. Is
het denkbaar de doelstelling voor de energiemix te realiseren met een combinatie
van moderne hernieuwbare energie en kernenergie? Als gedachte-experiment
kan men veronderstellen dat het aandeel van moderne hernieuwbare energie in
het mondiaal energiegebruik de komende decennia spectaculair groeit tot 20
procent in 2050 en dat deze groei geheel ten koste zal gaan van het aandeel van
fossiele energie. Dit is driemaal het niveau in het Alternatief Scenario van het iea                  125
(tekstbox 4.3). Samen met waterkracht (2,2%) en traditionele biomassa (5,6%)
levert dit een aandeel op van 28 procent voor koolstofneutrale energie exclusief
kernenergie. Om de sprong naar de vereiste 60 procent koolstofneutrale energie
te maken, zou het aandeel kernenergie bijgevolg moeten groeien van de huidige
6,7 procent tot circa 32 procent van een sterk groeiend totaal, in plaats van te
dalen naar 4,6 procent. Dat is geen haalbaar aandeel. De gezaghebbende mit-
studie (2003) rekent in een als ambitieus beoordeeld scenario tot 2050 voor kern-
energie met een verdrievoudiging van het opgestelde vermogen tot circa 1000
gw. Daarmee zou een aandeel van circa 10 procent van de primaire energie in
2050 worden bereikt, welke groei neerkomt op een extra emissiereductie van
circa 0,8 gtc ten opzichte van de huidige wereldwijde energiemix.
Conclusie: de route van efficiëntie in combinatie met koolstofneutrale energie kan
een spectaculair sterke groei van het aandeel van kernenergie niet missen. In
bovengenoemd gedachte-experiment zou het aandeel van kernenergie moeten
groeien tot boven de 30 procent.
Voor een hernieuwde groei van kernenergie – met de veel grotere veiligheid die
met de nieuwe generatie kerncentrales mogelijk is geworden – pleit de bijdrage
ervan aan emissiereductie en aan energiezekerheid (zie bijlage 6). In dat licht is
het inconsequent dat de uitwerking van het Kyoto-protocol kernenergie catego-
risch afwijst voor inzet bij Joint Implementation (ji) en Clean Development
Mechanism (cdm). Tegenover de voordelen staat nog altijd grote behoedzaam-
heid, zowel omdat de kwestie van het radioactief afval nog niet is opgelost, als
vanwege de risico’s van proliferatie en internationaal terrorisme. Die risico’s
worden groter wanneer bij een sterke groei van kernenergie de once through fuel
</pre>

====================================================================== Einde pagina 126 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 127 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               cycle moet worden losgelaten (mit 2003). Hoe deze afweging van ongelijksoor-
                               tige argumenten voor Nederland gemaakt moet worden, is een politieke vraag.
                               Opmerkelijk is wel dat de bezwaren tegen kernenergie vooral met grensover-
                               schrijdende externe effecten van doen hebben, zodat Nederland zijn keuzen niet
                               zozeer in eigen land als wel vooral in het buitenland zou moeten verdedigen en
                               uitdragen: het risico van reactorveiligheid is grensoverschrijdend en de risico’s
                               van afvalopslag, proliferatie en terrorisme zijn in zich ontwikkelende, vaak insta-
                               biele landen gemiddeld groter dan in Nederland. Voor emissiereductie en veilig-
                               heid zijn derhalve het Europese en mondiale beleid inzake kernenergie relevant,
                               niet het Nederlandse.
                               De raad acht het vrijwel uitgesloten dat een groei van kernenergie gerealiseerd
                               zou kunnen worden die het mondiale aandeel in de buurt brengt van de
                               genoemde 30 procent. Daarvoor zijn er te veel obstakels, zoals het huidige
                               beperkte draagvlak voor kernenergie (niet in alle landen), de hoge initiële investe-
                               ringen en bijgevolg lange terugverdientijd, de geringe bereidheid van private
                               investeerders en ontbrekende kennis, en niet in de laatste plaats de bouwtijd van
                               een centrale.
126                            Conclusie: de voor de 2 °C-doelstelling benodigde emissiereductie is waarschijn-
                               lijk evenmin op tijd realiseerbaar door de combinatie van efficiëntieverbetering,
                               moderne hernieuwbare energie en kernenergie.
                               Een bijdrage van schone fossiele energie
                               Hiervoor is duidelijk geworden dat het onverantwoord is te veronderstellen dat
                               het gebruik van fossiele energie voldoende kan worden teruggedrongen om de
                               2 °C-doelstelling van de eu te realiseren. Het gebruik van fossiele energie zou
                               minder hoeven teruglopen indien die energie minder co2 zou produceren. De
                               nadruk moet daarbij zoals gezegd liggen bij de elektriciteitsproductie en bij de
                               ontwikkelingslanden. De twee belangrijkste opties voor schonere fossiele energie
                               zijn:
                               • Kolen vervangen door gas of andere brandstof Indien van de door het iea
                                   verwachte nieuwe kolencentrales met een capaciteit van 1400 gw de helft
                                   alsnog gascentrale zou worden, dan levert dat een reductie van 0,5 gtc in 2054
                                   op.29 Deze optie heeft zijn beperkingen. De gasreserves zijn eindig, geïmpor-
                                   teerd gas is doorgaans duurder dan binnenlands gewonnen kolen en de afhan-
                                   kelijkheid van import is ook politiek onaantrekkelijk. In landen als de vs,
                                   China, India, Australië, Rusland, Indonesië, Zuid-Afrika en Oekraïne is emis-
                                   siereductiebeleid bovenal beleid voor schone fossiele energie. Daarnaast zou
                                   men het bijmengen van biomassa (bijlage 5) in daarvoor geschikt gemaakte
                                   kolencentrales kunnen rekenen tot schonere fossiele energie.
                               • Afvang en opslag van co2: carbon capture and storage (ccs) De co2 die bij
                                   gebruik van fossiele energie onvermijdelijk wordt gevormd, wordt onder de
                                   grond opgeborgen, zodat er geen bijdrage meer is aan het broeikaseffect. Via
                                   ccs zou in 2030 ongeveer 1,2 gtc, en in 2050 ruim 2 gtc per jaar aan emissiere-
                                   ductie realiseerbaar zijn. Daarmee zou ccs tot 2050 zo’n 30 procent kunnen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 127 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 128 ======================================================================

<pre>                                                 emissiereductie als technisch-strategisch vraagstuk
    bijdragen aan een beoogde halvering van emissies ten opzichte van bau-
    ontwikkeling (bijlage 3). De r&d-kosten van ccs zijn gering ten opzichte van
    de investeringskosten.
Van deze beide opties – die overigens naast elkaar tegelijk benut kunnen wor-
den – is ccs de optie met het grootste potentieel.30 De belangrijkste reden daar-
voor is dat ccs combineerbaar is met vergassingstechnologie (zie hierna) en in
die combinatie het onvermijdelijke grootschalige gebruik van kolen co2-neutraal
kan maken. Toepassing van ccs in combinatie met kolen vraagt extra voorzienin-
gen en brengt extra kosten met zich mee, maar is niettemin relatief goedkoop in
vergelijking met vele andere emissiereductieopties. Daarmee wordt aan alle rand-
voorwaarden van de vorige subparagrafen voldaan: kolen, elektriciteit en (mits
in combinatie met cdm – zie het volgende hoofdstuk) ontwikkelingslanden.
Vergassingstechnologie is om meerdere redenen een aantrekkelijke technologie:
zij levert een nieuwe en efficiënte techniek voor productie van elektriciteit, baant
een weg voor het maken van transportbrandstoffen (ft-diesel of dimethylether,
dme) en waterstof (later deze eeuw), en maakt grootschalig gebruik mogelijk van
allerlei soorten biomassa (ook houtachtige) voor de productie van elektriciteit en
biobrandstoffen.                                                                                     127
Behalve de combineerbaarheid met vergassingstechnologie heeft ccs nog twee
andere voordelen. Omdat het een end-of-pipe-oplossing is, is ccs compatibel
met het bestaande energiesysteem. Dat is een belangrijk voordeel ten opzichte
van bijvoorbeeld waterstof, dat een uitgebreide nieuwe infrastructuur vereist.
Die compatibiliteit maakt het mogelijk ccs relatief snel te implementeren. Om
dezelfde reden maakt ccs het mogelijk netto co2 uit de atmosfeer te verwijderen,
indien het wordt toegepast in combinatie met grootschalige vergassing van
biomassa; geen andere emissiereductieoptie biedt die mogelijkheid. Een vroegtij-
dige ontwikkeling van ccs kan daarmee gezien worden als een vorm van risico-
reductie, omdat zij desgewenst de mogelijkheid biedt voor versnelde beperking
van co2-concentratie.
Het belangrijkste bezwaar van ccs is dat weliswaar met alle afzonderlijke scha-
kels van de technologie ervaring is opgedaan, maar dat er nog geen ervaring is
met grootschalige toepassing ervan. Het lijkt verstandig de komende jaren met
ccs verdere ervaring op te doen met name bij Enhanced Oil Recovery (Senior et
al. 2004; Gielen en Podansky 2004; ciab/iea 2005), een techniek die zichzelf
ook zonder klimaatprobleem terugbetaalt uit de energieopbrengst. Intussen zou
men bij het ontwerp van elke nieuwe centrale ruimte moeten laten voor latere
toepassing van ccs (vooral bij basiscentrales). Tussen 2015 en 2020 zou men dan
kunnen starten met de toepassing van ccs als echte emissiereductiestrategie,
aanvankelijk vooral in Noord-Amerika, Australië en delen van Europa; vanaf
2025-2050 ook in landen als India en China.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 128 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 129 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  4.5.6        conclusie
                               In de voor het klimaatbeleid zo cruciale periode tot 2040-2050 zal de dominantie
                               van fossiele energie niet kunnen worden doorbroken. De tijd ontbreekt voor een
                               voldoende verbetering van de positie van moderne hernieuwbare energie, a forti-
                               ori indien men ervoor kiest het aandeel van kernenergie te laten dalen. Voor het
                               emissiereductietraject dat nodig is voor de 2 °C-doelstelling van de eu (450 ppmv
                               voor co2) zijn de ingeschatte perspectieven van efficiëntieverbetering, moderne
                               hernieuwbare energie en kernenergie afzonderlijk en in combinatie tot 2050
                               onvoldoende. Dat maakt efficiëntieverbetering, biomassa en kernenergie tot 2050
                               elk onmisbaar. Als men het 450 ppmv-traject niet op voorhand onmogelijk wil
                               maken, kan men beter de doelen van tijdige emissiereductie en van transitie naar
                               een nieuw energiesysteem uit elkaar halen (zie tekstbox 4.6).
                               Het huidige beleid loopt het risico dat te veel inspanningen gericht worden op
                               efficiëntie en moderne hernieuwbare energie, waarmee tot 2050 veel te weinig
                               resultaat kan worden geboekt. Dat geldt te meer omdat beide routes vooral rele-
                               vant zijn bij elektriciteit en dus potentiële concurrenten van elkaar zijn. Zo zijn
                               hoge rendementen van fossiele centrales niet goed voor de concurrentiepositie
128                            van moderne hernieuwbare energie en heeft de vervanging van gas door
                               hernieuwbare energie überhaupt weinig prioriteit. Het te verwachten hoge
                               aandeel van (schonere) fossiele centrales bij nieuwe investeringen zal voor een
                               forse vertraging zorgen bij de transitie naar koolstofneutrale energie.
                               Voor de emissiereductie tot 2030 à 2050 is een duidelijke keuze nodig voor de
                               meest veelbelovende route, en voor de meest relevante speerpunten wat betreft
                               energievormen, sectoren en regio’s. Samen moeten ze een ombuiging van co2-
                               emissies rond 2025 mogelijk maken en daling tot 4,5 gtc in 2050. Zo’n strategie
                               zal voor de eerstkomende decennia in hoofdzaak moeten berusten op de combi-
                               natie van energie-efficiëntie en schonere fossiele energie. Speerpunten daarbij
                               zijn het gebruik van kolen en de sector elektriciteit, vooral in opkomende eco-
                               nomieën, maar ook bijvoorbeeld in de vs.30 De eerste zorg geldt efficiënte centra-
                               les, bijvoorbeeld door toepassing van vergassingstechnologie, waar mogelijk met
                               ruimte voor (latere) toepassing van ccs. Binnen deze strategie kan ook het
                               aandeel van biomassa geleidelijk worden opgevoerd.
                               Aan de transitie naar een koolstofneutrale energievoorziening zal men met meer
                               geduld moeten werken. Er is behoefte aan een r&d-strategie die voorwaarden
                               belooft te creëren voor die transitie in een latere fase. Bij die strategie passen
                               toepassingen in niches. Dat wil niet zeggen dat het niet zinvol zou zijn geduldig
                               te werken aan wind- en zonne-energie (en andere vormen zoals getijdenenergie
                               en geothermische energie). Integendeel: alle beetjes helpen. Maar van de resulta-
                               ten van die inspanningen kan een mondiale emissiereductiestrategie zich beter
                               niet afhankelijk maken.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 129 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 130 ======================================================================

<pre>                                                                  emissiereductie als technisch-strategisch vraagstuk
Tekstbox 4.6 Emissiereductie en transitie
 Zowel tijdige emissiereductie als transitie naar een nieuw energiesysteem is nodig, maar als
 gevolg van de tijdsklem zijn het verschillende doelen die moeten worden onderscheiden.
 Onderscheid tussen innovatie en implementatie
 De opbouw van een voldoende groot aandeel van koolstofvrije, voldoende solide, betrouwbare en
 concurrerende alternatieven heeft tijd nodig. Zo deed olie er een eeuw over om te komen van
 1 procent van de mondiale primaire energiemix in 1870 tot zijn piek van 46 procent in 1973. In de
 eu wil men ten onrechte twee vliegen in één klap slaan: toepassing van moderne hernieuwbare
 energie moet enerzijds tot kostendaling leiden via schaal- en leereffecten en anderzijds tot emis-
 siereductie. Maar een substantiële bijdrage van moderne hernieuwbare energie aan de beoogde
 emissiereductie vergt grootschalige toepassing, waardoor de kosten bij een jonge technologie snel
 uit de hand kunnen lopen. De technologie is nog onvoldoende rijp voor brede implementatie.
 Het lijkt verstandiger onderscheid te maken tussen emissiereductieprogramma’s op basis van
 bewezen en kosteneffectieve technieken enerzijds, en r&d-programma’s voor op termijn kosten-
 effectieve technieken anderzijds. Overheden en bedrijven moeten de r&d-programma’s richten
 op mogelijkheden in en kostendaling op nichemarkten. In de vs maakt men – anders dan in de
 eu – dit onderscheid wel.
                                                                                                                      129
 Innovatie en beprijzing van koolstofemissies
 Een prijs op co2-emissies geeft een prikkel tot energie-efficiëntie en energiebesparing en tot
 toepassing van al beschikbare koolstofarme technologie. Pas een co2-prijs die veel hoger is dan de
 huidige in de eu, die wereldwijd geldt en die bovendien ook als blijvend gezien wordt, zou een
 geloofwaardige prikkel vormen voor de diepte-investeringen die nodig zijn voor echt nieuwe
 technologieën zoals zonne-energie en waterstof. Voor zulke diepte-investeringen is dus voorals-
 nog een andere benadering nodig dan prijsbeleid, omdat aan de genoemde voorwaarden niet tijdig
 zal worden voldaan.
 Men kan de binnenlandse innovatie prikkelen door emissiereductie in het buitenland aan een
 plafond te binden, maar ook dat lijkt een kostbare manier. Ook het stellen van een minimumquo-
 tum (men moet in jaar x bijvoorbeeld y% aan moderne hernieuwbare energie doen) heeft nadelen:
 de markt mag het wel zelf uitzoeken, maar zal de techniek kiezen die op dit moment voordelen
 heeft, ook als de langetermijnvooruitzichten voor ander alternatief beter zijn. De wijze waarop de
 eu bijvoorbeeld biomassa voor transport aanpakt, stimuleert wellicht ethanol op basis van graan
 of suikerriet, maar dat zijn op zich rijpe technieken, zodat er weinig innovatieprikkels zijn.
 Onduidelijk is bovendien of biomassa voor transport wel zo’n goede strategie is.
 Om echt nieuwe technieken te ontwikkelen is r&d nodig, waarvan de eerste fasen vooral een
 zaak zijn van de overheid. Het lijkt daarom nodig dat de overheid zo specifiek mogelijk aangeeft
 welke techniek strategisch steun verdient, en voor de ‘development’ (experimenten, leerervarin-
 gen, eerste fase-schaaleffecten) een nichemarkt creëert. Zulk beleid is kansrijker in een internatio-
 nale samenwerking waarin de nichemarkten niet te klein blijven.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 130 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 131 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  4.6          route 3: ontbossing , bebossing en koolstofopsl ag op
                               het l and
                  4.6.1        het bel ang van de route
                               Bossen zijn een opslagplaats van koolstof en vormen het grootste deel van de
                               natuurlijke absorptiecapaciteit uit paragraaf 4.2.2. De ontbossing heeft voor 45
                               procent bijgedragen aan de toename van co2 in de atmosfeer sinds 1850, waarbij
                               de rol daarvan aanvankelijk groter was dan die van fossiele emissies. Het huidige
                               aandeel van ontbossing in de co2-emissies bedraagt 20 procent (zie bijlage 7).
                               Wat er wereldwijd met bossen gebeurt, is dus voor het emissiereductiebeleid
                               van evident belang. Tekstbox 4.7 laat zien dat een geringe procentuele verhoging
                               van de jaarlijkse absorptie in hout een belangrijk deel van de co2-emissies zou
                               wegnemen. De ontbossing doet zich eigenlijk alleen in de tropen voor. Zeker
                               twee derde van alle ontbossing zou veroorzaakt worden door het omzetten van
                               bosgrond in landbouwgrond. In rijke landen neemt sinds een jaar of veertig het
                               bosareaal juist toe.
                               Verwacht mag worden dat in een bau-ontwikkeling de trage maar gestage daling
130                            van het ontbossingstempo door zal gaan. De ervaring leert namelijk dat bij een
                               stijgend inkomen per hoofd er in elk land een moment komt waarop men voor
                               laagproductieve landbouw geen bossen meer kapt. De toenemende vraag naar
                               voedsel voor de groeiende wereldbevolking vormt geen wezenlijke barrière voor
                               minder ontbossing en meer herbebossing. De benodigde groei van de landbouw-
                               productie kan zonder extra grond gerealiseerd worden, mits mondiaal een
                               gestage groei van de productie per hectare kan worden gerealiseerd met circa 1,6-
                               1,8 procent per jaar. In bijna alle ipcc-scenario’s verwacht men dan ook dat in
                               2100 de mondiale hoeveelheid bos weer zal toenemen, met mogelijkheden voor
                               bio-energie (zie ook bijlage 5). Als de dalende trend zich in een bau-ontwikkeling
                               zal doorzetten, zou in 2050 het jaarlijks verlies aan bos de helft zijn van nu (Pacala
                               en Socolow 2004a). De daarmee verbonden emissie zou dan dalen van de huidige
                               1,1 gtc per jaar tot 0,5 gtc per jaar.
                               Synergie met ontwikkeling
                               Omdat grootschalige ontbossing ten behoeve van marginale landbouw van arme
                               boeren verbonden is met onderontwikkeling, is deze emissiereductieroute niet
                               los te zien van het vraagstuk van ontwikkeling: deze route kan alleen slagen als ze
                               hand in hand gaat met bijdragen aan de lokaal-regionale ontwikkeling. De
                               bestaande landbouwgrond moet een hogere opbrengst per hectare genereren,
                               teneinde te voorkomen dat telkens weer akkers gevestigd worden op grond die
                               daar nauwelijks geschikt voor is. Bosbouw kan bijdragen aan lokale werkgelegen-
                               heid. Voorts is het voor het slagen van deze emissiereductieroute nodig dat een
                               grotere en stabielere markt voor hout en voor koolstofopslag ontstaat, alsmede
                               duurzame vormen van houtkap, bij voorkeur via plantages.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 131 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 132 ======================================================================

<pre>                                                                 emissiereductie als technisch-strategisch vraagstuk
          Synergie en co -benefits
          Het koesteren en doen toenemen van bos biedt twee mogelijkheden voor duur-
          zame substitutie van fossiele energie. Ten eerste vervangt hout als constructie-
          materiaal andere materialen zoals beton, plastics, staal, aluminium enzovoort,
          voor de fabricage waarvan relatief veel fossiele energie nodig is. Ten tweede
          zullen hout van plantages en houtafval van onder meer bosbouw de belangrijkste
          leveranciers zijn voor bio-energie (zie bijlage 5).
          Als ontbossing wordt tegengegaan, helpt dat landschappelijke waarden te behou-
          den, alsmede de vele andere ecologische diensten die het tropisch woud vervult.
 Tekstbox 4.7 Gevoeligheid van het emissiesaldo voor bosbouw
  De jaarlijkse absorptie van koolstof op het land is mondiaal 60 gtc per jaar (bij een totaal reservoir
  van 600 gtc in vegetatie en 1600 gtc in de bodem). Door herbebossing, verdichten van bos,
  gebruik van hout in duurzame producten en minder ploegen zou de absorptie verhoogd kunnen
  worden. Een verhoging van de jaarlijkse absorptie met bijvoorbeeld 2 procent zou een extra jaar-
  lijkse opname van 1,2 gtc opleveren. Dat is 35 procent van de 3,3 gtc die nu jaarlijks in de atmo-
  sfeer accumuleert. Om via fossiele emissiereductie een gelijk effect te bereiken zou het niveau van
  co2-emissies mondiaal 35 procent lager moeten komen te liggen.                                                     131
4.6.2     potentie van de route
          Emissiereductie door natuurlijke koolstofopslag kan langs vier wegen: minder ont-
          bossing, herbebossing, bevordering van hout als materiaal en veranderingen in de
          akkerbouw. In totaal kan daarmee in 2050 2 à 3 gtc per jaar worden vastgelegd.
          Tropische bosbouw is een vrij goedkope optie: hij kost tussen 3 en 35 dollar per ton
          co2, exclusief de baten van de houtopbrengst. De vormgeving van het Kyoto-pro-
          tocol biedt echter geen prikkel om dit potentieel te realiseren, omdat de handel in
          emissierechten deze vorm van co2-reductie uitsluit (overigens niet zonder rede-
          nen). De vier wegen van natuurlijke koolstofopslag worden hieronder toegelicht.
          (1) Afremmen van ontbossing
          Deskundigen achten het mogelijk de vertraging in de ontbossing in een stroom-
          versnelling te brengen, zodanig dat rond 2050 het proces geheel tot staan is
          gebracht. De emissie zou daardoor in 2050 0,5 gtc per jaar lager uitkomen dan in
          een bau-scenario.
          (2) Aangroei van bos qua areaal en dichtheid
          Het gaat hierbij om herbebossing van kapvlaktes, aanleg van nieuwe bossen op
          bijvoorbeeld vrijkomende landbouwgrond elders, beter bosbeheer (regeneratie,
          meer bomen per hectare, minder afval bij houtkap), agroforestry, plantages en
          ruimte voor natuurlijke aanwas. Voor de komende decennia is er nog veel grond
          die voor weinig anders geschikt is dan voor bos, hetgeen rond 2050 een bijdrage
          zou kunnen leveren van 1 à 1,5 gtc per jaar.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 132 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 133 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               (3) Andere landbouwpraktijken
                               Hierbij gaat het vooral om minder traditioneel ploegen, hetgeen rond 2050 een
                               bijdrage zou kunnen leveren van 0,5 à 1 gtc per jaar.
                               (4) Gebruik van hout als constructiemateriaal
                               Hout is een hernieuwbaar materiaal waarvan het gebruik een dubbel effect heeft
                               op emissiereductie. Het eerste effect is de directe opslagcapaciteit: hoe meer hout
                               in gebruik is, des te meer koolstof erin is opgeslagen. Het tweede effect komt
                               voort uit de substitutie van andere materialen zoals staal, aluminium en cement,
                               die veel energie-intensiever zijn dan hout. Als de koolstofprijs gaat doorwerken
                               in de prijs van materialen, zal dit van invloed zijn op de materiaalkeuze.
                               Een eindige route
                               De bomen groeien niet tot in de hemel. Bomen halen de voor hun groei beno-
                               digde koolstof uit de lucht; volgroeide bomen nemen per saldo geen koolstof
                               meer op. Als bomen sterven of gekapt worden komt de opgeslagen koolstof vroeg
                               of laat door vertering of verbranding weer in de atmosfeer terecht. Zolang de
                               opengevallen plaats in het bos weer wordt bezet door nieuwe bomen, blijft
                               uiteindelijk de opgeslagen hoeveelheid koolstof gelijk. Het saldo van ontbossing
132                            en herbebossing bepaalt dus de bijdrage aan de koolstofbalans. Op een gegeven
                               moment is er geen ruimte meer voor nog meer bos.
                               De eindigheid onderscheidt deze route van andere routes: bij andere routes zoals
                               bijvoorbeeld windenergie stabiliseert de potentie op een maximale waarde, bij
                               herbebossing nadert de jaarlijkse gesaldeerde bijdrage bij verzadiging tot nul.
                               Opslag via natuurlijke opname is dus alleen bruikbaar als tijdelijk traject, in
                               afwachting van de rijping van nieuwe technologieën. Bovendien blijft de gele-
                               verde emissiereductiebijdrage alleen behouden zolang de bosbestemming niet
                               veranderd wordt. Wanneer hout als constructiemateriaal gebruikt wordt, wordt
                               de eindigheid verder naar de toekomst opgeschoven.
                  4.6.3        conclusie
                               Als de opslag van koolstof op land wordt bevorderd door ontbossing tegen te
                               gaan, als gezorgd wordt voor nieuw bos en als no till-agriculture en gebruik van
                               hout als constructiemateriaal bevorderd worden, heeft dat tijdelijk een geschat
                               potentieel dat kan oplopen tot 2 à 3 gtc per jaar, ofwel een kwart tot een derde
                               van de gevraagde emissiereductie tot 2050. Deze emissiereductieroute is bij
                               uitstek bruikbaar in de eerstkomende decennia om een belangrijke bijdrage te
                               leveren aan de vereiste ombuiging van co2-emissies, omdat hij weinig tot geen
                               technologische innovatie vergt. Maar bij succesvol beleid zal het emissiereduc-
                               tiepotentieel van deze route niet lang na 2050 onvermijdelijk verbruikt zijn en
                               zal de emissiereductierol moeten worden overgenomen door andere technie-
                               ken. Gebruik van deze route creëert dus ontwikkeltijd voor andere technieken.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 133 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 134 ======================================================================

<pre>                                                         emissiereductie als technisch-strategisch vraagstuk
4.7   route 4: de emissiereductie van de obg’s: het
      voorbeeld methaan
4.7.1 het bel ang van de route
      Methaan heeft met 65 procent veruit het grootste aandeel in de obg’s (1,8 gtc-
      eq). Lachgas (n2o) is een goede tweede met 32 procent (0,9 gtc-equivalenten). De
      methaanconcentratie in de atmosfeer is de laatste eeuwen meer dan verdubbeld,
      van 700 ppbv in 1750 tot 1750 ppbv in 2000, doordat de absorptie in sinks de
      emissie (die voor zo’n 60% antropogeen is) niet kon bijhouden (com (96): 557).
      Sinds een aantal jaren lijkt die toename van de concentratie tot stilstand te zijn
      gekomen. Juist de reductie van methaan neemt in het huidige Nederlandse emis-
      siereductiebeleid ten aanzien van de obg’s een strategische plek in (zie hoofdstuk
      2). Methaan heeft een relatief korte verblijftijd in de atmosfeer, maar een sterk
      opwarmingseffect (zie tekstbox 4.1). Om de volgende drie redenen is met name
      methaan onder de obg’s van strategisch belang (voor meer informatie over deze
      route zie bijlage 8).
      De eerste reden voor het belang van methaan ligt in het sterke opwarmingseffect
      in combinatie met de korte verblijfsduur. Maatregelen gericht op methaan                               133
      hebben op relatief korte termijn hun effect, waardoor risicoreductie mogelijk is.
      Zulke maatregelen scheppen tijd voor enerzijds meer onderzoek naar het
      klimaatsysteem en anderzijds naar technieken die de energievoorziening op
      termijn emissievrij maken. Een belangrijk deel van de methaan komt vrij door
      onvolledige afbraak van biologisch materiaal. Energieopwekking uit methaan zou
      zelfs in principe ooit co2 kunnen absorberen, namelijk door het gebruik van
      biomassa in centrales te combineren met ccs. Net als bij bosbouw kan het korte-
      termijneffect als voordeel gebruikt worden in plaats van als nadeel op de koop toe
      genomen.
      Daarnaast is methaanreductie van belang, omdat daarmee net als bij bosbouw
      ontwikkelingslanden bij het mondiale klimaatbeleid betrokken kunnen worden.
      Zo is in India en Brazilië het huidig aandeel van obg’s groter dan dat van co2
      (Reilly et al. 2004). Gecontroleerd geproduceerde methaan kan in lokale gemeen-
      schappen gebruikt worden voor de plaatselijke energievoorziening, zowel voor
      warmte als voor elektriciteit. Daardoor ontstaat een emissiereductie met een
      economische opbrengst, los van klimaatontwikkelingen, en doet zich bovendien
      de mogelijkheid voor toxische emissies te beperken.
      De derde en laatste reden voor het belang van methaan ligt in het nieuwe van
      deze route en de verhouding tot co2. Voor de reductie van obg’s bestaat pas sinds
      het Kyoto-protocol een prikkel, en dan nog alleen in de Annex i-landen.
      Daardoor zijn de meeste mogelijkheden nog onbenut gebleven: er is nog veel
      ‘laag hangend fruit’ dat kan worden geplukt tegen lage kosten of zelfs met econo-
      mische opbrengsten. Daarentegen is er bij verbranding van fossiele brandstoffen
      al decennia een sterke schaarsteprikkel tot kostenbesparing en spaarzaamheid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 134 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 135 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               Ook al zijn er nog eindeloze mogelijkheden voor energiebesparing, het echte laag
                               hangend fruit is daar geplukt. In de emissiereductiedoelstelling vormt methaan
                               een direct communicerend vat met de reductie van co2. Meer van het een impli-
                               ceert minder van het ander.
                  4.7.2        potentie van de route
                               De sterke broeikaswerking van methaan maakt emissiereductie effectief. Elke
                               kilo vermeden methaanemissie is op een termijn van honderd jaar equivalent
                               met 23 kilo co2. Antropogene methaanemissies hebben in belangrijke mate te
                               maken met lekkende pijpleidingen (de helft van de emissie komt uit de voorma-
                               lige ussr), rottend afval, enzovoort. Voor zulke emissies zijn relatief gemakkelijk
                               oplossingen te organiseren. co2 daarentegen is een onvermijdelijk resultaat van
                               verbrandingsprocessen. Methaanemissies zouden bij veel van de bronnen met
                               20-40 procent verminderd kunnen worden tegen relatief lage kosten, met name
                               door transfer van best practice-technologie en van expertise, in het bijzonder bij
                               vuilstort en bij de verwerking van zuiveringsslib.
                               Emissies uit de energieproductie en energietransport (gas, olie, kolen) zijn met de
134                            huidige technologie met 80 procent te verminderen, voor zeker de helft met
                               maatregelen waar de industrie financieel beter van wordt. Er zijn positieve
                               neveneffecten in de vorm van meer veiligheid door minder explosiegevaar (mijn-
                               bouw), modernisering van de productiesystemen en energieopbrengst uit afge-
                               vangen methaan. In de kolenindustrie kan 50-70 procent van de methaan worden
                               opgevangen.
                               Door ontbossing tegen te gaan (zie paragraaf 4.6) wordt ook de methaanemissie
                               door onvolledige verbranding van biomassa tegengegaan. Dat komt vooral voor
                               bij (a) de destructie van bosgebieden voor exportgewassen en voor verstedelij-
                               king en (b) bij het verbranden van landbouwafval en van hout voor verwarming,
                               koken en houtskoolproductie.
                               De antropogene methaanemissie uit de landbouw (circa 50% van de emissie) is
                               lastiger te verminderen. Het vergt sleutelen aan voer en spijsvertering van
                               herkauwers en aan de techniek van de natte rijstbouw. Toch kan ook hier tegen
                               relatief lage kosten het nodige bereikt worden.
                               Gezien het bovenstaande is men in diverse studies tot de conclusie gekomen dat
                               een kosteneffectieve emissiereductiestrategie in de eerstvolgende decennia moet
                               berusten op een hoog aandeel voor de obg’s, vanwege de relatief lage marginale
                               reductiekosten, en in belangrijke mate gebruikmakend van ‘beste bestaande prak-
                               tijken’. Al met al lijken op dit moment de mogelijkheden voor voldoende kosten-
                               effectieve methaanemissiereductie tot 2050 op 35-45 procent van de huidige
                               emissie geschat te kunnen worden, wat overeenkomt met een reductie van 1 gtc
                               per jaar in 2050. Ook het cpb (Kets en Verweij 2005) concludeerde onlangs dat
                               voldoende aandacht voor kosteneffectieve reductie van obg’s de kosten van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 135 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 136 ======================================================================

<pre>                                                         emissiereductie als technisch-strategisch vraagstuk
      klimaatbeleid flink kan verlagen. Ook kan zo de sectorale spreiding van de kosten
      van emissiereductie breder worden. Zo emitteert landbouw relatief weinig co2,
      maar naar verhouding des te meer methaan en n2o. Overigens zou een prijs voor
      koolstof die ook van toepassing is op de obg’s een sterke prikkel tot emissiere-
      ductie betekenen, omdat reductie van obg’s relatief goedkoop is.
      De industriële obg’s (vooral n2o) lenen zich goed voor een mondiale overeen-
      komst, omdat de problematiek betrekkelijk overzichtelijk is: er zijn veel minder
      landen bij betrokken dan bij co2, omdat industriële obg’s nog nauwelijks in de
      ontwikkelingslanden worden geëmitteerd (Reilly et al. 2004). Het Montreal-
      verdrag over ozon (zie hoofdstuk 5) kan hier als voorbeeld dienen voor effectief
      beleid.
4.7.3 conclusie
      Belang en mogelijkheden van de emissiereductie van de overige broeikasgassen
      verdienen mondiaal meer aandacht, zowel om redenen van extra risicoreductie
      als van kosteneffectiviteit van het emissiereductiebeleid. Daar komt bij dat over
      beperking van de verschillende obg-emissies naar verhouding wat makkelijker
      mondiale consensus te bereiken lijkt dan bij co2, omdat obg-emissiereductie                            135
      voor ontwikkelingslanden veel minder bedreigend is dan co2-emissiereductie.
      obg-emissiereductie zal immers veel minder de economische groei aantasten dan
      co2-emissiereductie.
      Een sterke reductie van de methaanemissies lijkt relatief goedkoop en redelijk
      snel realiseerbaar te zijn, dus nog in de periode tot 2050. Voor een belangrijk deel
      gaat het om meer zorgvuldigheid in de afvalsector (vuilstort, riool- en zuive-
      ringsslib) en in pijpleidingen en mijnen. Dit deel van het emissiereductiebeleid
      vergt weinig technologie of innovatie, is derhalve relatief snel realiseerbaar en is
      relatief goedkoop, ten dele zelfs rendabel. Dat wil overigens niet zeggen dat
      implementatie in ontwikkelingslanden ook snel gerealiseerd zal zijn. Een deel
      van de emissie is typisch het gevolg van onderontwikkeling (onvolledige
      verbranding door slash and burn van bossen, door gebruik van hout in primitieve
      stoven enzovoort). De antropogene methaanemissie die uit de landbouw komt is
      lastiger te verminderen. Op dit moment lijken de kosteneffectieve mogelijkhe-
      den 35-45 procent van de huidige emissie te bedragen, ofwel een reductie van 1
      gtc per jaar in 2050.
4.8   emissiereductiestr ategie tot 2050
      Om de 2 °C-doelstelling van de eu te realiseren, zouden de mondiale co2-emis-
      sies in 2050 nog slechts zo’n 4 gtc per jaar mogen zijn. Dat vraagt een reductie
      van 10 à 11 gtc per jaar ten opzichte van het bau-pad. Op basis van het voor-
      gaande en de bijlagen 2 tot en met 8 kan worden geconcludeerd dat dit in beginsel
      mogelijk is, maar dat daarvoor wel de nodige wonderen moeten gebeuren. Alle
      vier de hiervoor aangegeven routes zijn daarvoor benodigd, maar dat betekent
</pre>

====================================================================== Einde pagina 136 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 137 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               niet dat geen keuzen hoeven worden gemaakt: bij moderne hernieuwbare energie
                               zou het accent moeten liggen op biomassa; ook het behoud of de groei van het
                               aandeel van kernenergie vraagt een keuze. Hierna wordt eerst een mondiaal en
                               daarna een Nederlands perspectief geschetst.
                  4.8.1        schets van een mondiale str ategie
                               Uit de voorgaande paragrafen is duidelijk geworden dat de energiesector, en zeker
                               de elektriciteitssector, op zichzelf te weinig emissiereductiepotentie biedt om
                               zonder gebruik van kernenergie de eu-doelstelling te realiseren en dat ook reali-
                               sering met kernenergie nog steeds de nodige wonderen vergt. Tabel 4.7 laat zien
                               dat perspectiefvol emissiereductiebeleid voor de eerstkomende decennia moet
                               berusten op de combinatie van energie-efficiëntie, ccs (in combinatie met kolen
                               en gas), bio-energie (op termijn in combinatie met ccs), opslag van co2 in bossen
                               en bodem door fotosynthese, emissiereductie van obg’s (vooral methaan) en ten
                               slotte een restgroep die vooral windenergie en kernenergie, maar daarnaast ook
                               zonne-energie, geothermische energie en getijdenenergie omvat. De hoeveelhe-
                               den in de tabel worden niet spontaan gerealiseerd, maar vragen intensief beleid.
                               Weliswaar is er enige reserve (circa 10%) ten opzichte van de doelstelling tot
136                            2050, maar daaruit mag niet worden geconcludeerd dat sommige opties bij voor-
                               baat kunnen worden afgestreept. Elk van de routes heeft zijn eigen obstakels, die
                               een volledige realisatie van het potentieel in de weg staan. De tabel wordt hierna
                               toegelicht.
                    Tabel 4.7          Emissiereductiepotentieel in 2050 (in gtc per jaar ten opzichte van bau-ontwikkeling)
                                                                                   Potentieel           Route
                    Beleidsintensivering ten aanzien van energie-efficiëntie       03,4                 Efficiëntie
                    ccs                                                            02,1                 Energiemix
                    Bio-energie                                                    01,9                 Energiemix
                    Extra opslag via fotosynthese                                  02,0                 Bosbouw
                    Reductie methaan                                               01,0                 OBG
                    Diversen                                                       01,8                 Energiemix
                    Totaal                                                         12,2
                    Bron: wrr
                               Beleidsintensivering ten aanzien van energie-efficiëntie
                               Beleidsintensivering ten aanzien van energie-efficiëntie heeft met 3,4 gtc per
                               jaar in 2050 ten opzichte van een bau-situatie waarschijnlijk het grootste poten-
                               tieel en is cruciaal. Er lijkt een mondiale afname van energie-intensiteit met ruim
                               2 procent per jaar mogelijk; zonder zo’n beleid wordt een afname met 1,3 procent
                               verwacht. Deze emissiereductieroute is de enige die het hele spectrum van
                               toepassing van fossiele energie dekt, en dus ook buiten elektriciteitssector zeer
</pre>

====================================================================== Einde pagina 137 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 138 ======================================================================

<pre>                                                  emissiereductie als technisch-strategisch vraagstuk
relevant kan zijn. Verbetering van de energie-efficiëntie moet ertoe leiden dat de
band tussen economische groei en groeiende energieconsumptie doorbroken
wordt. Een groot deel van de verbetering van de energie-efficiëntie kan gereali-
seerd worden buiten de sector elektriciteit, namelijk in gebouwen en woningen,
in de industrie en bij voertuigen. Alleen al de verdubbeling van de efficiëntie in
voertuigen geeft ongeveer 1 gtc per jaar reductie in 2050 ten opzichte van bau-
ontwikkeling.
Verbetering van de energie-efficiëntie is, behalve vanwege het potentieel, ook om
andere redenen belangrijk. Zij is een van de meest kosteneffectieve opties. Zij
vermindert de problematiek van energiezekerheid en externe energieafhankelijk-
heid (evenzeer als een in omvang gelijkwaardig potentieel aan hernieuwbare
energie zou doen). En ten slotte verlagen efficiëntere voertuigen en apparaten de
drempels voor het toepassen van wat duurdere elektriciteitsproductie op basis
van toepassing van ccs of op basis van hernieuwbare energie: het energiever-
bruik maakt dan immers een kleiner deel uit van de gebruikskosten.
Er is eigenlijk maar één probleem met deze emissiereductieroute: ze bestaat uit
een baaierd van de meest uiteenlopende maatregelen, die elk voor zich weinig
overhoop halen, terwijl bovendien het tempo van toepassing lastig te regisseren                       137
is. Voor een snelle verbetering van het mondiaal gemiddelde is het van belang te
letten op vervangings- en uitbreidingsinvesteringen, en vooral te werken in
landen waar de efficiëntie nu nog zeer te wensen overlaat: opkomende econo-
mieën met een hoge groei.
Behalve in het eindverbruik kan een grote efficiëntieslag in de elektriciteitspro-
ductie in 2050 ten opzichte van het bau-scenario zo’n 1 gtc per jaar opleveren.
Naarmate centrales efficiënter worden, zal de drempel voor elektriciteitsproduc-
tie op basis van zonne-energie en windenergie in de elektriciteitsproductie hoger
worden en de prijsstijging ten gevolge van toepassing van ccs lager. Bovendien
kunnen bij toepassing van de vergassingstechnologie energie-efficiëntie in elek-
triciteitsproductie en relatief goedkope ccs goed samengaan.
Bio -energie
Biomassa is goed integreerbaar in het bestaande energiesysteem, vooral nu ook de
toepassing van houthoudende biomassa mogelijk wordt, dankzij onder meer de
vergassingstechnologie. Met deze emissiereductieroute kan behalve in de sector
elektriciteit (met zon, wind en kernenergie als concurrent) ook resultaat worden
behaald in de sector transport. Met cellulosehoudende biomassa (tweede genera-
tie-biomassa) is niet alleen per eenheid energie een veel sterkere reductie van de
koolstofuitstoot mogelijk, maar is er ook veel minder potentiële concurrentie met
de wereldvoedselproductie.
Technische ontwikkelingen lijken de bio-elektriciteitsopwekking in 5 à 10 jaar en
biobrandstoffen in 10 à 15 jaar concurrerend te maken in veel gebieden in de
wereld, mede onder invloed van de ontwikkeling van de olieprijs. Technologische
</pre>

====================================================================== Einde pagina 138 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 139 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               ontwikkeling in aanvoerketens over grote afstanden kan de concurrentiekracht
                               van bio-energie verder verhogen (Faaij 2005). Het aandeel van biomassa in het
                               doorgroeiend mondiaal primair energiegebruik kan de komende decennia gelei-
                               delijk oplopen van de huidige 11 procent tot 20 à 30 procent. Zou het aandeel
                               uitkomen op 20 procent, en zou die extra toename van 9 procent geheel ten koste
                               gaan van fossiele energie, dan zou het aandeel van fossiele energie dalen van 82
                               procent in een bau-ontwikkeling (met een koolstofemissie in 2050 van 14 gtc)
                               naar 73 procent, met een koolstofemissie van 12,1 gtc. Dit levert de 1,9 gtc op in
                               tabel 4.7.
                               Een dergelijk potentieel tot 2050 maakt dat deze emissiereductieroute in principe
                               een relevante bijdrage aan de energiezekerheid kan leveren, en samen met de
                               combinatie van fossiele energie en ccs de ruggengraat zou kunnen gaan vormen
                               van een nieuw energiesysteem met veel meer energiezekerheid, relatief lage
                               kosten en lage co2-emissie.
                               De relevantie voor ontwikkelingslanden kan groot zijn. Plantages worden vooral
                               in de tropen belangrijk, omdat de opbrengst veel hoger is dan van gewone
                               bossen. Daar komt bij dat grote delen in de tropen niet geschikt zijn voor land-
138                            bouw, maar wel voor bos (Faaij 2005). Biomassa biedt ontwikkelingslanden
                               perspectief op (a) minder afhankelijkheid van import van fossiele brandstof, (b)
                               export van biobenzine en biodiesel, (c) zicht op kleinschalige vormen van ener-
                               gievoorziening en (d) economische impulsen op het platteland.
                               De combinatie van biomassa en ccs biedt de mogelijkheid desgewenst in de
                               toekomst co2 aan de atmosfeer te onttrekken. Hoewel dat vooralsnog duur is,
                               biedt deze optie van de technologie risicoreductie. Cruciaal voor de toepassing
                               van bio-energie is voldoende groei van de voedselproductiviteit.
                               ccs
                               ccs (Carbon Capture and Storage) kan qua potentieel al in de eerste helft van de
                               21ste eeuw een belangrijke rol spelen. Omdat ccs hoofdzakelijk toepasbaar is in
                               de elektriciteitssector is het maximumpotentieel in 2050 4 à 5 gtc. Maar dat
                               maximum zal niet gehaald worden, want daarvoor zouden alle fossiele centrales
                               in 2050 moeten zijn toegerust met ccs, en dat lukt uiteraard niet op zo’n korte
                               termijn. Volgens het iea zou in 2030 met ccs een emissiereductie van ongeveer
                               1,2 gtc per jaar, en in 2050 2,1 gtc per jaar realiseerbaar zijn. Daardoor zou ccs
                               een aandeel van 25 à 30 procent kunnen hebben in de beoogde halvering van de
                               emissies ten opzichte van een bau-scenario. De piek van de toepassing zou
                               vallen in de tweede helft van deze eeuw. Daarna lijkt de beurt aan koolstofneu-
                               trale alternatieven. Gerekend over de gehele periode tot 2100 zou 30 à 40 procent
                               van alle emissiereductie ten opzichte van een bau-ontwikkeling via ccs gereali-
                               seerd kunnen worden (Dooley 2004; iea 2004b).
                               Dit perspectief is gebaseerd op een start met ccs rond 2020. Daartoe zouden
                               vanaf heden bij het bouwen van centrales zo veel mogelijk voorzieningen getrof-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 139 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 140 ======================================================================

<pre>                                                  emissiereductie als technisch-strategisch vraagstuk
fen moeten worden die het mogelijk maken om te zijner tijd ccs toe te passen.
Concreet: om 1 gtc per jaar te kunnen reduceren via ccs zou men ccs moeten
toepassen bij 800 gw aan kolencentrales, of bij 1600 gw aan aardgascentrales.31
ccs is naar alle waarschijnlijkheid essentieel om de kosten van emissiereductie-
beleid in de komende decennia binnen de perken te houden. Het is weliswaar niet
goedkoop (onder andere ten gevolge van de extra energie die afvang en opslag
kost), maar de combinatie van kolen met ccs levert aanmerkelijk goedkopere
emissiereductie dan de meeste hernieuwbare energietechnieken.
ccs is een end-of-pipe-techniek. Dat heeft het voordeel dat ccs goed inpasbaar is
in het bestaande energiesysteem. Ook kan ccs de exploitatie van kolen, die om
redenen van energiezekerheid onvermijdelijk is, klimaatneutraal maken. De
kolen zijn ook een goedkope leverancier van de voor ccs extra benodigde ener-
gie. Bovendien maakt ze gebruik van vergassingstechnologie, die voor ccs
wenselijk is, het energiesysteem meer flexibel wat de te produceren energiedra-
gers betreft (schone diesels, waterstof, biobrandstoffen). En ten slotte biedt ccs
zoals gezegd in combinatie met biomassa de mogelijkheid actief koolstof aan de
atmosfeer te onttrekken. Deze voordelen wegen ruimschoots op tegen de vaak
geopperde bezwaren tegen end-of-pipe-technieken (niet structureel, niet duur-                         139
zaam, gericht op behoud van het bestaande systeem).
Extra opslag van koolstof door fotosynthese
Paragraaf 4.6 liet zien dat opslag door fotosynthese een verzameling is van een
viertal emissiereductieactiviteiten, namelijk ontbossing tegengaan, nieuw bos
planten, hout als constructiemateriaal gebruiken en akkerbouw zonder ploegen
bevorderen. Dat kan allemaal onmiddellijk, kosteneffectief en vrijwel zonder
technologische innovatie. Tabel 4.7 laat zien dat in 2050 2 gtc per jaar haalbaar is.
Maar het is wel een tijdelijke emissiereductieroute aangezien alleen nettover-
meerdering van biomassa bijdraagt.
De vernietiging van lokale hulpbronnen in de vorm van onduurzame houtkap en
onduurzame landbouw kan met actief bosbeleid worden voorkomen. Voor-
waarden zijn wel een hogere opbrengst per hectare voor de bestaande landbouw-
grond, alsook een grotere en stabielere markt voor hout en voor koolstofopslag.
Bosbouw kan bijdragen aan lokale werkgelegenheid.
Reductie van obg’s, in het bijzonder van methaan
Van de obg’s is op mondiale schaal vooral methaan relevant. Methaan heeft een
veel sterker broeikaseffect dan co2 en kan gebruikt worden als schone brandstof
wanneer het gecontroleerd wordt geproduceerd. Methaanemissies zouden bij
veel van de bronnen met 20-40 procent verminderd kunnen worden tegen rela-
tief lage kosten, door transfer van expertise en van best practice-technologie. Met
name belangrijk zijn de volgende categorieën:
• Vuilstort en zuiveringslib, met een huidig aandeel in de methaanemissie van
   20 procent. Deze emissiebron groeit sterk in de komende decennia in ontwik-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 140 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 141 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                                   kelingslanden door de snelle verstedelijking. De aanpak ervan heeft positieve
                                   neveneffecten (betere leefkwaliteit, energieopbrengst).
                               • Lekkage bij productie en transport van energie (gas, olie en kolen). De helft
                                   van de emissie komt uit de voormalige ussr. Ook hier zijn positieve nevenef-
                                   fecten (veiligheid, modernisering, energieopbrengst).
                               • De onvolledige verbranding van biomassa, vooral bij (a) de destructie van
                                   bosgebieden voor exportgewassen en voor verstedelijking, en (b) verbranding
                                   van landbouwafval en van hout voor verwarming, koken en voor houtskool-
                                   productie.
                               Diversen
                               Enige extra emissiereductie is voorts mogelijk door middel van (a) substitutie van
                               vooral kolen door gas; (b) windenergie (gemiddeld relatief duur, met een maxi-
                               maal potentieel van 15 à 20 procent van de uitstoot van koolstof in de sector elek-
                               triciteit, 1 gtc en (c) meer gebruik van kernenergie, volgens het mit-scenario 0,8
                               gtc.
                  4.8.2        mondiale ver sus nederl andse str ategie
140                            Het materiaal in dit hoofdstuk biedt ook stof tot reflectie op het Nederlands
                               klimaatbeleid en de inbreng van ons land in het internationale overleg in Brussel
                               en wereldwijd. Om te bepalen wat zinnige speerpunten zijn in het Nederlandse
                               emissiereductiebeleid kan men, gezien het mondiale karakter van het klimaat-
                               probleem, het beste uitgaan van mondiale prioriteiten en daar geschikte Neder-
                               landse mogelijkheden bij zoeken. Het gaat hier niet primair om aspecten van
                               internationale verdeling van verantwoordelijkheden (die komen in hoofdstuk 5
                               aan de orde), maar om een effectieve bijdrage aan de probleemoplossing in tech-
                               nische zin.
                               De probleemoplossing moet centraal staan, niet het schoonvegen van het eigen
                               straatje. Goedkope emissiereductieopties zijn voorhanden in zich ontwikkelende
                               economieën en daar kan per euro besteding dus (veel) meer bereikt worden dan
                               hier. Op korte termijn is technologiediffusie belangrijk, op lange termijn de
                               ontwikkeling van nieuwe technologie.
                               De in de afgelopen periode gehanteerde vuistregel van een 50/50-verdeling van
                               maatregelen in eigen land versus maatregelen elders verleidt tot onnodig dure
                               maatregelen die per euro weinig emissiereductie opleveren en tot een aanpak die
                               vanuit mondiaal perspectief tweede keus is. De vuistregel appelleert weliswaar
                               op het eerste gezicht aan het aspect van verantwoordelijkheidsbesef en de wense-
                               lijkheid van technologieontwikkeling, maar beide argumentaties snijden bij
                               nadere beschouwing geen hout. Verantwoordelijkheidsbesef vereist namelijk
                               allereerst een zo groot mogelijke effectiviteit van de geleverde inspanning. Het
                               argument van de technologieontwikkeling snijdt geen hout, omdat technologie-
                               ontwikkeling voor de Nederlandse markt niet de technologieën levert die mondi-
                               aal straks interessant zijn. Mondiaal interessante technologieën richten zich
</pre>

====================================================================== Einde pagina 141 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 142 ======================================================================

<pre>                                                       emissiereductie als technisch-strategisch vraagstuk
    eerder op toepassingen in opkomende economieën, in dit geval ccs, vergassing,
    bosbouw, methaanreductie en kernenergie, dan op bijvoorbeeld windenergie. De
    50/50-regel zet het Nederlandse beleid dus op het verkeerde spoor.
    De raad adviseert een structureel onderscheid te maken tussen de implementatie
    van emissiereductiemaatregelen en transitie naar een nieuw energiesysteem.
    Implementatie moet nu, met de beschikbare technologie op de plaatsen waar dat
    goedkoop kan. De transitie naar koolstofneutrale energie vraagt meer geduld,
    zoals is gesteld in paragraaf 4.5 en tekstbox 4.6.
    Voor zijn klimaatbeleid kan Nederland niet alleen geld, maar ook eigen specialisa-
    ties, kennis en infrastructuur aanwenden. Onze ervaring met gas, met staal- en
    petrochemie, alsook het haven-industrieel-complex van Rotterdam kunnen
    worden gebruikt om bij te dragen aan mondiale efficiëntiebevordering in energie-
    intensieve sectoren, gastechnologie, vergassingstechnologie, aanvoer en overslag
    van biomassa en ten slotte aan de ontwikkeling van biopetrochemie.
4.9 conclusie
    De 2 °C-doelstelling van de eu is realiseerbaar wanneer aan de volgende voor-                          141
    waarden zou worden voldaan:
    • De mondiale coördinatie verloopt soepel en de Europese preferenties over de
        kosteneffectiviteit van emissiereductieopties worden ofwel mondiaal gedeeld,
        ofwel via (financiële) overdrachten mondiaal geaccepteerd. Het volgende
        hoofdstuk zal op die vraag ingaan.
    • Tot circa 2050 worden de nu beschikbare technologieën voortvarend toege-
        past, vooral in opkomende economieën.
    • Na 2050 zijn de nu nog niet beschikbare nieuwe technologieën ontwikkeld die
        het energiesysteem verregaand emissievrij maken.
    De twee laatste voorwaarden worden hierna toegelicht.
    De eerste helft van deze eeuw is een voor emissiereductie cruciale periode. Te
    meer omdat het waarschijnlijk de laatste periode van sterke economische groei
    is (met een inhaalslag van ontwikkelingslanden en de periode waarin de wereld-
    bevolking vermoedelijk zijn piek gaat bereiken).
    Voor de 2 °C-doelstelling zou de mondiale emissie in 2050 nog slechts circa 4 gtc
    per jaar mogen bedragen, in plaats van de 14 à 15 gtc in een bau-scenario. De
    huidige emissiestijging zou tussen 2020 en 2030 moeten worden omgezet in een
    daling. De nu beschikbare duurzame energieopties zijn vooral toepasbaar voor
    elektriciteit. Daardoor zijn ze niet of nauwelijks relevant voor twee derde van de
    fossiele co2-emissies. De vraag naar energie zal vooral in opkomende econo-
    mieën zeer sterk groeien. Die energievraag zal naar alle waarschijnlijkheid leiden
    tot (nog meer) exploitatie van sterk vervuilende kolenvoorraden, aangezien ener-
    giezekerheid een hogere prioriteit zal hebben dan klimaat. Het is dus essentieel
</pre>

====================================================================== Einde pagina 142 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 143 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               dat klimaatbeleid compatibel is met kolenexploitatie en dat ook emissiereductie-
                               routes gebruikt worden buiten de elektriciteitsproductie.
                               De dominantie van fossiele energie zal in de periode tot 2050 nog niet kunnen
                               worden doorbroken. Voor een verlaging van het aandeel van fossiele energie
                               moeten koolstofvrije energiebronnen (veel) harder in omvang groeien dan de
                               groei van het energiegebruik. Het aandeel van fossiele energie in de totale ener-
                               giemix bedraagt nu 80 procent; dat zal alleen met de grootste moeite in de buurt
                               van de 70 procent kunnen komen. Noch windenergie, noch kernenergie zal de
                               energiemix beslissend kunnen beïnvloeden.
                               Alleen al de tijdvertraging die samenhangt met de levensduur van investeringen
                               in energiecentrales maakt het onwaarschijnlijk dat grote verschuivingen in de
                               energiemix zullen optreden. Duurzame energievormen zijn onvoldoende snel
                               inzetbaar als ze niet gemakkelijk inpasbaar zijn in het bestaande energiesysteem,
                               bijvoorbeeld doordat ze nieuwe eisen stellen aan de infrastructuur. Anderzijds
                               zal de groei van de energievraag voor een sterke investeringsimpuls op betrekke-
                               lijk korte termijn zorgen. Het komt er dan op aan te zorgen dat die nieuwe centra-
                               les in elk geval state of the art zijn naar de huidige technologie en opties openla-
142                            ten voor nog te ontwikkelen technologie, met name ccs. Omdat veel
                               emissiereductie zal moeten plaatsvinden via investeringen in opkomende eco-
                               nomieën met andere preferenties dan de Europese, zullen hoge eisen worden
                               gesteld aan de kosteneffectiviteit van emissiereductie.
                               Tot 2050 zou de benodigde emissiebeperking ten opzichte van het bau-scenario
                               (10 à 11 gtc) in hoofdzaak moeten komen uit vier bronnen die samen voldoende
                               technisch potentieel hebben, wat niet hetzelfde is als realiseerbaar potentieel.
                               Deze bronnen zijn beleidsmatige versnelling van de verbetering van de energie-
                               efficiëntie (3,4 gtc), bio-energie (1,9 gtc), ccs in combinatie met vergas-
                               singstechnologie (2,1 gtc), bosbeleid (2gtc) en de reductie van methaanemissie.
                               Daarnaast kunnen ook overige bronnen zoals kernenergie en windenergie een
                               bijdrage leveren (1,8 gtc). Geen van de genoemde bronnen heeft voldoende
                               potentieel om op zichzelf de gevraagde emissiereductie te realiseren. Sommige
                               bronnen zijn slechts tijdelijk inzetbaar vanwege verzadigingseffecten (bosbeleid,
                               methaan) of vanwege beperkingen in grondstoffen (mogelijk kernenergie).
                               Vanaf 2050 moeten nieuwe technologieën zijn ontwikkeld om het energie-
                               systeem in hoge mate emissievrij te maken. Sleutelsector daarbij is naast elektri-
                               citeit ook het transport. Het transportsysteem is nu nog nagenoeg geheel afhan-
                               kelijk van fossiele energie. De transitie naar een nieuw energiesysteem zal grote
                               r&d-inspanningen vragen. Het 50/50-beleid van de Nederlandse regering voor
                               de verdeling van binnenlandse en buitenlandse emissiereductie, en portefeuille-
                               beleid meer in het algemeen, zal die r&d-inspanningen niet genereren, maar
                               eerder leiden tot grootschalige implementatie van onvoldoende rijpe technologie
                               en tot inefficiënte emissiereductie. De raad meent dat een duidelijk onderscheid
                               moet worden gemaakt tussen implementatie en transitie. r&d-inspanningen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 143 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 144 ======================================================================

<pre>                                                 emissiereductie als technisch-strategisch vraagstuk
moeten zich richten op wetenschappelijk onderzoek en toepassingen in niche-
markten. Pas bij voldoende rijpheid is diffusie aan de orde.
Overigens is het allerminst zeker dat de benodigde technologieën voor de tweede
helft van deze eeuw ook daadwerkelijk tijdig en voldoende kosteneffectief
beschikbaar zullen komen. Juist die onzekerheid ondermijnt de internationale
bereidheid tot commitments op de lange termijn. Daarover gaat het volgende
hoofdstuk.
                                                                                                     143
</pre>

====================================================================== Einde pagina 144 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 145 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  noten
                  1            Het ipcc laat bij deze berekening de opslag van koolstof in hout gebruikt als
                               materiaal buiten beschouwing.
                  2            De cijfers zijn indicatief omdat onzekerheid bestaat over de omvang en capaciteit
                               van de sinks. De oceanen hebben nu 30 procent opgeslagen van alle antropogene
                               emissies co2. Het gevolg is verzuring, hetgeen op den duur het maritieme leven
                               zal beïnvloeden. Een groot deel van het diepe water is nog niet beïnvloed. Pacala
                               en Socolow (2004) schatten dat de opname in oceanen kan stijgen tot bijna 4 gtc
                               per jaar in 2050. Cumulatief zou dit 180 gtc zijn, met een enorme onzekerheid
                               (+/–72 gtc). Vanaf het moment dat de accumulatie stopt en de atmosferische
                               concentratie weer stabiel is, verdwijnt geleidelijk uiteindelijk 85-90 procent van
                               de in de atmosfeer geaccumuleerde co2 door opname in oceanen. Absorptie door
                               fotosynthese is alleen relevant voor zover co2 een groeibelemmerende factor is.
                               Bij een hogere temperatuur kan ook meer ontbinding van biomassa en uitdroging
                               in de tropen tot minder fotosynthese leiden.
                  3            Onderzoek Hadley Centre (Jones et al. 2005). Het ipcc heeft deze interactie van
                               klimaatverandering en absorptieprocessen tot nog toe in zijn scenario’s niet
144                            meegenomen, en is dus wat dat betreft wellicht te optimistisch geweest.
                  4            In bau neemt de concentratie van de obg in de atmosfeer toe tot 180 ppmv co2-
                               equivalenten in 2100 (ipcc). Daar komt bij dat de emissies van methaan – veruit
                               het belangrijkste deel van obg – slechts voor 60 procent van antropogene
                               oorsprong is en de rest zich niet of nauwelijks laat reduceren.
                               In het Hoofdrapport van het CE voor de Tweede Kamer is sprake van 450 ppm
                               broeikasgassen, dat moet zijn 550 ppm. Vgl. p. 38 en p. 141-42 in het ce-achter-
                               grondrapport.
                  5            Hoe later de omslag en/of het uiteindelijk evenwichtspunt bereikt wordt, des te
                               groter zijn de klimaateffecten. Wordt de omslag niet bereikt, dan leidt emissiere-
                               ductie slechts tot vertraging in de stijging van de temperatuur en het tempo van
                               klimaatverandering. Vertraging is niet zinloos: in de loop der jaren wordt emis-
                               siereductie gemakkelijker, in die zin dat men meer kennis en technieken kan
                               verwachten, en wordt de bbp-groei waarschijnlijk lager.
                               Wanneer 550 ppmv acceptabel is, zouden tegen 2050 de co2-emissies nog
                               60 procent boven het peil van 1990 kunnen liggen (een reductie van 10% ten
                               opzichte van bau). Ook hier moeten de emissies uiteindelijk naar een zeer laag
                               peil teruggebracht worden. Ook in een bau-scenario worden de emissies per
                               eenheid bbp gereduceerd, maar de kans is klein dat dit zonder specifiek klimaat-
                               beleid voldoende is.
                  6            In de periode 1970-2000 bedroeg de jaarlijkse bbp-groei 3,3 procent; in 1990-
                               2000 3 procent, mede door ontwikkelingen in het Oostblok. De verwachting van
                               het iea luidt voor 2002-2030: mondiale bbp-groei 3,2 procent; aanvankelijk
                               hoger (2002-2010: 3,7%), later geleidelijk afnemend (2,7% in de jaren 2020).
                               Afname van de jaarlijkse groei in de oeso: 2,9 procent in periode 1971-2002 en
                               1,8 procent in periode 2020-2030. Verwachting volgens de World Energy, Tech-
                               nology, and Climate Policy Outlook (weto) (European Union 2003a) voor
</pre>

====================================================================== Einde pagina 145 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 146 ======================================================================

<pre>                                                       emissiereductie als technisch-strategisch vraagstuk
   2000-2010: 3,5 procent, met name door het herstel van het Oostblok; voor 2020-
   2030: 2,6 procent. De groei is vooral hoog in Zuid en Oost. Komende decennia:
   (a) de groei van bevolking wordt mondiaal geleidelijk minder; (b) de inkomens-
   groei per hoofd bedraagt circa 2 procent. De vergrijzing beperkt de inkomens-
   groei per hoofd in de oeso.
7  De World Energy Assessment (Goldemberg 2000: 13) verwacht ten gevolge van
   structuurveranderingen in de economie een effect van –0,5 procent per jaar voor
   industriële landen en overgangseconomieën in Oost-Europa.
8  De literatuur geeft voor de jaarlijkse daling van de energie-intensiteit meer lagere
   (–1,2/–1,3%) dan hogere voorspellingen. weto-bau (European Union 2003a):
   voor 2000-2030: –1,2 procent in de oeso tegen –1,6 procent in de periode 1990-
   2000. Voor Azië verwacht men tot 2030 gemiddeld –1,5 procent, in cis/cee
   (Commonwealth of Independent States, Central and Eastern Europe) –1,4
   procent en in Latijns-Amerika –0,8 procent. In Afrika is de daling het laagst.
   Rond 2030 zal energie-intensiteit in en buiten de oeso bijna gelijk zijn (maar in
   transitielanden nog bijna tweemaal zo hoog). In Nederland is de energie-inten-
   siteit van de economie de laatste tien jaar met 1,3-1,4 procent per jaar gedaald,
   waarvan autonoom circa 1 procent per jaar. Tussen 1975-1995 was dat meer, onder
   andere als gevolg van de oliecrises.
9  De mediaan van de jaarlijkse groei van het energiegebruik in de 40 sres-scena-                          145
   rio’s is 1,8 procent tot 2054 (marges: 1,2-2,0%). Het iea geeft 1,9 procent voor
   1970-2001 (3,2% in de jaren zeventig; 2% in de jaren tachtig; 1,4% in de jaren
   negentig) en voorspelt 1,6 procent tot 2030. Voor de eu (stabiele bevolkingsom-
   vang over de gehele periode) rekent het iea met 0,4 procent.
10 De co2-emissie van olie bedraagt circa 0,071 ton co2-equivalenten/gj, die van
   gas 0,053 ton co2-equivalenten/gj en die van kolen 0,21 à 0,125 ton co2-equiva-
   lenten/gj. Andere bronnen noemen (niet geheel consistent) een co2-reductie
   van 26 procent voor de overgang van kolen naar olie en van 23,5 procent van olie
   naar gas.
11 De bandbreedte is het gevolg van de klimaatgevoeligheid voor de co2-concentra-
   tie, van het tijdstip van emissies (verblijftijd), van de beschouwde periode (1990-
   2100, 2000-2100, 2004-2100) en van overige veronderstellingen per gebruikt
   klimaatmodel (vergelijk bijvoorbeeld Stokes et al. 2004).
12 WEA (Goldemberg 2000) rekent bij een hoog groeiscenario op 9-15 gtc in 2050,
   en 6-20 gtc in 2100.
13 Volgens het weto-rapport (European Union 2003a) vragen klimaatmaatregelen
   ten behoeve van een 550 ppmv-traject een prijs tot 2010 van € 13,5/tco2 in eu-
   landen (overige Kyoto-landen: € 5,5/tco2). Tussen 2010 en 2030 zou dit moeten
   stijgen naar € 60/tco2 respectievelijk € 30/tco2.
14 Nieuwe auto’s zullen in China vanaf 2008 minder brandstof gebruiken dan in de
   vs en evenveel als die in Japan. Tegen 2020 is de efficiëntie van Chinese auto’s
   beter dan de huidige in de eu.
15 Kernenergie komt 14 procent hoger uit dan in bau. De groei vindt vooral plaats in
   de oeso-lidstaten en Rusland. Zon en wind komen 30 procent hoger uit. In de
   eu wordt het aandeel fossiel 74 procent (in bau: 81%) door minder kolen en meer
   hernieuwbare energie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 146 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 147 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  16           (1 + G) x E2000 x F2050 = (1 – R) x F2000 x E2000, zodat F2050 = (1 – R) x F2000/(1 + G) =
                               40%, waarbij:
                               E = energie-emissie; F = aandeel fossiel (F2000 = 80%); R= te bereiken reductie =
                               30%; G = groei primair energieverbruik = 40%.
                  17           Zie noot 10.
                  18           De efficiëntie van de ccgt-centrales en de geringe co2-emissie spelen daarbij een
                               rol. Het meeste gas wordt gebruikt voor elektriciteit. Op plaats twee en drie staan
                               respectievelijk de industrie en de gebouwde omgeving (verwarming).
                  19           In de oeso-landen is de groei van het kolengebruik het laagst: 0,3 procent per
                               jaar; in transitie-economieën 0,8 procent per jaar en in ontwikkelingslanden 2,3
                               procent per jaar.
                  20           In grote landen zoals de vs, China, India, Rusland, Duitsland, Polen, Australië,
                               Zuid-Afrika, Indonesië is het aandeel van de industrie veel groter.
                  21           120 gtc uit olie; 83 gtc uit gas.
                  22           Binnen het transport groeit vooral de luchtvaart, maar het aandeel daarvan is nog
                               klein. In Nederland heeft transport een aandeel van 22 procent in de gebruikte
                               fossiele brandstof.
                  23           Productie (kernenergie, zonne-energie?), distributie (brandstofcellen in voertui-
                               gen, nieuwe infrastructuur) en opslag van waterstof (nog geen opties met een
146                            acceptabele energiedichtheid) zorgen voor grote problemen.
                  24           Zolang elektriciteit met warmte als tussenstap wordt geproduceerd, is het
                               conversieverlies in hoge mate een thermodynamisch gegeven. De restwarmte
                               kan wel via warmtekrachtkoppeling nuttig gemaakt worden.
                  25           In de oeso moet in 2030 meer dan 1/3 van de oude centrales vervangen zijn,
                               ofwel de meeste bestaande kolencentrales. Wel zal een belangrijk deel van de
                               huidige infrastructuur en capaciteit in 2030 nog in bedrijf zijn.
                  26           De omvang van de emissies van ontwikkelingslanden ligt dan 16 procent boven
                               die van de oeso-landen, waar de groei vertraagt wegens afnemende economische
                               groei (let op, tweede afgeleide!). Prognoses tot 2025: ontwikkelde landen: +35
                               procent (eu +19%; Japan +26%; vs +39%); ontwikkelingslanden: +84 procent.
                               Centraal- en Oost-Europa: +78 procent (1995-2020).
                  27           Het aandeel van de voormalige Oostbloklanden blijft in dat scenario nagenoeg
                               gelijk op 8 procent, maar hun aandeel in de co2-emissies daalt. Het energiege-
                               bruik per hoofd is in 2030 in de oeso nog altijd 4,5 keer het gemiddelde in
                               ontwikkelingslanden (namelijk 230 gj versus 50 gj; in transitielanden 200 gj).
                               Het laatste cijfer laat zien dat verschillen in efficiëntie ook een rol spelen.
                  28           De marginale kosten lopen stijl op met de mate van stringentheid van het reduc-
                               tiedoel van € 8/tco2 tot € 81/tco2.
                  29           Uitgaande van een efficiëntie in 2050 van kolencentrales van 50 procent (basislast
                               met benuttingsgraad 90%) (vgl. Pacala en Socolow 2004).
                  30           Piebalgs: “Our ability to convince the developing world to address climate change
                               will depend on our ability to demonstrate that technology exists and can be
                               developed that will control emissions without significantly restraining growth.
                               Given the indigenous energy resources of China and India, capture and storage
                               and clean coal must inevitably form a central part of the answer to this chal-
                               lenge.”
</pre>

====================================================================== Einde pagina 147 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 148 ======================================================================

<pre>                                                   emissiereductie als technisch-strategisch vraagstuk
31 De vs hebben veel minder gas dan Europa. De vs accepteren vanuit de optiek van
   energiezekerheid geen verdrag waarbij ze in feite het kolengebruik zouden
   moeten terugdringen. Ook een sterke toename van kernenergie en hernieuwbare
   energie in de vs is tot 2050 volstrekt onvoldoende voor een koers naar 450-550
   ppmv co2-equivalenten. In de vs zouden in 2050 vrijwel alle centrales moeten
   zijn uitgerust met ccs. Voor het doel van 450 ppmv co2-equivalenten moet 22
   gtc worden opgeslagen, voor 550 ppmv co2-equivalenten 6 gtc (Dooley et al.
   2004; Riahi et al. 2004).
32 Beide in de basislast, rekening houdend met afvang van 85 procent en met extra
   energie benodigd voor ccs.
                                                                                                       147
</pre>

====================================================================== Einde pagina 148 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 149 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
148
</pre>

====================================================================== Einde pagina 149 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 150 ======================================================================

<pre>                                                             internationale coördinatie van klimaatbeleid
5   internationale coördinatie van klimaat-
    beleid
5.1 inleiding
    Het klimaat behoort tot de ondeelbare publieke goederen op mondiaal niveau.
    Publieke goederen worden alleen voortgebracht en goed beheerd als liftersgedrag
    voldoende wordt tegengegaan. Op nationaal niveau is er een overheid om
    publieke goederen voort te brengen en te beheren; op internationaal niveau is
    men aangewezen op minder effectieve oplossingen in termen van onderhande-
    ling en bilaterale of multilaterale afspraken. De huidige voortrekkers van inter-
    nationale coördinatie van mitigatie – Japan en de Europese Unie (eu) – zijn
    momenteel al niet in staat om de jaarlijkse netto mondiale uitstoot beslissend te
    beïnvloeden, ongeacht hun bereidheid daartoe en ongeacht de kosten ervan. Op
    langere termijn (tot 2050) zullen de twee voortrekkers een gedurig afnemende
    directe invloed hebben. Dat geldt zelfs voor de lidstaten van de Organisatie voor
    Economische Samenwerking en Ontwikkeling (oeso) als geheel. Effectief
    klimaatbeleid kan dus alleen mondiaal zijn. Europees en Nederlands klimaatbe-
    leid zijn alleen rationeel indien ze zijn ingebed in een mondiale benadering.
                                                                                                          149
    De raad acht het van groot belang dat regeringen van deze en de volgende genera-
    tie(s) wereldwijd klimaatbeleid voeren dat effectief is. Effectiviteit vereist naast
    mondiale participatie in gecoördineerd beleid ook mondiale bereidheid tot
    commitment aan (omvangrijke) verplichtingen. Hoe geringer het commitment,
    des te lager de drempel voor participatie – en omgekeerd. Participatie en commit-
    ment zijn dus concurrerende voorwaarden: het haalbare door brede deelname is
    niet effectief qua commitment en het effectieve is niet haalbaar. Coördinatie is
    daarom een optimaliseringsprobleem: het zoeken naar die vormen van coördina-
    tie die de optimale combinatie van participatie en commitment opleveren. Dit
    hoofdstuk verkent de mogelijkheden voor coördinatie en de meest effectieve
    opstelling daarin voor Nederland en Europa.
    Het hoofdstuk is als volgt opgebouwd. Eerst wordt in paragraaf 5.2 het wereld-
    wijde coördinatieprobleem nader omschreven en worden voorwaarden voor
    effectieve coördinatie onderzocht. Het zal blijken dat die voorwaarden onderling
    sterk concurreren. In 5.3 wordt nader ingegaan op de vertrekpunten van wereld-
    wijde onderhandelingen: structurele en kortetermijnbelangen en bestaand
    klimaatbeleid. Energiestructuren reflecteren diepgewortelde economische en
    politieke belangen en zijn slechts uitermate langzaam aan verandering onderhe-
    vig; het klimaatbeleid van grote spelers als de Verenigde Staten, China en de eu
    wordt kort en vergelijkbaar besproken. Paragraaf 5.4 gaat in op de inhoudelijke
    aspecten van mondiale coördinatie. Daarbij wordt eerst aandacht besteed aan
    de institutionele aspecten. Vervolgens worden wegen aangegeven om naast
    het Kyoto-traject te kiezen voor een veelkleurige flexibiliteit van klimaatbeleid
    binnen coalities van uiteenlopende samenstelling. Het hoofdstuk eindigt met
    een conclusie (5.5).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 150 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 151 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  5.2          het wereldwijde coördinatieprobleem nader bezien
                               Deze paragraaf brengt de coördinatie-uitdaging in kaart, door nadere uitwerking
                               van het drieluik ‘ontwikkeling, verdeling en allocatie’ uit hoofdstuk 1 en 2 (para-
                               graaf 5.2.1). Speciale aandacht wordt gegeven aan die factoren die de coördinatie
                               bemoeilijken (paragraaf 5.2.2). Ten slotte wordt een aantal criteria geïnventari-
                               seerd waaraan voor effectieve coördinatie moet worden voldaan (paragraaf 5.2.3).
                               Die criteria zijn zodanig onderling concurrerend dat een enkelvoudig coördina-
                               tie-instrument, bijvoorbeeld de Kyoto-benadering, niet zal voldoen. Reden
                               waarom in volgende paragrafen zal worden gekeken naar veelkleurige arrange-
                               menten op basis van de belangen van de deelnemende partijen.
                  5.2.1.       definitie en k ar ak terisering van coördinatie
                               In hoofdstuk 1 en 2 is het coördinatieprobleem opgedeeld in drie componenten,
                               namelijk het ontwikkelingstraject van nu nog arme landen, de verdeling van
                               lasten en de allocatie van inspanningen. Het coördinatieprobleem betreft eerst en
                               vooral de mitigatie, omdat daar het liftersgedrag het meest urgent is. Aanpas-
                               singsproblemen zullen vooral regionaal worden opgelost en vragen alleen inter-
150                            nationale coördinatie voor zover ze de draagkracht van een land of regio te boven
                               gaan.
                               Het ontwikkelingstraject van groeilanden is bovenschikkend in klimaatkwesties.
                               Ongeveer driekwart van de wereldbevolking woont in ontwikkelingslanden,
                               waarvan de helft in landen met relatief lage per capita-inkomens. Deze landen
                               willen eerst en vooral groeien. Klimaatkwesties laten hen niet onverschillig, maar
                               hebben geen hoge prioriteit. Vergeleken met de oeso is hun emissie-efficiëntie
                               laag, zij het dankzij verbeterde techniek beter dan destijds in de oeso, en de groei
                               van emissies is veel hoger dan die van de oeso heden ten dage. De goedkope
                               mitigatieopties liggen vooral in ontwikkelingslanden, de mitigatiepreferentie ligt
                               (in elk geval vooralsnog) vooral in ontwikkelde landen.
                               Het ontwikkelingsprobleem vereist oplossingen voor de volgende vragen in de
                               wereldwijde coördinatie:
                               a. Welke strategieën en opties kunnen worden ontwikkeld die bij ontwikke-
                                   lingslanden tot een snellere daling van energie-intensiteit en van koolstofin-
                                   tensiteit leiden, zonder dat de economische groei eronder lijdt?
                               b. Hoe kan bevorderd worden dat ook arme ontwikkelingslanden zelf klimaatbe-
                                   leid voeren in die gevallen waar de lokale nevenbaten van klimaatmaatregelen
                                   interessant zijn (ancillary benefits of ook wel co-benefits)? Denk bijvoorbeeld
                                   aan lokale luchtvervuiling door buitensporig kolenverbruik en slechte benzine
                                   en diesel of aan energiezekerheid.
                               c. Is graduation, de (geleidelijke, multistage) overgang van ‘ontwikkelingsland’
                                   naar ‘ontwikkeld land’, een werkbaar concept in internationale organisaties,
                                   met de verplichtingen en kosten die dat uiteraard met zich meebrengt?
                               d. Met of zonder antwoord op vraag c: hoe kunnen de huidige ontheffingen voor
</pre>

====================================================================== Einde pagina 151 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 152 ======================================================================

<pre>                                                         internationale coördinatie van klimaatbeleid
   (alle) ontwikkelingslanden in het Kyoto-protocol later in de tijd en in verband
   met feitelijke emissiepaden worden geclausuleerd of, beter nog, als te recht-
   vaardigen uitzonderingen worden gedefinieerd, die dus ook kunnen verlopen?
   Dit is op kortere termijn vooral interessant voor de snelle groeiers op midden-
   inkomenniveau. Ook zonder een Kyoto ii-verdrag valt te verwachten dat de
   precedentwerking nog lang zal naijlen.
e. Op welke wijze en in hoeverre kunnen de kosten van al deze initiatieven
   verlicht of gedeeld worden door ondersteuning vanuit de oeso of anderszins
   (andere organisaties of instituties zoals de opec, World Trade Organization
   (wto), bi- of multilateraal)?
Aan de vragen hangt ook een prijskaartje, dat tot verlammende blokkades in het
internationaal overleg kan leiden. Hoewel participatie van ontwikkelingslanden
een conditio sine qua non is voor een meer plooibare houding van de vs, valt er
alleen effectief wereldwijd klimaatbeleid te verwachten indien de oeso (later
wellicht vergezeld door andere landen) de verplichting van aanzienlijke (finan-
ciële) overdrachten zou aanvaarden. De lastenverdeling daarvan en de fasering
daarin is onderdeel van het verdelingsvraagstuk. Kern van het ontwikkelings-
probleem is dat de lasten (ten dele) op een andere plaats moeten worden gedragen
dan die waar de daadwerkelijke inspanningen plaatsvinden.                                             151
Het verdelings- en allocatieprobleem is niet minder lastig. Een effectieve allocatie
via marktinstrumenten vereist een initiële verdeling van de emissieruimte (en
daarmee de rechten). Er zijn zowel goede politieke als economische redenen om
die initiële verdeling bovenproportioneel aan ontwikkelingslanden toe te wijzen,
maar een dergelijke verdeling komt niet zonder meer overeen met de verdeling
van belangen en onderhandelingsposities. Daarnaast is de vraag in hoeverre de
problemen van verdeling en allocatie gekoppeld of gescheiden moeten worden.
Een zuivere afweging pleit voor scheiden, zowel in de onderhandelingen als in de
tijd, maar in het onderhandelingsproces kan koppeling soms effectief zijn voor
coalitievorming.
De allocatie van mitigatie moet de wereld zo weinig mogelijk kosten. Aangezien
de plaats van mitigatie er veel toe doet voor kostenminimalisatie, moet de alloca-
tie efficiënt gebeuren. Wie ervoor betaalt, is een andere vraag. Het staat vast dat
rationele allocatie tot veel mitigatie zal leiden in arme landen: hoofdstuk 4 heeft
laten zien dat de potentie daar enorm is, gezien de kostenverhoudingen, en dat
bovendien het emissievolume daar in toenemende mate bepalend is voor het
probleem.
De meest kosteneffectieve manier van allocatie vergt maximale integratie van
emissiereductie in het marktmechanisme. Dat vraagt een wereldwijde, goed
werkende (koolstof)markt. Zoiets dient grondig onderhandeld te worden en moet
worden vastgelegd in geloofwaardige regels, met waarneming en handhaving.
Voor zover dat niet haalbaar is, of niet voor alle deelnemers aan de United
Nations Framework Convention on Climate Change (unfccc), kunnen aanvul-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 152 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 153 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               lende methoden en instrumenten voor allocatie benut worden, waaronder
                               projectfinanciering, zoals het Kyoto-protocol – weliswaar nog met veel kinder-
                               ziekten, zie tekstbox 5.6 – doet middels het Clean Development Mechanism
                               (cdm) en Joint Implementation (ji). Alleen voor die mitigatie die geen extra
                               lasten met zich meebrengt of die welvaartsverhogend is, ligt het voor de hand dat
                               ieder land eigen verantwoordelijkheid neemt, maar ook dit beleid kan gebaseerd
                               zijn op marktmechanismen.
                               Technologieontwikkeling vormt een uitzondering. Daar is sprake van een push-
                               effect (geld beschikbaar maken voor onderzoek) en een pull-effect (relatieve prijs-
                               verandering geeft de markt een prikkel tot onderzoek). Vertrouwend op het pull-
                               mechanisme kan worden gekozen voor een minimum aan mitigatie in
                               oeso-landen als investeringsstimulans. Zo heeft de eu een 50/50-procentsregel
                               vastgesteld, dat wil zeggen: hooguit 50 procent elders in de wereld en 50 procent
                               binnenlands. De andere manier is het push-mechanisme om ‘voldoende’ publieke
                               fondsen voor onderzoek en ontwikkeling (r&d) te genereren. Het pull-mecha-
                               nisme riskeert dat vooral de optimalisatie van bestaande technieken wordt bevor-
                               derd, waarmee geen grote sprongen worden gemaakt. Het push-mechanisme
                               riskeert zowel een hopeloze concurrentie met andere overheidsuitgaven die poli-
152                            tiek op kortere termijn aantrekkelijker zijn als een foutieve selectie van winnende
                               technieken. Het heeft wel als voordeel dat dit type onderzoek sterke ‘positieve
                               externaliteiten’ kent, waardoor internationale samenwerking voor allen aantrek-
                               kelijk is.
                               De verdelingskwestie handelt over het betalen voor reductieverplichtingen via de
                               verdeling van emissierechten of via andersoortige overeenkomsten. Dit is nauw
                               verbonden met de welvaartsverdeling in de wereld, maar er spelen ook andere
                               maatstaven. Het onderhandelingsprobleem bestaat grofweg uit drie onderdelen,
                               namelijk de verdelingsgrondslag, de timing en instrumentele flexibiliteit:
                               • De verdelingsgrondslag vereist indicatoren in een onderlinge verhouding. De
                                   (convergentie van de) netto-uitstoot per hoofd is zo’n indicator. Deze maatstaf
                                   is echter veel te grof en daardoor alleen geschikt indien hij expliciet wordt
                                   gecorrigeerd voor andere objectieve aspecten, zoals klimaatfactoren per land,
                                   de positie en specialisatie in de mondiale arbeidsverdeling, aanwezige grond-
                                   stoffen, enzovoort. Daarnaast hangen onderhandelingen uiteraard af van de
                                   bereidheid om verplichtingen aan te gaan, die bepaald wordt door de eigen
                                   weging van kosten en baten van klimaatbeleid, het belang dat men hecht aan
                                   energiezekerheid en de waarde van reputatie over het al of niet bijdragen aan
                                   internationale samenwerking.
                               • De timing van mitigatieverplichtingen wordt bepaald door de sequentie van in
                                   te zetten mitigatieopties (zie ook hoofdstuk 4) en door de mate waarin landen
                                   in hun ontwikkelingstraject geleidelijk zwaardere verplichtingen op zich
                                   nemen, conform de indicatoren die hiervoor zijn genoemd.
                               • Flexibiliteit met betrekking tot instrumenten geeft landen zo veel mogelijk
                                   ruimte om nationaal en wereldwijd kosteneffectiviteit te verwezenlijken. Laat
                                   men het idee van wereldemissieplafonds los (redenen daarvoor komen in
</pre>

====================================================================== Einde pagina 153 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 154 ======================================================================

<pre>                                                             internationale coördinatie van klimaatbeleid
         paragraaf 5.4 aan de orde; landen of groepen kunnen dat zichzelf wel opleg-
         gen), dan doet zich een scala van mogelijkheden voor, variërend van multilate-
         rale en bilaterale fondsen voor technologieoverdracht en vrijwillige r&d in
         landen en groepen van landen tot verplichtingen op tal van specifieke terrei-
         nen, private-public partnerships met multinationals die opereren in ontwikke-
         lingslanden, enzovoort.
5.2.2 complicerende factoren
      Er zijn drie factoren die de mondiale coördinatie van klimaatbeleid ingewikkeld
      maken: de onzekerheid over toekomstige schade en over de probleemoplossing,
      de aantrekkelijkheid van liftersgedrag en de samenhang tussen efficiëntie en
      verdeling.
      Coördinatie onder onzekerheid
      Coördinatie veronderstelt een minimale overeenstemming over de analyse van
      het probleem, over de feiten, over de doelstellingen en over de strategie. Op al
      deze punten is het klimaatprobleem bijzonder. Over het klimaatprobleem zelf
      bestaat een grote mate van onzekerheid. Het is dan ook niet verwonderlijk dat
      momenteel veel klimaatbeleid juist bestaat uit investeringen in het verminderen                     153
      van onzekerheid en het robuuster maken van kennis. De grote onzekerheid
      maakt het voor deelnemende landen moeilijk hun belangen goed in te schatten.
      De motivatie voor klimaatbeleid moet immers komen van de mogelijkheid om
      door investeringen in emissiereductiebeleid toekomstige aanpassingskosten te
      verminderen. Die aanpassingskosten zijn in hoge mate onduidelijk.
      Een tweede bron van onzekerheid zijn de kosten van emissiereductiebeleid. De
      Europese ambitie om de klimaatverandering te vertragen tot 2 °C aan het einde
      van deze eeuw vereist naar de huidige inzichten een vergaande emissiereductie.
      Met de huidige beschikbare technieken is dat kostbaar en het zal veel investerin-
      gen vereisen. De aanpassing van economische agenten en markten aan relatieve
      prijswijzigingen kan pijnlijk zijn.
      Er is innovatie voor nodig, maar de opbrengst van de leertrajecten van die inno-
      vatie is onzeker. Dat maakt het onaantrekkelijk zich te committeren aan
      vergaande doelstellingen (McKibbin 2005). Deze onzekerheid ondergraaft het
      vertrouwen dat langetermijncoördinatie überhaupt de gewenste doelstellingen
      kan verwezenlijken. Het is voor landen niet aantrekkelijk veel te investeren
      indien de verwachting bestaat dat andere spelers zich overwegend als free rider
      zullen blijven opstellen.
      Voorts veronderstelt coördinatie minimale overeenstemming over het tijdpad
      van doelstellingen en de strategie. Klimaatbeleid zal langdurig – over een termijn
      van ten minste een halve eeuw – gevoerd moeten worden om effectief te zijn. Op
      een dergelijke termijn zijn belangen en machtsposities te onzeker voor landen
      om langlopende verplichtingen aan te gaan.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 154 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 155 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               De onzekerheid bemoeilijkt coördinatie, maar maakt haar niet onmogelijk. Coör-
                               dinatie is geen alles-of-nietskwestie, maar beoogt een gezamenlijke kosten-
                               batenafweging te bewerkstelligen die alle partijen een hoger nut oplevert dan
                               dezelfde afweging zonder coördinatie. Het is aannemelijk dat die coördinatie
                               gemakkelijker zal gaan verlopen naarmate deelnemende partijen meer zicht krij-
                               gen op hun belangen en mogelijkheden. Alle oeso-landen en in toenemende
                               mate ook de zich industrialiserende ontwikkelingslanden voeren al een actief
                               klimaatbeleid. Deze landen hebben er belang bij elkaar te stimuleren om (ook of
                               meer) aan emissiereductie te doen.
                               De vrees voor lif tersgedrag
                               Het klimaat is een wereldwijd publiek goed: het profijt van goed klimaatbeheer is
                               een ondeelbaar en daardoor vrij goed. Er is dus een sterke prikkel om mee te liften
                               op de inspanningen voor goed klimaatbeheer van anderen. Maar anderzijds heeft
                               elk van de partijen baat bij geloofwaardige samenwerking, omdat het alternatief
                               bestaat uit een algemeen gebrek aan inspanning, met als gevolg de verwaarlozing
                               van het publieke goed. Naarmate het aantal spelers groter is, neemt de kans toe
                               dat de onderhoudsinspanningen – ook bij coördinatie – op een suboptimaal
                               niveau blijven. Er zijn drie mechanismen die de vrees voor liftersgedrag relative-
154                            ren.
                               Er is allereerst een groot grijs gebied tussen volledig coöperatief versus non-
                               coöperatief gedrag. Zelfs spelers die zouden kiezen voor non-coöperatief gedrag
                               beschikken over mitigatieopties die weinig of niets kosten, maar die wel het
                               collectieve probleem (en dus ook het probleem van de lifter) kleiner maken. Te
                               denken valt daarbij aan no regret-opties in de sfeer van energie-efficiëntie, die
                               baten opleveren in de vorm van minder lokale vervuiling, lagere energiekosten en
                               geringere energieafhankelijkheid. Bovendien zijn er mogelijkheden het gedrag
                               van andere partijen te monitoren en (non-)coöperatief gedrag van anderen te
                               belonen dan wel te bestraffen met eigen (non-)coöperatief gedrag. Dit verhoogt
                               de opbrengst van coöperatief gedrag voor alle betrokken partijen. En ten slotte is
                               er ook voor lifters in spe het belang een gerespecteerd lid van de wereldgemeen-
                               schap te zijn, een belang dat door de overige partijen kan worden bespeeld door
                               via issue linkage non-coöperatief gedrag te bestraffen met uitsluiting op andere
                               terreinen.
                               In de tweede plaats is coöperatief gedrag niet hetzelfde als uniform of onbaat-
                               zuchtig gedrag. Als gevolg van specifieke belangen kunnen partijen
                               (gerechtvaardigde) gronden hebben voor afwijkende prioriteiten, bijvoorbeeld
                               als ontwikkelingsland met geringe middelen en prioriteiten voor eerste levensbe-
                               hoeften en infrastructuur. Daarnaast kan een rol spelen dat partijen meer of
                               minder last denken te gaan krijgen van klimaatverandering dan wel van emissie-
                               beperkingen. Voorbeelden zijn een (on)gunstige geografische ligging, respectie-
                               velijk een sterke afhankelijkheid van specifieke energiebronnen zoals kolen. Het
                               veel gehanteerde adagium ‘de vervuiler betaalt’ is in de eerste plaats ingegeven
                               door economische motieven (namelijk de stimulans om minder te vervuilen).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 155 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 156 ======================================================================

<pre>                                                         internationale coördinatie van klimaatbeleid
Dat dit adagium daarnaast een morele lading draagt, stimuleert het onderhande-
lingsresultaat, maar is er niet de basis voor. In onderhandelingen zonder gezag-
hebbende scheidsrechter is het vaak eerder de schadelijder die betaalt dan de
vervuiler. Deze inzichten kunnen de basis leggen voor allerlei coördinatiemenu’s.
Dit is de grondslag voor wat in paragraaf 5.4.3 ‘veelkleurige flexibiliteit’ wordt
genoemd.
In de derde plaats zijn er weliswaar veel partijen, maar het aantal spelers dat ertoe
doet is beperkt. Wanneer bijvoorbeeld alleen naar co2 gekeken wordt, neemt de
topzes van producenten (vs, eu-25, China, Rusland, Japan, India) meer dan twee
derde van de emissies voor zijn rekening. Die groep heeft een aanwijsbaar eigen-
belang in onderlinge samenwerking, omdat de mitigatie van de andere grote
landen ieder van hen fors doet opschuiven in de richting van een positie met
wereldwijde, optimale coördinatie. Deze coalitie hoeft zich niet zo veel zorgen
te maken over liftersgedrag onder de andere 180 landen, omdat die additionele
samenwerking hun positie nauwelijks nog kan verbeteren, terwijl de transactie-
kosten relatief veel hoger zijn. Daar komt nog bij dat deze coalitie, eenmaal
samenwerkend, geloofwaardig sancties kan instellen, omdat deze als gevolg van
de asymmetrie voor de kleine landen (bijvoorbeeld bij markttoegang die wordt
bemoeilijkt) kostbaarder zijn dan voor de coalitie.                                                   155
De samenhang tussen efficiëntie en verdeling
Het is inmiddels een geaccepteerde opvatting dat marktwerking vaak tegelijk het
eigenbelang en het collectieve belang kan dienen, om een gegeven doel tegen de
geringst mogelijke kosten te realiseren. Daartoe is nodig dat markten goed
kunnen werken en dat vereist weer dat ze concurrerend zijn, op heldere eigen-
domsverhoudingen steunen en dat de goederen of diensten een privaat karakter
hebben. Vandaar dat veelal een scheiding bepleit wordt tussen markten (allocatie)
en verdeling (van emissierechten), alsof het om private goederen zou gaan. De
verdelingskwestie wordt dan louter als een politieke investering in consensus
aangemerkt. Dit heeft iets van een zero sum-oplossing en zulke verdelingen lopen
uiterst stroef. Dit geldt a fortiori omdat bij klimaatbeleid de allocatie vereist dat
inspanningen vooral plaatsvinden in ontwikkelingslanden, terwijl de lasten van
die inspanningen meer dan evenredig in ontwikkelde landen moeten worden
opgebracht.
Het zero sum-karakter kan doorbroken worden indien men bedenkt dat de coör-
dinatie zelf een publiek goed is. Indien de initiële quotatoedeling hoger is voor
ontwikkelingslanden dan voor ontwikkelde landen, zal de marktwerking ervoor
zorgen dat in de uiteindelijke evenwichtssituatie de welvaart voor alle partijen
hoger ligt. Inkomensherverdeling naar arme landen zal leiden tot een grotere
vraag naar mitigatie. Politieke en economische motieven ondersteunen elkaar
hier. Dit inzicht kan op den duur een depolitiserend effect hebben op de wereld-
wijde coördinatie. De praktische betekenis hiervan is beperkt, omdat niet vastge-
steld kan worden welke initiële verdeling ten gunste van ontwikkelingslanden
optimaal is voor de totale welvaart dan wel voor afzonderlijke partijen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 156 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 157 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  5.2.3        voorwaarden voor effectieve coördinatie
                               In de literatuur is veel aandacht besteed aan de voorwaarden voor effectieve coör-
                               dinatie, veelal met het oog op het construeren van veelomvattende internationale
                               verdragen als vervolg op Kyoto. Indelingen en subcriteria zorgen voor een grote
                               diversiteit, maar met een variant op Aldy et al. (2003a) zijn zeven veel terugko-
                               mende criteria te onderscheiden, die onderling samenhangen en ten dele onder-
                               ling sterk concurrerend zijn: dynamische efficiëntie; milieueffectiviteit; kosten-
                               effectiviteit; billijkheid; flexibiliteit op lange termijn; participatie; objectieve
                               monitoring en handhaving.
                               Dynamische efficiëntie
                               Dynamische efficiëntie verwijst naar een intertemporeel mondiaal keuzevraag-
                               stuk. De keuze legt de doelen vast en betreft de verdeling van middelen tussen
                               mitigatie, aanpassing, technologiebeleid en overige publieke en private uitgaven.
                               Het gaat dus om preferenties die per individu kunnen verschillen en die eerst op
                               nationaal niveau en vervolgens op internationaal niveau geaggregeerd moeten
                               worden. De inzet van middelen kan in de loop van de tijd veranderen, afhankelijk
                               van veranderende omstandigheden, zoals de fysieke omgeving en de spreiding
156                            van beschikbaarheid van middelen in de tijd. Ook de preferenties kunnen in de
                               loop van de tijd veranderen. In de praktijk van het klimaatprobleem blijkt dat de
                               keuzeafwegingen moeilijk rationeel te onderbouwen zijn (zie hoofdstuk 2).
                               Daardoor ontstaan controversen tussen degenen die het milieudoel meer of
                               minder belangrijker vinden dan andere doelen en uit dien hoofde een voorkeur
                               hebben voor emissieplafonds dan wel voor kostenplafonds.
                               Milieueffectiviteit
                               Milieueffectiviteit verwijst naar doeltreffendheid. Het beleid moet eraan bijdra-
                               gen dat de bovengestelde doelen bereikt worden, wat minder vanzelfsprekend is
                               dan het lijkt. De effectiviteit van Kyoto in termen van bereikte mitigatie is gering
                               (wegens beperkte verplichtingen van de Annex i-landen, de geringe feitelijke
                               deelname in mitigatiebeleid en het hot air-probleem – zie tekstbox 5.1). Hier ligt
                               een afruil tussen effectiviteit en participatie. Ook is er een terugkoppeling naar de
                               dynamische efficiëntie, omdat gaandeweg duidelijk kan worden dat doeltreffend-
                               heid onverantwoorde kosten meebrengt. Voor oeso-landen bleek het Kyoto-
                               proces tot vrees te leiden dat de kosten te ongewis waren. Dit heeft Canada ertoe
                               gebracht om een (in de academische literatuur vaak gesuggereerde) veiligheids-
                               klep in het voorgestelde handelssysteem in te bouwen, in de vorm van een maxi-
                               male koolstofprijs. Deze optie wordt eveneens overwogen in Australië en de vs.
                               Kosteneffectiviteit
                               Kosteneffectiviteit vereist dat het doel bereikt wordt met een minimale midde-
                               leninzet. De meest doelmatige inzet wordt bereikt met verhandelbare emissie-
                               rechten, met een koolstofbelasting (dan wel ghg-belasting) als één na beste
                               oplossing. Dit vereist een schaarste middels emissieplafonds conform het crite-
                               rium van dynamische efficiëntie. Men kan nog verder gaan. Indien de initiële
</pre>

====================================================================== Einde pagina 157 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 158 ======================================================================

<pre>                                                           internationale coördinatie van klimaatbeleid
plafonds die arme landen zouden aangaan bewust ruim zijn gekozen, en daarmee
die van rijke landen bewust krap, ontstaat in wezen een ji-variant die aanvanke-
lijk de kosten van mitigatie afschuift naar de kopers van emissierechten. Immers,
arme landen zullen hun overtollige rechten verkopen aan kopers uit oeso-
landen die aanvankelijk te weinig emissierechten bezitten. Bij investering van
deze opbrengsten in bijvoorbeeld moderne krachtcentrales wordt het mogelijk
het ontwikkelings- en groeipad van arme landen te combineren met versnelde
mitigatie.
Op lange termijn is kosteneffectiviteit veel ingewikkelder, want dan behelst het
tevens de intertemporele keuze tussen innovatie (nieuwe (doorbraak)technolo-
gieën in oeso-landen) en diffusie (bestaande technologieën in armere landen).
Tevens wordt kosteneffectiviteit krachtig gediend door het afstemmen van
klimaatbeleid op investeringscycli in de energiesector, in het licht van de lange
levensduur van centrales.
Billijkheid
Billijkheid verwijst naar een als rechtvaardig ervaren verdeling van lusten en
lasten, verantwoordelijkheden en draagkracht. Artikel 3.1 van de unfccc, dat
spreekt over common but differentiated responsibilities, speelt hierbij een                             157
(wellicht te) grote rol.1 Billijkheid heeft tot nu toe in de unfccc tot rigide posi-
ties geleid, omdat de ontwikkelingslanden halverwege de jaren negentig koste
wat het kost wilden vermijden dat zij zouden meebetalen aan de oeso-lasten uit
het verleden.2 Inmiddels is duidelijk dat de cumulatieve emissies van niet-oeso-
landen die van oeso-landen snel zullen inhalen. Hanteert men stroomgroothe-
den en wordt methaan meegenomen, dan is de jaarlijkse netto-ghg-uitstoot van
arme landen en oeso-landen momenteel nagenoeg gelijk (zie hoofdstuk 4). Dat
laat zien dat er veel middelen zijn om het billijkheidscriterium te plooien. Ook in
de relatie tussen de eu en de vs zorgt billijkheid voor wrevel, aangezien het rijk-
ste oeso-land dat ook nog eens de grootste vervuiler is, weigert zich te commit-
teren aan al te strikte ombuigingen. Billijkheid heeft een sterke binnenlandse
component: het resultaat van internationale onderhandelingen – waarin billijk-
heid het vaak aflegt tegen machtsverschillen – moet binnenlands als ‘billijk’
kunnen worden uitgelegd ter legitimatie van de latere kosten van beleid.
Flexibiliteit
Flexibiliteit is noodzakelijk in het licht van de toenemende kennis over het
klimaat en over de technologische mogelijkheden, maar beperkt de stringentheid
van langetermijnafspraken en schept zo onduidelijkheid over toekomstige
verplichtingen. Het is van belang dat, ingeval juridisch instrumentarium wordt
aangewend, sunset-clausules (regels die na een periode wetskracht verliezen,
tenzij ze met een nieuw besluit worden verlengd) worden gebruikt en verande-
ringen mogelijk blijven zonder dat de stabiliteit en korteretermijnverplichtingen
daardoor ondermijnd worden. Vooral in wereldverband is dit buitengewoon
lastig, omdat de grens tussen flexibiliteit en het zich onttrekken aan harde
verplichtingen onduidelijk is.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 158 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 159 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               Par ticipatie
                               Brede participatie brengt de gemaakte beleidskeuzen dichter bij het mondiale
                               welvaartsoptimum en is bovendien in zekere mate een voorwaarde voor ervaren
                               billijkheid. Door coördinatie kunnen mitigatie-inspanningen van land a een
                               motivatie vormen voor inspanningen van land b. Het externe effect van inspan-
                               ningen wordt zo een ruilbaar goed in plaats van een ‘vrij goed’. Voor ieder aantal
                               deelnemers kunnen de kosten van mitigatiebeleid worden afgewogen tegen de
                               baten ervan in de vorm van uitgespaarde aanpassingskosten. Hoe hoger dat
                               aantal, des te beter zal de uitkomst van die afweging de werkelijke preferenties
                               van alle deelnemers weergeven. Coördineert men met meer landen, dan zal meer
                               aan mitigatie-inspanning worden gedaan dan bij een geringer aantal zou zijn
                               gebeurd. Elke nieuwe deelnemer verhoogt enerzijds het aantal en daarmee de
                               dekking van preferenties, maar verhoogt anderzijds ook de transactiekosten. Er is
                               bijgevolg een optimaal schaalniveau en een optimale coalitie waar de marginale
                               transactiekosten opwegen tegen de opbrengsten van schaalvergroting.
                               Brede participatie concurreert met doeltreffendheid, omdat effectieve maatrege-
                               len ook kostbaar zijn. Tegelijk geldt dat de kosteneffectiviteit weer sterk toeneemt
                               met een bredere participatie. Bollen et al. (2004b) laten zien dat een emissiere-
158                            ductie van 30 procent in 2020 met participatie van de ontwikkelingslanden een
                               zesde kost van dezelfde reductie alleen met de oeso-landen. De combinatie van
                               deze overwegingen kan zowel blokkages van als prikkels voor effectieve coördi-
                               natie opleveren. Kostbare maatregelen kunnen landen afschrikken en dat verhin-
                               dert kosteneffectiviteit. Slaagt men er echter in toch het aantal deelnemers fors te
                               verhogen, dan verlaagt dat onmiddellijk de mitigatiekosten. Het is te verwachten
                               dat alleen een veel openere benadering – met veel meer differentiatie, minder
                               juridische verplichtingen, een grotere nadruk op prikkels, andere opties dan
                               emissieplafonds en deadlines, specifieke nadruk op technologie als ‘bijdrage’ en
                               de aanmoediging van bilaterale naast multilaterale verdragen en fondsen – tot
                               bredere participatie kan leiden. Deze differentiatie concurreert echter weer met
                               de monitoring en handhaving, omdat moeilijk is vast te stellen wat free riding is
                               en wat niet. Dit schept wantrouwen en kan de bereidheid van andere deelnemers
                               ondermijnen.
                               Niet-binding impliceert nog geen afwijzing van elk klimaatbeleid, in de zin dat
                               men het desondanks beter wil doen dan in business as usual-scenario’s (bau). De
                               vs voeren bijvoorbeeld wel klimaatbeleid zonder zich te committeren aan het
                               Kyoto-protocol. Australië voert zelfs letterlijk de Kyoto-verplichtingen uit
                               zonder zich er onder Kyoto aan te binden. Niet-Annex i-landen de hebben veelal
                               nauwelijks commitments hoeven aangaan, maar voeren (meestal) wel degelijk een
                               klimaatbeleid. Deze schakering van zelf opgelegde maar lichtere en andere
                               vormen van klimaatbeleid schept allerlei kansen om het draagvlak voor bredere
                               participatie in het wereldklimaatbeleid te vergroten, zolang maar flexibel
                               gestreefd wordt naar een veelheid van typen bijdragen aan mitigatie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 159 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 160 ======================================================================

<pre>                                                                       internationale coördinatie van klimaatbeleid
         Objectieve monitoring en handhaving
         Monitoring en handhaving zijn nodig om inspanningen zichtbaar te maken voor
         de overige partijen, een noodzakelijke voorwaarde voor gecoördineerde inspan-
         ningen. Emissiehandel vereist juridisch handhaafbare emissieplafonds, alsmede
         meting en toezicht. In de eu met bovenschikkend eg-recht kan dat. Op wereld-
         niveau kan dat niet op dezelfde manier; het cdm in het Kyoto-protocol heeft
         bijvoorbeeld hoge transactiekosten. Waar het om gaat, is dat langetermijnver-
         plichtingen worden aangegaan die geloofwaardig zijn en die internationaal, of
         nog liever op basis van binnenlands recht, afdwingbaar zijn. Internationaal
         privaatrecht biedt hier wel mogelijkheden voor bedrijven. Bilaterale of regionale
         verdragen zijn eveneens mogelijk, bijvoorbeeld met verwijzing naar internatio-
         nale arbitrage. Verder kunnen multinationals binnen hun concerns, maar wel
         degelijk over landsgrenzen heen, tot handel van rechten komen op basis van afge-
         sproken concernplafonds, met initiële allocatie.
         Vooral in ontwikkelingslanden en transitielanden zijn monitoring en handhaving
         een probleem, omdat de bestuurlijke en materiële infrastructuur ontbreekt of
         tekortschiet. Mocht een kader kunnen worden ontworpen voor bredere verplich-
         tingen na het Kyoto-protocol, dan valt te verwachten dat dat kader veel differen-
         tiatie en flexibiliteit zal toepassen, zelfs hier en daar geen termijnen zal opleggen.                     159
         De vraag is dan welke betekenis nog aan handhaving moet en kan worden toege-
         kend.
Tekstbox 5.1 Hot air in het Kyoto-protocol
 Het basisjaar 1990 van het Kyoto-protocol is niet helemaal toevallig zo gekozen. Een belangrijk
 deel van de emissiereducties in het protocol bestaat uit zogenoemde hot air in Oost-Europa en
 Rusland (Barrett 2001). De opgelegde reducties ten opzichte van 1990 waren daar door het ineen-
 storten van de inefficiënte Sovjeteconomie ten tijde van het vaststellen van het Kyoto-protocol al
 vanzelf meer dan gehaald, zodat de emissiereductie ten opzichte van 1990 feitelijk extra emissie-
 ruimte (hot air) betekende. Ook in het Verenigd Koninkrijk waren door saneringen in de mijn-
 bouw al emissiereducties gerealiseerd, waardoor feitelijk extra emissieruimte ontstond. Die extra
 emissieruimte is binnen Europa verdeeld, onder meer ten behoeve van enkele zuidelijke landen
 (zie hoofdstuk 2). Voor Japan had de economische stagnatie in de jaren negentig een soortgelijk
 effect.
 Hot air verhoogt het uiteindelijke emissieplafond, maar is niet per definitie disfunctioneel. De
 hoeveelheid hot air is eindig en vormt de prijs die betaald wordt om landen bij het verdrag te
 betrekken. Na verbruik ontstaat wel een restrictie, zodat de toedeling van hot air bij een gegeven
 totale emissieruimte vooral een welvaartsverdelingsvraagstuk is, dat overigens ook kan bijdragen
 aan een uiteindelijk evenwicht op een hoger welvaartsniveau (zie paragraaf 5.2.2).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 160 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 161 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  5.3          de hoofdrolspelers: over bel angen en beleid
                               De mogelijkheden voor effectieve onderhandelingen worden bepaald door de
                               belangen van de grootste spelers. In paragraaf 5.2.2 is aangegeven dat de topzes
                               van producenten (vs, eu-25, China, Rusland, Japan en India) meer dan twee
                               derde van de co2-emissies voor zijn rekening neemt. Daarnaast zijn in verband
                               met landgebruik Indonesië en Brazilië belangrijke ghg-producenten. In deze
                               acht landen ligt dus het grootste reductiepotentieel en, omdat het aantal de grote
                               economieën omvat, ook het grootste deel van de te verwachten schade en de
                               draagkracht voor maatregelen. Ook op middellange termijn (2030) zijn deze acht
                               landen beeldbepalend. Het samenbrengen van reductiepotentieel, schadepotenti-
                               eel en draagkracht van de grootste spelers is een noodzakelijke voorwaarde voor
                               effectieve coördinatie die de belangen van deze landen dient. Voor een deel lopen
                               die belangen parallel, maar deels zijn er ook nationale en soms sectorale of andere
                               belangenafwegingen.
                               De belangen worden in belangrijke mate bepaald door de energiestructuur van de
                               economieën. Deze structuren laten zich moeilijk en langzaam aanpassen, zo men
                               dat zou willen. De bestaande energiestructuren zullen in de komende decennia
160                            een dominante invloed hebben op het te voeren klimaatbeleid. In paragraaf 5.3.1
                               wordt daarom gekeken naar de diversiteit in energiestructuren van de acht groot-
                               ste emittenten in de wereld. Daarnaast worden als casusbenadering de belangen
                               en het lopende klimaatbeleid van twee grote spelers buiten Europa in kaart
                               gebracht: de Verenigde Staten (paragraaf 5.3.2) en China (paragraaf 5.3.3). Tevens
                               wordt, in aanvulling op hoofdstuk 2, de Europese positie belicht (paragraaf 5.3.4).
                  5.3.1        diver siteit in energiestructuur van de grote acht
                               Nu al zijn China, India, Brazilië en Indonesië economisch zo belangrijk dat effec-
                               tieve coördinatie over een lang tijdpad niet denkbaar is zonder deze landen steeds
                               intensiever bij het mondiale klimaatbeleid te betrekken, zowel in klimaatafspra-
                               ken als in een vorm van leiderschap. De vs zijn verder de grootste vervuiler. De
                               eu en China produceren elk iets meer dan de helft van de vs-emissie. Japan en
                               Rusland produceren elk weer iets meer dan de helft van de eu-emissie.
                               In tabel 5.1 worden kerncijfers bijeengebracht voor bovengenoemde acht
                               landen(groepen) voor 2002 en 2030 op basis van de gezaghebbende iea World
                               Energy Outlook. Het iea heeft de energiegerelateerde jaarlijkse co2-uitstoot voor
                               2030 op twee wijzen berekend: de tweede kolom zonder additioneel klimaatbe-
                               leid (maar met energie-efficiëntietrends, enzovoort) en de derde kolom met
                               gespecificeerd additioneel klimaatbeleid (het Alternatief Scenario). De percenta-
                               ges in kolom 3 geven de plausibele reductie ten opzichte van het bau-scenario.
                               De kerncijfers worden aangevuld met enkele meer specifieke aandachtspunten,
                               die nader kunnen verklaren waar gevoeligheden liggen en waar zich kansen voor
                               coördinatie voordoen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 161 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 162 ======================================================================

<pre>                                                         internationale coördinatie van klimaatbeleid
Wat onmiddellijk opvalt, is de enorme variëteit tussen de spelers. Dit vormt
meteen de belangrijkste les van dit soort exercities: vanuit de eu dient niet licht-
vaardig te worden geoordeeld over de belangen en drijfveren van andere landen
en delen van de wereld. Alleen al op aspecten als ontwikkeling en energiestruc-
tuur bestaan gapende kloven die geenszins suggereren dat convergentie op beide
onderdelen wenselijk of waarschijnlijk is tegen 2050. Voor Nederland geldt in het
bijzonder dat lang niet alle beslissers en lobby’s zich deze variëteit lijken te reali-
seren. ‘Vanzelfsprekende’ uitgangspunten in Nederland zijn elders niet vanzelf-
sprekend. De tabel leidt tot onderstaande constateringen.
Het huidige klimaatbeleid haalt de ipcc-doelstelling niet
Alternatieve scenario’s met vrij ferm klimaatbeleid leveren weliswaar resultaten
op, maar alles bijeen neemt de co2-uitstoot tot 2030 nog steeds fors toe, zelfs in
Noord-Amerika. De eu zou slechts stabiliseren. Voor de Unie mag dit gelden als
een waarschuwing, want dit alternatieve scenario van het iea komt uit op een
veel hogere jaarlijkse netto-uitstoot van co2 dan de eu-25 zich momenteel voor-
neemt (namelijk, een verdere daling tot 2020 met 15% tot 30%). Een dergelijke
daling kan waarschijnlijk alleen via cdm-achtige investeringen elders worden
gerealiseerd.
                                                                                                      161
Ook klimaatbeleid buiten Kyoto
De reductie van het Alternatief Scenario ten opzichte van een bau-scenario ligt
volgens het iea in Noord-Amerika (de vs) in dezelfde orde van grootte als in de
eu en China. In zowel de vs en canada als in de eu verbetert de energie-efficiën-
tie even snel en vermag Kyoto in elk geval geen merkbaar verschillende uitkomst
opleveren. Deze verwachtingen zouden het in beleidsdiscussies veelal gesugge-
reerde scherpe contrast tussen de vs en de eu kunnen relativeren.
Bij het bovenstaande kunnen wel enkele kanttekeningen worden gemaakt. De
co2-uitstoot groeit in de vs harder dan in de eu en vanaf een niveau dat, welke
ratio men ook neemt, al in 1990 veel hoger lag per eenheid dan in de eu of Japan.
Deze groei wordt onder meer veroorzaakt door een hogere welvaartsgroei en
bevolkingsgroei. Verder blijkt China wel degelijk klimaatmaatregelen te nemen.
In 2005 is bijvoorbeeld een standaard ingevoerd voor hogere brandstofefficiëntie
van nieuwe auto’s die tussen de strenge norm van de eu en de mildere norm van
de vs in ligt.
Energie-efficiëntie van groot belang
Een gedurige verbetering van de energie-efficiëntie is bij elk van de Grote Acht
(met uitzondering van Brazilië) een belangrijke motor voor emissiereductie. Veel
van deze verbeteringen komen tot stand door incorporatie van nieuwe technie-
ken in nieuwe investeringen in krachtcentrales, industriële processen en vervoer.
Diffusie en het beïnvloeden van investeringsstromen (en hun timing) dienen dus
centraal te staan in elk klimaatbeleid. Niet zelden is dit gekoppeld aan nevenbaten
van klimaatbeleid zoals lokaal leefklimaat, waardoor ook in arme landen draag-
vlak bestaat voor geavanceerde standaarden en efficiëntere processen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 162 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 163 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                    Tabel 5.1          Kernindicatoren voor de belangen van grote spelers
                                         CO2 (a)              CO2 (b)       CO2-alt       prim. energie   vraag naar prim. energie (e)
                                         uitstoot nu          uitstoot 2030 uitstoot 2030 efﬁciëntie 2030
                                                                            (c)           (d)             Wat? (2002)       ± p.j. (2030)
                    Noord                6480 Mt              8596 Mt       7135 Mt       1,3% p.j.       Kolen 21%              0,5%
                    Amerika (f)                               (+33%)        (-19%)                        Olie     40%           1,1% p.j.
                                                                                                          Gas 24,1%              1,3% p.j.
                                                                                                          Nucl. 8,6%                 0
                    EU-25 (9)            3740 Mt              4488 Mt       3725 Mt       1,3% p.j.       Kolen 17,9%           -0,4%
                                                              (+20%)        (-17%)                        Olie 38,3%             0,5%
                                                                                                          Gas      23%           1,8%
                                                                                                          Nucl.    14,6         -1,9%
                    Japan + Korea        1647 Mt              1984 Mt                     0,9% p.j.       Kolen 20,2%            0,5%
                                                              (+20 %)                                     Olie 29,5%             0,4%
                                                                                                          Gas 12,2%              2,5%
                                                                                                          Nucl.    15%           1,7%
                    China                3307 Mt              7144 Mt                     2,3% p.j.       Kolen 57,4%            2,3%
                                                              (+116 %)      (-21%)                        Olie 19,9%             3,4%
                                                                                                          Gas      2,9%          5,4%
                                                                                                          Nucl. 0,1%             9,2%
                                                                                                          Biom. 17,4%            0,3%
162                                                                                                       Hydro      2%          3,4%
                    India                1016 Mt              2254 Mt       2096 Mt       2,3% p.j.       Kolen 32,7%         (35,9%)
                                                              (+122%)       (-7% )                        Olie 20,9%          (26,2%)
                                                                                                          Gas      3,6%         (7,8%)
                                                                                                          Nucl. 0,2%            (2,9%)
                                                                                                          Biom. 34,5%         (21,3%)
                                                                                                          Hydro 6,4%            (5,8% )
                                                                                                          (afgerond)       (aandelen )
                    Brazilië             302 Mt               665 Mt        547 Mt        0,5% p.j.       Kolen 6,9%             1,9%
                                                              (+120%)       (-18%)                        Olie 46,8%             2,4%
                                                                                                          Gas     9,6%           5,8%
                                                                                                          Nucl. 2,1%                2%
                                                                                                          Biom. 24,5%            1,2%
                                                                                                          Hydro 13,3%            2,2%
                    Indonesië            303 Mt               783 Mt                                      Kolen   12 %           4,6%
                                                              (+158%)                                     Olie    36 %          2,9 %
                                                                                                          Gas     21 %          3,5 %
                                                                                                          Biom.   26 %          0,2 %
                    Rusland              1488 Mt              2062 Mt       1879 Mt       ± 1,5 % p.j.    Kolen   17 %          0,3 %
                                                              (+39%)        (-17%)                        Olie    21 %          1,6 %
                                                                                                          Gas     53 %          1,5 %
                                                                                                          Nucl.     6%          0,9 %
                    Bron: Alle gegevens (berekend) uit IEA, 2004, World Energy Outlook en Annexen Noten: (a) 2002,
                    energiegerelateerde CO2 uitstoot; (b) idem, 2030; (c) idem, in IEA Alternatief Scenario (specificatie op
                    pp. 387-397); let wel, daling vergeleken met gewone scenario in vorige kolom; (d) primaire energie-
                    efficiëntie, verbetering per jaar tot 2030 (in % ); (e) elektra inputs = primaire vraag naar energie, naar
</pre>

====================================================================== Einde pagina 163 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 164 ======================================================================

<pre>                                                                                      internationale coördinatie van klimaatbeleid
 Aandachtspunten
 - olie/gasprijzen hoog (ook aan de pomp), gunstig voor kolen (en nucleair?)
 - netto-invoer van het totale energieverbruik verdubbelt van 14% tot 27%
 - hernieuwbare energie (ex. hydro) van 4,3% naar 6,7% (2030)
 - switch-back naar kolen zwakker (dan in VS) omdat kolen (ook) duurder zijn geworden, o.a. door
   lange afstand vervoer
 - hernieuwbare energie (ex hydro) hooguit 9,7% in 2030
 - extreme invoerafhankelijkheid in olie (94% van de vraag in 2030) en gas (explodeert van 49% naar 81%)
 - extreme invoerafhankelijkheden in olie, gas en kolen
 - kernenergie neemt toe van 15% tot 18% (2030)
 - hernieuwbare energie (ex. hydro) slechts 4% in 2030, ondanks beleid
 - energiebesparing is topprioriteit in nieuwste 5-jarenplan
 - invoerafhankelijkheid in olie (van 28% in 1998, via 37% in 2003) stijgt naar 74% in 2030
 - ﬁnanciering ($2000 miljard) van de toename van het aanbod van elektra niet gehinderd door
 - (hoge) binnenlandse besparingen, wel door forse andere obstakels
 - kolen domineren als input voor elektriciteit (verdrievoudiging in TWh tot 2030) met 77% in 2002
 - en 72,4% in 2030; de vraag is of dat niet nog hoger wordt indien olie-/gasprijzen hoog blijven                                  163
 - veel kolen, maar van slechte kwaliteit
 - biomassa versnelt elektriﬁcatie in afgelegen gebieden
 - voor auto’s, biobrandstof en CNG belangrijk en bewust bevorderd
 - lokale vervuiling zeer ernstig (kansen voor co-beneﬁts?)
 - hydro domineert elektra-aanbod (met 80% in 2002!); droogterisico
 - biomassa van betekenis voor industrie en vervoer (auto’s van 13% naar 16% in 2030)
 - lage koolstoﬁntensiteit zeer gunstig, maar de langzame verbetering van energie-intensiteit juist zwak
 - niet afhankelijk van olie-/gasinvoer (verbetert eerder tot 2030)
 - klimaatbeleid tot nu toe streng o.a. door staatsmonopolies en strikte energieregulering; wordt
 - inmiddels vrijer/geopend
 - let op: indien land-use CO2 meegerekend, Brazilië wel grote immissie
 - grootste LNG exporteur; 3 e grootste kolenexporteur, maar Indonesië wordt netto-olie-importeur (!)
 - kolen dominant voor elektriciteit (van 40% naar 55% in 2030)
 - stijgende gasexporten en gas aandeel voor elektra van 22% naar 25%
 - slecht investeringsklimaat zal investeringen in energie drukken
 - let op: indien land-use CO2 meegerekend, Indonesië wel grote immissie
 - ondanks hoge Russische spaarzin (37%), vereiste energie-investeringen ($935 miljard tot 2030) wellicht
 - niet ﬁnancierbaar
 - uitvoeraandelen in kolen, gas, olie nemen eerst toe, dan af naar 2030
 - koolstoﬁntensiteit grote zorg: uitstoot CO2 per eenheid BBP meer dan dubbele van OESO, en van dat van
 - ontwikkelingslanden; uitstoot per persoon is extreem hoog
 - lage prioriteit (lokaal en globaal) milieubeleid, ook voor nucleair
 - Kyoto en J.I. zullen milieubeleid enigszins afdwingen
energiebronnen, waarbij eerst de aandelen in 2002 en in de kolom ernaast de verwachte groei, per jaar,
in %, tot 2030 m.u.v. India; (f) Noord Amerika = VS, Mexico en Canada omdat alleen in deze opstelling
alle gegevens vergelijkbaar zijn; (g) de daling hier is voor OESO-Europa, hetgeen niet exact overeenkomt
met de EU-25.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 164 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 165 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               Kernenergie wordt niet overal vies gevonden
                               Alleen in de eu en enigszins in de vs staat kernenergie onder druk. Elders wordt
                               kernenergie in meer of mindere mate bevorderd (behalve in Indonesië). Vooral
                               China ziet kernenergie als secundair middel (naast de nadruk op kolen) om de
                               energiezekerheid te vergroten. Binnen de eu wordt zeer uiteenlopend gedacht
                               over kernenergie en dienovereenkomstig gehandeld. (zie bijlagen 6, 9 en 10).
                               Nederland beschouwt het onopgeloste kernafvalprobleem als een bedreiging
                               voor het global common good van het wereldmilieu op de zeer lange termijn.
                               Verder bestaan er zorgen over de veiligheid van centrales en over kerncentrales
                               als potentieel doel van of leverancier voor terroristen. De forse invoer van elektri-
                               citeit uit Frankrijk maakt van Nederland een free rider, wat de geloofwaardigheid
                               van de motieven aantast. Dat Nederland kernenergie tot nu toe niet beschouwde
                               als een van de antwoorden op de kwetsbaarheid bij energiezekerheid, kan
                               gevoeglijk aan de comfortabele gasvoorraad toegeschreven worden. Alleen al om
                               die reden zal het tot nu toe gehuldigde Nederlandse standpunt om kernenergie af
                               te bouwen, niet in veel landen worden nagevolgd. Dat kernenergie grotendeels
                               koolstofvrij wordt geproduceerd, heeft in Nederland decennialang niet als door-
                               slaggevend argument gewerkt en de regering heeft pas begin 2006 aangekondigd
164                            (meer) kernenergie te overwegen, onder andere wegens het koolstofvrije karakter
                               en de grotere energiezekerheid. De argumenten energiezekerheid en klimaat
                               hebben het Verenigd Koninkrijk er onlangs toe gebracht zijn positie over kern-
                               energie drastisch te herzien. Het debat is eveneens heropend in diverse andere
                               landen.
                               Voor de mondiale coördinatie van mitigatie is het irrelevant of Nederland wel of
                               geen kernenergie produceert, daarvoor is een eventuele bijdrage veel te klein.
                               Bovendien is het onwaarschijnlijk dat het Nederlandse standpunt over kernener-
                               gie invloed zal hebben op de afwegingen die andere landen binnen en buiten
                               Europa momenteel maken. De bereidheid van Nederland om voor andere mitiga-
                               tie-instrumenten te betalen, is namelijk bovengemiddeld en de Nederlandse
                               gasbronnen zijn uniek.
                               Kernenergie kan en zal de komende dertig jaar een bijdrage leveren aan mondiale
                               mitigatie, met of zonder Nederland, maar het aandeel ervan in de primaire ener-
                               gievoorziening zal in de wereld vermoedelijk niet eens op peil blijven, ondanks
                               nieuwe centrales (zie hoofdstuk 4). Mocht de bereidheid om in kernenergie te
                               investeren fors toenemen, wegens de koppeling van klimaatbeleid en energieze-
                               kerheid, dan zou enige extra mitigatie op wereldvlak kunnen worden bereikt. In
                               de wereldwijde coördinatie zou deze inspanning dan ook moeten worden geho-
                               noreerd.
                               Kolen vormen een cruciaal issue
                               De vraag naar olie ten behoeve van het transport is vooral in China sterk geste-
                               gen. De grote vraag en de beperkte productiecapaciteit jagen de prijs op. Als
                               gevolg daarvan neemt de druk (verder) toe om voor de elektriciteitsproductie
                               kolen te gebruiken. China heeft een koleneconomie die dus bedreigend kan zijn
</pre>

====================================================================== Einde pagina 165 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 166 ======================================================================

<pre>                                                          internationale coördinatie van klimaatbeleid
voor gecoördineerde mitigatie (tenzij ccs tegen redelijke kosten kan worden
ingevoerd). Verder zijn bijvoorbeeld ook de vs, Canada, Oekraïne, Zuid-Afrika,
India en Rusland in meerdere mate koleneconomieën dan de eu: kolen zijn er
goedkoop en overvloedig aanwezig en worden dan ook meer aangewend.
Sommige economieën hebben heel speciale eigenschappen
Niet de eu of Japan, maar Brazilië komt er het beste uit in termen van co2-emis-
sie per bbp per hoofd. Brazilië dankt deze positie aan het hoogste hydroaandeel in
elektriciteit in de wereld, aan omvangrijk gebruik van biomassa (onder andere in
vervoer) en aan een klein aandeel van kolen in de energievoorziening. Dat laat
meteen zien dat deze gunstige positie niet zonder meer elders kan worden geko-
pieerd.
Er zijn ook minpunten voor Brazilië. Het aandeel van olie is hoog en de
verwachte trend verandert daar weinig aan. De energie-efficiëntie verbetert jaar-
lijks met slechts 0,5 procent, opvallend trager dan alle andere landen in de tabel
5.1. Ook leidt de ontbossing in Brazilië tot een veel negatiever beeld, want dat
beïnvloedt sterk de netto jaarlijkse uitstoot (zie hoofdstuk 4). Ten slotte is het
ethanolprogramma voor auto’s afgezwakt, hetgeen, in de marge, ethanol onaan-
trekkelijk kan maken zodra de olieprijs flink zou dalen.                                               165
Rusland scoort dramatisch slecht. Door de redelijk ogende jaarlijkse verbetering
van de energie-efficiëntie van 1,5 procent halveert in 2030 de energie-intensiteit
bijna vergeleken met 2002, maar zelfs dan zal die tweeënhalf keer zo hoog zijn als
het oeso-gemiddelde. De oorzaak moet worden gezocht in een combinatie van
(nog steeds) irrationele binnenlandse energieprijzen, veel te zwakke marktge-
richte hervormingen, achterblijvende vervangingsinvesteringen (die hoog scoren
op energie-efficiëntie) en het (over)gewicht van de energiesector in de Russische
economie.
Ook Indonesië scoort slecht, maar daar verhullen de armoede en onderontwikke-
ling het beeld. De crisis tussen 1997 en 2003 leidde tot nog massalere slash and
burn. Het gebruik van biomassa is uitsluitend toe te schrijven aan armoede. De
groei van co2-uitstoot tot 2030 is de hoogste van alle in tabel 5.1. De inmiddels
toegestane buitenlandse investeringen in energie komen er alleen indien het
investeringsklimaat verbetert.
Voor Japan en Korea verwacht het iea dat tegen 2030 de jaarlijkse co2-emissies
afvlakken, deels door rigoureuze efficiëntiemaatregelen, deels door nadruk op gas
en kernenergie, maar deels ook door geringere groei en vergrijzing.
China ontwikkelt zich snel. Het hoge aandeel biomassa neemt af. De energie-effi-
ciëntie verbetert (net als in India) zeer snel. China is bezorgd over de snel toene-
mende invoerafhankelijkheid van energie en heeft krachtig beleid ingezet om dit
af te remmen, hetgeen vrijwel zeker ook een gunstig neveneffect op de jaarlijkse
netto-uitstoot zal hebben.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 166 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 167 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  5.3.2        de positie van de verenigde staten
                               Hierna komen achtereenvolgens de structurele kenmerken van de vs-economie,
                               de houding tegenover milieuproblemen en het feitelijke klimaatbeleid aan de
                               orde. In deze korte paragraaf kan geen recht worden gedaan aan de complexiteit
                               van de casusbeschrijving. Voor een uitgebreidere behandeling wordt de lezer
                               verwezen naar bijlage 9.
                               Structurele kenmerken van de Amerikaanse economie
                               Uit tabel 5.1 blijkt dat de structuur van de vs-economie beduidend afwijkt van die
                               van Europa. De helft van de elektriciteitsproductie loopt op kolen; een vijfde op
                               kernenergie. Het vervoer gebruikt veel olie en er is een groot landbouw- en
                               bosareaal. Dat laatste biedt mogelijkheden voor verdere bebossing en bevordering
                               van biomassa.
                               De vs hebben grote en gemakkelijk te delven kolenvoorraden voor misschien wel
                               tweehonderd jaar. Energiezekerheid en de prijzen van olie en gas maken exploita-
                               tie nagenoeg onontkoombaar. Tegen de lokale milieubelasting van kolen (vooral
                               so2) zijn tal van maatregelen genomen. De vraag is of dat ook voor co2 kan. De
166                            kosten van de toepassing van ccs liggen veel lager voor nieuwe dan voor
                               bestaande centrales. ccs zal dus waarschijnlijk hoogstens geleidelijk worden
                               toegepast, en alleen indien de concurrentiepositie niet of nauwelijks wordt
                               aangetast.
                               Het aantal kerncentrales neemt niet meer toe sinds bijna 25 jaar. Ook in de vs zijn
                               de enorme kapitaalsinvesteringen het belangrijkste struikelblok voor private
                               toetreding tot de markt. Daarnaast lijkt de prijs per kWh nog steeds niet concur-
                               rerend vergeleken met kolen- en gasinstallaties, maar de hoge olieprijs kan kern-
                               energie wel concurrerend maken. De vs hebben beperkte voorraden uranium,
                               maar daarvan is wel een goed gespreid aanbod in de wereld.
                               De vs hebben een auto-economie. De vervoerssector consumeert meer energie
                               dan de industrie en de groei is er hoger. De consumptie groeit tot 2030 met 1,3
                               procent per jaar. Daar komt bij dat de uitgangspositie van de vs beduidend
                               ongunstiger is dan die van bijvoorbeeld Europa of Japan, door een hoog brand-
                               stofverbruik en weinig openbaar vervoer. Dat laatste maakt het moeilijk draag-
                               vlak te vinden voor een prijsbeleid om het verbruik terug te dringen. Tot nu toe
                               zijn de kosten voor consumenten verborgen gehouden door regulering onder de
                               noemer van (geforceerde) technologische vooruitgang.
                               Energiezekerheid heeft voor supermacht vs een zeer hoge prioriteit, maar dit
                               doel staat onder grote druk. Volgens het iea zal de externe energieafhankelijk-
                               heid groeien van 14 procent in 2002 naar 27 procent in 2030. Tot welke beleidsre-
                               actie dit op lange termijn zal leiden, is nog onduidelijk. De kortetermijnreactie na
                               orkaan Katrina en de naweeën ervan (in de olie-industrie) duiden op grote gevoe-
                               ligheid. Niettemin is het contrast met de Europa frappant: in 2030 is hier de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 167 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 168 ======================================================================

<pre>                                                         internationale coördinatie van klimaatbeleid
importafhankelijkheid voor gas gestegen tot boven 70 procent, voor olie zelfs tot
90 procent.
De houding tegenover klimaatproblemen
Het Amerikaanse volk blijkt niet onverschillig over klimaatwijziging en ghg’s,
maar er is wel een cultuurverschil met Europa. Er zijn bijvoorbeeld geen groene
partijen en er is veel weerstand tegen belastingen. Milieu wordt belangrijk gevon-
den. so2 wordt effectief bestreden en de vs hebben (mede)leiderschap getoond bij
het Montreal-verdrag over ozon. Ook de steun voor de unfccc is consistent. Er
wordt veel geïnvesteerd in vergroting van de kennis over het klimaat.
Er is een duidelijk verschil tussen het federale en het statelijke niveau en tussen
staten onderling. Aan de Oost- en Westkust zijn er staten die verdergaand
klimaatbeleid voeren en zelfs een emissiehandelssysteem willen opzetten. Op
federaal niveau bepaalt de unaniem aangenomen Bird/Hagel-resolutie (1997) het
beleid. Hierin verklaart de Senaat zich voorstander van mitigatiebeleid, maar
verbindt twee voorwaarden aan internationale verplichtingen, namelijk “no
substantial harm to the us economy” en de notie dat alle unfccc-landen
(uiteindelijk, maar wel vastgelegd) aan mitigatieverplichtingen dienen te
voldoen.                                                                                              167
Aanpassing aan klimaatverandering wordt in de vs (al of niet terecht) als een
serieuze optie gezien. Onderhandelaar Watson zei hierover op 3 december 2004
in Buenos Aires, tijdens de negende Conference of the Parties (cop-9): “The us is
blessed enough to have a rather robust adaptive capacity.”
Het huidige klimaatbeleid van de vs
In tegenstelling tot wat in Europa vaak gedacht wordt, wijkt de positie van de
Bush-administratie slechts in beperkte mate af van die van eerdere regeringen.
De verschillen zitten meer in de retoriek dan in de inhoud. Bovendien lijkt de
bereidheid tot een actiever klimaatbeleid toe te nemen.
Het Kyoto-protocol is door president Bush in 2002 formeel afgewezen. In plaats
daarvan bestaat het klimaatbeleid uit drie hoofdsporen. Het eerste is mitigatie op
basis van een intensiteitsdoel: 18 procent emissiereductie per bbp in de periode
2002-2012. Daarbij nemen de emissies wel toe, maar veel minder dan in een bau-
scenario. Groei is belangrijker dan klimaat. Het tweede spoor is een groot
vertrouwen in technologische oplossingen en een uitgebreid programma voor
wetenschap en technologieontwikkeling. En ten slotte is er internationale
samenwerking die gericht is op (schone) economische groei en technologieont-
wikkeling.
Hoewel de vs zich hebben ingespannen om in het Kyoto-protocol het marktcon-
forme instrument van emissiehandel op te nemen, en hoewel op kleinere schaal
ook binnen de vs met dit instrument wordt gewerkt, is binnenlandse regulering
het belangrijkste instrument. Ook portefeuillebenaderingen komen voor, bijvoor-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 168 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 169 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               beeld met betrekking tot hernieuwbare energie. Deze benadering is minder doel-
                               matig dan emissiehandel, maar een emissieplafond blijft buiten beeld.
                  5.3.3        de positie van china
                               Hierna komen achtereenvolgens de structurele kenmerken van de Chinese
                               economie en het feitelijk klimaatbeleid aan de orde. In deze korte paragraaf kan
                               geen recht worden gedaan aan de complexiteit van de casusbeschrijving. Voor
                               een uitgebreidere behandeling wordt de lezer verwezen naar bijlage 10.
                               Structurele kenmerken van de Chinese economie
                               China is bezig de eu-25 te passeren op de ranglijst van (absolute) co2-vervuilers
                               en wordt zo na de vs de tweede vervuiler. Het aandeel in de wereldwijde co2-
                               emissies groeit van 14 procent in 2002 tot 19 procent van een veel groter totaal in
                               2030. Het primaire energieverbruik bestond in 2002 voor 57 procent uit kolen,
                               voor 20 procent uit olie en voor 17 procent uit biomassa. Chinese biomassa komt
                               vrijwel uitsluitend voort uit onderontwikkeling. Ondanks de snelle ontwikkeling
                               in de steden is China voorlopig nog een rurale maatschappij. Het iea verwacht
                               dat het aandeel van biomassa in het primaire energieverbruik in 2030 zal halveren
168                            tot 9 procent.
                               Kolen zullen dominant blijven, met name in de elektriciteitsvoorziening, want
                               China heeft grote voorraden en kolen zijn goedkoop. Ze hebben wel twee steeds
                               meer gevoelde nadelen: luchtvervuiling en onveiligheid in de mijnen. Voor miti-
                               gatie zal het kolenprobleem allesoverheersend blijven. China blijkt zeer geïnte-
                               resseerd in ccs en zoekt samenwerking met onder andere de vs op dit terrein.
                               Experimenten met vormen van ccs en nieuwe investeringen in kolenvergassing
                               (dat ccs gemakkelijker en goedkoop maakt) staan daarbij voorop.
                               De economische structuur verschilt sterk van die van de eu en de vs. De
                               industrie produceerde in 1998 75 procent van de co2-uitstoot en het vervoer
                               slechts 9 procent. De industrie zal voorlopig de belangrijkste sector blijven. In de
                               komende decennia zullen staatsondernemingen in een lang inhaalproces geprik-
                               keld worden tot grotere efficiëntie, die meestal ook energie-efficiëntie inhoudt.
                               Met de welvaartsgroei zal naar verwachting het (auto)vervoer exploderen, met de
                               bijbehorende emissies; de eerste tekenen daarvan zijn reeds waar te nemen.
                               China heeft grote zorgen over de snel toenemende afhankelijkheid van inge-
                               voerde energie. Daarom wordt naast het gebruik van kolen gezocht naar diversifi-
                               catie. In volgorde van groeisnelheid (vanuit een kleine basis) gaat het daarbij om
                               kernenergie (9,2% per jaar), aardgas (5,4% per jaar) en grote hydroprojecten (3,4%
                               per jaar). Deze diversificatie zal klimaatbaten opleveren, maar die zijn niet
                               voldoende om te compenseren voor de hoge economische groei.
                               De hoge groei wordt getemperd door de demografische ontwikkeling. Door het
                               eenkindbeleid zal de enorme Chinese bevolking in de komende decennia sterk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 169 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 170 ======================================================================

<pre>                                                               internationale coördinatie van klimaatbeleid
      vergrijzen. Zonder dit demografische beleid zou het emissieprobleem aanzienlijk
      groter zijn.
      Het huidige klimaatbeleid van China
      China heeft de unfccc en het Kyoto-protocol geratificeerd, maar dit legt aan
      China geen kwantitatieve verplichtingen op. Dat wil niet zeggen dat er geen
      klimaatbeleid is.
      Zoals tabel 5.1 laat zien, is de verbetering van de energie-efficiëntie met 1,5
      procent per jaar hoog voor een zich snel ontwikkelend land. Dit is het gevolg van
      allerlei direct en indirect beleid. De wet op energiebesparing van 1998 bevat tal
      van maatregelen die energieverspilling tegengaan en modernisering van machi-
      nes en energieverbruik van industrieën bevorderen. Ook subsidies op kolen en
      andere energie zijn verminderd of afgeschaft. Daarnaast bevorderen de geleide-
      lijke overgang naar een markteconomie en investeringen van multinationals de
      (energie-)efficiëntie.
      De prioriteit ligt in China bij economische groei en externe energiezekerheid.
      Maar het land is bereid gebleken fors te investeren in no regret-beleid van allerlei
      aard in lijn met deze prioriteiten. Daarnaast poogt de centrale overheid wegens                       169
      grote lokale milieuproblemen het beginsel dat de vervuiler betaalt in te voeren,
      tegen alle weerstand van lokale belangen en wijdverbreide corruptie in. In het
      vervoer zijn inmiddels brandstofnormen ingevoerd, die qua striktheid het
      midden houden tussen de Amerikaanse en de strengere eu-normen. Het stads-
      vervoer in de zeer grote steden schakelt momenteel over op aardgasbussen. Het
      aandeel klimaatneutrale energie (wind, zon, hydro en kernenergie) neemt lang-
      zaam toe. En ten slotte is er een steeds intensievere samenwerking met de vs en
      (in mindere mate) de eu voor de ontwikkeling van nieuwe technologieën zoals
      ccs, kernenergie en waterstof. Het iea verwacht dat het klimaatbeleid in de
      komende periode verder zal worden uitgebouwd in de vorm van efficiëntienor-
      men, belastingfaciliteiten voor investeringen in nieuwe technologieën en beper-
      kingen op het gebruik van kolen.
5.3.4 de positie van de europese unie
      In deze paragraaf draait het om de strategische positie van de eu. Het feitelijke
      klimaatbeleid van de eu is reeds geschetst in hoofdstuk 2.
      Het Europese klimaatbeleid is begonnen in 1991, met de eerste maatregelen
      gericht op co2-reductie en energie-efficiëntie. De eu-12, en wellicht nog sterker
      de eu-15 (vanaf 1995), heeft consequent gepoogd een relatief ambitieus klimaat-
      beleid te voeren als vervolg op de stellingname in Rio in 1992.
      De eu heeft zichzelf een leiderschapsrol aangemeten. In 1996, een jaar voor het
      Kyoto-protocol, nam de Europese Raad van regeringsleiders de 2 °C-doelstelling
      aan (zie paragraaf 2.4.2). Andere landen in de wereld werden en worden gestimu-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 170 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 171 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               leerd deze doelstelling na te volgen, zonder al te veel vrees voor verlies van
                               concurrentievermogen en met de zekerheid dat de kosten van mitigatie, indien de
                               eu zo standvastig is, kleiner zullen zijn voor iedereen. In maart 2005 heeft de
                               Europese Raad dit streven herbevestigd. Dit zelfverklaarde leiderschap is
                               herhaaldelijk getest op zijn standvastigheid, doordat andere grote spelers afhaak-
                               ten (met name de vs in Kyoto) dan wel liftersgedrag vertoonden (bijvoorbeeld
                               geen enkele harde verplichting onder het Kyoto-protocol voor ontwikkelingslan-
                               den, waaronder China en India, maar ook minder arme ‘ontwikkelingslanden’).
                               De eu heeft in Kyoto doorgezet, hoewel de geringere deelname uiteraard de
                               kosten per vermeden ton co2 opdreef. Tijdens de Europese Raad van 2001 in
                               Gotenburg is de definitieve Amerikaanse afwijzing van het Kyoto-protocol (kort
                               daarvoor) beantwoord met een ferme handhaving van het beleid, expliciet op
                               basis van de geloofwaardigheid van het Europese leiderschap. Recentelijk is niet
                               zozeer het leiderschapsidee als zodanig aangevallen in de eu – velen erkennen dat
                               waar een wereldwijd publiek goed moet worden verwezenlijkt, leiderschap
                               liftersgedrag kan verminderen of voorkomen – maar wordt de vraag klemmender
                               gesteld tegen welke kosten het Europese leiderschap wel en niet dient te worden
                               uitgeoefend.
170                            Tabel 5.2 somt de belangrijkste strategische uitgangspunten op die het huidige eu-
                               klimaatbeleid bepalen. Sinds het Kyoto-protocol is aanvaard, heeft de daarbijbe-
                               horende kwantitatieve doelstelling het klimaatbeleid steeds meer beheerst via de
                               binnen de eu overeengekomen nationale taakstellingen. Centraal daarbij staat de
                               beslissing (richtlijn van 2003) om de eu-taakstelling te verbinden met een emis-
                               siehandelssysteem, iets waar de eu in Kyoto nog aarzelend en sceptisch tegenover
                               stond. Daarnaast zijn complementaire specifieke maatregelen nodig, omdat een
                               efficiënt emissiehandelssysteem nooit alle sectoren volledig kan dekken zonder de
                               transactiekosten op te jagen. Maar er ijlt ook nog veel specifiek beleid na dat naast
                               een emissiehandelssysteem overbodig of minder kosteneffectief is.
                               Het emissiehandelssysteem van de eu is een grondig uitgewerkte versie, die als
                               voorbeeld in de wereld geldt. Canada en Japan hebben bijvoorbeeld op de eu
                               gewacht met de invoering van hun systemen. Ook voor de Internationale Emis-
                               siehandel (iet), het handelssysteem tussen de Kyoto-partijen dat in 2008
                               aanvangt, vormt het interne systeem van de eu een welkome ervaring. Echter, in
                               termen van co2-mitigatie blijft het vooralsnog een bescheiden vingeroefening.
                               Mede daarom zal de co2-prijs die wordt verwacht niet hoog genoeg zijn om
                               nieuwe technologie te stimuleren, wel om kortetermijnverbeteringen in energie-
                               efficiëntie en dergelijke af te dwingen. Momenteel (begin 2006) beweegt de co2-
                               prijs zich tussen 20 en 25 euro per tco2-equivalenten, met een enkele uitschieter
                               naar boven (gegevens zijn te zien op www.pointcarbon.com). Deze prijs ligt een
                               stuk hoger dan in de eerste maanden van de eu-emissiehandel. De vermoedelijke
                               reden is een onderliggend substitutieproces. Vanwege de hoge gasprijs, die
                               immers gekoppeld is aan de huidige hoge olieprijs, vindt er substitutie plaats van
                               gas naar kolen, die meer co2 uitstoten en dus meer vraag naar emissierechten
                               uitlokken, waardoor de co2-prijs stijgt.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 171 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 172 ======================================================================

<pre>                                                                              internationale coördinatie van klimaatbeleid
 Tabel 5.2       Strategische uitgangspunten van het Europese klimaatbeleid
 Algemeen                – Multilateraal en EU-leiderschap (besluit Raad 2001)
                         – Duurzaamheidscontext (besluit Raad 2001; EG-verdrag)
                         – Relatief decentraal (gedeelde competentie van EU en lidstaten)
 Mitigatiedoelen         – Langetermijndoel mondiaal: minder dan 2°C stijging ten opzichte van het pre-
                           industrieel niveau
                         – Doel voor 2012: 8% GHG-reductie ten opzichte van 1990 (conform Kyoto-protocol
                           1997)
                         – Kyoto-doelen verschillen per lidstaat, door interne lastenverdeling (1998), wegens
                           verschillen in marginale mitigatiekosten en in levensstandaard tussen lidstaten
                         – Doel voor 2020: 15%-30% reductie ten opzichte van 1990; kosten-batenanalyses
                           (besluit Raad 2005)
 Kosten                  – Tot 2012 alleen maatregelen beneden 20 euro per ton vermeden CO2 (conform
                           Europese klimaatstrategie van 2001, ECCP)
                         – Soms bewust hogere kosten, met ‘bevordering van transitie’ als reden
 Technologie             Technologie en klimaatwetenschap worden krachtig bevorderd; drijvers: bedrijfsleven               171
                         en de VS-initiatieven
  Bron: wrr
5.3.5     de posities vergeleken
          Tabel 5.3 geeft een samenvatting van de hoofdpunten voor de drie grote spelers.
          Bron: vrom (2005a), bewerking wrr
          Daarmee is het beeld niet volledig, maar er kunnen uit deze casusbenadering wel
          enkele conclusies worden getrokken: (a) Een klimaatbeleid kan niet om de belan-
          gen van energiezekerheid en economische groei heen. De belangen van energie-
          zekerheid lopen deels parallel met die van het klimaatbeleid, voor zover het gaat
          om maatregelen in de sfeer van efficiëntie. (b) Het beginsel dat de vervuiler
          betaalt, dat effectief is bij het bestrijden van ‘gewone’ lokale milieuproblemen
          zoals so2, kan nevenbaten opleveren voor het klimaatbeleid. (c) Er is overeen-
          stemming over de richting van het klimaatbeleid en over de oplossingsroute via
          technologie. (d) De voorwaarden voor harde verplichtingen van de verschillende
          spelers zijn voorlopig onverenigbaar, ondanks het lege veld bij de eu (met andere
          woorden: de eu gaat uit van onvoorwaardelijkheid, hoewel voorafgaand aan
          cop-11 in Montreal de eu wel enige voorwaardelijkheid begon in te bouwen). Een
          brede coalitie met harde verplichtingen lijkt daarmee een doodlopende weg. (e)
          De verenigde verzamelingen van doelen en middelen daarentegen zijn niet leeg.
          Er is dus ruimte voor klimaatbeleid en wel bij elk van de spelers.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 172 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 173 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  Tabel 5.3            Belangen en posities van drie grote klimaatspelers
                                            Verenigde Staten               China                         Europese Unie
                    Belang van              - ‘Best belangrijk’            - Hoge groei is eerste prio-  - Speerpunt van voorzorgs-
                    klimaatbeleid           - Verschillen tussen federale    riteit                        beginsel staat centraal
                                              en statelijke overheden                                    - Leiderschap ondanks kosten
                    Doelen                  - Mitigatie via intensiteit-   - Lokale milieuvervuiling is  - 2°C-doelstelling is tamelijk
                                              doelen                         urgent probleem om aan te heilig
                                            - Kosteneffectiviteit staat      pakken
                                              centraal
                    Middelen                - Technologieoplossingen       - Vervuiler begint te betalen - Koolstofmarkten en emissie-
                                              hebben verre de voorkeur       omdat lokale opschoning       handel staan voorop
                                                                             co-benefits heeft voor      - Technologiebeleid is aanvul-
                                                                             klimaat                       lend
                                                                                                         - Optimisme over hernieuw-
                                                                                                           bare energie
                                                                                                         - Steeds meer oog voor
                                                                                                           kosteneffectiviteit, ook voor
                                                                                                           maatregelen buiten emissie-
                                                                                                           handel
172
                    Oordeel over            - Afgewezen                    - Free ride                   - Vingeroefening
                    Kyoto                                                  - Geen verplichtingen; wel    - Absolute reductiedoelen,
                                                                             CDM-mogelijkheden             in 2020 streven naar
                                                                                                           –15 % tot –30%
                    Voorwaarden             - Geen schade aan de           - Uitstoot per capita is
                    voor coördinatie          VS-economie                    belangrijk issue
                                            - Ontwikkelingslanden          - Commitment ligt zo ver bui-
                                              moeten meedoen                 ten de horizon dat formele
                                                                             voorwaarden ontbreken
                    Aanpassing              - Serieuze optie               - Nog weinig over nagedacht   - Steeds meer aandacht, ook
                                                                                                           ondersteuning aan arme lan-
                                                                                                           den
                    Energiezekerheid - Hoge prioriteit                     - Na groei belangrijkste doel - Opkomende prioriteit
                                            - Kolen zijn ruim beschikbaar - Koleneconomie                - Nucleaire energie wordt
                                            - Nucleaire energie is serieu- - Diversificatiepogingen via    soms in diskrediet gebracht
                                              ze optie                       hydro- en nucleaire energie - Grenzen van hernieuwbare
                                                                           - Groei van olie-invoer         energie zijn in zicht
                                                                             wegens wagenpark
                    Uitgangspositie         - Hoge emissie per capita      - Lage emissie per capita     - Hoge emissie per capita
                                            - Middelhoge emissie per       - Hoge emissie per eenheid    - Lage emissie per BBP
                                              BBP                            BBP                         - Lage economische groei
                                            - Middelhoge economische       - Zeer hoge economische
                                              groei                          groei
                                                                           - Demografie is een weinig
                                                                             onderkende rem op emis-
                                                                             siegroei
                     Bron: wrr
</pre>

====================================================================== Einde pagina 173 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 174 ======================================================================

<pre>                                                              internationale coördinatie van klimaatbeleid
5.4   instituties en str ategische opties voor mondiaal
      klimaatbeleid
      De uitgangsposities en belangen met betrekking tot het klimaatbeleid verschillen
      sterk tussen landen. De te verwachten economische en demografische groei
      maakt de wenselijke vermindering van netto-uitstoot tot een enorme opgave.
      Bovendien zijn de onzekerheden groot en vraagt de lange termijn een ver voor-
      uitziende blik. Allemaal redenen om op korte termijn niet te veel te verwachten
      van institutionele oplossingen. Om de strekking van deze beperkingen te laten
      zien wordt allereerst in paragraaf 5.4.1 een vergelijking getrokken tussen het
      klimaatprobleem en het ozonprobleem. Met deze lessen worden vervolgens de
      mogelijkheden van diverse strategische opties verkend. Paragraaf 5.4.2 geeft aan
      hoe op de unfccc kan worden voortgebouwd als basis voor internationale coör-
      dinatie. Maar de vorige paragraaf heeft ook laten zien dat het te veel gevraagd is
      om te verwachten dat op korte termijn een breed gedragen nieuw Kyoto ii-
      verdrag met vergaande mitigatieverplichtingen kan worden overeengekomen.
      Daarom is naast de Kyoto-benadering een veelkleurige flexibiliteit nodig (para-
      graaf 5.4.3), waarin internationale klimaatinitiatieven zichtbaar kunnen worden
      gemaakt en gecoördineerd, alsmede een verbetering van de institutionele dimen-
      sie (paragraaf 5.4.4). De keerzijde van veelkleurige flexibiliteit is vrijblijvend-                  173
      heid. Coalitievorming en leiderschap van coalities en binnen coalities (paragraaf
      5.4.5) zijn nodig om die vrijblijvendheid te verminderen.
5.4.1 montreal ver sus kyoto
      Het Montreal-verdrag (1988) heeft gewerkt. De productie en het gebruik van
      drijfgassen die de ozonlaag beschadigen zijn in ruim tien jaar zo dramatisch afge-
      nomen dat het probleem als opgelost kan worden beschouwd. Daarmee vergele-
      ken is de wereldwijde coördinatie van het klimaatbeleid hoogst ineffectief.
      Kunnen uit het Montreal-verdrag lessen worden getrokken die het klimaatbeleid
      vooruit helpen? De vergelijking levert interessante overeenkomsten en verschil-
      len op twee aspecten: de kosten-batenanalyse en de architectuur van de verdra-
      gen. De vergelijking laat zien hoe de voorwaarden voor effectieve coördinatie
      (paragraaf 5.2.3) in de praktijk uitwerken.
      Kosten-batenanalyses
      Zowel bij ozon als bij co2 gaat het om een mondiaal atmosferisch probleem dat
      schade veroorzaakt en gecoördineerde mitigatie noodzakelijk maakt. Maar de
      kosten-batenanalyses ten aanzien van ozon en co2 zijn zeer verschillend, zowel
      qua omvang als qua termijn. Bij het ozonprobleem was sprake van ruime netto-
      baten en snel dalende kosten door nieuwe technologie. Dat kwam doordat de uit
      te bannen drijfgassen op een beperkt aantal plaatsen en binnen de ontwikkelde
      landen werden uitgestoten. Bij het Montreal-verdrag waren er daardoor voor
      de oeso-landen per land grote nettobaten uit mitigatie op relatief korte termijn.
      Deze baten konden bovendien worden gerealiseerd ongeacht de kortetermijn-
      inspanningen van niet-oeso-landen. Kortom, mitigatie was voor de betrokkenen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 174 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 175 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               lonend op korte termijn met een gering free rider-probleem van buitenstaanders.
                               Weliswaar zou door verplaatsing van economische activiteit (lekkage) op langere
                               termijn grote schade kunnen optreden, maar de samenwerking op korte termijn
                               bood een basis voor coördinatie om de verplaatsingslekken naar de rest van de
                               wereld af te sluiten.
                               De baten van co2-mitigatie zijn veel onzekerder dan bij ozon en worden pas op
                               zeer lange termijn gerealiseerd in de vorm van verminderde aanpassingsproble-
                               men. De precieze aard en omvang van eventuele klimaatschade zijn nog onduide-
                               lijk en ook de perceptie ervan loopt uiteen. Toch, hoe de kosten en baten ook
                               zouden worden berekend, grote nettobaten per land zijn onwaarschijnlijk, want
                               de ghg-emissies zijn veel breder gespreid dan die van drijfgassen. Evident is dat
                               zonder betrokkenheid van ontwikkelingslanden op enig moment in de toekomst
                               de mitigatiebaten in verhouding tot de kosten voor oeso-landen te klein zijn om
                               te motiveren tot actie. Er is dus voor de oeso-landen geen unilaterale optie, en
                               die was er wel bij ozon. De positie van de vs over de betrokkenheid van ontwik-
                               kelingslanden is even logisch als de positie van ontwikkelingslanden legitiem is
                               (zie paragraaf 5.3.5), maar de posities zijn slecht verenigbaar en een tijdpad laat
                               zich niet eenvoudig vastleggen vanwege alle onzekerheden. Ook de termijn van
174                            de kosten-batenanalyse werkt in het nadeel van het Kyoto-protocol: de kost gaat
                               wel heel ver voor de baat uit.
                               De architectuur van het verdrag
                               Een vijftal kenmerken in de architectuur van het Montreal-verdrag heeft de effec-
                               tiviteit geschraagd. De vraag is in hoeverre deze architectuurkenmerken kunnen
                               worden benut bij een (toekomstig) klimaatverdrag. Het gaat om de volgende
                               kenmerken:
                               • Wereldwijde deelname. Vanaf de eerste variant van het Montreal-verdrag
                                   waren emissieplafonds voor alle deelnemers verplicht, in tegenstelling tot het
                                   Kyoto-protocol en de vermoedelijke opvolger hiervan (Kyoto ii). Dat was
                                   nodig om lekkage door verplaatsing van industrieën tegen te gaan. Het was
                                   ook mogelijk (in tegenstelling tot het Kyoto-protocol) omdat het tijdpad
                                   compacter was en financiële compensatie voor ontwikkelingslanden betaal-
                                   baar bleef.
                               • Compensatie voor de kosten. Net als het Kyoto-protocol kent het Montreal-
                                   verdrag het beginsel van common but differentiated responsibilities. Aan arme
                                   landen werd compensatie beloofd voor de incrementele kosten die de emissie-
                                   plafonds met zich meebrachten. Bij het klimaatprobleem is een dergelijke
                                   belofte zeker honderd maal duurder. Bovendien stijgen de kosten ervan sterk
                                   als gevolg van de te verwachten economische groei van ontwikkelingslanden
                                   en als gevolg van het vooralsnog ontbreken van betaalbare (zelfs voor rijke
                                   landen) decarbonisatieopties. Beide effecten waren bij het Montreal-verdrag
                                   niet aan de orde.
                               • Tijdsconsistentie ten behoeve van investeringen. De geloofwaardigheid van de
                                   emissieplafonds onder het Montreal-verdrag was groot genoeg om er langlo-
                                   pende investeringen op te baseren. Het Kyoto-protocol daarentegen heeft een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 175 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 176 ======================================================================

<pre>                                                             internationale coördinatie van klimaatbeleid
         beperkte geldigheidsduur (tot 2012) en een onzeker traject daarna. Dat lokt
         eerder kortetermijnmaatregelen uit die op langere termijn in het licht van het
         klimaatbeleid niet noodzakelijk doelmatig of effectief zijn. Over het vervolg
         moet bovendien nog onderhandeld worden, waarbij in investeringen verzon-
         ken kosten de onderhandelingspositie verzwakken, doordat ze niet meer voor-
         waardelijk zijn. Het Kyoto-protocol is daarmee tijdsinconsistent voor een
         effectief mitigatiepad.
      • Handelssancties. Het Montreal-verdrag had geloofwaardige handelssancties
         tegen niet-ondertekenaars met betrekking tot specifieke substanties en
         producten. Deze sancties voorkomen verplaatsing van industriële activiteit en
         illegale handel. Ze maken bovendien liftersgedrag veel duurder dan onder het
         Kyoto-protocol, waardoor het ondanks emissieplafonds aantrekkelijk wordt
         om te ondertekenen.
      • Afdwinging. De afdwinging van gewone internationale verdragen is doorgaans
         niet eenvoudig, hoewel veel milieuverdragen redelijk opgevolgd worden. Het
         Montreal-verdrag werd in 1992 versterkt door een wortel-en-stokbenadering.3
         Het Kyoto-protocol heeft slechts beperkte instrumenten voor afdwinging.
5.4.2 voortbouwen op de unfccc                                                                            175
      In 1992 werd de unfccc gesloten. Vanuit deze conventie is het Kyoto-protocol
      ontstaan. De klimaatconventie kan worden beoordeeld op respectievelijk het doel
      en de beginselen, de verplichtingen inclusief de afdwingbaarheid en de structuur
      van de klimaatonderhandelingen. Hierna zal blijken dat de uitgangspunten een
      prima basis vormen, maar dat het vooralsnog misgaat bij het voortbouwen daar-
      op: de verplichtingen zijn mager en de organisatie van de onderhandelingen is
      moeizaam. In bijlage 11 is een schema opgenomen met de hoofdpunten uit deze
      beoordeling.
      Doel en beginselen
      Bijna 190 landen zijn tot de unfccc toegetreden, hetgeen aangeeft dat het
      hoofddoel en de beginselen nagenoeg wereldwijd worden gedragen. Ondanks de
      tekortkomingen maakt dit de unfccc in beginsel een geschikte basis om op
      voort te bouwen. Er is weinig reden om aan de doelstelling en beginselen te sleu-
      telen, al kan over de invulling van sommige beginselen verschillend worden
      gedacht. Het uiteindelijke doel is het voorkomen van gevaarlijke menselijke
      invloed op het klimaat en een zodanige vertraging van verandering dat ecosyste-
      men zich kunnen aanpassen. Op het beginsel van common but differentiated
      responsibilities kunnen meer operationele beginselen worden gebaseerd, zoals ‘de
      vervuiler betaalt’ en differentiatie naar vermogen om te mitigeren en naar speci-
      ale kwetsbaarheden (bijvoorbeeld in arme landen). Van de toekomstgerichtheid
      (for the benefit of present and future generations) kunnen de beginselen van
      milieueffectiviteit en doelmatigheid worden afgeleid, alsmede de erkenning dat
      economische groei in arme landen een legitieme prioriteit is. Economische groei
      moet zorgen voor een toenemend vermogen van arme landen om klimaatbeleid
      te voeren, waarbij op basis van de gedifferentieerde verantwoordelijkheden ook
</pre>

====================================================================== Einde pagina 176 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 177 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               veranderende verplichtingen kunnen worden overeengekomen. Het voorzorgs-
                               beginsel sluit uit dat onzekerheid kan worden uitgelegd als een dwingende reden
                               om geen beleid te voeren. De gatt-compatibiliteit voorkomt dat het klimaatbe-
                               leid wordt misbruikt voor arbitraire handelsbelemmeringen.
                               Verplichtingen
                               Mitigatieverplichtingen zijn er alleen op basis van het Kyoto-protocol voor de
                               Annex i-landen. Omdat het Kyoto-protocol een beperkte geldigheidsduur heeft
                               (2008-2012), is er ook geen tijdpad of mechanisme voor toekomstige verplichtin-
                               gen. Dat blijft voorlopig open voor onderhandeling, waarvoor in Montreal in
                               december 2005 een basis is gelegd.4 Ook zijn er geen sancties voor het niet nako-
                               men van de meeste verplichtingen uit zowel het Kyoto-protocol als uit de
                               unfccc. Maar zelfs op de gesanctioneerde, maar meestal weinig verplichtende
                               verplichtingen blijkt de unfccc vooralsnog zwak.
                               Er zijn rapportageverplichtingen opgenomen die zouden kunnen leiden tot
                               uitwisseling, consultatie en wellicht een open debat over ieders klimaatbeleid.
                               Maar zo eenvoudig ligt zelfs dat niet. Metingen vereisen een gevorderde en
                               kostbare infrastructuur. Op deze elementaire onderdelen zijn de ontwikkelings-
176                            landen vrijgesteld. De rapportages over staand en voorgenomen beleid zijn
                               voor arme landen alleen verplicht indien fondsen daarbij helpen. Dit wordt
                               meestal ondernomen met behulp van de Global Environmental Facility, een
                               fonds beheerd door het unep en de Wereldbank.5 De fondsen schieten tekort.
                               In Marrakesh (cop-7) zijn nieuwe fondsen opgezet die echter tot op heden niet
                               of nauwelijks over geld beschikken.
                               De rapportages zouden moeten leiden tot evaluatie van het gevoerde beleid door
                               buitenstaanders. Dat maakt inspanningen effectief en voorkomt papieren beleid.
                               Evaluatie (onder andere onder artikel 4.2) dan wel handhaving is tot nu toe
                               mislukt door een patstelling tussen Annex i-landen en overige landen. Gecombi-
                               neerd met de zwakke rapportageverplichtingen zit hier momenteel de achilleshiel
                               van de unfccc. Dat wil niet zeggen dat de informatie over ontwikkelingslanden
                               ontbreekt (zie bijvoorbeeld Heller en Shukla 2003), wel dat de informatie niet
                               diplomatiek onder de conventie valt.
                               Ook is er geen kader dat de nationale mededelingen over staand en voorgenomen
                               beleid afzet tegen het mondiale beeld op lange termijn. Daardoor kan binnen de
                               conventie niet worden beoordeeld hoe nationaal beleid zich verhoudt tot wat
                               wereldwijd in een tijdpad aan mitigatie moet of zou moeten worden gerealiseerd.
                               Voor zover de evaluaties werken, houden ze dus niet meer in dan een min of meer
                               vrijblijvend debat over de tenuitvoerlegging van wat men eerder als voorgeno-
                               men beleid had gerapporteerd. Kortom, de bestaande evaluatiemechanismen
                               scheppen weliswaar enige transparantie, maar zullen de onderhandelingsposities
                               niet wijzigen.6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 177 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 178 ======================================================================

<pre>                                                        internationale coördinatie van klimaatbeleid
En ten slotte zijn er andere problematische verplichtingen en clausules. Op het
gebied van technologieoverdracht pleiten arme landen nog steeds (wellicht tegen
beter weten in) voor publiek gestuurde technologietransfer, terwijl de meeste
technologie privaat is en via markten wordt overgebracht. De voorwaardelijkheid
(‘afhankelijk van effectieve tenuitvoerlegging door de Annex i-landen’) van
klimaatbeleid in conventiekader houdt Annex i-landen en ontwikkelingslanden
in een wederzijdse houdgreep. De benoeming van ontwikkeling en armoedebe-
strijding tot ‘eerste en doorslaggevende prioriteit’ biedt een vluchtweg voor het
ontlopen van verantwoordelijkheden. De opec-landen hebben een ‘gifpil’ in
artikel 4.10 verborgen, op basis waarvan zij compensatie eisen, omdat zij zich
moeilijk zouden kunnen ombuigen naar niet-fossiele alternatieven.
Bij magere verplichtingen past in zekere zin de zwakke vorm van dispute settle-
ment die in de unfccc is opgenomen. De combinatie van deze twee kan als een
signaal worden opgevat van een grote kloof tussen beginselen en effectieve
verplichtingen. Over de beginselen bestaat relatief weinig verschil van mening,
maar consistent doorgeredeneerd leiden de beginselen tot consequenties waar-
voor landen terugschrikken. Daardoor blijft de invulling van de common but
differentiated responsibilities in operationele verplichtingen problematisch, te
meer omdat op lastenverdeling gerichte onderhandelingen een zero sum-achtig                          177
karakter hebben.
Niet alle verplichtingen zijn controversieel. Annex i-landen dragen veel vlotter
bij aan de hoge kosten voor research, waarneming over de hele wereld (ook via
satellieten, verre stations, enzovoort) en training. Vaak gebeurt dit in bilaterale
overeenkomsten, soms regionaal en in een beperkt aantal gevallen ook multilate-
raal (waaronder Nederland). Het dient gezegd dat de vs op deze onderdelen
metterdaad aanvaarden dat het publieke goed karakter van deze uitgaven (en
daarmee het liftersgedrag van niet-Annex i-landen) geen reden is om over deze
uitgaven met arme landen te onderhandelen; de rijke landen betalen hier tot op
heden vrijwel alles.
De organisatie van de onderhandelingen
De organen van de internationale coördinatie van klimaatbeleid zijn deels
formeel en deels informeel. Figuur 5.1 geeft de belangrijkste organen in beide
betekenissen weer.
De unfccc is geen staande organisatie. De voortgang wordt beheerst door de
Conference of the Parties (cop) die eenmaal of tweemaal per jaar bijeenkomt en
waarin alle landen deelnemen. De cop is een onderhandelingsorgaan. Wel zijn er
enkele commissies en groepen die allerlei technisch werk verrichten. De vergade-
ringen worden voorbereid door het secretariaat en door informele groepen. Het
spreekt vanzelf dat de onderhandelingen die ertoe doen in kleine kring worden
gevoerd, zij het dat terugkoppeling cruciaal (en taai!) is, want de cop werkt onder
unanimiteit.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 178 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 179 ======================================================================

<pre>      klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                       Figuur 5.1         Klimaatonderhandelingen: structuur en groeperingen
                         Formeel: UNFCCC
                                                                                          ▼     Secretariaat
                                                         COP              (unanimiteit)
                                                                                                 (actief; geen
                                                                                                 bevoegdheden)
                                                                                          ▼       Partners
                                            ▼ ▼
                                                   SBSTA (wetenschap en techniek)
                                                   SBI (analyseert ’nationale                   ▼     GEF (Globale Milieu
                                                   mededingingen’)                                    Faciliteit) via UNEP,
                                                                                                      Wereld Bank en nieuwe
                                            ▼      groepen deskundigen                                fondsen
                                                   • assistentie arme landen bij
                                                     rapportage                                 ▼     IPCC (via WMO)
                                                   • assistentie bij ‘aanpassing’
178                                                  voor minst ontwikkelde landen
                                                   • technologieoverdracht
                                            ▼      MOP, voor het Kyoto-protocol                        plus waarnemers
                                                   (uitsluitend ratificerende landen)
                         Informeel
                                                    • de Annex-1-landen (artikel 4.2, UNFCCC)
                                                    - daarbinnen, de ratificerende Kyoto Annex-I-landen
                                                    - de ‘umbrella’-groep van 9 landen (7 Kyoto-landen waaronder
                                                      EU, Japan, plus Australië en de VS)
                                                    - EU/VS High Level Groep (heropgericht in 2005)
                                                    • groep van 77 plus China,
                                                      vaak met principiële stellingnames o.a. over artikel 4.7 en
                                                      Annex-I ‘taking the lead’ (artikel 3.1); allerlei zeer uiteen-
                                                      lopende groepen zoals Afrika, Latijns-Amerika, OPEC, AOSIS
                                                      (zie onder)
                                                    • AOSIS, laaggelegen landen en kwetsbare eilanden;
                                                      losse allianties, zeer ‘ad hoc’
                       Bron: wrr
</pre>

====================================================================== Einde pagina 179 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 180 ======================================================================

<pre>                                                       internationale coördinatie van klimaatbeleid
De vergaderingen van de cop zijn door drie oorzaken weinig productief.
In de eerste plaats zijn de vergaderingen massaal. In Buenos Aires in december
2004 waren er 6000 deelnemers; in Montreal was dat aantal in
november/december 2005 voor cop-11 opgelopen tot 10.000. Weliswaar zijn
duizenden hiervan geen officiële deelnemers aan de cop, wel aan het circuit
eromheen, maar niettemin zijn delegaties veel te omvangrijk wegens binnen-
lands-politieke overwegingen.
In de tweede plaats heeft de cop in sterke mate een forumfunctie die wordt
aangegrepen voor boodschappen van een binnenlands-politiek karakter, die
ondertussen wel de onderhandelingen nog meer bemoeilijken. Weliswaar
dwingt de massaliteit van de cop tot allianties of coalities, maar veelal gaat het
daarbij om stellingnames op principiële basis, omdat een echt onderhandelings-
mandaat ontbreekt. Het voorgaande maakt van de cop een soort jamboree van
deskundigen en professionele belanghebbenden met een centripetale werking.
Ten slotte maakt het gehanteerde vn-model, dat iedereen over alles een stem
geeft, de cop structuurloos. Er is geen gelaagdheid die prikkels verschaft om
problemen op te lossen. Dit alles maakt de cop een onhandelbaar onderhande-
lingsgremium dat niet tot effectieve afspraken kan komen. De combinatie van
zo’n gremium met een veel te algemene conventie leidt tot verspilling, traagheid,
free riders-gedrag en veel te vage besluiten, waar enorm veel onderhandelings-                      179
energie in moet worden gelegd.
Naast Kyoto denken zonder uit Kyoto te stappen
De post-Kyoto-onderhandelingen in de Meeting of the Parties (mop) bieden meer
perspectief dan de cop, gezien de juridische verplichtingen en de precisie van het
protocol. Er is dus geen reden de Kyoto-benadering op te geven, maar des te meer
om de effectiviteit van de cop te verbeteren, naast het aansturen op een beperkt
vervolg op het Kyoto-protocol in de vorm van een Kyoto ii-verdrag.
De effectiviteit van de cop kan worden verbeterd als in de organisatie prikkels
worden ingebouwd voor samenwerking op basis van wederzijdse belangen en die
erop gericht zijn dat partijen probleemeigenaar (ownership) worden. Dit dient
bovenal te worden bereikt door zich op inhoudelijke verplichtingen te concentre-
ren. Het zal eropaan komen binnen het kader van de unfccc voldoende
verplichtingen van allerlei aard over een lang tijdpad effectief uit te onderhande-
len en metterdaad af te dwingen. Daarbij kan veelkleurige flexibiliteit (paragraaf
5.4.3) niet worden gemist. Er is echter ook een institutionele dimensie die verbe-
tering behoeft (paragraaf 5.4.4).
Een Kyoto ii-verdrag dient een specifiek onderdeel te worden van een veelomvat-
tender en gevarieerder palet van benaderingen, middelen en tijdpaden. Een Kyoto
ii-verdrag van voorlopers zal niet toereikend zijn om het klimaatprobleem op te
lossen, noch om een wenkend perspectief te bieden voor andere landen; beide
eigenschappen sluiten elkaar voorlopig uit. Hier ligt een analogie met de techni-
sche mitigatietrajecten. Ook daar geldt dat er geen afzonderlijke silver bullet
aanwijsbaar is die het probleem kan oplossen. De politieke en administratieve
</pre>

====================================================================== Einde pagina 180 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 181 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               energie die nodig is voor een Kyoto ii-verdrag kan echter alleen gerechtvaardigd
                               worden indien het de opstap is of kan worden naar een heuse langetermijnstrate-
                               gie voor alle 187 landen in de unfccc, zij het met variatie en flexibiliteit.
                               Het klimaatbeleid op basis van de unfccc moet worden geplaatst in de context
                               van het mondiale publieke goed. Vroeger of later zullen alle landen betekenis
                               moeten geven aan de doelstellingen van de unfccc. Dat kan op termijn uitslui-
                               tend in de vorm van verplichtingen voor iedereen en een scala van internationale
                               monitoring- en handhavingsmaatregelen met geleidelijk opklimmende stringen-
                               tie. Maar het is niet vruchtbaar nu al een tijdpad en kostenverdeling volledig uit te
                               onderhandelen. Belangrijker dan effectiviteit in het begin is de ontwikkeling van
                               betrokkenheid en medeverantwoordelijkheid en de gerichtheid op kosteneffecti-
                               viteit. In de volgende paragraaf worden aanzetten daartoe uitgewerkt.
                  5.4.3        veelkleurige flexibiliteit
                               Coördinatie betekent dat partijen verplichtingen op zich nemen die in verband
                               met elkaar staan. Figuur 5.2 laat zien dat een grote diversiteit van beleidsverplich-
                               tingen denkbaar is. De linkerhelft somt drie hoofdkeuzen op, los van de aard en
180                            inhoud van verplichtingen. De rechterhelft geeft de wijzen aan waarop naar miti-
                               gatieverplichtingen kan worden gekeken. Het spreekt voor zich dat binnen het
                               bestek van dit rapport niet alle mogelijkheden uitputtend kunnen worden geïn-
                               ventariseerd. Op onderdelen zijn voorbeelden in tekstboxen nader toegelicht.
                               Hoofdkeuzen
                               In de eerste plaats kan coördinatie zowel via overheden als via de markt plaatsvin-
                               den. Beide benaderingen sluiten elkaar niet uit, maar vullen elkaar aan. Voor
                               intergouvernementele coördinatie is het wenselijk te kunnen voortbouwen op
                               een gemeenschappelijk raamwerk, de unfccc. Maar vanuit dat kader kunnen
                               verschillende allianties ontstaan in een variabele geometrie. De Asia Pacific Part-
                               nership van de vs, India en China is daar een voorbeeld van. Marktpartijen zijn
                               daarnaast in staat en vaak ook bereid in sectoraal verband standaarden overeen te
                               komen. De sectorale dimensie is belangrijk, omdat standaarden enerzijds kosten-
                               verhogend kunnen zijn, maar anderzijds voor bedrijven ook aantrekkelijk zijn,
                               omdat het zich houden aan standaarden de toegang tot de internationale markt
                               openlegt. Tekstbox 5.2 laat zien dat marktwerking niet altijd vanuit een overheid
                               behoeft te worden aangestuurd.
                    Tekstbox 5.2 Klimaatbeleid vanuit de markt
                      Recentelijk is bezorgdheid ontstaan in de wereld van de herverzekeraars. Er zijn forse verliezen
                      geleden, aangezien allerlei tot nu toe als zeldzaam ingeschatte natuurrampen vaker lijken op te
                      treden, in diverse delen van de wereld. Dit zal invloed hebben op de (her)verzekeringspremies,
                      gedifferentieerd naar regio, waardoor de urgentie van mitigatiebeleid concreter wordt. Verder
                      beginnen groepen institutionele beleggers en fund managers zich te roeren. Zo dringen bijvoor-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 181 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 182 ======================================================================

<pre>                                                                    internationale coördinatie van klimaatbeleid
Figuur 5.2    Kernpunten van een mondiaal klimaatbeleid
                                                            Mitigatieverplichtingen
        Vormen van
        coördinatie
        • Intergouvernementeel              ▼       Aard van verplichtingen
          - één raamwerk
                                                - Allerlei categorieën van beleid/multilateraal
          - variabele geometrie
                                                  onderhandeld
          - bilateraal
                                                - (Rationeel) variabel langtermijntraject,
        • Marktpartijen
                                                  multilateraal, naar cumulatieve verplichtingen
          - sectoraal
                                                  in de tijd, en naar ontwikkelingsniveaus
                                                - Menu, enigszins vrij te kiezen
                                                - Vrijwillig, elk beleid, transparantie en controle
                                                  (van ‘onderop’)
                                                    Categorieën verplichtingen
        Tijdpaden                           ▼       (catalogus)
        • Zeer lange termijn
           van kaders?                          - Absolute, kwantitatieve doelen (conform Kyoto)
        • Korte termijnen,                      - Intensiteitsdoelen (naar koolstof, naar energie-
           - ingepast                             verbruik)                                                        181
           - vrijwillig                         - ‘Alleen voordeel’ (no lose)doelen, (op zich of
        • Tijdsconsistent?                        tezamen straffer kader)
                                                - Sectorale of (nulemissie) technologieverplich-
                                                  tingen
                                                - Emissiehandel, met prijsmaxima (safety value)
                                                - (Harmonisatie) nationaal klimaatbeleid
                                                  (= PAM’s) zoals wereldkoolstofbelastingen,
                                                  normen en technologieprotocols
                                                - Financiële overdrachten o.a. voorwaardelijk naar
        Uitvoering en                             arme landen; of via een wereldklimaatfonds
        handhaving
        • Juridisch
        • Prikkels
        • Boetes
                                            ▼       Hardheid van verplichtingen
        • Handelsrestricties
        • Automatismen                          - Gradatie van stringentie, in de tijd naar ontwikke-
                                                  lingsniveau, enz.
                                                - Of juist, initieel alleen ‘wenkend’ perspectief voor
                                                  arme landen (en VS?)
                                            ▼       Differentiatie en lastenverdeling
                                                - Allerlei differentiatiecriteria
                                                - Verplichtingen naar ‘status’ (graduation index)
                                                - Differentiatie naar landen, hardheid, in de tijd
                                                - Lastenverdeling gestuurd, bijvoorbeeld door
                                                  beginselen als emissies per hoofd, cumulatieve
                                                  verplichtingen, marginale mitigatiekosten of
                                                  door vastgelegde procedures
                                                - Eventueel lastenverdeling koppelen aan steun
                                                  voor ‘aanpassing’
Bron: wrr
</pre>

====================================================================== Einde pagina 182 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 183 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                      beeld de International Investor Summit on Climate Risk (2003) en het Carbon Disclosure Project
                      (2004) aan op betere en meer heldere rapportages door beursgenoteerde bedrijven aan beleggers
                      omtrent de risico’s die samenhangen met klimaatveranderingen. Zij roepen (beurs)toezichthou-
                      ders op deze informatieverstrekking straffer te reguleren. Als dit gebeurt, ontstaan extra prikkels
                      voor beursgenoteerde bedrijven om klimaatrisico’s te verminderen. Het is dan voorspelbaar dat
                      de druk op regeringen om actief klimaatbeleid te voeren eveneens zal worden opgevoerd. Ook
                      vanuit de maatschappelijke verantwoordelijkheid worden via het reputatiemechanisme bedrijven
                      aangespoord om koolstofverantwoording af te leggen. Alles bijeen zou dit kunnen leiden tot het
                      beter inschatten van de langetermijnrisico’s van een onderneming. Beleggers met een langeter-
                      mijnvisie (bijvoorbeeld pensioenfondsen) kunnen hierbij disciplinerend werken.
                               Tekstbox 5.3 laat zien dat handelssancties onder voorwaarden een aanvulling
                               kunnen vormen op internationale milieuverdragen en tevens blijkt daaruit hoe
                               ingewikkeld de samenhang is tussen klimaatbeleid en wto-verenigbaar handels-
                               beleid. Voorts leert de praktijk dat de handelscontext succesvol kan worden
                               gebruikt via het mechanisme van issue linking. Zo heeft bijvoorbeeld Rusland zijn
                               eu-steun voor het wto-lidmaatschap mede te danken aan de toetreding tot het
                               Kyoto-verdrag.
182
                               Tijdpaden op lange termijn zijn van belang vanwege de lange termijn van het
                               probleem en een zekere optimalisering van de mitigatiestrategie. Maar tijdpaden
                               kunnen niet steeds op voorhand worden uitonderhandeld. Tijdpaden op korte
                               termijn zijn richtinggevend voor gedrag en investeringen, maar het Montreal-
                               verdrag (zie paragraaf 5.4.1) laat zien dat daarvoor nodig is dat ze in een breder
                               kader van langetermijnverwachtingen zijn ingebed. Er zal hoe dan ook een span-
                               ning blijven bestaan tussen de gewenste duidelijkheid van tijdpaden en de onge-
                               wenste afschrikkende werking ervan om zich eraan te committeren.
                               Zonder aandacht voor monitoring en handhaving kan coördinatie niet tot stand
                               komen. Alleen juridische instrumenten volstaan niet, omdat daarover onvol-
                               doende overeenstemming komt als landen verwachten dat de inspanning niet
                               gemakkelijk gehaald kan worden. Het Montreal-verdrag liet zien dat positieve
                               prikkels deelname aantrekkelijk kunnen maken. Ook handelssancties kunnen een
                               handhavingsinstrument zijn, maar binnen het kader van de wto is dat maar
                               uiterst beperkt mogelijk. Daarvoor moet eerst een zekere mate van consensus
                               over het te handhaven gedrag bereikt zijn en moet vervolgens het wto-kader op
                               dit punt worden aangepast, hetgeen vooralsnog niet te verwachten is (zie tekst-
                               box 5.3 en bijlage 12).
                    Tekstbox 5.3 Klimaatbeleid, wto-disciplines en sancties
                      Een zeer groot deel van de unfccc-gemeenschap (die vrijwel alle landen ter wereld omvat) is
                      ook lid van de wto (zo’n 150, en een aantal toelatingen loopt nog). Dit roept de vraag op hoe de
                      wto-verplichtingen en -disciplines zich verhouden tot wereldwijd klimaatbeleid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 183 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 184 ======================================================================

<pre>                                                                         internationale coördinatie van klimaatbeleid
In sommige milieukringen (en ook in de speltheorie) wordt – wel erg lichtvaardig – geopperd dat
handelssancties het wereldwijde klimaatbeleid, of coalitievorming daarbinnen, veel geloofwaar-
diger en effectiever zouden kunnen maken. Deze benadering is naïef. Zij verliest volstrekt uit het
oog hoe buitengewoon moeizaam de gatt tot stand is gekomen (en na welke lange voorgeschie-
denis, waarbij handelspolitiek voor allerlei doeleinden werd gebruikt, met desastreuze gevolgen),
en hoe en waarom diezelfde gatt geleidelijk tot een substantiële verlaging van handelsbelemme-
ringen heeft kunnen komen die blijvend zijn. De gatt, en in versterkte mate de wto sinds 1995,
heeft daarbij een wereldwijd publiek goed geschapen en ontwikkeld: het wereldhandelsrecht dat
geldt voor ieder land, klein of groot, (dat lid is) en bovendien strikt bewaakt waarom en wanneer
men wel en niet belemmeringen mag invoeren (of handhaven) en in hoeverre. Dit heeft welvaart
gebracht en de potentie is nog veel groter. In geen geval mag dit publieke goed worden aangetast,
voor Nederland niet, voor de eu niet, maar net zo goed voor arme landen niet. Unilaterale sancties
passen daar niet in (behalve in precies omschreven gevallen die met het klimaat niets van doen
hebben). De consensus in de wto is dat milieukwesties in milieuorganisaties dienen te worden
opgelost en dat de wto geen milieu-institutie is of ooit moet worden.
Maar wat te doen indien sancties ‘multilateraal’ in internationale milieuverdragen, waaronder
wellicht een toekomstig klimaatverdrag, als optie worden opgenomen? Van de ongeveer 300
internationale milieuverdragen zijn er zo’n twintig met dergelijke sancties.7 Een ervan is het
ozonverdrag van Montreal. In 1995 is Rusland (evenals Wit-Rusland en Oekraïne) door consensus                         183
bij de verdragspartijen gedwongen om van uitstel van de implementatie af te zien, aangezien
gevreesd werd dat daarmee een kettingreactie van ‘lekken’ zou ontstaan die een waterdichte
uitvoering onmogelijk zou maken. Sancties zijn daarbij niet gehanteerd, maar de dreiging was
onmiskenbaar aanwezig. Gezien de grote obstakels om een wereldwijde klimaatstrategie af te
dwingen, werkt dit multilaterale voorbeeld aanstekelijk. Toch ligt dit idee niet voor de hand. Ten
eerste, Rusland was (en is nog steeds) geen wto-lid en daarmee hebben wto-leden juridisch de
handen vrij; voor wto-leden onderling ligt dat zeker niet in de rede. Ten tweede, de verenigbaar-
heid van die twintig milieuverdragen en de wto is een heikele kwestie die reeds jaren onderhan-
deld wordt in de cte (comité voor handel en milieu), vooralsnog zonder resultaat. Tot nu toe zijn
er geen cases voorgelegd aan het wto-geschillenbeslechtingsmechanisme.
Een ‘handelsverbod’ op een product x tussen bijvoorbeeld landen die een klimaatconventie
zouden tekenen en landen die dat niet doen, ter voorkoming van ‘lekken’, is discriminatoir en
daarmee rechtstreeks in strijd met het meest fundamentele beginsel van de gatt. Non-discrimi-
natie geldt voor overeenkomstige producten (‘like’ products) en die aanduiding opent een ware
doos van Pandora van ingewikkelde jurisprudentie in Genève. Hoofdprobleem is dat uiteenlo-
pende wijzen van voortbrenging van x aan het product zelf (meestal) niet te merken zijn, terwijl
die voortbrenging er voor het klimaat wel toe kan doen. Stel: (laaggeprijsde) elektriciteit wordt in
land a ingevoerd uit b, maar a, als lid van de klimaatconventie, produceert elektriciteit alleen
volgens bepaalde normen (bijvoorbeeld met een lage co2-uitstoot), terwijl het niet-lid b zich daar
niet aan houdt, co2 ook niet beprijst en dus goedkoop is. Stel tevens dat a en b wto-leden zijn.
In de wto zouden in dit geval sancties verboden zijn, want de elektriciteit als zodanig is een like
product. In de (veronderstelde) klimaatconventie vormt b een free rider die de effectiviteit van een
mondiale coördinatie ondermijnt en dus dient te worden gedisciplineerd. Voor elektriciteit kan
men ook snijbloemen invullen uit kassen die met kolen worden verwarmd tegenover kassen die
</pre>

====================================================================== Einde pagina 184 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 185 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                      op zonne-energie draaien (in gebieden die warmer zijn en zon in overvloed hebben). Of allerlei
                      andere producten. Om het nog lastiger te maken, mocht dit soort gevallen ooit in een klimaatcon-
                      ventie onder sancties vallen, dan zijn ze gedekt onder een multilateraal regime.
                      Maar ogenschijnlijk niet hiervan te onderscheiden maatregelen zouden net zo goed het gevolg
                      kunnen zijn van unilaterale regelgeving in een land dat een dergelijke voortbrenging niet toestaat
                      en daarmee dreigt een inbreuk te plegen op artikel 3 van de gatt (nationale behandeling van like
                      products). Deze unilaterale, mogelijke inbreuken zijn wel uitvoerig in de conflictbeslechting van
                      de gatt/wto aan de orde geweest en hebben slechts deels helderheid gebracht: verschillende
                      zaken zijn duidelijk verboden (bijvoorbeeld oorsprong uit specifieke landen; kwantitatieve
                      restricties, artikel 11 van de gatt, dus ook een importverbod), maar de jurisprudentie is op zijn
                      minst problematisch, onder andere omdat de bewijslast nou eenmaal bij de aanklager ligt en regel-
                      gevende autonomie van de wto-leden vergaand beschermd is.
                      De knoop zit gedeeltelijk bij de uitleg van like en unlike. De jurisprudentie hanteert daarbij vier
                      criteria: (1) de eigenschappen, aard en kwaliteit van het product (milieuvriendelijker kan als
                      kwalitatief hoger worden beschouwd); (2) de tariefclassificatie van de HS (van de werelddouane-
                      organisatie); (3) de smaken en gewoonten van consumenten, onder andere (maar niet alleen) te
                      meten met bijvoorbeeld kruiselasticiteiten; (4) het eindgebruik van het product. Het hoogste juri-
                      dische orgaan van de wto (het Appelate Body) benadrukt dat deze criteria echter nooit mecha-
184                   nisch mogen worden toegepast, een geval-tot-gevalbenadering blijft geboden.
                      De andere knoop is te vinden bij de uitleg van twee uitzonderingsgronden van de eerdere
                      verbodsbepalingen, en wel in artikel 20 van de gatt. Het gaat hierbij om (i) de inleiding van dit
                      artikel (chapeau), (ii) sub b: ‘necessary to protect human, animal or plant life or health’, en (iii) sub
                      g: ‘relating to the conservation of exhaustible natural resources’ in samenhang met binnenlandse
                      restricties. Deze uitleg is voer voor juristen, maar de vraag is of men daar tevreden mee kan zijn. In
                      de casuïstiek tot heden toe valt niet zo veel lijn te ontdekken. Zo is onder artikel 20(g) erkenning
                      verkregen voor nationale maatregelen voor het behoud (conservation) van schone lucht en tevens
                      van de nationale olievoorraad (!). Onder artikel 20(b) zijn maatregelen verenigbaar met de wto
                      bevonden die beoogden de luchtvervuiling te verminderen die het gevolg is van
                      benzineverbruik.8
                               Aard en inhoud van de verplichtingen
                               Allereerst kan de aard van de verplichtingen uiteenlopen. Multilaterale verdragen
                               hoeven niet of niet alleen over absolute reductiedoelen te gaan. In een dergelijk
                               kader zou een Kyoto ii-verdrag deel uitmaken van een veel breder web van
                               verdragen of committeringen. Verplichtingen moeten worden ingepast in een
                               lang tijdpad en in een rationele mondiale strategie die rekening houdt met lokale
                               situaties en kosteneffectieve toepassingen op specifieke plaatsen. De verdeling
                               van de lasten en de plaats waar mitigatie kosteneffectief plaatsvindt, hoeven niet
                               samen te vallen. Eerder is reeds gewezen op de enorme kostenvoordelen die
                               voortvloeien uit dit onderscheid. Verder kan men bij de aard van de verplichtin-
                               gen denken aan min of meer vrij te kiezen menu’s van mitigatiemethoden in
                               unfccc-verband. Een expliciete en geregistreerde keuze is transparant en verifi-
                               eerbaar, eventueel ook sanctioneerbaar. Hiermee kan tegemoetgekomen worden
                               aan de wijdverbreide aarzeling in de wereld om zich op absolute reductiever-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 185 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 186 ======================================================================

<pre>                                                        internationale coördinatie van klimaatbeleid
plichtingen vast te leggen. De heikele kwestie is of men hiermee ook een mini-
mum aan ambitie kan vastleggen: het gaat om een optimalisatie van de afweging
tussen brede participatie en vergaande verplichtingen, waarbij het totale resultaat
van gerealiseerde verplichtingen telt.
Is het initiële oogmerk alle landen ertoe te bewegen althans met enige verplich-
tingen actief te participeren, dan dient men omzichtig met ambitieniveaus om te
springen. De zachtste benadering van verplichtingen is bottom-up, louter
bestaand uit vrijwillig, zelfgekozen beleid dat wel geregistreerd wordt en daar-
mee transparant en besproken kan worden. Indachtig de ervaringen van de eu in
het Lissabon-proces lijkt het verstandig een initiële fase van confidence building
vooraf te laten gaan aan het aandringen op ambitieuzere en sanctioneerbare stra-
tegieën.
In de tweede plaats onderscheidt figuur 5.2 zeven categorieën van verplichtingen.
Absolute, kwantitatieve doelen zoals in het Kyoto-protocol worden weliswaar in
tal van landen met enige huiver bezien, maar zij hebben bij handhaving perti-
nente voordelen, zoals duidelijkheid over het resultaat en de mogelijkheid van
kosteneffectiviteit door emissiehandel. Het is mogelijk verschillende koolstof-
markten met elkaar te verbinden voor (groepen) landen met absolute doelen.                           185
Mogelijk kan deze internationale koolstofmarkt ook worden verbonden met
bedrijven in landen (zoals de vs) die geen absolute verplichtingen zijn aangegaan
(zie Egenhofer 2005, in ceps 2005).
Absolute doelen worden beter accepteerbaar door een veiligheidsklep aan te
brengen in de vorm van een maximumkoolstofprijs. Boven die prijs gaat het
emissieplafond over in een koolstofbelasting, waardoor bedrijven meer zekerheid
krijgen over de te verwachten kosten. De keuze van de maximumprijs bepaalt
waar het absolute emissiedoel (tijdelijk) wordt opgegeven. Via de maximumprijs
wordt ook iteratief gestuurd op het criterium van de dynamische efficiëntie: de
mate van mitigatie moet uiteindelijk de preferenties van de deelnemers volgen.
Intensiteitsdoelen richten zich op een per eenheid bnp afnemend koofstofge-
bruik (decarbonisatie) of energieverbruik (‘ontkoppeling’). Deze vormen een
minder dwingend, maar ook minder effectief alternatief, omdat bnp-groei de
emissievermindering deels of geheel teniet kan doen. In China en in de vs is dat
het geval. Maar dat maakt redelijk stringente intensiteitsdoelen niet minder
nuttig voor landen die niet mee willen doen op basis van absolute reducties,
omdat hiermee wel belangrijke verbeteringen ten opzichte van een bau-scenario
kunnen worden gerealiseerd.
Sectorale doelen zijn geschikt om private partijen erbij te betrekken, bij voorkeur
in vele landen, omdat daarmee het risico van verplaatsing van activiteiten wordt
verminderd. Bij sectorale doelen kan het ook gaan om verplichtingen technologie
te ontwikkelen over een (lang) tijdpad.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 186 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 187 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               De laatste drie categorieën zijn vooral bedoeld om armere landen actief bij het
                               klimaatbeleid te betrekken. Dat kan door positieve prikkels die verlies uitsluiten
                               (no lose), bijvoorbeeld een beloning bij minder uitstoot dan een zekere norm,
                               maar geen sanctie bij overschrijding. Het regime kan in de loop van de tijd aan de
                               mate van ontwikkeling worden aangepast. Ook geleidelijke harmonisering van
                               nationaal beleid in de vorm van policies and measures (pam’s) (zie tekstbox 5.4) is
                               laagdrempelig.
                    Tekstbox 5.4 Nationale klimaatmaatregelen (pam’s)
                      De beperkingen van de Kyoto-benadering hebben tot meer belangstelling geleid voor de geleide-
                      lijke harmonisatie van nationaal klimaatbeleid, beschouwd onder de verzamelnaam policies and
                      measures (pam’s). Het kan daarbij gaan om een aanvulling op een mogelijk Kyoto ii-verdrag, maar
                      ook om een flexibele manier om spijtoptanten zoals de vs, Australië en de meer geïndustriali-
                      seerde ontwikkelingslanden op een voor hen aanvaardbare wijze in het coördinatieproces te
                      betrekken. Via pam’s kunnen overheden zich op velerlei manieren committeren in verdragen of
                      politieke verbindingen. Er kan ook een voorbeeldwerking van uitgaan bij experimenten in kleine
                      groepen landen of sectoren of bij afspraken tussen het bedrijfsleven en overheden. Voorbeelden
                      zijn technische of andere normen, technologieprotocols en koolstofbelastingen. De benadering
186                   laat ruimte voor lokale differentiatie en is laagdrempelig voor zich ontwikkelende landen. De
                      pam-benadering levert zo een methode aan die recht doet aan criteria als flexibiliteit en wereld-
                      wijde participatie, en soms billijkheid en dynamische efficiëntie.
                      Een pam-benadering heeft ten opzichte van de Kyoto-benadering wel verschillende nadelen.
                      Allereerst is het tijdpad waarlangs harmonisatie zal plaatsvinden lang en ongewis. Een pam-achtig
                      proces levert dus geen garantie op dat bepaalde doelen uiteindelijk bereikt worden. Ook de meting
                      van prestaties (in dit geval netto-ghg-uitstoot) is lastig en soms niet objectief, wat het onderlinge
                      vertrouwen geen goed zal doen. Voorts worden de effecten op het concurrentievermogen per land
                      onderhandelbaar, waardoor de transparantie afneemt en concurrentievervalsing kan ontstaan.
                      Een bijzonder voorbeeld van een pam-benadering vormt een koolstofbelasting op lucht- en
                      scheepvaart. Deze sectoren zijn uitgezonderd van het Kyoto-protocol. Vooral de luchtvaart is
                      belangrijk wegens de te verwachten groei. Een groot regionaal blok zoals de eu kan vanaf eu-
                      luchthavens vertrekkende vluchten belasten, waarmee naast het interne verkeer ook de helft van
                      het transatlantische verkeer belast wordt. Maar de concurrentievervalsing blijft een probleem
                      doordat luchtvaartmaatschappijen die overwegend buiten de eu opereren een concurrentievoor-
                      deel hebben.
                               En ten slotte zijn financiële en niet-financiële overdrachten mogelijk die bilate-
                               raal, via technologieverdragen of via een wereldklimaatfonds kunnen lopen (zie
                               tekstbox 5.5).
                               De derde invalshoek is die van de hardheid van de verplichtingen. De unfccc
                               erkent de prioriteit die ontwikkelingslanden toekennen aan economische groei.
                               Daarom is het van belang dat enige duidelijkheid ontstaat over de vraag wanneer
</pre>

====================================================================== Einde pagina 187 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 188 ======================================================================

<pre>                                                                        internationale coördinatie van klimaatbeleid
         een ontwikkelingsland overgaat in een modern industrieland. Multistage-bena-
         deringen proberen deze overgangen te objectiveren, maar het blijft de vraag of
         arme landen nu al willen tekenen voor een ‘wenkend perspectief’. Een harde
         definiëring van criteria voor graduation heeft tot nu toe in de gatt niet gewerkt.
         Voor de vs is dit wel een voorwaarde om zelf internationale verplichtingen aan te
         gaan.
Tekstbox 5.5 Fondsvorming ten behoeve van technologieontwikkeling
 Het bijdragen aan internationale fondsen is in beginsel een zero sum-onderhandeling. Het bijdra-
 gende land verliest zeggenschap over de bijdragen (en moet er dus van tevoren reeds vertrouwen
 in hebben), heeft zelf beperkt nut van zijn bijdragen en heeft geen zekerheid over de bijdragen van
 anderen; anderen worden zelfs aangemoedigd meer free rider te worden, aangezien het marginale
 nut van extra bijdragen afneemt. Internationale fondsen komen daardoor moeilijk van de grond.
 Barrett (2003) laat zien dat positieve prikkels nodig zijn om participatie in internationale verdra-
 gen te stimuleren en dat de risico’s van deelname geminimaliseerd moeten worden. Risicoreduc-
 tie krijgt doorgaans de meeste aandacht. Voorbeelden daarvan zijn maximering van de totale
 bijdrage van een partij op een tevoren vastgesteld plafond en een vereiste kritische massa van
 commitments (door anderen) alvorens daadwerkelijke verplichtingen ingaan.
 Positieve prikkels kunnen worden gevonden in de wijze waarop de zeggenschap over de besteding                       187
 van de fondsen wordt geregeld: wie meer betaalt, mag meer bepalen. Dit vermindert het risico dat
 internationale fondsen een vrije ruif worden zonder veel toezicht. Bij fondsen voor technologie-
 ontwikkeling kan het profijt van de ontwikkelde technologie worden voorbehouden aan de deel-
 nemers in het ontwikkelingsfonds. Dat stimuleert toetreding, maar niet noodzakelijk meer bijdra-
 gen.
 Een prikkel tot hogere bijdragen kan ontstaan wanneer het criterium van de vereiste kritische
 massa van commitments wordt omgezet van een digitaal criterium (ja/nee) naar een analoog crite-
 rium (meer/minder). De hoogte van de bijdrage van een partij kan afhankelijk gemaakt worden
 van de hoogte van de bijdrage van anderen volgens het concept ‘voor elke extra bijgedragen dollar
 van een partij dragen andere partijen volgens een vooraf overeengekomen verdeelsleutel samen
 een of meer extra dollars bij’. Op deze wijze ontstaat een multiplier op het marginale nut van de
 bijdrage van een partij, zonder dat andere partijen daardoor overmatig worden belast. Zelfs een
 kleine partij kan onder zo’n regime tegen relatief geringe kosten leiderschap tonen en andere
 partijen betrekken. De uiteindelijke bijdragen van alle partijen worden zowel bepaald door de
 mate waarin leiderschap is betoond als door de initiële verdeelsleutel.
         De vierde invalshoek ten slotte is die van de verdeling van lasten. Het uitgangs-
         punt van common but differentiated responsibilities kan op veel verschillende
         manieren worden geoperationaliseerd, op basis van cumulatieve historische
         emissieniveaus, per capita-emissies, historische rechten, ontwikkelingsniveaus,
         marginale mitigatiekosten, enzovoort. Ook de internationale coördinatie en
         verdeling van aanpassingskosten kan daarbij aan de orde komen. Het cdm-
         mechanisme (zie tekstbox 5.6) biedt mogelijkheden voor een kosteneffectieve
         implementatie in combinatie met kostentoedeling aan rijke landen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 188 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 189 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  5.4.4        institutionalisering van de mondiale coördinatie
                               De mondiale coördinatie van klimaatstrategie is buitengewoon veeleisend in
                               technische, juridische, administratieve, financiële, economische, wetenschappe-
                               lijke en diplomatieke zin. Een eerste idee hiervan krijgt men reeds bij de figuren
                               2.4 en 2.6, die achtereenvolgens het eu- en Nederlands klimaatbeleid trachten
                               samen te vatten. Een iets beter idee van de aard en complexiteit van nationaal
                               beleid ontstaat bij lezing van de nationale rapportages van klimaatbeleid door
                               Annex i-landen van de unfccc (let wel, dus ook van de niet-ondertekenaars van
                               het Kyoto-protocol) aan het unfccc-secretariaat en bijvoorbeeld van de Neder-
                               landse rapportage aan de Europese Commissie in mei 2005 (vrom 2005a). Met
                               behulp van technische en financiële ondersteuning rapporteren ook steeds meer
                               niet-Annex i-landen aan het unfccc-secretariaat. Zoals in paragraaf 5.4.2 reeds
                               is vermeld, bevorderen deze rapportages wel de benodigde transparantie, maar
                               ontbreekt het logische vervolg in de vorm van evaluatie, peer review, zo niet toet-
                               sing en suggesties voor verdieping en verbetering. Buiten het Kyoto-protocol
                               ontbreekt eveneens een kader of langetermijnstrategie waarin nationaal beleid op
                               een of andere wijze zou dienen te passen of althans niet mee zou mogen conflic-
                               teren, al is het slechts in een raamwerk met ‘veelkleurige flexibiliteit’.
188
                    Tekstbox 5.6 Het Clean Development Mechanism (cdm)
                      Het Clean Development Mechanism (cdm) is een van de vruchten van Kyoto. Het cdm brengt
                      vragers uit Annex i-landen met mitigatieverplichtingen samen met investeerders in niet-Annex i-
                      landen en combineert zo schone ontwikkeling met kosteneffectieve realisatie van mitigatiedoel-
                      stellingen. Het gaat om projecten die aantoonbaar tot ghg-reductie leiden die anders niet zou zijn
                      bereikt. Een voorbeeld is een lokale investering voor een nieuwe kolencentrale die wordt omgezet
                      in een gasgestookte centrale. De extra kosten daarvan worden gefinancierd door de prijs die
                      vragers uit Annex i-landen bereid zijn te betalen. In ruil daarvoor verkrijgen zij Certified Emis-
                      sion Reductions (cer’s) die meetellen in de mitigatiedoelstelling van de vragende partij. Andere
                      voorbeelden liggen bij fabrieken of afvalstort.
                      Het cdm is in beginsel een ideaal mechanisme voor wereldwijde coördinatie, omdat het tegelijk
                      drie onderdelen van het klimaatprobleem adresseert. Allereerst stimuleert het de schone ontwik-
                      keling van arme landen via buitenlandse investeringen en technologieoverdracht. Daardoor wordt
                      een verbetering ten opzichte van bau-scenario’s gerealiseerd en worden arme landen actief in het
                      klimaatbeleid betrokken. In de tweede plaats zorgt cdm voor een verdeling van kosten waarbij
                      rijke Annex i-landen het kritische verschil betalen. En ten slotte vindt kosteneffectieve allocatie
                      plaats via de (kapitaal)markt. Het cdm faciliteert een mondiale koolstofmarkt en bedrijven
                      worden actief daarbij betrokken. De raad is dan ook groot voorstander van deze benadering. Het
                      gaat om een win-win-combinatie van (duurzame) ontwikkeling, milieueffectiviteit, kosteneffecti-
                      viteit en eerlijke lastenverdeling met baten voor alle partijen.
                      In de praktijk verloopt de coördinatie via het cdm-mechanisme echter uiterst moeizaam. Voor
                      een goed functionerend cdm zijn nodig: een aantal beleidsbeslissingen, een (overigens uitermate
</pre>

====================================================================== Einde pagina 189 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 190 ======================================================================

<pre>                                                                      internationale coördinatie van klimaatbeleid
technische) controlestructuur (met onder andere betrouwbare certificatie, enzovoort), lage trans-
actiekosten en minimalisering van de prikkels voor liftersgedrag (bijvoorbeeld door bedrijven die
voorwenden aan additionele reductie te doen om zo een prijs te ontvangen). Op al deze punten is
het huidige cdm onder het Kyoto-protocol in gebreke gebleven. Er zijn te veel partijen betrokken
bij het tot stand brengen van een contract; de controlestructuur is bureaucratisch (en ontwikkelde
zich veel te langzaam in technische en methodologische zin) en het gaat om te kleine projecten,
waardoor de transactiekosten hoog zijn en desondanks is de additionaliteit onvoldoende gedefini-
eerd.
Om het cdm effectief te maken op langere termijn is een forse opschaling vereist van projecten
naar sectorniveau of anderszins. In recente papers ter voorbereiding van de cop in Montreal wordt
dat weliswaar benadrukt (Egenhofer et al. 2005), maar uitgewerkte voorstellen hieromtrent
ontbreken nog, waarschijnlijk niet in het minst omdat hiermee enorme bedragen gemoeid zullen
zijn aan de vraagkant van de co2-reducties. Daarnaast kan het cdm alleen functioneren als er
duidelijkheid komt over de wereldkoolstofmarkt na 2012, omdat nu de prijs van co2-reductie na
die datum te onzeker is. Die onzekerheid zorgt er nu al voor dat het huidige cdm niet meer tot
nieuwe investeringsprojecten zal leiden.
        Uit figuur 5.1 over de structuur van de huidige klimaatonderhandelingen en de                              189
        werking van de unfccc blijkt verder dat er eigenlijk nauwelijks van een struc-
        tuur sprake is. De configuratie is vrijwel uitsluitend ingesteld op onderhandelin-
        gen in de cop, zij het met technische ondersteuning van commissies zoals de
        Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice (sbsta), de Subsidiary
        Body for Implementation (sbi) en deskundigengroepen, naast een actief secreta-
        riaat (dat overigens geen competenties heeft en geen initiatieven mag nemen). Er
        bestaat geen permanente organisatie die zich op allerlei niveaus bezighoudt met
        uitvoering, toezicht, terugkoppeling, studies van opties en grondige voorberei-
        ding van heuse onderhandelingen in de cop. In de cop bestaan wel informele
        groepen die het mogelijk maken tot ‘stemmenaggregatie’ te komen, waardoor
        uiteindelijk kleine gremia de lastigste onderhandelingsknopen kunnen doorhak-
        ken, maar daarbij is rigiditeit troef. Die rigiditeit wordt deels veroorzaakt door
        uiteenlopende belangen die eerder in dit hoofdstuk zijn belicht, deels echter door
        de wijze waarop die ‘aggregatie’ geschiedt en de daarmee samenhangende achter-
        banraadpleging die – per definitie – uiterst inefficiënt en langdurig is. Aggregatie
        in grote landengroepen gebeurt op basis van uitonderhandelde standpunten die,
        zelfs onder de druk van een vijf dagen durende cop-vergadering, niet gemakke-
        lijk kunnen worden aangepast. Het zal bovendien niet verbazen dat dergelijke
        aggregaties tal van compromissen bevatten die door diplomatiek taalgebruik
        worden weggemasseerd, terwijl thema’s die taboe zijn voor sommige landen
        vermeden worden.
        Kort en goed, noch de talrijke en reeds ingewikkelde uitvoerende activiteiten
        onder unfccc-vlag, noch de onderhandelingen zelf zijn deel van een mondiale
        organisatie met heldere doelstellingen en competenties die de verdragspartijen
        benutten om effectiever aan de oogmerken van de unfccc te werken. Coalitie-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 190 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 191 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               vorming is ad hoc en daardoor oppervlakkig, en moet steeds opnieuw herbe-
                               vestigd worden (als dat al lukt). De voorbereiding van cop-bijeenkomsten vereist
                               een gigantisch vliegend circus, waarbij de meeste verdragspartijen zich niet of
                               nauwelijks opstellen als zijnde ‘eigenaar’ van het wereldklimaatprobleem. Omdat
                               er geen erkende organisatie is, is er evenmin sprake van een geïnstitutionaliseerde
                               gezamenlijke verantwoordelijkheid. Zonder het zelfbenoemde ‘leiderschap’ van
                               de eu en in zekere mate Japan zou de al geringe effectiviteit verder verschrompe-
                               len. Ten slotte kan men zich afvragen of de hoge frequentie van massale cop-
                               vergaderingen, die vaak relatief weinig opleveren, wel de goede manier is om tot
                               een langetermijnwereldklimaatstrategie te komen.
                               Een beperkte, gerichte institutionalisering van de mondiale coördinatie van
                               klimaatbeleid kan tot merkbare verbeteringen leiden. Dit dient niet als wonder-
                               middel te worden uitgelegd. Ook in een meer geïnstitutionaliseerde omgeving
                               blijven de belangentegenstellingen ertoe doen en dient er op allerlei niveaus
                               onderhandeld te worden over financiële overdachten, vaak pijnlijke aanpassingen
                               of beleidswijzigingen. De inhoudelijke aspecten die hiervoor besproken zijn,
                               zullen dan ook voorop moeten blijven staan, want institutionalisering alleen is
                               geen panacee.
190
                               De unfccc-verdragspartijen zouden een Wereld Klimaat Organisatie (wco)
                               kunnen oprichten, met als hoogste orgaan een ministerieel gremium (wco
                               Council) voor eindonderhandelingen. De wco Council kan overal ter wereld
                               bijeenkomen voor de bezegeling van eindrondes. De vaste locatie van de wco
                               zou dienen te bestaan uit het secretariaat en een formeel comité van permanente
                               ambassadeurs bij de wco, met daarboven een Special Climate Council (scc):
                               vaste zetels voor de grootste zeven of acht vervuilers als eerder aangeduid, en
                               roulerende landenleden, met een roulerend voorzitterschap, bijvoorbeeld 15 scc-
                               leden in totaal. Hoewel voor onderhandelingen altijd allerlei coalities informeel
                               kunnen worden gevormd, is de verantwoordelijkheid voor richting en doeltref-
                               fendheid van de wco duidelijk in handen van de scc. Er is als het ware een
                               erkenning van ownership. De permanente scc biedt alle kansen om coalitievor-
                               ming en initiatieven in wederzijds belang tot hun recht te laten komen. Boven-
                               dien is de permanente verbinding van het scc met het comité van ambassadeurs
                               een effectieve manier, zonder veel transactiekosten, om een onvermijdelijk logge
                               wereldorganisatie toch tot enige afstemming te laten komen. Verder kan de
                               permanentie van de missies bij het secretariaat veel beter de steeds intensievere
                               administratieve en technische uitvoering, monitoring, de verbinding met lopend
                               onderzoek en andere kwesties waarborgen. Tekstbox 5.6 over het cdm illustreert
                               dat men deze gecompliceerde en technische zaken veel grondiger en zakelijker
                               dient aan te pakken, teneinde de potentie metterdaad te verwezenlijken. Aldus
                               ontstaat een degelijke basis voor de zo gewenste combinatie van implementatie
                               enerzijds (iets wat niet goed in onderhandelingsconferenties past en ook geen
                               extreem korte tijdsklem verdraagt) en effectievere onderhandelingen anderzijds,
                               zonder dat deze in cop’s geforceerd worden samengebracht. Ook is het mogelijk
                               om onderhandelingsrondes op basis van een krachtig mandaat af te wisselen met
</pre>

====================================================================== Einde pagina 191 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 192 ======================================================================

<pre>                                                               internationale coördinatie van klimaatbeleid
      de vereiste rustperiodes voor juridische tenuitvoerlegging, goede implementatie,
      enzovoort. Dit is van buitengewoon groot belang om geloofwaardig te zijn in de
      markten in alle landen die het betreft, want pas dan kan wereldklimaatbeleid
      werken. Ten slotte wordt door permanentie vermeden dat – wat nu in cop’s
      gebeurt – al te grote assertiviteit voor het politieke thuisfront ten toon wordt
      gespreid, hetgeen compromisvorming in een krappe week bijna onmogelijk
      maakt. De scc dient sturend te zijn en te staan voor de doelstellingen van de
      wco, die rechtstreeks zijn afgeleid van de unfccc. Deze vorm sluit direct aan bij
      de overwegingen over leiderschap in paragraaf 5.4.5.
      Vermeden moet worden dat de wco een zuiver vn-orgaan wordt. Een enigszins
      van de vn losstaand orgaan, zoals diverse agentschappen of het wto-model,
      geeft een grotere kans op effectiviteit van een gelaagde organisatie als hier voor-
      gesteld.
5.4.5 coalitievorming en leider schap
      Het nut van coalitievorming
      Effectieve coördinatie tussen 190 landen is bijna ondoenlijk. Het functioneren
      van de cop-vergaderingen laat dat zien. Effectieve coördinatie berust op een
      gemeenschappelijk belang en op wederzijds profijt van de inspanningen van                             191
      onderhandelingspartners. Dankzij coördinatie wordt het externe effect van
      mitigatie-inspanningen omgezet van een vrij goed naar een ruilbaar goed,
      waardoor de waarde ervan sterk wordt verhoogd. Onderhandelingspartners met
      een groot mitigatiepotentieel hebben meer extern effect in de aanbieding en zijn
      derhalve interessanter dan die met een klein mitigatiepotentieel. Anderzijds
      zijn vooral onderhandelingspartners met een groot schadepotentieel dan wel
      een sterke preferentie geïnteresseerd in mitigatiebijdragen van anderen. Voor
      onderhandelingspartners met grote belangen geldt dat de waarde van hun
      inbreng veel hoger is dan de transactiekosten van hun deelname aan de onder-
      handelingen. Kleine coalities met grote belangen realiseren voor de deelnemers
      gemeenschappelijke geaggregeerde preferenties tegen minimale transactie-
      kosten. Hoe groter de asymmetrie binnen de coalitie, des te groter de waarde
      van de uit te ruilen prestaties.
      Schadefuncties van landen zijn een belangrijke basis voor coalitievorming. Maar
      daarbij gaat het niet alleen om financieel waardeerbare of objectieve schade. Bij de
      vlakke eilandstaten is de extreme kwetsbaarheid voldoende reden om tot een
      krachtige pressiegroep te komen, ondanks hun geringe vermogens. Anderzijds
      kan de overtuiging dat een land weinig schade zal ondervinden en/of zich
      eenvoudig kan aanpassen een reden zijn zich juist niet bij een coalitie aan te slui-
      ten of de aanvankelijke coalitie labiel te maken door uittreding. De vs-onderhan-
      delaars hebben recentelijk nog verklaard dat zij relatief weinig schade vrezen en
      zich uitstekend kunnen aanpassen. Deze overtuiging maakt het lastiger de vs tot
      daadwerkelijke coördinatie over te halen, dus intensiever beleid te voeren dan het
      land vanuit zijn interne preferenties verkiest.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 192 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 193 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               Ook geldt dat ‘grote vervuilers’ niet automatisch enthousiaste leden van een
                               coalitie zijn. Weliswaar hebben ze waarschijnlijk een groot mitigatiepotentieel,
                               maar ze zullen vooral geïnteresseerd zijn in het betrekken van andere grote
                               spelers. Voor de belangen of bijdragen van kleine onderhandelingspartners geeft
                               men de eigen beleidsdiscretie niet op. Daarnaast kunnen beginselen van ethiek of
                               rechtvaardigheid een verstorende rol spelen: grote vervuilers zijn niet onmiddel-
                               lijk in voor coalitievorming op basis van het beginsel dat de vervuiler betaalt, al
                               zal de retoriek anders luiden.
                               Coalities moeten niet alleen belangen coördineren, maar moeten voor geloof-
                               waardig functioneren ook stabiel zijn. De speltheorie leert dat grote groepen min
                               of meer gelijksoortige landen moeilijk tot omvangrijke stabiele coalities komen,
                               omdat de stimulans om een eenmaal gevormde coalitie weer te verlaten, te groot
                               is. Daarmee worden immers de baten van de coördinatie via liftersgedrag groten-
                               deels genoten en de kosten geminimaliseerd. Sancties op uittreden kunnen de
                               stabiliteit van een coalitie verhogen, maar verhogen ook de drempel om toe te
                               treden. Een zorgvuldige balans tussen wortel en stok is dus geboden. Voorbeel-
                               den van wortel zijn directe betalingen en no lose commitments; voorbeelden van
                               stok zijn boetes of handelssancties. Issue linking kan als wortel maar ook als stok
192                            worden gebruikt.
                               Leiderschap binnen de unfccc
                               In paragraaf 5.4.3 is aangegeven dat informele verbanden binnen de unfccc een
                               belangrijke rol spelen in de voorbereiding van de besluitvorming. In paragraaf
                               5.4.1 is vastgesteld dat coalitievorming in allerhande deelverbanden mogelijk is,
                               naast de gevormde coalitie met gedifferentieerde verplichtingen van het Kyoto-
                               protocol. Coalities kunnen binnen en op basis van de unfccc leiderschap uitoe-
                               fenen. Dat zou bijvoorbeeld een coalitie van grote vervuilers kunnen zijn, alleen
                               al omdat allen voordeel hebben bij de effectiviteit van zo’n coalitie. Mits de scha-
                               defuncties niet te zwak zijn, lijkt het ook niet aantrekkelijk om snel uit de coalitie
                               te treden, waarmee een zekere stabiliteit kan worden gewaarborgd. Toch zal in de
                               praktijk van de unfccc zo’n coalitie wel enkele compromissen moeten sluiten.
                               Zo is het bijvoorbeeld nauwelijks denkbaar dat niet elk werelddeel minstens één
                               land in zo’n coalitie van groten heeft. Voor Afrika is dat moeilijk, want zelfs
                               Nigeria en Zuid-Afrika zijn mondiaal kleine vervuilers. Tevens ligt het voor de
                               hand dat er enkele ontwikkelingslanden deelnemen, om twee redenen: hun
                               bijdrage aan de netto-emissie zal snel toenemen en het aandeel obg ligt bij
                               ontwikkelingslanden nog hoog (vooral door methaan).
                               Een collectief van doorslaggevende betekenis zou gevormd kunnen worden uit
                               een beperkte groep hoofdvervuilers, klein genoeg in aantal om tot effectieve
                               deals te komen en met een zodanig groot gewicht in de netto mondiale uitstoot
                               dat de belangen en bijdragen van spelers buiten de coalitie van relatief gering
                               belang zijn. Een dergelijke coalitie kan door haar omvang ook politieke macht
                               uitoefenen en daarmee liftersgedrag van buitenstaanders beperken. Het is dus
                               van kardinaal belang dat, zelfs als dit collectief geïnstitutionaliseerd kan worden
</pre>

====================================================================== Einde pagina 193 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 194 ======================================================================

<pre>                                                           internationale coördinatie van klimaatbeleid
    in de scc van een op te richten wco, de leden van het collectief een direct belang
    ervaren bij samenwerking binnen die kleine groep. Een scc die ownership incor-
    poreert, werkt alleen indien de prikkels voor onderlinge coalitievorming sterk
    genoeg zijn. Dit is mogelijk, aangezien de grote vervuilers wederzijds zichtbaar
    baat hebben bij elkaars mitigatie-inspanningen. Wat de samenstelling van een
    dergelijke groep ook zou kunnen zijn, vaststaat dat in ieder geval de grote oeso-
    vervuilers (eu, vs en Japan), waarschijnlijk Rusland en de grootste vervuilers
    onder de arme landen (China en India, wellicht ook Brazilië en Indonesië) er deel
    van zouden moeten maken (zie paragraaf 5.3).
    Leiderschap in coalities
    Ook binnen coalities is leiderschap mogelijk en wenselijk. Indien de verschillen
    in grootte en betekenis extreem zijn, is het denkbaar dat leiderschap door één
    land of een hecht verband (zoals de eu) wordt uitgeoefend. Dat bleek bijvoor-
    beeld mogelijk na de Tweede Wereldoorlog, toen de vs de oprichting en initiële
    werking van de gatt en het imf beslissend konden beïnvloeden, maar een derge-
    lijke hegemoniale constellatie is in klimaatbeleid moeilijker voor te stellen. Dat
    maakt leiderschap niet minder wenselijk, omdat de leider de urgentie en de rich-
    ting moet aangeven. Dit gaat met kosten gepaard, bijvoorbeeld wanneer in de
    initiële fase van de coalitie kosten voor onderzoek en ontwikkeling moeten                          193
    worden gemaakt. De leider geeft het goede voorbeeld en maakt zich in de onder-
    handelingen relatief kwetsbaar door het openbaren van zijn preferenties.
    In paragraaf 5.3.4 is aangegeven hoe de eu zichzelf tot leider in het wereldkli-
    maatbeleid heeft benoemd door te kiezen voor de eerdergenoemde 2 °C-doelstel-
    ling. Vanuit het oogpunt van geloofwaardig leiderschap is het essentieel dat de eu
    haar Kyoto-verplichtingen realiseert. De vraag of deze verplichtingen ook effec-
    tief klimaatbeleid vormen in het licht van de doelstelling doet er in dit verband
    minder toe.
5.5 conclusie
    In de komende decennia is het ontwikkelingstraject van groeilanden de belang-
    rijkste uitdaging van het klimaatprobleem. Op langere termijn zullen de oeso-
    landen niet in staat zijn door eigen beleid de emissiereducties te realiseren die
    voor een goed klimaatbeheer toereikend zijn. Rijke landen hebben de preferentie
    en de draagkracht voor klimaatbeleid; arme landen hebben de mogelijkheden
    voor kosteneffectief klimaatbeleid. De coördinatieopdracht bestaat er derhalve in
    dat middelen worden gevonden om de inspanningen over rijke landen te verde-
    len en de implementatie van oplossingen in arme landen te realiseren. De over-
    drachten van technologie en kapitaal die daarmee gemoeid zijn mogen evenwel
    de no regret-inspanningen in arme landen niet verdringen. Met name energie-
    efficiëntie levert grote netto-opbrengsten voor mitigatie op, maar heeft daarnaast
    grote lokale voordelen in de vorm van lagere kosten, geringere externe energieaf-
    hankelijkheid en minder lokale vervuiling.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 194 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 195 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               Het zijn vooral de onzekerheid en lange termijn, alsook de verdelingskwesties die
                               coördinatie van mitigatiebeleid zo moeilijk maken. Verplichtingen worden alleen
                               aangegaan wanneer duidelijkheid bestaat over het effect van die verplichtingen;
                               investeringen worden alleen gedaan indien voldoende duidelijkheid bestaat over
                               de omgeving op de langere termijn waarin de investeringen moeten worden
                               terugverdiend. Effectieve coördinatie moet aan nogal wat voorwaarden voldoen:
                               dynamische efficiëntie, milieueffectiviteit, kosteneffectiviteit, billijkheid, flexibi-
                               liteit op lange termijn, brede participatie en objectieve monitoring en handha-
                               ving. Vooral effectiviteit en brede participatie zijn onderling concurrerende voor-
                               waarden. Het ligt niet in de verwachting dat op korte termijn een vervolg op
                               Kyoto i in aanvaardbare mate aan al deze voorwaarden zal kunnen voldoen. Een
                               Kyoto ii-verdrag kan er komen en is (onder andere voor de eu) nuttig voor lange-
                               termijninvesteringen in radicalere technologieën, maar een dergelijk verdrag zal
                               niet waarlijk mondiaal kunnen zijn. Er is dus meer nodig naast de Kyoto-benade-
                               ring.
                               Het belang van goed klimaatbeheer wordt internationaal breed ondersteund,
                               maar is wel een belang naast andere belangen. Effectieve coördinatie in de inter-
                               nationale arena kan alleen tot stand komen wanneer die andere belangen van de
194                            deelnemende partijen als vertrekpunt worden genomen. Energie en economische
                               groei zijn daarbij cruciale issues. De energiestructuur van grote economieën laat
                               een enorme diversiteit zien. De beschikbaarheid van grondstoffen en de mate van
                               externe energieafhankelijkheid spelen daarin een doorslaggevende rol. In elk
                               geval in China en in de vs, maar ook op andere plaatsen zal het gebruik van kolen
                               voor de elektriciteitsvoorziening onontkoombaar zijn. Coördinatie-initiatieven
                               die hieraan voorbij zouden gaan, zijn bij voorbaat gedoemd te mislukken.
                               Klimaatbeleid en beleid gericht op energiezekerheid leveren deels een gemeen-
                               schappelijke agenda op. Met maatregelen in de sfeer van energie-efficiëntie
                               worden zowel het klimaat als de energiezekerheid gediend. Lokale milieuproble-
                               men zoals so2-vervuiling vormen daarnaast een sterke stimulans voor schonere
                               energie, soms met nevenbaten voor het klimaatbeleid. Waar kolen vanuit het
                               oogpunt van energiezekerheid onontkoombaar zijn, zal vanuit klimaatoogpunt
                               voor ccs, liefst met vergassing, moeten worden gekozen.
                               Economische groei in opkomende landen zal enerzijds het emissieprobleem
                               vergroten, bijvoorbeeld door een massale groei van het autogebruik in China,
                               maar vormt daarnaast via technologische verbetering ook de sleutel tot schoner
                               produceren. In het verleden is het effect van de groei steeds sterker geweest dan
                               dat van de technologische verbetering. Voor geslaagd klimaatbeleid is het essenti-
                               eel dat dit saldo van teken verandert. Dat kan alleen via technologieontwikkeling
                               en technologiediffusie vanuit rijke landen.
                               De lange termijn van het klimaatprobleem en de grote mate van onzekerheid
                               zorgen ervoor dat er geen eenduidige lasten-batenafweging is die alle partijen
                               aanzet tot deelname in internationale coördinatie. Het succes van het Montreal-
                               verdrag over ozon kan niet zomaar naar het klimaatprobleem worden gekopieerd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 195 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 196 ======================================================================

<pre>                                                       internationale coördinatie van klimaatbeleid
Dat neemt niet weg dat over het doel en de beginselen van de unfccc internatio-
naal wel grote overeenstemming bestaat. Het probleem begint bij het operationa-
liseren van de beginselen. Dat vraagt een lang onderhandelingsproces op basis
van de unfccc. Het gaat hierbij bovenal om inhoudelijke kwesties van emissie-
reductie (en door wie en wanneer), maar tevens om een gebrek aan institutionele
prikkels voor effectieve samenwerking. Wat het laatste betreft, kan worden vast-
gesteld dat de cop’s nauwelijks prikkels genereren en wel enkele pertinente
nadelen hebben (zoals excessieve politisering). Een op te richten wco (World
Climate Organisation) kan coördinatie stimuleren en aanzienlijk in kwaliteit
verbeteren. De wco zou een vaste organisatie hebben, met daaromheen vaste
diplomatieke missies. De juridische en technische implementatie, alsmede het
grondig voorbereiden van ingewikkelde onderhandelingen zijn gediend met deze
opzet. Een soort dagelijks bestuur – de scc (Special Climate Council) – dient
sturend te zijn voor de richting en ambitie van de wco, hoewel uiteindelijk
draagvlak dient te worden geschapen in de wereldwijde wco Council op
ministerieel niveau, die met grotere tussenpozen bijeenkomt. De scc moet
bestaan uit de (zeg) acht grootste vervuilers – die ownership in wederzijds belang
kunnen uitoefenen – naast (zeg) zeven roulerende landenleden die eveneens de
roulerende voorzitter uit hun midden kiezen.
                                                                                                    195
Wat de inhoudelijke kwesties betreft, impliceert het voorgaande dat de Kyoto-
benadering niet voldoende zal zijn. Dat hoeft een groep van voorlopers er niet
van te weerhouden toch langs deze weg voort te gaan, maar de omvang van de
verplichtingen die die voorlopers op zich nemen zal niet toereikend zijn voor het
probleem. Daarom is naast de Kyoto-benadering een veelkleurige flexibiliteit
nodig van minder harde verplichtingen, die in uiteenlopende internationale
verbanden kunnen worden overeengekomen. Het risico daarvan is een te grote
vrijblijvendheid. Leiderschap van coalities en binnen coalities, op basis van de
unfccc en later in de scc van de wco, kan die vrijblijvendheid verminderen.
Het zelfgekozen leiderschap van de eu is daarom functioneel, maar mag niet zo
ver voor de troepen uitlopen dat daarmee de betrokkenheid van anderen onder-
mijnd wordt. Dat is contraproductief en bovendien zinloos duur.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 196 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 197 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  noten
                  1            De analogie met de special and differentiated treatment-clausule in de General
                               Agreement on Tariffs and Trade (gatt) dringt zich op; wel is het zo dat deze
                               clausule geen vrijbrief heeft betekend, vooral niet omdat de Uruguay-ronde een
                               soort alles-of-nietsbeginsel heeft gehanteerd, waardoor alle ontwikkelingslanden
                               in de wto zich gewoon aan de resultaten van Marrakesh gebonden weten; wel is
                               binnen de Uruguay-ronde op allerlei wijzen rekening gehouden met arme landen,
                               door uitzonderingen en latere termijnen, en dat geldt in nog sterkere mate voor
                               de Doha-ronde.
                  2            Verder speelde het precedent van het Montreal-protocol (over ozonbestrijding)
                               een rol: volledige compensatie van de lasten van het uitbannen van drijfgassen,
                               enzovoorts, voor arme landen.
                  3            De afdwinging is driemaal hard getest bij landen als Oekraïne, Wit-Rusland en
                               Rusland. Door unanieme afwijzing van een speciale status die Rusland wilde, is
                               uiteindelijk respect voor het verdrag afgedwongen, zij het met meer hulp voor de
                               Russen.
                  4            Interessant is dat de beslissing door de cop-11 is genomen (alle unfccc-landen)
196                            en niet door de mop (alleen de deelnemende landen van het Kyoto-protocol).
                  5            Er staan geen sancties op niet-rapportage onder de unfccc. Wel onder het
                               Kyoto-protocol, maar dan alleen voor Annex i-landen die geratificeerd hebben.
                  6            Iets soortgelijks geschiedt in de gatt/wto met de Trade Policy Review (tpr),
                               waarbij de handelspolitiek van een verdragspartij wordt doorgelicht in een open-
                               bare procedure. Ieder wto-lid moet hier echter aan meedoen en de hoofdrappor-
                               tage wordt door het secretariaat van de wto gemaakt. Dit tpr-mechanisme
                               omvat dus alle leden en garandeert serieuze, objectieve rapporten. De unfccc
                               zou dit uiteindelijk dienen te bereiken.
                  7            Zie wt/cte/w/160/Rev.2, tn/s/5, 25 april 2003 (wto).
                  8            Zie onder andere het achtergronddocument ‘Trade and environment at the wto’,
                               april 2004, Genève, wto.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 197 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 198 ======================================================================

<pre>                                                             een nederlandse en europese klimaatstrategie
6   een nederl andse en europese
    klimaatstr ategie
6.1 klimaatstr ategie vereist ambitie en realisme
    Een effectief en efficiënt klimaatbeleid vereist een ongewone combinatie van
    realisme en ambitie: het realisme vertrekt vanuit het bestaande, maar kan daarvan
    onvoldoende loskomen; de ambitie richt zich op wat nodig is, maar ontaardt
    zonder realisme in luchtfietserij.
    In het afgelopen decennium heeft het aan ambitie niet ontbroken. De Europese
    Unie (eu) heeft met het vaststellen van de 2 °C-doelstelling het voortouw geno-
    men. Volgens deze doelstelling mag in het jaar 2100 de temperatuur maximaal
    2 °C boven het pre-industriële niveau uitkomen. Bovendien is er internationale
    overeenstemming bereikt over het algemene doel de gevaarlijke menselijke
    invloed op het klimaat te vermijden. Dit is vastgelegd in de United Nations
    Framework Convention on Climate Change (unfccc). Daarnaast is in 1997 een
    eerste praktische uitvoering van gecoördineerd mondiaal klimaatbeleid geopera-
    tionaliseerd in het inmiddels in werking getreden Kyoto-protocol. Helaas leidt
    dat protocol slechts bij een beperkte groep landen daadwerkelijk tot emissie-                         197
    reductie en alleen voor een (in klimaattermen) ultrakorte periode. De veel
    omvangrijkere uitstoot van broeikasgassen op heuse wereldschaal moet nog
    beginnen en dat terwijl de energievraag de komende decennia zeer krachtig
    toeneemt.
    Als de raad onderstreept dat een ongewone combinatie van ambitie en realisme
    nodig is, dan vloeit dat voort uit het besef dat de 2 °C-doelstelling bijzonder
    ambitieus is. Hierover dient geen misverstand te bestaan. De 2 °C-doelstelling
    vereist naar het huidige inzicht dat de netto-emissie van broeikasgassen (ghg’s)
    op wereldniveau rond 2050 zo laag is dat de voorraad ghg’s in de atmosfeer tegen
    het einde van de eeuw stabiliseert op 550 ppmv co2-equivalenten. Dit rapport
    laat zien dat het in beginsel mogelijk is wereldwijde emissiereductieroutes te
    kiezen die de vereiste ambitie verwezenlijken. Dat is goed nieuws.
    Maar dat wil helemaal niet zeggen dat de 2 °C-doelstelling niet buitengewoon
    veeleisend is. Integendeel, een inschatting van welke strategie wereldwijd feite-
    lijk kan worden verwezenlijkt, verlangt een nuchtere beoordeling van belangen
    en beleidsprioriteiten van alle landen en bovenal van een beperkt aantal grote
    vervuilers met andere voorkeuren dan de eu en zeker Nederland. Er bestaat soms
    een neiging dit vereiste realisme niet te willen erkennen: wie daarop wijst is een
    spelbreker. Een dergelijke opstelling lijkt echter eerder een uitdrukking van de
    wens om de ambities dan maar niet wereldwijd maar bovenal met overtuigde
    landen na te streven, alsmede van een verlangen om de emissiereductie in die
    groep zo snel mogelijk te bereiken. Naar de mening van de raad kan de combina-
    tie van veel ambitie en weinig realisme zeer gemakkelijk de kosten opdrijven,
    zonder dat zij de wereldwijde effectiviteit – en alleen die telt voor het klimaat –
</pre>

====================================================================== Einde pagina 198 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 199 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               ondersteunt. Tegelijk bepleit de raad een ambitieus klimaatbeleid. Het ambitie-
                               loos afwachten tot andere landen leiderschap vertonen, strookt noch met het
                               Nederlandse langetermijnbelang, noch met de evidente voorkeuren van de
                               Nederlandse bevolking. Zo’n houding grijpt ook niet de potentie en kansen aan
                               die het voor Nederland en de eu mogelijk maken de effectiviteit van de wereld-
                               wijde klimaatstrategie te verhogen.
                               De raad is bezorgd over zowel de effectiviteit als de efficiëntie van het Neder-
                               landse klimaatbeleid. Beleid moet effectief zijn, in de zin dat de 2 °C-doelstelling
                               wordt bereikt. Ook moet het efficiënt zijn, in de zin dat dit doel met zo gering
                               mogelijke kosten worden gehaald (zie paragraaf 5.2.3). Bovendien dient klimaat-
                               beleid ‘robuust’ te zijn, gezien de enorme onzekerheden: de strategie moet zo veel
                               mogelijk anticiperen op uiteenlopende scenario’s (hoofdstuk 2).
                               Kijkt men naar klimaatbeleid in het licht van allerlei andere belangrijke maat-
                               schappelijke doelen (zoals gezondheidszorg, onderwijs, minder armoede in de
                               wereld en energiezekerheid), dan wordt het lastiger. Dit dwingt tot afwegingen
                               tussen, zeg, het aanwenden van een euro nu of over tien jaar voor onderwijs in
                               arme landen en besteding van diezelfde euro aan klimaatbeleid. Deze afweging
                               van wenselijke klimaatdoelen tegen andere wenselijke doelen in de tijd en voor
198                            de wereld, niet Nederland alleen, is problematisch door de grote onzekerheden
                               over de gevolgen van klimaatverandering en over de effectiviteit van handelings-
                               opties. Er zullen keuzen moeten worden gemaakt: die onzekerheden moeten, hoe
                               onbekend ook, worden afgewogen. Het voorzorgsbeginsel kan die afweging niet
                               vervangen. Anders gezegd, het zou getuigen van een tunnelvisie indien men de
                               ambities en inspanningen omtrent klimaatbeleid niet in deze brede maatschappe-
                               lijke context zou plaatsen.
                               Klimaatbeleid kan alleen effectief zijn indien het is ingebed in een mondiale stra-
                               tegie voor een lange termijn van zeker twee generaties. Door het eu- en Neder-
                               lands beleid alleen te schikken naar eigen preferenties, eigen tijdpaden en eigen
                               belangen wordt het ineffectief en zal het de kosten opjagen. Bovendien is
                               klimaatbeleid niet synoniem met emissievermindering. Het gaat om de combina-
                               tie van aanpassing, emissiereductie en wereldwijde coördinatie en hun onder-
                               linge samenhang op langere termijn. Naar het oordeel van de raad voldoet het
                               huidige klimaatbeleid van de eu, en Nederland daarbinnen, niet aan de hier
                               genoemde criteria. Daardoor wordt de legitimiteit ervan vroeger of later onder-
                               graven en kunnen de kosten enorm oplopen zonder dat de feitelijke baten dit
                               rechtvaardigen.
                               In dit slothoofdstuk zet de raad een klimaatstrategie uiteen waarin effectiviteit en
                               efficiëntie vooropstaan. Daarmee wil de raad koers geven aan het beleid dat al wel
                               bezig is oude, ineffectieve benaderingen los te laten, maar dat nog onvoldoende
                               nieuwe richting heeft. Garanties kunnen niet worden gegeven. Dat kan niet,
                               omdat zovele spelers over een zeer lange termijn het resultaat mede bepalen,
                               omdat uiteindelijk nog nadere technologische vooruitgang vereist zal zijn en
                               omdat er nog steeds grote onzekerheden omtrent het klimaat bestaan. Dit
</pre>

====================================================================== Einde pagina 199 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 200 ======================================================================

<pre>                                                         een nederlandse en europese klimaatstrategie
rapport beoogt niet zozeer een technische inventarisatie van kosteneffectieve
emissiereductieopties te geven, maar wil wel een schets geven van te maken stra-
tegische keuzen.
De zo gewenste combinatie van ambitie en realisme van een klimaatstrategie
heeft te maken met een aantal dwingende vereisten voor effectiviteit en efficiën-
tie, die eerder zijn besproken:
• De strategie moet mondiaal zijn. Europa en Japan bepalen noch de wereld-
   emissies, noch de mondiale politieke agenda.
• Er geldt een tijdshorizon van meerdere generaties.
• Er is een strategisch inzicht nodig in de keuzen en prioriteiten (in het licht van
   kosten en baten) over die lange periode en dat voor de wereld als geheel, niet
   voor Nederland of de eu.
• Men moet een open oog hebben voor de voorkeuren en belangen van andere
   grote spelers.
Deze criteria voor effectiviteit en efficiëntie zijn kaderstellend voor de centrale
vraagstelling van dit wrr-rapport: hoe kan Nederland als lidstaat van de Europese
Unie een effectief klimaatbeleid voeren vanuit een wereldwijd en strategisch
perspectief? Het gaat dus om de Nederlandse opstelling die in internationaal                          199
verband mede vormgeeft aan het beleid van de eu.
De wijze waarop ambitie en realisme worden gecombineerd, luistert nauw.
Hoofdstuk 4 laat ondubbelzinnig zien dat een strategie van spoedig op grote
schaal overschakelen op hernieuwbare energie wel duur, maar wereldwijd niet
effectief zal zijn. Realisme is hier geboden. De ambitie van effectief emissiereduc-
tiebeleid is dan gelegen in het spoedig verlagen van emissies van ghg’s, maar met
alternatieve methoden en verschuivende prioriteiten in de tijd, terwijl ondertus-
sen innovatie de efficiëntie en effectiviteit van hernieuwbare energie significant
dient te verbeteren. Hoofdstuk 5 laat zien dat effectieve, wereldwijde coördinatie
moet waken voor een verwijdering tussen voorlopers met specifieke preferenties
en overige spelers met andere prioriteiten, met ineffectiviteit als gevolg. Het zijn
juist die andere spelers en niet de eu en Japan (en enkele medespelers zoals
Canada), die reeds nu bepalend zijn voor emissietrends en hun dominantie neemt
de komende jaren snel toe. Hoe urgent men emissiereductie ook mag beschou-
wen, het is onontbeerlijk dat wereldwijd te doen en derhalve andere spelers erbij
te betrekken door hun belangen te erkennen. De ambitie om daarin te slagen is
een geheel andere dan (te) vaak in klimaatdebatten wordt besproken. De nood-
zaak of, zo men wil, het realisme om een open oog te hebben voor de belangen
van anderen mag en kan niet worden beschouwd als het ‘verwateren’ van beleids-
ambities. Integendeel, effectieve wereldwijde coördinatie heeft alleen kans van
slagen indien zij geschiedt op basis van daadwerkelijke deelname van alle grote
spelers.
In het licht van de formidabele opgaven van emissiereductie en wereldwijde
coördinatie over minstens twee generaties, en gezien de grote onzekerheden
</pre>

====================================================================== Einde pagina 200 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 201 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               alsmede nog benodigde innovaties, is het verstandig tegelijk rekening te houden
                               met een te geringe effectiviteit van de uiteindelijk mondiaal verwezenlijkte
                               klimaatstrategie. Wat men niet wenst of hoopt, kan toch geschieden. Vandaar dat
                               aanpassing om twee redenen van belang is en als onderdeel van klimaatbeleid
                               moet worden beschouwd. Ten eerste omdat (enige) klimaatverandering onont-
                               koombaar is en dus op termijn concrete maatregelen zijn vereist. Ten tweede
                               dient robuust beleid te worden gevoerd voor toekomstige generaties, hetgeen
                               voor Nederland betekent dat opties dienen te worden opengehouden zoals ruim-
                               tereserveringen waarvan het nut momenteel nog onzeker is. Ook hier geldt een
                               combinatie van realisme en ambitie, want de toekomstige generaties in ons land
                               hebben nu geen stem.
                    Figuur 6.1         Drie beleidssporen van effectief klimaatbeleid
                               Lokaal                                                                      Regionale en
                                                                           Aanpassing                     mondiale steun
                                                                                                           voor extreme
                            Regionaal
200                                                                                                       kwetsbaarheden
                                                                              Mondiale
                                                                          klimaatstrategie
                                                                             tot ± 2050
                                 Emissiereductie                                               Wereldwijde coördinatie
                                                                                              Instituties
                                                          Korte termijn,
                                                             (0-25 jaar):                   Ontwikkelings-,
                           Middellange                       bestaande                        verdelings- en
                      termijn (25-50 jaar):                    opties                      allocatieprobleem
                           technologie-                       benutten
                       ontwikkeling naar
                            koolstofvrij                                                                   Veelkleurige
                                                                                                            flexibiliteit
                                                                                                           over diverse
                                                                                                               fases
                     Bron: wrr
</pre>

====================================================================== Einde pagina 201 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 202 ======================================================================

<pre>                                                           een nederlandse en europese klimaatstrategie
    De drie beleidssporen van een zo effectief mogelijke klimaatstrategie zijn
    geschetst in figuur 6.1: aanpassing, emissiereductie en wereldwijde coördina-
    tie.
    Deze figuur brengt de hoofdstukken 3, 4 en 5 samen en vermeldt de hoofdele-
    menten die daar zijn behandeld. De belangrijkste signalen en beleidsaanbevelin-
    gen zullen hierna worden vermeld en in een context worden geplaatst. Daarbij
    geldt dat sommige aanbevelingen ingaan op de vraag wat er moet gebeuren en
    andere op de vraag hoe dat moet gebeuren. Die splitsing is nodig, omdat de wat-
    vraag steeds mondiaal is, terwijl de hoe-vraag ingaat op de Nederlandse en Euro-
    pese opstelling.
    De raad ziet de tien hierna volgende beleidsaanbevelingen als een evenwichtige
    inzet voor een strategische heroriëntatie van een zowel realistisch als ambitieus
    klimaatbeleid.
6.2 een hoge prioriteit voor aanpassing
    Redenen voor een hoge prioriteit
    Aanpassing aan een veranderend klimaat in Nederland is om vier redenen van                          201
    groot belang.
    Ten eerste: ook wanneer mondiaal een succesvol emissiereductiebeleid wordt
    gevoerd, zal het klimaat in de komende eeuw veranderen (zie hoofdstuk 2). De
    benodigde aanpassing aan die klimaatverandering is in theorie afhankelijk van de
    mondiale emissiereductie-inspanning. In de praktijk is een afweging tussen
    nationale aanpassingen aan klimaatverandering en mondiale emissiereductie van
    broeikasgasemissies nauwelijks mogelijk. Overigens is het klimaat nooit stabiel
    geweest. Emissiereductie is vooralsnog niet gericht op het stabiliseren van het
    klimaat, maar op het vertragen van het veranderingstempo. Aanpassing is vaak
    verstandig en kan kosteneffectief zijn.
    De tweede reden voor een hoge prioriteit voor aanpassing ligt in de vooralsnog
    geringe geloofwaardigheid van gecoördineerde emissiereductie op wereldvlak.
    De hoofdstukken 2 en 4 hebben laten zien dat mondiaal een aanzienlijke emissie-
    reductie-inspanning is vereist om de wenselijke afzwakking van de te verwach-
    ten klimaatverandering te realiseren. Een optelsom van de potentie van
    bestaande technieken en mogelijkheden laat zien dat deze emissiereductie waar-
    schijnlijk technisch mogelijk is. Het huidige vermogen van de wereldgemeen-
    schap om gecoördineerd dit klimaatbeleid te verwezenlijken, blijkt echter
    volstrekt onvoldoende te zijn. De raad schat de kans dat de door de eu gekozen 2
    °C-doelstelling zal worden gerealiseerd niet hoog in, maar is ook van mening dat
    Nederland noch Europa zich daarbij moet neerleggen. Bovendien bestaat de
    mogelijkheid dat signalen van klimaatverandering bij meer landen tot verande-
    ring van preferenties leiden, hetgeen de kansen kan doen keren. Toch bestaat er
    een significant risico dat het coördinatievermogen ondanks inspanningen uitein-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 202 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 203 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               delijk tekort zal schieten, en daarmee dat de klimaatverandering belangrijk snel-
                               ler en verdergaand zal verlopen dan in het door de eu gewenste scenario.
                               Robuust beleid dient daarop expliciet te anticiperen door tijdige aanpassing,
                               zonder in een selffulfilling prophecy te vervallen.
                               De derde reden voor een hoge prioriteit voor aanpassing is gelegen in de invloed
                               die kwetsbaarheid heeft op de onderhandelingspositie van Europa. Hoewel men
                               vanuit ethische en billijkheidsoverwegingen kan beredeneren dat het juist zou
                               zijn dat de vervuiler betaalt en hoewel dit naar de mening van de raad ook
                               krachtig moet worden nagestreefd, is het in de internationale arena eerder prak-
                               tijk dat juist degene die schade lijdt betaalt. Met name in de Verenigde Staten (vs)
                               stelt men soms (terecht of ten onrechte) dat de kwetsbaarheid voor klimaatver-
                               andering daar meevalt, wat de urgentie van emissiereductie-inspanningen van de
                               zijde van de vs zou verminderen.
                               De vierde reden om meer aandacht te besteden aan het voor aanpassing belang-
                               rijke waterbeleid heeft strikt genomen weinig met klimaatverandering te maken,
                               maar met ander beleid dat in het verlengde daarvan ligt. Het gaat hier om de
                               achterstand die Nederland in de afgelopen decennia heeft opgelopen in een
202                            kosteneffectieve beveiliging tegen overstromingen. Deze achterstand is ontstaan
                               doordat de veiligheidsnormen geen gelijke tred hebben gehouden met de econo-
                               mische waarde van het te beschermen goed. Dit effect is groter dan de verwachte
                               effecten van klimaatverandering, althans in deze eeuw.
                               De raad meent dat in de klimaatstrategie tot nu toe te vanzelfsprekend is uitge-
                               gaan van een gebrek aan aanpassingsvermogen, dan wel van aanpassing als
                               tweede keus, omdat emissiereductie niet (meer) voldoende kan zijn om klimaat-
                               verandering te voorkomen. Ook wordt er te gemakkelijk van uitgegaan dat
                               aanpassing alleen een zaak voor de overheid is. Op tal van niveaus is echter een
                               creatieve inzet beschikbaar en worden oplossingen ontwikkeld voor concrete
                               problemen.
                               Aanpassing is een realistische optie
                               Aanpassingsbeleid kan internationaal gecoördineerde emissiereductie niet
                               vervangen, maar is – in elk geval voor Nederland en in de eerstkomende honderd
                               jaar – wel aanzienlijk eenvoudiger. Aanpassing wordt in het denken over klimaat-
                               verandering ten onrechte als ‘nederlaag’ aangemerkt. Aanpassing, waar mogelijk
                               en niet te duur of ontwrichtend, is lokaal aantrekkelijk, omdat de vruchten van de
                               lokale inspanning ook lokaal worden genoten, terwijl dat bij emissiereductie
                               slechts in geringe mate het geval is. Dit geldt in Nederland, maar ook op andere
                               plaatsen. Deze vruchten slaan op de nettobaten op lange termijn; de korteter-
                               mijnkosten in een dichtbevolkt land als Nederland zullen daarvoor eerst moeten
                               worden gemaakt.
                               Hoewel aanpassing op vele plaatsen mogelijk en aantrekkelijk is, biedt zij niet
                               overal op aarde uitkomst, of kan zij zo kostbaar en ontwrichtend zijn dat op
</pre>

====================================================================== Einde pagina 203 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 204 ======================================================================

<pre>                                                                       een nederlandse en europese klimaatstrategie
      sommige plaatsen uiteindelijk algehele emigratie onvermijdelijk wordt. Vandaar
      dat men aanpassing niet in alle gevallen uitsluitend lokaal kan bezien. De wereld-
      gemeenschap kan het aanpassingsvermogen van arme landen versterken of
      aanvullen en zal, vroeg of laat, zich voldoende gelegen moeten laten liggen aan
      kwetsbaarheden die existentieel of ontwrichtend zijn voor hele gebieden of
      volkeren. Naar de huidige kennis zullen die kwetsbaarheden bij een temperatuur-
      stijging tot circa 2 °C waarschijnlijk gering in aantal en omvang zijn, maar daarom
      niet minder bedreigend voor de desbetreffende zones. Nederland dient op
      mondiaal niveau te helpen het aanpassingsvermogen van kwetsbare ontwikke-
      lingslanden en vlakke eilanden te versterken. De recente Conference of Parties
      (cop-11) in het verband van de unfccc in Montreal heeft deze behoeften terecht
      benadrukt. Nederland kan – naast financiële overdrachten op multilateraal niveau
      – zich in bilaterale overeenkomsten concentreren op concrete projecten op terrei-
      nen waar het een wereldwijde reputatie heeft, zoals waterbouw.
      De komende eeuw kan Nederland zich in redelijke mate aanpassen aan de te
      verwachten klimaatverandering. Voor Nederland staat de waterhuishouding
      centraal; deze verdient in relatie tot de overstromingsveiligheid hoge prioriteit.
      Daarnaast is ook aandacht voor natuurwaarden en ecologie op zijn plaats.
      Klimaatverandering brengt voor het landelijke gebied niet alleen bedreigingen                                 203
      met zich mee. Er zijn ook kansen en voor een deel zijn die kansen in het kielzog
      van te treffen maatregelen te scheppen. Tussen overstromingsveiligheid en
      woningbouw of natuurbouw bestaat in voorkomende gevallen synergie. Die
      synergie kan men gebruiken om draagvlak voor aanpassingsmaatregelen te creë-
      ren.
Aanbeveling 1
De raad bepleit een hoge prioriteit voor aanpassing in brede zin aan een zich veranderend klimaat in
Nederland. Aanpassing is geen nederlaag maar een effectieve vorm van probleemoplossing.
      Het gaat vooral om het openhouden van mogelijkheden
      Maatregelen in het kader van de overstromingsveiligheid vergen grote investerin-
      gen en hebben een langetermijnkarakter. Het is mogelijk om voor deze investe-
      ringen een gefaseerde aanpak te kiezen. Bij de uitvoering van het Deltaplan grote
      rivieren is dit ook de gevolgde strategie. Het is vrijwel onmogelijk te voorspellen
      welke maatregelen men uiteindelijk zal moeten nemen om een aanvaardbaar
      niveau van veiligheid tegen overstromingen te garanderen. Anderzijds is het
      nauwelijks mogelijk, of althans erg kostbaar, een gefaseerde aanpak te kiezen voor
      ruimtelijke reserveringen ten behoeve van het overstromingsveiligheidsbeleid.
      Een ongebreidelde verstedelijking in gebieden die in de toekomst voor de water-
      huishouding benodigd kunnen zijn, kan ons duur komen te staan. Omdat Neder-
      land bij lange na nog niet is volgebouwd, bestaan er vrijheidsgraden voor verste-
      delijking. Een deel van die vrijheidsgraden moet nu voor reserveringen worden
      benut: bouwen op andere plaatsen dan men tot nu toe gewend is.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 204 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 205 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               De gevolgen van klimaatverandering voor de waterhuishouding zijn allerminst
                               zeker. Politiek gezien is de afweging die voorligt, lastig. Horizontale berging, dat
                               wil zeggen rivieren de ruimte geven om een lager waterpeil te bereiken, is een
                               optie voor de verdere toekomst, maar daartoe moeten nu reeds ruimtelijke reser-
                               veringen worden gemaakt voor mogelijke toekomstige natte bestemmingen. Het
                               is niet zeker dat die reserveringen ooit zullen worden benut. Een dubbelbestem-
                               ming ligt dus voor de hand. Natte reservering kan goed samengaan met groene
                               bestemmingen (natuur). Zij sluit echter rode (bebouwde) bestemmingen vrijwel
                               uit: zelfs als gebruikers er klip en klaar van zouden worden doordrongen dat
                               bescherming tegen overstroming niet kan worden verwacht, zou de nieuw gecre-
                               eerde werkelijkheid van bebouwing eigen wenselijkheden creëren die strijdig zijn
                               met de natte bestemming. Tijdig gemaakte ruimtelijke reserveringen vragen op
                               zichzelf nog geen budget voor te zijner tijd uit te voeren werkzaamheden, maar
                               brengen wel hoge alternatieve kosten met zich mee van niet-gerealiseerde moge-
                               lijkheden. Ze drukken dus niet op de begroting, maar wekken wel veel weerstand
                               op. Te laat gemaakte ruimtelijke reserveringen zullen daarentegen extreme
                               budgettaire kosten teweegbrengen voor het uitkopen van rode bestemmingen,
                               kosten die andere prioriteiten verdringen.
204                            Grote delen van Nederland zijn kwetsbaar voor overstromingen. Vooral in het
                               deltagebied bij de monding van de grote rivieren kunnen op termijn gevaarlijke
                               situaties ontstaan, als zich een gelijktijdige opstuwing van de zee en een afvoer-
                               golf in de grote rivieren voordoet. Juist hier ligt het economische zwaartepunt
                               van Nederland. Ter vermijding van dergelijke situaties is het noodzakelijk dat
                               bovenstrooms maatregelen kunnen worden genomen om de afvoergolf af te
                               toppen en dat tegelijk de kustverdediging op peil wordt gehouden. Geactuali-
                               seerde kosten-batenberekeningen zijn daarvoor noodzakelijk.
                               Om maatregelen te kunnen treffen om het overstromingsrisico beperkt te
                               houden, is draagvlak onder de bevolking nodig. Dat is een open deur, maar het
                               kan niet genoeg worden gezegd, aangezien steeds weer blijkt dat maatregelen die
                               op nationale schaal wenselijk lijken, op lokale schaal op weerstanden stuiten die
                               uiteindelijk het nationale beleid van koers doen veranderen. De zogenoemde
                               interactieve besluitvorming leidt ertoe dat de belangen die vanuit het rijk worden
                               ingebracht, tegen provinciale en lokale belangen worden afgewogen. Die afwe-
                               ging is op zichzelf niet fout, maar bij zaken van nationaal belang moet dit vooral
                               resulteren in een betere inpassing in de lokale context en niet in een afzwakking
                               van nationale doelen. In het ruimtegebruik moeten prioriteiten worden gesteld.
                               De vraag is dus of de waterhuishouding dominant kan zijn voor het ruimtege-
                               bruik. Op sommige plaatsen moet water prioriteit hebben boven bebouwing in
                               plaats van omgekeerd, hetgeen kan impliceren dat op andere plaatsen bebouwing
                               prioriteit krijgt boven water en natuur. Een hogere prioriteit voor de waterhuis-
                               houding vraagt een sterkere positie van de rijksoverheid ten koste van die van
                               lagere bestuursorganen. Het belang van overstromingsveiligheid van de primaire
                               waterkeringen is gebaat bij een grotere bewustwording van het overstromingsri-
                               sico. Hoe moeilijk het ook is om langdurig draagvlak te realiseren voor beleid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 205 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 206 ======================================================================

<pre>                                                                          een nederlandse en europese klimaatstrategie
         gericht op overstromingsveiligheid, een euro die daaraan wordt besteed komt
         veel directer ten goede aan Nederland dan een euro voor emissiereductie, waar-
         van het effect mondiaal sterk wordt verdund.
  Aanbeveling 2
  Ten behoeve van de toekomstige waterhuishouding moeten zonder uitstel ruimtelijke reserveringen
  worden gemaakt. Dat vereist een zwaarder gewicht van landelijke boven lokale prioriteiten, alsmede
  bestuurlijke aanpassingen om dit te realiseren. Omdat niet zeker is of die reserveringen zullen
  worden gebruikt, liggen dubbelbestemmingen van water en natuur, en uitsluiting van bouwbestem-
  mingen voor de hand. Grote investeringen ten behoeve van overstromingsveiligheid zijn betaalbaar
  door een gefaseerde aanpak over een lange periode. De waterhuishouding vraagt ook internationale
  afstemming in de stroomgebieden van de grote rivieren.
         Aanpassingsbeleid biedt ook kansen. Nederland heeft internationaal een sterke
         positie in de waterbouw. De toenemende intensiteit van de hydrologische cyclus
         van de aarde en de stijging van de zeespiegel zullen zorgen voor (nog) meer inter-
         nationale vraag naar deze expertise.
                                                                                                                       205
6.3      emissiereductie: routes en tijdpaden
         Uitdaging: drastische vermindering van koolstofuitstoot tegen 2050
         Welk concentratieniveau van ghg’s in 2100 haalbaar is, wordt in overwegende
         mate bepaald door de emissies in de komende vijftig jaar. Dat betekent dat er te
         weinig tijd is om te wachten op een transitie in het energiesysteem, wil de 2 °C-
         doelstelling van de eu serieus haalbaar zijn. Het is een formidabele opgave te
         bewerkstelligen dat over de komende vijf decennia de netto-emissie voldoende
         zal worden verlaagd. Bij het huidige én het voorgenomen beleid (dat wil zeggen
         een verbetering vergeleken met business as usual-scenario’s, bau) blijven de co2-
         emissies van de wereld groeien: volgens het Internationaal Energie Agentschap
         (iea) bedraagt die groei ongeveer 1 procent per jaar in plaats van circa 1,8 procent
         per jaar. Er is aanzienlijk meer inzet nodig om de trend om te buigen naar een
         structureel veel lager niveau, en dat moet worden bereikt ondanks een groei van
         de wereldbevolking en een forse economische groei in zich ontwikkelende
         landen. Groei heeft in deze landen prioriteit en des te sterker naarmate de kloof
         met de rijke landen groter is. Hieruit volgt dat in de komende decennia niet alleen
         de rijke landen maar ook de relatief arme landen in toenemende mate de koolstof-
         intensiteit van de productie dienen te verminderen. Waarschijnlijk zal het emis-
         siereductieproces na de komende vijftig jaar niet voltooid zijn, maar verder voor-
         uitkijken heeft wat betreft emissiereductiemaatregelen vanwege de onzekerheid
         weinig zin. Uiteraard is het wel zaak voldoende te investeren in onderzoek en
         ontwikkeling (r&d) en toepassingen in niches, teneinde baanbrekende emissie-
         reductieopties voor de periode na 2035-2050 te ontwikkelen.
         De raad onderscheidt voor de komende decennia vier hoofdroutes voor het
         mondiale emissiereductiebeleid (zie ook figuur 4.1), namelijk: (1) vergroting van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 206 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 207 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               de efficiëntie in het primaire energiegebruik, (2) verandering van de energiemix
                               (fossiele energie, kernenergie, moderne hernieuwbare energie, enzovoort), (3)
                               het gebruik van sinks die co2 absorberen en (4) aandacht voor overige broeikas-
                               gassen (obg’s). Een proces van technologieontwikkeling en diffusie is nodig om
                               deze hoofdroutes succesvol te kunnen bewandelen.
                               Hernieuwbare energie biedt tot 2030 te weinig potentie
                               Hoewel efficiëntieverbetering een krachtige emissiereductieroute is, laat zelfs een
                               optimistisch scenario, waarin naast economische groei en efficiëntieverbetering
                               in een bau-scenario een extra beleidsgestuurde afname van energie-intensiteit is
                               verdisconteerd, een emissiegroei zien van 0,7 procent per jaar; en dat terwijl een
                               daling van 0,8 procent per jaar nodig is voor de 2 °C-doelstelling van de eu. Dat
                               betekent dat voor het eu-doel een emissiereductie met circa 1,5 procent per jaar
                               ten opzichte van dit optimistische scenario nodig is.
                               Voor die vergaande reductie van fossiele co2 zijn twee wegen: hetzij mondiale
                               alternatieven voor fossiele energie, hetzij schonere fossiele energie. De alterna-
                               tieven voor fossiele energie zijn: (1) kernenergie, met een huidig aandeel van
                               7 procent in het mondiale primaire energiegebruik, en dalend tot 5 procent in
206                            2030; (2) hernieuwbare energie, met een huidig aandeel van 13 procent. Bij
                               die hernieuwbare energie gaat het echter voor ruim de helft om traditionele
                               biomassa. Het aandeel van deze traditionele biomassa (die voortvloeit uit
                               armoede) lijkt te gaan dalen naar 6 procent in 2030, en daarvan moet het emis-
                               siereductiebeleid het in elk geval níet hebben. Voorts gaat het om waterkracht,
                               met een huidig aandeel van 2 procent in het primaire energiegebruik, welk
                               aandeel nauwelijks of niet valt uit te breiden. Zou men hernieuwbare energie
                               tot belangrijke pijler van een klimaatstrategie willen maken, dan zou de bijdrage
                               moeten komen van zonne-energie, windenergie en moderne biomassa. Hun
                               huidige totale aandeel van 4 procent van het primair energiegebruik zou dan,
                               rekening houdend met de daling van de aandelen kernenergie en traditionele
                               biomassa, moeten groeien tot zo’n 34-46 procent van het intussen sterk
                               gegroeide primaire energiegebruik.
                               Hoofdstuk 4 laat zien dat dit geen realistische strategie kán zijn. Het aandeel van
                               moderne biomassa is nu 3,5 procent, dat van zon en wind 0,5 procent. Het iea
                               voorspelt in zijn referentiescenario voor deze groep moderne hernieuwbare ener-
                               gie een aandeel van 6,3 procent in 2030. Hernieuwbare energie vormt vooralsnog
                               alleen in de sector elektriciteit (met een aandeel in dat primaire energiegebruik
                               van 35% groeiend naar 38% in 2030) een alternatief voor fossiel energiegebruik.
                               Om dan toch een aandeel van 34-46 procent in de primaire energie te krijgen,
                               zou de fossiele energie geheel uit de elektriciteitssector moeten worden verdron-
                               gen – en dat reeds in de komende decennia en terwijl deze sector wereldwijd
                               stormachtig groeit. Vrijwel alle nieuwe centrales zouden dan moeten worden
                               gebaseerd op moderne hernieuwbare energie, zoals waterkracht, wind- en
                               zonne-energie en biomassa. De technische en economische obstakels hiervoor
                               zijn te groot.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 207 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 208 ======================================================================

<pre>                                                                      een nederlandse en europese klimaatstrategie
       Omdat het gebruik van kolen voorlopig onvermijdelijk is, vergt afdoende mondi-
       ale mitigatie dat de vergassingstechnologie breed wordt toegepast voor elektrici-
       teitsproductie, wat de concurrentiepositie van zonne-energie en windenergie
       (verder) onder druk zal zetten. De keuze voor kolen is dan ook tegelijk een keuze
       voor langdurig uitstel van toepassing van zonne-energie en windenergie, niches
       uitgezonderd. Moderne biomassa is veel beter compatibel met kolengebruik;
       daarnaast is biomassa vooralsnog het enige realistische koolstofarme alternatief
       dat inzetbaar is in de transportsector. Dat maakt biomassa voorlopig veel kansrij-
       ker dan zonne-energie en windenergie.
       Bovendien is een relatief hoge koolstofprijs onontbeerlijk om moderne hernieuw-
       bare energie concurrerend te maken, beduidend hoger dan de nu gangbare prijzen
       in de eu. Een zo hoge koolstofprijs is voor grote spelers met koleneconomieën in
       de wereld extra onaantrekkelijk, hetgeen de kansen voor mondiale coördinatie
       gevoelig vermindert. Een hoge koolstofprijs die alleen lokaal geldt, zal immers
       zorgen voor verplaatsing van energie-intensieve productie. Portefeuillebenade-
       ringen (die een toenemend aandeel van hernieuwbare energie verplichtend opleg-
       gen voor bijvoorbeeld diverse tijdstippen tot 2020) impliceren kostbare voor-
       waarden bij de keuze van energiebronnen en verlagen de (impliciete) koolstofprijs
       niet; hoogstens maken ze deze minder transparant. In politiek opzicht kan een                               207
       intransparante koolstofprijs misschien helpen de acceptatie van de kosten te ver-
       groten, maar bedrijven zullen een verplichte portefeuille toch vooral beschouwen
       als een aantasting van hun concurrentiepositie. Om moderne hernieuwbare ener-
       gie concurrerend te maken, zijn meer innovatie en hogere kosteneffectiviteit ver-
       eist. Die dienen bewust gestimuleerd te worden, waarna massale implementatie
       op langere termijn over meerdere decennia realistisch kan worden.
       Het huidige beleid is naar de mening van de raad nog te zeer gericht op de toepas-
       sing van moderne hernieuwbare energie binnen Nederland en de eu op korte
       termijn, middels subsidies en portefeuilledoelstellingen. Wel is al een begin van
       een heroriëntatie zichtbaar, doordat afstand is genomen van het openeindkarak-
       ter van sommige subsidies.
Aanbeveling 3
De raad bepleit een realistische benadering van het inzetten op moderne hernieuwbare energie.
De gigantische investeringen, wereldwijd, en het vereiste van kosteneffectiviteit dat vele landen als
voorwaarde zullen stellen, impliceren dat een lange periode en een wereldwijd hoge koolstofprijs
nodig zijn vooraleer bij de huidige technologie moderne hernieuwbare energie de emissies zeer fors
zal doen dalen. Om die reden bepleit de raad een behoedzaam gebruik van minimumportefeuillever-
plichtingen in de energievoorziening.
       De raad concludeert voorts dat zeker in de eerstkomende decennia kernenergie in
       de mondiale energievoorziening niet kan worden gemist, zowel vanwege het
       toenemende belang dat internationaal wordt gehecht aan energiezekerheid als
       vanwege de gewenste emissiereductie. Kernenergie is veiliger en efficiënter dan
</pre>

====================================================================== Einde pagina 208 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 209 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               twintig jaar geleden, maar er resteren vier belangrijke problemen. Het afvalpro-
                               bleem is niet alleen een technisch maar ook een bestuurlijk probleem. Het tweede
                               probleem betreft de proliferatie van kernwapens en kerncentrales als een moge-
                               lijke leverancier of slachtoffer van terrorisme. Verder is de publieke acceptatie een
                               probleem, hoewel die erg verschillend ligt over de wereld, zelfs binnen Europa.
                               Het vierde probleem ten slotte betreft de enorme omvang van de initiële investe-
                               ringen in een kerncentrale, de lange terugverdientijd en de gebrekkige wijze
                               waarop externe effecten (milieu, veiligheid, enzovoort) van alle energiebronnen
                               in de prijs ervan doorklinken. Deze problemen creëren momenteel nog obstakels
                               voor een marktgerichte benadering. Het beperkte aandeel van kernenergie in de
                               mondiale energiemix zal slechts met zeer grote investeringen iets kunnen stijgen,
                               omdat het energiegebruik tegelijk geweldig zal toenemen. Kernenergie levert dus
                               net zo min als andere technologieën de gewenste silver bullet. Het Massachusetts
                               Institute of Technology (mit 2003) rekent met een als ambitieus beoordeeld
                               scenario waarin de capaciteit aan kernenergie tot 2050 wereldwijd verdrievou-
                               digt tot een vermogen van 1000 gw. Afgezet tegen de huidige wereldwijde ener-
                               giemix komt die groei neer op een extra emissiereductie van circa 0,8 gigaton
                               koolstof (gtc) per jaar, minder dan een tiende van de 10 à 11 gtc per jaar ten
                               opzichte van een bau-scenario die nodig is voor de 2 °C-doelstelling.
208
                               De in Nederland te maken afweging is primair politiek van karakter. Welke keuze
                               Nederland overigens ook maakt, deze zal internationaal weinig gewicht in de
                               schaal leggen. Wel moet Nederland naar de mening van de raad bevorderen dat
                               het taboe op kernenergie (zoals nu voor Clean Development Mechanism-projec-
                               ten, cdm en Joint Implementation-projecten, ji) in een post-Kyoto-arrangement
                               niet wordt gehandhaafd. Qua wereldemissiereductiepotentieel is het taboe irrati-
                               oneel. Er zijn tevens strategische voordelen verbonden aan een voorwaardelijke
                               ondersteuning van kernenergie in een post-Kyoto-benadering: zij dient te
                               worden ingepast in de gangbare controles en openheid van het non-proliferatie-
                               verdrag (met inspecties van het Internationaal Atoomenergie Agentschap) en dat
                               kan alleen maar heilzaam werken bij de beheersing van de risico’s.
                      Aanbeveling 4
                      Nederland moet zijn invloed aanwenden om te bereiken dat een post-Kyoto-arrangement de optie
                      openhoudt nieuwe generaties kernenergie te kunnen ondersteunen via cdm (Clean Development
                      Mechanism) en ji (Joint Implementation). Kernenergie kan en zal namelijk een groot deel van deze
                      eeuw (wellicht de gehele eeuw) op wereldwijd niveau bijdragen aan emissiereductie en aan energie-
                      zekerheid. Nederland moet de eigen nucleaire opties eerder in termen van grotere energiezekerheid
                      op lange termijn bezien dan in klimaattermen, omdat de invloed van Nederlandse kernenergie op de
                      mondiale emissiereductie miniem is.
                               Energie-efficiëntie en schone fossiele energie zijn dringend nodig
                               Voor elektriciteit is de verleiding om kolen aan te wenden in tal van landen met
                               veel emissie onweerstaanbaar: kolen zijn goedkoop, de voorraden zijn enorm, de
                               energiezekerheid in eigen land vormt een extra pluspunt en de krachtcentrales
</pre>

====================================================================== Einde pagina 209 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 210 ======================================================================

<pre>                                                        een nederlandse en europese klimaatstrategie
zijn erop ingesteld. Maar kolen bevatten veel meer koolstof per eenheid energie
en verergeren dus het emissieprobleem. In een dozijn koleneconomieën zoals de
vs, China, India, Australië, Rusland, Indonesië, Zuid-Afrika en Oekraïne is het
emissiereductiebeleid daarom bovenal een beleid dat is gericht op schone fossiele
energie. Zonder een radicale aanpak van emissies uit kolengebruik over de hele
wereld is elke klimaatstrategie gedoemd te falen.
Wat het gebruik van olie en gas betreft, zijn de prikkels te groot om het opmaken
van de huidige bewezen voorraden te voorkomen. Het kapitaalintensieve ener-
giesysteem is er geheel op ingericht, de brandstoffen zijn minder koolstofinten-
sief dan kolen en het mondiaal vervoer is vooralsnog afhankelijk van olie (en
eventueel vloeibaar aardgas, lng). Voor het emissiereductiebeleid is het opmaken
van de conventionele voorraden olie en gas geen onoverkomelijk probleem: de
daarbijbehorende emissie past in beginsel binnen het mondiale emissiebudget tot
2050 (zie hoofdstuk 4). De relevante vraag tot die tijd is daarom niet hoe het olie-
en gasgebruik kan worden voorkomen, maar hoe we een zo hoog mogelijke ener-
gie-efficiëntie kunnen bereiken en welke toepassingen de voorkeur verdienen
wegens gebrek aan geschikte alternatieven.
De raad concludeert dat voor de komende decennia bij het primaire energiege-                         209
bruik energie-efficiëntie en schonere fossiele energie de hoofdinzet moeten zijn.
Energie-efficiëntie kan men vooral nastreven in het eindgebruik en de opwekking
van elektriciteit. Een grote slag kan en moet worden gemaakt in inefficiënte en
snel groeiende economieën, waar de vraag naar elektriciteit sterk zal toenemen.
In de elektriciteitssector zullen op korte termijn omvangrijke investeringen
worden gedaan die de energiestructuur voor een lange periode zullen vastleggen,
zodat daar een groot potentieel ligt met een zich sluitend tijdsvenster. Verwar-
ming en koeling in de gebouwde omgeving kunnen nog veel efficiënter, niet
alleen door betere isolatie, maar ook door het gebruik van restwarmte van met
name elektriciteitsopwekking. Energie-efficiëntieverbetering bestaat uit een
brede waaier van maatregelen die elk voor zich niet zo indrukwekkend zijn. Een
hogere energie-efficiëntie dient krachtig(er) te worden nagestreefd, in Nederland,
in Europa en wereldwijd. Op dit punt gaan energiezekerheid en klimaatbeleid
hand in hand.
In het transport kan in de eerste twee decennia niet meer worden verwacht dan
een heel geleidelijke verbetering van de emissie per gereden kilometer (bij een
grote toename van het aantal gereden kilometers in nu nog arme landen). Kool-
stofvrije technieken voor het transport die enigszins betaalbaar en praktisch zijn,
zijn vooralsnog niet voorhanden (ethanol in Brazilië uitgezonderd). Pas op
langere termijn zal de vervoersector een bijdrage aan emissiereductie kunnen
leveren en dan nog uitsluitend indien de technologische ontwikkeling tot kosten-
effectieve doorbraken komt. De recente omslag in het denken van de regering-
Bush, hoewel eerder door energiezekerheid gemotiveerd, is hierbij dan ook
welkom.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 210 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 211 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               Schonere fossiele energie, met name door co2-afvang en -opslag, is cruciaal in een
                               dozijn (middel)grote koleneconomieën met circa twee derde van de wereldbevol-
                               king. Carbon capture and sequestration (ccs) is de enige emissiereductieoptie in
                               de energiemix die daar de komende vijf decennia interessant is. Vooral in het
                               elektriciteitsgebruik zal het ritme van vervangings- en uitbreidingsinvesteringen
                               bijzonder hoog liggen, hetgeen grote kansen biedt om de koolstof(emissie-)
                               intensiteit van de opwekking drastisch te verminderen. Vergassingstechnologie
                               biedt naast lokale milieuvoordelen de optie van toepassing van ccs in een later
                               stadium (eerst in de oeso-landen of, experimenteel, in arme landen en vervol-
                               gens wijdverbreid). Juist bij het gebruik van kolen kan ccs een extra groot reduc-
                               tie-effect teweegbrengen. De vergassingstechnologie opent bovendien de weg
                               voor een sterke toename van het gebruik van biomassa, met als eindproducten
                               elektriciteit of schone transportbrandstoffen.
                               De resultaten van het Nederlandse beleid gericht op verbetering van de energie-
                               efficiëntie zijn tot nu toe onvoldoende. De gestelde doelen worden niet gereali-
                               seerd (zie hoofdstuk 4).
                      Aanbeveling 5
210                   De Nederlandse klimaatstrategie dient sterker in te zetten op energie-efficiëntie – in eigen land, in
                      Europa en wereldwijd – en op de internationale toepassing van vergassingstechnologie en co2-
                      afvang en -opslag.
                               Meer aandacht voor sinks
                               In het emissiereductiebeleid in tal van landen gaat, naar de mening van de raad, te
                               veel aandacht uit naar fossiele co2-emissie, nu zo’n 6,5 gtc per jaar, en te weinig
                               naar absorptie van co2 in sinks. De co2-kringloop van de planeet is aanzienlijk
                               omvangrijker dan de menselijke co2-emissie (zie hoofdstuk 2). Een vergroting
                               van de absorptiecapaciteit van sinks op het land van slechts 2 procent betekent al
                               een onttrekking van 1,2 gtc per jaar. Dit ontlast, vooral in de eerstkomende
                               decennia, de druk op investeringen in schone fossiele energie en in kostbare
                               moderne hernieuwbare energie. Meer aandacht voor sinks helpt de tijdwinst te
                               creëren die noodzakelijk is voor de geleidelijke vervanging van oude elektrici-
                               teitscentrales, voor grootschalige r&d in koolstofvrije technieken en voor een
                               veel geleidelijkere aanpassing.
                               Deze route behelst het afremmen van ontbossing, versneld bebossen en herbe-
                               bossen, meer houtbenutting in producten en gebouwen en ten slotte het beper-
                               ken van ploegen tot waar dat voor beplanting nodig is. Combineert men deze
                               route ook nog eens met de vergassing en ccs-technieken in de elektriciteits-
                               voorziening, dan kan men houtachtige biomassa aanwenden bij vergassing en
                               aldus zelfs co2 onttrekken aan de atmosfeer. Dat kan de emissies elders compen-
                               seren.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 211 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 212 ======================================================================

<pre>                                                          een nederlandse en europese klimaatstrategie
Meer mondiale aandacht voor obg’s
Vooral op de korte termijn is het kosteneffectief om in te zetten op methaan en
(industriële) n2o. Tot het Kyoto-protocol is er geen prijs- of beleidsprikkel
geweest om op obg’s in te zetten; met het Kyoto-protocol is dat wel het geval,
maar alleen voor ontwikkelde landen met emissiereductieverplichting (Annex i-
landen, die Kyoto metterdaad uitvoeren), terwijl methaan nu in hoofdzaak door
arme landen wordt uitgestoten.
Reductie van methaan is om twee redenen goedkoop: anders dan bij energie
(prijsdruk prikkelt efficiëntie) is er bij methaan niet eerder prijsdruk geweest,
waardoor goedkope opties als ‘laaghangend fruit’ milieueffectief kunnen zijn; ten
tweede is het emissiereductie-effect per kilo vermeden methaan veel groter dan
dat van co2 (een factor 50 na 50 jaar; een factor 23 na 100 jaar).
Daarnaast is methaanreductie vanuit het oogpunt van timing aantrekkelijk. Door
de kortere verblijftijd in de atmosfeer is het belangrijkste emissiereductie-effect
in de nabije toekomst gesitueerd. Dat levert hetzelfde type tijdwinst als hierbo-
ven gesignaleerd bij aandacht voor sinks. Ook schept de relatief korte tijdshorizon
extra risicoreductie in het licht van de ontbrekende kennis over het klimaat-
systeem. Tevens kan methaanreductie helpen om ontwikkelingslanden actief te                            211
betrekken, omdat juist daar tegen lage kosten effectieve maatregelen kunnen
worden genomen. Soms zijn de kosten zelfs negatief: de opbrengst van energie-
productie uit afvalverwerking.
Bij de reductie van de industriële obg’s gaat het vooral om fluor- en chloorkool-
waterstoffen. Daarvoor gelden voorwaarden die enigszins lijken op die van het
verdrag van Montreal (ozonbescherming). Het aantal industriële producenten is
beperkt en ze zijn (nu nog) vooral gesitueerd in ontwikkelde landen. Indien men
verplaatsing van productielocaties kan voorkomen door geloofwaardige sancties,
zoals bij het verdrag van Montreal, kan de korte termijn benut worden om bij
deze relatief agressieve gassen emissiereductie zeer ver door te voeren. Nederland
moet de eu stimuleren hierin voorop te lopen. Het is hier wel degelijk mogelijk
om ook de vs en andere landen (en de relevante bedrijven) tot deze reducties te
bewegen.
Technologieontwikkeling en -diffusie
Goedkope emissiereductieopties zijn in de eerstkomende decennia vooral
beschikbaar in ontwikkelingslanden. Technologiediffusie is nodig om die opties
te realiseren. Een verregaande nadruk op de allocatie van emissiereductie-inspan-
ningen in arme landen heeft echter wel als nadeel dat de prikkel om (in rijke
landen) serieus aan koolstofvrije technologieontwikkeling te doen, vermindert:
de oplossingen in ontwikkelingslanden zijn daarvoor te goedkoop. Het zoge-
noemde 50/50-beleid, dat de helft van de emissiereductie-inspanning binnen-
lands wil realiseren, is ten dele bedoeld als prikkel voor r&d, teneinde dit
bezwaar te ondervangen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 212 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 213 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               De raad meent echter dat een duidelijk onderscheid moet worden gemaakt tussen
                               innovatie en implementatie. Geforceerde implementatie van nog niet rijpe techno-
                               logieën brengt hoge kosten met zich mee, die niet opwegen tegen de kleine incre-
                               mentele verbeteringen die zo’n beleid stimuleert. In de periode tot circa 2030 zul-
                               len de marktprikkels voor radicale verandering nog relatief gering blijven wegens
                               goedkope reductieopties in arme landen. Juist omdat r&d zo belangrijk is, neemt
                               de raad afstand van het 50/50-beleid: de beleidsregel is noch doelmatig voor het tot
                               stand brengen van emissiereductie, noch effectief voor het realiseren van r&d.
                               Het r&d- en innovatietraject van Nederland en de eu dat transities naar emissie-
                               vrije technologie en vervoer bevordert, dient voldoende ambitieus te zijn en te
                               blijven, decennialang, en moet zich richten op radicaal nieuwe technologieën.
                               Deze inzet van Nederland en de eu dient nog verder geïnternationaliseerd te
                               worden, in ieder geval in samenwerkingsverbanden met de vs, Canada en Japan.
                               Binnen de eu biedt het zesde kaderprogramma r&d hiervoor al mogelijkheden.
                               De besluitvorming over het zevende kaderprogramma is reeds in een vergevor-
                               derd stadium. In die kaderprogramma’s wordt het beschikbare r&d-budget
                               aanzienlijk verhoogd (maar veel minder dan aanvankelijk voorzien). Krachtig
                               Europees r&d-beleid met betrekking tot emissievrije energietechnologie kan
212                            deels de nationale publieke r&d-uitgaven vervangen, waardoor de voorkeur van
                               de lidstaten om het eu-budget vooral niet te laten stijgen, toch niet wordt onder-
                               mijnd. Nederland moet bevorderen dat energiezekerheid en duurzame energie
                               binnen die kaderprogramma’s een groter gewicht krijgen. Maar hoge publieke
                               budgetten voor r&d brengen ook risico’s met zich mee, bijvoorbeeld van lock-in
                               en van instabiel beleid als gevolg van concurrentie met andere overheidsuitgaven.
                               Mede om die reden moet Nederland ook alternatieven ontwikkelen voor die eu-
                               programma’s. We komen daar in paragraaf 6.5 op terug.
                      Aanbeveling 6
                      De raad bepleit een duidelijk onderscheid tussen innovatie en implementatie. Innovatie moet vooral
                      worden gestimuleerd via r&d en kan slechts in beperkte mate via implementatiesubsidies worden
                      bereikt. Het 50/50-beleid is noch doelmatig noch effectief. De Nederlandse transitiestrategie naar
                      emissievrije technieken moet ingebed zijn in een wereldwijde klimaatstrategie (en dus niet in een
                      louter Nederlandse strategie) en gerelateerd zijn aan de mondiale heersende prioriteiten (zoals
                      schone fossiele energie). Dat impliceert andere prioriteiten dan die welke alleen zijn afgestemd op
                      Nederlandse voorkeuren.
                               Er zijn bij de keuze van emissiereductietechnologieën twee cruciale variabelen
                               bepalend, namelijk de potentie van een technologie om bij te dragen aan de
                               probleemoplossing en de termijn waarop die potentie kan worden gerealiseerd.
                               Voor de lezer is het niet eenvoudig de consequenties van het gelijktijdig beschou-
                               wen van deze twee variabelen voor een waaier van technologieën te overzien.
                               Vandaar dat figuur 6.2 hier een illustratieve weergave van beoogt te geven. Die
                               figuur brengt uitsluitend de methode van waardering in beeld en geeft een gesti-
                               leerd beeld van de betekenis van timing in de strategie, maar gaat niet in op de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 213 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 214 ======================================================================

<pre>                                                                                                  een nederlandse en europese klimaatstrategie
                        precieze details. Bovendien is de potentie voor probleemoplossing mede afhan-
                        kelijk van de preferenties (de bereidheid tot betalen) en van de kosteneffectiviteit
                        en rijpheid van technologieën, waarvan de leercurven per definitie moeilijk voor-
                        spelbaar zijn. De invulling van de figuur is dus ook afhankelijk van een momen-
                        tane inschatting en kan in de loop van de tijd veranderen. De ideale technologie is
                        gesitueerd in de linkerbovenhoek en strekt zich uit over de gehele breedte: effec-
                        tief, onmiddellijk en langdurig beschikbaar. Zoals passend bij een ideaaltype is
                        die linkerbovenhoek leeg.
  Figuur 6.2                  Trajecten van technologieën naar rijpheid en emissiereductiepotentie
                                                                                                       Zon
                                                                                                                  Kernfusie
                                                                 Energie-efficiëntie
 Mitigatiepotentie
                                                                           CCS
                                      Herbebossing                                                                                               213
                                                                                       Biomassa
                               Methaanreductie
                                                     Kernsplitsing
                                                                                        Wind
                                                                               Geothermisch & getijden
                     2000                                               Tijd                                                  2100
                        Bron: wrr
6.4                     de effectiviteit van wereldwijde coördinatie
                        De internationale coördinatie van emissiereductiebeleid is naar haar wezen een
                        lastige onderneming. Om de kans op succes te vergroten, moet men daarbij
                        kiezen voor een constructieve opstelling. Dit betekent dat, waar mogelijk, moet
                        worden aangeknoopt bij nevenbaten (die meer aanspreken dan klimaat) en bij
                        belangen van andere landen, en dat alle landen, dus ook de huidige Kyoto-groep,
                        dienen open te staan voor een breed palet van initiatieven naast elkaar. Een gelei-
                        delijke ontwikkeling naar meer verplichtende overeenkomsten biedt weliswaar
                        geen garantie voor succes, maar zal naar verwachting van de raad uiteindelijk
                        meer emissiereductie opleveren dan rigide vast te blijven houden aan ingrijpende
                        verplichtingen waaraan te weinig landen zich willen committeren.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 214 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 215 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               Rijke landen betalen (mee aan) de emissiereductie in arme landen
                               De coördinatievraag gaat over wie wat, hoe intensief en wanneer doet of daar-
                               voor betaalt. In de eerstkomende decennia is het de grootste opgave om ervoor te
                               zorgen dat industrialiserende en arme landen hun economische groei op een
                               emissie-efficiënte wijze realiseren. De marginale kosten van emissiereductie
                               zullen in deze landen nog decennialang laag zijn. Een rationele allocatie van
                               middelen vraagt dus veel emissiereductie in ontwikkelingslanden. Dat zal alleen
                               geschieden indien de oeso-landen zorgen voor het verspreiden en verder
                               ontwikkelen van de daarvoor benodigde technologie en geheel of gedeeltelijk
                               betalen voor de toepassing daarvan. De verdelingskwestie handelt dan over de
                               overdrachten of andere vormen van directe of indirecte betalingen aan arme
                               landen. In zeer beperkte mate geschiedt dat nu reeds onder de unfccc en, in het
                               Kyoto-protocol, via het cdm, waarbij de emissiereductieplichtige rijke landen
                               emissiereducties realiseren in arme landen zonder verplichting.
                               Nederland moet zijn klimaatbeleid verbinden met ontwikkelingswerk. cdm-
                               projecten onder een minder bureaucratisch en beter geëquipeerd regime dan nu
                               zijn hiertoe een uitgelezen middel. Mogelijkheden liggen hier op korte termijn
                               vooral in de sfeer van methaan in combinatie met biomassa. Via cdm-projecten
214                            kan Nederland ook de geloofwaardigheid van zijn leiderschapspositie onderbou-
                               wen en uitventen door het goede voorbeeld te geven. Gegeven de mondiale emis-
                               siereductieroutes kunnen we drie speerpunten voor voorbeeldprojecten in de
                               cdm-sfeer aanwijzen:
                               • vergassingstechnologie en ccs-technologie inpassen of inpasbaar maken in
                                   vooral nieuw te bouwen energiecentrales;
                               • ontbossing afremmen en herbebossing stimuleren;
                               • methaanuitstoot verminderen (in kolen- en gasindustrie, mest, rioolslib, afval
                                   en rijstbouw).
                               De overdracht van technologie wordt daarnaast gestimuleerd door een flexibele
                               omgang met intellectuele eigendom. De r&d-kosten worden gedragen door
                               consumenten in rijke landen. Weliswaar is de bescherming van intellectuele
                               eigendom nodig om bedrijven in staat te stellen hun ontwikkelingskosten terug
                               te verdienen, maar die verdiensten zullen niet uit arme landen komen. De keus
                               daarbij is niet die tussen betalen of niet betalen voor licenties, maar tussen
                               gebruiken of niet gebruiken, waarbij gebruiken zowel het belang van de rijke als
                               dat van arme landen dient. Ook de belangen van de betrokken bedrijven zijn
                               daarmee gediend via het reputatiemechanisme. Bedrijven kunnen zo laten zien
                               dat ze hun maatschappelijke verantwoordelijkheid dragen, al of niet onder druk
                               van niet-gouvernementele organisaties (ngo’s). In veel gevallen verliezen bedrij-
                               ven weinig reëel winstpotentieel met een flexibele omgang met licenties, terwijl
                               ze wel toekomstig marktpotentieel creëren. Uiteraard vraagt deze afweging om
                               een zorgvuldige invulling van de voorwaarden waaronder en de wijze waarop
                               intellectuele eigendom wordt gedeeld. De selectieve beschikbaarheid van midde-
                               len tegen het aids-virus hiv, waarbij de ontwikkelingskosten door rijke landen
                               worden gedragen en de veel lagere productiekosten door arme landen, is hiervan
</pre>

====================================================================== Einde pagina 215 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 216 ======================================================================

<pre>                                                                    een nederlandse en europese klimaatstrategie
      een voorbeeld. Ook de speciale pc voor 100 dollar, ontwikkeld voor Afrika, laat
      zien dat het bedrijfsleven in staat is technologie tegen lage kosten voor arme
      landen beschikbaar te stellen.
      Het Kyoto-beleid van Nederland is er tot nu toe op gericht geweest ten minste de
      helft van de emissiereductie binnen Nederland te realiseren. In de praktijk is dat
      vooral gebeurd door reductie van obg-emissies. De kosteneffectieve emissiepro-
      ductiemogelijkheden binnen Nederland zijn evenwel in belangrijke mate reeds
      benut.
Aanbeveling 7
De raad bepleit dat Nederland zijn emissiereductie-inspanningen met voorrang richt op het cdm,
met speciale aandacht voor technologiediffusie en technologieoverdracht.
      Geen overeenstemming over het einddoel, wel over de richting
      Elk van de mondiale spelers maakt eigen afwegingen over de urgentie van
      klimaatbeleid. De aansporing om klimaatbeleid te voeren vloeit voort uit de
      verwachte schade. Over schades, waar die zullen optreden en (enigszins)
      wanneer, is weinig bekend met een bevredigende mate van betrouwbaarheid.                                   215
      Klimaatverandering biedt echter ook voordelen, die zelden in de beschouwing
      worden betrokken. Het gevolg is dat het vaststellen van de operationele doelstel-
      ling van klimaatbeleid lastig is. De unfccc spreekt van het stabiliseren van de
      ghg-concentraties op een veilig niveau, maar dat is voor velerlei uitleg vatbaar.
      De eu is met zijn 2 °C-doelstelling duidelijker en ambitieuzer dan de unfccc.
      Niettemin is de gewenste richting op mondiaal niveau wel duidelijk: het is voor
      alle partijen aantrekkelijk om risico’s te verminderen.
      Beter dan een conflict aan te gaan over wat de juiste doelstelling moet zijn,
      kunnen partijen overeenstemming bereiken over wat hen bindt: de richting van
      het klimaatbeleid, onder de erkenning dat op dit ogenblik over het uiteindelijke
      doel verschillend kan worden gedacht. Wanneer meer kennis beschikbaar komt
      over te verwachten schade en over de lokalisatie daarvan in tijd en ruimte, zal
      meer duidelijkheid ontstaan over de na te streven doelstelling en het belang dat
      elk van de partijen daarbij heeft.
      Voorts bestaat overeenstemming over een globale verdeling van verantwoorde-
      lijkheden en taken. Arme landen verwachten dat de oeso-landen een bovenma-
      tige inspanning verrichten, al is het alleen al omwille van de voorraad ghg’s die
      zij in het verleden aan de natuurlijke voorraad in de atmosfeer hebben toege-
      voegd. Verder kunnen rijke landen met relatief beperkte extra middelen veel
      bereiken in vergelijking met arme landen, mits zij die middelen gebruiken voor
      technologieontwikkeling en voor technologiediffusie naar arme landen. In de
      unfccc is dan ook een common but differentiated responsibility van rijk en arm
      vastgelegd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 216 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 217 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               Zolang de emissies per hoofd van de bevolking in rijke landen een veelvoud zijn
                               van die in armere landen, is het illusoir te verwachten dat opkomende econo-
                               mieën zelf de kosten van de technologiediffusie zullen dragen, indien daar geen
                               lokale baten in de vorm van een beter lokaal milieu of een grotere energiezuinig-
                               heid tegenover staan. De meerkosten van de technologiediffusie ten behoeve
                               van het klimaatbeleid moeten daarom in de Europese afweging van klimaat-
                               doelen en daarvoor te maken kosten, of beter nog in die van alle ontwikkelde
                               landen, worden meegenomen.
                               De effectiviteitstegenstelling
                               Het Kyoto-protocol beoogde ervaring op te doen voor een wereldwijde emissie-
                               reductiestrategie. Voor de beoordeling moet onderscheid worden gemaakt
                               tussen het Kyoto-protocol op zichzelf en de benadering die eraan ten grondslag
                               ligt.
                               Het Kyoto-protocol op zichzelf is niet effectief vanwege de effectiviteitstegen-
                               stelling: datgene wat haalbaar is, is niet effectief; datgene wat effectief is, is niet
                               haalbaar. Het Kyoto-protocol dankt zijn brede acceptatie aan de beperktheid
                               van zijn inzet en bovenal de selectiviteit ervan (naar landen met een emissiere-
216                            ductieverplichting). De les van Kyoto is dat moet worden gekozen tussen een
                               brede deelname met lichte doelstellingen of een smalle deelname met zware
                               doelstellingen. Effectief klimaatbeleid vereist een combinatie van beide, want
                               het is afhankelijk van het product van deelname en doelstelling. De beleids-
                               innovatie die Kyoto heeft bevorderd (waaronder emissiehandel) en de stand-
                               vastigheid van de eu tegenover zowel de harde kritiek van de vs als de afzijdige
                               houding van arme landen, hebben deze effectiviteitstegenstelling niet kunnen
                               verhelpen.
                               Maar de Kyoto-benadering levert wel een nuttige vingeroefening voor een emis-
                               siehandelssysteem, dat althans voor co2 nog nergens bestond, aangevuld met
                               diverse mechanismen. Die Kyoto-benadering als methode verdient steun.
                               Wenst men emissiereductie, dan is emissiehandel kosteneffectief en stimuleert
                               hij het bedrijfsleven tot innovatieve benaderingen die eerst niet eens werden
                               gezien. Nederland en de eu dienen deze benadering voort te zetten. Alleen, het
                               is zaak de coalities die dit dragen uit te breiden en tegelijk te erkennen dat allerlei
                               andere benaderingen van klimaatbeleid evenzeer kunnen bijdragen in wereld-
                               verband. In het vorige hoofdstuk is dat ‘veelkleurige flexibiliteit’ genoemd.
                      Aanbeveling 8
                      De raad meent dat de eu, met een actief Nederland daarbinnen, uit eigenbelang de multilaterale
                      coördinatie moet bevorderen, maar wel grotendeels op andere wijzen dan tot voor kort werd voorge-
                      staan. De eu moet zich bezinnen op de effectiviteitstegenstelling: wat wereldwijd haalbaar is, is niet
                      effectief en wat effectief is, is momenteel niet haalbaar. Voor de komende decennia vormt de richting
                      van de wereldklimaatstrategie een cruciaal bindend element in de unfccc. Daarbinnen past een
                      veelkleurige flexibiliteit van initiatieven.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 217 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 218 ======================================================================

<pre>                                                                        een nederlandse en europese klimaatstrategie
Nu de Kyoto-benadering werkt, is het wenselijk en wellicht mogelijk de coalitie van Kyoto-landen
uit te breiden na 2012, echter met inachtneming van de effectiviteitstegenstelling, teneinde illusiepo-
litiek te vermijden.
         Belangen van grote spelers als uitgangspunt
         De raad is van mening dat wereldwijde coördinatie alleen kans van slagen heeft
         indien de grote spelers coalities vormen, met uitdrukkelijke inachtneming van
         hun belangen op langere termijn. Uit het Kyoto-proces is gebleken dat grote
         coalities die voldoende effect teweeg kunnen brengen in termen van emissiere-
         ductie, tot nu toe niet tot stand kunnen komen. Dat komt omdat veel spelers de
         kosten van het aangaan van een geloofwaardige samenwerking te hoog achten en
         omdat de transactiekosten in grote coalities veel sneller oplopen met het aantal
         deelnemers dan de voordelen van het vergroten van de coalitie. Dit pleit voor een
         voortrekkersrol van een beperkt aantal spelers met grote belangen.
         Effectieve coördinatie kan alleen tot stand komen indien daarmee de belangen
         van alle spelers aan de onderhandelingstafel worden gediend. Het is vooral de
         verwachte schade die landen ertoe beweegt samen te werken, altruïstische
         beweegredenen uitgezonderd. Omdat schades zeer sterk uiteen kunnen lopen en                                 217
         tevens (selectief) voordelen van klimaatverandering genoten kunnen worden,
         terwijl de tijdspanne van onderhandeling en strategie zeer lang is, ligt het voor de
         hand dat juist de landen die de meeste schade verwachten in een kwetsbare posi-
         tie worden gemanoeuvreerd, al is het alleen maar omdat de andere (kunnen)
         wachten. Kort gesteld: niet de vervuiler maar de schadelijder kan zich gedwongen
         zien te betalen of liftersgedrag in elk geval deels af te kopen.
         In hoofdstuk 5 is ingegaan op de structurele factoren die de belangen van partijen
         sturen, naast de politieke opvattingen die in de tijd wellicht enigszins variabel
         zijn. Om een coalitie te vormen bij deze uiteenlopende belangen moeten partijen
         zoeken naar wat hen bindt. Dat is allereerst de richting van het beleid: emissiere-
         ductie. Voorts zijn dat de middelen en sommige voorwaarden: technologische
         middelen op een kosteneffectieve wijze, liefst via het marktmechanisme en met
         zo min mogelijk schade aan de economische groei.
         Cruciaal voor het klimaatbeleid zijn ten slotte de belangen van energiezekerheid
         voor landen met uiteenlopende energiestructuren en economische groei. Wat
         Europa betreft, bestaat er, ondanks de toenemende liberalisering, nog geen echt
         vrije markt voor energie, omdat de energiebelangen strategisch te belangrijk blij-
         ken te worden geacht om de energieprijsvorming geheel over te laten aan de vrije
         markt met zijn korte tijdshorizon. De toenemende zorgen over de energiezeker-
         heid komen tot uiting in de sterk gestegen energieprijs, onder meer door de geste-
         gen vraag uit China. De tijdshorizon van problemen rond de energiezekerheid is
         kort, waardoor deze problemen een hoge prioriteit krijgen. Zowel klimaatbeleid
         als energiezekerheid raakt direct aan belangen van energiepolitiek. Klimaatbeleid
         dat onvoldoende rekening houdt met de urgentie van energiezekerheid is
</pre>

====================================================================== Einde pagina 218 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 219 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               gedoemd te mislukken. Anderzijds is de urgentie van energiezekerheid een
                               belangrijke prikkel voor energiebesparing, die niet alleen gunstig is voor het
                               klimaat, maar ook economische voordelen biedt: het is bijvoorbeeld niet toevallig
                               dat Europese en Japanse autofabrikanten een voorsprong hebben bereikt op
                               Amerikaanse in het ontwikkelen van energiezuinige auto’s.
                               Op het aspect van de energie-efficiëntie lopen de belangen van klimaat en ener-
                               giezekerheid parallel, wat energie-efficiëntie tot een potentieel kansrijke speer-
                               punt van beleid maakt. Sterker nog, het is heel wel mogelijk en soms zelfs door-
                               slaggevend dat de prioriteit wordt omgedraaid. In landen waar de
                               energiezekerheid afhangt van de invoer van olie en gas (bij kolen is er nauwelijks
                               van schaarste sprake en zijn er veel aanbieders), kan effectief beleid ter verminde-
                               ring van kwetsbaarheid gemakkelijker vormen aannemen die tegelijk emissiere-
                               ductiebaten voor het klimaat opbrengen. In landen waar de energiezekerheid op
                               lokale kolenvoorraden steunt, is dat lastiger, omdat vergassing, co2-afvang en -
                               opslag op zich niet meer toevoerzekerheid bieden.
                               Hoewel de problemen rond de energiezekerheid urgenter zijn dan die rond het
                               klimaat, is de belangstelling in het beleid voor de energiezekerheid van betrekke-
218                            lijk recente datum en is aangewakkerd door onregelmatigheden in de gasleveran-
                               ties vanuit Rusland.
                      Aanbeveling 9
                      De Nederlandse klimaatstrategie moet met voorrang gebruikmaken van de synergie van de belangen
                      van energiezekerheid en van klimaatbeleid, omdat klimaatbeleid zonder die verbinding onvoldoende
                      gedragen zal worden en internationaal op tegenwerking zal stuiten.
                               Een eenzijdige nadruk op absolute reductiedoelen stelt te hoge eisen aan de coör-
                               dinatie, want landen moeten dan consensus bereiken over zowel het totale
                               budget aan emissierechten als de verdeling ervan. Het laatste is een verdelings-
                               probleem met trekken van een zero sum game, waarover onderhandelingen door-
                               gaans buitengewoon stroef verlopen, te meer omdat men allerlei rechtvaardigin-
                               gen voor sterk uiteenlopende verdelingen kan geven.
                               De volgende kernpunten zijn naar de mening van de raad van belang: (1) haalbare
                               resultaten, (2) veelkleurige flexibiliteit, (3) de unfccc als kader, (4) stimulerend
                               leiderschap en (5) de vorming van coalities.
                               (1) Haalbare resultaten leveren een bijdrage
                               Het is onvruchtbaar om de zogenoemde post-Kyoto-architectuur van de multila-
                               terale coördinatie nu al voor een lange periode te willen vastleggen. Kyoto heeft
                               laten zien dat tijdpaden met beleidsconsequenties door een straffe vorm van
                               binding tot verwijdering tussen unfccc-partijen leiden. Tijdpaden zijn in
                               multilaterale coördinatie nooit meer dan indicatief; dat losse, intentionele karak-
                               ter is sterker naarmate de periode langer is. Deze te willen omzetten in gefor-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 219 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 220 ======================================================================

<pre>                                                          een nederlandse en europese klimaatstrategie
ceerde overeenkomsten heeft vooral nadelige gevolgen bij onderhandelingen of
ratificatie. Voorbeelden daarvan zijn: lang voortslepende conflictueuze onder-
handelingen met risico van mislukking, allerlei uitzonderingen, risico van
formeel succes zonder voldoende ratificatie, en straffe voorwaardelijkheid van
arme landen in termen van transfers en verdeling die de haalbaarheid in oeso-
landen weer op het spel zet.
Multistage-benaderingen, waarbij landen op basis van objectieve indicatoren
voor de mate van ontwikkeling geleidelijk meer verplichtingen op zich nemen,
stroken naar de mening van de raad met het uitgangspunt van common but diffe-
rentiated responsibilities. Maar het probleem is dat multistage-benaderingen
trajecten vereisen van toenemende internationale verantwoordelijkheid en
toenemende verplichtingen op basis van objectieve criteria voor graduation (de
overgang naar een hoger niveau van verplichtingen). De gatt leert dat het welis-
waar wenselijk is een onderscheid naar minder ontwikkeld en graduated te
maken, maar dat de overgang nooit door ook maar één handelspartner formeel of
vrijwillig is gemaakt. Het werkte alleen bij het Algemeen Preferentieel Systeem,
waarbij de preferentiegevers (rijke landen) unilateraal bepaalde inmiddels
ontwikkelde landen (zoals Singapore en Zuid-Korea) op den duur hebben uitge-
sloten. Multistage vereist dus een bindend commitment van ontwikkelingslanden                          219
om op objectieve criteria te varen en dat internationaal te laten beslissen. Dit
ontbreekt nu en het is optimistisch om dergelijke commitments te verwachten.
Het kan in de praktijk effectiever zijn om in latere onderhandelingen de coalities
te veranderen en tot andere afspraken te komen met een uitgebreidere groep
inmiddels hoogontwikkelde landen. Het commitment ontstaat dan achteraf,
waarbij vermoedelijk zal blijken dat een multistage-traject in de praktijk is gerea-
liseerd.
(2) Veelkleurige flexibiliteit
De eu en Nederland moeten openstaan voor initiatieven naast Kyoto, zonder
overigens zelf de Kyoto-benadering op te geven. Niet-deelname aan Kyoto staat
geenszins gelijk met de afwezigheid van klimaatbeleid. De potentie van dat vrij-
willige klimaatbeleid, bijvoorbeeld in de vs en Australië, moet worden benut. Dit
geldt trouwens net zo goed voor landen als China, India of Brazilië. Het gemeen-
schappelijke doel is belangrijker dan de verdeeldheid over Kyoto. Vandaar dat de
raad een ‘veelkleurige flexibiliteit’ voorstaat die alle unfccc-partijen ruimte laat
om aan een of andere, meer of minder ambitieuze vorm van klimaatbeleid te
doen. Te denken valt aan no regret-beleid (zoals energie-efficiëntieverbetering,
dat ook zonder klimaatprobleem zinvol is – met enorme potentie in ontwikke-
lingslanden); no lose-beleid (wel een prikkel tot emissiereductie, geen sanctie);
technologieontwikkeling en -diffusie; intensiteitsdoelen; zelfverplichting van
eigen klimaatbeleid (zogeheten pam’s) met het afleggen van rekenschap; en de
hogere ambitie van emissiehandelssystemen of een koolstofprijs. Net als in de
handelspolitiek is het mogelijk en aantrekkelijk op onderdelen emissiereductie
bilateraal en regionaal te stimuleren, bijvoorbeeld als onderdeel van al bestaande
speciale betrekkingen of van ontwikkelingsbeleid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 220 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 221 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               Het begrip ‘veelkleurige flexibiliteit’ houdt ook in dat men niet alleen vertrouwt
                               op verticale maatregelen die overheden, al of niet in internationaal verband,
                               opleggen. Het bedrijfsleven moet veel meer bij het klimaatbeleid worden betrok-
                               ken en niet alleen reactief, via koolstofmarkten en belastingen of regels. Vooral
                               energie-intensieve industrieën en de auto-industrie kunnen veel bijdragen.
                               Sectorale overeenkomsten kunnen bij bedrijven de zorg om de aantasting van de
                               concurrentiepositie wegnemen, mits geen liftersgedrag optreedt. Immers, bij
                               voldoende reikwijdte van de overeengekomen standaarden voor bijvoorbeeld
                               energiezuinigheid weten alle producenten dat ook andere bedrijven aan de stan-
                               daarden gebonden zijn en geeft juist het voldoen aan die standaarden toegang tot
                               internationale markten. Daarom moeten dergelijke overeenkomsten krachtig
                               worden gestimuleerd door een coalitie van marktleiders, gesteund door een
                               dominante beleidscoalitie binnen het kader van de unfccc. De verzekeringswe-
                               reld kan bijdragen aan de zichtbaarheid van klimaatrisico’s door verzekeringspro-
                               ducten te ontwikkelen. Bij no regret-beleid zoals energie-efficiëntieverbetering
                               zou het bedrijfsleven eveneens op tal van manieren kunnen worden gestimu-
                               leerd, omdat daar vaak nu nog verborgen baten voor de ondernemingen tegeno-
                               ver staan.
220                            Een verbeterde vorm van Kyoto ii voor een beperkte groep geïnteresseerde
                               landen is in het belang van de eu. Immers, de Unie wenst emissie te reduceren
                               langs een consistent, voorspelbaar pad, onder meer om diepte-investeringen te
                               stimuleren in emissie-efficiënte krachtcentrales, groenere auto’s, verbetering van
                               de efficiëntie, verlaging van de kosten van hernieuwbare energie, enzovoort.
                               Kwantitatieve doelen en een koolstofmarkt die minstens de huidige Annex i-
                               landen omvat (de landen die Kyoto daadwerkelijk uitvoeren), zijn daarbij een
                               voorwaarde. Nederland dient er binnen en buiten eu-verband al het mogelijke
                               aan te doen op termijn meer landen te verleiden zich bij de koolstofmarkt aan te
                               sluiten. Wel is bij zo’n partieel initiatief een niet te hoge co2-prijs essentieel. De
                               huidige co2-prijzen in de eu liggen gedurig boven 20 euro, soms boven 25 euro,
                               waarschijnlijk als gevolg van substitutie naar kolen in het licht van de hoge
                               gasprijzen. Zij worden buiten Europa als hoog ervaren. Het in theorie goede
                               cdm-systeem heeft in de praktijk tot nu toe slecht of niet gewerkt vanwege veel
                               te hoge transactiekosten. Nederland moet bevorderen dat de eu een krachtig
                               beleid voert om het cdm vlot te trekken door betere technische richtsnoeren,
                               meer grootschaligheid en minder bureaucratie. Daarbij moet worden voortge-
                               bouwd op de zogenoemde Marrakesh-besluiten en de cop-11 van Montreal in
                               december 2005. Alleen dan kan het cdm zijn wezenlijke functie voor technolo-
                               giediffusie vervullen.
                               (3) De unfccc vormt een geschikt kader
                               De unfccc blijkt een verrassend geschikt kader te bieden om de multilaterale
                               coördinatie uit te bouwen. Het uitgewogen samenstel van geschikte beginselen
                               en algemeen geformuleerde verplichtingen kan dienen als fundament voor een
                               coördinatiestrategie op de lange termijn. De unfccc is niet zozeer een te licht
                               verdrag, maar veeleer een fundering die onderhandelingspartijen kansen biedt
</pre>

====================================================================== Einde pagina 221 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 222 ======================================================================

<pre>                                                         een nederlandse en europese klimaatstrategie
die over een periode van decennia op wisselende wijzen kunnen worden benut.
Partijen waarderen de (voor verreweg de meeste deelnemers vrijblijvende) deel-
name aan de cop van de unfccc-landen en ze voldoen aan specifieke onderde-
len van unfccc-programma’s en aan de (beperkte) verplichtingen, hoewel
belangen en percepties (nog) enorm uiteenlopen (zie tabel 5.3). Gaat het echter
om de effectiviteit van een mondiale emissiereductiestrategie (en, in veel beperk-
tere mate, om steun bij aanpassing van kwetsbare landen), dan dringt zich de
vraag op of een bescheiden organisatiegraad en een zekere mate van probleemei-
genaarschap niet kunnen helpen om tot beslissingen en goede uitvoering te
komen.
De massale cop-vergaderingen kunnen effectiever worden door de oprichting van
een World Climate Organisation (wco): een vaste organisatie met daaromheen
vaste diplomatieke missies. Deze organisatie kan zich op de unfccc baseren,
maar kan tegelijk een preciezere opdracht krijgen. Ten eerste kan deze organisatie
de talloze rapportageactiviteiten, de technische deliberatie en de implementatie-
onderhandelingen op zich nemen. Ten tweede is van belang dat de hoogste orga-
nen zo worden ingericht dat die sturend zijn, met oog voor het draagvlak bij de
deelnemende partijen. Dat vraagt om een zorgvuldige afbakening en geleidelijke
uitbouw van bevoegdheden. Een soort dagelijks bestuur – Special Climate Council                       221
(scc) genoemd in hoofdstuk 5 – moet een aantal vaste leden hebben (de grootste
vijf tot acht ghg-producenten) en een aantal roulerende landenleden, onder een
roulerend voorzitterschap. Deze constructie institutionaliseert het leiderschap en
bevordert de gunstige effecten van probleemeigenaarschap.
Naast de verticale benadering van een internationaal onderhandelingsforum is
het van belang ook meer dan tot nu toe gebruik te maken van transnationale hori-
zontale arrangementen, waarin bedrijfsleven, kennisinstellingen en ngo’s
samenwerken aan nieuwe oplossingen voor het coördinatievraagstuk. Het is
gebleken dat de flexibiliteit en alertheid die mogelijk zijn dankzij het netwerkka-
rakter van deze horizontale route een onmisbaar onderdeel vormen van de agen-
dazetting en kennisvorming. De formele, intergouvernementele benadering bij
de vorming van een klimaatstrategie dient open te staan voor initiatieven van een
transnationaal, horizontaal karakter en dient in geen geval formele of feitelijke
obstakels hiervoor op te werpen.
(4) Leiderschap moet stimuleren, maar mag geen ‘lijderschap’ worden
Het leiderschap kan in de initiële fasen een katalyserende rol spelen. Theorie en
historie laten dat zien. Het leiderschap vergemakkelijkt de collectieve actie om
het publieke goed van wenselijk klimaatbeheer tot stand te brengen. De raad
meent dat, zeker in het huidige stadium, een diplomatiek leiderschap dringend is
vereist om multilaterale coördinatie te activeren boven het huidige minimale
niveau. Leiderschap kan zinvol zijn om andere landen te helpen binnenlands
draagvlak te scheppen of om coalities in internationaal verband te smeden van
landen die wel willen maar relatief weinig kunnen. De eu laat zich terecht op het
leiderschap in de multilaterale coördinatie voorstaan.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 222 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 223 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               Leiderschap vereist de bereidheid tot investeren, stimuleren en betalen. Immers,
                               de leider geeft de urgentie aan, moet geloofwaardig zijn en zelf als voorbeeld
                               dienen. Dit kan in sommige gevallen een disproportionele bijdrage aan nieuwe
                               initiatieven impliceren. Leiderschap dient echter functioneel te blijven: het moet
                               als katalysator fungeren, niet als een eenzijdige subsidiekraan, en mag geen
                               ondermijnende factor worden voor het concurrentievermogen. Leiderschap is
                               ongeschikt, en kan zelfs op nadelige wijze worden uitgebuit, ingeval de belangen
                               te ver uiteenlopen en/of de partners eigenlijk helemaal niet willen. Leiderschap
                               is functioneel wanneer en voor zover het leidt tot grotere deelname in de multi-
                               laterale coördinatie of tot intensivering van de effectieve emissiereductie van
                               allen.
                               Naarmate duidelijker wordt in hoeverre klimaatverandering problematisch is en
                               naarmate energiezekerheid met klimaatbaten hogere prioriteit krijgt, mag men
                               verwachten dat – indien nodig – de vs, maar waarschijnlijk ook China en India,
                               een minder passieve opstelling in de multilaterale coördinatie zullen verkiezen.
                               Deze activering kan de basis gaan vormen voor bijvoorbeeld een Special Climate
                               Council (scc) in een toekomstige wco. Evenwel, daarmee verdwijnt het zelfuit-
                               geroepen prerogatief van leiderschap door de eu.
222
                               (5) Leiderschap door coalities
                               Leiderschap kan ook worden uitgeoefend door een coalitie van grote spelers. Een
                               coalitie van spelers met grote belangen (zoals omvangrijke potentiële schade, of
                               een groot emissiereductiepotentieel) is in de positie onderling tot welvaartsver-
                               meerderende uitruil van die belangen te komen bij een beperkte omvang van de
                               transactiekosten. De kosten van het leiderschap zijn voor zo’n coalitie gemakke-
                               lijker te dragen, omdat de coalitie als geheel dichter bij de optimale afweging
                               tussen kosten en baten kan komen dan een afzonderlijke speler. Tevens vormt
                               zo’n coalitie in de ruimere politieke arena een machtsblok waar de andere spelers
                               niet gemakkelijk omheen kunnen. De raad ziet een coalitie van de vijf tot acht
                               grootste ghg-producenten als een effectieve manier om het gewenste emissiere-
                               ductietraject tot 2050 af te leggen. De institutionalisering van een scc binnen een
                               wco is daartoe een geschikte vorm, maar zeker niet de enige optie.
                               Het leiderschap van een coalitie ontstaat niet vanzelf. Daarvoor zijn diplomatieke
                               initiatieven nodig en moet het goede voorbeeld worden gegeven door (groepen)
                               landen die de urgentie van het probleem onderstrepen en bespreekbaar maken bij
                               anderen. Deze vorm van initiërend leiderschap gaat vooraf aan de coalitievor-
                               ming.
                               Verschillende coalities kunnen overigens naast elkaar bestaan, afhankelijk van de
                               gemeenschappelijke belangen die in zo’n coalitie worden nagestreefd. De praktijk
                               laat zien dat een coalitie die is gericht op technologieontwikkeling niet uit
                               dezelfde leden hoeft te bestaan als een coalitie die zich richt op het internaliseren
                               van externe effecten in (een deel van) de markt. Ook hoeft coalitievorming zich
                               niet te beperken tot overheden. Juist op het meer horizontale, niet-gouverne-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 223 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 224 ======================================================================

<pre>                                                            een nederlandse en europese klimaatstrategie
    mentele vlak blijkt dat samenwerkende organisaties en (multinationale) bedrij-
    ven belangrijke en richtinggevende initiatieven kunnen ontwikkelen.
6.5 waar een klein l and groot in kan zijn
    Een klein land kan geen macht uitoefenen in internationale coalities. Sowieso zal
    de relatieve macht van de eu op de termijn die voor het klimaatprobleem rele-
    vant is, eerder kleiner dan groter worden. De macht van een klein land ligt in het
    sleuren, zeuren en opbeuren met frisse initiatieven. Een actieve internationale
    diplomatie die een schakel vormt tussen de ver uiteenliggende grote partijen, kan
    bijdragen aan de vereiste veelkleurige flexibiliteit van internationale verplichtin-
    gen en initiatieven. Op de korte termijn van de eerstkomende decennia zullen
    vooral bestaande technologieën moeten worden toegepast in zich ontwikkelende
    landen. Technologieovereenkomsten en investeringen van multinationale bedrij-
    ven zullen voor die toepassing moeten zorgen. De Nederlandse overheid kan dat
    actief stimuleren via diplomatieke missies en handelsmissies, maar ook via de
    ontwikkelingsagenda.
    Nederland heeft de bijzondere positie dat het relatief veel en grote multinationale
    ondernemingen en een groot aantal ngo’s huisvest. Grote ondernemingen                                223
    worden in toenemende mate aangesproken op hun maatschappelijke verant-
    woordelijkheid. Belanghebbenden zijn niet alleen de aandeelhouders, maar ook
    de (internationale) maatschappelijke omgeving waarin de onderneming opereert.
    Voor waardecreatie op lange termijn is niet alleen de profit (op korte termijn)
    belangrijk, maar evenzeer people en planet. Het aantal geïdentificeerde belang-
    hebbenden neemt gedurig toe (Maessen et al. 2005): werknemers, aandeelhou-
    ders, klanten, handelsorganisaties, maatschappelijke groepen, toekomstige gene-
    raties, autoriteiten en toezichthouders, enzovoort. ngo’s zijn een natuurlijke
    gesprekspartner voor het vormgeven en verder preciseren van de maatschappe-
    lijke verantwoordelijkheid, omdat in een ontmoeting van onderneming en ngo
    de technische en maatschappelijke kennis elkaar onderling kunnen versterken.
    Juist in de internationale arena, waar het ontbreekt aan een centraal overheidsge-
    zag, kunnen internationaal opererende bedrijven het verschil maken – dat is
    gebleken bij de bestrijding van kinderarbeid en het kan net zo goed bij klimaatbe-
    leid.
    Het bedrijfsleven kan uitvoerig worden betrokken in de eerdergenoemde veel-
    kleurige flexibiliteit, zowel via eigen marktgerichte initiatieven, internationale
    varianten van convenanten en investeringen in onderzoek, als via het ontwikke-
    len van technische standaarden voor producten en voor het productieproces. Zo
    zijn de door de eu gesubsidieerde technologieplatforms beter dan de overheid
    zelf in staat waardevolle onderzoeksprioriteiten te selecteren en partijen zich
    daaraan te laten committeren.
    Binnen Nederland bestaat het concept van een Technologisch TopInstituut (tti),
    dat onder andere op eu-niveau respect heeft afgedwongen. Dit is een virtueel
</pre>

====================================================================== Einde pagina 224 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 225 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               instituut voor een publiek-private samenwerking, waarbij zowel bedrijven als
                               overheid en kennisinstellingen niet alleen een bestuurlijk maar ook een financieel
                               commitment zijn aangegaan, volgens een verdeelsleutel van respectievelijk 25, 50
                               en 25 procent. Het initiatief voor het onderzoeksprogramma ligt bij het bedrijfs-
                               leven; de overheid toetst marginaal, al is internationale topkwaliteit geboden.
                               Een tti biedt de mogelijkheid op een coherent fundamenteel onderzoeksterrein
                               hoogwaardige kennis te mobiliseren. Zoals hiervoor in aanbevelingen 6 en 7 is
                               gesteld, beoogt de raad een accentverschuiving van emissiereductie binnen
                               Nederland naar emissiereductie elders, tegelijk met ambitieuze kennisontwikke-
                               ling voor de lange termijn. Een tti is een goed en beproefd middel om te garan-
                               deren dat de accentverschuiving in de richting van fundamentele kennisontwik-
                               keling ten behoeve van een emissievrije energievoorziening niet blijft steken in
                               goede voornemens. Daarnaast kan een tti ook een economische impuls opleve-
                               ren voor de kenniseconomie. Er is op dit ogenblijk ervaring met vier tti’s, name-
                               lijk het Netherlands Institute for Metals Research, het Wageningen Centre for
                               Food Sciences, het Telematica Instituut en het Dutch Polymer Institute en deze
                               ervaringen zijn positief.
224                   Aanbeveling 10
                      De raad adviseert een accentverschuiving van emissiereductie binnen Nederland naar ambitieuze
                      kennisontwikkeling voor de lange termijn. Nederland moet door oprichting van een Technologisch
                      TopInstituut voor een emissievrije energievoorziening fundamenteel onderzoek op het hoogste inter-
                      nationale niveau stimuleren. Daarnaast kan meer en systematischer gebruik worden gemaakt van
                      samenwerking met multinationale ondernemingen en ngo’s voor de ontwikkeling van marktoplos-
                      singen en originele initiatieven voor klimaatbeleid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 225 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 226 ======================================================================

<pre>                                                                                            literatuur
liter atuur
Aldy, J. et al. (2003) Beyond Kyoto, advancing the international effort against climate
          change, Washington D.C.: Pew Center.
Alley, R.B. (2004) Abrupt climate change, Scientific American 291, 5: 40-47.
Barrett, S. (2001) Towards a better climate treaty, AEI-Brookings Joint Center Policy
          Matters 01-29, www.aei-brookings.org/policy/page.php?id=21.
Barrett, S. (2003) Environment and Statecraft. The Strategy of Environmental Treaty-
          Making, Oxford: Oxford University Press.
Baumert, K. en J. Pershing (2004) Climate Data: Insights and Observations,
          www.pewclimate.org/docUploads/Climate%20Data%20new.pdf.
Bergh, J.C.J.M. van den (2004) Optimal climate policy is a utopia: from quantitative to
          qualitative cost-benefit analysis, Ecological Economics 48: 385-393.
Bollen, J., A. Manders en P. Veenendaal (2004) Wat kost een emissiereductie van 30%?,
          Den Haag: cpb.
Bollen, J., T. Manders en M. Mulder (2004a) Four futures for energy markets and climate
          change, Den Haag: cpb.
Bollen, J.C., A.J.G. Manders en P.J.J. Veenendaal (2004b) Wat kost een emissiereductie van
          30%? Macro-economische effecten in 2020 van post-Kyoto klimaatbeleid, Den                    225
          Haag: cpb.
Buuren, P.J.J. van en A.M. Laninga-Busch (2005) Ruimte reserveren voor zones langs
          hoofdinfrastructuur en waterberging, Bouwrecht 4: 281-288.
Carbon Disclosure Project (2004), www.cdproject.net/.
ceps (Centre for European Policy Studies) (2005) Towards a global climate change regime
          – priority areas for a coherent eu strategy, Brussels: ceps.
ciab/iea (Coal Industry Advisory Board) (2005) Reducing Greenhouse Gas Emissions,
          The Future of Coal, Paris.
ciep (Clingendael International Energy Programme) (2004) Study on energy supply secu-
          rity and geopolitics, ’s-Gravenhage: Clingendael.
Commissie Rivierdijken (1977) Rapport Commissie Rivierdijken.
Commissie Watersnood Maas (Commissie Boertien II) (1994) De Maas terug!
Daniëls, B.W. en J.C.M. Farla (2006) Potentieelverkenning klimaatdoelstellingen en ener-
          giebesparing tot 2020. Analyses met het Optiedocument energie en emissies
          2010/2020, Petten/Bilthoven: ecn en mnp.
Dickens, G.R. (2004) Methane Hydrate and Abrupt Climate Change, Geotimes, Novem-
          ber.
Dooley, J.J. (2004) Carbon Capture and Sequestration as a Means for Managing Carbon
          Dioxide Emissions, www.iea.org/Textbase/work/2004/ zets/conference/
          presentations/dooley.pdf.
Dooley, J.J., C.L. Davidson, M.A. Wise en R.T. Dahowski (2004) Accelerated Adoption of
          Carbon Dioxide Capture and Storage within the United States Electric Utility: the
          impact of stabilizing at 450 ppmv and 550 ppmv, uregina.ca/ghgt7/PDF/papers/
          peer/286.pdf.
Easterling W.E., B.H. Hurd en J.B. Smith (2004) Coping with global climate change. The
          role of adaptation in the United States, Pew Center on Global Climate Change.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 226 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 227 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  Egenhofer, C., L. van Schaik en D. Cornland (2005) Improving the Clean Development
                               Mechanism, Report for presentation at a unfccc side event in Montreal, ceps,
                               clipore.
                  eia (Energy Information Administration) (2004) International Energy Outlook 2004,
                               Highlights, Washington.
                  Elzen, M. den en M. Meinshausen (2005) Meeting the eu 2 degrees climate target: global
                               and regional emission implications, Bilthoven: rivm.
                  European Union (2003a) weto: World Energy, Technology and Climate Policy Outlook
                               2030, europa.eu.int/comm/research/energy/pdf/weto_final_report.pdf.
                  European Union (2003b) European energy and transport trends to 2030, Directorate-
                               General for Energy and Transport.
                  European Commission (2000) Communication from the Commission on the precautionary
                               principle, 2 februari 2001.
                  European Commission (2005) Winning the battle against global climate change, COM
                               ( 2005) 35 van 9 februari 2005.
                  Faaij, A. (2005), Modern biomass conversion technologies, www.accstrategy.org/simiti/
                               Faaij.pdf.
                  Fulton, L. (2005) Biofuels for Transport: a viable alternative? oecd Observer, May,
                               www.oecdobserver.org/news/fullstory.php/ aid/1647/Biofuels_for_trans-
226                            port.html.
                  Gielen, D. en J. Podanski (2004) The Future Role of CO2 Capture in the Electricity Sector,
                               Vancouver, www.iea.org/Textbase/speech/allspeeches.asp.
                  Goldemberg, J. (ed.) (2000) World Energy Assessment: Energy and the Challenge of Sustai-
                               nability, New York: undp.
                  Gollier, C. en N. Treich (2003) Decision-making under scientific uncertainty: the econ-
                               omics of the precautionary principle, The Journal of Risk and Uncertainty 21, 1:
                               77-103.
                  Groothuijse, F.A.G. en H.F.M.W. van Rijswick (2005) Water en ruimtelijke ordening:
                               meer dan de watertoets! (I), Bouwrecht 42, 3: 193-210.
                  Hassol, S.J. (2004) Impacts of a warming Arctic. Arctic climate assessment, Cambridge:
                               Cambridge University Press.
                  Hawkins, D. (2001) Climate Change Technology and Policy Options, www.nrdc.org/
                               globalWarming/tdh0701.asp.
                  Hawkins, D.G. en R. H. Williams (2005) Preventing Carbon Lock-in, nrdc,
                               www.princeton.edu/~cmi/research/Capture/capturerpt.shtml.
                  Heller, T.C. en P.R. Shukla (2003) ‘Development and Climate: Engaging Developing
                               Countries’, blz. 111-140 in Beyond Kyoto: advancing the international effort
                               against climate change, Arlington: Pew Center.
                  Henderson, D. en I. Castles (2002) Letters to Dr. Patchauri, www.economist.com/
                               displaygeneric.cfm?pageheadgif=FinanceandEconomics&key=efhp1.
                  Hitz, S. en J. Smith (2004) ‘Estimating global impacts from climate change’, blz. 31-82 in
                               The benefits of climate change policies, Paris: oecd.
                  Höhne, N., C. Galleguillos, K. Blok, J. Harnisch en D. Phylipsen (2003) Evolution of
                               commitments under the unfccc: Involving newly industrialized economies and
                               developing countries, Berlin: Umweltbundesamt.
                  Holtsmark B.J. en K.H. Alfsen (2004) PPP-correction of the ipcc emission scenarios - does
</pre>

====================================================================== Einde pagina 227 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 228 ======================================================================

<pre>                                                                                             literatuur
          it matter?, www.ssb.no/publikasjoner/DP/pdf/dp366.pdf.
Holtsmark B.J. en K.H. Alfsen (2004) The use of PPP or MER in the construction of emis-
          sion scenarios is more than a question of ‘metrics’, Oslo: cicero.
Hooijer, A., F. Klijn, J. Kwadijk en B. Pedroli (red.) (2002) Naar een duurzaam hoogwater
          risico beheer voor het Rijn en Maas stroomgebied. De belangrijkste conclusies van
          het Irma-Sponge onderzoeksprogramma, ncr, www.ncr-web.org/downloads/
          NCR18nl-2002.pdf.
House of Lords (2005) The economics of climate change, London: hmso.
Hufen, J.A.M. (1998) Draagvlak voor kwantitatief waterbeheer, Bestuurskunde 7, 6: 261-
          269.
iea (International Energy Agency) (2001) World Energy Outlook 2001, Parijs: oecd/iea.
iea (2004a) World Energy Outlook 2004, Paris.
iea (2004b) The Prospects for CO2 Capture and Storage, Summary Paris
          www.iea.org/Textbase/publications/free_all.asp.
iea (2004c) Biofuels for Transport - An International Perspective,
          www.iea.org/textbase/publications/free_all.asp.
iea en oecd (2003) Beyond Kyoto - Ideas for the Future, December.
Ierland, E.C. van et al. (2001) Integrated assessment of vulnerability to climate change and
          adaptation options in the Netherlands, Wageningen/Maastricht: Dutch National
          Research Programme on Global Air Polution and Climate Change.                                 227
International Investor Summit on Climate Risk (2003), www.realestatefoundation.com/
          community/safeguardingcanadaswealth.pdf.
ipcc (Intergovernmental Panel on Climate Change) (2001) Climate change 2001, Third
          Assessment Report (tar), Genève, www.ipcc.ch.
Jones, C., P. Cox en C. Huntingford (2005) Impact of Climate-Carbon Cycle Feedbacks on
          Emission Scenarios to Achieve Stabilisation, www.stabilisation2005.com/
          41_Chris_Jones.pdf.
Kasting, J.F. (2004) When methane made climate, Scientific American 291, 1: 52-59.
Kerr, R.A. (2005) Confronting the bogeyman of the climate system, Science 310, 5747:
          432-433.
Kets, W. en G. Verweij (2005) Non-CO2 Greenhouse gases – all gases count, Discussion
          Paper 44, Den Haag: cpb.
Kingma, D. en W. Suyker (2004) Veel gestelde vragen over olie en de wereldeconomie, Den
          Haag: cpb.
Klijn, F. et al. (2004) Flood-risk Management Strategies for an Uncertain Future: Living
          with Rhine River Floods in the Netherlands? Ambio 33, 3: 141-147.
knmi (2001) Weer en water in de 21e eeuw. Een samenvatting van het derde ipcc klimaat-
          rapport voor het Nederlandse waterbeheer, De Bilt: knmi.
knmi (2003) De toestand van het klimaat in 2003, De Bilt: knmi.
Leemans, R. en B. Eickhout (2004) Another reason for concern: regional and global
          impacts on ecosystems for different level of climate change, Global Environmen-
          tal Change, 14, 219-228.
Levin, K. en J. Pershing (2006) Climate science 2005. Major new discoveries, WRI Issue
          Brief, Washington: World Resources Institute.
Luukkanen, J. en J. Kaivo-oja (2002) Economic development and environmental perfor-
          mance: comparison of energy use and co2 emissions in oecd and non-oecd
</pre>

====================================================================== Einde pagina 228 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 229 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               regions, Finland Futures Research Centre, www.tukkk.fi/tutu/Julkaisut/pdf/
                               tutu_5_2002.pdf.
                  Manne, A. en R.G. Richels (2003) Market Exchange Rates or Purchasing Power Parity:
                               Does the Choice Make a Difference to the Climate Debate?, www.aei-brookings.
                               org/admin/authorpdfs/page.php?id=290.
                  McFarland. J.R., H.J. Herzog en H.D. Jacoby (2004) The Future of Coal Consumption in a
                               Carbon Constrained World, equestration.mit.edu/bibliography/economics.html.
                  McKibbin, W. en P. Wilcoxen (2002) The role of economics in climate change policy,
                               Journal of Economic Perspectives 16, 2: 107-129.
                  McKibbin, W. (2005) Sensible climate policy, Sydney: Lowy Institute, www.lowyinstitute.
                               org./Publication.asp?pid=212.
                  McKibbin, W.J., D. Pearce en A. Stegman (2004) Long Run Projections for Climate Change
                               Scenarios, Sydney: Australian National University.
                  meti (Ministry of Economy, Trade and Industry) (2004) Sustainable future framework on
                               climate change, Tokyo: Ministry of Economy, Trade and Industry, www.meti.go.
                               jp/english/information/data/cFramework2004e.pdf.
                  Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (2004) Allocatieplan
                               CO2-emissierechten 2005-2007, SenterNovem.
                  Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (2005a) Report on
228                            Dutch Climate Change Policy to the European Commission under Decision
                               280/2004/EC, mei.
                  Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (2005b) Evaluatienota
                               klimaatbeleid 2005. Onderweg naar Kyoto, Den Haag.
                  Ministerie van Economische Zaken (2005) Nu voor later. Energierapport 2005, Den Haag.
                  mit (Massachusetts Institute of Technology) (2003) The future of nuclear power; an inter-
                               disciplinary mit study.
                  mnp (Milieu- en Natuurplanbureau) (2005) Effecten van klimaatverandering in Neder-
                               land, Bilthoven.
                  Oltshoorn, X. (2002) Neo-Atlantis: Dutch Responses to Five Meter Sea Level Rise, Amster-
                               dam.
                  Pacala, S. en R. Socolow (2004a) Stabilization Wedges: Solving the Climate Problem for
                               the Next 50 Years with Current Technologies, Science 305, 5686: 968-972.
                  Pacala, S. en R. Socolow (2004b) Supporting Online material, www.sciencemag.org/cgi/
                               content/full/305/5686/968/DC1.
                  Popper, S.W., R.J. Lempert en S.C. Bankes (2005) Shaping the future, Scientific American
                               292, 4: 48-53.
                  Reilly, J., N. Sarofim, S.Paltsev en R. G. Prinn (2004) The Role of Non-CO2 Greenhouse
                               Gases in Climate Policy, mit Joint Program on the Science and Policy of Global
                               Change, Report no 114, web.mit.edu/globalchange/www/ MITJPSPGC_Rpt114.
                               pdf.
                  Reiss, M.J. en R. Straughan (2001) Improving nature? The science and ethics of genetic
                               engineering, Cambridge: Cambridge University Press.
                  Riahi, K., L. Barreto, L.S. Rao, E.S. Rubin (2004) Towards Fossil-Based Electricity
                               Systems with Integrated CO2 Capture: Implications of an Illustrative Long-Term
                               Technology Policy, in: E.S. Rubin, D.W. Keith en C.F. Gilboy (eds.) Proceedings of
                               7th International Conference on Greenhouse Gas Control Technologies. Volume 1:
</pre>

====================================================================== Einde pagina 229 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 230 ======================================================================

<pre>                                                                                            literatuur
         Peer-Reviewed Papers and Plenary Presentations, Cheltenham: iea.
rivm (Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu) (2004) Risico’s in bedijkte termen.
         Een evaluatie van het beleid inzake de veiligheid tegen overstromen, Bilthoven.
rivm (2005) Hoeveel warmer mag het worden?, Bilthoven.
Rooijers, F.J., I. de Keizer, S. Slingerland, J. Faber, R.C.N. Wit (CE), J. Verbeek, R. van
         Dorland, A.P. van Ulden, R.W.A. Hutjes, P. Kabat en E.C. van Ierland (2004)
         Klimaatverandering, Klimaatbeleid, Inzicht in keuzes voor de Tweede Kamer,
         Delft: ce, knmi, Universiteit Wageningen.
Rörsch, A., R.S. Courtney en D. Thoenes (2005) Global warming and the accumulation of
         carbon dioxide in the atmosphere. A critical consideration of the evidence,
         Energy and environment 16, 1: 101-125.
Rose, A. en B. Stevens (1998) A dynamic analysis of fairness in global warming policy.
         Kyoto, Buenos Aires, and Beyond, Journal of Applied Economics 1, 2: 329-362.
Rozell, N. (2001) Interior Alaska and Siberia Permafrost Thawing Together, Alaska
         Science Forum, www.gi.alaska.edu/ScienceForum/ASF15/1523.html.
Ruddiman, W.F. (2006) How did humans first alter global climate?, Scientific American,
         april: 34-41.
Scharpf, F.W. (1997) Games Real Actors Play. Actor-Centered Institutionalism in Policy
         Research, Boulder, CO/Oxford: Westview Press.
Schneider, S. en J. Lane (2004) ‘Abrupt, non-linear climate change and climate policy’,                229
         blz. 159-188 in The benefit of climate change policies, Paris: oecd.
Selten, F. en H. Dijkstra (2005) Extreem rekenen aan klimaatextremen, Change, 66: 17-19.
Senior, B., J. Adams, T. Espie en I. Wright (2004) Investigation of how Capture and
         Storage Could Evolve as a Large Scale CO2 Mitigation Option, in: E.S. Rubin,
         D.W. Keith en C.F. Gilboy (eds.) Proceedings of 7th International Conference on
         Greenhouse Gas Control Technologies. Volume 1: Peer-Reviewed Papers and
         Plenary Presentations, Cheltenham: iea, uregina.ca/ghgt7/PDF/papers/peer/
         462.pdf.
Shearer, A.W. (2005) Wether the weather: comments on ‘An abrupt climate change
         scenario and its implications for United States national security’, Futures 37, 6:
         445-463.
Stokes, G.M., C.J. Bernier, A.L. Brenkert en S.J. Smith (2004) Current Carbon Emissions in
         Context: Final Report to the National Commission on Energy Policy, Battelle
         Memorial Institute.
Stuurgroep Bovenrivieren – Stuurgroep Benedenrivieren (2005) Regioadvies Nederlands
         rivierengebied: toekomstig veilig en aantrekkelijk.
Tol, R. (2005) The marginal damage costs of carbon dioxide emissions: an assessment of
         the uncertainties, Energy Policy 33: 2064-2074.
Vollebergh, H.R.J., J.L. de Vries en P.R. Koutstaal (1997) Hybrid Carbon Incentive Mecha-
         nisms and Political Acceptability, Environmental and Resource Economics, 9: 43-
         63.
Vries, B.J.M. de (2004) Duurzaamheid in een veranderende wereld, Oratie Universiteit
         Utrecht.
vrom-raad (2002) Minder blauw op straat? Advies over regionaal waterbeheer en ruimte-
         lijke ordening in de 21e eeuw, Den Haag.
vrom-raad en aer (2004) Energietransitie: Klimaat voor nieuwe kansen, Den Haag.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 230 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 231 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  wb21 (Commissie Waterbeheer 21e eeuw) (2000a) Waterbeleid voor de 21e eeuw, Advies
                               van de Commissie Waterbeheer 21e eeuw.
                  wb21 (2000b) Scenario’s externe krachten voor wb21, riza, knmi, wl/Delft Hydraulics.
                  wgbu (German Advisory Council on Global Change) (2003) Climate Protection Strategies
                               for the 21st Century: Kyoto and beyond, Berlin.
                  Wild, M., P. Calanca, S.C. Scherrer en A. Ohmura (2003) Effects of polar ice sheets on
                               global sea level in high-resolution greenhouse scenarios, Journal of Geophysical
                               Research 108, 4165.
                  Wit, M. de (2004) Hoeveel (hoog)water kan ons land binnenkomen via de Maas, nu en in
                               de toekomst?, Arnhem: riza.
                  Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1994) Duurzame risico’s. Een blijvend
                               gegeven, Rapporten aan de regering nr. 44, Den Haag: Sdu Uitgevers.
                  Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1999) Generatiebewust beleid,
                               Rapporten aan de regering nr. 55, Den Haag: Sdu Uitgevers.
                  Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2002) Duurzame ontwikkeling.
                               Bestuurlijke voorwaarden voor een mobiliserend beleid, Rapporten aan de rege-
                               ring nr. 62, Den Haag: Sdu Uitgevers.
                  Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2003a) Beslissen over biotechnologie,
                               Rapporten aan de regering nr. 64, Den Haag: Sdu Uitgevers.
230               Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2003b) Naar nieuwe wegen in het
                               milieubeleid, Rapporten aan de regering nr. 67, Den Haag: Sdu Uitgevers.
                  wstb (Water Science and Technology Board) (2004) Valuing Ecosystem Services: Toward
                               Better Environmental Decision-Making, Washington, DC: The National Acade-
                               mies Press.
                  wto (World Trade Organization) (2003) A survey of international environmental agree-
                               ments and trade, Genève.
                  wto (2004) Trade and Environment at the WTO, Genève.
                  Yin, J., M.E. Schlesinger, N.G. Andronova, S. Malyshev en B. Li (2003) Is a Shutdown of
                               the Thermohaline Circulation Irreversible? www.accstrategy.org/draftpapers/
                               ACCSschlesinger.pdf.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 231 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 232 ======================================================================

<pre>                                                                             verklarende woordenlijst
verkl arende woordenlijst
2 °C-doelstelling  Operationalisering van dangerous climate change op de 1939ste
                   vergadering over Milieu in Luxemburg (1996): “Given the serious
                   risk of such an increase and particularly the very high rate of
                   change, the Council believes that global average temperatures
                   should not exceed 2 degrees above pre-industrial level and that
                   therefore concentration levels lower than 550 ppm co2 should
                   guide global limitation and reduction efforts.”
50/50-beleid       Volgens het 50/50-beleid wordt (ten minste) de helft van de
                   emissiereductie binnen Nederland gerealiseerd en kan het
                   overige via onder meer het cdm-mechanisme elders worden
                   ingekocht
Agroforestry       Gecombineerde landbouw en bosbouw
Anaeroob           Levensproces zonder zuurstof
Ancillary benefits Lokale nevenbaten van klimaatmaatregelen, co-benefits
Annex i-landen     Landen op de lijst van ontwikkelde landen in het Kyoto-protocol
aosis              Alliance of Small Island States
bau                Business As Usual, referentiescenario                                              231
bbp                Bruto binnenlands product
Bestemmingen       In de ruimtelijke ordening worden drie hoofdgroepen gehanteerd,
                   namelijk rood (bebouwing), groen (natuur) en blauw (water)
bigcc              Biomass Integrated Gasification Combined Cycle
cafe               Corporate Average Fuel Economy
ccgt               Combined Cycle Gas Turbine
ccs                Carbon Capture and Storage, co2-afvang en -opslag
cdm                Clean Development Mechanism, ghg-reductie in landen zonder
                   emissiereductiedoelstelling die cer’s oplevert voor landen met
                   emissiereductiedoelstelling
cer’s              Certified Emission Reductions
Co-benefits        Zie ancillary benefits
cop                Conference of Parties, periodieke bijeenkomst van partijen in de
                   unfccc
Debiet             Capaciteit van een rivier in kubieke meter per seconde
dme                Dimethyl-ether, zie ft-diesel
ej                 ExaJoule (1018)
Enhanced Oil       Oliewinning op andere wijze dan met behulp van de natuurlijke
Recovery           druk van een reservoir, bijvoorbeeld door injectie van co2
epa                Environmental Protection Agency (vs)
ft-diesel          Dimethyl-ether, synthetische diesel op basis van Fischer-Tropsch-
                   techniek
gatt               General Agreement on Tariffs and Trade
gef                Global Environment Facility
gg                 Gigagram (= kiloton)
ghg                Greenhouse gas, broeikasgas
</pre>

====================================================================== Einde pagina 232 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 233 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  gsp                                 Generalized System of Preferences, eenzijdig vastgestelde lijst met
                                                      meest bevoorrechte (onderontwikkelde) handelspartners
                  gtc                                 Gigaton koolstof; 1 gtc = 1 pgc. In dit rapport wordt waar mogelijk
                                                      de eenheid gtc (Gigaton koolstof) gebruikt, waarmee (het equiva-
                                                      lent van) een gtc in gasvorm (co2) wordt aangeduid.
                  gtc-eq.                             Equivalent van 1 Gigaton koolstof in co2-vorm
                  gtco2                               Gigaton kooldioxide
                  gw                                  GigaWatt
                  gj                                  GigaJoule (109)
                  Graduation                          Overgang naar een hoger niveau van verplichtingen in een
                                                      multistage-benadering
                  hcfc                                Hydrochlorofluorocarbon, verbindingen van fluor, chloor, koolstof
                                                      en waterstof
                  Horizontale berging Overstromingspreventie door het water de ruimte te bieden
                  htr                                 Hogetemperatuurkernreactor
                  iea                                 International Energy Agency
                  igcc                                Integrated Gasification Combined Cycle
                  ipcc                                Intergovernmental Panel on Climate Change
                  ji                                  Joint Implementation, gezamenlijke ghg-reductie in landen met
232                                                   emissiereductiedoelstelling
                  Joule                               J, basiseenheid van energie
                  kWh                                 1 KiloWatt gedurende 1 uur = 3,6 MJ
                  lng                                 Liquid natural gas
                  Load factor                         Gerealiseerd deel van het maximale vermogen
                  luc                                 Land use change, veranderend grondgebruik, vaak ontbossing
                  lwr                                 Lichtwater-kernreactor
                  mop                                 Meeting of Parties, periodieke bijeenkomst van partijen in het
                                                      Kyoto-protocol
                  mw                                  MegaWatt
                  mtc                                 Megaton koolstof
                  mtco2                               Megaton kooldioxide
                  Multistage                          Benadering waarbij de verplichtingen van landen worden bepaald
                                                      door objectieve indicatoren voor de mate van ontwikkeling (zoals
                                                      bbp per hoofd), zodat geleidelijk met de ontwikkeling de stringent-
                                                      heid van de verplichtingen toeneemt (graduation)
                  No till-agriculture                 Akkerbouw zonder ploegen, gericht op beperking van erosie
                  obg                                 Overige broeikasgassen (alle broeikasgassen excl. co2)
                  ocgt                                Open Cycle Gas Turbine
                  opec                                Organization of the Petroleum Exporting Countries
                  Once through                        Kernenergie zonder opwerking van afgewerkte splijtstof
                  fuel cycle
                  pam’s                               Policies and measures
                  pj                                  PetaJoule (1015)
                  pkb                                 Planologische kernbeslissing
                  ppbv                                Parts per billion volume (10-9), volumeconcentratie van gas
                  ppmv                                Parts per million volume (10-6), volumeconcentratie van gas
</pre>

====================================================================== Einde pagina 233 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 234 ======================================================================

<pre>                                                                         verklarende woordenlijst
Pyrolyse          Thermisch proces waarbij materiaal ontleedt in afwezigheid van
                  zuurstof
r&d               Research & Development, onderzoek en ontwikkeling
sbi               Subsidiary Body for Implementation
sbsta             Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice
scc               Special Climate Council
sf6               Zwavelhexafluoride
Slash and burn    Landbouwmethode waarbij bos wordt vrijgemaakt ten behoeve van
                  landbouwgrond
Toe               Energie-equivalent
tti               Technologisch Top Instituut
unep              United Nations Environment Programme
unfccc            United Nations Framework Convention on Climate Change
Verticale berging Overstromingspreventie door dijkversterking
Watt              Basiseenheid van vermogen, 1 W = 1 J/s
wco               World Climate Organisation
wkk               Warmtekrachtkoppeling, gebruik van restwarmte van energieop-
                  wekking voor verwarming
wmo               World Meteorological Organization
wto               World Trade Organization                                                        233
</pre>

====================================================================== Einde pagina 234 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 235 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
234
</pre>

====================================================================== Einde pagina 235 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 236 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 236 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 237 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 237 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 238 ======================================================================

<pre>                                                                                     bijlage 1
  bijl age 1: vier fundamentele problemen bij                                                    1
  de afweging tussen aanpassing en
  emissiereductie
1 onzekerheid als obstakel voor afweging
  De aanpassingskosten worden bepaald door een waarschijnlijkheidsverdeling die
  juist bij de kleine kansen slecht gedefinieerd is: de staarten van de theoretische
  Gauss-curve gedragen zich vaak anders dan verwacht. Van den Bergh (2004)
  merkt op dat veel studies naar aanpassingskosten onvoldoende de mogelijkheid
  van extreme gebeurtenissen meewegen, terwijl daar de ultieme rechtvaardiging
  voor klimaatbeleid zou liggen. Er is echter voor de zogenoemde extreme gebeur-
  tenissen weinig kennis over mogelijke causale samenhangen en risico’s, zowel
  kwalitatief als kwantitatief. Ze worden voor de komende eeuw niet waarschijn-
  lijk geacht, maar voor de periode daarna ontbreekt de kennis.
  Een tweede bron van onzekerheid is dat zowel de kosten van emissiereductie als
  die van aanpassing niet constant zijn in de tijd. Door de lange termijn van het
  klimaatprobleem weegt dit extra zwaar. Nieuwe waarderingen, nieuwe inzichten
  en nieuwe technologieën veranderen zulke kosten ingrijpend. Bij emissiereductie              237
  is het aannemelijk dat door leer-, innovatie- en schaaleffecten de marginale
  reductiekosten zullen afnemen naarmate de kennis en de toepassingsschaal
  toenemen. Maar daar staat tegenover dat de kosten toenemen naarmate de vraag
  naar emissiereductie groter is, omdat technologieën een begrensd toepassingspo-
  tentieel hebben, zodat bij overschrijding daarvan andere, duurdere technologieën
  in het vizier komen (emissiereductieopties behoren vanzelfsprekend in volgorde
  van goedkoop naar duur te worden ingezet, al is dat niet altijd het geval; zie
  hoofdstuk 4). Uiteindelijk is er dus geen zekerheid over de richting waarin de
  kosten zich zullen ontwikkelen. Het saldo kan wel worden beïnvloed door het
  gekozen tempo van emissiereductie en is, wanneer kosten worden gerelateerd
  aan het bruto binnenlands product (bbp), bovendien afhankelijk van de
  welvaartsgroei. Dezelfde kanttekeningen gelden voor de marginale aanpassings-
  kosten: nieuwe inzichten kunnen de geschatte aanpassingskosten ingrijpend
  verhogen of verlagen. Daarbij gaat het niet alleen om technologie, maar ook om
  preferenties: andere generaties vinden andere dingen belangrijk.
2 de waardering van emissiereductiebaten en
  emissiereductiekosten
  Emissiereductiekosten zijn in theorie redelijk gedefinieerd: het kost wat in
  termen van welvaart om de emissies te beteugelen, zij het dat de daadwerkelijke
  nauwkeurige schatting van die kosten moeilijker is dan de definitie. Wanneer
  emissiereductiekosten worden gerelateerd aan het bbp, raken ze los van hun
  natuurlijke eenheid (euro’s/co2-equivalenten) en ontstaat de cruciale – en vaak
  niet beantwoorde – vraag hoeveel emissiereductie we nodig denken te hebben en
  wanneer. Voor de waardering van de kosten maakt het dan verschil of emissiere-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 238 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 239 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
1                              ductiekosten gekoppeld worden aan een geplande inspanning in een bepaald tijd-
                               pad of aan de totaal te maken kosten op lange termijn. In de vergelijking met
                               aanpassingskosten die gemaakt moeten worden bij nagelaten emissiereductie is
                               het van belang de juiste categorieën te vergelijken: voor doelmatig beleid moeten
                               de totale emissiereductiekosten op lange termijn vergeleken worden met de
                               totale vermeden aanpassingskosten. Er zijn twee complicaties bij de waardering
                               van de emissiereductiebaten, die beide samenhangen met het schaalniveau.
                               Het eerste probleem is de vraag wat aanpassing inhoudt. Wanneer aanpassings-
                               kosten worden opgevat als de kosten die gemaakt moeten worden om ondanks
                               klimaatverandering alles bij het oude te laten, worden de kansen die klimaatver-
                               andering ook biedt, uit het oog verloren. Ook is het niet realistisch te veronder-
                               stellen dat mensen hun gedrag niet kunnen aanpassen aan de veranderde situatie.
                               Het verschuiven van voor landbouw geschikte zones van a naar b is bijvoorbeeld
                               een relatief grote schade wanneer de landbouw op plaats a tegen kosten in stand
                               wordt gehouden of als waarde wordt afgeboekt. Maar in de praktijk kan de land-
                               bouw geleidelijk verschuiven van a naar b. Het saldo hangt af van de welvaarts-
                               veranderingen in zowel zone a als b en van de kosten die gemaakt moeten
                               worden om de verschuiving tot stand te brengen: mogelijk moeten bijvoorbeeld
238                            de (ex-)boeren in zone a worden gecompenseerd voor de door hen geleden
                               schade; dit is weer afhankelijk van het tijdpad van de veranderingen. Vanuit
                               mondiaal gezichtspunt gaat het dus om een integrale en mondiale waardering
                               van de situatie na klimaatverandering, inclusief de daarbijbehorende gedragsver-
                               anderingen en de waardering daarvan. Voor een individuele speler tellen
                               uiteraard de lokale waarderingen.
                               De tweede complicatie komt voort uit het free rider-probleem. Vanuit mondiaal
                               gezichtspunt gaat het om de totale, mondiale marginale baten. Voor een individu-
                               ele speler lekt een belangrijk deel van de baten van emissiereductiebeleid weg
                               naar andere spelers. Anderzijds worden de baten van emissiereductiebeleid van
                               anderen gratis geïncasseerd. De marginale baten van een individuele speler
                               hangen mede af van de mate van internationale coördinatie, dat wil zeggen: bij
                               voldoende coördinatie genereert emissiereductiebeleid van één speler naast de
                               directe probleemoplossing via verminderde uitstoot ook indirect effect via moti-
                               vatie voor emissiereductiebeleid voor andere spelers.
                               Bij beide problemen is zowel het mondiale als het lokale gezichtspunt legitiem,
                               afhankelijk van het handelingsperspectief. Met tweemaal een mondiaal perspec-
                               tief toont men zich een voorbeeldige wereldburger die op mondiaal niveau
                               precies genoeg emissiereductie weet te bewerkstelligen; met tweemaal het lokale
                               perspectief toont men zich een realistische regiobewoner die voor zijn regio
                               hetzelfde doet, maar te weinig vanuit mondiaal perspectief. Maar in de praktijk
                               blijkt dat het perspectief vaak niet consequent wordt toegepast. Als een regionale
                               aanpassingsblik die vooral schade ziet, samengaat met optimisme over coördina-
                               tie, zullen de emissies te veel worden gereduceerd vanuit mondiaal en vaak ook
                               vanuit lokaal gezichtspunt. In de complementaire situatie zullen de emissies
</pre>

====================================================================== Einde pagina 239 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 240 ======================================================================

<pre>                                                                                        bijlage 1
  vanuit mondiaal en vaak ook vanuit lokaal gezichtspunt te weinig worden gere-                     1
  duceerd.
  Kosten- en batenschattingen moeten ruimer worden opgevat dan alleen financi-
  eel. De kosten van klimaatverandering in de vorm van bijvoorbeeld ecologische
  veranderingen kunnen immers moeilijk financieel worden gewaardeerd, maar
  zijn wel relevant. Daarnaast moeten zulke schattingen ook gedrag incalculeren:
  bij aanpassing gaat het om het totaal van de kosten van te ondernemen aanpas-
  singsacties en de kosten van het accepteren van de restgevolgen. Zowel bij
  aanpassing als bij emissiereductie gaat het niet alleen om de totale prijs tot aan de
  tijdshorizon, maar ook om de vraag wie in welke landen die kosten moeten
  dragen. In beide gevallen is er een zeer breed spectrum van kostenschattingen,
  onder meer doordat de horizon waarmee de schattingen gemaakt worden per
  studie sterk uiteenloopt (Tol 2005).
3 tijdshorizon
  Studies naar de kosten van aanpassing aan een veranderend klimaat zijn moeilijk
  vergelijkbaar met studies naar de kosten van emissiereductie, doordat de tijdsho-
  rizon sterk verschilt. Studies naar aanpassing richten zich veelal op de gevolgen               239
  op lange termijn, voor zover die al schatbaar zijn. Studies naar de kosten van
  emissiereductie richten zich soms alleen op de Kyoto-periode tot 2012, in andere
  gevallen tot hooguit rond 2050. Op die termijn zijn de klimaatveranderingen
  nog zo klein dat de schade ervan ondergaat in de ruis. Anderzijds zijn de Kyoto-
  kosten (gemeten per jaar) geen maat voor de kosten van de uiteindelijk gewenste
  emissiereductie, omdat de uiteindelijke doelstelling voor emissiereductie in een
  post-Kyoto-scenario veel hoger is wanneer stabilisatie van de co2-concentratie
  wordt nagestreefd, en omdat de richting waarin kosten zich ontwikkelen onzeker
  is (paragraaf 4).
  Emissiereductiekosten en aanpassingskosten zijn om nog een andere reden niet
  uitwisselbaar. De klimaatverandering is naar de huidige inzichten deels auto-
  noom (dan wel veroorzaakt door emissies in het verleden) en wordt versterkt
  door het huidige emissiesaldo. Dat betekent dat klimaatverandering sowieso
  plaats zal vinden en dat emissiereductie vooral het tempo van de verandering
  beïnvloedt.1 Anders gezegd: binnen een afzienbare tijdshorizon (minder dan vijf-
  tig jaar) is aanpassing eenvoudiger dan emissiereductie, omdat aanpassing nog
  niet noodzakelijk is, tenzij bewust geanticipeerd wordt op toekomstige verande-
  ringen; maar op de lange termijn is een vergaande onbalans in de co2-huishou-
  ding van de planeet niet houdbaar, omdat de voorraad broeikasgassen cumuleert.
  Reductiebeleid en aanpassingsbeleid anticiperen beide in essentie dus op veran-
  deringen die ruim na de gangbare beleidshorizon (mogelijk) te verwachten zijn.
  Het is evident dat de termijnverschillen emissiereductiekosten en aanpassings-
  kosten moeilijk vergelijkbaar maken. Maar dat neemt niet weg dat erover moet en
  kan worden nagedacht. Als er een tijd komt dat de aanpassingskosten van de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 240 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 241 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
1                              klimaatverandering werkelijk hoog en bedreigend worden, is de cruciale vraag
                               hoe ver dat moment weg ligt. Op een zeer lange termijn zullen immers ook
                               andere zeer grote veranderingen plaatsvinden. Wie met een tijdshorizon van vijf
                               eeuwen achterom kijkt, ziet onder meer twee wereldoorlogen, een pandemie van
                               Spaanse griep, diverse verschuivingen van het culturele, economische en mili-
                               taire centrum in de wereld, een exploderende wereldbevolking en niet in de laat-
                               ste plaats een kleine ijstijd.
                  4            tijdstip en waardering van te nemen kosten
                               De discontovoeten creëren een afwegingsprobleem, omdat klimaatverandering
                               over een zeer lange periode loopt. Emissiereductiekosten moeten in het algemeen
                               in een eerder stadium genomen worden dan aanpassingskosten. Dat maakt het te
                               gebruiken disconto tot de belangrijkste bepalende variabele (Tol 2005). Hoe lager
                               het disconto, des te zwaarder wegen de effecten in de verre toekomst. Bij een hoog
                               disconto tellen toekomstige effecten weinig mee en zorgt degene die dan leeft.
                               Aanpassingkosten op een termijn van 250 jaar wegen zelfs bij een zeer laag disconto
                               van 1 procent een factor 10 lager dan dezelfde emissiereductiekosten in het heden.2
240                            Over de hoogte van het te hanteren disconto bestaan verschillen van mening. Voor
                               een reëel disconto pleit de vergelijkbaarheid met alternatieve investeringen in het
                               heden:3 er moet immers een keuze worden gemaakt voor de meest zinvolle beste-
                               ding. De relevante vraag is dan bij welke bestedingscategorie een extra euro het
                               meeste nut oplevert: bij besteding aan klimaatbeleid of aan iets anders? Een alter-
                               natieve keuze voor het disconto voor een overheid is de verwachte economische
                               groei voor de lange termijn, omdat die de groei van de belastinginkomsten bepaalt
                               waaruit maatregelen te zijner tijd moeten worden bekostigd. Sommigen argumen-
                               teren dat een samenleving in tegenstelling tot een individu een oneindige tijds-
                               horizon heeft en daarom geen tijdspreferentie zou hebben – de empirie van
                               overheidstekorten steunt die visie niet. Ook wordt bepleit voor milieurisico’s een
                               laag of zelfs negatief disconto te kiezen (wstb 2004). Dat laat zien dat het disconto
                               niet onschuldig is: het disconto bepaalt wanneer de kosten gedragen worden.
                               Het voorgaande laat zien dat er drie factoren door elkaar spelen: de tijdswaarde-
                               ring van geld en de waardering van risico, de vraag hoe de kosten verdeeld
                               moeten worden tussen huidige en toekomstige generaties en de vraag naar de
                               relatieve prioriteit van toekomstige belangen (dat wil zeggen de preferenties van
                               toekomstige generaties).
                               Het disconto bestaat analytisch uit een tijdsvoorkeur en een risicopremie. De
                               tijdsvoorkeur geeft aan dat we behoeften liever nu dan later bevredigd zien, de
                               risicopremie dat met een investering die pas over lange tijd rendeert, in de
                               tussentijd nog van alles kan misgaan.4 De risicopremie kan twee kanten opwer-
                               ken. Wie zich wil indekken tegen falende investeringen zal een verwacht rende-
                               ment eisen dat hoger is dan het risicovrije rendement en dus de risicopremie
                               optellen bij het risicovrije disconto. Wie zich daarentegen met investeringen wil
</pre>

====================================================================== Einde pagina 241 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 242 ======================================================================

<pre>                                                                                     bijlage 1
indekken tegen mogelijke toekomstige schade zal juist de risicopremie aftrekken                  1
van het risicovrije disconto. De risicopremie wordt dan een verzekeringspremie.5
Een laag disconto verleidt tot het vroegtijdig nemen van kosten, waardoor de
verdeling tussen generaties via de keuze van het disconto kan worden beïnvloed.
Een laag disconto geeft dus verdelingspreferenties weer, maar brengt ook risico’s
van niet-renderende investeringen met zich mee, doordat het disconto niet meer
kan worden gebruikt om aantrekkelijke van minder aantrekkelijke investeringen
te onderscheiden. Toekomstige generaties zijn beter af met een in hun ogen
renderende investering ter waarde van 1 euro dan met een grotere, maar in hun
ogen niet renderende investering. Renderende investeringen helpen immers om
toekomstige kosten te dragen. Maar ze zijn slechter af met in het geheel geen
investering. In het rapport Generatiebewust beleid (wrr 1999) heeft de raad
uiteengezet dat er geen eenduidige criteria zijn voor een rechtvaardige lastenver-
deling tussen huidige en toekomstige generaties. Kort gezegd komt dit doordat
aanvaarde rechtvaardigheidsbeginselen zoals ‘gelijke monniken, gelijke kappen’
niet van toepassing zijn, omdat de monniken niet gelijk zijn. De situatie van
toekomstige generaties verschilt in te veel opzichten van die van de huidige
(welvaartsniveau, ontwikkelingskansen, enzovoort). Daar komt nog bij dat we
ook de preferenties van toekomstige generaties niet kennen. Die preferenties                   241
kunnen afwijken van de onze, zodat naast de rechtvaardigheid en doelmatigheid
van de verdeling ook de verdeling zelf onduidelijk is.
De derde factor is de relatieve prioriteit van toekomstige belangen. Hier gaat het
om (veronderstelde) preferenties van toekomstige generaties. Omdat die ver-
woord worden door leden van huidige generaties, kan men dit ook zien als het
verdelingsvraagstuk in een ander jasje. Er is niet noodzakelijk een universeel
disconto dat overal op van toepassing is.6
Bij de vaststelling van het disconto is de causaliteitsrichting essentieel: de voor-
keur volgt niet uit het disconto, maar het disconto volgt uit de voorkeur. Dit geldt
a fortiori op de lange termijn en bij onzekerheid. Het disconto is als revealed
preference af te leiden uit de prijs die men bereid is te betalen voor een mogelijke
schade op de lange termijn.
Alleen door de vragen naar verwacht rendement en mate van risicoaversie, naar
een rechtvaardige intergenerationele verdeling en naar veranderende waarderin-
gen apart te beantwoorden kan tot een verstandige beleidskeuze worden geko-
men. Wie zulke keuzen onderbouwt met modellen die discontovoeten bevatten
welke een amendering zijn op het marktdisconto, volgt een cirkelredenering: de
modeluitkomst volgt immers rechtstreeks uit het gekozen disconto dat op zijn
beurt de voorkeuren van de onderzoeker weerspiegelt. Het zijn de huidige deel-
nemers aan de beleidsdiscussies die hun voorkeuren via het instrument van het
disconto projecteren op toekomstige generaties. Discontovoeten (en meer in het
algemeen modelparameters) kunnen dus worden gebruikt om preferenties van de
onderzoeker in de analyse in te brengen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 242 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 243 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
1
                  ger aadpleegde liter atuur
                  Bergh, J.C.J.M. van den (2004) Optimal climate policy is a utopia: from quantitative to
                               qualitative cost-benefit analysis, Ecological economics 48: 385-393.
                  Tol, R. (2005) The marginal damage costs of carbon dioxide emissions: an assessment of
                               the uncertainties, Energy Policy 33: 2064-2074.
                  Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1999) Generatiebewust beleid,
                               Rapporten aan de regering nr. 55, Den Haag: Sdu Uitgevers.
                  wstb (Water Science and Technology Board) (2004) Valuing Ecosystem Services: Toward
                               Better Environmental Decision-Making, Washington, DC: The National Acade-
                               mies Press.
242
</pre>

====================================================================== Einde pagina 243 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 244 ======================================================================

<pre>                                                                                          bijlage 1
                                                                                                      1
noten
1    Er is wel een eindniveau van de invloed van de huidige emissie-impuls, zodat
     emissiereductie mede de maximale uitslag bepaalt; het dynamische klimaat-
     systeem kent op zichzelf geen stabiel eindniveau.
2    Voor een termijn van 50 jaar geldt: disconto 4 procent: factor 7; disconto 2
     procent: factor 2,7; disconto 1 procent: factor 1,6.
3    Daarbij moet wel worden opgemerkt dat de maximale termijn voor marktrente in
     de orde van 30 jaar ligt. Voor een langere termijn bestaat geen echte markt. Wel
     heeft de markt de neiging om voor de lange rente juist een hogere waarde overeen
     te komen dan voor de korte rente.
4    Het onderscheid is in de praktijk niet altijd helder, omdat tijdsvoorkeur deels
     samenhangt met onzekerheid of de toekomst zich wel langs het verwachte pad
     ontrolt (zie het argument over de tijdsvoorkeur van samenlevingen hierboven).
     Een veel gehanteerde maat voor de risicovrije tijdsvoorkeur is de nominale 10-
     jaars rente op staatsschuld verminderd met de verwachte inflatie (waarover
     onzekerheid bestaat).
5    De verzekeringspremie is hier de meerprijs boven de verwachtingswaarde van
     het risico die men bereid is te betalen voor het mijden van het risico. In het dage-           243
     lijks spraakgebruik bestaat de verzekeringspremie uit de verwachtingswaarde,
     vermeerderd met de risicopremie.
6    Stel dat in een eenvoudige samenleving slechts geld wordt uitgegeven aan de
     twee categorieën, milieu en infrastructuur. Wanneer iemand toekomstige
     milieuproblemen met een lager disconto waardeert dan toekomstige problemen
     met de infrastructuur, dan is dat een uitdrukking van het feit dat diegene nu meer
     dan volgens de huidige bestedingsverhouding geld wil uitgeven voor toekomstig
     milieu dan voor toekomstige infrastructuur. De waarderingsverhouding tussen
     milieu en infrastructuur verandert zo in de tijd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 244 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 245 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               bijl age 2: het reductiepotentieel van
2
                               trendmatige verhoging van energie-
                               efficiëntie
                  1            inleiding
                               Het energiegebruik zal naar verwachting over vijftig jaar, bij een groei van het
                               bbp tot 2050 met gemiddeld 3 procent en een afname van de energie-intensiteit
                               met 1,2/1,3 procent per jaar, bijna zijn verdubbeld. Die aannames lijken redelijk
                               (ipcc 2001; iea 2004). De historische daling van energie-intensiteit is 1 procent
                               per jaar, en is ten dele te danken aan een niet-beïnvloedbaar structuureffect van
                               zo’n 0,3-0,5 procent per jaar.
                               In een bau-ontwikkeling zou dan het energiegebruik met 1,2 procent per jaar
                               groeien en de co2-emissie, uitgaande van een gelijkblijvend aandeel ‘fossiel’ in de
                               energiemix, met eenzelfde percentage. Bij een efficiëntieverbetering ten opzichte
                               van bau met 0,7 procent extra per jaar zou dat 0,5 procent zijn. In het eerste geval
                               komt in 2050 de c-emissie op 11,6 gtc, dat is 5,2 gtc meer, en in het tweede geval
                               op 8,2 gtc, dat is 1,8 gtc meer. Dat scheelt bijna 4 gtc in 2050. Neemt de inten-
244                            siteit af met 2,2 procent, dan scheelt dat nog eens 0,6 gtc.
                               Het voorkomen van die verdubbeling van energiegebruik binnen vijftig jaar vergt
                               extra beleid gericht op energie-efficiëntie. Is een afname van de energie-inten-
                               siteit met 2 procent of nog meer per jaar1 in de periode tot 2050 haalbaar?
                               Het huidige geringe energierendement laat veel te wensen over
                               Van het mondiale primaire energiegebruik gaat twee derde ‘verloren’, in drie
                               stappen (Jochem 2002; 2004b):
                               • Bij het omzetten van primaire in bruikbare energie gaat gemiddeld 25-30
                                   procent verloren. In centrales is bijvoorbeeld het mondiale rendement
                                   gemiddeld 30 procent (iea 2004), daar is het verlies dus 60-70 procent.
                               • Bij omzetting van beschikbare energie in het eindgebruik in diensten zoals
                                   verlichting en beweging gaat opnieuw gemiddeld een derde verloren; bij auto’s
                                   is dat zelfs bijna 80 procent (door warmteverlies, wrijving en dergelijke).
                               • In het gebruik zelf wordt opnieuw gemiddeld 30-35 procent verlies geleden;
                                   geleverde warmte verdwijnt bijvoorbeeld door kieren en koudebruggen.
                               Zo te zien is er op het gebied van efficiëntie nog zeer veel te bereiken. De doelstel-
                               ling van Nederland, te weten 1,3 procent per jaar, lijkt bescheiden in het licht van
                               de World Energy Assessment, waarin in ons type landen een verbetering met
                               gemiddeld 1,6 procent haalbaar moet zijn, en mondiaal zelfs 2 procent.2 De afge-
                               lopen decennia bleek echter dat een verbetering met 2 procent gemiddeld per jaar
                               verre van eenvoudig te bereiken is, zeker niet over een lange periode. Voor
                               Nederland stelt het ecn dat tot 2020, zonder aanvullend beleid, de efficiëntiever-
                               betering zal blijven steken op maximaal 1 procent. Energiebesparing levert welis-
                               waar dikwijls netto een kostenbesparing op, maar de meeste mensen en organisa-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 245 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 246 ======================================================================

<pre>                                                                                        bijlage 2
  ties zijn er gewoon niet ‘mee bezig’ omdat de energiekosten nu eenmaal een laag
  aandeel hebben in de totale kosten.3 Bij huurwoningen en dergelijke speelt ook
                                                                                                    2
  nog eens mee dat de voordelen van die kostenbesparing over het algemeen niet
  bij de eigenaar terechtkomen. En zo blijven vele mogelijkheden onbenut.
2 mogelijkheden tot meer energie- efficiëntie in het
  eindgebruik
  Efficiëntieverbetering wordt voor een groot deel gerealiseerd via geleidelijke
  penetratie van nieuwe, efficiëntere apparatuur en kapitaalgoederen. Rosenfeld
  vond dat in de vs de energie-efficiëntie van nieuwe equipment in de periode 1973
  tot midden jaren tachtig verbeterde met 5 procent per jaar, en mondiaal met 3,5
  procent (Blok 2004). Volgens Blok (2004; 2005) kan in industrieën zoals
  papier/ijzer/staal/kunstmest met nu reeds beschikbare nieuwe technologie – die
  binnen vijftien jaar alom geacht wordt concurrerend te zijn – via stelselmatige
  vernieuwing van de kapitaalvoorraad de kloof tussen de huidige meeste energie-
  efficiënte techniek en het theoretisch minimum aan benodigd energiegebruik
  gehalveerd worden. Dat zou in die sectoren leiden tot een verbetering met 4,5
  procent gemiddeld per jaar.4 Dat wordt uiteraard op een gegeven moment
  minder, maar ook indien na die vijftien jaar geen verdere verbetering bereikt zou               245
  worden, wordt tot 2050 toch een verbetering van de efficiëntie in het gehele park
  bereikt met ruim 2 procent gemiddeld per jaar. Zou, zo rekent Blok voor, een
  dergelijk tempo niet vijftien maar dertig jaar volgehouden kunnen worden,
  gevolgd door een periode van stabilisatie van de efficiëntie, dan verbetert de ener-
  gie-efficiëntie van het park tot 2050 met gemiddeld 2,8 procent per jaar.5
  De hier summier weergegeven exercitie van Blok brengt hem tot de conclusie dat
  in ontwikkelde landen in de genoemde sectoren een verbetering van de energie-
  efficiëntie met 2 procent per jaar tot 2050 haalbaar is. Dat is exclusief de energie-
  besparing die via materiaalbesparing6 bereikt kan worden. Gezien de achterstand
  in Oost-Europa en elders zou het mondiale gemiddelde daar aanmerkelijk boven
  moeten kunnen komen. Dit veronderstelt wel dat de bereidheid bestaat tot subsi-
  diëren van het verschil met concurrerende technologie door de overheid of
  vanuit het buitenland, zeker in de eerste tien à vijftien jaar.
  Dit soort stroomversnelling in de verbetering van de energie-efficiëntie van
  nieuwe apparaten heeft trouwens pas na verloop van tijd een goed merkbaar
  effect op de gemiddelde efficiëntie van het park van kapitaalgoederen – het tempo
  waarin apparaten worden vervangen is hier maatgevend. Daarom is de optie
  ‘stroomversnelling energie-efficiëntie’ vooral interessant voor de post-Kyoto-
  periode. Wel zij aangetekend dat bewuste stroomversnelling in de efficiëntiever-
  betering duur is en niet zonder subsidie of ander overheidsingrijpen tot stand zal
  komen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 246 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 247 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                      Voorbeelden van verbeteringen in energie-eindgebruik in de consumptiesfeer
2
                      Vervoer
                      In landen als China en India groeit de vraag naar benzine en diesel met 3 procent per jaar. Mon-
                      diaal groeit de vraag naar energie voor verkeer en vervoer veel minder: gemiddeld 0,9 procent per
                      jaar; dat is veel minder sterk dan het bbp. In de weto-studie wordt verwacht dat die toename
                      mondiaal geleidelijk verder daalt naar 0,7 procent per jaar.
                      Het huidige gemiddelde benzineverbruik in auto’s is ‘1 op 13’. Op termijn wordt ‘1 op 36’ mogelijk
                      geacht. De Toyota Prius heeft al een verbruik van ‘1 op 23’. Een studie in opdracht van het Pentagon
                      stelt dat de efficiëntie van personenvoertuigen met nu reeds beschikbare technieken vrijwel kan
                      worden verdubbeld door gebruik te maken van moderne samengestelde of lichtgewicht stalen
                      materialen. De extra kosten daarvan zouden in een jaar of drie terugverdiend worden (Lovins et al.
                      2004). Exxon meent dat de energie-efficiëntie in auto’s tot 70 procent beter kan. Een mit-studie
                      (Weiss et al. 2000) acht een tweemaal zo efficiënt voertuig binnen bereik. Shell stelt dat de traditio-
                      nele auto, al dan niet hybride, een derde van het huidige gemiddelde benzinegebruik zal gaan ver-
                      bruiken.7 Ook Blok meent dat in de komende 20-30 jaar een driemaal zo efficiënte auto mogelijk is.
                      Een dergelijke ontwikkeling zou neerkomen op een efficiëntieverbetering tot 2050 met zo’n
                      2,5 procent per jaar. Maar ook als het blijft bij een verdubbeling van de efficiëntie bij voertuigen,
                      dan zou dat, ceteris paribus, ten opzichte van bau ongeveer 1 gtc reductie in 2050 opleveren!
246
                      Huishoudelijke apparaten
                      Koelkasten, vriezers, afwasmachines, airconditioners en dergelijke hebben een aandeel van 30
                      procent van alle elektriciteitsgebruik in de oeso, en daarmee een aandeel van 12 procent in de
                      co2-emissies. Nieuwe apparaten worden jaarlijks gemiddeld 1 procent efficiënter; dat kan naar
                      2 procent per jaar (iea 2004).8 Het iea stelt dat in de oeso-landen alleen al via adequate norm-
                      stelling die is afgestemd op ‘het goedkoopste apparaat in 2005 gerekend over z’n levensduur’, een
                      efficiëntieverbetering van het gehele ‘apparatenpark’ mogelijk is met 25 procent in 2020. Dat is,
                      binnen vijftien jaar, 2 procent per jaar extra.9 De extra kosten worden meer dan gecompenseerd
                      door besparingen in levensduur. Het iea becijferde dat in Europa elke langs deze weg bespaarde
                      ton co2 de consument 170 euro zou besparen.
                      Energiegebruik in woningen
                      In Nederland nam in de periode 1990-2000 de energie-efficiëntie in woningen toe met 5 procent.
                      Met de huidige regelgeving wordt in nieuwe gebouwen een reductie bereikt van gemiddeld meer
                      dan 5 procent per jaar in de periode 1996-2006. Dat kan volgens Blok voor de jaren daarna wel
                      oplopen tot 7 procent per jaar, met name door besparing bij verwarming en apparaten/verlichting;
                      samen zijn deze goed voor 95 procent van de vraag naar energie vanuit gebouwen.
                      Woningen
                      In 1975 werd voor verwarming gemiddeld 3100 kubieke meter gas per woning gebruikt; dat is
                      inmiddels gedaald tot 2000 kubieke meter (–1,5% per jaar). Nieuwe woningen gebruiken tegen-
                      woordig nog maar 1000 kubieke meter of minder; er zijn woningen met een gebruik van 500
                      kubieke meter, en woningen met nihil verbruik zijn binnen bereik door een combinatie van
                      nieuwe bouwmethoden, isolatiematerialen en warmteopslagsystemen.10
                      Ook bij bestaande woningen kan nog veel bereikt worden. Volgens een studie van Ecofys (Peters-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 247 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 248 ======================================================================

<pre>                                                                                                      bijlage 2
  dorff et al. 2004) leidt de Europese ‘Energy Performance Buildings Directive’ voor de eu-15
  (geldig vanaf 2006 voor gebouwen die groter zijn dan 1000 vierkante meter; ook voor gebouwen
                                                                                                                  2
  zodra ze renovatie ondergaan) tot een zeer kosteneffectieve vorm van mitigatie in de periode tot
  2010: een reductie van de uitstoot met zo’n 5 procent plus een nettokostenbesparing op de ener-
  giekosten van 3,7 miljard euro.11 Breidt men de richtlijn uit naar álle gebouwen (alle nieuwbouw
  en verbouwingsprojecten), dan zou op verwarming (isolatie, dubbel glas, betere ketels; exclusief
  fuel switch) netto veel meer bespaard kunnen worden: 7,5 miljard euro in 2010, 13 miljard euro in
  2015 (het meeste daarvan in zuidelijke en gematigde zones). Dat geeft een reductie van 70 mt in
  2010 (= 10%) en 119 mt co2 in 2015.12 In kantoren zou op de lange termijn zo’n 90 procent besparing
  mogelijk zijn op het gebruik van energie voor verwarming. Gebouwen van voor 1973 – 60 procent
  van bestand – hebben een potentieel van 30 procent.
3        elektriciteitscentr ales: naar een hoger conversie-
         rendement 13
         De elektriciteitssector heeft een aandeel van ongeveer een derde in het totale
         primaire energiegebruik; en dat aandeel groeit. Het aandeel in de mondiale co2-
         emissies is nu 40 procent en ook dat aandeel groeit in bau verder tot 44 procent
         in 203o (iea 2004). Kolen en gas voorzien in bau in driekwart van de groei. De                         247
         co2-reductie die haalbaar is door efficiëntieverbetering in centrales is vooral
         groot bij kolen; daar valt per eenheid energie de meeste reductie te halen. Welnu,
         kolencentrales in ontwikkelingslanden emitteren per kWh 20 procent meer co2
         dan in de oeso; de gemiddelde efficiëntie van kolencentrales in 2002 was daar 30
         procent (iea 2004) en in de oeso 36 procent.
         Verhoging van het gemiddeld rendement van centrales zal hoofdzakelijk z’n
         beslag moeten krijgen via vervangings- en uitbreidingsinvesteringen.1 4 Van alle
         huidige centrales op de wereld is twee derde al meer dan twintig jaar oud; 15
         procent is zelfs meer dan veertig jaar oud.
         Het rendement van nieuwe kolencentrales kan na 2020 minstens 50 procent
         worden (iea 2004). Zo’n rendementsverbetering van 30 procent naar 50 procent
         in 2040 zou een daling betekenen van het verlies in centrales van 70 procent naar
         50 procent. Dat betekent een co2-reductie per kWh met 40 procent, per jaar 0,8
         procent ; dat zou een besparing betekenen op het totale primaire energiegebruik
         van ongeveer o,2-0,3 procent per jaar, want de sector elektriciteit gebruikt een
         derde van de primaire energie. Dat zou zonder twijfel een significante bijdrage
         zijn aan de beoogde energiebesparing van gemiddeld 2 procent per jaar. Toepas-
         sing van wkk in situaties waarin een kosteneffectieve aanwending van de
         warmte is te vinden, zou nog eens een forse besparing – in de orde van 20 procent
         – op primaire brandstoffen opleveren.
4        nevenbaten en synergie
         Verbetering van de energie-efficiëntie is de enige mitigatieoptie die het hele spec-
         trum van toepassing van fossiele energie dekt (opties als ccs, wind- en zonne-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 248 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 249 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               energie, kernenergie, waterkracht en dergelijke zijn hoofdzakelijk toepasbaar in
                               de elektriciteitssector). Maar dat is tegelijk ook een zwak punt: er zijn duizend-
2
                               en-een mogelijkheden.
                               Energiezekerheid
                               Een hogere efficiëntie betekent dat er van de vraagzijde minder druk uitgaat op
                               het energiesysteem, en dat vormt een structurele bijdrage aan energiezekerheid –
                               evenveel als een in omvang gelijkwaardig potentieel aan hernieuwbare energie
                               zou doen.
                               Milieuhygiëne
                               Efficiënter gebruik van fossiele energie levert niet alleen een bijdrage aan de
                               reductie van co2-emissies, maar ook aan de vermindering van toxische emissies
                               per eenheid energie.
                               Synergie met andere opties voor co 2 -reductie
                               Verhoging van de energie-efficiëntie vergt een moderniseringsslag wat betreft
                               apparatuur en kapitaalgoederen. Zo’n investeringsslag in centrales kan benut
                               worden voor het aanbrengen van voorzieningen die de toepassing van ccs moge-
248                            lijk gaan maken. In het verlengde daarvan kunnen vervolgens, althans bij de
                               productie van synfuels in vergassingscentrales, de toxische emissies in het trans-
                               port enorm omlaag.15
                               En, meer in het algemeen: hoe hoger de energie-efficiëntie, des te minder worden
                               de extra kosten gevoeld waarmee toepassing van duurdere c-neutrale energievor-
                               men in centrales en voertuigen gepaard gaat.
                               Hierbij moet men wel bedenken dat efficiëntere conventionele centrales de drem-
                               pel voor invoering van met name wind- en zonne-energie beperken. Daarentegen
                               kan ccs juist beter toegepast worden bij efficiënte centrales gebaseerd op vergas-
                               sing; ook voor toepassing van biomassa lijkt zo’n verbetering alleen maar gunstig.
                  5            conclusies met betrekking tot de optie ‘energie-
                               efficiëntie’
                               Het voorgaande overziend lijkt het mogelijk om in de periode tot 2040-2050,
                               door een combinatie van efficiëntieverbetering in eindgebruik en in elektriciteits-
                               opwekking, de trendmatige afname van de energie-intensiteit op te voeren tot
                               gemiddeld 2 procent per jaar, zelfs in de oeso en zeker mondiaal. Daarmee lijkt
                               de optie ‘beleidsintensivering van energie-efficiëntie’ een zeer belangrijke
                               bijdrage te kunnen leveren aan de tot 2050 benodigde co2-reductie ten opzichte
                               van bau. Bij het werken aan deze optie hoeft in de meeste gevallen relatief weinig
                               overhoop te worden gehaald.
                               Belangrijk is dat de optie hand in hand gaat met het bevorderen van zekerheid in
                               de energievoorziening en dat ze bovendien voordelen biedt wat betreft milieu-
                               hygiëne: vermindering van toxische emissies per eenheid fossiele energie.
                               Hoe hoger de energie-efficiëntie in het eindgebruik, des te lager de drempels voor
                               toepassing van duurdere c-neutrale energievormen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 249 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 250 ======================================================================

<pre>                                                                                     bijlage 2
De sleutel voor het realiseren van het potentieel is dat bij investeringen in nieuwe
centrales, apparaten, voertuigen, woningen en dergelijke gezorgd wordt voor
                                                                                                 2
efficiëntie, waar dat kan, en zeker in landen waar de efficiëntie zeer te wensen
overlaat. De investeringsslag in centrales kan hand in hand gaan met het aanbren-
gen van voorzieningen die ccs mogelijk moeten gaan maken.
                                                                                               249
</pre>

====================================================================== Einde pagina 250 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 251 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  ger aadpleegde liter atuur
2
                  Blok, K. (2004) Improving energy efficiency by five percent and more, Journal of
                               Industrial Ecology 8, 4: 87-98.
                  Blok, K. (2005) Enhanced policies for the improvement of electricity efficiencies, Energy
                               Policy 33: 1635-1641.
                  Boonekamp, P.G.M., A. Gijsen en H.H.J. Vreuls (2004) Gerealiseerde energiebesparing
                               1995-2002: Conform Protocol Monitoring Energiebesparing, ecn,
                               www.ecn.nl/library/reports/2004/c04016.html.
                  Celik, F., E.D. Larson en R.H. Williams (2004) Transportation fuel from coal with low
                               co2 emissions, in: Proceedings of the 7th International Conference on Greenhouse
                               Control Technologies. Vancouver, BC, Canada.
                  ciab/iea (2005) Reducing Greenhouse Gas Emissions. The Potential of Coal, Paris.
                  Dzioubinski, O. en R. Chipman (1999) United Nations Trends in Consumption and Produc-
                               tion, Household Energy Consumption, www.un.org/esa/sustdev/publications/
                               esa99dp6.pdf.
                  Jochem, E. et al. (2002) Analysis of Steps towards a 2000 Watt Society, Zürich: Novatlan-
                               tis.
250               Jochem, E. (2004a) r&d and Innovation Policy – Preconditions for Making Steps Towards
                               a 2000 Watt/Cap Society, Energy and Environment 15, 2: 285-296.
                  Jochem, E. (2004b) Energieeffizienz, Eine national und international unbeachtete
                               Chance, Internationale Politik 8: 39-47.
                  iea (2004) World Energy Outlook 2004, Paris.
                  ipcc (2001) Third Assessment Report (TAR), www.ipcc.ch/.
                  Lovins, A.B., E.K. Datta, O.E. Bustnes, J.G. Koomey en N.J. Glasgow (2004) Winning the
                               Oil Endgame, Rocky Mountain Institute.
                  oecd/iea (2003) Cool Appliances – Policy Strategies for Energy Efficient Homes, Paris.
                  Petersdorff, C. et al. (2005) Mitigation of co2 emissions from the building stock, Keulen,
                               Ecofys.www.ecofys.com/com/publications/reports_books.asp.
                  Unander, F. (2001) Energy Indicators and Sustainable Development, iea.
                  Unander, F. en L. Schipper, Trends in Energy Use and Efficiency: on the Road from Kyoto.
                               International Energy Agency, www.eceee.org/library_links/ procee-
                               dings/1999/pdf99/Panel1/1-19.pdf.
                  undp (2001) World Energy Assessment: Energy and the Challenge of Sustainability.
                  Waart, A.S. van der, M. Mooij en K. Stap, Haalbaarheid aanscherping van de EPC-eis,
                               www.ecofys.nl/nl/publicaties/RapportenBoeken.htm.
                  Weiss, M.A., J.B. Heywood, E.M. Drake, A. Schafer en F. AuYeung (2000) On the Road in
                               2020: A life-cycle analysis of new automobile technologies, mit Energy Lab.
                               Report, mit EL 00-003.
                  World Energy Council (2003) Energy efficiency policies and indicators, www.world-
                               energy.org/wec-geis/publications/reports/eepi/progress_achieved/
                               progress_achieved.asp.
                  Worrell, E. en G. Biermans, Move over! Stock turnover, retrofit and industrial Energy
                               efficiency, Energy Policy 33, 7: 949-962.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 251 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 252 ======================================================================

<pre>                                                                                             bijlage 2
noten
                                                                                                         2
1    De Algemene Energieraad en de vrom-raad publiceerden in december 2004 het
     advies ‘Energietransitie: klimaat voor nieuwe kansen’, waarin zij pleitten voor
     een energiebesparingsdoel van 2 procent per jaar. De Tweede Kamer heeft
     onlangs de motie-Van der Ham/Spies aangenomen waarin de regering wordt
     verzocht de Nederlandse doelstelling voor energiebesparing te verhogen van 1,5
     procent per jaar in 2006 naar 2 procent vanaf 2010.
2    World Energy Assessment 2001: in de industrielanden is de komende 20 jaar een
     kosteneffectieve reductie mogelijk van ongeveer 25-35 procent, met name in
     gebouwen, industrie, vervoer, overheid en handelssectoren (per jaar 1,6%). In
     transitie-economieën: 40 procent kosteneffectief (2,3% per jaar); in de meeste
     ontwikkelingslanden: 30-45 procent.
3    In oeso-landen hebben energiekosten een aandeel van minder dan 2 procent in
     de productiekosten; in huishoudens gaat 5 procent van de bestedingen op aan
     energie.
4    Belangrijke aandachtspunten zijn: procesintegratie wat betreft afval en ener-
     gie/warmte; distributie via e-commerce en dergelijke.
5    Toelichting op de berekening: stel de toename van equipment op 2 procent per                      251
     jaar, met voor het grootste deel (80%) een verbetering met 5 procent per jaar. Bij
     berekening van het totale energiegebruik is gewerkt met drie types qua lifetime
     en hun aandeel in het totale energiegebruik: vijftien jaar lifetime voor auto’s en
     huishoudelijke apparaten (goed voor 50% energiegebruik); dertig jaar voor grote
     industriële equipment, centrales (25% energiegebruik); zestig jaar voor gebouwen
     (25% energiegebruik).
6    Onder andere: met behulp van nieuwe materialen, miniaturisatie, materiaalher-
     kenning ten behoeve van scheiding, hergebruik van energie-intensieve materia-
     len. Materiaalvoorziening heeft een aandeel van ongeveer 7-10 procent van het
     energieverbruik op wereldschaal.
7    Het technisch reductiepotentieel is volgens icarus 42 procent.
8    Er is een substantieel potentieel bij de stand-by-functie van apparaten, bij
     verlichting, warmwatervoorziening, drogers, tv, ruimteverwarming.
9    En 31,5 procent in 2030, exclusief de verder te verwachten besparingen. In 2030
     komt dat in de oeso overeen met een mitigatie van co2 die gelijkstaat aan het van
     de weg halen van 200 miljoen auto’s.
10   Voor de vs is uitgezocht dat in nieuwe gebouwen 30-40 procent besparing
     mogelijk met nu reeds beschikbare technieken (Pew Research Center,
     http://pewresearch.org/).
11   Bij energiekosten in 2002 voor gas, elektriciteit, olie, exclusief belasting, en prijs-
     stijging met 1,5 procent per jaar. De jaarlijkse investeringskosten zijn in 2010
     bijna 4 miljard euro; energiebesparing levert in 2010 7,7 miljard euro op.
12   Bij de huidige richtlijn is dat 82 mt co2; en indien uitgebreid tot 200 vierkante
     meter: 151 mt co2. Wanneer deze isolatiemaatregelen buiten verbouwingsprojec-
     ten om genomen worden, is men niet afhankelijk van het ritme van verbouwin-
     gen en kan in dezelfde periode veel meer worden bereikt: zo’n 400 mt co2, dat is
</pre>

====================================================================== Einde pagina 252 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 253 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               meer dan de helft van de huidige co2-uitstoot uit gebouwen. De jaarlijkse kosten
                               zijn dan echter veel hoger, namelijk 133 miljard euro, en overstijgen de jaarlijkse
2
                               besparing op energiekosten met 33 miljard euro.
                  13           Voor analyse en aanbevelingen Europa, zie ciab/iea 2005.
                  14           Ook bij oude centrales is met aanpassingen kosteneffectief een flinke efficiëntie-
                               verbetering te bereiken.
                  15           Als een nieuwe benzine-/hybride auto met een verbruik van 3 liter per 100 kilo-
                               meter gebruikmaakt van dme geproduceerd met ccs, geeft dat per kilometer
                               (rekening houdend met alle indirecte energiegebruik bij het maken van de brand-
                               stof) nog maar 27-36 procent van de emissies in vergelijking tot die van de
                               huidige benzineauto met een verbruik van 7,9 liter per 100 kilometer (Celik et al.
                               2004).
252
</pre>

====================================================================== Einde pagina 253 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 254 ======================================================================

<pre>                                                                                      bijlage 3
  bijl age 3: carbon capture and stor age
1 inleiding
                                                                                                  3
  Carbon capture and storage (ccs) bestaat uit drie technieken: afvang, transport
  en opslag van co2. Met elk daarvan is vrij veel ervaring opgedaan, maar nog niet
  met een aaneengesloten keten op een veel grotere schaal. De hoeveelheid die al
  wordt opgevangen en opgeslagen is nog gering: 10 mt (Senior et al. 2004). Het
  duurt nog een aantal jaren voor de techniek geheel volwassen is.
  Het afvangen van co 2
  Omdat afvang technisch en economisch alleen kosteneffectief mogelijk is bij
  installaties met een sterk geconcentreerde uitstoot van co2 – en niet in voertui-
  gen of verwarmingsinstallaties, dat is 50 procent van het totaal – is men aange-
  wezen op grote stationaire bronnen. Vooral de toepassing in nieuwe kolencentra-
  les lijkt belangrijk te worden, maar ook nieuwe gascentrales, de ijzer-
  staalfabrieken, de petrochemie, papierindustrie, raffinaderijen, cementfabricage
  en olieraffinage komen deels in aanmerking.1 Per installatie is men in staat 80-90
  procent van de co2 af te vangen.2 Voor de afvang is extra energie nodig in de orde
  van 10-15 procent.3 In 2007 moet de bouw van een groot project (FutureGen) in                 253
  de vs van start gaan voor cogeneratie van elektriciteit en waterstof. Er zijn ook
  projecten gepland in Canada, Europa en Australië. Het iea telt 11 proefprojecten
  en 35 r&d-projecten (iea 2004).
  Het transpor t van co 2
  Het transport kan zowel via pijplijnen als per schip; beide technieken zijn bekend.
  De opslag van co 2
  Opslag kan ten eerste in oude olie-, gas- en – lastiger – kolenlagen. Hiermee is
  ervaring opgedaan doordat men co2 al langer injecteert in oude olielagen om zo
  een deel van de achtergebleven olie de bron uit te ‘blazen’ (Enhanced Recovery);
  de co2 blijft achter. Het principe zou ook ingezet kunnen worden ten behoeve
  van winning van methaan in kolenmijnen. Er zijn vele tientallen projecten, deels
  in uitvoering.4 Een tweede techniek richt zich op diep gelegen zoutwaterhou-
  dende lagen (aquifers). Voor de kust van Noorwegen loopt een succesvol project
  waar sinds 1996 1 mt co2 per jaar wordt opgeslagen. Er is tot op heden geen indi-
  catie dat deze opslag problemen zou geven. Geologische formaties zijn waar-
  schijnlijk veiliger dan door de mens gemaakte opslagplaatsen; en lege gas- en
  olievelden zijn veiliger dan saline formaties. Olie en gas zijn immers miljoenen
  jaren opgeslagen geweest. Veel onderzoek wordt gedaan naar mogelijke lekken.
  Bij opslag van h2s (meer giftig en corroderend dan co2) zijn al vijftien jaar geen
  ongelukken gebeurd.
  Het geologisch opslagpotentieel
  Al met al lopen de schattingen van het geologisch opslagpotentieel uiteen van 135
  gtc tot 2700 gtc (exclusief eventuele opslag in oceanen, zie tekstbox 1). Ecofys
</pre>

====================================================================== Einde pagina 254 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 255 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               geeft als beste schatting rond 500 gtc. Het ipcc (2005) geeft een geschat potenti-
                               eel van minimaal 545 gtc tot duizenden gtc in geologische formaties. Dat is
                               minstens 80 keer de huidige fossiele koolstofemissie per jaar. Omdat van de jaar-
3                              lijkse fossiele emissie, zoals hierboven bleek, slechts rond 30-40 procent kan
                               worden afgevangen, kan men met dit geologisch opslagpotentieel nog heel, heel
                               lang toe.
                               Het potentieel van oude olielagen en dergelijke schat het iea (2004) op 250 gtc.5
                               Dat komt overeen met maar liefst 45 procent van de bau-emissies tot 2050. Het
                               bewezen potentieel van de olie- en gasreservoirs in de vs bedraagt 0,5 gtc per
                               jaar voor een periode van twintig tot vijftig jaar. Het mondiale potentieel in oude
                               olielagen is niet gelijkmatig verdeeld; benutting van verder gelegen gebieden stuit
                               op te hoge transportkosten. Het Noordzeebassin is een belangrijke kandidaat,
                               met mogelijkheden voor extra olie- en gaswinning (Gielen 2003).
                               Diep gelegen zoutwaterhoudende lagen (aquifers) zijn wel overal te vinden; het
                               potentieel daarvan wordt geschat op 400-10.000 gt co2.
                    Tekstbox 1         Andere mogelijkheden voor opslag van co2
254                   1. Oceanen
                      Zo’n 80 procent van alle koolstofemissie komt op termijn, langs natuurlijke weg, vanuit de atmo-
                      sfeer alsnog terecht in de oceanen. De opslagcapaciteit in zee is enorm, er zit al 40.000 gtc in de
                      oceanen. Daarbij zinkt de 750 gtc die zal leiden tot een verdubbeling van de koolstofconcentratie
                      in de atmosfeer op het eerste gezicht in het niet (Herzog en Golomb 2004). Er gaan dan ook stem-
                      men op om een deel van de emissie te injecteren diep in de oceanen. Zou men 300-400 gtc injec-
                      teren, dan zou de concentratie in de diepe oceaan toenemen met 1 procent en de zuurgraad met
                      minder dan 0,1 eenheid. Bij injectie dieper dan 3000 meter wordt vloeibare co2 een clatrate, een
                      soort ijsklont die redelijk stabiel lijkt, maar zeker is dat niet. De London Convention, de Ocean
                      Dumping Act en de Clean Water Act maken projecten op dit gebied niet zomaar mogelijk. Milieu-
                      groepen zijn vooralsnog tegen. Maar hoe dan ook zal sowieso ooit, geleidelijk 80 procent van de
                      antropogene co2 uiteindelijk in de oceaan terechtkomen.
                      2. Langs chemische weg: de vorming van carbonates or bicarbonates
                      Dit zijn stabiele producten die in de natuur ook gewoon voorkomen. Deze optie is vooralsnog
                      duur.
                      3. Direct uit de lucht halen
                      Dit kan door lucht te leiden langs chemische absorbenten (alkali-oplossingen of geactiveerde
                      carbonsubstraten). De huidige energie-infrastructuur hoeft dan niet belast te worden met afvang-
                      installaties. Er is weinig over bekend.
                  2            de kosten van ccs
                               ccs-kosten bestaan gemiddeld voor zo’n 65 procent uit kosten voor afvang; de
                               rest betreft transport en opslag, rekening houdend met de extra energie. De
                               kosten hangen af van het type centrale (afvang uit rookgas van gewone centrales
</pre>

====================================================================== Einde pagina 255 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 256 ======================================================================

<pre>                                                                                                        bijlage 3
        is duur), de afstand van centrale tot opslaglocatie, het type locatie (diepte; aan
        land of in zee; manier van opslag). tno/ecofys (Hendriks et al. 2004) waar-
        schuwen dat kostenschattingen nog erg indicatief zijn vanwege het gebrek aan
        ervaring met echt grootschalige projecten. Dit gezegd zijnde, schat men dat ccs                             3
        bij grootschalige toepassing naar schatting zeker 50 dollar per ton co2 gaat
        kosten, en afhankelijk van het type centrale enzovoort kan dat oplopen tot 100
        dollar per ton co2 (iea 2004). Het ipcc (2005) geeft een range van 0-40 dollar
        per ton co2 bij Enhanced Oil Recovery (eor) en 20-70 dollar per ton co2 voor
        opslag zonder eor. Dat is niet goedkoop, maar het maakt de combinatie
        ‘kolen+ccs’ wel een veel goedkopere mitigatieoptie dan de meeste hernieuwbare
        energietechnieken (Jochem 2004). Men lijkt het er ‘in het veld’ over eens dat de
        kosten flink omlaag gaan als de praktijk goed op gang komt en schaal- en leeref-
        fecten gaan optreden. Er worden voor 2030 bij kolencentrales bedragen genoemd
        van 25-50 dollar per ton (Gielen 2003)6 of nog veel minder.
        De kosten van afvang per ton vermeden co2 lijken in igcc-centrales het laagst –
        zie tekstbox 2 (iea 2004; Jansen 2005).7 Dit type centrale is echter nog duur en er
        is weinig ervaring mee. De investering wordt door de financiële wereld als relatief
        risicovol beschouwd (Rubin et al. 2004). Bij gascentrales zouden de kosten
        oplopen tot 30-35 dollar per ton co2 (zie ook Hendrik et al. 2004; Senior et al.                          255
        2004; Riahi et al. 2004).8
        De opslagkosten zijn per saldo veruit het laagst bij eor, doordat vanwege de
        baten soms zelfs per saldo winst kan worden geboekt.
        De prijs van elektriciteit bij nieuwe kolen- en gascentrales zou vooralsnog stijgen
        met 2-3 dollarcent per kWh, maar in 2030 zou dat alweer gezakt zijn tot 1-2 dollar-
        cent per kWh of minder (zie ook tabel 1).9
Tabel 1        Elektriciteitsprijzen (in dollars per kWh)
                                 Aardgascentrale          Poederkoolcentrale           igcc-centrale
Zonder ccs                       0,03 - 0,05              0,04 - 0,05                  0,04 - 0,06
Met ccs                          0,04 - 0,08              0,06 - 0,10                  0,05 - 0,09
Met ccs en eor                   0,04 - 0,07              0,05 - 0,08                  0,04 - 0,07
Bron: ipcc 2005: 15
Tekstbox 2     ccs toegepast bij kolenvergassing
 ccs kan vooral goed worden toegepast in centrales waarin kolenvergassing wordt gebruikt (igcc-
 centrales, dat staat voor Integrated Gasification Combined Cycle). Bij de vergassing kan co2
 worden afgezonderd en wordt ‘synthesegas’ geproduceerd, een mengsel van co en waterstofgas
 waarbij alle vervuiling is geëlimineerd. Die centrales zijn relatief efficiënt10 en flexibel, want ook
</pre>

====================================================================== Einde pagina 256 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 257 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                      biomassa kan als feedstock benut worden in de te bedienen markten. Het synthesegas is een
                      tussenproduct waarmee zowel warmte en elektriciteit kan worden gemaakt alsook kunstmest en
                      andere chemicaliën of synthetische brandstoffen voor het verkeer: een zeer schone diesel (met
3                     behulp van de zogeheten Fischer-Tropsch-techniek) of dme (dimethyl-ether). Die brandstoffen
                      kunnen beide benut worden in een gewone dieselmotor (die is met een rendement van 40-45%
                      inherent zuiniger dan de benzinemotor). Met de vergassingstechniek heeft men al decennialang
                      ervaring; ze wordt tegenwoordig steeds vaker toegepast bij het maken van chemicaliën en bij olie-
                      raffinage in Zuid-Afrika, de vs, de eu en ook in China.11
                  3            het mitigatiepotentieel van ccs
                               Het economisch potentieel van ccs is kleiner dan het geologisch potentieel – niet
                               zozeer omdat er dure of controversiële locaties nodig zijn, maar vanwege de
                               afstand tussen opslag- en sommige emissielocaties.12 Dit economisch potentieel
                               is echter de eerstkomende honderd jaar niet uitgeput (iea 2004; ipcc 2005).
                               Het jaarlijks mitigatiepotentieel is beperkt tot de emissie bij grote installaties; de
                               optie is hoofdzakelijk toepasbaar in de sector elektriciteit, dan zou het maximum-
                               potentieel in 2050 4-5 gtc zijn. Dat is alleen haalbaar als álle fossiele centrales in
256                            2050 zijn toegerust met ccs, en dat lukt uiteraard niet op zo’n korte termijn.
                               Voor 2020 zullen er sowieso niet veel nieuwe centrales of andere installaties mee
                               uitgerust worden; men verwacht namelijk dat de co2-prijs voorlopig op of nog
                               onder de 25 dollar per ton co2 zal blijven, en bij die prijs is ccs nog te duur
                               (Gielen 2003). Toepassing op echt relevante schaal vergt een prijs van 30 dollar
                               per ton co2. Dat is naar huidige eu-maatstaven bijna efficiënt.
                               De Deutsche Bank acht ccs inzetbaar vanaf 2020. Gaat de prijs voor co2 eenmaal
                               oplopen, dan zullen oudere centrales sneller worden vervangen en nieuwe
                               geschikt gemaakt worden voor ccs (aanpassing van bestaande centrales lijkt
                               kostbaar). De piek van toepassing zou vallen in de tweede helft van deze eeuw.
                               Daarna lijkt de beurt aan c-neutrale alternatieven. Het iea meent dat in 2030 1,2
                               gtc en in 2050 al 2,1 gtc realiseerbaar is.
                    Tekstbox 3         ccs-investeringen nader uitgewerkt
                      Als ccs zou worden toegepast bij 800 gw-kolencentrales, of bij 1600 gw-aardgascentrales, dan
                      realiseert men een mitigatie van 1 gtc per jaar.13 Zou men zo’n 200 synfuels-fabrieken bouwen van
                      het type en de omvang van de Sasol-plants die nu in Zuid-Afrika in bedrijf zijn, om daarmee uit
                      kolen waterstof te maken waarbij de waterstof elders als brandstof wordt gebruikt, dan is daarmee
                      (mits ccs wordt toegepast) een extra reductie ten opzichte van bau bereikbaar in de orde van 1
                      gtc in 2050 (= 14% van de beoogde reductie), aldus Pacala en Socolow (2004).
                               Er lijkt dus een bijdrage mogelijk van 25-30 procent aan de voor 2050 beoogde
                               halvering van de emissies in vergelijking tot bau.1 4 Deze conclusie wordt door
                               menig auteur gedeeld. Volgens Dooley (2004) kan ccs tot 2100 30 procent van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 257 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 258 ======================================================================

<pre>                                                                                                           bijlage 3
                alle kosteneffectieve mitigatie ten opzichte van bau realiseren. Het iea komt tot
                een schatting van 40 procent tot 2050 (zie figuur 1), en het ipcc (2005) houdt het
                op een economisch potentieel van 15-55 procent van de cumulatieve mondiale
                mitigatie tot 2100 (60-600 gtc). Riahi et al. (2004) menen dat ccs tot 2025                              3
                vooral wordt toegepast in geïndustrialiseerde landen en tegen 2050 ook voor de
                helft in ontwikkelingslanden.
                Dit perspectief is gebaseerd op een start met ccs rond 2020; daartoe zouden
                vanaf heden bij het bouwen van centrales zo veel mogelijk voorzieningen getrof-
                fen moeten worden die het mogelijk maken om te zijner tijd ccs toe te passen.
4               de betekenis van ccs voor de kosten van mondiaal
                mitigatiebeleid
                De kostenschattingen impliceren dat bij grootschalige toepassing van ccs in
                kolencentrales de kosten van mondiale mitigatie in de jaren na 2020-2025 veel
                lager uit kunnen komen – rond een derde – dan zonder die toepassing (Kuuskraa
                et al. 2004). In de iea-studie (2004a) wordt geschat dat het totale mitigatiepo-
                tentieel tot het jaar 2050 bij een marginale co2-prijs van bijvoorbeeld 100 dollar
                per ton in dat jaar, dankzij grootschalige toepassing van ccs, uitkomt op 1000 gt                      257
                co2 (= 300 gtc). Daarbij zou ccs een aandeel van zo’n 40 procent hebben.
                Zónder ccs zou het reductiepotentieel bij die prijs 800 gt co2 zijn (zie figuur 1).
    Figuur 1         Cumulatieve emissiereductie 2000-2050 als functie van de CO2-prijs
         1200
         1000
         800
Gt CO2   600
         400
                                                                                       Totaal met CCS
         200
                                                                                       Totaal zonder CCS
           0                                                                           CCS
                0             25                50              75               100
                                        CO2-prijs ($ / tCO2)
Bron: iea 2004a
</pre>

====================================================================== Einde pagina 258 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 259 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  5            beoordeling
                               ccs kan qua potentieel al in de eerste helft van de 21ste eeuw een belangrijke rol
3                              spelen.
                               Het is een optie die naar alle waarschijnlijkheid essentieel is om de kosten van
                               mitigatiebeleid de komende decennia binnen de perken te houden. De optie is op
                               zich weliswaar niet goedkoop (onder meer ten gevolge van de extra energie die
                               afvang en opslag kost), maar juist de combinatie ‘kolen+ccs’ is een mitigatieoptie
                               die aanmerkelijk goedkoper is dan de meeste hernieuwbare energietechnieken.
                               Het wordt vaak als bezwaar gezien dat deze optie een typische end-of-pipe-
                               aanpak is die weinig structureel lijkt en ook nog extra energie kost, die bovendien
                               het ‘leven’ van kolen als energiebron verlengt en wat betreft mitigatie een concur-
                               rent is van de opties wind-, zonne- en kernenergie, want al deze opties zijn
                               hoofdzakelijk toepasbaar in de sector elektriciteit. Maar deze bezwaren hebben
                               ook hun voordelen: men hoeft weinig overhoop te halen in het energiesysteem
                               en men kan er dus snel mee beginnen. En omdat het kolen acceptabel houdt in
                               een tijdperk van klimaatbeleid is deze optie erg belangrijk vanuit het oogpunt van
                               energiezekerheid.15 Het is een illusie te menen dat grote koleneconomieën (een
258                            dozijn landen met twee derde van de wereldbevolking) kolen zouden willen
                               opgeven. Het is noodzakelijk acceptabele vormen van kolenexploitatie te vinden.
                               Hoe groter de druk op het gebruik van fossiele brandstoffen, des te harder zal
                               men ccs nodig hebben om de klimaatgevolgen beheersbaar te houden.16 Het
                               eop-karakter is overigens moeilijk een serieus bezwaar te noemen. Het ccs-
                               principe impliceert dat uit de aardkorst wordt onttrokken wat men nuttig kan
                               gebruiken (energie belichaamd in kolen, olie en gas), en de rest wordt weer netjes
                               opgeborgen in die aardlagen.17
                               ccs vormt bovendien een goed koppel met vergassingstechnologie en is daardoor
                               geen concurrent van biomassa, integendeel. De combinatie vergassing + ccs
                               maakt vrijwel c-neutrale elektriciteitsopwekking mogelijk, met bovendien de
                               mogelijkheid van bijstook van biomassa.
                               Vergassingstechnologie is ook een prima wegbereider voor de productie van zeer
                               schone diesels (zie ook bijlage 5 over bio-energie) en/of voor de productie van
                               brandstoffen op basis van biomassa. Vergassing van biomassa maakt in combina-
                               tie met ccs een redelijk ‘duurzame’ productie van waterstof mogelijk die veel
                               goedkoper is dan via gebruik van kernenergie of hernieuwbare energie.
                               En last but not least: de ccs-technologie is, in combinatie met grootschalige
                               toepassing van biomassa in centrales en dergelijke, de enige optie waarbij
                               eerder uitgestoten co2 uit de atmosfeer zelf verwijderd kan worden. Een vroeg-
                               tijdige ontwikkeling van ccs kan dus gezien worden als een vorm van risicore-
                               ductie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 259 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 260 ======================================================================

<pre>                                                                                                     bijlage 3
Tekstbox 4      co2-opslag in Nederland
 Shell heeft berekend dat de totale Nederlandse co2-emissie van 40 jaar kan worden opgeslagen in
 kolenlagen, 1 à 2 kilometer diep, in Limburg, de Peel, de Achterhoek en Zeeland. Daarbij kan                    3
 bovendien ook aardgas gewonnen worden: 60 miljard kubieke meter (bewezen), 194 miljard
 kubieke meter (waarschijnlijk) en 518 miljard kubieke meter (mogelijk) bij het opslaan van respec-
 tievelijk 0,3 gt co2, 1 gt co2 en 2,73 gt co2. De capaciteit in Nederlandse gasvelden wordt geschat
 op gt co2; er komen meer velden beschikbaar. In de kleine en middelgrote aardgasvelden van ons
 land kan sowieso al 1,6 gt co2 worden opgeslagen. In waterdragende lagen dieper dan 750 meter
 zou een capaciteit zijn van 1-40 gt co2 afhankelijk van eisen die men stelt. De kosten worden
 geschat op 20-40 euro per ton co2, en in Zuid-Limburg op 50-55 euro per ton co2. Gaz de France
 voert een project uit op het Nederlands deel van het continentaal plat. Daar komen de kosten op
 20-30 euro per ton co2, de baten van extra aardgaswinning niet meegerekend.
(Schreurs 2001; Roggen 2004; Shell-Venster 2004)
                                                                                                               259
</pre>

====================================================================== Einde pagina 260 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 261 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  ger aadpleegde liter atuur
3                 Akimoto, K. et al. (2004) Role of co2-sequestration by country for global warming mitiga-
                               tion after 2013, in: E.S. Rubin, D.W. Keith en C.F. Gilboy (eds.) Proceedings of 7th
                               International Conference on Greenhouse Gas Control Technologies. Volume 1: Peer-
                               Reviewed Papers and Plenary Presentations, iea Greenhouse Gas Programme,
                               Cheltenham, uk, 2004; www.uregina.ca/ghgt7/PDF/papers/peer/203.pdf.
                  Anderson, S.T. en R.G. Newell (2004) Prospects for Carbon Capture and Storage Techno-
                               logies, Annual Review of Environment and Resources 29: 109-142.
                  Bauer, N., O. Edenhofer, H. Held en E. Kriegler (2004) Uncertainty of the Role of Carbon
                               Capture And Sequestration Within Climate Change Mitigation Strategies, in: E.S.
                               Rubin, D.W. Keith en C.F. Gilboy (eds.) Proceedings of 7th International Confe-
                               rence on Greenhouse Gas Control Technologies. Volume 1: Peer-Reviewed Papers
                               and Plenary Presentations, iea Greenhouse Gas Programme, Cheltenham, uk;
                               www.uregina.ca/ghgt7/PDF/papers/peer/120.pdf.
                  Benson, S.M. (2005) Carbon Dioxide Capture and Storage in Underground Geologic
                               Formations, Proceedings Workshop ‘the 10-50 Solution’, Pew Center on Global
                               Climate Change and the National Commission on Energy Policy, www.
260                            pewclimate.org/docUploads/10-50_Benson.pdf.
                  Bronske, K. en F. Viteri (2003) Power generation with 100%. carbon capture and sequestra-
                               tion, Alexandria, www.carbonsq.com/pdf/4D3.pdf.
                  Burruss, R.C. (2005) Geological Sequestration of Carbon Dioxide in the Next 10 to 50 Years.
                               An Energy Resource Perspective, www.pewclimate.org/document.cfm?docu-
                               mentID=381.
                  Celik, F., E.D. Larson en R.H. Williams (2004) Transportation fuel from coal with low
                               co2 emissions, in: Proceedings of the 7th International Conference on Greenhouse
                               Control Technologies. Vancouver, BC, Canada.
                  ciab/iea (2005) Reducing Greenhouse Gas Emissions. The Potential of Coal, Parijs.
                  Coninck, H.C. de, J.W. Dijkstra, D. Jansen, P. Lako (2005) Klimaatneutrale Elektriciteit en
                               de MEP – een verkenning naar de onrendabele top van elektriciteit met co2-afvang
                               en -opslag, ecn-c—05-033.
                  Davis, J. (2005) Gasification and Capture and Storage: the Path Forward, www.pewcli-
                               mate.org/document.cfm?documentID=383.
                  Dooley, J.J. (2004) Carbon Capture and Sequestration as a Means for Managing Carbon
                               Dioxide Emissions, iea, www.iea.org/Textbase/work/2004/ zets/conference/
                               presentations/dooley.pdf.
                  Drenckhahn, W., K. Riedle en P. Klüsener (2004) Wege zum co2-emissionsfreien fossil-
                               befeuerten Kraftwerk, Energiewirtschaftliche Tagesfragen 54, 1/2.
                  Edmonds, J.A., Climate Change and Energy Technologies (2004) Mitigation and Adapta-
                               tion Strategies for Global Change 9: 391-416.
                  European Communities (2004) co2 Capture and Storage Projects, Luxembourg.
                  Gielen, D. (2003a) The energy policy consequences of future CO2 capture and sequestration
                               technologies, iea, www.resourcemodels.org/pap060503.pdf.
                  Gielen, D. (2003b) The Future Role of CO2 Capture and Storage, iea/eet Working Paper.
                               Parijs, library.iea.org.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 261 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 262 ======================================================================

<pre>                                                                                            bijlage 3
Gielen, D. en J. Podkanski (2004) The Future Role of CO2 Capture in the Electricity Sector,
         iea, Parijs.
Hawkins, D.G. (2005) Coal and Global Warming, Submission to Senate Energy Commit-
         tee.                                                                                           3
Hendriks, C., W. Graus en W. van Bergen (2004) Global Carbon Dioxide Storage. Poten-
         tial and Costs, www.ecofys.com/com/publications/ documents/GlobalCarbon-
         DioxideStorage.pdf.
Herzog, H.J. en D. Golomb (2004) Carbon Capture and Storage from Fossil Fuel Use, in:
         C.J. Cleveland (ed.) Encyclopedia of Energy, 277-287, New York: Elsevier.
iea (2004a) The Prospects for co2 Capture and Storage, Paris.
iea (2004b) Working Party on Fossil Fuels/Coal Industry Advisory Board, Road
         Mapping Coal’s Future – Zero Emissions Technologies for Fossil Fuels, Paris.
ipcc (2005) Special Report on Carbon Dioxide Capture and Storage, Summary for Policy
         Makers and Technical Summary, www.ipcc.ch.
Jansen, D. (2005) Technologies and possibilities for co2 Capture & Storage, ecn-rx-05-
         071, www.ecn.nl/library/reports/2005/rx05071.html.
Jochem, E. (2004) Weltweite Perspektiven der Kohle – Klimabedrohung oder Entwarnung?,
         www.cepe.ch/staff/eberhard.htm, München.
Kallbekken, S. en A. Torvanger (2004) Can geological carbon storage be competitive?
         CICERO Working Paper 05, www.accstrategy.org/prospectus.html.                                261
Kolshus, H.H. (2001) Carbon Sequestration in Sinks. An overview of potential and costs,
         CICERO Working Paper 2001-11, Oslo.
Kuuskraa, V., Ph. Dipietro, S. Klara en S. Forbes (2004) Future U.S. greenhouse gas emis-
         sion reduction scenarios consistent with atmospheric stabilization of concentra-
         tions, www.uregina.ca/ghgt7/PDF/papers/nonpeer/506.pdf.
Lackner, K.S. (2003) A Guide to Sequestration. Science Vol 300, 13 June 2003: 1677-1678
Lako, P. (2004) Coal-fired power technologies, ecn-C—04-076
Markewitz, P., D. Martinsen en S. Vögele (2004) The future role of CO -capture as part of a
         German mitigation strategy, www.uregina.ca/ghgt7/PDF/
         ghgt7_programme_web.pdf.
Matysek, A., M. Ford, G. Jakeman, R. Curtotti en K. Schneider (2005) Near zero emissions
         technologies, Canberra: Abare.
McFarland, J.R., H.J. Herzog en H.D. Jacoby (2004) The future of coal in a carbon constrai-
         ned world, www.carbonsq.com/pdf/3D1.pdf.
Obersteiner, M., C. Azar, K. Möllersten en K. Riahi (2002) Biomass Energy, Carbon Remo-
         val. and Permanent Sequestration. A ‘Real Option’ for Managing Climate Risk,
         IIASA Interim Report IR-02-042, Laxenburg, www.iiasa.ac.at/Publications/
         Documents/IR-02-042.pdf.
Ohsumi, T. (2002) Ocean Storage, including costs and risks,
         arch.rivm.nl/env/int/ipcc/docs/css2002/ccs02-05.pdf.
Ormerod, W.G., P. Freund en A. Smith (1999) Ocean Storage of co2, iea, Parijs.
Pacala, S. en R. Socolow (2004) Stabilization Wedges: Solving the Climate Problem for
         the Next 50 Years with Current Technologies, Science, 305, 5686: 968-972.
Pflüger, A. (2004) Making the Case for Zero Emissions Technologies. World Energy
         Demand, the Role of Fossil Fuels and the Need for ZETs, www.iea.org/Textbase/
         work/2004/zets/conference/presentations/pfluger.pdf.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 262 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 263 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  Philibert, C. en J. Podkanski (2005) Clean Coal Technologies, Case Study 4 van Internatio-
                               nal Energy Technology Collaboration and Climate Change Mitigation,
                               oecd/iea, Paris, www.oecd.org/dataoecd/22/38/34878689.pdf.
3                 Rhodes, J.S. en D.W. Keith. (2003) Biomass Energy with geological sequestration of co2:
                               two for the price of one? 1371-1376, in: J. Gale en Y. Kaya (eds) Proceedings of the
                               6th International Conference on Greenhouse Gas Control Technologies, Oxford
                               uk: Pergamon.
                  Riahi, K., E.S. Rubin, M.R. Taylor, L. Schrattenholzer en D. Hounshell (2004) Technolo-
                               gical learning for carbon capture and sequestration technologies, Energy Econom-
                               ics 26: 539-564.
                  Roggen, M. (2004) Opslag co2 technisch haalbaar, Energietechniek 7/8: 38-42.
                  Rubin, E.S., A.B. Rao en C. Chen (2004) Comparative assessments of fossil fuel power
                               plants with co2 capture and storage, in: E.S. Rubin, D.W. Keith and C.F. Gilboy
                               (eds.) Proceedings of 7th International Conference on Greenhouse Gas Control
                               Technologies. Volume 1: Peer-Reviewed Papers and Plenary Presentations, iea
                               Greenhouse Gas Programme, Cheltenham, uk.
                  Schreurs, H.C.E. (2001) Potential for geological storage of co2 in the Netherlands,
                               www.novem.nl/default.asp?documentId=15376.
                  Scientific Committee on Oceanic Research, Watching Brief: Ocean Carbon Sequestration,
262                            Intergovernmental Oceanographic Commission UNESCO, oc.unesco.org/
                               iocweb/co2panel/sequestration.htm
                  Senior, B., J. Adams, T. Espie en I. Wright, ‘Investigation of how Capture and Storage
                               could Evolve As A Large Scale co2 Mitigation Option’, in: E.S. Rubin, D.W. Keith
                               en C.F. Gilboy (eds.) Proceedings of 7th International Conference on Greenhouse
                               Gas Control Technologies. Volume 1: Peer-Reviewed Papers and Plenary Presenta-
                               tions, iea Greenhouse Gas Programme, www.uregina.ca/ghgt7/PDF/papers/
                               peer/462.pdf, Cheltenham.
                  Shell-Venster (2004) ‘co2 opbergen en tegelijk gas van steenkoollagen produceren,
                               maart/april.
                  Simbeck, D. (2004) co2 Capture Economics, www.pewclimate.org/document.cfm?docu-
                               mentID=401.
                  Socolow, R.H. (2002) The Century-Long Challenge of fossil-carbon Sequestration, Prince-
                               ton Environmental Institute, www.princeton.edu/~cmi/research/
                               Integration/Papers/century-long.pdf.
                  Socolow, R.H. (2005) Can We Bury Global Warming? Scientific American, July: 39-45.
                  Uil, H. den, R. van Ree, A. van der Drift en H. Boerrigter (2004) Duurzaam synthesegas:
                               Een brug naar een duurzame energie- en grondstoffenvoorziening, ecn, www.ecn.
                               nl/library/reports/2004/c04015.html.
                  Williams, R.H. (2004a) Coal and Renewables in an Externality-Constrained Energy Econ-
                               omy: Competitive and Cooperative Strategies, Princeton University, www. nrel.
                               gov/ncpv/thin_film/ docs/coal_wind_biomass_storage_options.pdf.
                  Williams, R.H. (2004b) Crude Oil, Climate Change, Coal, Cane and Cars, www.nrel. gov/
                               ncpv/thin_film/docs/ coal_biomass_williams_2004_negative_co2.pdf.
                  Williams, R.H. (2001) Toward zero emissions from coal in China, Energy for Sustainable
                               Development, 4: 39-65.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 263 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 264 ======================================================================

<pre>                                                                                          bijlage 3
Wise, M. en J. Dooley (2004) Modeling co2 Capture Efficiency: Implications of Alternative
       Specifications, GTSP Working Paper 2004-11, www.pnl.gov/gtsp/docs/
       gtsp_2004_11_capture_efficiency.pdf.
                                                                                                      3
                                                                                                    263
</pre>

====================================================================== Einde pagina 264 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 265 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  noten
3                 1            Bij ammonia- en waterstofproductie is afvang geïntegreerd, dus zijn er weinig
                               extra kosten (Herzog en Golomb 2004).
                  2            Afvang kan ook na verbranding uit rookgassen via chemische absorptie of
                               membranen. Dat is duurder.
                  3            14-20 procent meer energiegebruik; dalend naar 7-17 procent in 2012 (iea 2004).
                  4            Ook pilotprojecten voor ‘enhanced coal bed methane’ zijn bemoedigend. Een
                               proef in Polen liet zien dat winning van methaan uit kolenmijnen via injectie
                               mogelijk is, maar wel duur: 50 euro per ton co2. In Canada is het eor-project
                               ‘Weyburn’ succesvol gebleken: de olieopbrengst verdubbelde.
                  5            Zie ook Matysek et al. (2005). Hendriks et al. (2004) komen op 1662 gton co2: 93
                               gtc O2 in uitgeputte olievelden en 150 in bestaande olievelden; 240 in uitgeputte
                               gasvelden, 672 in bestaande; 268 koolbed-methaan; 240 in aquifers.
                  6            Jansen (2005) geeft voor Nederland op: 10-55 euro; de marginale kosten liggen
                               over een lang traject tussen 25-40 euro.
                  7            Bij nieuwe igcc-centrales zijn de investeringskosten, ook met ccs, het laagst en
                               de elektriciteitskosten zijn dan zelfs concurrerend in vergelijking tot sommige
264                            andere typen centrales zonder ccs. Maar bij hoge gasprijzen en lagere capaciteits-
                               factoren wordt igcc toch goedkoper. igcc-centrales geven in de oeso tot 20
                               procent hogere elektriciteitskosten dan de oude kolencentrales. In China zou zo’n
                               centrale 30 procent duurder zijn dan een poederkoolcentrale, daar wordt voor-
                               lopig alleen gewerkt aan een demonstratiecentrale.
                  8            Voor lagere schattingen, mede onder invloed van innovaties, zie bijvoorbeeld
                               Anderson en Newell 2004, ook Matysek et al. 2005: 13-14. Gedacht wordt aan
                               10 dollar per ton co2 bij igcc-centrales en 20-30 dollar bij andere centrales.
                               De kostprijs van elektriciteit bij een igcc-centrale + ccs zou gaan naar 0,063
                               dollar per kWh. Dat zou bij een co2-prijs van 55 dollar per ton co2 concurrerend
                               zijn met de kostprijs van een ngcc-centrale zonder ccs; gerekend is met een
                               aardgasprijs van 6 dollar per gj.
                  9            ecn (De Coninck et al. 2005) komt voor toepassing ccs bij kolen op een onren-
                               dabele top voor Nederland van enkele centen per kWh, afhankelijk van de brand-
                               stofprijs, de grootte van centrale, afstand, enzovoort.
                  10           Demonstratietypen hebben een rendement van 42 procent, dat zou toenemen tot
                               boven 50 procent (het rendement in conventionele kolengestookte centrales is
                               30-35%). Moderne gasgestookte centrales naderen ook 50 procent rendement
                               (iea 2004).
                  11           In 2004: 61 gw in 2004, waarvan 24 gw voor chemie, 23 gw voor elektriciteit,
                               14 gw voor synfuels. Feedstock: 27 gw olieresiduen; 27 gw kolen; 6 gw aardgas;
                               1 gw biomassa. Uitbouwcapaciteit: 9 gw in China, 10 gw in Noord-Amerika,
                               19 gw in West-Europa, 23 gw in de rest van de wereld.
                  12           In Rusland ligt bijvoorbeeld een groot deel van mondiale voorraden gas, olie
                               en kolen (respectievelijk 40%, 12% en 16%), maar 80 procent van de kolen-
                               bronnen bevindt zich in het westen en oosten van Siberië, ver van consumptie-
                               gebieden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 265 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 266 ======================================================================

<pre>                                                                                      bijlage 3
13 Beide in de basislast, rekening houdend met een afvang van 85 procent en met
   extra energie benodigd voor ccs.
14 Zie Gielen en Podkanski (2004), een studie naar de keuze van een optimale
   opwekkingstechniek onder bepaalde beperkingen vanwege energie- en milieu-                      3
   beleid en concurrentie van renewables en energie-efficiëntie.
15 Daar komt bij dat de optie vooral bruikbaar is in combinatie met vergassingstech-
   nologie en die laatste technologie maakt het energiesysteem flexibeler wat betreft
   de te produceren eindenergievormen.
16 Piebalgs: “The Commission sets the priorities for energy r&d, as: co2 capture
   and storage technologies, and clean coal technologies. Our ability to convince the
   developing world to address climate change will depend on our ability to demon-
   strate that technology exists and can be developed that will control emissions
   without significantly restraining growth. Given the indigenous energy resources
   of China and India, capture and storage and clean coal must inevitably form a
   central part of the answer to this challenge.”
17 In vergelijking daarmee is de optie ‘opslag in bos’ eigenlijk veel minder structu-
   reel, want bossen kunnen elk moment weer gekapt worden.
                                                                                                265
</pre>

====================================================================== Einde pagina 266 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 267 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               bijl age 4: windenergie
                  1            inleiding
                               Windmolens kunnen elektriciteit leveren zonder uitstoot van co2.1 Deze optie
4
                               zou relevant kunnen worden, ook al is ze alleen inzetbaar voor de opwekking van
                               elektriciteit indien ‘wind’ een significant aandeel in de opwekking van elektri-
                               citeit kan leveren tegen acceptabele kosten per eenheid vermeden co2 in vergelij-
                               king met andere opties. Hierover woedt een heftig debat,2 mede onder invloed
                               van ervaringen in Denemarken3 en Noord-Duitsland, waar het aantal windmo-
                               lens recentelijk sterk is toegenomen. Belangrijke kwesties zijn de betrouwbaar-
                               heid van elektriciteitsleverantie (het waait lang niet altijd, en soms juist veel te
                               hard), de mate waarin windenergie bijdraagt aan co2-mitigatie alsmede de kosten
                               (windenergie kost de staat veel geld; mede daardoor is zij vooral een verschijnsel
                               in landen van de oeso) en de landschappelijke effecten.
                  2            het mitigatiepotentieel van windenergie
                               Het mitigatiepotentieel van windenergie wordt met name bepaald door de mate
266                            waarin molens fossiele centrales kunnen vervangen en de mate waarin de dan
                               nog resterende fossiele centrales per kWh extra co2 uitstoten, om de gevolgen
                               van de instabiele bijdrage van wind op te kunnen vangen.
                  2.1          grenzen aan de uitbreiding op l and
                               Een groot aandeel ‘wind’ vergt zeer veel windmolens (elk met een hoogte tot 150
                               meter, wieken meegerekend; de dom te Keulen is 157 meter) en veel ruimte.4 De
                               landschappelijke effecten daarvan zijn zo groot dat plaatsing op land op veel
                               maatschappelijk verzet stuit. In Nederland wordt maximaal 1500 mw op het land
                               plaatsbaar geacht. Daarvoor zijn 1500 molens van 1 mw of 750 van 2 mw nodig,
                               waarmee – bij een load factor van 20 procent, zie hierna – een jaarproductie gele-
                               verd kan worden vergelijkbaar met die van één centrale van 300 mw, oftewel
                               3 procent van de gevraagde elektriciteit in 2020, dat is 1 procent van de primaire
                               energievoorziening in ons land (zie ook tekstbox 1). De mitigatiebijdrage van
                               windenergie zal daarom hoofdzakelijk moeten komen van windmolenparken op
                               zee.
                    Tekstbox 1         Windenergie: enkele gegevens
                      Windenergie heeft de laatste decennia een forse groei doorgemaakt, vooral in Denemarken,
                      Duitsland en recenter ook Spanje. De techniek voorziet tegenwoordig in ruim 1 procent van de
                      mondiale elektriciteitsbehoefte en leidt tot een besparing van een 0,25 procent van het mondiale
                      primaire brandstofverbruik. Nederland had tot voor kort het voornemen in 2020 6000 mw op
                      zee en 1500 mw op land geplaatst te hebben.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 267 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 268 ======================================================================

<pre>                                                                                                     bijlage 4
2.2      in welke mate k an windenergie fossiele centr ales vervangen?
         De productie van windelektriciteit vertoont heftige fluctuaties – per dag, per
         week, per seizoen – veel meer nog dan de wind zelf. Vaak waait het niet of nauwe-
         lijks. Bij windkracht 3 tot 4 begint een molen een beetje stroom op te wekken. Bij
                                                                                                                 4
         toenemende wind neemt de elektriciteitsproductie meer dan evenredig toe, met
         de ‘macht drie’. Bij windkracht 10 of meer worden de molens stilgezet, om over-
         belasting van de turbine te voorkomen. Hierdoor ligt het effectief vermogen per
         jaar ver onder het geïnstalleerd vermogen van de windturbines. Deze zogeheten
         load factor ligt in Europa op land op zo’n 20 procent van het opgesteld vermogen.
         In Nederland is dat, afhankelijk van de standplaats, 18-25 procent. Voor wind op
         zee, waarmee nog nauwelijks ervaring is opgedaan, hoopt men op 30 procent of
         meer (zie ook tekstbox 2).5
 Tekstbox 2     Spreiding van windenergie?
  Bij een sterkere geografische spreiding van windmolens kunnen fluctuaties in wind elkaar tot op
  zekere hoogte compenseren. Dan zou de behoefte aan reservecapaciteit lager zijn. Maar er zijn niet
  zo heel veel echt goede locaties voor windmolens.
  Het waait gemiddeld meer op zee dan op land, en meer in de kustgebieden dan landinwaarts. De                 267
  gebieden met een groot aanbod van wind zijn geconcentreerd op specifieke plekken. In landen als
  Groot-Brittannië en Ierland zijn de windpatronen relatief uniform; dat geldt ook voor Scandinavië
  en Noord-Duitsland. Voor het compenseren van fluctuaties zou de elektriciteit daarom van erg
  ver moeten komen. De capaciteit van de hoofdkabels die de nationale netten verbinden is echter
  nu al overbelast. En naarmate in elk van die landen het aandeel van wind groter wordt, komen de
  problemen weer terug; men moet rekening houden met vergelijkbare windkracht over grote
  gebieden.
         Dat effectief vermogen is een gemiddelde. Windparken in Europa draaien twee
         derde van het jaar onder die 20 procent en een derde van het jaar onder de 10
         procent (ucte 2005).6 In perioden met een hoge energievraag (koude- of hitte-
         golf) is er vaak weinig wind. Om een tekortschietend aanbod op piekuren of
         uitval van hele windmolenparken (bij windkracht 3 of lager) op te kunnen
         vangen, moet er betrouwbare reservecapaciteit achter de hand zijn.
         Om de betrouwbaarheid van de elektriciteitsvoorziening te kunnen blijven
         garanderen, wordt in de literatuur ten eerste als vuistregel aangehouden dat –
         zolang er geen geschikte vorm van opslag van elektrische energie is gevonden, zie
         tekstbox 3 – het aandeel van windenergie in het elektriciteitssysteem niet boven
         20-25 procent kan uitstijgen. Regionaal kan dat uiteraard meer zijn, zolang er
         voldoende beroep gedaan kan worden op import/export van elektriciteit
         van/naar omliggende gebieden (vergelijk Denemarken in de regio
         Scandinavië/Noord-Duitsland).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 268 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 269 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                    Tekstbox 3         Opslag van opgewekte elektriciteit?
                      Voor opslag van met wind opgewekte energie circuleren enkele mogelijkheden: opslag van elek-
                      triciteit in batterijen; productie en ondergrondse opslag van gecomprimeerde lucht of verzadigde
                      stoom; het pompen van water in bekkens om op een geschikt moment waterkracht te produceren;
4
                      het produceren van waterstof om naderhand daarmee weer elektriciteit te produceren. Al deze
                      opties gaan gepaard met conversieverliezen en extra kosten. De eerste drie hebben beperkte capa-
                      citeit, en grootschalige efficiënte toepassing van waterstof is vooralsnog toekomstmuziek.
                               In welke mate kan een dergelijk aandeel van ‘wind’ fossiele centrales verdringen?
                               Slechts een deel van het gemiddeld effectief windvermogen telt mee bij de capa-
                               citeit die men in het gehele systeem in tijden van piekvraag beschikbaar moet heb-
                               ben. Dit deel is kleiner naarmate het aandeel van wind in de totale elektriciteits-
                               productie groter is, want dan nemen de potentiële schommelingen in het systeem
                               toe (het aandeel van conventionele centrales is dan immers navenant kleiner). Een
                               kleiner deel van het effectief vermogen kan dan als ‘zeker’ beschouwd worden.7
                               Tegen deze achtergrond wordt vervolgens in de verschillende studies de beno-
268                            digde reservecapaciteit bij een gegeven penetratie van wind verschillend bere-
                               kend. De cpb-studie komt voor 2020, bij een aandeel van wind van circa 15
                               procent op een capaciteitsfactor rond de 20 procent van het geïnstalleerd vermo-
                               gen.8 De recente, in Duitsland gezaghebbende dena-studie (2005) concludeert
                               dat de in Duitsland beoogde uitbouw van windenergie uitkomt op slechts 6
                               procent. Per 6000 mw kan dan één kolencentrale van 360 mw wegvallen. Soens
                               (2005) concludeert in zijn dissertatie dat in België de capaciteitsfactor bij een
                               geïnstalleerd vermogen van 5000 mw zou dalen tot onder de 10 procent. Voss
                               (2003) spreekt over een ‘capaciteitskrediet’ van 10-13 procent van de geïnstal-
                               leerde onshore-windmolencapaciteit en 16-20 procent van de offshore-capaciteit.
                               De conclusie moet zijn dat windmolenparken fossiele centrales slechts met een
                               fractie van het geïnstalleerd vermogen kunnen vervangen, en die fractie neemt af
                               naarmate het aandeel van wind toeneemt (zie onder meer Schultz et al. 2004;
                               ucte 2005; Soens 2005; White 2004; Liu et al. 2005; Pitt et al. 2005; Ilex Energy
                               Consulting 2002; e-on 2004; Alt 2005; Eirgrid 2004; Royal Academy of Engin-
                               eering 2004; Verrips et al. 2005).
                               De conclusie is (a) dat het potentieel van wind de komende decennia beperkt is
                               tot zo’n 20 procent van de op te wekken elektriciteit; dat is 6-7 procent van de
                               primaire energievoorziening; en (b) dat de mate waarin daarmee fossiele energie-
                               centrales worden vervangen, daar nog belangrijk onder blijft.
                  2.3          het mitigatiepotentieel van windenergie
                               Als het aandeel van windenergie beperkt moet blijven tot hooguit 20-25 procent
                               van de elektriciteit, dan is dat ook het maximum voor de bijdrage aan de co2-
                               reductie in de elektriciteitssector. Dat komt neer op maximaal 6-7 procent van de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 269 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 270 ======================================================================

<pre>                                                                                                     bijlage 4
          totale co2-emissie, want elektriciteit heeft tegenwoordig in de eu een aandeel in
          de co2-emissies van rond 33 procent (mondiaal 40%). Dit bescheiden potentieel
          wordt nog minder (zie de eerder in deze paragraaf aangehaalde literatuur)9 als
          men rekening houdt met (a) het fossiele brandstofverbruik in de conventionele,
          draaiende ‘stand-by-reserve’; (b) de extra co2-uitstoot per kWh die ontstaat door
                                                                                                                 4
          de inefficiëntie waarmee compenserende elektriciteitsopwekking nodig is; en (c)
          het verlies van een deel van de opgewekte windelektriciteit tijdens het transport,
          want goede windlocaties zijn meestal ver verwijderd van de eindbestemmingen.
          Ook is van belang op te merken dat de bijdrage van elk extra windpark aan de
          beperking van de co2-uitstoot afneemt naarmate de elektriciteit die in het reste-
          rende park van kolen- en gascentrales wordt opgewekt, inmiddels minder kool-
          stofintensief is geworden dankzij hogere efficiëntie (zie bijlage 2), door bijstoken
          van biomassa en dergelijke (Schultz et al. 2004; Kennedy 2005). En dat het reste-
          rend park efficiënter wordt, is voor een effectief klimaatbeleid een conditio sine
          qua non gezien de omvang van de mitigatie-uitdaging (zie hoofdstuk 4). Al met al
          zal het mitigatiepotentieel van windenergie de komende decennia eerder onder
          dan boven 5 procent van de jaarlijkse co2-emissie zijn.
3         de kosteneffectiviteit van co 2 -mitigatie via                                                       269
          windenergie
3.1       uiteenlopende schattingen van de elek triciteit opgewek t met
          windmolens
          De kosten(schattingen) per kWh van windelektriciteit lopen sterk uiteen. De ene
          bron geeft 5-6 eurocent per kWh op een goede kustlocatie en landinwaarts tot
          8 eurocent; de andere 9-12 eurocent per kWh. Maar er zijn ook schattingen tot
          3-4 eurocent per kWh, bijna gelijk aan de kostprijs van conventioneel opgewekte
          elektriciteit (zie tekstbox 4). Die verschillen komen vooral door (a) de grote
          verschillen tussen locaties qua windaanbod en afstand tot de centra van elektrici-
          teitsgebruik; goede locaties zijn er in bepaalde delen van de zeeën, de kuststro-
          ken, de Great Plains (vs) en dergelijke; en (b) het verschil in investeringskosten
          op land in vergelijking tot de zee.10
  Tekstbox 4     Actuele cijfers over de kosten van windenergie
   In Nederland bedraagt volgens de overheid (lees het ecn) de kostprijs op land 9-10 cent en op zee
   12 cent per kWh (Kooijman en Van Sambeek 2003).11 In Duitsland wordt 6-9 cent per kWh aan
   steun betaald voor onshore en 9c per kWh offland (Alt 2005). In Engeland wordt gesproken over
   onshore 5,5 eurocent per kWh en offshore 8,2 per kWh (Royal Academy of Engineering 2004);
   inclusief de systeemkosten 8,1 respectievelijk 10,8. De cijfers voor offshore zouden in Engeland
   hoger zijn: 12 eurocent per kWh. Het iea noemt tussen 3,5 en 6 dollarcent per kWh, maar wijst
   erop dat ook 9,5 dollarcent per mwh mogelijk is. Voss (2003) noemt 8-13 cent per kWh exclusief
   systeemkosten. In de studie van ewi/rwi wordt 9 cent per kWh opgegeven.
   Ter vergelijking: in aardgascentrales is de kostprijs voor elektriciteit 3 cent per kWh.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 270 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 271 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               Hieruit blijkt dat windelektriciteit vanaf de meeste locaties vooralsnog bepaald
                               niet goedkoop is.12
                  3.2          ex terne kosten voor milieu, natuur en l andschap
4
                               Voor een beoordeling van de kosten van windenergie zijn ook de externe kosten
                               van zowel conventionele als windenergie van belang. De externe kosten van
                               fossiele elektriciteit door emissies waaronder co2 zijn voor de huidige generatie
                               kolencentrales in Nederland (zonder ccs) berekend op 3 tot 4 eurocent per kWh,13
                               maar dat zou bij moderne centrales uiteraard veel lager uitvallen. Bij windenergie
                               zijn er nauwelijks emissies, maar wel aanzienlijke hinder- en landschapseffecten
                               waarvoor geen aanvaarde kostenramingen zijn en die wel het potentieel op land
                               zeer beperkt maken.
                  3.3          de te verwachten kostendaling onder invloed van schaal- en
                               leereffecten
                               De prijs van windturbines daalde van 1400 euro per kWh in 1990 naar 830 euro
                               in 2004. Een groot deel van die daling deed zich voor in periode 1990-1994, en er
270                            is al een aantal jaren een vertraging te zien in de kostendaling per eenheid (Alt
                               2005). De leer- en schaaleffecten lopen voor de verschillende componenten van
                               de kostprijs uiteen. De aerodynamica en turbinetechniek zouden inmiddels vrij-
                               wel uitontwikkeld zijn. Ook komt er een eind aan de mogelijkheid grotere wind-
                               molens te bouwen. Of men van de overige kosten (montage, civiele techniek op
                               zee, kabelnetten) langdurig belangrijke kostenreducties mag verwachten, lijkt
                               betwistbaar.1 4 Hoewel er ongetwijfeld kostendalingen door leer- en schaaleffec-
                               ten zijn te verwachten, zal dat niet in dalend tempo gaan.15 Daar staat tegenover
                               dat er op land weinig goede locaties wat betreft windaanbod en maatschappelijk
                               draagvlak resteren, waardoor men voor uitbouw van windenergie is aangewezen
                               op de relatief dure offshore-locaties. Bovendien stijgen bij een toenemend aandeel
                               van wind ook de systeemkosten (zie paragraaf 2 en 3.4). Overigens moet de te
                               verwachten kostenontwikkeling bij wind worden vergeleken met die bij andere
                               mitigatieopties.
                  3.4          de toenemende s ysteemkosten bij een significant aandeel van
                               wind
                               In veel publicaties wordt niet of nauwelijks rekening gehouden met systeem-
                               kosten, die wanneer windenergie een substantieel aandeel begint te krijgen, aan
                               windenergie moeten worden toegerekend.16 De afgelopen jaren is duidelijk
                               geworden dat deze kosten substantieel zijn (White 2004; Strbac 2004; Royal
                               Academy of Engineering 2004; Liu et al. 2005, Beckman 2005; Ilex Energy
                               Consulting 2002; Liik et al. 2005; Schultz et al. 2004). Het gaat om de volgende
                               kostenposten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 271 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 272 ======================================================================

<pre>                                                                                          bijlage 4
    Ten eerste de kapitaalslasten van (a) extra netinfrastructuur (goede locaties voor
    windparken liggen vaak ver van gebruikscentra; er moet dan extra infrastructuur
    worden aangelegd voor transport van elektriciteit) en (b) het aanhouden van
    conventionele reservecapaciteit (zie paragraaf 2).
                                                                                                      4
    Ten tweede gaat het om extra variabele kosten die elders in het systeem gemaakt
    moeten worden. In het elektriciteitsnet moet het energieaanbod van seconde tot
    seconde exact zijn afgestemd op de vraag. De schommelingen van wind (per
    minuut, uur en etmaal), die bovendien lastig te voorspellen zijn, vergen dat een
    deel van de reservecapaciteit op afroep beschikbaar moet zijn om direct de rol van
    wind te kunnen overnemen. Deze spinning reserve betekent draaiende fossiele
    centrales. Omgekeerd, als het aanbod van windelektriciteit juist toeneemt op
    momenten dat de vraag daarbij achterblijft of afneemt, moeten de gewone centra-
    les op een lager pitje gaan draaien, want netbeheerders zijn verplicht om wind-
    elektriciteit af te nemen, en opslag van elektriciteit is niet mogelijk (zie tekstbox
    3). Dit alles leidt zowel tot variabele kosten voor het gedeeltelijk draaiend houden
    van de reservecapaciteit (de spinning reserve) als tot extra kosten verbonden aan
    het geringere rendement van de back-upcapaciteit doordat die met wisselend
    vermogen17 moet draaien.
    Voor deze systeemkosten worden in de hier geraadpleegde literatuur bedragen                     271
    genoemd van 0,3-0,4 cent tot 2,4 eurocent per kWh.
3.5 de l age kosteneffectiviteit van mitigatie met behulp van
    windenergie
    De voorgaande paragrafen leiden tot de conclusie dat de kostprijs van windener-
    gie per kWh vooralsnog een factor 1,5-3 zo hoog is als de gemiddelde kostprijs via
    conventionele centrales. De optie wind wordt dan ook tot op heden alleen geko-
    zen bij de gratie van een zeer forse specifieke ondersteuning door overheden (zie
    onder anderen Michaelowa 2005; Brandt en Svendsen 2004; Schultz et al. 2004).
    Een aanzienlijk hogere olieprijs zorgt uiteraard voor een ander beeld, maar daar-
    van zullen ook andere opties voor mitigatie in de sector elektriciteit profiteren,
    zoals moderne kolencentrales inclusief ccs, de inzet van gas, biomassa en/of
    kernenergie.
    Gezien de verschillen in berekende kosten van windenergie worden ook de
    kosten per ton vermeden co2 verschillend ingeschat. Maar de cijfers en de schat-
    tingen voor de komende decennia geven geen aanleiding tot groot optimisme,18 te
    meer omdat die kosteneffectiviteit onder druk komt te staan als wind in de plaats
    komt van centrales met een hoger energetisch rendement en/of meer gebruik van
    gas en biomassa (zie paragraaf 2.2).
    Deze geforceerde uitbouw van wind levert weliswaar mitigatie in de elektrici-
    teitsopwekking op (in afnemende mate, want als verouderde centrales vervangen
    zijn, verdringt wind vooral relatief efficiënte centrales),19 maar tegelijk blijven
    veel goedkopere mogelijkheden in andere sectoren en landen onbenut. Die goed-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 272 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 273 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               kopere mogelijkheden komen ooit ook aan de beurt, en daarom is deze gefor-
                               ceerde uitbouw van wind vanuit de optiek van het mitigatiebeleid weggegooid
                               geld (Schultz et al. 2004; Wissenschaftlichen Beirat 2004; Verrips et al. 2005;
                               Beckman 2005).20 Het cpb schat dat de Nederlandse plannen voor het bouwen
                               van 6000 mw aan windmolens in zee 3,4-6 miljard euro meer kosten dan ople-
4
                               veren, rekening houdend met indirecte effecten zoals milieuwinst.21
                  4            beoordeling
                               Anno 2006 kan windenergie moeilijk gezien worden als een voor de komende
                               30-40 jaar veelbelovende mitigatieoptie. Het maximale mondiale potentieel is
                               relatief gering, ten gevolge van het fluctuerend windaanbod en de eisen die in de
                               moderne samenleving aan de betrouwbaarheid van het elektriciteitssysteem
                               worden gesteld. Van het beperkte potentieel zal, omdat wind een dure optie is,
                               hooguit een klein deel benut gaan worden, voornamelijk in rijke landen. Plaat-
                               sing van molens op land roept veel verzet op. Een significante inzet van wind-
                               energie zal het moeten hebben van relatief dure windparken op zee en gaat
                               bovendien gepaard met toenemende systeemkosten waaronder het investeren in
                               de benodigde conventionele reservecapaciteit.
272
                               Windenergie scoort niet goed wat betreft synergie met andere opties. Integen-
                               deel: het mitigatiepotentieel en de kosteneffectiviteit ondervinden negatieve
                               effecten van toenemende efficiëntie en afnemende koolstofintensiteit in het
                               conventionele park. Wel heeft een groter aandeel wind een gunstig effect op de
                               energiezekerheid. De betekenis daarvan is echter beperkt: de huidige afhankelijk-
                               heid van olie treft vooral de transportsector en die heeft weinig aan windenergie;
                               de overige fossiele brandstoffen raken in geen eeuwen uitgeput. De bestrijding
                               van overige vormen van luchtverontreiniging blijkt met end-of-pipe-voorzienin-
                               gen zeer succesvol, en dat tegen veel lagere kosten dan windenergie en dergelijke.
                               De kans dat men met wind een ‘winner’ heeft geselecteerd, lijkt dan ook gering
                               (ook al kan windenergie op kleinere schaal, in bijzondere situaties – bijvoorbeeld
                               in afgelegen gebieden waar geen netinfrastructuur is – een zeer nuttige functie
                               vervullen).22 Het besluit om nu reeds tegen hoge kosten te investeren in groot-
                               schalige toepassing van wind lijkt een voorbeeld van overhaaste technology push
                               (Bower 2003; Keay 2005; Verrips et al. 2005: 16). Andere opties, zoals efficiëntere
                               conventionele centrales, toepassing daarin van ccs, een toenemend aandeel van
                               gas en/of kernenergie; gebruik van cellulosehoudende biomassa, het tegengaan
                               ontbossing en de reductie van methaan (zie paragraaf 3 en de overige bijlagen)
                               hebben een groter potentieel en lijken minder kostbaar.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 273 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 274 ======================================================================

<pre>                                                                                             bijlage 4
ger aadpleegde liter atuur
Alt, H. (2005) The economics of wind energy within the generation mix, International
         Journal of Energy Technology and Policy 3, 1/2: 158-182,
                                                                                                         4
         www.countryguardian.net.
Auer, H. (2004) Modeling system operation cost and grid extension cost for different wind
         penetrations based on GreenNet, iea Workshop Wind Integration, 2004 Green-
         Net www.iea.org/dbtw-wpd/textbase/work/2004/nea/auer.pdf
Beckman, K. (2005) Miljardensteun voor windmolens slecht besteed, Het Financieele
         Dagblad, 28 september.
Beurskens, M. (2004) Windenergie, in: Energieopties voor de 21e eeuw, Wiardi Beckman
         Stichting, www.wbst.nl/renderer.do/clearState/true/menuId/143974/return-
         Page/21915.
Bower, J. (2003) uk Offshore wind generation capacity: a return to picking winners?, Oxford.
Brandt, U.S. en G.T. Svendsen (2004) Fighting Windmills: The Coalition of Industrialists
         and Environmentalists in the Climate Change Issue, International Environmental
         Agreements: Politics, Law and Economics 4: 327-337.
DeCarolis, J. en D. Keith (2005) The economics of large-scale wind power in a carbon
         constrained world, Energy Policy in press.                                                    273
Deutschen Energie-Agentur (2005) Energiewirtschaftliche Planung für die Netzintegra-
         tion von Windenergie in Deutschland an Land und Offshore (dena-Netzstudie),
         www.deutsche-energie-agentur.de/page/index.php?id=2764&type=5.
Eirgrid (2004) Impact of Wind Power Generation in Ireland on the Operation of Conven-
         tional Plant and the Economic Implications, www.eirgrid.com/EirGridPortal/
         uploads/ Publications/Wind%20Impact%20Study%20-%20main%20report.pdf.
E-ON Netz (2004) E-ON Wind Report 2004, www.energybulletin.net/3424.html.
Schwankhaus, D. (2004) Success of Wind Power – a question of state and federal subsidies?
         Ernst & Young, www.ey.com/.../$file/Success%20of%20Wind%20Power_
         A%20Question%20of%20State%20and%20Federal%20subsidies.pdf.
Holttinen, H. en R. Hirvonen (2005) Power System Requirements for Wind Power.
         Chapter 8 in: Wind Power in Power Systems, Ackermann (ed.), Wiley & Sons Ltd.
House of Lords – Intermittency and security of supply; Chapter 7 in: Science and Techno-
         logy – Fourth Report, www.publications.parliament.uk/ pa/ld200304/ldselect/
         ldsctech/126/12609.htm.
iea (2005a) Offshore Wind Experiences, Paris, www.iea.org/textbase/papers/2005/offs-
         hore.pdf.
iea (2005b) Variability of Wind Power and other Renewables, Paris, www.iea.org/text-
         base/papers/2005/variability.pdf.
Ilex Energy Consulting en G. Strbac (2002) Quantifying the system costs of additional renew-
         ables in 2020, www.dti.gov.uk/energy/developep/080scar_report_v2_0. pdf.
Justus, D. (2005) Wind Power Integration into Electricity Systems, Organisation for Econ-
         omic Cooperation and Development (2005) C0M/ENV/EPOC/iea/SLT,
         www.oecd.org/dataoecd/22/37/34878740.pdf.
Keay, M. (2005) Wind Power in the uk: Has the Sustainable Development Commission Got
         it Right?, Oxford Institute for Energy Studies.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 274 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 275 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  Kennedy, S. (2005) Wind power planning: assessing long-term costs and benefits, Energy
                               Policy 33: 1661-1675.
                  Keussen, U., C. Schneller en W. Winter (2005) Ergebnisse und Konsequenzen der ‘Dena-
                               Netzstudie’, Energiewirtschaftliche Tagesfragen 55, 4: 258-261.
                  KIVI (2002) Windenergie. Resultaten van een debat tussen voor- en tegenstanders van
4
                               windenergie, www.ingenieurs.net/Resource.phx/ sig/sig-energie/windener-
                               gie.htx.
                  Kooijman, H.J.T. en E.J.W. van Sambeek (2003) Kosten Duurzame Elektriciteit, Windener-
                               gie op Zee, ecn.
                  Liik, O., R. Oidram, M. Keel en M. Landsberg (2005) A New Method for Estimation of Fuel
                               Savings by Wind Energy and its Impact on Power systems Planning, pakri.info-
                               web.ee/admin/files/ettekanne1.pdf, Tallinn.
                  Lindenberger, D. (2004) Costs of integrating wind energy in Germanv, iea Workshop May
                               2004, www.iea.org/textbase/work/2004/nea/lindenberger.pdf.
                  Liu, J., G.C. van Kooten en L. Pitt (2005) Integrating Wind Power in Electricity Grids: An
                               Economic Analysis, http://repa.econ.uvic.ca/publications.htm, REPA.
                  Michaelowa, A. (2005) The German Wind Energy Lobby: How to Successfully Promote
                               Costly Technological Change, European Environment 15, 3: 192-199, www.
                               hwwa.de/Forschung/Klimapolitik/docs/2005/Publ/Michaelowa_German_
274                            Wind_Energy.pdf.
                  Pitt, L., G.C. van Kooten, Love en Djilali, Utility-scale Wind Power: Impacts of Increased
                               Penetration. Working Paper 2005–02, REPA Research Group, University of
                               Victoria http://repa.econ.uvic.ca/publications.htm.
                  Rabl, A. (2002) The ExternE Project of the EU, www.netl.doe.gov/publications/procee-
                               dings/03/valuing-ext/abstracts/Rabl.pdf.
                  Rosenbloom, E. (2005) A Problem With Wind Power, www.aweo.org/problemwith-
                               wind.html.
                  Royal Academy of Engineering (2004) The Costs of Generating Electricity, www.raeng.
                               org.uk.
                  Sambeek, E.J.W. van et al. (2003) Onrendabele toppen van duurzame elektriciteitsopties,
                               ecn.
                  Schultz, W. et al. (2004) Gesamtwirtschaftliche, sektorale und ökologische Auswirkungen
                               des Erneuerbare Energien Gesetzes (EEG); Gutachten im Auftrag des Bundes-
                               ministeriums für Wirtschaft und Arbeit (BMWA). ewi Köln, IE; RWI
                               www.uni-koeln.de/wiso-fak/energie/ Veroeffentlichungen/pdf/Auswirkun-
                               gen_EEG.pdf.
                  Shakoor, A. en G. Strbac (2004) Impact of intermittant renewable generation on system
                               security, iee.
                  Sharman, H. (2003) Danish lessons. The dash for wind. West Denmark’s Experience and
                               uk’s energy aspirations, www.countryguardian.net.
                  Soens, J. (2005) Impact of wind energy in a future power grid, Leuven.
                  Strbac, G. (2004) Quantifying the System Costs of additional renewables in the uk, iea.
                  Teyssen, J. en M. Fuchs (2005) E.ON Wind Report 2005, ventdecolere.org/archives/
                               doc_reference/eon%202005%20Report.pdf.
                  ucte (Union for the Co-ordination of Transmission of Electricity) (2005) Integrating
                               wind power in the European power systems – prerequisites for succesful and orga-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 275 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 276 ======================================================================

<pre>                                                                                         bijlage 4
         nic growth, www.ucte.org/pdf/publications/ 2004/ucte-position-on-wind-
         power.pdf.
Verrips, A., H. de Vries, A. Seebregts en M. Lijesen (2005) Windenergie op de Noordzee,
         cpb, Een maatschappelijke kosten-batenanalyse, www.cpb.nl/nl/pub/
         cpbreeksen/bijzonder/57/bijz57.pdf, Den Haag.
                                                                                                     4
Verwer, J. (2003) Men kan de Euro maar een keer uitgeven, Ruimte in debat 04-2003.
Voss, A. (2003) Windenergie – Entwicklungen. Erwartungen und energiewirtschaftliche
         Einordnung, Stuttgart: Institut für Energiewirtschaft und Rationelle Energie-
         anwendung (ier), www.energie-fakten.de/pdf/voss-windenergie.pdf.
White, D. (2004) Reduction in Carbon Dioxide Emissions: Estimating the Potential Contri-
         bution from Wind Power, www.countryguardian.net.
Winter, W. (2005) Network Planning, Windpower integration into the transmission
         system, E.ON Netz GmbH, www.iea.org/textbase/work/2004/nea/winter.pdf.
Wissenschaftlichen Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeid, Keulen
         2004, Gutachten: Zur Förderung erneuerbaren Energien,
         www.sfv.de/lokal/mails/wvf/zukunftd.htm.
                                                                                                   275
</pre>

====================================================================== Einde pagina 276 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 277 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  noten
                  1            Met uitzondering van de fossiele energie die is aangewend voor de plaatsing van
                               die molens.
4
                  2            Zie voor Nederland bijvoorbeeld kivi 2002.
                  3            Het aandeel wind zou in Denemarken gestegen zijn tot 20 procent van de elektri-
                               citeitsvoorziening; maar men moet daar een groot deel van de jaarlijks geprodu-
                               ceerde windenergie exporteren naar Noorwegen (deels tegen zeer lage vergoe-
                               ding) en omgekeerd als wind het laat afweten elektriciteit importeren (zie onder
                               meer White 2004; Sharman 2003; Liik et al. 2005).
                  4            De molens moeten geplaatst zijn op een onderlinge afstand van minstens
                               zesmaal de diameter van de rotorbladen. De bebouwing moet op 500 meter
                               afstand blijven in verband met geluidshinder en slagschaduw bij lage zon.
                  5            Overigens ligt het windaanbod in ons land de laatste jaren zo’n 20 procent onder
                               het langjarig gemiddelde. Zet die trend zich door, dan wordt de load factor (nog)
                               geringer.
                  6            De ervaring in Noord-Duitsland is dat bij piekperioden windturbines nauwelijks
                               bijdragen (E.ON 2004; Teyssen en Fuchs 2005; Alt 2005). Windparken met een
276                            aandeel van 10 procent in de totale capaciteit kunnen in piektijden samenvallend
                               met windstilte hooguit 5 procent van die capaciteit leveren, dus hooguit 0,5
                               procent van de totale piekbehoefte (Alt 2005).
                  7            Zie ook Verrips et al. 2005: 70-71. “De ‘capacity credit’ van een windpark daalt
                               van 98 procent van een load factor (bij een zeer klein aandeel wind) naar circa 50
                               procent van de ‘load factor’ als de opgestelde windcapaciteit 40 procent van de
                               totale capaciteit uitmaakt.”
                  8            Verrips et al. 2005: 69-70.
                  9            Hierdoor zou volgens Soens de maximale co2-reductie in België beperkt zijn tot
                               2-4 procent van de emissies in de Belgische elektriciteitssector. Dat maximum
                               wordt bereikt bij een vrij lage penetratie van windenergie, in België in de orde
                               van 700 mw; dat is een geïnstalleerd vermogen van rond 5 procent van het totale
                               parkvermogen. Een hogere penetratiegraad resulteert niet in meer co2-mitigatie,
                               omdat het behoud van betrouwbaarheid gepaard gaat met te veel extra emissies
                               (Soens 2005: 163).
                  10           Een windmolenpark vergt geen brandstofkosten, maar wel hoge investeringen.
                               Die zijn per kW offshore 1,5 maal zo hoog als onshore, en onshore is tweemaal zo
                               duur als Combined Cycle Gas Turbine (ccgt) (load factor 85-90%).
                  11           Wind op land heeft volgens het ecn een onrendabele top van 7,8 cent, en wind
                               op zee van 9,7 cent. Windleveranciers ontvangen sowieso de gewone stroomprijs
                               van 2,7 cent.
                  12           Sommige auteurs menen dat aangezien levering van windelektriciteit alleen
                               dankzij de reservecapaciteit gegarandeerd is, de prijs van de windenergie pas
                               concurrerend is als hij gedaald is tot alleen het variabele deel van de prijs van
                               vervangende energie.
                  13           Gascentrales: 1-2 eurocent per kWh, kernenergie 0,7 cent (Rabl 2002).
                  14           Zie ook Verrips 2005: 33 e.v., zij het voor een iets andere inschatting.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 277 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 278 ======================================================================

<pre>                                                                                     bijlage 4
15 De vuistregel dat verdubbeling van het geïnstalleerd vermogen leidt tot afname
   van de kosten met 10 procent impliceert dat de kostenreductie in de tijd afneemt,
   want het kost steeds meer tijd een verdubbeling te bereiken, Verrips 2005: 32.
16 In de oudere literatuur werden deze kosten vaak niet meegenomen; en in de meer
   recente literatuur worden ze soms omgeslagen over alle elektriciteit.
                                                                                                 4
17 Waaronder dure ad-hocinkoop van energie; hogere kosten netbeheer; snellere
   slijtage van reservecapaciteit; energieverlies door elektriciteitstransport over
   relatief lange afstanden.
18 In de dena-studie (2005): 95-168 euro per ton co2 tot 2007. Specifiek voor
   offshore worden bedragen genoemd van 60-70 euro per ton co2. Voss (2003)
   geeft op: 85-170 euro per ton co2. Andere bronnen noemen nog aanzienlijk
   hogere bedragen. De dena-studie spreekt van een mogelijke daling tot 44-77
   euro per ton co2 in 2015.
19 Zie Schultz et al. (2004). In 2004-2010 daalt het gecumuleerd primair energiege-
   bruik van 4800 PJ tot 4000 PJ; zet men in Duitsland de beoogde verdubbeling
   van het aandeel hernieuwbaar door, dan daalt dat gebruik nauwelijks extra tot
   3900 PJ en nemen de co2-emissies nauwelijks extra af. Tussen 2006-2010 stabili-
   seert de co2-emissie ondanks een extra input wind.
20 Tot deze conclusie komen ook de auteurs van het cpb-rapport in Het Financieele
   Dagblad (Beckman 2005): “Het aanleggen van windmolens op zee doet de vraag                  277
   naar co2-rechten afnemen, omdat je voor windenergie geen rechten hoeft te
   kopen. Daardoor daalt de prijs, waardoor andere mogelijkheden om co2-uitstoot
   terug te dringen, bijvoorbeeld door energiebesparing, worden verdrongen. Per
   saldo levert de subsidiëring van windmolens dus niet minder co2-uitstoot op.
   Dat Brinkhorst toch doorgaat met het ondersteunen van windmolens op zee,
   heeft mede te maken met de eu-doelstelling voor duurzame energie waar Neder-
   land aan moet voldoen. (…) Het is vreemd dat de eu-lidstaten zich vastpinnen op
   zo’n doelstelling, terwijl het emissiehandelssysteem al een plafond oplegt.”
21 De recente cpb-studie (Verrips et al. 2005) beperkt zich tot maatschappelijke
   kosten en baten van windparken op de Noordzee, beoordeeld vanuit Nederlandse
   (niet-mondiale) optiek. Daarbij bleef het maximaal potentieel vanuit oogpunt
   van bijvoorbeeld betrouwbaarheid buiten beschouwing, evenals een vergelijking
   qua potentieel en kosteneffectiviteit met verschillende in ontwikkeling zijnde
   alternatieven zoals kolen + ccs, en het matigend effect van toepassing daarvan op
   de co2-mitigatieprijs. Desalniettemin komt ook deze studie tot de conclusie dat
   Nederland, zolang men gehouden is aan de Europese doelstelling op het vlak van
   duurzame energie, zich moet beperken tot een beperkte gefaseerde opbouw van
   windcapaciteit (het profiteert dan van de te verwachten geleidelijke kostendaling
   van turbineplaatsing en – indien het komt tot stringent Europees klimaatbeleid –
   de oplopende prijzen voor co2-emissierechten; en van de mogelijk stijgende olie-
   prijzen). In Het Financieele Dagblad voegt men daaraan toe: “Zo’n gefaseerde
   aanpak is misschien het beste gegeven de eu-doelstellingen die er zijn op dit
   gebied. Maar op basis van de kosten en baten ligt uitstel meer voor de hand dan
   een gefaseerde ontwikkeling” (Beckman 2005).
22 Bijvoorbeeld bij productie van kunstmest, drinkwaterwinning uit zeewater, of
   andere zaken waarbij voorraadvorming mogelijk is.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 278 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 279 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               bijl age 5: gebruik van biomassa in de
                               energievoorziening
                               Biomassa kan in principe benut worden als klimaatneutrale brandstof (Wijbrans
                               2004; Sheehan 2004; Sims 2004; Sims et al. 2003) voor met name elektriciteits-
                               opwekking en/of transport. De koolstof die erin is opgeslagen komt bij verbran-
5                              ding weliswaar vrij als co2, maar bij heraanplant wordt weer co2 opgenomen (zie
                               ook bijlage 7).
                    Tekstbox 1         Huidig gebruik van biomassa
                      Het aandeel van biomassa ligt in de industriële landen rond 10 procent en mondiaal rond 14
                      procent. Meer dan de helft is traditionele biomassa (sprokkelhout, mest en dergelijke – voor koken
                      en stoken – wordt vooral gebruikt in de derde wereld; doorgaans zeer inefficiënt en binnenshuis
                      met extreme luchtverontreiniging). Daar is een wereld te winnen aan efficiëntie en gezondheid.
                      Zolang fossiele brandstoffen goedkoop zijn, blijft biomassa weinig aantrekkelijk. In oeso-landen
                      wordt biomassa vooralsnog vooral gebruikt in de elektriciteitsvoorziening via bijstoken van resi-
                      duen en afval uit de land- en bosbouw en de houtindustrie in aangepaste kolencentrales die goed-
278                   deels afgeschreven zijn.1 Waar goedkope residuen beschikbaar zijn, is die biomassa concurrerend.
                      De techniek is rijp, efficiënt en betrouwbaar, en de investeringskosten zijn gering;2 maar het
                      potentieel is eveneens gering.
                  1            verbouw van gewassen voor energie: concurrentie
                               met voedselproductie?
                               Vaak wordt gedacht dat het potentieel van biomassa beperkt is, omdat vruchtbare
                               grond nodig is voor voedselproductie voor de sterk groeiende wereldbevolking,
                               ook bij hogere landbouwproductiviteit in Oost-Europa en in ontwikkelingslan-
                               den.3 Voor zover dit punt ter zake is (zie echter onder meer Victor 2003), raakt het
                               met name het gebruik van eenjarige energiegewassen zoals graan, koolzaad en
                               suikerriet, want die hebben grond van goede kwaliteit nodig.4 Echter, dankzij
                               onlangs beschikbaar gekomen technieken kunnen tegenwoordig ook residuen
                               van land- en bosbouw en meerjarige houthoudende gewassen zoals grassen en
                               bomen worden gebruikt. Die vormen van biomassa (men spreekt van de ‘tweede
                               generatie’) concurreren niet of nauwelijks met voedselgewassen, want ze groeien
                               op allerlei gronden, ook marginale (Faaij et al. 2000; Moreira 2005; Faaij et al.
                               2004; Faaij 2005). Ze leiden daar bovendien tot verbetering van de bodemkwa-
                               liteit. En op deze aarde is er veel grond die niet geschikt is voor landbouw; een
                               deel van de tropen is niet geschikt, een groot deel van het bosareaal op het noor-
                               delijk halfrond evenmin.5 Op gedegradeerde grond zijn plantages zelfs vaak de
                               enige goede optie (Faaij 2005; Azar et al. 2001; Moreira 2005; Read 2005). Een
                               extra voordeel is dat hierdoor de prijzen van biomassa relatief laag blijven.
                               Snel groeiende bomen als wilg en eucalyptus, en bepaalde grassen (switchgras)
                               – die al worden aangeduid met energy crops – geven de meeste biomassa per
</pre>

====================================================================== Einde pagina 279 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 280 ======================================================================

<pre>                                                                                       bijlage 5
  hectare, en al helemaal na aftrek van de fossiele energie die in het voor- en natra-
  ject moet worden ingezet (Sheehan 2004; Tampier 2004). Biomassa op basis van
  energieteelt bevat weinig tot geen schadelijke componenten, en meerjarige ener-
  giegewassen hebben al helemaal een lage milieu-impact (Bauen et al. 2004).
2 biomassa en vergassingstechnologie
                                                                                                   5
  Biomassa is – in vergelijking met andere hernieuwbare bronnen zoals wind- en
  zonne-energie – goed integreerbaar in het bestaande energiesysteem. Ten eerste is
  biomassa chemisch sterk verwant met fossiele brandstoffen (het gaat in beide
  gevallen om koolwaterstoffen), zodat de gangbare technieken in het energie-
  systeem er in principe goed mee overweg kunnen. Zo kan men benzine mengen
  met bio-ethanol, en diesel met biodiesel;6 in kolencentrales kan men biomassa
  bijstoken. Ten tweede is het aanbod van biomassa goed stuurbaar. En ten derde
  zijn er nieuwe (bovendien efficiënte) conversietechnieken beschikbaar gekomen,
  waardoor ook cellulose houdende vormen van biomassa kunnen worden benut:
  de vergassingstechnologie (bruikbaar voor zowel kolen als voor een combinatie
  van kolen en biomassa; of alleen voor biomassa) en hydrolyse (Larson en Kartha
  2000; Boerrigter en Zwart 2004; Jansen 2004; Boerrigter en Van der Drift 2004;
  Den Uil et al. 2004; Yamashita en Barreto 2005). Voor meer informatie over de                  279
  vergassingstechnologie: zie bijlage 3.
  De combinatie van biomassa en vergassing kan drie belangrijke voordelen geven:
  • Deze combinatie maakt het energiesysteem meer flexibel, zowel aan de input-
     zijde (vergassing is bruikbaar voor kolen; voor een combinatie daarvan met
     biomassa; of alleen voor biomassa) als aan de outputzijde, want het syngas is
     een tussenproduct dat kan worden omgezet in elektriciteit, synthetisch
     aardgas, warmte, basis- en fijnchemicaliën; en dat ook kan worden benut
     worden voor productie van waterstof.
  • Vergassingstechnologie maakt het gemakkelijk een flink deel van de co2 af te
     vangen tegen relatief lage kosten. En bij de combinatie van biomassa en ccs
     wordt zelfs co2 onttrokken aan de atmosfeer, en zo wordt het in principe
     mogelijk de concentratie co2 weer omlaag te brengen (Obersteiner et al. 2002;
     Audus en Freund 2004; Read en Lermit 2003; Read 2005). Helaas is deze optie
     vooralsnog duur,7 maar het is uit een oogpunt van risicobeheersing aan te
     raden die technologie achter de hand te hebben door nu al te beginnen met de
     tijdrovende opbouw van biomassaplantages en herbebossing.
  • Van groot belang is dat deze combinatie – voorlopig als enige naast ethanol op
     basis van suikerriet – een mondiaal relevante bijdrage kan leveren aan c-
     neutrale transportbrandstoffen (iea 2004; Fulton 2005; Williams 2004; Fied-
     ler 2005). Het bij vergassing geproduceerde ‘syngas’ kan worden omgezet in
     zeer schone vloeibare brandstoffen voor transport (ethanol, methanol, diesel,
     Fischer-Tropsch-diesel, dme); in dat geval komt alsnog een deel van de kool-
     stof in de brandstof. Niettemin zijn – als voor de productie van syngas
     biomassa is benut – de geproduceerde brandstoffen c-neutraal.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 280 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 281 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  3            mitigatiepotentieel
                               De vergassingstechnologie maakt het mogelijk cellulosehoudende biomassa te be-
                               nutten. De verbouw daarvan geeft, zoals gezegd, veel minder concurrentie met
                               voedselproductie. Het aandeel van biomassa in het primaire energiegebruik kan –
                               residuen van land- en bosbouw en organisch afval meegerekend – geleidelijk op-
5                              lopen tot 200-300 ej in 2050,8 zeg 250 ej (Berndes et al. 2003; Moreira 2004; Faaij
                               2005; Hoogwijk et al. 2005). Daarop afgaand, en voorbijgaand aan schattingen die
                               nog veel hoger uitkomen,9 kan dan het mitigatiepotentieel van biomassa ten be-
                               hoeve van de energievoorziening, rekening houdend met de fossiele energie beno-
                               digd voor de productie van die biomassa, geschat worden op 2-3 gtc in 2050.
                               Biomassa zou zelfs in zo’n 40-50 procent van de energiebehoefte kunnen voor-
                               zien als de energie-intensiteit met 2 procent zou afnemen, zodat het energiege-
                               bruik niet, zoals in bau, groeit van de huidige 420 ej per jaar tot zo’n 1000 ej in
                               2050, maar slechts tot rond 550 ej (zie bijlage 2); in dat geval zou het potentieel
                               van 2-3 gtc een aandeel in de koolstofemissie van 2050 betekenen van rond 30-
                               40 procent.
                               Het uiteindelijke technisch potentieel is veel groter, ook zonder de wereldvoed-
280                            selproductie in gevaar te brengen (de landbouwproductie kan zonder extra grond
                               voldoende groeien bij een te verwachten gestage groei van de landbouwproductie
                               per hectare met mondiaal gemiddeld 1,6-1,8 procent per jaar): meer dan 800-
                               1000 ej per jaar, waarvan een groot deel tegen lage kosten van 2 dollar per gj
                               beschikbaar kan komen (Moreira 2004; Faaij 2005).10
                    Tekstbox 2         Bosbouw als bron van biomassa
                      Hout en houtproducten worden op de wereldmarkt vooral verhandeld tussen industriële landen:
                      80 procent van de totale exporten en 90 procent van de totale importen. De importen van de oeso
                      nemen overigens de komende 20 jaar toe met naar schatting 200 procent, met name naar Japan.
                      De houtoogst (= de vraag naar primair hout) bleef de laatste decennia sterk achter bij de jaarlijkse
                      aangroei in de bossen: hij bedroeg slechts 50 procent van de toename van de totale houtconsump-
                      tie, zowel in de oeso als in de rest van de wereld. In de oeso is de efficiëntie bij houtverwerking
                      en toepassing sterk toegenomen, evenals de recycling en het hergebruik van houtafval. Momen-
                      teel wordt in de oeso 55-60 procent van jaarlijkse bosaangroei geoogst. Het aantal hectares bos in
                      de oeso is toegenomen. Ook nam de hoeveelheid bomen per hectare merkbaar toe, hoewel men
                      nog maar net begonnen met intensiveringsgericht bosbeheer en plantages met hoge opbrengsten.
                      Bosbouw levert bij weinig zorg over de regeneratie van bomen slechts 2 kubieke meter hout per
                      hectare per jaar.
                      Duurzaam beheer van natuurbos
                      Volgens de fao is selectieve houtkap heel goed te doen op duurzame wijze, zonder verlies van
                      herstelvermogen en zonder dat er bos verloren gaat; zodanig dat bodem, water en biodiversiteit
</pre>

====================================================================== Einde pagina 281 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 282 ======================================================================

<pre>                                                                                                   bijlage 5
voldoende worden beschermd. “Als bossen geen inkomen genereren is er de neiging om de grond
te gaan aanwenden voor andere bestemmingen, en dat [is] meestal veel erger dan selectieve hout-
kap, mits daarbij de juiste technieken worden gebruikt.”11
Plantagebossen
In geval van plantages en versnelde boomgroei is een hoge productiviteit per hectare mogelijk.
Plantages in Brazilië, Chili en Nieuw-Zeeland halen opbrengsten van meer dan 20 kubieke meter                  5
per hectare per jaar. Nu al komt meer dan 20 procent van het primaire hout uit bossen met een
opbrengst van meer dan 7 kubieke meter per hectare per jaar. Bij een mondiale stijging van de
opbrengst met 2 procent per jaar zal de productie tegen 2050 op kunnen lopen tot gemiddeld zo’n
5 kubieke meter per hectare per jaar. Met eucalyptussen in Brazilië en populieren in Brits Colom-
bia is meer dan 40 kubieke meter per hectare per jaar haalbaar (Ravindrath en Hall 1996). En dan
zijn er ook nog perspectieven van toepassing van biotechnologie in de bosbouw (Victor 2003).
Plantagebossen produceren per hectare 5 tot 100 keer zo veel hout als kan worden bereikt in de
meeste bossen in gematigde zones. “The world’s current industrial wood consumption require-
ments could be produced on about 500 million acres of good forestland, an area only about
5 percent of the world’s current forestland.” In Argentinië wordt bijvoorbeeld 60 procent van het
hout geproduceerd in plantages die slechts 2,2 procent van het totale bosareaal in dat land uit-
maken. Plantagebossen maken deel uit van het bosareaal12 en zijn geen oorzaak van ontbossing.
Integendeel: ten eerste zijn de meeste plantages gevestigd op andere grond dan bosgrond: op                  281
kapvlaktes die braak lagen of op bosgrond die door onduurzame vormen van logging erg bescha-
digd was. Het komt niet vaak voor dat natuurbos is gekapt om plantages te kunnen vestigen. En
ten tweede: ze verminderen de druk op de rest van de bossen.
De oppervlakte aan plantagebos neemt toe met gemiddeld 3,1 miljoen hectare per jaar, de helft
door aanplant van nieuw bos; de helft door vervanging van natuurlijk bos. In de oeso betreft het 1
procent van het bosareaal. Bij het huidige tempo van plantagevestiging zou in 2050 de helft van de
houtvraag vanuit plantages bediend kunnen worden en de rest uit het uitdunnen van ‘natuurlijke’
bossen en dergelijke (logging). Dan zou de vraag naar bosareaal kunnen afnemen tot slechts 12
procent van alle bossen. Men werkt vooral met snel groeiende boomsoorten. De opbrengst van
plantages wordt gebruikt als constructiemateraal en voor de papierindustrie, maar kan ook benut
worden voor bio-energie. Zo wordt dit type bos een hulpbron waarbij men de natuur laat werken
om energie beschikbaar te krijgen (vgl. molens), zodat de afhankelijkheid van ‘fossiele energie’
minder wordt.
Pakt men herbebossing en plantages goed aan – waaronder recycling van nutriënten door het
benutten van de as13 en duurzame methoden van verbouw –, dan treedt bodemherstel op, neemt
het waterbufferend vermogen van de bodem toe en wordt erosie tegengegaan. Ook wordt werkge-
legenheid in landelijke gebieden bevorderd (de werkgelegenheid in bosplantages is vele malen
hoger dan die bij veeboeren).
        Biomassa kan dus een grote bijdrage leveren aan de toekomstige mondiale ener-
        gievoorziening en daarmee aan mitigatie. Het mitigatiepotentieel wordt bepaald
        door de voor energie bruikbare opbrengst per hectare (na aftrek van de fossiele
        energie die in het voor- en natraject moet worden ingezet, hetgeen vooral bij de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 282 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 283 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               genoemde houtachtige gewassen en grassen zeer gunstig is), en die is mede
                               afhankelijk van de vraag of het om plantages gaat en van de beschikbare conver-
                               sietechnieken (Tampier et al. 2004). De ontwikkeling in die richting lijkt binnen
                               relatief korte tijd opportuun. Dankzij de genoemde technische ontwikkelingen
                               lijkt bio-elektriciteitsopwekking binnen 5-10 jaar en biobrandstoffen binnen
                               10-15 jaar concurrerend te kunnen worden in veel gebieden in de wereld, mede
5                              onder invloed van de huidige ontwikkeling van de olieprijs (Faaij 2005). Techno-
                               logische ontwikkeling in aanvoerketens over grote afstanden kan de concurren-
                               tiepositie van bio-energie verder verhogen. Bio-energie door vergassing is in eu
                               en vs op den duur veel goedkoper dan graanethanol.
                  4            kosten
                               Biomassaresiduen kosten in oeso-landen minder dan circa 2,5-3 euro per gj.
                               Voor afval dat de aanbieders kwijt moeten, hoeft weinig tot niets betaald te
                               worden. Ter vergelijking: in de oeso is de importprijs voor kolen en aardgas
                               respectievelijk 1,6 euro per gj en 1,5-3 euro per gj. Energiegewassen kosten in
                               Noord-Amerika en Europa tegenwoordig 3-4 euro per gj. Dat zou kunnen dalen
                               tot 2-2,5 euro per gj door opbrengststijging, ervaring, verbetering in infrastruc-
282                            tuur en logistiek (Faaij 2005). Zo kosten houtsnippers in Finland, met z’n vele
                               bosbouw, minder dan 2 euro per gj (na transport van 100 kilometer); in Brazilië
                               circa 1,5-2 euro per gj (Wijbrans 2004). Voor importen van biomassa op grote
                               schaal zou een prijs van 3,6 euro per gj realistisch zijn (door een relatief lage
                               energiedichtheid zijn de transportkosten relatief hoog; na voorbehandeling –
                               drogen, versnipperen en dergelijke, eventueel vergassen – is langeafstandsver-
                               voer per schip mogelijk).
                               Bio -energie in het verkeer
                               In de sector verkeer is – vooralsnog – het enige serieuze c-neutrale alternatief:
                               biodiesel, gemaakt van suiker, zetmeel, oliezaden-‘ethanol’ en vooral ethanol. De
                               co2-reductie zou well-to-wheel 20 tot 50 procent ten opzichte van benzine zijn.
                               Vooral de productie van ethanol uit suikerriet is in tropische gebieden met goede
                               grond zeer goed mogelijk, zo is in Brazilië is gebleken. Daar zijn de productie-
                               kosten gestaag gedaald. Ethanol is in Brazilië bijna concurrerend geworden met
                               benzine1 4 (zoveel te meer bij de recent gestegen olieprijzen) en wordt er niet
                               langer gesubsidieerd. Door betere landbouwtechnieken en het gebruik van resi-
                               duen van de rietsuikerproductie door centrales met vergassingstechnologie of
                               hydrolysetechnieken kunnen de resultaten nog beter worden. Het succes van
                               Brazilië is herhaalbaar in andere gebieden waar vergelijkbare omstandigheden
                               gelden.
                               In gematigde klimaatzones hebben brandstoffen uit zetmeel, graan, suikergewas-
                               sen en koolzaad veel minder perspectief.15 In de vs, Canada of de eu zijn de
                               productiekosten van conventionele ethanol en biodiesel 2-3 keer zo hoog als de
                               productiekosten van benzine en diesel, althans bij een olieprijs van 30 dollar per
                               vat. De technieken zijn rijp, dus deze biobrandstoffen worden pas bij langdurig
</pre>

====================================================================== Einde pagina 283 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 284 ======================================================================

<pre>                                                                                      bijlage 5
  hoge olieprijzen of een pittige co2-prijs echt interessant. Meer perspectief is er
  voor het gebruik van switchgrass en cellulosehoudende biomassa (iea 2004;
  Fiedler 2005) die gebruikt kunnen worden voor de productie van ethanol (met
  een potentiële omvang van 15-25 procent van de huidige vs-olieconsumptie) of
  Fischer-Tropsch-brandstoffen dankzij nieuwe technieken zoals pyrolose respec-
  tievelijk vergassing van biomassa. ft-diesel zou omgerekend per vat 10 dollar
  duurder zijn dan de huidige diesel.16 De kostprijs lijkt uit te komen op zo’n 40                5
  cent per liter,17 met zicht op verlaging tot 30 cent.
  In een recent iea-rapport (2004) wordt geschat dat biobrandstoffen al in 2010
  een aandeel van 5 procent mondiaal kunnen hebben, dat in de periode 2050-2100
  kan uitgroeien tot meer dan 50 procent van het dan sterk gestegen totale gebruik.
  Het voordeel van transportbrandstof geheel of gedeeltelijk op basis van biomassa
  is dat er geen nieuwe infrastructuur en geen extra raffinagecapaciteit benodigd is.
  Bio -elektriciteit
  Bio-elektriciteit kost 0,01-0,04 euro per kWh meer dan gewone elektriciteit.
  Op dit moment gaat het vooral om het bijstoken van goedkope biomassa
  (residuen, organisch afval) in kolencentrales. Voor een bigcc zou de elektri-                 283
  citeitsprijs uitkomen op 0,05-0,06 euro per kWh (Faaij).18 Bij de huidige olieprijs
  van 50 à 60 dollar per vat, mits langdurig, maakt grootschalige introductie van
  biosynthesegas een kans.19 Zou de prijs van co2 oplopen naar 100 dollar per ton,
  dan wordt een bigcc centrale concurrerend met een gewone kolencentrale.
5 synergie en co - benefits
  De optie ‘bio-energie met behulp van plantages’ versterkt in feite de optie
  ‘gebruik van bos voor c-opslag via fotosynthese’. Dergelijke plantages vormen in
  principe een bescherming voor de gewone bossen (ipcc 2001). En als voor
  biomassa extra areaal wordt beplant, vindt dankzij de opslag van koolstof extra
  mitigatie plaats, naast de mitigatie dankzij het gebruik voor bio-energie. Overi-
  gens wordt door het voortdurend oogsten van hout voor bio-energie de maxi-
  male bijdrage van de sink-functie van het bos wat lager.
  Energiezekerheid
  De optie biomassa vermindert de afhankelijkheid van fossiele energie. Hoe meer
  geschikt bos voor energiegebruik, des te groter de buffervoorraad die beschikbaar
  is voor het substitueren van fossiele brandstoffen (Read en Lermit 2003).
  Milieuhygiëne
  Biomassa op basis van energieteelt bevat weinig schadelijke componenten en de
  teelt kan ter plaatse ook leiden tot verbetering van de bodemkwaliteit. Meerjarige
  energiegewassen hebben een zeer lage milieu-impact. Ook ethanol en biodiesel
  scoren relatief goed qua milieuhygiëne. Milieuhygiënisch het minst gunstig is het
  gebruik van afval; maar ook dat is, bij toepassing in plaats van kolen per saldo
</pre>

====================================================================== Einde pagina 284 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 285 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               gunstig en het reduceert de afvalberg; en bij vergassing kunnen verzurende en
                               verontreinigende stoffen al in het vergassingsproces worden verwijderd.
                               Relevantie voor ontwikkelingslanden
                               Energieplantages worden vooral in de tropen belangrijk, daar is de opbrengst veel
                               hoger dan van gewone bossen. Daar komt bij dat grote delen in de tropen niet
5                              geschikt zijn voor landbouw, wel voor bos (Faaij 2005). Biomassa biedt ontwik-
                               kelingslanden perspectief (Volk et al. 2004; Read 2005; Sims 2004) op: (a) min-
                               der afhankelijkheid van import fossiele brandstof; (b) export van biobenzine en
                               biodiesel; (c) zicht op kleinschalige vormen van energievoorziening; en (d)
                               impulsen op het platteland doordat de werkgelegenheid in bosbouwplantages in
                               vergelijking tot veeteelt erg hoog is. Maar dan is een grootschalig programma van
                               decennialang volgehouden land use change nodig: investeringen in agrarisch
                               grondgebruik en het verbeteren van de landbouwproductiviteit (Read en Lermit
                               2003; Read 2005). Veelbelovende regio’s zijn Latijns-Amerika, Sub-Sahara
                               Afrika, Oost-Europa en op lange termijn ook Oceanië en Oost- en Noordoost-
                               Azië, als de bevolkingsgroei daar over de top is. In hoeverre en hoe snel dat moge-
                               lijk is, is nog een open vraag.
284
                  6            conclusie
                               Het ziet ernaar uit dat deze optie dankzij het gebruik van cellulosehoudende
                               energy crops en bepaalde grassen reeds in de eerste helft van deze eeuw een signi-
                               ficant mitigatiepotentieel heeft. Biomassa lijkt, uitgaande van een sterke verho-
                               ging van de energie-efficiëntie (zie bijlage 2), samen met fossiele energie + ccs
                               (zie bijlage 3) de ruggengraat te kunnen gaan vormen van een energiesysteem
                               met veel meer energiezekerheid en relatief lage co2-emissie (Smith 2004; Faaij
                               2005; Sims 2004; iea 2004; Volk et al. 2004; Bustnes et al. 2004).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 285 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 286 ======================================================================

<pre>                                                                                           bijlage 5
ger aadpleegde liter atuur
Agterberg, A. en A. Faaij, Biotrade: international trade in renewable energy from biomass,
          www.chem.uu.nl/nws/www/publica/98040.pdf.
Audus, H. en P. Freund (2004) Climate Change mitigation by biomass gasification
          combined with co2 Capture and Storage, www.uregina.ca/ghgt7 PDF/papers/                      5
          peer/440.pdf.
Auer, J. (2005) Bio-energies after the petroleum age, in: Deutsche Bank Research, Current
          Issues, Energy Special, August.
Azar, C., K. Lindgren en T. Persson (2001) Carbon sequestration from fossil fuels and
          biomass – long-term potentials, in: Lygnfelt, Proceedings from carbon
          sequestration symposium at Chalmers Oct 26, www.entek.chalmers.se~anly/
          symp/symp2001.html.
Bauen, A., J. Woods en R. Hailes (2004) Biopowerswitch – A Biomass Blueprint to Meet
          15 procent of oecd Electricity Demand by 2020, http://assets.panda.org/
          downloads/biomassreportfinal.pdf.
Berndes, G., M. Hoogwijk en R. van den Broek (2003) The contribution of biomass in the
          future global energy supply: a review of 17 studies, Biomass and Bioenergy 25,
          1: 1-28.                                                                                   285
Boerrigter, H. en A. van der Drift (2004) Large-scale production of Fischer-Tropsch diesel
          from biomass, www.ecn.nl/docs/library/report/2004/rx04119.pdf.
Boerrigter, H. en R.W.R. Zwart (2004) High efficiency co-production of Fischer-Tropsch
          transportation fuels and Substitute Natural Gasform biomass, ecn.
Brown, S., I Swingland, R. Hanbury-Tenison, G. Prance en N. Myers (2001) Carbon Sinks
          for Abating Climate Change: Can They Work? www2.essex.ac.uk/ces/research-
          programmes/cesoccasionalpapers/additionalpaper.pdf.
Bustnes, O.E., E.K. Datta, J.G. Koomey, N.J. Glasgow en A.B. Lovins, Biofuels and bio-
          materials, Chapter 18 van de Technical Annex bij het rapport Winning the Oil End
          Game, www.oilendgame.org.
Council for Agricultural Science and Technology (2004) Bioenergy: Pointing to the
          Future. Issue Paper nov., www.cast-science.org/cast/src/onlinerenewelbasket.
          php.
DeFries, R.S., R.A. Houghton, M.C. Hansen, C.B. Field, D. Skole en J. Townshend (2002)
          Carbon emissions from tropical deforestation and regrowth based on satellite
          observations for the 1980s and 1990s, www.pnas.org/cgi/content/full/99/22/
          14256.
Dornburg, V. (2004) Multifunctionele biomass systems: samenvatting en conclusies, proef-
          schrift Utrecht, www.chem.uu.nl/nws/www/publica/e2004-110.pdf.
Economist Special Report (2005) Stirrings in the corn fields, 12-05.
European Union, Advisory Committee for Forestry and Forest-based industries,
          Comprehensive Report on the role of forest products for Climate change
          mitigation’, Enterprise Dg Unit E., Forest-Based Industries, http://europa.eu.
          int/comm/enterprise/forest_based/312_en.html.
Faaij, A. (2005) Modern biomass conversion technologies, www.accstrategy.org/simiti/
          Faaij.pdf.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 286 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 287 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  Faaij, A., R. van den Broek, E. Lysen, D. Gielen, M. Hoogwijk en J. Wolf (2000) Synthesis
                               of GRAIN: Beschikbaarheid biomassa voor energieopwekking, www.senterno-
                               vem.nl/mmfiles/ 113986_2EWAB-0027_tcm24-73109.pdf.
                  Faaij, A., S. Schöne en C. Daey Ouwens (2004) Transitie biomassa: doodlopend pad?
                               Stromen, 30 januari.
                  Fiedler, J. (2005) Growing Energy – how Biofuels can help end America’s Oil Dependence,
5                              http://soilcarboncenter.k-state.edu/conference/carbon2/Fiedler1_Balti-
                               more_05.pdf.
                  Fulton, L. (2005) Biofuels for Transport: a viable alternative? oecd Observer,
                               www.oecdobserver.org/news/fullstory.php/ aid/1647/Biofuels_for_trans-
                               port.html.
                  Hoogwijk, M., A. Faaij, B. Eickhout, B. de Vries en W. Turkenburg (2005) Potential of
                               biomass energy out to 2100, for four ipcc sres land-use scenarios, Biomass and
                               Bioenergy 29, 4: 225-257.
                  iea (2004) Biofuels for Transport – An International Perspective, executive summary,
                               www.iea.org/textbase/publications/free_all.asp.
                  ipcc (2001) Third Assessment Report (TAR), www.ipcc.ch.
                  Jackson, R.B. en W.H. Schlesinger (2004) Curbing the us carbon deficit, www.biology.
                               duke.edu/jackson/pnas04.pdf.
286               Jansen, P. (2004) Innovative biofuel production processes: Fischer-Tropsch synthesis and
                               Hydro Thermal Upgrading, tno.
                  Jorgensen, K. en A. van Dijk, Overview of biomass for power generation in Europe ecn,
                               www.ec-asean-greenippnetwork.net/documents/tobedownloaded/knowledge-
                               maps/KM_overview_biomass_power_Europe.pdf.
                  Larson, D. en S. Kartha (2000) Expanding roles for modernized biomass energy. Energy
                               for Sustainable Development IV: 15-25, www.princeton.edu/~energy/publica-
                               tions/ pdf/2000/Larson_00_ESD_Expanding_roles_for_biomass.pdf.
                  Moreira, J.R. (2005) Global Biomass Energy Potential, www.accstrategy.org/simiti/
                               moreira.pdf.
                  Obersteiner, M., Ch. Azar, K. Möllersten en K. Riahi (2002) Biomass Energy, Carbon
                               Removal and Permanent Sequestration – A ‘Real Option’ for Managing Climate
                               Risk, Laxenburg.
                  Parris, K. (2004) Lessons from the oecd workshop on biomass and agriculture, oecd
                               2004, http://webdomino1.oecd.org/comnet/agr/BiomassAg.nsf.
                  Project group for Biomass Transition, Biomass (2004) Green tool for energy transition in
                               the Netherlands, Ministry of Economic Affairs, www.senternovem.nl/mmfi-
                               les/113526_tcm24-124310.pdf.
                  Ravindranath, N.H. en D.O. Hall (1996) Estimates of feasible productivities of short rota-
                               tion tropical forestry plantations, Energy for Sustainable Development ii, 5,
                               www.ieiglobal.org/ESDVol2No5/forestryproductivity.pdf.
                  Read, P. (2005) Carbon cycle management with increased photo-synthesis and long-term
                               sinks, Introduction and Summary Conclusions from an Expert Workshop, www.
                               rsnz.org/topics/energy/ccmgmt.php.
                  Read, P. en J. Lermit (2003) Bio-Energy with Carbon Storage (BECS): a Sequential Decision
                               Approach to the threat of Abrupt Climate Change, www.accstrategy.org/working-
                               papers/lermitreadBECS.pdf.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 287 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 288 ======================================================================

<pre>                                                                                         bijlage 5
Sims, R.E.H. (2004) The Triple Bottom Line Benefits of Bioenergy for the Community, in:
         R.E.H. Sims (ed.) The Brilliance of Bioenergy – Environmentally Sound Technolo-
         gies or not?, www.world-council-for-renewable-energy.org/downloads/wcre-
         sims.pdf.
Sims, R.E.H., H.H. Rogner en K. Gregory (2003) Carbon emission and mitigation cost
         comparisons between fossil fuel, nuclear and renewable energy resources for
         electricity generation, Energy Policy 31, 13: 1315-1326.                                    5
Sheehan, J. (2004) Sustainable Biomass: a systems view, www.nrel.gov/docs/gen/fy04/
         36831j.pdf.
Tampier, M. (2004) Best uses of biomass: Comparing lifecycle data and maximising ghg
         emission reductions from biomass, Refocus 5, 5: 22-25.
Tampier, M., D. Smith, E. Bibeau en P.A. Beauchemin (2004) Identifying environmentally
         preferable uses for biomass resources, www.cec.org/pubs_docs/documents/
         index.cfm?varlan=english&id=1561, Vancouver.
Uil, H. den, R. van Ree, A. van der Drift en H. Boerrigter (2004) Duurzaam synthesegas:
         Een brug naar een duurzame energie- en grondstoffenvoorziening, ecn,
         www.ecn.nl/library/reports/2004/c04015.html.
Victor, D. (2003) Forest plantations and a vision for restoring the forests, Wellington.
Volk, T.A., T. Verwijst, P.J. Tharakan, L.P. Abrahamson en E.H. White (2004) Growing
         fuel: a sustainability assessment of willow biomass crops, Frontiers in Ecology           287
         and the Environment 2, 8: 411-418, www.esajournals.org/pdfserv/i1540-9295-
         002-08-0411.pdf.
Wakker, A., R. Egging, E. van Thuijl, X. van Tilburg, E.P. Deurwaarder, T.J. de Lange,
         G. Berndes en J. Hansson (2005) Biofuel and Bioenergy implementation scenarios;
         Final report of VIEWLS WP5, www.ecn.nl/library/reports/2005/rx05141.html.
Williams, R.H. (2004) Crude Oil, Climate Change, Coal, Cane and Cars, www.nrel.gov/
         ncpv/thin_film/docs/coal_biomass_williams_2004_negative_co2.pdf.
Wijbrans, R. (2004) Energie uit biomassa, in: WBS, Energieopties voor de 21e eeuw,
         www.energieopties.wbs.nl.
Yamashita, K. en L. Barreto (2004) Biomass Gasification For Co-production of Fischer-
         Tropsch. Liquids and electricity.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 288 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 289 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  noten
                  1            Specifieke biomassacentrales zijn nu nog doorgaans vrij klein (25-60 mwe) en
                               niet zo efficiënt.
                  2            Ook wint men elektriciteit uit riool- en stortgas; zo wordt ook emissie van
5                              methaan voorkomen; en met behulp van rioolslib of fermentatie van suikerhou-
                               dende biomassa en vergisting. Zie de bijlage over methaan.
                  3            Read (2005) stelt dat er niet zozeer een tekort is aan grond voor bossen en planta-
                               ges van snelgroeiende gewassen zoals suikerriet, maar aan investeringen in
                               grond, met name in ontwikkelingslanden. “Water is een groter knelpunt.”
                  4            En ze gebruiken per eenheid product relatief veel kunstmest en agrochemicaliën.
                  5            Er is nu 2 miljard hectare grasland en open woodland en 1,5 miljard hectare die
                               ooit gecultiveerd werd. In de eu wordt bijvoorbeeld 15 procent van het agrarisch
                               grondgebied niet meer gebruikt voor voedselproductie.
                  6            Biodiesel kan men tegenwoordig bijmengen tot 20 procent; dat percentage kan in
                               principe gebracht worden op 100 procent. Ethanol kan in gewone benzinevoer-
                               tuigen tot 10 procent worden bijgemengd en met kleine aanpassingen tot veel
                               hogere percentages.
288               7            Het is overigens vooralsnog kosteneffectiever om te investeren in ccs in meer
                               nieuwe kolencentrales dan bigcc-centrales te voorzien van ccs (Audus en
                               Freund 2004).
                  8            De schattingen over het potentieel bosareaal lopen uiteen van 0,3 tot 1,3 gha.
                               ipcc komt op 1,2 gha (potentieel areaal voor gewassen 2,5 gha; daarvan is in
                               gebruik 0,9 gha voor voedselproductie en is nog 0,4 gha nodig in verband met de
                               mondiale bevolkingsgroei, met een piek in 2050). Een recente berekening van
                               Moreira komt uit op 1,5 gha areaal (bij strikte criteria is het beschikbaar mondiaal
                               areaal voor rainfed landbouw: 2,95 gha. Daarvan wordt nu gebruikt: 1,46 (38%).
                  9            Volgens Moreira zou de benutting van 20 procent van het tropisch akkerland – op
                               de wijze zoals nu gebruikt wordt voor de productie van rietsuiker en de conversie
                               ervan in ethanol plus elektriciteit, met een intensiteit gelijk aan wat in Brazilië al
                               normaal is en met een normale verdere toename van de productiviteit –
                               voldoende zijn om in 2050 tot 400 ej te produceren; daarbij is het potentieel dat
                               aan energiebosplantages kan worden toegeschreven, niet meegeteld.
                  10           Alleen al op grond die niet langer voor agrarische doelen wordt gebruikt zou in
                               2050 biomassa met een energiewaarde van 400 ej produceerbaar zijn; na conver-
                               sie in nuttige energie: 225 ej in 2050.
                  11           “Assessments before and after harvesting, careful construction and maintenance
                               of forest roads, and cutting down trees at a certain direction.”
                  12           Hierbij rekenen we palmolieplantages, rubber, kokosnoten, fruitbomen en derge-
                               lijke niet mee, die vallen onder ‘landbouw’.
                  13           “The charcoal retains water and nutrients, providing a [base] for fungal and
                               microbial activity essential for fertility” (Read 2005). Vergelijk ook de ‘zwarte
                               grond’ in het Amazonegebied, waar eeuwenlang koolstof en mineralen in de
                               bodem zijn teruggestopt en waar de grond buitengewoon vruchtbaar is. In
                               Canada is een techniek ontwikkeld “to make new soil with an overlay of ‘ramial’
</pre>

====================================================================== Einde pagina 289 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 290 ======================================================================

<pre>                                                                                        bijlage 5
   wood chips (...) from the twigs and small branches of deciduous trees, gets broken
   down by naturally occurring white fungi – the carbon content gets mineralised in
   new soil.”
14 Ethanol in Brazilië kost extra 0,03-0,13 dollar per benzine-equivalente liter
   (hierin is rekening gehouden met lagere energie-inhoud). Dat brengt de mitiga-
   tiekosten op 20-60 dollar per ton co2-equivalent.
15 Ethanol op basis van granen: voor 5-6 procent van de benzine is al 15-20 procent                 5
   van een areaal nodig. Bij oliehoudende zaden is de opbrengst per hectare lager en
   er is niet veel land voor geschikt. Met afvalolie kan hooguit 2 procent dieselbe-
   hoefte gedekt worden.
16 Olie wordt structureel duurder; bij een structurele olieprijs hoger dan 25 dollar
   per vat gaat het lonen. Alternatieven zijn echter veel duurder. Hybriden: verge-
   lijkbaar met dieselprijs van 179 dollar per vat; ethanol: 137 dollar per vat; water-
   stof voor brandstofcelvoertuigen, gebaseerd op elektrolyse van water met behulp
   van windenergie: 343 dollar per vat.
17 Gewone dieselprijs; de prijs aan de pomp zou veel minder verschillen: 82 cent
   versus 110.
18 Faaij kwam voor biomassa uit Zweden uit op 6 ecu-cent per kWh in 2010 in
   Rotterdam. Lagere schattingen gaan uit van hogere conversierendementen en een
   goed ontwikkelde infrastructuur voor productie en transport van biomassa.                      289
19 Vergelijk bijvoorbeeld de kosten van igcc met ccs: 0,073 euro per kWh (Audus
   en Freund 2004).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 290 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 291 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               bijl age 6: nucleaire energie
                  1            inleiding
                               Kernenergie genereert (vrijwel) geen co2 en evenmin obg’s. Daarmee is zij een
                               optie voor de wereldklimaatstrategie die serieus dient te worden geanalyseerd.
                               Zij wordt overigens niet tot de ‘hernieuwbare energie’ gerekend, omdat uranium
                               als grondstof wordt gebruikt en die voorraad is eindig. Men kan ook thorium
6
                               benutten, maar daar geldt hetzelfde voor. Op de zeer lange termijn vormt kern-
                               energie dus geen duurzame oplossing, wel zou ze kunnen dienen als een van de
                               opties in een vrij lange interimperiode van (zeg) vijftig tot tachtig jaar, wellicht
                               zelfs langer. Een beperkt nadeel is dat uranium- en thoriumwinning momenteel
                               nog negatieve milieueffecten heeft, die verminderd zouden moeten worden via
                               internalisering middels regulerende heffingen.
                               Deze bijlage bespreekt een aantal aspecten van kernenergie als optie voor
                               klimaatbeleid in de wereld, met tevens enkele kanttekeningen voor Europa en
                               Nederland. Eerst zal worden ingegaan op het mitigatiepotentieel van deze optie
                               tot ongeveer 2050, mede bepaald door de investeringsbereidheid en diverse rand-
290                            voorwaarden. Vervolgens worden kort drie aspecten van het veiligheidsprobleem
                               behandeld: reactorveiligheid, afvalveiligheid en proliferatie en terrorisme. De
                               economische toets wordt samengevat in paragraaf 4. De slotparagraaf bespreekt
                               de grote, hoewel wisselende gevoeligheden rondom deze optie. Daarbij gaat het
                               over percepties (en de beleidsconsequenties die deze kunnen hebben), de Euro-
                               pese en Nederlandse beleidscontext (die wemelt van taboes en inconsistenties)
                               en de snel in belang toenemende doelstelling van energiezekerheid (die in
                               Europa, en nog meer in Nederland om begrijpelijke redenen, wel bekend was,
                               maar desondanks is genegeerd). Niet vergeten moet worden dat, gezien het
                               wereldwijde karakter van het klimaatprobleem, uiteindelijk kernenergie in een
                               mondiale mitigatiestrategie beoordeeld dient te worden.
                  2            mitigatiepotentieel tot 2050
                               In 2004 stonden er wereldwijd 440 kerncentrales en waren er 31 in aanbouw.
                               Deze centrales produceren zo’n 367 gw aan elektriciteit, wat neerkomt op 16
                               procent van de mondiale elektriciteitsvoorziening, die weer zo’n 6 procent
                               bedraagt van de primaire energie. Pas recentelijk is de aangroei van het aantal
                               centrales (iets) versneld. De reden dat het aandeel van kernenergie toch redelijk
                               constant is gebleven (bij de snel stijgende elektriciteitsvraag), is gelegen in de
                               toegenomen productiviteit: een load factor-verbetering van 71 procent in 1990
                               naar 84 procent in 2002 (wano 2003). Deze elektriciteitsproductie vermijdt zo’n
                               600 mt co2 indien men veronderstelt dat de huidige energiemix zou worden
                               toegepast voor de vervangende niet-nucleaire productie.
                               Om het mitigatiepotentieel over vijftig jaar enigszins te kunnen inschatten, kan
                               men ofwel een scenariobenadering kiezen ofwel aan vormen van extrapolatie
</pre>

====================================================================== Einde pagina 291 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 292 ======================================================================

<pre>                                                                                      bijlage 6
doen. Het iea (2004) heeft uitvoerige informatie van investeringsplannen en
ontmanteling verzameld, waardoor een inschatting tot 2025 enig realiteitsgehalte
kent. De uitkomst is een stijging van de capaciteit tot ongeveer 410 gw in 2015 en
een daling daarna tot 385 gw. Dit zou een daling van het nucleaire aandeel bete-
kenen van 16 procent tot ongeveer 12 procent wegens de snelle stijging van de
wereldvraag naar elektriciteit. Extrapolatie tot 2050 is, voor zover bekend, niet
beschikbaar, omdat op langere termijn relatieve prijzen en publieke percepties,
als hoofddeterminanten voor grootschalige investeringen in de nucleaire sector,
                                                                                                  6
gewoonweg niet te extrapoleren zijn.
Het iaea (2005) heeft een iets optimistischere prognose en ziet (in 2020) een
aandeel van 17 procent in elektriciteit. Zoals verderop duidelijk zal worden, zijn er
zowel economische als niet-economische obstakels voor een wereldwijde nucle-
aire strategie. Immers, indien kernenergie strikt en alleen beoordeeld wordt naar
het mitigatiepotentieel (in termen van vermeden co2 per eenheid inkomen) laat
het Third Assessment Rapport van ipcc (2001, tabel 3.35c en d) overduidelijk zien
dat kernenergie veruit het effectiefst is in vergelijking met de serieuze alternatie-
ven van de minst vervuilende conventionele centrale (qua co2), namelijk een
ccgt-variant. Voor Annex I-landen kan nucleair (in 2020) ongeveer 181 mtc
(extra) vermijden,1 terwijl ccs (bij een ccgt-centrale) hooguit aan 50 mtc komt                 291
en wind aan 61 mtc. Ook bij ontwikkelingslanden blijkt kernenergie het effec-
tiefst in mitigatie. Hydro-, zonne-energie en andere alternatieven scoren zeer
laag. De Annex I-landen, die Kyoto geratificeerd hebben, kunnen overigens geen
ji of cdm gebruiken voor co2-mitigatie door kernenergie voor de verwezenlij-
king van de doelstellingen van Kyoto (cop-6, Bonn). In het licht van de onbe-
twiste effectiviteit in mitigatie kan deze uitsluiting op zijn minst niet goed begre-
pen worden, zo niet als irrationeel worden beschouwd.
Op scenario’s kan in deze korte bijlage niet worden ingegaan, met één uitzonde-
ring. In een rapport dat veel aandacht heeft getrokken, heeft mit (2003) een
uitvoerige exercitie gedaan omtrent de mogelijkheid om in 2050 een wereldcapa-
citeit van 1000 gw aan kernenergie te verkrijgen, ongeveer een verdrievoudiging
van het huidige vermogen. Aangezien centrales ook moeten worden vervangen,
zou dit een geweldig bouwprogramma impliceren met een gemiddeld tempo van
zeker 25 centrales (van 1 gw) per jaar, te beginnen vanaf ongeveer 2015. Zelfs dan
zou, in het licht van de verwachte onstuimige groei in de elektriciteitsvraag, het
nucleaire aandeel slechts licht stijgen. De absolute mitigatie in mt co2 zou
uiteraard zeer fors verbeteren. Het rapport acht dit alleen denkbaar indien de
marktsector serieus geïnteresseerd raakt in kernenergie en de exercitie gaat
vervolgens systematisch alle mogelijkheden af om (economische en niet-econo-
mische) obstakels te verminderen of verwijderen die dat in de weg zouden staan.
Onze gesprekken met deskundigen lieten weinig twijfel dat momenteel dit
scenario uitermate onwaarschijnlijk is.
Eigenlijk kan het mitigatiepotentieel niet goed worden ingeschat indien kwesties
van veiligheid, percepties en relatieve prijzen (dus het concurrentievermogen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 292 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 293 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               van nieuwe kerncentrales) niet integraal in de analyse worden meegenomen. Op
                               al deze terreinen is er beweging, waarop nog zal worden ingegaan.
                               Ten slotte wordt het mitigatiepotentieel de eerste 6 à 8 decennia niet bedreigd
                               door de voorraad uranium of thorium. Uit iaea, Technological Review, 2004
                               blijkt dat in het meest restrictieve geval (de eenmalige brandstofcyclus in een
                               light water-reactor) nog voor 85 jaar uranium beschikbaar is op basis van aange-
                               toonde voorraden. Er zijn echter goede redenen om veel grotere voorraden te
6
                               veronderstellen (die verdrievoudigen dit aantal jaren) en er bestaan tevens
                               onconventionele voorraden. Zonder die laatste mee te tellen en zonder thorium
                               (waar India grote voorraden van heeft, maar tegelijkertijd problemen ondervindt
                               met centrales gebaseerd op deze brandstof) is er deze eeuw geen inputprobleem
                               te verwachten. In beginsel kan kernenergie dus dienen als hedging-optie in een
                               lang transitieproces naar duurzame koolstofvrije energie.
                  3            veiligheid
                  3.1          reactorveiligheid
292                            De bestaande voorraad kerncentrales in de wereld opereert op een hoog veilig-
                               heidsniveau. Dat moet men ook eisen, natuurlijk. De kans op een ongeluk van
                               ernstige aard is zeer gering in alle ‘westerse’ tweede generatie reactortypen en de
                               veiligheid is significant verbeterd bij de kerncentrales in het voormalige Oostblok
                               (iaea 2005). Trouwens, verschillende kerncentrales van Russische makelij (zoals
                               de vver-types van twee generaties alsmede het rbmk-type dat onder andere in
                               Tsjernobyl werd gebruikt) zijn inmiddels gesloten of zelfs ontmanteld of worden
                               beëindigd in een programma over een langere periode. Zo is de Ignalia in Litou-
                               wen in 2005 gesloten en een tweede centrale volgt in 2009, ondanks door het
                               iaea begeleide verbeteringen in de jaren negentig. De risicoanalyses in de nucle-
                               aire industrie geven een jaarlijkse kans op een zwaar ongeluk (core meltdown)
                               variërend van 1 x 10-4 voor nog een enkele reactor in de vs (zoals Zion) en
                               (meestal) 1 x 10-5 en steeds vaker 1 x 10-6. Deze verschuivingen zijn het resultaat
                               van verdere verbeteringen in de tweede generatie. De verbetering is ook nodig,
                               want bij een toename van het aantal centrales stijgt de kans op een ongeluk in een
                               van de centrales evenredig. Hoewel deze risicoanalyses buitengewoon moeilijk
                               effectief over te brengen zijn (het zegt de mensen weinig, dit soort kansbereke-
                               ningen, al zijn ze uiteraard onontbeerlijk voor objectieve meting en toezicht),
                               komt het erop neer dat de verbeterde tweede generatie lagere risico’s kent dan
                               welke andere tak van de energiesector.
                               Nadere verbeteringen zijn nodig om resterende zwakke plekken te verwijderen,
                               maar bovenal om twee andere redenen: het uitschakelen van de menselijke factor
                               in het meest gevaarlijke deel van de reactor en het wijzigen van de uiterst scepti-
                               sche percepties van de openbare mening. Derde generatie reactoren (zoals de
                               Pebble-reactor, in experimentele fase in Zuid-Afrika) trachten wat wordt
                               genoemd ‘inherent veilig’ te zijn. Dat wil zeggen: mocht er al ooit een oververhit-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 293 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 294 ======================================================================

<pre>                                                                                       bijlage 6
    ting in de kern van de reactor plaatsvinden, dan schakelt de reactor zichzelf uit.
    Nog verder gaat een tweetal programma’s voor vierde generatie kernreactors: het
    vierde generatie programma dat een samenwerkingsverband behelst van onder
    andere de vs en de eu (en andere landen) met een tijdshorizon van ongeveer 25-
    30 jaar en het iaea-langetermijnproject waar Nederland zelf aan deelneemt. De
    eisen die het vierde generatie programma zichzelf oplegt zijn zeer hoog en betref-
    fen duurzaamheid (met name wat betreft afval), concurrentievermogen en verla-
    ging van de financiële risico’s, nog hogere veiligheidseisen en opties om het
                                                                                                   6
    bijzonder onaantrekkelijk te maken voor terroristische aanslagen en/of misbruik
    voor wapens. Het is momenteel te vroeg om uitspraken te doen over de verwe-
    zenlijking van deze gewenste innovaties. Wel is duidelijk dat reactorveiligheid
    een afnemende zorg is, des te meer wanneer derde generatie reactoren in gebruik
    genomen zullen worden. Strikte en regelmatige controles en volstrekte openheid
    passen daarbij.2
    In een correcte veiligheidsanalyse dient veiligheid ook relatief ten opzichte van
    alternatieve aanwending van middelen in de maatschappij te worden beschouwd.
    Dat wil bijvoorbeeld zeggen dat, met dezelfde bedragen die men wil uittrekken
    voor een marginale verbetering van veiligheid bij al veilige reactoren, veel meer
    doden en gewonden kunnen worden voorkomen indien deze elders zouden                          293
    worden geïnvesteerd (hetzij overstromingsrisico, verkeer, enzovoort). De keuze
    om toch te investeren in de veiligheid in de nucleaire sector kan dan alleen
    worden verklaard uit percepties. In een recent deskundigendebat georganiseerd
    door het Rathenau Instituut (Rathenau 2005) werd door sommigen zelfs
    verklaard dat veiligheid in de kernenergie niet met waarschijnlijkheidsberekenin-
    gen mag worden benaderd! Echter, men kan geld maar eenmaal uitgeven; hoe
    kunnen dan verstandige keuzes worden gemaakt voor een (wellicht duur) effec-
    tief klimaatbeleid?
3.2 nucleair af val
    Blijkens tal van opinieonderzoeken ligt het afvalprobleem aanmerkelijk gevoeli-
    ger dan de reactorveiligheid. In dit beknopte bestek gaat het om twee problemen:
    de keuze tussen oppervlakteopslag en geologische opslag, en de extreem lange
    duur van door afval geëmitteerde straling. Er is in theorie wel een verband tussen
    deze twee. Immers, zou de stralingsduur teruggebracht kunnen worden tot (zeg)
    een of twee generaties in plaats van duizenden, soms tienduizenden jaren, dan
    wordt de keuze tussen oppervlakte- en geologische opslag eveneens eenvoudiger.
    Bij de zogeheten transmutatietechniek worden langlevende nucliden naar kortle-
    vende nucliden omgevormd en in een aantal gevallen kan daarmee de levensduur
    van radioactief afval met een factor duizend worden teruggebracht. Desondanks
    resteert dan altijd nog stralingsgevaar voor zeker tien generaties, oplopend tot
    wel duizend jaar. De techniek is bovendien duur. Zolang de verkorting van de
    stralingsduur niet nog radicaler kan, zal de kwestie van de opslag niet uit de weg
    gegaan kunnen worden. Toch doen overheden in Europa dat laatste allemaal. De
    Europese Commissie heeft voorgesteld om uiterlijk in 2018 definitieve (dus
</pre>

====================================================================== Einde pagina 294 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 295 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               geologische) met opslag aan te vangen in alle lidstaten die radioactief afval (nu
                               nog) tijdelijk hebben opgeslagen. Er is echter veel verzet, vooral door lokale
                               gemeenschappen die een kans maken ‘uitverkoren’ te worden. De vs hebben een
                               beginselbesluit genomen om binnenkort in Yucca Mountain met zeer diepe
                               geologische opslag te beginnen.
                               Volgens een vergelijkende analyse in iaea (2003) is geologische opslag de beste
                               optie. Geologische opslag (in diepe klei-, zout- of granietlagen) is geschikter dan
6
                               oppervlakteopslag uit een oogpunt van veiligheid (en dat zonder enige mense-
                               lijke factor na inbrenging), vereist geen onderhoud, hoeft niet over vele genera-
                               ties in elk detail te worden overgedragen (hetgeen op den duur tot informatiefou-
                               ten kan leiden) en sluit elke terroristische aanslag uit. In termen van kosten gaat
                               het om hoge variabele kosten voor oppervlakteopslag versus hoge kapitaalkosten
                               voor ondergrondse opslag. Niettemin is er veel verzet tegen permanente opslag.
                               Klaarblijkelijk beschouwen velen oppervlakteopslag als een logisch onderdeel
                               van een kernreactor (en vertrouwen, ondanks alles, dat toch meer dan perma-
                               nent, diep opslaan). In feite wenst men dat afval daar te laten, want ook tegen
                               afvaltransport bestaat veel verzet (hoewel dat ook met opwerken te maken heeft,
                               wat bij permanente opslag niet aan de orde zou zijn).
294
                               De hoeveelheid radioactief afval met langdurige straling is beperkt. Al het afval
                               dat de nucleaire sector in de hele wereld in ruim vier decennia heeft geproduceerd
                               (40.000 metrieke ton) past in een ruimte van een voetbalveld met een diepte van
                               vier meter. Zou men op meer kernenergie inzetten voor (zeg) 60-80 jaar, dan zou
                               wellicht nog eens viermaal deze hoeveelheid moeten worden opgeslagen (de
                               hoeveelheid hangt overigens wel af van de gekozen techniek, want kweekreactors
                               genereren minder afval). Afhankelijk van hoe ver men wil gaan met het ruimte-
                               gebruik voor permanente opslag, is het moeilijk voor te stellen dat dit onoplos-
                               baar zou zijn.
                  3.3          prolifer atie en terrorisme
                               De wereldconferentie ter verbetering van het non-proliferatieverdrag in mei
                               2005 is in feite op een mislukking uitgelopen. Dit heeft onder andere te maken
                               met de relatief geringe disciplines die de vijf kernmogendheden zichzelf tot nu
                               toe hebben opgelegd, het blijven weigeren om toe te treden tot het verdrag door
                               sommige landen, recalcitrant gedrag door een enkel npv-lid (nu Iran) en enkele
                               zwakheden in dit verdrag die niet zijn verholpen. Daarnaast is er nog steeds de
                               vrees dat omkoping, diefstal (bijvoorbeeld in Rusland van oude voorraden), het
                               te gelde maken van expertise (de beruchte praktijken van Dr. Khan) en spionage
                               toch tot proliferatie kunnen leiden. Proliferatie slaat op kernwapens en niet op
                               vreedzaam gebruik van kernenergie (maar dan met openheid en onafhankelijke
                               inspecties).
                               Het verband tussen deze twee heeft te maken met het opwerken van splijtstof
                               (gewone uranium) tot hoogverrijkt uranium (93% U-235 in plaats van 4%) of
</pre>

====================================================================== Einde pagina 295 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 296 ======================================================================

<pre>                                                                                           bijlage 6
  plutonium, maar dan met een andere samenstelling (voor kernwapens nage-
  noeg geen zwaardere Pu-isotopen) (zie voor details Rathenau 2004 en iaea
  2005). Daarom pleiten de vs tegen het opwerken van uranium (bijvoorbeeld
  kweekreactoren), aangezien dit de drempel voor terroristen om een kernbom te
  maken zou verlagen. Dit argument is niet sterk, om een serie van redenen die
  hier niet uitgewerkt kunnen worden (zoals het niet-lineaire karakter van opwer-
  king, misbruik van bestaande civiele infrastructuur, het bestaan van researchre-
  actoren – die tot 20 procent opwerken – en het technisch niet al te lastige van
                                                                                                       6
  opwerking op zich).
  Indien terroristen zich zouden interesseren voor een directe aanslag op een
  centrale, is de kans op fatale schade aan de reactor gering (reactors zijn extreem
  solide gebouwd). Anders ligt het wellicht in het geval van een bom op opgeslagen
  afval naast de centrale. Het stelen van afval om een ‘vuile’ bom te maken is uitge-
  sloten wegens het stralingsgevaar, tenzij mensen zich bewust opofferen, maar
  zelfs dan is het vervoersprobleem nauwelijks oplosbaar.
  Alles bijeen is het duidelijk dat er gevaren zijn die eigenlijk niet geheel uit te slui-
  ten zijn. De vraag is echter of deze gevaren daadwerkelijk een functie zijn van een
  ruimere toepassing van civiele kernenergie in de toekomst. Waarschijnlijk is dit
  nauwelijks of niet het geval.                                                                      295
4 economische toets
  De hoofdvraag is of kernenergie levensvatbaar is als private leverancier van elek-
  triciteit en, mocht dat niet het geval zijn, wat de samenleving ervoor over zou
  moeten hebben om kernenergie in te zetten voor co2-mitigatie. Het blijkt dat, tot
  nu toe, kapitaalverschaffers niet geïnteresseerd zijn in kernenergie als marktpro-
  duct. Weliswaar zijn in de vs veel centrales privaat bezit, maar deze hebben aller-
  lei vormen van subsidies of risicodekking of hadden die voor verzonken kosten.
  Ook de aansprakelijkheid is, zowel in Europa als de vs, beperkt tot een maxi-
  mum, aangezien nucleaire rampen niet verzekerbaar zijn. Ook in de vs staan
  investeerders niet te trappelen om in deze sector in te stappen. De belangrijkste
  (maar zeker niet enige) reden is dat de initiële kapitaalsinvestering veel hoger is
  dan bij kolen- of gascentrales, zodat het veel langer duurt voordat men aan de
  investering begint te verdienen. Wel blijkt uit mit (2003) dat deze initiële
  investering fors gereduceerd kan worden door in serie te bouwen op basis van
  standaardontwerpen (zoals in Frankrijk is geschied maar, vreemd genoeg, niet in
  de vs). Zou men over deze investeringsdrempel heen kunnen stappen, dan heeft
  kernenergie voordelen, zoals het geringe aandeel (10-15%) van de brandstofkosten
  in de kostprijs van de elektriciteit, vergeleken met ongeveer twee derde bij gas.
  De kwetsbaarheid voor prijsschommelingen bij gas is daarmee groot en die voor
  kernenergie klein (bovendien schommelen gasprijzen met die van olie mee,
  terwijl uraniumprijzen veel stabieler zijn). Tabel 1 geeft een beeld van de opbouw
  van de elektriciteitskosten van kernenergie in zes landen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 296 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 297 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                    Tabel 1            Elektriciteitskosten van kernenergie
                            Land                   Disconto     Investering Lopende kosten  Brandstof    Kosten elektra
                                                                             en onderhoud                (dollarcent per
                                                       (%)          (%)           (%)          (%)           kWh)
                          Canada                         5           67            24            9             2,5
                                                        10           79            15            6             4,0
6
                         Frankrijk                       5           54            21           25             3,2
                                                        10           70            14           16             4,9
                           Korea                         5           55            31           14             3,1
                                                        10           71            20            9             4,8
                           Spanje                        5           54            20           26             4,1
                                                        10           70            13           17             6,4
                          Turkije                        5           61            26           14             3,3
                                                        10           75            17            9             5,2
                    Verenigde Staten                     5           55            27           19             3,3
                                                        10           68            19           13             4,6
296                            Bron: Tarjanne en Luostarinen (2003)
                               Omdat de initiële investeringskosten zo enorm zijn (denk aan 2 miljard euro voor
                               1 gw), speelt de discontovoet een belangrijke rol. Een discontovoet van 10procent
                               wordt tegenwoordig als te hoog bestempeld. Verder zijn de kosten van ontmante-
                               ling (ruwweg een vierde van de bouwkosten) een wisselende factor, omdat de
                               eisen hierbij sterk verschillen van land tot land. Bij een lage discontovoet kunnen
                               ontmantelingskosten die vanaf het begin zijn meegenomen tot 3 procent van de
                               kostprijs bedragen. De economische toets wordt gunstig beïnvloed door twee
                               recente verbeteringen, namelijk de productiviteit per jaar (in Finland haalt men al
                               load factors van 90%) en de steeds langere levensduur (60 jaar wordt gewoon, dit
                               is beduidend langer dan gas- of kolencentrales).
                               Uiteindelijk wordt de concurrentiepositie bepaald door de directe kosten per
                               kilowattuur. Indien kernenergie aan een prijs van iets beneden 4 eurocent per
                               kWh kan geraken, is zij concurrerend met gas. Empirische studies lopen nogal
                               uiteen, omdat levensduur, discontovoet, load factors en ontmanteling ongelijk
                               benaderd worden. In de mit-studie (2003) bijvoorbeeld is de levensduur veertig
                               jaar (dat lijkt te kort en drijft daarmee de prijs op), de load factor 85 procent, en
                               wordt verondersteld dat in de toekomst in serie wordt gebouwd (in hun studie
                               met vele reactors te bouwen per jaar voor vele jaren is dat essentieel). Toch is dan
                               nog een koolstofprijs van 50 dollar per ton c nodig om concurrerend te worden
                               met gas op 4 (dollar)cent. Andere studies (oecd 1998; University of Chicago
                               2004; en Tarjanne en Luostarinen 2003) leveren wisselende resultaten op. De
                               Chicago-studie laat goed zien dat schaal en standaardisatie zeer forse besparingen
                               opleveren; bij zestig jaar levensduur is nucleaire energie concurrerend met gas.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 297 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 298 ======================================================================

<pre>                                                                                       bijlage 6
  De indirecte (of externe) kosten van kernenergie (met betrekking tot milieu,
  gezondheid) zijn laag. Neemt men deze mee in de economische toets (hetgeen op
  basis van marktfalen inderdaad zou moeten), dan wordt nucleaire energie meteen
  concurrerend met kolen en olie, evenals in de meeste gevallen met gas (Externe E
  European Commission 2003). Neemt men directe en externe kosten tezamen,
  dan is opnieuw onduidelijk waarom kernenergie is uitgesloten van het gebruik
  van ji en cdm in het Kyoto-protocol.
  Ten slotte zijn er andere maatschappelijke baten zoals energiezekerheid die niet
                                                                                                   6
  in de private prijs van elektriciteit zijn verdisconteerd.
5 evaluatie van kernenergie als mitigatieoptie
  In vergelijkende zin met alternatieve energie (die weinig of geen koolstofuitstoot
  met zich meebrengt) is kernenergie voor vele decennia een zeer effectieve mitiga-
  tieoptie in een wereldklimaatstrategie. Hoeveel extra mitigatie tot 2050 zou
  kunnen worden bereikt, is echter zo afhankelijk van percepties en overheidsga-
  ranties dat hierover nu moeilijk harde uitspraken kunnen worden gedaan. De
  veiligheidsrisico’s lijken steeds beter beheersbaar voor de reactor zelf, maar nog
  steeds problematisch voor radioactief afval. Permanente opslag van afval stuit op
  percepties die ertoe leiden dat tijdelijke oppervlakteopslag (die enige kwetsbaar-             297
  heden kent) toch de voorkeur verdient. Veel lastiger is het de risico’s in te schat-
  ten van proliferatie en terrorisme, omdat bijna geen enkele veronderstelling
  volmaakt waterdicht is. Dit betekent weliswaar niet dat het ontberen van waar-
  schijnlijkheden de risico’s groter maakt, wel dat het rationeel weerleggen van
  allerlei onbestemde gevoelens, die soms de kop opsteken, onmogelijk wordt. De
  economische mogelijkheden om kernenergie concurrerend te produceren nemen
  toe door onder andere schaal en standaardisatie, productiviteitsverbeteringen en
  langere levensduur. In het kader van een consistente klimaatstrategie (die
  bijvoorbeeld een koolstofbelasting of handel in emissierechten impliceert, naast
  een correcte inschatting van de kosten van gezondheidsrisico’s) zal kernenergie
  vrijwel altijd concurrerend kunnen worden met gas, en zeker met kolen en olie
  of, des te meer, hernieuwbare energie (behalve hydro, maar die valt lastig uit te
  breiden).
  Gezien dit potentieel kan de grote aarzeling omtrent kernenergie alleen worden
  teruggevoerd op percepties. Gevoeligheden over afval en terrorisme blijven
  groot, die over reactorveiligheid nemen af, maar zijn zeker niet verdwenen.
  Kleine incidenten, lekkages of kritische rapportages ondermijnen het vertrouwen
  bij het grote publiek onmiddellijk, al is dat veel minder het geval in Azië dan in
  Europa en de vs. Percepties leiden tot politieke druk en dat leidt weer tot nadere
  aanscherpingen die eerder maatschappelijk dan technisch bepaald zijn. Hoewel
  euratom in 1957 juist is opgericht om kernenergie in de eu te bevorderen, is dit
  nooit goed van de grond gekomen. De landen in de Unie vertonen alle schakerin-
  gen, van geen nucleaire activiteiten tot het hoogste aandeel van kernenergie in de
  elektriciteitsvoorziening in de wereld (Frankrijk). In de Unie zijn er landen die
  afbouwen (of althans zeggen dat te doen) naast landen die nieuwe centrales
</pre>

====================================================================== Einde pagina 298 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 299 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               bouwen, zoals de Tsjechische Republiek, Finland – geheel privaat! – en Frankrijk,
                               terwijl het vk een nieuwe nucleaire strategie wil opzetten. De lidstaten misbrui-
                               ken wat zij noemen ‘subsidiariteit’ om volstrekt gerechtvaardigde hoge (eu-)mi-
                               nimumveiligheidseisen te blokkeren en in te ruilen voor vrijwillige iaea-nor-
                               men. Ook bestaan er (nog) geen eu-richtsnoeren over ‘ontmanteling’, hetgeen de
                               transparantie over kostprijzen in een geliberaliseerde markt onmogelijk maakt.
                               Waarom de eu als leider van de Kyoto-landen die mitigatieverplichtingen op zich
                               hebben genomen, kernenergie zonder meer van de mitigatieopties heeft uitgeslo-
6
                               ten, is behalve inconsistent ook duister.
                               Kernenergie zal aan mitigatie bijdragen op wereldniveau, omdat in Azië en
                               wellicht elders centrales zullen worden bijgebouwd en de levensduur van vele
                               bestaande centrales opgerekt zal worden. De eu-strategie, die overigens hoofdza-
                               kelijk op landenniveau wordt beslist op dit punt, zal hier weinig toe doen, laat
                               staan een eventuele Nederlandse uitbreiding van het aantal kerncentrales. Tot nu
                               toe heeft het broeikaseffect in de politieke praktijk niet als gewichtig argument
                               gefungeerd om kernenergie positiever te bekijken. Hoewel in Europa een
                               verschuiving te zien is in bijvoorbeeld het vk en nu ook Nederland. De tot nu toe
                               zwakke verbinding tussen kernenergie en klimaatbeleid kan overigens spoedig
298                            versterkt worden, maar dan in een andere redenering. Die redenering vangt aan
                               bij het belang van energiezekerheid die tot op heden (en zelfs voor decennia geëx-
                               trapoleerd) nogal zorgeloos is genegeerd. Het is moeilijk voorstelbaar dat Europa,
                               hard op weg naar afhankelijkheden in de orde van 70 procent tot zelfs 90 procent,
                               het gewicht van deze doelstelling niet zeer fors zal opschroeven. Dit kan het
                               gevolg zijn van toegenomen strategisch besef, van eventuele prijsstijgingen of
                               schommelingen of van chicanes door verre leveranciers – of alle drie, om het over
                               politiek misbruik van machtsposities maar niet te hebben. Daarbij kunnen de
                               klimaatbaten dan als nevenbaten worden beschouwd. De vraag is vervolgens of
                               percepties ook het nastreven van energiezekerheid met onder andere een grotere
                               nadruk op kernenergie zullen bemoeilijken.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 299 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 300 ======================================================================

<pre>                                                                                             bijlage 6
ger aadpleegde liter atuur
Alic, J., D. Mowery en E. Rubin (2003) US technology and innovation policies, lessons for
          climate change, PEW Center on Global Climate Change, Washington D.C.
Beurskens, M., H. de Coninck en E. Boeker (2004) Energieopties voor de 21e eeuw, Amster-
          dam, W. Beckman Stichting.
Blyth, W. en N. Lefevre (2004) Energy security and climate change policy interactions, an
                                                                                                         6
          assessment framework, Paris: iea.
Boeker, E. (2005) Kernenergie, wat moeten we er mee?, document voor WRR-expert
          workshop (ongepubliceerd).
Bruggink, J. en B. van der Zwaan (2001) The role of nuclear energy in establishing sustaina-
          ble energy paths, Petten/Amsterdam: ECN & IVM.
Comby, B. (2001) Environmentalists for nuclear energy, Paris: TNR editions.
Council of the EU (2004) Revisions of draft directive based on Commission proposal on the
          safety of nuclear installations (as COM (2003) 32 of 30 January 2003) and of the
          draft directive on the management of spent nuclear fuel and radioactive waste
          (as in, idem), 30 January 2004, no. 5585/04 (ATO 9; ENER 20; ENV 40).
European Commission (2003) External Costs; research results on socio-environmental
          damages due to electricity and transport, ExternE.                                           299
European Commission (2004) Amended proposal for a Council directive (euratom)
          laying down the basic obligations and general principals on the safety of nuclear
          installations; amended proposal (idem) on the safe management of spent nuclear
          fuel and radioactive waste, COM (2004) 526 of 8 September 2004.
European Commission (2004) Report on the use of financial resources earmarked for the
          decommissioning of nuclear power plants, COM (2004) 719 of 26 october 2004.
Hoyos Perez, J. (2003) A European perspective on the funding of decommissioning and
          related activities of the end of the nuclear cycle, European Commission, paper for
          the nea seminar on decommissioning in Tarragone.
iaea (2001) Analysis of Uranium supply to 2050, Wenen.
iaea (2003) The long-term storage of radioactive waste: safety and sustainability, a posi-
          tion paper of international experts, Wenen.
iaea (2004) Nuclear Technology Review, Wenen.
iaea (2005) Nuclear Safety Review for the year 2004, Wenen.
iea (2004) World Energy Outlook, Paris, IAE/OECD.
ipcc (2001) Third Assessment Report (TAR).
Kessels, J. en S. Bakker (2005) ESCAPE, energy security & climate policy evaluation,
          Petten: ECN.
Lempert, R., S. Popper, S. Resetar en S. Hart (2002) Capital cycles and the timing of
          climate change policy, PEW Center on Global Climate Change, Washington
          D.C.
McGuire, M. (2005) The rise and the fall of the NPT, an opportunity for Britain, Inter-
          national Affairs 81, 1: 115-140.
mit (2003) The future of nuclear power, study group co-chaired by John Deutsch
          & Ernest Moniz, Cambridge (USA).
nea (2003) Nuclear electricity generation: what are the external costs?, Paris, nea.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 300 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 301 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  NRC    Handelsblad (2003) Thema Kernenergie, blz. 46-48, bijlage weekend 15/16 februari
                               2003.
                  Rathenau Instituut (2005) Verslag bijeenkomst over Kernenergie in Nederland, op
                               www.rathenau.nl.
                  Samore, G., B. Tertrais en V. Orlov (2005) The future of the nuclear proliferation regime,
                               Working Paper, no. 12, European Security Forum, april.
                  Slingerland, S.O. Bello, M. Davidson, K. van Loo, F. Rooijens, M. Sevenster en CE (2004)
                               Het nucleaire landschap, verkenning van feiten en meningen over kernenergie,
6
                               april, Den Haag: Rathenau Instituut.
                  Sokolov, Y., A. Omoto, J. Kupitz en F. Depisch (2005) The iaea international project on
                               innovative nuclear reactors and fuel cycles (INPRO): status and outlook, paper
                               conference on nuclear engineering, Peking, 16 – 20 mei, 2005.
                  Stichting Natuur en Milieu, Greenpeace Nederland, Vereniging Milieudefensie, de 12
                               provinciale Milieufederaties en WISE (2005) Kernenergie, niet doen, maart 2006.
                  Tarjanne, R. en K. Luostarinen (2003) Competitiveness comparison of the electricity
                               production alternatives, Lappeenranta University of Technology, Research
                               Report EN B-156.
                  Taylor, D. (2003) Radioactive waste management and early decommissioning of nuclear
                               facilities in the candidate countries, European Commission, speech, February.
300               Taylor, D. (2004) Radioactive waste management and decommissioning in an enlarged
                               EU, Brussels, European Commission (Euratom), speech, April.
                  University of Chicago (2004) The economic future of nuclear power, Chicago.
                  Viscusi, W.K. en R. Zeckhauser (2005) The perception and valuation of the risks of climate
                               change: a rational and behavioral blend, Washington D.C., AEI-Brookings Center
                               for Regulatory Studies, Working Paper 05–35, December.
                  WNA (2004) The economics of nuclear power, September, World Nuclear Association
                               (www.world-nuclear.org).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 301 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 302 ======================================================================

<pre>                                                                                       bijlage 6
noten
1    De veronderstelling is dat te sluiten of nieuw geplande centrales op gas of kolen
     basis door kerncentrales vervangen zouden worden, dan wel door de alternatie-
     ven.
2    Het is dan ook uiterst bedenkelijk dat onder andere Duitsland en het vk zich
     heftig hebben verzet tegen de gerechtvaardigde voorstellen van de Europese
                                                                                                   6
     Commissie om gezamenlijke (hoge) minimumnormen voor nucleaire veiligheid,
     boven op de huidige partiële normen, in de eu in te voeren. De grensoverschrij-
     dende effecten waar deze normen voor (of liever, tegen) bedoeld zijn, staan geen
     enkele twijfel toe over een hoog minimumniveau voor allen en strikte centrale
     controles gezien het belang voor allen. Zie het zogeheten nuclear package van 28
     oktober 2004 en com (2004) 526.
                                                                                                 301
</pre>

====================================================================== Einde pagina 302 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 303 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               bijl age 7: ex tr a opsl ag van koolstof door
                               fotosynthese, met name in bossen
                  1            inleiding
                               Opslag door fotosynthese is een verzameling van een viertal mitigatieopties:
                               • het tegengaan van ontbossing;
                               • het planten van nieuw bos;
                               • het gebruik van hout als constructiemateriaal;
7                              • het bevorderen van akkerbouw zonder ploegen.
                               Drie van de opties hebben te maken met bos. Bossen zijn een opslagplaats van
                               koolstof,1 ze vormen het grootste deel van de terrestrial sink (zie paragraaf 4.3).
                               Bomen halen de koolstof die ze voor hun groei nodig hebben uit de lucht.
                               Volgroeide bomen nemen per saldo geen koolstof meer op. Bij het sterven of
                               kappen van bomen gaat het omgekeerd: de opgeslagen koolstof komt vroeg of laat
                               door vertering of verbranding in de atmosfeer terecht. Zolang de opengevallen
                               plaats in het bos weer wordt bezet door nieuwe bomen, blijft uiteindelijk de
                               opgeslagen hoeveelheid koolstof gelijk. Neemt de hoeveelheid bos toe, dan wordt
302                            per saldo meer koolstof onttrokken aan de atmosfeer. Neemt de hoeveelheid bos
                               af, dan komt er extra koolstof in de atmosfeer.
                  2            omvang van ontbossing
                               Het valt niet mee hier een scherp beeld van te krijgen. Over het algemeen wordt
                               uit de publicaties over dit onderwerp niet helder of men alleen doelt op effecten
                               van ontbossing of op alle effecten van land use change; of men dan doelt op de
                               mondiale ontbossing of alleen in de tropen en of het daarbij gaat om het saldo
                               (netto-ontbossing na aftrek van herbebossing; en als het opgegeven cijfer een
                               saldo betreft: of men dan alleen de herbebossing in het Zuiden ervan aftrekt of
                               ook die in het Noorden; ook wordt vaak niet aangegeven hoeveel de herbebossing
                               bedraagt, enzovoort).
                               Doorgaans wordt gesteld dat ontbossing een c-emissie met zich meebrengt van 1-
                               2 gtc per jaar; ook 1,6 gtc komt men vaak tegen, terwijl recent satellietonderzoek
                               duidt op 0,9 gtc. Volgens de meest recente rapportage, van de fao (december
                               2005), leidt de mondiale ontbossing – na aftrek van herbebossing in Noord en in
                               Zuid – tot een emissie van 1,1 gtc. Uit de daarbij gepresenteerde grafieken valt af
                               te leiden dat de ontbossing in de tropen, inclusief plantages en herbebossing, een
                               emissie geeft van rond de 1,3 gtc per jaar, en bruto van 1,5-1,6 gtc (fao 2005).2
                               Dat is zo’n 20 procent van alle co2-emissies.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 303 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 304 ======================================================================

<pre>                                                                                                        bijlage 7
  Tekstbox 1     De kennelijke relevantie van absorptie van koolstof op het land
   De historische bijdrage is groot
   Rond 1700 was van het mondiale bosareaal 7 procent verloren gegaan. Sindsdien is het mondiale
   bosareaal met zo’n 15-18 procent gereduceerd, aldus het overzicht van Williams (2000).3 Die
   ontbossing heeft, sinds 1850 tot 2000, naar schatting een bijdrage aan de toename van co2 in de
   atmosfeer gehad van 45 procent.
   Een rekenvoorbeeld
   De jaarlijkse absorptie van koolstof op het land is mondiaal 60 gton per jaar (bij een totaal reser-             7
   voir van 600 gton in vegetatie en 1600 in de bodem). Indien dat verhoogd zou kunnen worden
   (door herbebossing/verdichten van bos, andere landbouwpraktijken,4 en door gebruik van hout
   in duurzame producten en voor bio-energie) met 2 procent per jaar, dan betekent dat een extra
   jaarlijkse opname van 1,2 gton. Dat is 35 procent van de hoeveelheid koolstof die nu jaarlijks in de
   atmosfeer accumuleert. Om via fossiele emissiereductie een gelijk effect te bereiken, zou het
   mondiale emissieniveau maar liefst 35 procent lager moeten komen te liggen.5
   Een voorbeeld uit de praktijk
   Volgens een recent onderzoek (Cicero) wordt in Noorwegen rond 40 procent van de broeikase-
   missies gecompenseerd door extra bomen, vooral dankzij veranderingen in bosbouwpraktijken,                     303
   maar ook door omzetting van grasland in bos en extra aangroei dankzij de klimaatverandering zelf
   (slechts een klein deel hiervan valt onder de regels van Kyoto).
3          achtergronden van ontbossing
           Zeker twee derde van alle ontbossing is toe te schrijven aan het omzetten van
           bos- in landbouwgrond. Veruit dominant daarbij is slash-and-burn door de
           armste boeren6 – die hoofdzakelijk subsistentielandbouw bedrijven en de velden
           vaak al na 2-3 jaar weer moeten opgeven, waardoor er steeds weer nieuw areaal
           nodig is (Roper en Roberts 1999; fao 2003). De fao schat het belang daarvan op
           zo’n 90 procent. De belangrijkste andere factoren zijn de omzetting van bosgrond
           in grond voor commerciële landbouw: suiker, palmolie, rubber, koffie, cacao,
           bananen, citrusvruchten (Roper en Roberts 1999). Zo is in Indonesië het areaal
           aan palmolieplantages enorm gestegen in de laatste vijftien jaar. De belangrijkste
           drijfkracht achter de groei van hout- en/of landbouw of – in Latijns-Amerika –
           veeteelt was de groei van de nationale markt, en niet of nauwelijks de wereld-
           markt;7 met uitzondering van Brazilië – daar zou sinds eind jaren negentig een
           sterke stijging van de vleesexport een belangrijke rol spelen. In Afrika is grazend
           vee in gebieden met droge bossen en savannen een belangrijke factor. Ook speelt
           oprukkende verstedelijking een rol; niet-duurzame houtkap om aan hout te
           komen; waterkracht; mijnbouw en oliewinning; en bosbranden8 (Roper en
           Roberts 1999; Brown et al., Malhi, Meir, Brown 2002).9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 304 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 305 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                    Tekstbox 2         Vaak genoemde zondebokken voor ontbossing
                      Houtsprokkel: bijna 3 miljard mensen zijn voor hun energie daarop aangewezen; sprokkelen leidt
                      niet tot verdwijning, maar wel tot verarming van bos.
                      Logging (kap van waardevolle bomen) leidt tot degradatie van het woud, maar is geen directe
                      oorzaak van ontbossing. De intensiteit is vooral hoog in Zuidoost-Azië. Ontbossing komt eerder
                      door een gebrek aan vraag naar hout, waardoor men met bosbouw onvoldoende opbrengst kan
                      realiseren.
                      Plantages, met name ten behoeve van de papierindustrie. Die spelen juist géén rol in ontbossing.
7                     Integendeel, plantagebouw kan juist bijdragen aan zorgvuldiger bosbeheer, waardoor roofbouw
                      op bestaande bossen voorkomen wordt.
                  4            trends in ont- en herbebossing
                               Al eeuwenlang is een proces van ontbossing door boskap en -branden gaande,
                               waarbij het hout en de vrijkomende grond voor andere doelen worden gebruikt.
                               In rijkere landen neemt het bosareaal sinds een jaar of veertig toe, in sommige
                               landen al veel langer. Maar in ontwikkelingslanden is het proces nog volop
                               gaande, vooral in Afrika en Zuid-Amerika.
304                            Het verlies aan tropisch woud kan geschat worden op zo’n 0,45-0,7 procent per
                               jaar (fao). Het proces van ontbossing vertraagt de laatste vijftien jaar enigszins.
                               In de periode 1990-2000 bedroeg de ontbossing per jaar bruto 0,38 procent van
                               het totale mondiale bosoppervlak, en netto 0,22 procent (fao 2003).10 Dat was al
                               iets minder dan in de periode 1980-1990. Van 2000 tot 2005 was dat significant
                               gedaald naar 7,34 miljoen hectare per jaar. De netto-ontbossing bedraagt nu
                               volgens de fao 0,18 procent per jaar (fao 2005).
                               De meeste ontbossing voltrekt zich in een beperkt aantal landen. Daar ligt het
                               tempo hoog: er zijn gebieden met een tempo van 2,5 procent of meer per jaar (tot
                               4% per jaar in delen van het Amazonegebied, 4,7% in Madagaskar, 3,2-5,9% in de
                               binnenlanden van Sumatra. Brazilië rapporteert een afname van de ontbossing in
                               het Amazonegebied met 50 procent in het laatste jaar (Roper en Roberts 1999;
                               fao 2005).
                               Verwacht mag worden dat in een bau-ontwikkeling de trage, maar gestage daling
                               van het ontbossingtempo zal doorgaan. In bijna alle ipcc-scenario’s verwacht
                               men dat er in 2100 mondiaal meer bos zal zijn. De ervaring leert namelijk dat bij
                               een stijgend inkomen per hoofd er in elk land een moment komt waarbij men
                               voor laag-productieve landbouw geen bossen meer kapt (Meyer et al. 2003). Zou
                               de dalende trend zich in een bau-ontwikkeling doorzetten, dan zal in 2050 het
                               jaarlijks verlies aan bos de helft zijn van nu (Pacala en Socolow 2004). De daar-
                               mee verbonden c-emissie zou dan dalen van de huidige 1,1 gtc per jaar tot 0,5
                               gton per jaar.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 305 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 306 ======================================================================

<pre>                                                                                      bijlage 7
5 het mitigatiepotentieel van natuurlijke opsl ag , met
  name in bos en hout
  Het ipcc (2001) meent dat tussen 1995 en 2050 het potentieel 1,1-1,6 gtc per jaar
  bedraagt. De fao (2005) schat dat bossen voor de komende vijftig jaar tot 15
  procent van c-emissies kunnen wegnemen. Pacala en Socolow (2004) schatten
  het totale mondiaal potentieel van enerzijds het tegengaan van ontbossing en
  anderzijds het bevorderen van herbebossing en dergelijke tot 2050 op 2 gtc,
  waarvan ongeveer 80 procent in tropen.11 Het veiligstellen van voldoende
  wereldvoedselproductie bij een groeiende wereldbevolking werpt hierbij geen                     7
  wezenlijke barrière op: de landbouwproductie kan voldoende groeien, mits een
  gestage groei van de productie per hectare kan worden gerealiseerd met bijvoor-
  beeld mondiaal gemiddeld 1,6-1,8 procent per jaar zonder extra grond (Ausubel
  2002). Voor een nadere argumentatie zie bijlage 5 over bio-energie.12
  Hiermee is het potentieel van natuurlijke koolstofopslag niet uitgeput. Boven-
  staande cijfers geven namelijk een schatting voor de twee eerste manieren
  waarop mitigatie door natuurlijke koolstofopslag kan plaatsvinden: (a) minder
  ontbossing en (b) herbebossing. Er zijn echter nóg twee opties: (c) meer gebruik
  van hout als constructiemateriaal en (d) veranderingen in akkerbouw. Er volgt nu              305
  een meer gedetailleerde weergave van het potentieel.
  Het afremmen van ontbossing
  Deskundigen achten het mogelijk de vertraging in ontbossing in een stroomver-
  snelling te brengen, zodanig dat het proces rond 2050 tot staan is gebracht. Dat
  zou een afname van de c-emissie betekenen ten opzichte van bau met 0,5-0,6
  gtc. Om de druk op bossen te verminderen is de uitbreiding van het aantal plan-
  tages nodig en moet veel geïnvesteerd worden in agrarische ontwikkeling (zie
  ook paragraaf 7 van deze bijlage).
  Aangroei van bos qua areaal en dichtheid
  Hoe meer bomen wortel schieten, hoe meer koolstof wordt onttrokken aan de
  atmosfeer. Voor de komende decennia is er nog veel grond die voor weinig anders
  geschikt is dan voor bos. Mitigatie is dus gediend met herbebossing van kapvlaktes,
  aanleg van nieuwe bossen bijvoorbeeld op vrijkomende landbouwgrond elders,
  beter bosbeheer (regeneratie, meer bomen per hectare, minder afval bij houtkap),
  agroforestry, plantages en ruimte geven voor natuurlijke aanwas. Pacala en
  Socolow schatten het mondiale potentieel voor de komende vijftig jaar op 30-40
  gtc tot 2050, dat is tegen die tijd zo’n 1-1,5 gtc gemiddeld per jaar. Daarvan:
  • 12-13 gton extra in de gematigde klimaatzone, op 400 Mha: dat is 0,5 gtc per
     jaar in 2050;
  • 12-13 gton in de tropen, op een kleiner oppervlak (mede door snellere groei,
     andere soorten, hogere bomen en dergelijke): 0,5 gtc per jaar;
  • 13 gton nieuwe plantages plus op nu nog onbeboste grond op 300 Mha (dit is
     5 x zo veel als de huidige 61 Mha aan plantages). De huidige mate van expansie
     van plantages levert een opslag op van 0,2 gtc op per jaar.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 306 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 307 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               Andere landbouwpraktijken
                               Minder traditioneel ploegen, meer zogeheten conservation tillage13 heeft, zo is
                               gebleken, een belangrijk potentieel. Pacala en Socolow schatten het potentieel op
                               20-30 gton tot 2050, dat is gemiddeld 0,5-1 gton per jaar.
                               Gebruik van hout als constructiemateriaal
                               Hout is een hernieuwbaar materiaal waarvan het gebruik een dubbel effect heeft
                               op mitigatie. Ten eerste: hoe meer hout in gebruik is, des te meer koolstof er is
                               opgeslagen. Afvalhout blijkt op stortplaatsen heel traag verteerd te worden, veel
7                              trager dan tot voor kort werd gedacht (Gardner et al. 2002). Wordt afvalhout
                               verbrand, dan komt de koolstof vrij, maar als die verbranding plaatsvindt in het
                               kader van de energievoorziening, dan fungeert dat afvalhout als c-neutrale bio-
                               energie. Ten tweede: hout als materiaal beschikbaar krijgen is zeer veel minder
                               energie-intensief dan materialen zoals staal, aluminium, cement en dergelijke
                               (Macqueen et al. 2004; Bowyer et al.).1 4 Dit type overwegingen speelt echter in de
                               bedrijfspraktijk bij de keuze van materialen pas een rol wanneer de koolstofprijs
                               gaat doorwerken in de prijs van staal, beton, cement en aluminium.
                               Deze vorm van mitigatie door opslag wijkt in zoverre af van de andere drie
306                            vormen van sinks dat uit volgroeide bossen en plantages een voortdurende
                               stroom van hout gehaald kan worden.
                               De totale gemiddelde jaarlijkse sink van deze vier opties kan in 2050 een omvang
                               bereikt hebben van 2,5-3,0 gtc (Socolow): ruim een derde van de te realiseren
                               reducties.15
                               Kosten van opslag in bos
                               Tropische bosbouw is een vrij goedkope optie: men schat dat de kosten lopen van
                               3-35 dollar per ton co2; en dat zónder rekening te houden met de baten van de
                               houtopbrengst (Sedjo 2001). Indien men erin zou slagen om de handel in emis-
                               sierechten uit te breiden tot deze vorm van co2-reductie, dan zal dat zonder twij-
                               fel een sterke stimulans betekenen. Tot dat moment zou eigenlijk voorkomen
                               moeten worden dat bosgrond benut wordt voor doeleinden met een waarde
                               onder ‘die’ co2-prijs (Sedjo 2001).
                  6            het zwakke punt van opsl ag in bos
                               Als men deze optie gaat inzetten, dan moet men goed weten waar men aan
                               begint. De bomen ‘groeien niet tot in de hemel’. Op een gegeven moment is elk
                               bos volgroeid en is er geen ruimte voor nog meer bossen. Dan is het met deze
                               optie echt ‘op’, veel meer dan wat als het maximumaantal windmolens of
                               biomassacentrales (met hun eigen sink in de vorm van plantages) is bereikt.
                               Windmolens en centrales blijven co2-emissies voorkomen, ook als er geen
                               enkele meer bij geplaatst kan worden – jaar in jaar uit, zolang ze draaien en tijdig
                               vervangen worden. En worden ze afgedankt, dan worden de eerder vermeden
                               emissies niet later alsnog uitgestoten. Is daarentegen het maximale bosareaal
                               bereikt en zijn de desbetreffende bossen volgroeid, dan nadert de jaarlijkse
</pre>

====================================================================== Einde pagina 307 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 308 ======================================================================

<pre>                                                                                       bijlage 7
  absorptie zélf aan nul. De optie ‘fotosynthese’ draagt dan vrijwel niets meer bij
  aan mitigatie (en mocht het bos ooit gekapt worden, dan komt zelfs de eerder
  opgeslagen co2 alsnog vrij).
  Om deze terugval in mitigatie te voorkomen moet men ervoor zorgen dat de
  mitigerende rol tijdig kan worden overgenomen door andere opties. En wil men
  er zeker van zijn dat die emissie blijvend vermeden wordt, dan moet langs juridi-
  sche of economische weg erin worden voorzien dat kap alleen plaatsvindt als de
  daarmee verbonden c-emissie elders gecompenseerd wordt. Deze punten zijn
  alleen relevant voor opslag in bos, niet voor opslag in hout als constructiemateri-              7
  aal (zoals gezegd: uit volgroeide bossen en plantages kan immers een voortdu-
  rende stroom van hout gehaald worden).
7 dwarsverbanden
  De optie ‘tegengaan van ontbossing’ is nauw verbonden met ‘onderontwikke-
  ling’. Het werken aan deze optie moet dus onderdeel zijn van een breder beleid
  gericht op sociale en economische ontwikkeling. Sterker, omdat de ‘marginale’
  landbouw juist bedreven wordt op subsistentieniveau, dus door ‘gemarginali-
  seerden’ in die samenlevingen, kan deze optie alleen slagen als ze hand in hand                307
  gaat met bijdragen aan de lokaal-regionale ontwikkeling. Om te voorkomen dat
  telkens weer akkers gevestigd worden op grond die daar nauwelijks geschikt voor
  is, is minimaal nodig dat de bestaande landbouwgrond een hogere opbrengst per
  hectare genereert. De bosbouw kan bijdragen aan lokale werkgelegenheid en het
  voorkomen van vernietiging van lokale hulpbronnen in de vorm van niet-duur-
  zame houtkap ten behoeve van niet-duurzame landbouw. Voorwaarden zijn een
  hogere opbrengst per hectare voor de bestaande landbouwgrond alsmede een
  grotere, stabielere markt voor hout (vooral te betrekken van plantages) en voor
  koolstofopslag.16 Het tegengaan van ontbossing draagt bij aan het behoud van
  landschappelijke waarden en de vele andere ecologische diensten die het tropisch
  woud vervult.
  Synergie met andere opties
  Het koesteren en doen toenemen van bos biedt mogelijkheden voor duurzame
  substitutie van fossiele energie. Ten eerste voor zover hout benut wordt als
  constructiemateriaal, aangezien voor de fabricage van andere materialen zoals
  beton, plastics, staal, aluminium en dergelijke relatief veel fossiele energie nodig
  is. Bovendien is er ook nog eens koolstof in opgeslagen. Ten tweede: hout, met
  name van plantages (en houtafval van bosbouw en dergelijke), zal de belangrijk-
  ste leverancier zijn voor de optie ‘bio-energie’ (zie verder bijlage 5 over
  biomassa).
8 conclusie
  Het bevorderen van de opslag van koolstof op land – door het tegengaan van
  ontbossing, het zorgen voor nieuw bos, het bevorderen van akkerbouw zonder
</pre>

====================================================================== Einde pagina 308 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 309 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               ploegen – en het gebruik van hout als constructiemateriaal, heeft een geschat
                               potentieel dat op kan lopen tot 2-3 gtc per jaar. Maar later deze eeuw zullen de
                               opties (met uitzondering van opslag in hout als constructiemateriaal) onvermij-
                               delijk sterk terugvallen tot bijna 0 gtc. Deze opties vergen echter nauwelijks of
                               geen technologische innovatie, zijn direct ‘inzetbaar’, scoren uit oogpunt van
                               kosteneffectiviteit over het algemeen goed tot zeer goed en zijn dus juist bruik-
                               baar in de eerstkomende decennia. Bij succesvol beleid zal na een aantal decennia
                               de mitigatierol moeten worden overgenomen door andere opties, als men terug-
                               val wil voorkomen.
7
308
</pre>

====================================================================== Einde pagina 309 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 310 ======================================================================

<pre>                                                                                            bijlage 7
ger aadpleegde liter atuur
Ausubel, J.H. (2002) On Sparing Farmland and Spreading Forest, in: T. Clark en
          R. Staebler, (eds.), Forestry at the Great Divide: Proceedings of the Society of
          American Foresters 2001 Convention: 127-138.
Benítez, P.C., I. McCallum, M. Obersteiner en Y. Yamagata (2004) Global Supply for
          Carbon Sequestration: Identifying Least-Cost Afforestation Sites under Country
          Risk Considerations, IIASA Interim Report IR-04-022, Laxenburg, Austria.
          www.iiasa.ac.at/Publications/Documents/IR-04-022.pdf.                                         7
Bernacchi, C.J., S.E. Hollinger en T. Meyers (2005) The conversion of the corn/soybean
          ecosystem to no-till agriculture may result in a carbon sink, Global Change
          Biology 11, 11: 1867-1872.
Bowyer, Jim L. en Ruth L. Smith (1999) Opportunities for Mitigating Carbon Emissions
          through Forestry Activities, www.winrock.org/reep/Opportun_carbon.html.
Brown, S., I. Swingland, R. Hanbury-Tenison, G. Prance en N. Myers, Carbon Sinks for
          Abating Climate Change: Can They Work? www2.essex.ac.uk/ces/Research
          Programmes/ CESOccasionalPapers/AdditionalPaper.pdf.
Contreras-Hermosilla, A. (2000) The Underlying Causes of Forest Decline, Centre for
          International Forestry Research, Occasional paper 30, www.cifor.cgiar.org/                  309
          publications/pdf_files/OccPapers/OP-030.pdf.
Cossalter, C. en Ch. Pye-Smith (2003) Fast-Wood Forestry. Myths and Realities, Centre for
          International Forestry Reseacrh, Jakarta www.cifor.cgiar.org.
DeFries, R.S. (2002) Carbon Emissions from tropical deforestation and regrowth based
          on satellite observations for the 1980s and 1990s, Proceedings National Academy
          of Science 99, 22: 14256-14261.
Driel, P. van (2004) De bossen kunnen eeuwig zingen. Een verkenning van het ontbossings-
          drama ten behoeve van de vrom-raad, Den Haag.
fao (2005) Global Forest Resource Assessment, fao, www.fao.org.
fao (2003) State of the World’s Forests 2003, Part 1, The situation and recent developments
          in the forest sector, www.fao.org/documents/show_cdr.asp?url_file=/DOCREP/
          005/Y7581E/Y7581E00.HTM.
Gardner, W.D. et al. (2002) Decomposition of wood products in the Lucas Heights Landfill
          Facility, www.greenhouse.crc.org.au/ecarbon/enews/gardner.pdf.
Leach, M. en J. Fairhead (1998) Reframing Deforestation: Global Analysis and Local
          Realities – Studies in West Africa, London: Routledge.
Leach, M. en J. Fairhead (2000) Challenging neo-malthusian deforestation analyses in
          West Africa’s dynamic forest landscapes, Population and Development Review,
          www.ids.ac.uk/ids/KNOTS/publications/leach.html.
Macqueen, D., J. Mayers en H. Reid (2004) Could wood combat climate change?, London,
          www.iied.org/pubs/display.php?n=8&%20l=14&a=D%20Macqueen&x=Y.
Malhi, Y., P. Meir en S. Brown (2002) Forests, carbon and Global climate, Physical and
          Engineering Sciences 360: 1567-1591.
Martinez, K.E., E.M. Crenshaw en J.C. Jenkins (2002) Deforestation and the Environmen-
          tal Kuznets Curve: A Cross-National Investigation of Intervening Mechanisms,
          Social Science Quarterly 83: 226-243.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 310 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 311 ======================================================================

<pre>     klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                   Meyer, A.L., G. Cornelis van Kooten en Sen Wang (2003) Institutional, Social and Econ-
                                omic Roots of Deforestation: Further Evidence of an Environmental Kuznets Rela-
                                tion? smealsearch.psu.edu/71049.html.
                   Niles, J., O.S. Brown, J. Pretty, A. Ball en J. Fay (2001) Potential Carbon Mitigation and
                                Income in Developing Countries from Changes in Use and Management of Agricul-
                                tural and Forest Lands, Centre for Environment and Society, Occasional Paper
                                2001-04, Essex, www2.essex.ac.uk/ces/ResearchProgrammes/CESOccasional-
                                Papers/OccPaper2001-4.pdf.
                   Roper, J. en R.W. Roberts (1999) Deforestation: Tropical Forests in Decline, Forestry
7                               Advisers Network (cfan) of the Canadian International Development Agency
                                (cida), www.rcfa-cfan.org/english/issues.12.html.
                   Roper, J. (2001) Tropical Forests and Climate Change, Forestry Advisers Network (cfan)
                                of the Canadian International Development Agency (cida), www.rcfa-cfan.org/
                                english/issues.13.html.
                   Stavins, R.N. en K.R. Richards, The Cost of us Forestbased Carbon Sequestration, www.
                                pewclimate.org/global-warming-in-depth/all_reports/carbon_sequestration/
                                index.cfm.
                   Sedjo, R., B. Sohngen en R. Mendelsohn (2001) Estimating Carbon Supply Curves for
                                Global Forets and Other Land Uses, RFF Discussion Paper Washington.
 310               Sedjo, R.A. Forest ‘Sinks’ as Tool for Climate-Change Policymaking www.rff.org/Docu-
                                ments/RFF-Resources-143-forestsinks.pdf.
                   Sedjo, R.A. Forest Carbon Sequestration: Some Issues for Forest Investments. RFF
                                Washington Aug 2001 www.rff.org/Documents/RFF-DP-01-34.pdf.
                   Skog, K.E. (2000) Carbon Sequestration in Wood and Paper Products, usda Forest
                                Service, www.fpl.fs.fed.us/documnts/pdf2000/skog00b.pdf
                   Victor, D.G. en J. H. Ausubel (2000) Restoring the Forests, Foreign Affairs 79, 6: 127-144.
                   Williams, M. (2000) On Dark ages and dark areas: global deforestation in the deep past
                                Journal of Historical Geography 26, 1: 28-46.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 311 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 312 ======================================================================

<pre>                                                                                        bijlage 7
noten
1    Zowel boven- als ondergronds. Wordt bos omgezet in jaarlijks omgeploegd
     akkerland, dan leidt dat tot verlies van gemiddeld een derde van de koolstof in de
     bodem (en van de helft als er voorheen grasland of weidegebied was). Bij omzet-
     ting in grasland kan de koolstof in de bodem iets toenemen.
     Bossen beslaan mondiaal ruim 3,8 miljard hectare grond, waarvan 1,5 miljard
     hectare in de tropen. De tropische bossen bevatten 1200 gtc; per ha: 120-165 ton
     c in de bomen en 83-150 ton c in de eerste meter van de bodemlaag. De totale                    7
     c-voorraad in ecosystemen op land bevatten 2200 gt (fao 2001).
2    Cijfers voor de tropen in 1990: Zuidoost-Azië 0,76 gton; Latijns-Amerika 0,32
     gton; Afrika 0,34 gton. Opgeteld 1,4 gtc (Malhi et al. 2002).
3    Van het oorspronkelijk tropisch woud is volgens de iucn nog 80 procent over.
     NB: in deze schattingen zijn studies zoals die van Leach en Fairhead (1998; 2000)
     niet verwerkt. Zij concluderen dat de mate van ontbossing voor een aantal Afri-
     kaanse landen sinds 1900 sterk is overschat.
4    Het niet langer beploegen van akkers lijkt een significant potentieel aan c-opslag
     te hebben. Dat is recentelijk bevestigd in onderzoek in vs (Bernacchi, Hollinger,
     Meyers) voor koren en soja.                                                                  311
5    Van de 6,4 gtc co2-emissies komt ruwweg de helft terecht in de atmosfeer (zie
     hoofdstuk 4 en bijlage 1). Een afname van emissie met 2,4 gtc zorgt dan voor
     beperking van wat in atmosfeer komt met 1,2 gtc. Dat is 35 procent van de
     huidige jaarlijkse c-toename in de atmosfeer.
6    Armen trekken niet alleen naar de stad, maar ook naar de bosrand. En: individu-
     ele stukjes land worden door overerving steeds kleiner. Meestal is er geen formele
     eigendomstitel. Zonder garantie dat het land van hen zal blijven hebben die
     boeren geen enkele prikkel om de grond productiever te maken.
7    Ongeveer 25 procent van de mondiale houtnijverheidsproductie – gezaagd hout,
     panelen, houtpulp, papier – komt uit ontwikkelingslanden. Van de top-10-landen
     qua ontbossing (1995) werd in Indonesië, Maleisië en Birma meer dan 50 procent
     van de totale productie geëxporteerd. In Brazilië, Mexico en Thailand slechts 10
     procent, in Kongo, Bolivia, Venezuela en Soedan was de export verwaarloosbaar.
     In de meeste Aziatische landen die met ontbossing kampen is rijst geen export-
     product. Dat in Brazilië de ontbossing sterk toenam in de periode dat ook de
     vleesproductie sterk toenam, kwam aanvankelijk vooral door de stijgende vraag
     in Brazilië zelf.
8    NB: bij afname van de bosbranden neemt ook de emissie van het krachtige broei-
     kasgas n2o af (Roper en Roberts 1999).
9    Afhankelijk van wat er met dat hout gebeurt leidt dit ook tot emissie in de atmos-
     feer.
10   De fao heeft die cijfers inmiddels iets naar beneden bijgesteld: de afname in de
     periode 1990-2000 was niet 9,4 miljoen, maar 8,9 miljoen hectare per jaar.
11   Als de prijs voor c-emissie groot genoeg is om de omzetting van bos in land-
     bouwgrond te voorkomen, zal de meeste opslag plaatsvinden in Zuid-Amerika,
     Afrika en Pacific-Azië (Sedjo). In 2010 zal daar meer dan de helft van de opslag
</pre>

====================================================================== Einde pagina 312 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 313 ======================================================================

<pre>     klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                                plaatsvinden; een kwart in de regio van de vroegere Sovjet-Unie.
                   12           De schattingen over het potentieel bosareaal lopen uiteen van 0,3 tot 1,3 gha.
                                ipcc komt op 1,2 gha: (potentieel areaal voor gewassen 2,5 gha; daarvan is in
                                gebruik 0,9 gha voor voedselproductie en is nog 0,4 gha nodig in verband met de
                                mondiale bevolkingsgroei, met een piek in 2050). Een recente berekening van
                                Moreira komt uit op 1,5 gha areaal (bij strikte criteria is het beschikbaar mondiaal
                                areaal voor rainfed landbouw: 2,95 gha). Daarvan wordt nu gebruikt: 1,46 gha
                                (38%).
                   13           Door verkorting van de periode van braak liggen en minder beluchting van de
7                               bodem kan in landbouwgrond 0,3-0,6 ton per hectare per jaar in enkele decennia
                                gemiddeld meer koolstofopslag worden opgeslagen.
                   14           Dat kan per eenheid een factor 200-1500 qua c-emissie schelen; zie Bowyer et al.
                                1999.
                   15           Reid komt op 110 Gt in 50-100 jaar. ipcc: 126 Gt co2. Malhi, Meir, Brown (2002)
                                totaal: 75 gton-100 gton: zie tabel. Zie ook Brown c.s. voor een studie naar het
                                potentieel in een aantal landen.
                   16           Als geen waarde aan c-opslag in bos wordt toegekend, zou biomassagebruik
                                kunnen leiden tot ontbossing.
 312
</pre>

====================================================================== Einde pagina 313 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 314 ======================================================================

<pre>                                                                                                   bijlage 8
          bijl age 8: reductie van antropogene
          methaanemissies
1         inleiding
          Methaan (ch4) heeft met 65 procent veruit het grootste aandeel in de obg (1,8
          gtc-eq). Methaan heeft een relatief korte verblijftijd in de atmosfeer,1 gemiddeld
          12 jaar, maar in die korte tijd heeft het een hevig opwarmend effect: een eenma-
          lige emissie van één kilo methaan heeft in vergelijking met een eenmalige emis-
          sie van één kilo co2 na twintig jaar 56 keer zo veel effect op de opwarming. Na
          honderd jaar is het effect van die kilo methaan nog altijd 23 keer zo hoog als dat
                                                                                                               8
          van een kilo co2, terwijl de verblijftijd van een kilo co2 gemiddeld meer dan
          honderd jaar is. Methaanemissies dragen volgens het ipcc rond 20 procent bij
          aan het antropogene broeikaseffect, anderen schatten die bijdrage hoger. Het
          cumulatief opwarmingseffect na honderd jaar voortgaande emissie van methaan
          wordt geschat op 40 maal dat van een constante emissie van een gelijke hoeveel-
          heid co2.2 Gelukkig zijn de methaanemissies in omvang slechts een fractie van
          de co2-emissies.
          ch4 is chemisch identiek aan aardgas, het wordt bij verbranding omgezet in co2                     313
          en daarmee verdwijnt 95 procent van het opwarmingspotentieel.
          De methaanconcentratie in de atmosfeer is de laatste eeuwen meer dan verdub-
          beld, van 700 ppb in 1750 tot 1750 ppb in 2000, doordat de absorptie in sinks de
          emissie (die voor zo’n 60% antropogeen is) niet kon bijhouden.3
          De toename van de concentratie in de atmosfeer is eind vorige eeuw vertraagd
          (epa); de emissies lijken al een aantal jaren gestabiliseerd te zijn. Toch gaat het
          ipcc (2001) vooralsnog uit van groei voor de komende decennia. Wat de trend
          zal worden is nog niet met zekerheid te zeggen, onder meer omdat er methaan
          kan vrijkomen als de toendra’s op het noordelijk halfrond zouden ontdooien
          (Pearce 2005). In de oeso zouden de emissies van 1995-2010 afnemen met
          gemiddeld 0,8 procent per jaar en 13 procent in totaal (pew). In de vs werkt de
          epa samen met bedrijven en overheden in programma’s op basis van vrijwillig-
          heid om kosteneffectieve reducties te realiseren. De emissies in de vs waren in
          2001 5 procent lager dan in 1990. De epa verwacht dat de emissies beneden dat
          peil zullen kunnen blijven.
  Tekstbox 1    De bijdrage van methaan is mogelijk groter
   De gebruikelijke berekening van de bijdrage van methaan is gebaseerd op de concentraties in de
   atmosfeer. Methaan is echter chemisch actief vanaf het moment van emissie en draagt bij aan de
   vorming van troposferische ozon, en dat heeft eveneens een opwarmingseffect. Dat effect zou dus
   ten dele moeten worden toegeschreven aan methaan. De wijze van berekenen die het ipcc heeft
   gehanteerd leidt dus mogelijk tot een onderschatting van de rol van methaanemissies.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 314 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 315 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                      Houdt men daarmee rekening, dan zou volgens Shindell, onderzoeker bij NASA, het effect van
                      methaan sinds 1750 tot heden tot tweemaal zo groot kunnen zijn en zou mitigatie van methaan
                      erg relevant zijn (NASA 2005).
                               Zo’n 40 procent van de emissie komt uit natuurlijke bronnen: wetlands, gas-
                               hydraten, permafrost en termieten. Rond 60 procent van de emissies komt uit
                               antropogene bronnen (ipcc 2001). Van die antropogene emissies komt bijna
                               50 procent uit slechts vijf landen: China (kolen/rijst), Rusland (gas/olie), India
                               (rijst en vee), de Verenigde Staten (vuilstort) en Brazilië. Tot voor kort waren er
                               maar weinig prikkels om methaanemissies te reduceren. Ook in de mijnbouw
8
                               werd methaan niet gezien als een relevante energiebron.
                  2            antropogene bronnen 4
                               a. Landbouw heeft het grootste aandeel: rond de 50 procent, waarvan 32 procent
                                   via de veestapel, met name herkauwers. Voorts rijstteelt (12%), hoofdzakelijk
                                   uit natte rijstvelden. En mest, in de orde van 4 procent.
                               b. Energiesector. De winning en transport van fossiele brandstoffen heeft
314                                een aandeel van naar schatting 27 procent, dat als volgt kan worden uitge-
                                   splitst:
                                   • Olie/gas: 19 procent, door het affakkelen bij olieproductie, gebruik van
                                       aardgas om pijpleidingen schoon te maken, en lekken. De trend is een
                                       toename door groeiende gasproductie en grotere afstand per pijpleiding.
                                       De helft van de emissies in deze sector komt uit de voormalige ussr.
                                       Het Midden-Oosten heeft een aandeel van 12 procent; Noord-Amerika:
                                       10 procent; Zuid-Amerika: 6 procent; Afrika: 8 procent. Azië: slechts
                                       4 procent, Europa: 6 procent, China/Pacific: 1 procent.
                                   • Kolenwinning: 9 procent, hoofdzakelijk in ondergrondse mijnbouw in
                                       Rusland, China en de vs.
                               c. Afvalsector: vuilstort en rioolslib, met een aandeel van 20 procent. Daarvan
                                   heeft vuilstort het grootste deel: 10-15 procent. Methaan wordt gevormd bij
                                   anaerobe afbraak onder invloed van bepaalde methoden van storten. Uiteraard
                                   speelt ook de samenstelling van het afval een rol. Bij zuiveringsslib gaat het
                                   vooral om industrieel afval, vooral voedingsindustrie, pulp/papier en chemi-
                                   sche industrie. De emissie is hoger in ontwikkelde landen vanwege de hoge
                                   concentratie van afval op stortplaatsen, en daarin een groter aandeel van
                                   afbreekbaar c-houdend afval (relatief veel papier). In de eu ging het in 1990
                                   om bijna 4 procent van alle eu broeikasgasemissies. Echter, de komende
                                   decennia neemt in ontwikkelingslanden in bau de emissie vanuit vuilstort
                                   sterk toe, met name door de snelle verstedelijking.
                               d. Onvolledige verbranding van biomassa (dat geeft direct emissies van methaan
                                   en kan ook de mogelijkheid van de bodem reduceren om als een sink te functi-
                                   oneren). Het probleem zit vooral in de grootschalige destructie van bosgebie-
                                   den voor cash crop-landbouw en verstedelijking. Andere bronnen: verbranden
                                   van landbouwafval en van hout voor verwarming en koken, en houtskoolpro-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 315 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 316 ======================================================================

<pre>                                                                                                    bijlage 8
               ductie. Ook savannen worden vaak elke paar jaar in brand gestoken ten
               behoeve van de regeneratie van vegetatie.
  Tekstbox 2       Stuwmeren en methaanemissies
   Een bron van methaanemissies die tot op heden over het hoofd is gezien, wordt gevormd door
   stuwmeren. Stuwmeren produceren significante hoeveelheden co2 en methaan ten gevolge van
   rottingsprocessen onder invloed van wisselende waterstanden, soms zelfs meer dan centrales die
   draaien op fossiele brandstof (Graham-Rowe 2005; McCully 2002). Deze berichten vragen om een
   herwaardering van de mitigatieoptie ‘waterkracht’.
                                                                                                                8
3           mitigatiekosten
            De emissies zouden bij veel van de bronnen met 20-40 procent verminderd
            kunnen worden tegen relatief lage kosten, met name door transfer van best prac-
            tice technology en van expertise, vooral bij vuilstort en verwerking van zuive-
            ringsslib (iea 1998).
            Methaan is een schone brandstof; het gebruik kan een inkomstenbron vormen en
            een forse verbetering betekenen van de leefkwaliteit in dorpen en steden. Maar                    315
            van technieken om methaan op te vangen en van mogelijkheden om het winstge-
            vend te benutten, is men, vooral in ontwikkelingslanden, vaak niet goed op de
            hoogte. Ook ontbreekt het in veel landen aan goed functionerende energiemark-
            ten of zijn gemeenten en nutsbedrijven financieel niet in staat investeerders aan
            te trekken. In de mijnbouw kan afvangen van methaan bijdragen aan verminde-
            ring van het explosiegevaar.
  Tabel 1          Bronnen van methaanemissies (in gg ch 4)
  Mondiaal                  2000       2010         Aandeel in Groei         Aandeel ontwikkelings-
                                                    2000       2000-2010     landen
  Energiesector             00028%                                           2000         2010
    olie en gas             050994     063113       020%       23%           37%          47%
    kolen                   021715     025139       008%       30%           52%          59%
  Landbouw                  00>50%
    herkauwers              083900     098700       032%       17%           70%          64%
    rijst                   032021     034509       012%       06%           93%          93%
    mest                    010273     011378       004%       10%
    verbranden biomassa                             004%
  Afvalsector               00023%
    afvalstort              039055     044197       015%       16%           40%          46%
    rioolslib               022023     023590       008%       07%           92%
  Totaal                    259981     300626       100%       15%
  Bron: Scheehle (2002), bewerking wrr
</pre>

====================================================================== Einde pagina 316 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 317 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  4            opties voor reductie van methaanemissies
                               Energiesector
                               In de gas- en olie-industrie zijn met de huidige technologie de emissies met zo’n
                               80 procent te verminderen, voor zeker de helft met maatregelen waar de
                               industrie financieel beter van wordt, en met als nevenbaten: veiligheid en
                               vervanging van oude systemen. In de kolenindustrie kan 50-70 procent van de
                               methaan worden opgevangen; daarvan kan de helft worden benut en de rest afge-
                               fakkeld. Omdat de kolenproductie een industrie met lage marges is, zou de finan-
                               ciering wel een probleem zijn. Kosten: van minder dan 100 dollar per ton tot
8
                               meer dan 350 dollar per ton, niet meegerekend de benutting van methaan als
                               brandstof.
                               Herkauwend vee
                               Voor vermindering van de methaanproductie in de maag van herkauwers is een
                               aantal opties mogelijk. Deze zijn echter allemaal in een eerste fase van ontwikke-
                               ling, en er is dus nog een hele ontwikkelingsweg te gaan. Men werkt onder meer
                               aan:
316                            (a) verandering van de voedersamenstelling: methaanreductie zou mogelijk zijn
                                     tot 75 procent, terwijl tegelijk de productiviteit stijgt;
                               (b) pogingen om via fokken verbetering te bereiken;
                               (c) door toedienen van bepaalde biologisch of chemische middelen via het voer.
                                     Langs die weg zouden bij schapen reducties haalbaar zijn tot 20 procent.
                                     Helaas kan dit alleen bij vee op stal, en dus zelden in ontwikkelingslanden.
                                     De kosten bij herkauwers zijn relatief hoog.
                               Rijst
                               Ook hier is nog veel in ontwikkeling. Een flinke reductie, tot 40 procent in 2020,
                               is niet onmogelijk, maar is wel sterk afhankelijk van het draagvlak voor de maat-
                               regelen, en daarvoor is minimaal vereist dat methaanreductie niet ten koste gaat
                               van de rijstopbrengst. Zo zou door zorgvuldige selectie en een geïntegreerde
                               benadering wat betreft irrigatie en bemesting een reductie met 20-30 procent
                               mogelijk zijn. Periodiek bevloeien om de 3-5 dagen zou de methaanemissies doen
                               verminderen tot 50 procent. De rijstproductie wordt meer water-efficient, maar
                               er is een goede irrigatie-infrastructuur nodig en dat is relatief duur, de leefwijze
                               ter plekke wordt beïnvloed en er is meer anorganische bemesting en emissie van
                               n2o. Er zijn rijstsoorten die onder minder natte condities kunnen groeien (met
                               een forse reductie van methaanemissie) zonder opbrengstverlies. Voorts maken
                               verbeterde rijstsoorten veel meer opbrengst per hectare mogelijk en kan de
                               rijstopbrengst gelijk blijven zonder toename van natte rijstvelden. De kosten van
                               ten minste een deel van de opties zijn relatief laag (vanaf 5 dollar per ton), zeker
                               als de opbrengsten omhooggaan. ‘Droge’ rijst produceert nauwelijks methaan,
                               maar de opbrengst per hectare is veel lager en deze rijstteelt heeft slechts een
                               aandeel van 10 procent in de totale rijstproductie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 317 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 318 ======================================================================

<pre>                                                                                     bijlage 8
Mest
In ontwikkelingslanden is composteren en uitrijden over land het meest
gebruikt, of kleinschalige anaerobe vertering samen met huisvuil. Mest wordt
ook in koekvorm als energiedrager gebruikt, met betrekkelijk lage methaanemis-
sies in vergelijking tot andere brandstoffen. Opties: methaan opvangen (‘biogas’)
en affakkelen (= omzetting in co2) of gebruiken als brandstof. Het is relatief duur:
ongeveer 260 dollar per ton methaan, maar gebruik als brandstof voor kostenre-
ductie is mogelijk. Ook een combinatie met rioolslib zou voor lagere kosten
kunnen zorgen.
Afvalsector: vuilstor t en rioolslib
                                                                                                 8
Bij vuilstort moet met goed geregelde sites, verbeterde zuurstoftoevoer op de
vuilstortplaats, plus opvangen en affakkelen van methaangas (waardoor geen
ch4 maar co2 wordt geëmitteerd) – of, beter nog, die als energiebron gebruiken –
zeker 70 procent reductie te halen zijn. Het afzonderen van bioafval en composte-
ren of verbranden is vanwege de kosten in ontwikkelingslanden voorlopig niet
haalbaar. De kosten van afvang en affakkelen zijn dikwijls beperkt: 31-60 dollar
per ton. Maar afhankelijk van de omstandigheden kan het sterk oplopen, tot 1500
dollar per ton methaan, exclusief opbrengsten. Veel hangt dan af van de vraag of
methaan benut kan worden voor met name elektriciteitsopwekking.                                317
Composteren is ook een optie, maar dat kost ruimte.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 318 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 319 ======================================================================

<pre>     klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                   ger aadpleegde liter atuur
                   Eickhout, B., M.G.J. den Elzen en D.P. van Vuuren (2003) Multi-gas emission profiles for
                                stabilising greenhouse gas concentrations: emission implications of limiting global
                                temperature increase to 2 degrees centigrade, rivm Bilthoven,
                                www.rivm.nl/bibliotheek/rapporten/728001026.html.
                   epa (Environmental Protection Agency usa) Non-co2 Cases, www.epa.gov/nonco2/ en:
                                www.epa.gov/nonco2/econ-inv/international.html; Methane: Sources and
                                Emissions, www.epa.gov/methane/index.html; www.epa.gov/methane/
                                sources.html, en www.epa.gov/methane/scientific.html.
8
                   Etiope, G. (2004) Geologic Emissions of Methane, the missing source in the atmospheric
                                methane budget, Atmospheric Environment 38: 3099-3100.
                   Gielen, D. en T. Kram (1998) The role of non-co2 greenhouse gases in meeting kyoto
                                targets, ecn-policy studies, www.energytransition.info/matter/publications/
                                model.html.
                   Godal, O. en J. Fuglestvedt (2000) GWP’s and Lack of Equivalence: are Greenhouse Gases
                                Comparable?, Cicerone 1/2000, Oslo www.cicero.uio.no/media/559.pdf.
                   Godal, O. en J. Fuglestvedt (2001) Does the choice of metric affect abatement strategy?,
 318                            www.cicero.uio.no/media/1726.pdf.
                   Graham-Rowe, D. (2005) Hydroelectric power’s dirty secret revealed, New Scientist 4,
                                www.newscientist.com/article.ns?id=dn7046.
                   Hansen, J. (2005) Defusing the Global Warming Time Bomb, http://geography.berkeley.
                                edu/ProgramCourses/CoursePagesFA2005/Geog40/DefusingGlobal
                                Warming.pdf.
                   ipcc (2001) Sources and Sinks of Methane, hoofdstuk 1.2.2 in: ipcc Special Report on
                                Land Use, Land-Use Change And Forestry, www.grida.no/climate/ipcc/
                                land_use/022.htm.
                   Isaksen, I. (2000) The atmospheric sink of methane, www.igac.noaa.gov/newsletter/
                                igac21/methane_sink.html.
                   Jacoby, H.D. (2004) Methane Science and Policy, www.methanetomarkets.org/
                                events/2005/all/docs/jacoby.pdf.
                   Kets, W. en G. Verweij (2005) Non-co2 Greenhouse gases – all gases count, cpb, Den
                                Haag, Discussion Paper nr. 44.
                   McCully, P. (2002) Gas Emissions from Dams; flooding the land, warming the earth,
                                www.irn.org/programs/greenhouse/pdf/2002ghreport.pdf.
                   Manne, A.S. en R.G. Richels (2000) A Multi-Gas Approach to Climate Policy–with and
                                without GWPs, feem Working Paper 44.
                   Moore, S., P. Freund, P. Riemer en A. Smith (1998) Abatement of Methane Emissions, iea
                                Greenhouse Gas r&d Programme.
                   nasa News Archive, Methane’s Impacts On Climate Change May Be Twice Previous Esti-
                                mates, www.nasa.gov/centers/goddard/news/topstory/2005/methane. html.
                   Pearce, F. (2005) Climate warning as Siberia melts, NewScientist.com news service, 11
                                August, www.newscientist.com/article.ns?id=mg18725124.500.
                   pew, Global Warming Basics – facts and figures, www.pewclimate.org/global-warming-
                                basics/facts_and_figures/regdist.cfm.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 319 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 320 ======================================================================

<pre>                                                                                         bijlage 8
Reilly, J., N. Sarofim, S. Paltsev en R.G. Prinn (2004) The Role of Non-co2 Greenhouse
          Gases in Climate Policy, mit Joint Program on the Science and Policy of Global
          Change, Report 114, web.mit.edu/globalchange/www/mitJPSPGC_Rpt114.pdf.
Reilly, J.M., H.D. Jacoby en R.G. Prinn (2003) Multi-Gas Contributors to Global Climate
          Change: Climate Impacts and Mitigation Costs of Non-co2 Gases, pew Center on
          Global Climate Change, www.pewclimate.org/global-warming-in-depth/
          all_reports/multi_gas_contributors/index.cfm.
Scheehle, E. (2001) Emissions and Projections of Non-co2 Greenhouse Gases for Develo-
          ping Countries: 1990-2020, Draft, www.epa.gov/nonco2/econ-inv/internatio-
          nal.html.
Scheehle, E. (2002) Non-co2 Greenhouse Gas Emissions from Developed Countries: 1990-
                                                                                                     8
          2010, Updated February, www.epa.gov/nonco2/econ-inv/international.html.
Tol, R.S., R. J. Heintz en P.E.M. Lammers (2002) Methane Emission Reduction: An Appli-
          cation Of Fund, www.uni-hamburg.de/Wiss/FB/15/Sustainability/ccme-
          thane.pdf.
                                                                                                   319
</pre>

====================================================================== Einde pagina 320 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 321 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  noten
                  1            HFC’s hebben een nog kortere verblijftijd, maar deze gassen hebben een veel klei-
                               ner aandeel in de klimaatproblematiek.
                  2            Calculatie Philip Raphals (Helios Centre Montreal) geciteerd in P. McCully, Inter-
                               national Rivers Network: Greenhouse Gas Emissions from Dams.
                  3            Bron: eu Strategy paper for reducing methane emissions (com(96)557 final).
                  4            Bron: epa-website; Scheehle 2001; 2002.
8
320
</pre>

====================================================================== Einde pagina 321 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 322 ======================================================================

<pre>                                                                                     bijlage 9
  bijl age 9: bel angen en klimaatbeleid van
  de verenigde staten
  Eerst zal aandacht worden geschonken aan enkele structurele kenmerken van de
  Amerikaanse economie en samenleving, die ongetwijfeld voor de komende een
  of twee generaties de (netto-)emissies van ghg’s zwaarwegend zullen (blijven)
  beïnvloeden. Hoe men fundamentele belangen ook definieert, deze aspecten
  behoren er zeker bij. Vervolgens wordt een aantal andere aspecten van uiteenlo-
  pende aard kort besproken, die vermoedelijk eveneens een langdurige invloed op
  het vs-klimaatbeleid zullen blijven hebben. Op deze punten is wijziging of
  beleidsomkering eerder denkbaar dan bij de structurele kernmerken, alleen lijkt
  het onmogelijk nu te voorzien of en wanneer zoiets zou (kunnen) gebeuren.
  Daarna wordt het huidige vs-klimaatbeleid samengevat. Daarbij zal blijken dat de               9
  positionering van de regering-Bush slechts in beperkte mate afwijkt van eerdere
  regeringen – bovenal wegens de geringe speelruimte die er bestaat voor grondige
  beleidswijziging – en dat men de verklaring van de soms felle retoriek van andere
  landen over dit vs-beleid eerder in de stijl dan in de materiële inhoud van het
  beleid kan vinden. Ten slotte wordt ingegaan op het alternatieve beleidsscenario
  van het iea voor de vs voor 2030, omdat dit scenario een door uitgebreide con-
  sultatie redelijk betrouwbaar inzicht geeft over de potentie van allerlei beleids-           321
  initiatieven die kans van slagen maken in de vs.
1 structurele kenmerken als fundamentele bel angen
  van de vs
  Uit tabel 5.1 blijkt reeds dat de vs structurele kenmerken van de economie en
  samenleving kennen die beduidend afwijken van wat (bijvoorbeeld) in Europa
  geldt. Bij de vs gaat het bovenal om co2-uitstoot en het drieluik ‘kolen/nucle-
  air/vervoer’ staat daarbij centraal, met enige aandacht voor landbouw en bebos-
  sing op de achterhand. In dit korte bestek zullen we ons tot deze vier aspecten
  beperken.
  Kolen
  Er zijn zo’n 25 staten in de vs waar kolen worden gedolven, hetgeen politieke
  besluitvorming over drastische mitigatie met betrekking tot kolengebruik (hetzij
  via belastingen, hetzij via strikte regulering) buitengewoon lastig maakt, nog los
  van de aantrekkelijke relatieve prijzen (zonder internalisatie van uitstoot) reeds
  voor de recente olieprijspiek, laat staan heden ten dage. Niet minder dan de helft
  van de elektriciteit in de vs wordt met behulp van kolen opgewekt. De vs hebben
  zeer grote en vaak gemakkelijk te delven kolenvoorraden voor misschien wel 200
  jaar. Aangezien kolen een grote en directe invloed op het plaatselijke leefmilieu
  hebben, zijn reeds tal van maatregelen genomen (vooral tegen so2). De kwestie is
  nu of, hoe snel en tegen welke kosten zowel bestaande als nieuwe kolencentrales
  op ccs kunnen overgaan en welke (effectieve) prikkels de federale regering (of
  eventueel op statelijk niveau) bereid is te verschaffen. Hoofdstuk 4 laat zien dat
  deze kosten bij nieuwe centrales veel lager liggen, althans indien vergassing als
</pre>

====================================================================== Einde pagina 322 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 323 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               technologie wordt ingebouwd. Dit moet welhaast betekenen dat de vs, met tal
                               van bestaande centrales met een lange levensduur, ccs langs de lijnen der gelei-
                               delijkheid bij kolen zullen (willen) invoeren, en dat nog alleen in een scenario
                               waarbij de concurrentiepositie niet of nauwelijks wordt aangetast. Die geleide-
                               lijkheid zal waarschijnlijk gebaseerd zijn op de langetermijninvesteringscyclus
                               voor dit soort centrales. Er heeft weliswaar een beperkte kolen/gas-substitutie
                               plaatsgevonden in de vs, maar bij hoge olie- (en daarmee gas)prijzen zal dit
                               proces stagneren of eerder omkeren. Kolen vormen dus een constante factor in de
                               energievoorziening voor vele decennia en de relevante beleidsvraag is dus of
                               internalisatie en/of technologie (vooral ccs) een belangrijke rol in het Ameri-
                               kaanse klimaatbeleid zullen gaan spelen. Verder vormt de afnemende externe
                               voorzieningszekerheid van de vs een bron van zorg en dit vertaalt zich in een
9                              gunstig beleidsklimaat voor blijvend kolengebruik.
                               Nucleaire energie
                               Een vijfde van de elektriciteit in de vs is afkomstig van kernenergie. Het aantal
                               centrales neemt niet meer toe sinds bijna 25 jaar en de regering-Bush heeft alleen
                               een voor waterstofaanmaak geschikte, moderne centrale toegezegd. Wel heeft
                               het ratjetoe van allerlei uiteenlopende modellen en methodes (dat elk schaalvoor-
322                            deel en veel leereffecten onmogelijk maakte) grotendeels plaatsgemaakt voor
                               verdere standaardisatie, consolidatie en efficiëntiewinsten via privatisering en
                               grotere concernvorming; aanzienlijke productiviteitsverbetering is het gevolg
                               (mit 2003).1 Niettemin blijft de steun fors en vrijwel alle r&d is (nog) publiek.
                               Ook in de vs zijn de enorme kapitaalsinvesteringen voordat men met de produc-
                               tie aanvangt het belangrijkste struikelblok voor private toetreding tot de markt, al
                               lijkt ook de prijs per kWh nog steeds niet concurrerend vergeleken met kolen- en
                               gasinstallaties. Zonder internalisatiebeleid (bijvoorbeeld door belastingen op co2
                               of anderszins) zal dat voorlopig niet verbeteren. Alleen de huidige piekprijzen
                               van olie en gas zouden – mits blijvend – kernenergie wel concurrerend maken. De
                               vs hebben beperkte voorraden uranium, maar er is wel een goed gespreid aanbod
                               in de wereld.
                               Ver voer
                               De vs zijn een auto-economie, al is het (kleine) aandeel van de luchtvaart groter
                               dan in bijvoorbeeld Europa en is vrachtvervoer over het spoor veel efficiënter en
                               intensiever dan in Europa (althans Oost-West). De vervoerssector (die vrijwel
                               uitsluitend olie verbruikt) consumeert meer energie dan de industrie (!) en in het
                               referentiescenario van het iea2 stijgt deze consumptie met 1,3 procent per jaar
                               tussen 2002 en 2030, sneller dan de industrie of de krachtcentrales. In termen van
                               co2-emissies is het verschil tussen industrie en vervoer nog scherper, omdat de
                               industrie (klaarblijkelijk) in staat is effectiever te mitigeren, met een stijging van
                               emissies per jaar van 0,6 procent (over 2002-2030) tegen 1,3 procent per jaar voor
                               het vervoer. Bij dit alles moet ook bedacht worden dat de huidige uitgangspositie
                               van de vs reeds beduidend ongunstiger is dan in bijvoorbeeld Europa of Japan:
                               auto’s stoten meer uit, onder andere wegens veel groter brandstofverbruik, en het
                               gebruik van het openbaar vervoer is geringer. Er bestaat een kip-en-ei-beleids-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 323 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 324 ======================================================================

<pre>                                                                                     bijlage 9
probleem aangezien de autogewenning (-verslaving?) buiten de grootste steden
samenvalt met de afwezigheid van openbaar vervoer, terwijl veel Amerikanen
nog steeds de opvatting huldigen dat relatief grote auto’s ook veiliger zijn. In een
dergelijke situatie is het politiek nagenoeg ondoenlijk om tot forse accijnsverho-
ging over te gaan en/of om ‘zware’ auto’s extra te belasten. De typische gas guzz-
lers zijn veel goedkoper dan bijvoorbeeld kwalitatief betere en compactere auto’s
van het Europese of Japanse type, die inmiddels ook door Amerikaanse bedrijven
op grote schaal worden verkocht. De opkomst van de suv’s lijkt minder versto-
rend dan men zou denken, omdat deze voor Amerikaanse normen geen extreem
verbruik kennen (behalve de allergrootste). Het is dan ook zeer relevant om de
marktreacties in de vs op de huidige piekprijzen van benzine te bestuderen, want
dit verschaft eigenlijk een soort laboratoriumtest over de te verwachten effecten
van internalisatiebeleid in de vs dat politiek zo gevoelig ligt. De verwachting is               9
dat piekprijzen (dat wil zeggen ver boven de opec-norm van maximaal 30 dollar
per vat) jaren zullen aanhouden en dat zal ongetwijfeld krachtige verschuivingen
in de autoaankoop en het verbruik tot gevolg hebben.
Dit levert de politiek signalen op over de haalbaarheid en kosten-batenanalyse
van internalisatiebeleid. Tot nu toe hebben de vs (soms geleid door de staat Cali-
fornië) hoofdzakelijk regulering aangewend die de kosten voor consument en                     323
bedrijfsleven betrekkelijk onduidelijk houden. Het idee kan als ‘technologische
vooruitgang’ verkocht worden en ligt politiek iets minder lastig. De cafe-
normen en geleidelijk strakkere federale wetgeving over de efficiëntie van auto-
brandstof zijn vrijwel zeker ‘duur’ en inefficiënt vergeleken met prijsgerichte
maatregelen als accijnzen of een koolstofbelasting, maar deze kosten zijn minder
zichtbaar. In die zin is de aankondiging van president Bush dat rond 2017 water-
stofauto’s in de vs het van verbrandingsmotoren zullen overnemen een benade-
ring die in het verlengde ligt van wat Amerikaanse burgers (en de auto-industrie)
graag horen: nulemissie, met een nieuwe technologie, gegeven een ruime
ontwikkelingstijd.
Landbouw en bossen
Het landbouw- en bosareaal van de vs is nogal groot en biedt een tweetal moge-
lijkheden: verdere bebossing en bewuste bevordering van biomassa als marktge-
richte agrarische activiteit. Volgens vs-toponderhandelaar Harlan Watson, spre-
kend in Bonn voor de cop op 16 mei 2005, geeft de huidige regering- prikkels
voor “carbon sequestration on America’s farms and forests”. Daarbij vermeldt hij
dat, onder de 2002 us Farm Bill, een totaal van 47 miljard dollar (sic!) aan
“conservation measures on its farms and forest lands” in de loop van het
komende decennium zal worden ‘geïnvesteerd’. Deze opmerking roept allerlei
vragen op: (1) is investeren alleen overheidssubsidie of moeten co-financiering en
investering door boeren erbij opgeteld worden (en doen die dat dan ook)?; (2) het
bedrag is ongeveer even groot als tien jaar besteding aan klimaatwetenschap en
waarneming plus technologieprogramma’s (momenteel zo’n 5 miljard dollar per
jaar) en dat is hét speerpunt van het vs-klimaatbeleid – dit doet bevroeden dat die
47 miljard dollar niet louter biomassa en bebossing betreft; (3) volgens Watson
</pre>

====================================================================== Einde pagina 324 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 325 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               zouden deze prikkels tegen 2012 een jaarlijkse afvang van co2 van 12 miljoen
                               kubieke meter opleveren, hetgeen een betrekkelijk lage ‘productiviteit’ van deze
                               grote subsidies zou betekenen. De boerenlobby’s in de vs zijn krachtig en het is
                               zeer wel denkbaar dat de ommekeer van de 1996 Farm Bill (die tal van subsidies
                               afschafte en verminderde) die al onder Clinton begon een nieuwe en versluierde
                               vorm van prikkels voor biomassa heeft aangenomen. Massaproductie van
                               bijvoorbeeld maïs en soja levert veel ‘biomassa’ op.
                               Andere belangen voor de positionering van de vs
                               Tracht men ‘andere’ belangen in kaart te brengen, dan is het beeld niet altijd even
                               helder; soms ontwaart men allerlei tegenstrijdigheden en/of tegenovergestelde
                               voorkeuren. Zo bijzonder is dat natuurlijk niet, het komt in vrijwel alle landen ter
9                              wereld voor. De volgende bloemlezing is hopelijk zo afstandelijk mogelijk gehou-
                               den, maar kan niet uitputtend zijn. Weging van de diverse punten is te politiek en
                               trouwens ook veranderlijk en wordt dus achterwege gelaten.
                               Ten eerste: het Amerikaanse volk blijkt zeker niet onverschillig over klimaatwij-
                               ziging en ghg’s. Tjernshaugen (2005) citeert diverse studies die hier uitgebreid
                               op ingaan en bijvoorbeeld in termen van ‘waardering’ van milieukwesties als
324                            deze geen fundamenteel verschil onderkennen tussen de vs en Europa. Verschil-
                               len ontstaan eerder door onderscheiden politieke culturen (bijvoorbeeld geen
                               groene partijen in de vs; veel meer weerstand tegen belastingen, direct of indi-
                               rect) en een geringere bereidheid hoge kosten te dragen van mitigatie. The Econo-
                               mist (2005) wijst ook op de noodzaak voor de regering-Bush om enerzijds actief
                               klimaatbeleid te voeren – het Congres wenst dat – en tegelijkertijd de kosten
                               miniem te houden, iets wat het Congres eveneens vereist (zie hierna).
                               Ten tweede: er zijn feitelijke gronden aan te wijzen die met deze algemene voor-
                               keuren stroken. Zo zijn de vs effectief gebleken in so2-bestrijding (onder andere
                               met een handelssysteem vanaf 1990) en heeft het land (mede)leiderschap
                               betoond bij de ozonbestrijding onder Montreal, inclusief overdrachten aan arme
                               landen om hun kosten te dekken. Verder is de steun voor de unfccc consistent,
                               heeft president Bush (na aanvankelijke aarzeling) erkend dat opwarming in ieder
                               geval ten dele door de mens wordt veroorzaakt, en voert de regering een agressief
                               beleid om de onzekerheid van waarneming en wetenschappelijke kennis te
                               verminderen (met jaarbudgetten van zo’n 2 miljard dollar).
                               Ten derde: zoomt men in op ‘het’ vs-beleid, dan wordt het beeld diffuser. Een
                               grondbeginsel van vrijwel elk Amerikaans beleid en dus ook klimaatbeleid is
                               spreiding van macht en checks and balances. Op twee onderdelen komt dit tot
                               uiting. Als eerste in de verschillen tussen het federale niveau en de staten,
                               alsmede tussen de staten onderling. Aan de oost- en westkust zijn er staten die
                               een verdergaand klimaatbeleid voeren en zelfs een emissiehandelssysteem willen
                               opzetten, met elkaar (negen staten) en bijvoorbeeld met provincies in Oost-
                               Canada. Verder is er de machtsspreiding op het federale niveau, zowel tussen
                               allerlei ministeries als tussen deze en federale agentschappen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 325 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 326 ======================================================================

<pre>                                                                                     bijlage 9
Ten vierde: het federale Congres heeft op een kardinaal punt het klimaatbeleid
voor vele jaren als het ware in de tang genomen. In 1997 is de Bird/Hagel-resolu-
tie aangenomen met 95 tegen nul (!) stemmen en deze kan gevoeglijk beschouwd
worden als een hoeksteen van elke positionering van het vs-klimaatbeleid voor
de komende decennia. In feite verklaart de Senaat zich voorstander van klimaat-
beleid (hier bovenal mitigatie), zij het onder twee harde voorwaarden en het zijn
die voorwaarden die doorslaggevend zullen zijn bij elke poging de vs bij post-
Kyoto-onderhandelingen te betrekken. De eerste voorwaarde is dat “no substan-
tial harm to the us economy” mag optreden en gezien het bovenstaande kan dat
voorlopig als restrictief worden uitgelegd. De tweede voorwaarde betreft de notie
dat álle unfccc-landen (uiteindelijk, maar wel vastgelegd) aan mitigatiever-
plichtingen dienen te voldoen voordat de vs zichzelf eveneens internationaal
verplichten. Wat na de overeenkomst van het Kyoto-protocol in Europa en Japan                    9
veelal als een non-cooperative game van de vs werd uitgelegd, is dus niets meer
dan een regelrecht gevolg van deze unanieme resolutie. Clinton heeft Kyoto nooit
formeel aan het Congres voorgelegd en Bush heeft het expliciet geweigerd; het
onderscheid in stijl verhult de congruentie van de inhoudelijke reden. Na de rege-
ring-Bush zal het voorlopig niet anders zijn.
Ten vijfde: hoewel lastig precies te duiden zijn er aanwijzingen dat de vs een rela-           325
tief groot belang hechten aan ‘aanpassing’, omdat zij denken dit goed (goedkoop?)
te kunnen betalen. De vs zijn op dit punt onvergelijkbaar met Nederland. De heer
Watson zei hierover in Buenos Aires op 3 december 2004 (cop-9): “The us is bles-
sed enough to have a rather robust adaptive capacity.” Het spreekt vanzelf dat deze
perceptie een invloed heeft op de onderhandelingspositie die de vs innemen.
Tot slot: de vs zijn, wellicht nog meer dan andere landen, die immers geen super-
macht zijn, beducht voor te grote importafhankelijkheid van energie. Het doel
van externe security of supply staat echter onder grote druk. Het iea verwacht in
het referentiescenario voor 2030 dat de netto-invoer van het totale energiever-
bruik verdubbelt van 14 procent (2002) naar 27 procent (2030). Tot welke beleids-
reactie op lange termijn dit zal leiden is verre van duidelijk. Het kan co-benefits
voor klimaatbeleid opleveren (bijvoorbeeld meer nucleair, toch hogere accijnzen
op benzine, meer nadruk op biomassa uit eigen land, enzovoort), maar evengoed
is het mogelijk dat versneld naar inheemse olie wordt geboord, dan wel kolen
worden verbruikt of beide. Verder dient de prijsontwikkeling op de wereldmarkt
in de beschouwing te worden betrokken. Deze zal, zonder grote structurele
veranderingen aan de vraagkant, de concurrentiepositie van inheems aanbod van
nucleair en kolen verbeteren, hetgeen als feedback wederom de invoerafhanke-
lijkheid zou kunnen verminderen (maar niet voor vervoer). Die structurele
veranderingen in met name het vervoer zullen door langdurig hoge olie- en
gasprijzen worden gestimuleerd, voorafgegaan door een grotere nadruk op de
ontwikkeling van nieuwe technologieën zoals de waterstofauto. Hoeveel versnel-
ling in die ontwikkeling mogelijk is, zal van groot belang zijn voor de security of
supply van de vs, en niet alleen van de vs, vooral indien waterstof gemaakt kan
worden met kolen-plus- ccs of met nucleaire energie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 326 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 327 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  2            het huidige klimaatbeleid van de vs
                               Beleidsfilosofie en hoofdaspecten
                               De beleidsfilosofie van het Amerikaanse klimaatbeleid steunt op vijf uitgangs-
                               punten (Watson 2005):
                               • Het klimaatbeleid is geïntegreerd in de bredere context van de ontwikkelings-
                                   agenda; voor de vs betekent dat tevens armoedevermindering, rechtsstatelijk-
                                   heid (rule of law), investeren in mensen en stabiele economische instituties.
                               • Er is steun voor het unfccc en de activiteiten daarbinnen.
                               • Beleidsacties op korte termijn zijn te combineren met handhaving van de
                                   economische groei in de wereld.
                               • Het klimaatbeleid is een kwestie van voortdurende inspanning van alle landen
9                                  over vele generaties.
                               • Men streeft naar bevordering van de klimaatwetenschap en van transities door
                                   nieuwe energietechnologieën.
                               Het feitelijke beleid van de huidige administratie valt in drie delen uiteen:
                               (1) Mitigatie op basis van een intensiteitsdoel. Er is geen absolute reductie van
326                            ghg’s als groep, maar een 18%-reductie van de ghg-uitstoot per eenheid econo-
                               mische activiteit in de periode 2002-2012. Dit betekent in de praktijk dat de emis-
                               sies in beperktere mate toenemen. Verder wordt het idee van Kyoto losgelaten dat
                               men refereert aan de uitstoot van 1990, waardoor in 2012 de feitelijke ghg-emis-
                               sies van de vs ver boven die van 1990 zullen liggen, bovenal door economische
                               groei en bevolkingstoename. Het intensiteitsdoel zal over deze tien jaar voorko-
                               men dat zo’n 500 miljoen kubieke meter (in koolstofequivalenten) de lucht
                               ingaan.
                               (2) Een uitgebreid wetenschaps- en technologieprogramma. Er is zo’n 2 miljard
                               dollar jaarlijks beschikbaar voor klimaatwetenschap (zie www.climatescience.gov
                               voor details), te besteden aan kennisvergaring inclusief kwantificering, de
                               vermindering van onzekerheid in klimaatprojecties, beter begrip van kwetsbaar-
                               heden en aanpasbaarheid van natuurlijke en menselijke ecosystemen, en ten
                               slotte onderzoek naar risicobeheer en nieuwe mogelijkheden. Investeringen in tal
                               van geavanceerde waarnemingstations zijn onderdeel van dit programma. Veel
                               van deze aspecten hebben het karakter van een mondiaal publiek goed.
                               Zo’n 3 miljard dollar wordt jaarlijks besteed aan een ambitieus technologiepro-
                               gramma op zestien terreinen, met enige overlap met het wetenschapspro-
                               gramma. Opvallende onderdelen zijn ccs, kernenergie en kernfusie, waterstof,
                               renewables en weinig onderzochte vormen van co2-absorptie zoals door ocea-
                               nen; ook obg’s hebben de aandacht, vooral methaan.
                               (3) Internationale samenwerking. In retoriek wordt zij op de bredere ontwikke-
                               lingsagenda gestoeld, maar in de praktijk komt zij vooral neer op het ondersteu-
                               nen van economische groei (bijvoorbeeld “larger and more urgent societal need
                               for increased energy resources to fuel economic growth”, cursief in origineel) en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 327 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 328 ======================================================================

<pre>                                                                                    bijlage 9
zes internationale technologieprogramma’s die geheel aansluiten bij de vs-
programma’s zoals over ccs, waterstof, vierde generatie nucleair, methaan, kern-
fusie (iter) en de Group on Earth Observations; de eu is in alle zes betrokken.
Dit beleid staat buiten Kyoto dat door president Bush in 2002 formeel is afgewe-
zen. De samenwerking die de vs zoeken, bestaat dus uit onderhandelingen in de
cop van de unfccc (maar niet gericht op Kyoto), de zes internationale technolo-
giepartnerships en bilaterale ad-hocovereenkomsten, met name met landen die
of geen Kyoto-verplichtingen hebben (al hebben ze formeel getekend) of deze
hebben afgewezen. Recentelijk is een overeenkomst met landen als India, China
en Australië getekend. In de G-8 van juli 2005 hebben de vs niet aan de interna-
tionale druk toegegeven om dit beleid bij te stellen.
                                                                                                9
Nadere kanttekeningen bij het vs-beleid
De hiernavolgende kanttekeningen zijn niet bedoeld als een beoordeling, maar als
een selectie van annotaties die de lezer helpen zelf tot een oordeel te komen. Een
beoordeling van het vs-klimaatbeleid ligt niet alleen buiten het bestek van deze
bijlage, zij zou ook een kader vragen alsmede een veel grotere detaillering van de
maatregelen en de literatuur erover. Op een enkel punt is niettemin een kantteke-
ning nodig, omdat de officiële samenvatting van het beleid, zoals boven gepara-               327
fraseerd, saillante aspecten tot de details rekent en omdat het verschil met Europa
niet steeds even duidelijk is.
Het intensiteitsdoel van 18 procent vermindering van de ghg-intensiteit over
tien jaar kent relatief zwakke instrumenten, voornamelijk vrijwillig aan te gane
verplichtingen in de marktsector, zonder enige sanctie of verplichte investering.
Tjernshaugen (2005) vermeldt dat het bedrijfsleven weliswaar een serie vrijwil-
lige ‘verplichtingen’ is aangegaan, maar deze liggen onder het voor het doel
vereiste niveau van ambitie. Er zijn geen instrumenten die deze quasi-convenan-
ten uiteindelijk kunnen afdwingen. Tegelijk dient te worden vermeld dat de
fervente antiklimaatbeleidlobby van het bedrijfsleven die achter de Bird/Hagel-
wet van 1997 zat, uiteengevallen is. Een aantal vs-multinationals is enigszins
‘om’ en heeft inmiddels zelfopgelegde doelen aangekondigd (nota bene, geholpen
door de private Chicago Climate Exchange waar men zelfs in credits kan hande-
len).
Het Congres wenst ook geen dwingende maatregelen, al bracht de Lieber-
mann/McCain Climate Stewardship Act het in oktober 2003 nog ver. Deze
ontwerpwet confronteerde de Senaat en het Huis voor het eerst met bindende
emissiedoelen3 en zou een juridische basis hebben gelegd voor een emissiehan-
delssysteem. De afwijzing in de Senaat met 55 tegen 43 stemmen liep niet langs
partijlijnen (McCain is bijvoorbeeld republikein). In het Huis was de meerderheid
tegen, overigens veel ruimer. Brewer (2005) heeft de wat hij noemt zich verbre-
dende kloof tussen een tweepartijencoalitie in het Congres en de regering-Bush
met betrekking tot klimaatbeleid bestudeerd aan de hand van de federale begro-
tingsdebatten. In 2004 heeft het Congres een zeer forse (63%) verhoging van de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 328 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 329 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               klimaattechnologiebudgetten aan de president opgelegd. Voor 2006 heeft de
                               administratie beperkte besnoeiingen op klimaatuitgaven voorgesteld (zelfs 19%
                               op de internationale programma’s), maar deze worden niet verklaard door de
                               wens het tekort te verminderen, want dat neemt in de voorstellen nog toe; het
                               gaat dus om andere prioriteiten. Daar staat overigens wel een aspect tegenover
                               dat in de officiële (korte) versie van het klimaatbeleid buiten beeld blijft: voor
                               hybride auto’s wordt de belastingaftrek verdrievoudigd, ten koste van tax credits
                               voor wind, biomassa en warmtekrachtkoppeling. Volgens Brewer isoleert de
                               federale administratie zich verder van “the new climate change consensus” in de
                               vs.
                               Op statelijk niveau is het interessant om de noordoostelijke staten te volgen in
9                              hun ontwikkeling van een emissiehandelssysteem (dat uiteraard absolute emis-
                               siedoelen vereist) tezamen met de Oost-Canadese provincies. Californië
                               vertrouwt wederom op zijn traditie van straffere regels, met name voor auto’s.
                               De uitgevaardigde emissiestandaard voor 2009 zou tegen 2016 de uitstoot van
                               auto’s met 30 procent terugdringen. Het juridisch gevecht dat hierover ontstaat
                               (Tjernshaugen 2005) draait om de vraag of deze norm een efficiëntienorm voor
                               brandstof is (een federale competentie), dan wel een luchtvervuilingskwestie
328                            (waarvoor staten competent zijn). De noordoostelijke staten en Canada willen
                               zich bij deze norm aansluiten, hetgeen in de markt zal betekenen dat de auto-
                               industrie zich voor geheel Noord-Amerika zal aanpassen. Op die manier zou het
                               federale intensiteitsdoel dichterbij komen zonder enige federale actie op dit punt.
                               Ten slotte dient te worden gewezen op het contrast in instrumenten tussen het
                               Europese en Amerikaanse beleid, en dit niet zonder ironie. Tijdens de Kyoto-
                               onderhandelingen hebben de vs zich krachtig ingezet om een emissiehandels-
                               systeem aanvaard te krijgen, toen nog oproeiend tegen wijdverbreide achterdocht
                               onder de andere landen. Inmiddels heeft de Unie zo’n systeem opgezet en zullen
                               de eu en Japan, gevolgd door anderen vanaf 2008 ook internationaal gaan hande-
                               len. Het allesoverheersende motief voor de vs was kostenefficiëntie. Door Kyoto
                               af te wijzen is het nog niet onmogelijk in de vs een eigen handelssysteem op te
                               zetten, maar politiek lijkt dit vooralsnog onhaalbaar gezien de onverbiddelijke
                               afwijzing van Kyoto. Onderhandelaar Watson bezigt termen als zou Kyoto “a
                               devastating impact on our economy” hebben, alsmede “a number of … flaws” en
                               is het gewoon “a non-starter”. Daarmee dwingen de vs zich in een positie waarin
                               zij, áls Amerika effectieve maatregelen wil nemen op relatief korte termijn,
                               vrijwel zeker op dure, inefficiënte maatregelen zullen terugvallen. De cafe-
                               normen, het weigeren van accijnsverhogingen, de nieuwe normen in Californië
                               en andere regulering zijn precies beleidsinstrumenten die de vs op basis van
                               kosten-batenargumenten eerder bestreden. In Europa daarentegen wordt tegen-
                               woordig veel rationeler naar kosteneffectiviteit gekeken, terwijl prijsinstrumen-
                               ten en accijnzen geen taboes vormen. Het handelssysteem werkt. Waar Europa
                               met de vs op statelijk niveau enigszins overeenkomt, zijn de renewables-porte-
                               feuilles waarbij kosten-batenanalyses ondergeschikt zijn en men vertrouwt op
                               dalende kosten in de toekomst juist vanwege de toename van het aandeel. Op
</pre>

====================================================================== Einde pagina 329 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 330 ======================================================================

<pre>                                                                                        bijlage 9
  federaal niveau hebben de vs geen renewables-portefeuilles, alleen heel beperkte
  belastingaftrek.
3 het alternatieve vs - klimaatbeleid volgens het iea
  Het iea heeft in de World Energy Outlook 2004 alternatieve beleidsscenario’s
  opgesteld voor alle belangrijke spelers (zie tabel 5.1 en hoofdstuk 4). Zo’n beleids-
  scenario wordt gedefinieerd als voorgenomen beleid dat nog niet is ingevoerd (en
  dus niet in het referentiescenario zit), alsmede beleid dat redelijkerwijs in de
  nabije toekomst verwacht kan worden op basis van uitvoerige consultatie en
  verklaarde beleidsstrategieën. Het vs-scenario geeft aldus enig inzicht in wat
  voor beleid voor de vs tot 2030 verwacht zou kunnen worden op basis van de
  beschikbare huidige kennis.                                                                       9
  Voor de elektriciteitssector zouden alsnog renewables portfolio standards en
  andere maatregelen ter bevordering van renewables voor elektriciteitsopwekking
  worden aangenomen (waaronder wkk en brandstofcellen). Voor het vervoer
  verwacht men straffere brandstofnormen voor efficiëntie en bevordering van
  alternatieve autobrandstof (door r&d en belastingaftrek) en van hybride auto’s.
  Dat laatste lijkt inmiddels in gang gezet, als vermeld. Voor de industrie worden                329
  nieuwe technische normen voor motoren ingevoerd, slagen de vrijwillige quasi-
  convenanten die de energie-intensiteit verlagen, worden prikkels ingevoerd voor
  investeringen in efficiënte technologieën (zoals belastingaftrek en lagerentele-
  ningen) en komen meer r&d-fondsen beschikbaar ter verbetering van de effici-
  entie van machines en instrumenten. Voor de bebouwde omgeving wordt
  gedacht aan allerlei energie-efficiëntieverbeteringen van huizen en complexen
  (waaronder straffere regels, efficiëntie voor tal van apparaten, zonneverwarming
  van water).
  Uit deze opsomming wordt duidelijk dat vele maatregelen die in Europa opgeld
  doen, vooral in de vorm van prikkels, ook in de vs worden overwogen. Deson-
  danks is het opvallend wat in dit scenario ontbreekt: geen enkel koolstofplafond,
  al of niet met een handelssysteem, wordt meegenomen, landbouw en bebossing
  worden niet eens genoemd (hoewel biomassa als biofuels wel bevorderd wordt)
  en speciale maatregelen met betrekking tot kolen (bijvoorbeeld ccs) of een initia-
  tief omtrent nucleair blijven buiten beeld. Dit bevestigt de beschrijving van de
  strategie van de vs als hoofdzakelijk gericht op liefst marktgedreven energie-effi-
  ciëntie (die de intensiteitsreductie vooral moet halen) en de op de lange termijn
  gerichte technologieprogramma’s (die in dit alternatieve scenario klaarblijkelijk
  nog weinig resultaat hebben opgeleverd). De sterke daling van het kolenverbruik
  is dan ook uit deze lijst van maatregelen niet goed te bevatten, behalve indien
  men dit koppelt aan een lager elektriciteitsverbruik (dan in het referentiescena-
  rio).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 330 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 331 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  ger aadpleegde liter atuur
                  Brewer, T. (2005) Climate change in the US government budget, CEPS, CEPS Policy Brief
                               no. 77, July.
                  iea (2004) World Energy Outlook 2004, Paris.
                  mit (2003) The future of nuclear power, study group co-chaired by John Deutsch &
                               Ernest Moniz, Cambridge (USA).
                  Tjernshaugen, A. (2005) US participation in future climate agreements, an assessment,
                               January, CICERO (Oslo), Policy Note 2005-01, www.cicero.uio.no.
9
330
</pre>

====================================================================== Einde pagina 331 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 332 ======================================================================

<pre>                                                                                     bijlage 9
noten
1    Zie bijvoorbeeld The Economist, 9 juli 2005: 48-50.
2    Zie iea (2004), Annex A: 442-443.
3    Namelijk emissie in 2010 op 2000-niveau, per sector, en dat voor 85 procent van
     alle vs-ghg-emissies – zie www.pewclimate.org/policy_center/analyses/
     s_139_summary.cfm.
                                                                                                 9
                                                                                               331
</pre>

====================================================================== Einde pagina 332 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 333 ======================================================================

<pre>     klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                                bijl age 10: bel angen en klimaatbeleid van
                                china
                                China zal dit jaar of volgend jaar de eu-25 passeren op de ranglijst van (absolute)
                                co2-vervuilers en tweede worden, na de vs. Terwijl China in 2002 zo’n 14
                                procent aandeel had in wereldwijde co2-emissies, zal dat in 2030 rond 19 procent
                                bedragen. Deze 19 procent is dan gemeten aan een veel groter totaal. Daarom
                                alleen al is het onontbeerlijk de Chinese belangen te begrijpen en zijn bestaande
                                klimaatbeleid te kennen. Ongeveer dezelfde indeling zal worden aangehouden als
                                in bijlage 9 over de vs-belangen. Na een korte analyse van structurele kenmerken
                                van de Chinese economie en samenleving (en in dit bijzondere geval ook de
                                dynamiek ervan) wordt het Chinese klimaatbeleid en vooral ander beleid dat voor
                                het klimaat gunstige bijeffecten heeft, uiteengezet. Dit klimaatbeleid is nog volop
                                in ontwikkeling en enige behoedzaamheid is dan ook gepast. Opnieuw eindigen
10                              we het alternatieve klimaatbeleid tot 2030 volgens het iea.
                   1            structurele kenmerken als fundamentele bel angen
                                van china
 332                            China heeft, als ontwikkelingsland maar ook als koleneconomie, structurele
                                kenmerken die verregaand afwijken van de Europese, maar al evenzeer van de
                                Amerikaanse economie. Bij China gaat het vooral om kolen en hoe zowel zwavel
                                als co2-emissies te mitigeren. Vervoer wordt pas geleidelijk van belang en het
                                olieverbruik zal dan ook in die mate toenemen.
                                Kolen
                                Met een aandeel van ruim 57 procent in 2002 zijn kolen dominant in het Chinese
                                energieverbruik. En ze zullen dat blijven, zeker in de elektriciteitsvoorziening.
                                China heeft zeer grote voorraden en kolen zijn goedkoop, zij het dat de fenome-
                                nale groei geleid heeft tot een overvraag aan kolen (en een overbelasting van de
                                bestaande spoorvrachtinfrastructuur) en dus tot prijsstijgingen en stroomuitval.
                                Niettemin is China zich ten zeerste bewust geworden van minstens twee nadelen
                                van kolen: het lokale leefmilieu wordt erdoor verpest en de veiligheid in tal van
                                mijnen is zo bedroevend dat deze aanbodbronnen moeten worden gesloten of
                                drastisch verbeterd. Voor zover maatregelen ten gunste van het lokale leefmilieu
                                bestaan uit het vervangen van kolen door bijvoorbeeld gas (uit West-China) of
                                lng (uit Indonesië) zijn de klimaatbaten evident. China blijkt zeer geïnteresseerd
                                in ccs en zoekt samenwerking met onder andere de vs op dit terrein. Experimen-
                                ten met vormen van ccs en nieuwe investeringen in kolenvergassing (dat ccs
                                gemakkelijker en goedkoop maakt) staan daarbij voorop. China wil weliswaar het
                                aandeel van kolen enigszins terugdringen, maar de eerstkomende decennia zal
                                het absolute verbruik ongetwijfeld nog fors toenemen.
                                Verder heeft China grote zorgen omtrent de snel toenemende afhankelijkheid van
                                ingevoerde energie, en kolen vormen een krachtige natuurlijke rem op deze
                                trend. Ten slotte zijn hoge olie- en gasprijzen ook voor China een onweerstaan-
                                bare verzoeking geen (directe) kolensubstitutie toe te passen. Uit dit alles volgt
</pre>

====================================================================== Einde pagina 333 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 334 ======================================================================

<pre>                                                                                    bijlage 10
dat, welke coördinatie men mondiaal of bilateraal met China ook zou wensen te
bereiken, het kolenprobleem voor de mitigatie allesoverheersend zal blijven.
Kolensubstitutie
China tracht al vele jaren andere energiebronnen aan te boren of te ontwikkelen.
Vooral grote hydroprojecten (zoals de Drieklovendam, die 18 gw aan elektriciteit
moet leveren en tegelijk de Yangtze-rivier beheersbaar dient te maken), snelle
ontwikkeling van aardgas, een beperkte mate van renewables en veel meer kern-
energie vormen het resultaat van diversificatie die zeker klimaatbaten zal opleve-
ren. Niettemin is de Chinese groei zo stormachtig dat de projecten het kolenaan-
deel nauwelijks kunnen terugdringen. Elk jaar tot 2030 zal China zo’n 30 gw aan
elektriciteit extra (!) nodig hebben, bijna twee keer de Drieklovendam per jaar.
De verwachting dat, in 2030, de (non-hydro) renewables 38 gw zullen produce-
ren, moet in dat licht worden gezien. De pogingen om tot herbebossing over te
gaan leiden tot nettotoevoeging van areaal, maar de totalen zijn (relatief) gering.             10
Industrie versus ver voer
Een dramatisch verschil tussen de eu en de vs enerzijds en China anderzijds is de
geringe betekenis van het vervoer in de netto-uitstoot van ghg’s en de domi-
nante positie van de industrie bij het verbruik van energie en de co2-uitstoot. In             333
1998 werd 75 procent van de co2-uitstoot in China door de industrie veroorzaakt
en slechts 9 procent door het vervoer (deels via de vraag naar elektriciteit)
(Chandler et al. 2002: 14). Door de overwegend op de industrie gebaseerde
economische ontwikkeling van China zal dat aandeel niet veel dalen, terwijl het
(auto)vervoer zal exploderen en daarmee de emissies. De Europese en Ameri-
kaanse industrie hebben inmiddels veel mitigatie bereikt via grotere efficiëntie,
nieuwe technologie en end-of-pipe-oplossingen. In China zal nog decennialang
een inhaalproces plaatsvinden, waarbij vooral de staatsondernemingen geprik-
keld worden tot grotere efficiëntie die meestal ook energie-efficiëntie inhoudt. In
het vervoer zijn inmiddels brandstofnormen ingevoerd die, qua striktheid, het
midden houden tussen de Amerikaanse en de (strengere) eu-normen, waardoor
ook de co2-emissies zullen afnemen. Stadsvervoer in de zeer grote steden scha-
kelt momenteel om op aardgasbussen.
Biomassa
China mag dan een snel industrialiserend land zijn, eigenlijk is het nog steeds een
rurale maatschappij. Waarschijnlijk is nog de helft van de werkzame bevolking
actief op het land, al neemt dit aandeel snel af. Dat verklaart ook het aandeel van
17 procent van de primaire energie voor biomassa, die een gevolg is van onderont-
wikkeling. In 2030 verwacht het iea altijd nog een aandeel van 9 procent.
Vergrijzing
De onstuimige groei van China doet velen vergeten dat op de langere termijn, die
nou eenmaal relevant is voor klimaatbeleid, China een enorm vergrijzingspro-
bleem kent als resultante van een langdurig beleid om slechts één kind per gezin
te krijgen. Bovendien dreigt het natuurlijke evenwicht tussen vrouwen en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 334 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 335 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               mannen verstoord te worden met een groot mannenoverschot. Deze trend heeft
                               echter wel een aanzienlijke co-benefit voor het klimaat! Chandler et al. (2002)
                               schatten dat alleen al de afremming van de bevolking tot 2000 zo’n 150 miljoen
                               ton koolstof heeft ‘gemitigeerd’ (per jaar).
                  2            het huidige klimaatbeleid van china
                               China heeft het unfccc-verdrag en het Kyoto-protocol geratificeerd. Overigens
                               legt Kyoto aan China geen kwantitatieve verplichtingen op. Dit kan echter niet
                               uitgelegd worden als zou China geen klimaatbeleid hebben. Dit beleid bestaat op
                               sommige onderdelen reeds geruime tijd en een algemene strategie krijgt steeds
                               duidelijke contouren.
                               De volgende onderdelen van dit beleid zijn onomstreden:
10                             • De prioriteit ligt op (hoge) economische groei.
                               • China is bereid gebleken fors te investeren in no regret-beleid van allerlei
                                   aard, bovenal energie-efficiëntie, schone(re) energie voor het lokale leefmilieu,
                                   renewables en hydro en herbebossing.
                               • Externe energiezekerheid is een hoofdpunt van beleid in China, gezien de
334                                verwachte olie-invoer als aandeel in het binnenlandse olieverbruik; ook de
                                   gasinvoer neemt toe, zij het in geringere mate omdat China een aantal
                                   gasvondsten heeft gedaan.
                               • Marktconform beleid wordt geacht zowel de energie-efficiëntie als het klimaat
                                   te dienen en de effecten daarvan zijn (nog) krachtig wegens de lange nasleep
                                   van de aanvankelijk zo strikt geleide economie.
                               • Men poogt het beginsel dat de vervuiler betaalt in te voeren, tegen alle weer-
                                   stand in; hierbij speelt het probleem dat wat als milieubeleid kan worden geka-
                                   rakteriseerd lang niet altijd centraal kan worden gestuurd, naast wijdverbreide
                                   corruptie op lokaal niveau.
                               Zoals tabel 5.1 laat zien is de jaarlijkse verbetering van de energie-efficiëntie van
                               China niet minder dan 1,5 procent. Dit is ongewoon hoog voor een zich snel
                               ontwikkelend land (al haalt India dit eveneens, weliswaar met een groter dien-
                               stenaandeel). Dit is het gevolg van allerlei direct en indirect beleid. De wet op
                               energiebesparing van 1998 bevat tal van maatregelen die energieverspilling
                               tegengaan en de modernisering van machines en energieverbruik van industrieën
                               bevorderen. Ook kolen en andere energiesubsidies zijn verminderd of afgeschaft.
                               Maar indirect beleid is vermoedelijk van groter belang. Daarbij moet men vooral
                               denken aan de afremming van de bevolkingsgroei, de geleidelijke overgang naar
                               een markteconomie voor de staatsbedrijven, het belang van energie-efficiëntie
                               voor de private bedrijven en hun concurrentiepositie (dus via diffusie) en het
                               meeliften op de investeringen van multinationals die doorgaans veel minder
                               emissies genereren.
                               Netto-emissies van China worden tevens beïnvloed door agressief no regret-
                               beleid in vele steden, zoals substitutie naar lagekoolstofbrandstoffen (bijvoor-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 335 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 336 ======================================================================

<pre>                                                                                       bijlage 10
  beeld van kolen naar gas), technische normen voor autobrandstofverbruik, enzo-
  voort. Daarbij is bijvoorbeeld een belasting op hoogzwavelige kolen ingevoerd en
  zijn hier en daar ‘kolenvrije zones’ ontstaan door regulering.
  Twee andere vormen van direct klimaatbeleid zijn een langzame groei van het
  aandeel ‘schone energie’ (wind, zon, hydro en nucleair) en de steeds intensievere
  samenwerking met de vs en, in zwakkere mate, de eu voor de ontwikkeling van
  nieuwe technologie zoals ccs, nucleair en waterstof.
3 het alternatieve chinese klimaatbeleid volgens het
  iea
  China is inmiddels een (zij het ‘duale’) gevorderde ontwikkelingseconomie,
  (grotendeels) volgens marktprincipes. Het alternatieve iea-scenario laat een
  breed scala aan direct en indirect klimaatbeleid zien, met de hoogste co2-                       10
  uitstootvermindering (vergeleken met bau) in 2030 van alle acht landen in tabel
  5.1 (namelijk 21%). Dat China onder Kyoto geen kwantitatieve verplichtingen
  kent, betekent dus helemaal niet dat het land geen of alleen symbolisch klimaat-
  beleid zou voeren.
                                                                                                  335
  Voor de elektriciteitssector wordt zowel een efficiëntieverbetering van kolencen-
  trales (door vervangingsinvesteringen) verwacht als subsidies (eventueel via
  belastingen) voor substitutie van kolen door renewables of gas. De overheid
  bevordert expliciet en in hoog tempo de sector kernenergie. Voor de vervoerssec-
  tor worden later nog strakkere normen voor auto’s verwacht, een bevordering
  van ‘groene’ auto’s door belastingfaciliteiten en onderzoek en een veel grotere
  nadruk op openbaar stadsvervoer. De industrie, die een groot aandeel heeft in het
  energieverbruik, ook in 2030, is inmiddels zo marktconform (behalve bij
  sommige staatsbedrijven) dat additionele maatregelen vooral van direct beleid
  zullen moeten komen. Het iea verwacht direct beleid in de vorm van efficiëntie-
  normen voor machines, motoren en pompen, belastingfaciliteiten voor investe-
  ringen in nieuwe technologieën en beperkingen op het gebruik van kolen. Voor
  de bebouwde omgeving worden bouwvoorschriften gewijzigd met het oog op
  energiebesparing, wordt energie-etikettering van apparaten verplicht en volgen
  minimumnormen voor allerlei apparatuur. Tevens wordt een ‘groen licht’-
  programma geïntroduceerd voor efficiëntere belichting.
  Hierbij dient te worden aangetekend dat in China wel degelijk nog tal van markt-
  verstorende praktijken zijn blijven bestaan die dienen te worden opgeheven, met
  indirecte baten voor het klimaat. Hervormingen blijven dus een belangrijk
  onderdeel van ‘klimaatbeleid’. Verder is het lastig een goed beeld te krijgen van de
  feitelijke afdwinging van wetten, met name centrale wetgeving.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 336 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 337 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  ger aadpleegde liter atuur
                  Chandler, W., R. Schaeffer, D. Zhou, P. Shukla, F. Tudela, O. Davodson en S. Alman-
                               Atamer (2002) Climate change mitigation in developing countries, Washington
                               D.C., Pew Center, www.pewclimate.org.
10
336
</pre>

====================================================================== Einde pagina 337 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 338 ======================================================================

<pre>                                                                                                                     bijlage 11
bijl age 11: de unfccc
 Beginselen/             Concepten/                 Bewoordingen                    Opmerkingen
 doelstellingen/         sleutelwoorden             unfccc
 verplichtingen
 ‘Uiteindelijke doel’    stabilisatie van ghg-con-  ‘level that would prevent       interpretatie kan op veler-
 (art. 2)                centratie                  dangerous anthropogenic lei wijzen
                         veilig niveau              interference with the cli-      zie hoofdstuk 2
                                                    mate system’
                         zo langzaam dat ecosyste- ‘time-frame sufﬁcient to al-
                         men zich natuurlijk kunnen low ecosystems to natural-
                         aanpassen                  ly adapt to climate change’
 Beginselen
 1 Billijkheid                                      equity (art. 3.1)               kernstuk unfccc
 - verantwoordelijkheid  vervuiler betaalt          ‘common but differentiat-       domineert Kyoto-protocol
                                                    ed responsibilities’
 - vermogen              (‘ability to pay’)         ‘respective capabilities’
                                                                                                                                  11
 - behoefte en mogelijk- kwetsbaarheden             ‘speciﬁc needs and special      art. 4.8 bevat een (te?) lan-
   heden                                            circumstances of develop-       ge lijst van ontwikkelings-
                                                    ing country Parties, espe-      landen met ‘speciﬁc needs
                                                    cially those that are particu-  and special circumstances’
                                                    larly vulnerable… and…          of met ‘an abnormal bur-                    337
                                                    bear a disproportionate or      den’; eerste 2(small islands,
                                                    abnormal burden under           low-lying coastal areas) lig-
                                                    the Convention’ (art. 3.2)      gen voor de hand, maar ver-
                                                    minst ontwikkelde landen        der een ‘open-einde’-op-
                                                    alleen genoemd (art. 4.9)       somming, tot ‘land-locked
                                                                                    and transit’-landen aan toe
 2 Milieueffectiviteit   (zie doel, boven)          ook ‘for the beneﬁt of pres-
                                                    ent and future generations’
                                                    (art. 3.1)
 - voorzorgsbeginsel                                ‘take precautionary meas-       (blijft altijd lastig; er is na-
                                                    ures to anticipate, prevent     tuurlijk niet zoiets als ‘full
                                                    or minimize the causes of       scientiﬁc certainty’; zelfs de
                                                    climate change and miti-        mate van onzekerheid ken-
                                                    gate its effects. Where         nen, is niet goed mogelijk,
                                                    there are threats of serious    hier; dus, de geest van dit
                                                    or irreversible damages,        beginsel is duidelijk, de rek-
                                                    lack of full scientiﬁc certain- baarheid schept onduide-
                                                    ty should not be used as a      lijkheid)
                                                    reason for postponing
                                                    measures…’
 3 Economisch
 - kosteneffectiviteit   (conventionele def.)       ‘cost effective so as to en-    tekst correct en helder; lan-
                                                    sure global beneﬁts at the      den zijn echter soeverein
                                                    lowest possible costs’          (zie 9de alinea van de pream-
                                                                                    bule) en de vraag is of deze
                                                    ‘comprise all sectors’          clausule afdwingbaar is,
                                                                                    ook gezien langere perio-
                                                                                    den (bijvoorbeeld art. 3.1)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 338 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 339 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                  bijl age 11: vervolg unfccc
                    Beginselen/                         Concepten/                    Bewoordingen                 Opmerkingen
                    doelstellingen/                     sleutelwoorden                unfccc
                    verplichtingen
                    - groei helpt klimaatbeleid         open, internationaal eco-     ‘a supportive and open in-   groei wordt omschreven
                                                        nomisch systeem bevor-        ternational economic sys-    als ‘duurzame ontwikke-
                                                        dert groei, hetgeen het ver-  tem… enabling them bet-      ling’
                                                        mogen om klimaatbeleid te     ter to address… climate
                                                        voeren vergroot               change’
                    - geen nieuwe handels-              gatt-compatibel               ‘not … a means of arbitrary (gatt-bewoordingen)
                      barrières                                                       or unjustiﬁable discrimina-
                                                                                      tion or a disguised restric-
                                                                                      tion on international trade’
                    Verplichtingen                      (wel onder                    ‘commitments’
                                                        ‘differentiation’)            (art. 4)
                    1 Rapportage                                                      (art. 4.1 en art. 12)        differentiatie gaat hier heel
                                                                                                                   ver; geen ‘inventory’ ver-
11                  - nationale metingen ghg            (inventories)                                              plichtingen voor non-An-
                                                                                                                   nex I; nationale mededelin-
                    - mitigatieprogramma’s                                                                         gen van arme landen alleen
                                                                                                                   met behulp van fondsen;
                    - ‘nationale mededelingen’          (national communications)                                  geen sancties voor non-
338                                                                                                                rapportage, wel bij Kyoto-
                                                                                                                   protocol, later
                    2 Evaluatie                         (veriﬁcatie, informatie, dis- (art. 4.2 en art. 7.2)       uitgebreide/gedetailleerde
                                                        cussie, consultatie en aan- ‘The cop, as the supreme       artikelen waar weinig (art.
                                                        beveling voor correctie)      body…, shall keep under      4.2 wel enigszins) of niets
                                                                                      regular review the imple-    (art. 7.2) van terechtkomt.
                                                                                      mentation of the Conven-     Ligt deels aan patstelling
                                                                                      tion… and shall make,        tussen ‘arm’ en Annex I.
                                                                                      within its mandate, the      Maakt unfccc ongeloof-
                                                                                      decisions necessary to       waardig.
                                                                                      promote the effective
                                                                                      implementations…’
                                                                                      (zie ook art. 4.7)
                    3 Fondsen                           alle rapportage te betalen    ‘full costs (for inventory   (art. 4.3 / 4.4)
                                                        door Annex I                  reports of developing
                                                                                      countries)’
                                                                                      ‘full incremental costs of
                                                                                      implementing measures’       gaat over aanpassings-
                                                        (plus) (steun)                ‘developing countries…       kosten
                                                                                      particularly vulnerable’
                    4 Technologieoverdracht             privaat of publiek?           ‘take all practicable steps’ tekst lijkt gematigd maar
                                                                                                                   ligt heel gevoelig; private
                                                                                                                   overdracht wordt gezien
                                                                                                                   als te weinig en onvoor-
                                                                                                                   spelbaar
                    5 Voorwaardelijkheid                (wederzijdse ‘houdgreep’)     ‘… developing country        hoofdprobleem:
                       van niet Annex I-actie                                         Parties… commitments…        beide vereisen een oordeel
                                                                                      depend on effective          dat in feite door strategie
                                                                                      implementation by            en onderhandelingen
                                                                                      developed…’                  wordt bepaald (en ‘dispute
                                                                                                                   settlement’ in art. 14 is veel
                                                                                                                   te zwak)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 339 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 340 ======================================================================

<pre>                                                                                                                       bijlage 11
bijl age 11: vervolg unfccc
 Beginselen/                 Concepten/                    Bewoordingen                 Opmerkingen
 doelstellingen/             sleutelwoorden                unfccc
 verplichtingen
 5 Voorwaardelijkheid        (wederzijdse ‘houdgreep’)     ‘… developing country        (hoofdprobleem:
   van niet Annex I-actie                                  Parties… commitments…        beide vereisen een oordeel
                                                           depend on effective          dat in feite door strategie
                                                           implementation by            en onderhandelingen
                                                           developed…’                  wordt bepaald (en ‘dispute
                                                                                        settlement’ in art. 14 is veel
                                                                                        te zwak)
                             (maas in de wet)              ‘development and poverty
                                                           eradication are the ﬁrst and
                                                           overriding priorities of the
                                                           developing … ‘
 6 opec-compensatie?         olie en andere fossielpro-    ‘such Parties have serious   wordt vaak als een ‘gifpil’
                             ducerende landen kunnen       difﬁculties in switching to  beschouwd; opec vreest
                             niet gemakkelijk hun struc-   alternatives’ (art. 4.10)    anti-fossielmaatregelen;
                             tuur wijzingen; extra steun   (zie ook art. 4.8.4)         Annex I willen aan deze
                                                                                        clausule geen waarde hech-                  11
                                                                                        ten
 7 Research, waarneming,                                   (art. 5 en 6)                minder controversieel, veel
 training, etc.                                                                         gebeurt unilateraal, bilate-
                                                                                        raal en multilateraal                     339
 Conﬂictbeslechting          door:                         ‘Parties concerned shall     aangezien de Conventie,
                             - onderhandeling              seek a settlement of the     zeker de cop, met unani-
 Tussen partijen (2 of meer) - andere vreedzame me-        dispute though negotiation miteit werkt, kan een zo
                               thode, onderling overeen or any other peaceful me-       zwakke vorm van geschil-
                               te komen                    ans of their own choice’     beslechting nauwelijks of
                             - arbitrage (cop stelt regels (art. 14.1)                  geen betekenis krijgen; vrij-
                               vast)                                                    wel alles blijft ‘onderhan-
                             - bij voorbaat bindende uit-                               delbaar’; verder is wel een
                               spraak icj in Den Haag                                   ‘verzoeningsprocedure’
                                                                                        voorzien in art. 14.6
 Terugtrekking               (uit verdrag + protocollen)   (art. 25)                    een jaar na notiﬁcatie
</pre>

====================================================================== Einde pagina 340 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 341 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               bijl age 12: klimaatbeleid en wto -
                               disciplines
                               Deze bijlage sluit aan op tekstbox 5.3, waarin uitsluitend handelssancties worden
                               besproken. Hieronder volgen nog vier aspecten die wto-disciplines aangaan:
                               verenigbaarheid van milieuverdragen en de wto, onderscheid tussen producten
                               en diensten enerzijds en de wijze van voortbrenging anderzijds, koolstofbe-
                               lasting en etikettering.
                               Bij de verenigbaarheid van milieuverdragen en de wto gaat het met name om de
                               zogeheten specific trade obligations (sto’s) van die verdragen. Die bestaan uit
                               vier typen maatregelen: import-/exportverboden, import-/exportlicenties, noti-
                               ficatieverplichtingen en verpakkings- en etiketteringsregels. Hoe lastig deze
                               kwesties kunnen zijn, is gebleken uit het meningsverschil dat rees tussen Chili
                               en de eu over zwaardvis gevangen in de zuidelijke Pacific: de eu maakte het
                               aanhangig in de wto en Chili bij het tribunaal voor de ‘law of the sea’ (itlos).
                               Het conflict is uiteindelijk in der minne geschikt. Sinds 2001 wordt er in het
12                             kader van Doha onderhandeld over de verenigbaarheid van milieuverdragen en
                               de wto, maar deze zijn niet veel verder gekomen dan uitwisseling van definitie-
340                            kwesties. Het zoeken naar ‘beginselen en parameters’ zoals het wordt aangeduid,
                               is nog nauwelijks aangevangen.
                               Het onderscheid tussen producten en diensten enerzijds en de wijze van voort-
                               brenging anderzijds is cruciaal voor allerlei concrete aspecten van klimaatbeleid.
                               Dat kan te maken hebben met concurrentievervalsing door het opleggen (of juist
                               niet opleggen) van uiteenlopende regels die met efficiëntie van een bedrijf niets
                               te maken hebben. Elders in dit rapport bepleiten wij dat, waar mogelijk, sectorale
                               standaarden of afspraken in de wereldmarkt een geschikte oplossing zouden
                               kunnen bieden. Maar het overeenkomen zelf wordt beslissend beïnvloed door de
                               omvattendheid van de coalitie en het disciplineren of anderszins marginaal
                               houden van free riders of van ‘lekken’. Mocht de sector om ondersteunende regel-
                               geving vragen, dan bestaat de kans dat de wto zich gedwongen zou zien
                               (bijvoorbeeld via een casus) die regels als niet met de wto verenigbaar te verkla-
                               ren. De arme landen zijn uiterst sceptisch over het afwijken van het like products-
                               dogma. Zij vrezen dat de npr-ppm’s (non-product-related processes and produc-
                               tion methods, dat wil zeggen voortbrengingswijzen die geen sporen in het
                               product achterlaten; het product is dus niet herkenbaar als een ‘ander’ product of
                               als variatie van dat product) een nieuwe vorm van protectionisme behelzen. In de
                               economie valt die vrees te begrijpen, immers, in de strategie van raising rivals’
                               costs is het zaak de vaste kosten van de lageprijstoetreder tot de markt te doen
                               verhogen en npr-ppm’s zijn daar een geschikt middel voor, dat aangemerkt kan
                               worden als zijnde in het ‘algemene belang’.
                               Deze lastige kwestie speelt eveneens voor indirecte belastingen en daarmee ook
                               voor regulerende heffingen. Voor zover niet een Kyoto-benadering van verhan-
                               delbare emissierechten wordt gevolgd maar wel een regulerende of andere heffing
</pre>

====================================================================== Einde pagina 341 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 342 ======================================================================

<pre>                                                                                    BIJLAGE 12
op inputs bij de voortbrenging van producten of diensten (onder andere vervoer),
komt het onderscheid tussen product en voortbrenging (process) terug. Belasting
op producten kan, mits geen onderscheid wordt gemaakt tussen binnenlandse
en ingevoerde producten, geheven worden en border tax agreements zijn daarbij
aan bepaalde gatt-regels gebonden. Maar een border tax agreement is niet gatt-
verenigbaar indien belasting aan de grens wordt verevend over een input van een
product, zoals de energie of (bijvoorbeeld) het koolstofverbruik bij de voortbren-
ging. Bij energie slurpende bedrijfstakken zoals aluminium, staal, bulkchemie,
cement en papier kan dat tot grote gevoeligheden leiden. De cte heeft belastin-
gen wel op het officiële programma staan (sinds Marrakesh, 1994), maar geeft ze
geen voorrang. Bij een ware wereldkoolstofmarkt à la Kyoto zou dit probleem
niet of slechts in zeer geringe mate (voor aspecten waarvoor die markt ongeschikt
is) bestaan. Nog ingewikkelder wordt het indien (zoals Canada overweegt)
schaarste (uitgedrukt in de prijs) bij verhandelbare rechten aan een maximum
wordt gebonden; immers, dit is economisch equivalent aan een koolstof-
belasting.
Ten slotte wordt etikettering in klimaatkwesties steeds belangrijker. Het stand-                12
punt van arme landen komt erop neer dat etiketten die like products in catego-
rieën verdelen, niet met de wto verenigbaar zijn. Door die etiketten worden die                341
producten immers ‘anders’, niet meer ‘overeenkomstig’. Toch ziet men wel in dat
etiketten veelal efficiënter zijn dan regelgeving (wegens hun marktconformiteit)
en nuttige informatie kunnen geven (al is er een terechte vrees voor een prolifera-
tie van etiketten die het nut ervan juist weer ondermijnen). In de cte verlaat men
zich in sterke mate op de tbt gatt-overeenkomst (over het voorkomen van
technische handelsbelemmeringen), omdat die evenwichtig is opgesteld en
bovendien prikkels verschaft voor wederzijdse erkenning, equivalentie en
harmonisatie op vrijwillige basis. Verder is tbt uitdrukkelijk verbonden met een
Standaardisatie Code, die veel arbitraire of ongerechtvaardigde praktijken kan
voorkomen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 342 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 343 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
342
</pre>

====================================================================== Einde pagina 343 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 344 ======================================================================

<pre>                                                                                                rapporten aan de regering
   rapporten aan de regering
   Eerste raadsperiode (1972-1977)
 1 Europese Unie
 2 Structuur van de Nederlandse economie
 3 Energiebeleid
   Gebundeld in één publicatie (1974)
 4 Milieubeleid (1974)
 5 Bevolkingsgroei (1974)
 6 De organisatie van het openbaar bestuur (1975)
 7 Buitenlandse invloeden op Nederland: Internationale migratie (1976)
 8 Buitenlandse invloeden op Nederland: Beschikbaarheid van wetenschappelijke en technische kennis (1976)
 9 Commentaar op de Discussienota Sectorraden (1976)
10 Commentaar op de nota Contouren van een toekomstig onderwijsbestel (1976)
11 Overzicht externe adviesorganen van de centrale overheid (1976)
12 Externe adviesorganen van de centrale overheid (1976)
13 Maken wij er werk van? Verkenningen omtrent de verhouding tussen actieven en niet-actieven (1977)
14 Interne adviesorganen van de centrale overheid (1977)
15 De komende vijfentwintig jaar – Een toekomstverkenning voor Nederland (1977)
16 Over sociale ongelijkheid – Een beleidsgerichte probleemverkenning (1977)                                              343
   Tweede raadsperiode (1978-1982)
17 Etnische minderheden (1979)
   A. Rapport aan de Regering
   B. Naar een algemeen etnisch minderhedenbeleid?
18 Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)
19 Beleidsgerichte toekomstverkenning
   Deel 1: Een poging tot uitlokking (1980)
20 Democratie en geweld. Probleemanalyse naar aanleiding van de gebeurtenissen in Amsterdam op 30 april 1980
21 Vernieuwingen in het arbeidsbestel (1981)
22 Herwaardering van welzijnsbeleid (1982)
23 Onder invloed van Duitsland. Een onderzoek naar gevoeligheid en kwetsbaarheid in de betrekkingen tussen
   Nederland en de Bondsrepubliek (1982)
24 Samenhangend mediabeleid (1982)
   Derde raadsperiode (1983-1987)
25 Beleidsgerichte toekomstverkenning
   Deel 2: Een verruiming van perspectief (1983)
26 Waarborgen voor zekerheid. Een nieuw stelsel van sociale zekerheid in hoofdlijnen (1985)
27 Basisvorming in het onderwijs (1986)
28 De onvoltooide Europese integratie (1986)
29 Ruimte voor groei. Kansen en bedreigingen voor de Nederlandse economie in de komende tien jaar (1987)
30 Op maat van het midden- en kleinbedrijf (1987)
   Deel 1: Rapport aan de Regering
   Deel 2: Pre-adviezen
31 Cultuur zonder grenzen (1987)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 344 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 345 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                               32      De ﬁnanciering van de Europese Gemeenschap. Een interimrapport (1987)
                               33      Activerend arbeidsmarktbeleid (1987)
                               34      Overheid en toekomstonderzoek. Een inventarisatie (1988)
                                       Vierde raadsperiode (1988-1992)
                               35      Rechtshandhaving (1988)
                               36      Allochtonenbeleid (1989)
                               37      Van de stad en de rand (1990)
                               38      Een werkend perspectief. Arbeidsparticipatie in de jaren ’90 (1990)
                               39      Technologie en overheid (1990)
                               40      De onderwijsverzorging in de toekomst (1991)
                               41      Milieubeleid. Strategie, instrumenten en handhaafbaarheid (1992)
                               42      Grond voor keuzen. Vier perspectieven voor de landelijke gebieden in de Europese Gemeenschap (1992)
                               43      Ouderen voor ouderen. Demograﬁsche ontwikkelingen en beleid (1993)
                                       Vijfde raadsperiode (1993-1997)
                               44      Duurzame risico’s. Een blijvend gegeven (1994)
                               45      Belang en beleid. Naar een verantwoorde uitvoering van de werknemersverzekeringen (1994)
                               46      Besluiten over grote projecten (1994)
344                            47      Hoger onderwijs in fasen (1995)
                               48      Stabiliteit en veiligheid in Europa. Het veranderende krachtenveld voor het buitenlands beleid (1995)
                               49      Orde in het binnenlands bestuur (1995)
                               50      Tweedeling in perspectief (1996)
                               51      Van verdelen naar verdienen. Afwegingen voor de sociale zekerheid in de 21e eeuw (1997)
                               52      Volksgezondheidszorg (1997)
                               53      Ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek (1998)
                               54      Staat zonder land. Een verkenning van bestuurlijke gevolgen van informatie- en communicatietechnologie (1998)
                                       Zesde raadsperiode (1998-2002)
                               55      Generatiebewust beleid (1999)
                               56      Het borgen van publiek belang (2000)
                               57      Doorgroei van arbeidsparticipatie (2000)
                               58      Ontwikkelingsbeleid en goed bestuur (2001)
                               59      Naar een Europabrede Unie (2001)
                               60      Nederland als immigratiesamenleving (2001)
                               61      Van oude en nieuwe kennis. De gevolgen van ict voor het kennisbeleid (2002)
                               62      Duurzame ontwikkeling. Bestuurlijke voorwaarden voor een mobiliserend beleid (2002)
                               63      De toekomst van de nationale rechtsstaat (2002)
                               64      Beslissen over biotechnologie (2003)
                               65      Slagvaardigheid in de Europabrede Unie (2003)
                               66      Nederland handelsland. Het perspectief van de transactiekosten (2003)
                               67      Naar nieuwe wegen in het milieubeleid (2003)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 345 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 346 ======================================================================

<pre>                                                                                                         rapporten aan de regering
   Zevende raadsperiode (2003-2007)
68 Waarden, normen en de last van het gedrag (2003)
69 De Europese Unie, Turkije en de islam (2004)
70 Bewijzen van goede dienstverlening (2004)
71 Focus op functies. Uitdagingen voor een toekomstbestendig mediabeleid (2005)
72 Vertrouwen in de buurt (2005)
73 Dynamiek in islamitisch activisme. Aanknopingspunten voor democratisering en mensenrechten (2006)
   Rapporten aan de Regering nrs 1 t/m 67 en publicaties in de reeks Voorstudies en achtergronden zijn niet meer leverbaar.
   Alle studies van de wrr zijn beschikbaar via de website www.wrr.nl.
   Rapporten aan de Regering nrs 68 t/m 73 zijn verkrijgbaar in de boekhandel of via Amsterdam University Press,
   Prinsengracht 747-751, 1017 JX Amsterdam (www.aup.nl).
                                                                                                                                   345
</pre>

====================================================================== Einde pagina 346 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 347 ======================================================================

<pre>    klim a atst r at egie – t usse n a mbi t ie e n r e a lisme
                                       verkenningen
                                       Zevende raadsperiode (2003-2007)
                                1      Jacques Pelkmans, Monika Sie Dhian Ho en Bas Limonard (red.) (2003) Nederland en de Europese grondwet
                                2      P.T. de Beer en C.J.M. Schuyt (red.) (2004) Bijdragen aan waarden en normen
                                3      G. van den Brink (2004) Schets van een beschavingsoffensief. Over normen, normaliteit en normalisatie in
                                       Nederland
                                4      E.R. Engelen en M. Sie Dhian Ho (red.) (2004) De staat van de democratie. Democratie voorbij de staat
                                5      P.A. van der Duin, C.A. Hazeu, P. Rademaker en I.J. Schoonenboom (red.) (2004) Vijfentwintig jaar later.
                                       De Toekomstverkenning van de wrr uit 1977 als leerproces
                                6      H. Dijstelbloem, P.L. Meurs en E.K. Schrijvers (red.) (2004) Maatschappelijke dienstverlening. Een onderzoek
                                       naar vijf sectoren
                                7      W.B.H.J. van de Donk, D.W.J. Broeders en F.J.P. Hoefnagel (red.) (2005) Trends in het medialandschap.
                                       Vier verkenningen
                                8      G. Engbersen, E. Snel en A. Weltevrede (2005) Sociale herovering in Amsterdam en Rotterdam.
                                       Eén verhaal over twee wijken
                                9      D.J. Wolfson (2005) Transactie als bestuurlijke vernieuwing. Op zoek naar samenhang in beleid en uitvoering
                               10      Nasr Abu Zayd (2006) Reformation of Islamic Thought. A Critical Historical Analysis
                               11      J.M. Otto (2006) Sharia en nationaal recht. Rechtssystemen in moslimlanden tusssen traditie, politiek en rechtsstaat
346
                                       Alle Verkenningen zijn verkrijgbaar in de boekhandel of via Amsterdam University Press, Prinsengracht 747-751,
                                       1017 JX Amsterdam (www.aup.nl).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 347 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 348 ======================================================================

<pre>                                                                                                                       webpublicaties
      webpublicaties
      Zevende raadsperiode (2003-2007)
WP 01 Opvoeding, onderwijs en jeugdbeleid in het algemeen belang
WP 02 Ruimte voor goed bestuur: tussen prestatie, proces en principe
WP 03 Lessen uit corporate governance en maatschappelijk verantwoord ondernemen
WP 04 Regulering van het bestuur van maatschappelijke dienstverlening: eenheid in verscheidenheid
WP 05 Een schets van het Europese mediabeleid
WP 06 De regulering van media in internationaal perspectief
WP 07 Beleid inzake media, cultuur en kwaliteit: enkele overwegingen
WP 08 Geschiedenis van het Nederlands inhoudelijk mediabeleid
WP 09 Buurtinitiatieven en buurtbeleid in Nederland anno 2004: analyse van een veldonderzoek van 28 casussen
WP 10 Geestelijke gezondheid van adolescenten: een voorstudie
WP 11 De transitie naar volwassenheid en de rol van het overheidsbeleid: een vergelijking van insitutionele arrangementen
      in Nederland, Zweden, Groot-Brittanië en Spanje
WP 12 Klassieke sharia en vernieuwing
WP 13 Sharia en nationaal recht in twaalf moslimlanden
                                                                                                                                      347
</pre>

====================================================================== Einde pagina 348 =================================================================

<br><br>