<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>W R R R A P P O R T E N A A N D E R E G E R I N G 75                                                                                                 WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
Lerende overheid
Met het rapport Lerende overheid wil de raad het leervermogen van overheid en
politiek versterken. Er wordt recentelijk veel gesproken over het verbeteren van het
functioneren van het politieke bestel. Voorbeelden daarvan zijn een herstel van het
primaat van de politiek, meer leiderschap, helder onderscheiden verantwoordelijk-
heden en het vooropstellen van processen en procedures binnen de overheid.
Deze ‘verticale’ visie op het functioneren van het politieke bestel is volgens de raad
niet altijd productief. Veel problemen waarvoor de overheid komt te staan, vragen
ruimte en tijd voor analyse, afweging en oordeelsvorming. Ook is vaak de inzet
nodig van actoren buiten de overheid zelf: van deskundigen, burgers en maatschap-
pelijke organisaties. In dit rapport - een vervolg op Bewijzen van goede dienstverlening
– bepleit de raad daarom tevens gebruik te maken van de ‘horizontale’ traditie van
politiek. Daarin staat niet het nemen van legitieme besluiten centraal, maar het wik-
ken en wegen en formuleren van redelijke oplossingen. Een ‘gemengde’ horizontale
én verticale praktijk is bij uitstek geschikt om te leren hoe problemen geformuleerd en
opgelost kunnen worden.
                                                                                           lerende overheid
Een probleemgerichte benadering van politiek vraagt om een perspectief op de over-
heid waarin leervermogen centraal staat. Beslissen en doorzetten zijn belangrijk,
evenals goede processen en procedures. Maar zonder het versterken en vergroten van
de kennis en het oordeelsvermogen van ambtenaren en politici worden belangrijke
publieke problemen ontdaan van hun inhoudelijke en normatieve lading en raakt de
staat uitgehold.
                                                                                            WRR RAPPORTEN A AN DE REGER I NG 75
                                                                                                                                  Lerende overheid
                                                                                                                                  ee n pl eidooi voor probl ee mger ich t e
                                                                                                                                  pol i t iek
                            ISBN-13 978-90-5356-870-5
                              ISBN-10 90-5356-870-0
               A m s t e r d a m U n i v e r s i t y P r e s s • w w w. a u p. n l                                                                               AMSTERDAM UNIVERSITY PRESS
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006 15:59 Pagina 1
                Lerende overheid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     15:59     Pagina 2
                      De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid werd in voorlopige vorm
                      ingesteld in 1972. Bij wet van 30 juni 1976 (Stb. 413) is de positie van de raad defi-
                      nitief geregeld. De huidige zittingsperiode loopt tot 31 december 2007.
                      Ingevolge de wet heeft de raad tot taak ten behoeve van het regeringsbeleid
                      wetenschappelijke informatie te verschaffen over ontwikkelingen die op langere
                      termijn de samenleving kunnen beïnvloeden. De raad wordt geacht daarbij tijdig
                      te wijzen op tegenstrijdigheden en te verwachten knelpunten en zich te richten
                      op het formuleren van probleemstellingen ten aanzien van de grote beleidsvraag-
                      stukken, alsmede op het aangeven van beleidsalternatieven.
                      Volgens de wet stelt de wrr zijn eigen werkprogramma vast, na overleg met de
                      minister-president die hiertoe de Raad van Ministers hoort.
                      De samenstelling van de raad is (tot 31 december 2007):
                      prof. dr. W.B.H.J. van de Donk (voorzitter)
                      mw. prof. dr. L. Hancher
                      prof. dr. P.A.H. van Lieshout
                      prof. dr. P.L. Meurs
                      prof. dr. J.L.M. Pelkmans
                      drs. I.J. Schoonenboom
                      prof. dr. J.J.M. Theeuwes
                      prof. dr. P. Winsemius
                      Secretaris: prof. dr. A.C. Hemerijck
                      Plaatsvervangend secretaris: dr. R.J. Mulder
                      De wrr is gevestigd:
                      Lange Vijverberg 4-5
                      Postbus 20004
                      2500 EA ’s-Gravenhage
                      Telefoon 070-356 46 00
                      Telefax 070-356 46 85
                      E-mail info@wrr.nl
                      Website http://www.wrr.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75  13-09-2006    15:59 Pagina 3
                                             WE TENSCHAP PELI JKE RA AD VOOR HE T REGER I NGSBELEI D
            Lerende overheid
            e e n p l e i d o oi vo or p robl e e mg e r ic h t e p ol i t i e k
                                                      Amsterdam University Press, Amsterdam 2006
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006    15:59    Pagina 4
                      Omslagafbeelding: Gli effetti del Buon Governo (Effecten van goed bestuur),
                          1338-40, Lorenzetti, Ambrogio (1285-ca. 1348) / Palazzo Pubblico, Siena, Italië /
                          The Bridgeman Art Library. Fragment van de Gevolgen van goed bestuur in
                          stad en land, 1338-1340, muurschildering van Ambrogio Lorenzetti, Siena.
                          Het complete werk in het Palazzo Pubblico in Siena laat symbolische voorstel-
                          lingen zien van het goede bewind en het slechte bewind.
                      Omslagontwerp: Studio Daniëls, Den Haag
                      Vormgeving binnenwerk: Het Steen Typografie, Maarssen
                      isbn-13 978 90 5356 870 5
                      isbn-10 90 5356 870 0
                      nur        754
                      © wrr/Amsterdam University Press, Den Haag/Amsterdam 2006
                      Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgesla-
                      gen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op
                      enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere
                      manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.
                      Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16B
                      Auteurswet 1912 jº het Besluit van 20 juni 1974, Stb. 351, zoals gewijzigd bij het Besluit van
                      23 augustus 1985, Stb. 471 en artikel 17 Auteurswet 1912, dient men de daarvoor wettelijk
                      verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 kb
                      Hoofddorp). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen,
                      readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) dient men zich tot de
                      uitgever te wenden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006 15:59 Pagina 5</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006 15:59 Pagina 6
   6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75  13-09-2006     15:59    Pagina 7
                                                                                     inhoudsopgave
          inhoudsopgave
          Samenvatting                                                                 9
          Ten geleide                                                                 17
          1      Inleiding en probleemstelling                                        19
          1.1    Een gevoel van onbehagen                                             19
          1.2    Probleemstelling                                                     22
          1.3    Opbouw van het rapport                                               26
          2      Leren van ongetemde problemen                                        29
          2.1    Inleiding                                                            29
          2.2    Ongetemde problemen                                                  32
          2.3    ‘Lerende overheid’                                                   36
          2.4    De huidige politieke context; dominante reacties                     38
          2.5    Politiek-ambtelijke verhoudingen                                     42
          2.6    Conclusie                                                            45
                                                                                                   7
          3      Horizontale en verticale traditie van politiek                       47
          3.1    Inleiding                                                            47
          3.2    Klassieke verklaringen voor het falen van de politiek                47
          3.3    Twee politieke tradities                                             53
                 3.3.1    De verticale traditie                                      54
                 3.3.2    De horizontale traditie                                     55
                 3.3.3    De verticale versus de horizontale traditie                 57
          3.4    Oordelen over politiek                                               59
          3.5    Verbetering van het functioneren van overheid en politiek            62
          3.6    Conclusie                                                           66
          4      Politiek in Nederland : gemengd bedrijf                             69
          4.1    Verticale en horizontale aspecten van de Nederlandse politiek       69
                 4.1.1    De euthanasieproblematiek                                   71
                 4.1.2    Stakingsrecht                                               73
                 4.1.3    Het Akkoord van Wassenaar                                   74
                 4.1.4    Voorbereiding op de invoering van de Vreemdelingenwet 2000  76
                 4.1.5    Intelligente combinaties                                    78
          4.2    Veranderende rollen van ambtenaren                                   81
                 4.2.1    Procesmanager en professionele ambtenaar                    81
                 4.2.2    Veranderende verhoudingen                                   83
          4.3    Een rijk bestuurlijk ecosysteem                                      85
                 4.3.1    Onoverzichtelijk?                                          86
                 4.3.2    Collectieve leerprocessen                                   87
                 4.3.3    Voordelen van gemengde praktijken                           92
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    15:59  Pagina 8
        lere nde overheid
                    4.4     Spanningen binnen het gemengd bedrijf                                94
                            4.4.1   Deskundigheid versus democratische legitimiteit               96
                            4.4.2 Rechtsstaat en politiek maatwerk                                98
                    4.5     Conclusie                                                            101
                    5       Een probleemgerichte benadering                                     103
                    5.1     Inleiding                                                           103
                    5.2     Het gemengd bedrijf                                                 105
                            5.2.1   Twee tradities                                              105
                            5.2.2   Een goed klimaat om te leren                                107
                            5.2.3   Miskenning gemengde praktijk: verticale traditie de meetlat 109
                    5.3     Leervermogen onder druk                                               111
                    5.4     Een aanvullend perspectief: lerende overheid                         117
                    Literatuur                                                                   127
   8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     15:59    Pagina 9
                                                                                                  samenvatting
                samenvatting
                Achtergrond en probleemstelling
                Er bestaat onder zowel burgers als politici veel onbehagen over het politieke
                bestel. Zo worden er vragen gesteld bij het functioneren van politici: zijn zij
                voldoende aansprekend, vertrouwenwekkend en geloofwaardig? Pakken zij wel
                de goede zaken aan? Is er wel voldoende politiek leiderschap? Ook het probleem-
                oplossend vermogen van de overheid roept de nodige scepsis op. Er is kritiek op
                de gebrekkige aansluiting tussen beleid en uitvoering en op de wijze waarop
                problemen worden aangepakt.
                Dit onbehagen wordt geuit tegen de achtergrond van een specifiek beeld van
                wat van de politiek zou mogen worden verwacht. In dat beeld worden politici
                geacht gezaghebbende besluiten te nemen op basis van kiezersvoorkeuren,
                waarna hun besluiten door ambtenaren loyaal dienen te worden geïmplemen-
                teerd en uitgevoerd. Verantwoording zou daarna in omgekeerde richting dienen
                plaats te vinden. Aan dat alles zou het nu schorten.
                Om aan het onbehagen een einde te maken worden oplossingen voorgesteld die                     9
                de verwachtingen die in het genoemde beeld besloten liggen alsnog zouden
                moeten inlossen. Het primaat van de politiek moet worden hersteld en er moet
                meer leiderschap worden getoond. Het onderscheid tussen de verantwoordelijk-
                heden van politieke gezagsdragers en het ambtenarenapparaat moet helderder
                worden. En binnen de overheid moet het beheer van processen en procedures
                voorop komen te staan en moet efficiency meer nadruk krijgen. De kiezer moet
                krijgen waarom hij vraagt.
                Deze visie op het functioneren van het politieke bestel is volgens de raad niet
                altijd productief. De roep om daadkracht staat het besef in de weg dat veel proble-
                men waarvoor de overheid komt te staan complex zijn en dat er ruimte en tijd
                voor analyse, afweging en oordeelsvorming nodig zijn. Wanneer zich problemen
                aandienen is vaak nog niet duidelijk wat precies het probleem is, hoe zij behan-
                deld moeten worden en waar en op welke manier dat het beste kan plaatsvinden.
                De raad spreekt in dit rapport in zulke gevallen van ongetemde problemen. Zij
                worden voor alles gekenmerkt door cognitieve en normatieve onzekerheid.
                Toen zich bijvoorbeeld de eerste tekenen aandienden van de aids-epidemie, de
                BSE-crisis en de snel oplopende werkloosheid in de jaren tachtig, dienden zich
                zulke ‘ongetemde’ problemen aan. Ook nu wordt de overheid ermee geconfron-
                teerd. Te denken valt aan de gevolgen van klimaatverandering, de kans op nieuwe
                wereldwijde epidemieën, aan medisch-ethische vraagstukken, de veiligheids-
                problematiek en de toekomstige inrichting van de verzorgingsstaat.
                Wanneer zich ‘ongetemde’ problemen aandienen is kennis over de aard van het
                probleem en de richting van de oplossing niet meteen voorhanden en bestaat
                doorgaans onenigheid over wat de beste koers zou moeten zijn. Het vraagt om
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    15:59    Pagina 10
        lere nde overheid
                           een benadering waarin het leren van ervaringen centraal staat en waarin het
                           belang van wikken en wegen om tot afgewogen besluitvorming te komen wordt
                           gewaardeerd. Het ‘domesticeren’ van ‘ongetemde’ problemen vereist de tijd en de
                           inzet van velen, vaak ook van actoren buiten de overheid zelf: deskundigen,
                           burgers en maatschappelijke organisaties.
                           Ver ticale en horizontale politiek
                           De visie op het politieke bestel die momenteel in het denken over politiek domi-
                           nant is en die tot uitdrukking komt in de manier waarop het genoemde onbeha-
                           gen wordt verwoord, situeert de raad in wat in dit rapport de ‘verticale traditie’
                           van politiek denken wordt genoemd. In die traditie staat het nemen van legitieme
                           beslissingen centraal en zijn politici degenen die de knopen doorhakken en wet-
                           ten uitvaardigen, die macht hebben en daarom moeten worden gecontroleerd.
                           Die controle vindt plaats door formeel toezicht en verantwoording te regelen. De
                           raad wijst er op dat naast deze traditie van oudsher een tweede stijl van denken
                           over politiek bestaat, die in dit rapport de ‘horizontale traditie’ wordt genoemd.
                           In de horizontale traditie staat het in redelijkheid besturen centraal en is de poli-
                           ticus de bestuurder die nieuwe vormen van collectief handelen ontwikkelt
                           waarin uiteenlopende inzichten worden verzoend. In deze traditie richt politiek
  10                       zich op wikken en wegen en op het formuleren van oplossingen die aanspraak
                           kunnen maken op redelijkheid.
                           In het feitelijke politieke handelen spelen elementen van beide tradities een rol.
                           Politiek in Nederland is een ‘gemengd’ bedrijf. Het politieke bestel mag daardoor
                           onoverzichtelijk lijken, maar, zo betoogt de raad, het biedt door het gemengde
                           karakter een omgeving waarin het mogelijk is te leren hoe problemen geformu-
                           leerd en opgelost kunnen worden. Het biedt mogelijkheden voor een bestuur dat
                           zich richt op inhoudelijke redelijkheid en op democratische legitimiteit. Het
                           blijkt een goede omgeving om te leren hoe problemen geformuleerd en opgelost
                           kunnen worden.
                           Zodra over politiek gesproken wordt vormt de verticale traditie, in weerwil van
                           het feitelijke gemengde karakter van de politiek, de maatstaf. De horizontale
                           traditie verdwijnt uit het zicht. Hierdoor ontstaat een eenzijdig en dus verarmd
                           beeld dat onze waardering van de politiek en haar rol in de samenleving beperkt.
                           Het beïnvloedt ook de oplossingen voor de tekortkomingen van de politiek
                           gezocht kunnen worden. Ongenoegen over de kwaliteit van het beleid en het
                           bestuur wordt dan automatisch vertaald in voorstellen voor het stroomlijnen van
                           de manier waarop delegatie van macht en verantwoording plaatsvindt. Er wordt
                           gepleit voor meer toezicht, voor nieuwe procedures, voor referenda, voor één
                           loket en voor websites die de communicatie tussen burgers, politici en overheid
                           bevorderen.
                           Naar het oordeel van de raad bieden zulke oplossingen voor de omgang met ‘on-
                           getemde’ problemen geen soelaas. Normatieve vragen en inhoudelijke afwegin-
                           gen verdwijnen naar de achtergrond ten gunste van een benadering die de trans-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     15:59    Pagina 11
                                                                                                   samenvatting
                parantie van het proces, het correct volgen van de procedures, en het meten en
                controleren van het resultaat centraal stellen. In zo’n klimaat wint keuze voor
                stellige uitspraken het van lastige boodschappen, de constructieve dialoog, de
                bezinning en het onderzoek.
                Het eenzijdig versterken van de verticale traditie in plaats van het zoeken naar
                intelligente combinaties, brengt een vijftal risico’s met zich mee.
                1 Bestuurscentrisme. Het eigen perspectief van overheid en politiek op proble-
                   men komt centraal te staan. De buitenwereld wordt beschouwd als een ver-
                   lengstuk van de eigen organisatie, de samenleving als te bestuderen object
                   gezien.
                2 Dominantie van procesdenken. Politiek en overheid gaan zich steeds meer
                   richten op het perfectioneren van procedures en regels en op het beheren en
                   beheersen van beslissingsprocessen. De bestuurlijke procesoriëntatie wint het
                   van de maatschappelijke probleemoriëntatie.
                3 Dilemma’s worden omzeild in plaats van onderkend. De twee politieke tra-
                   dities laten zich niet altijd makkelijk verenigen. Er kunnen op verschillende
                   momenten en manieren spanningen ontstaan, bijvoorbeeld tussen maatwerk
                   en gelijkheid of effectiviteit en legitimiteit. Pas als gemengde praktijken
                   worden beproefd kunnen deze spanningen worden onderzocht en van een                          11
                   passend antwoord voorzien.
                4 Bureaucratisering van ervaring. In de verticale traditie is een centrale plaats
                   ingeruimd voor processen van verantwoording. Het risico is dat relevante
                   ervaring vervormd wordt tot informatie die in een bureaucratisch systeem kan
                   worden verwerkt, en daardoor juist zijn relevantie voor het leervermogen
                   verliest.
                5 Eenzijdige politisering van informatie. Ten slotte is er het risico dat informatie
                   eenzijdig wordt ingezet om de controletaak van de politiek uit te oefenen.
                   Voor zover er sprake is van leerprocessen, zijn deze hoofdzakelijk gericht op
                   het doorvoeren van aanpassingen binnen bestaande kaders. Leren krijgt de
                   vorm van controleren.
                Probleemgerichte benadering
                De raad kiest voor een benadering waarin de overheid leert hoe met ‘ongetemde’
                problemen om te gaan en waarin de inhoudelijke en normatieve oriëntatie op
                problemen centraal komt te staan. Het zoeken naar passende probleemdefinities,
                het betrekken van verschillende publieken en het verzamelen van verschillende
                bronnen van kennis en ervaring dient daarbij meer aandacht te krijgen dan de
                benadering waarbij posities het vertrekpunt zijn. Juist waar sprake is van ‘onge-
                temde’ problemen is het van belang de wendbaarheid en inhoudelijke expertise
                van de overheid te borgen en te versterken. Hiermee is uiteraard niet gezegd dat
                beslissen en doorzetten altijd verkeerd zouden zijn. Vooral bij ‘ongetemde’
                problemen is een aanvullend repertoire echter gewenst.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    15:59    Pagina 12
        lere nde overheid
                           Dat repertoire hoeft in de meeste gevallen niet opnieuw te worden uitgevonden.
                           Voorbeelden van een meer inhoudelijke en probleemgerichte manier van politiek
                           bedrijven zijn reeds volop beschikbaar. We dienen echter meer oog en waarde-
                           ring te krijgen voor het idee dat politiek ook een zaak is van collectieve leerpro-
                           cessen.
                           Agenda voor overheid en politiek
                           Een ‘lerende’ overheid onderkent dat zij voor ‘ongetemde’ problemen afhankelijk
                           is van de inbreng van tal van maatschappelijke actoren. Daarnaast investeert zij in
                           rust en bedachtzaamheid in de politiek.
                           Inhoudelijke ambtenaren
                           Hogere ambtenaren kunnen meer worden aangesproken als inhoudelijk adviseur
                           van de politiek verantwoordelijken. Het is van belang hun rol als coproducent
                           van beleid te erkennen en te benutten. De raad pleit daarom voor ambtelijke
                           professionaliteit waarbij inhoudelijke kennis van zaken voorop staat. Het kun-
                           nen activeren van arena’s waar kennis bijeen wordt gebracht is een belangrijke
                           competentie van ambtenaren. Dat vereist naast de proces-managementkwalitei-
                           ten die nu voorop staan inhoudelijke deskundigheid. De nu wel zeer dominante
  12                       rol van de ambtenaar als procesarchitect kan meer naar de achtergrond schuiven.
                           Bij een meer inhoudelijke taak past ook dat ambtenaren in specifieke situaties
                           gericht zelf Kamerleden informeren.
                           Het parlement: inspirator naast controleur
                           In hun vertegenwoordigende rol hebben parlementsleden vooral de taak om de
                           verscheidenheid aan meningen en opinies bijeen te brengen en te wegen. Dat is
                           iets anders dan het louter weerspiegelen van die meningen. Tot de kern van de
                           opdracht van het parlement behoort het interpreteren, beoordelen en zonodig
                           bekritiseren van wat in de samenleving naar voren wordt gebracht. In een demo-
                           cratie is voor het parlement bovendien een vitale rol weggelegd om ook het nog
                           niet of onvoldoende gerepresenteerde voor het voetlicht te brengen, om te onder-
                           zoeken welke zaken zijn blijven liggen en ook om daar waar nodig de stem van
                           assertieve burgers en goed georganiseerde belangengroepen te dempen. Dit bete-
                           kent niet dat de controlerende taak onbelangrijk is, wel dat het parlement meer
                           werk kan maken van haar inspirerende rol als wetgever en vertegenwoordiger.
                           Een bijzondere taak van Kamerleden bestaat in het articuleren van publieke
                           problemen waarvoor nog geen oplossing voorhanden is, of waar bestaande oplos-
                           singen omstreden zijn geraakt of onbedoelde bijwerkingen hebben. Voor een
                           meer gedegen kennisverzameling is nodig dat Kamerleden uit de eerste hand de
                           benodigde kennis en ervaring verzamelen. Naar het oordeel van de raad vormt de
                           vaardigheid problemen te onderzoeken dan ook een belangrijke kwaliteit van
                           Kamerleden. Het parlement heeft bovendien de verantwoordelijkheid horizon-
                           tale politiek, die vaak ook actoren buiten de overheid omvat, te stimuleren en te
                           legitimeren. Het parlement zou moeten kunnen beoordelen of alle relevante
                           partijen voldoende gehoord zijn. Daarbij hoort ook de mogelijkheid van een pas
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     15:59   Pagina 13
                                                                                                 samenvatting
                op de plaats in het wetgevingsproces om terug te keren naar de inhoud en te
                oordelen over de effecten van amendementen op de consistentie en uitvoerbaar-
                heid van wetten. Andersom kunnen politici ook bevorderen dat onderwerpen
                daadwerkelijk publiek worden. Mits daadwerkelijk aangewend als instrument
                voor onderzoek, vormen de parlementaire enquête en het parlementair onder-
                zoek daarvoor uitstekende middelen.
                Regeren met een inhoudelijk programma
                Een overheid die werkt vanuit een inhoudelijke oriëntatie is niet gebaat bij een
                aan het begin van een Kabinetsperiode gesloten contract waarin van tevoren
                volledig wordt vastgelegd wat de inspanningen en resultaten zullen zijn. Een
                regeerprogramma waarin op hoofdlijnen de inhoudelijke prioriteiten worden
                bepaald biedt meer mogelijkheden om gaande de rit gebruik te maken van op
                gedane ervaringen en zo te leren en tot bijstellingen te komen. Deze werkwijze
                heeft het bijkomende voordeel dat bewindspersonen zullen investeren in goede
                probleemdefinities en in verkenning van elkaars meningen en overtuigingen,
                zonder dat onderhandeld hoeft te worden in de slagschaduw van een van tevoren
                afgesproken resultaat.
                Open verhoudingen                                                                             13
                Wat de politiek-ambtelijke verhoudingen betreft pleit de raad voor wederzijdse
                investering, zodat kennis en ervaring gedeeld kunnen worden met inachtneming
                van de onderscheiden rollen en posities. Juist bij nog ‘ongetemde’ problemen is
                een open relatie tussen Kamer en departementen gewenst. De meerwaarde van
                politiek en overheid ligt in de onderlinge verbinding tussen de normatieve en de
                inhoudelijke inbreng van politici en ambtenaren.
                Het vertrouwen van burgers in overheid en politiek is gebaat bij ambtenaren,
                ministers en politici die gezamenlijk investeren in de oplossing van maatschap-
                pelijke vraagstukken. De Nederlandse samenleving beschikt over een rijke tra-
                ditie waarin op basis van wederzijds vertrouwen geleerd wordt om te gaan met
                de ‘ongetemde’ problemen waarmee overheid en politiek steeds weer worden
                geconfronteerd. Juist omdat deze vorm van bestuur niet generiek inzetbaar is,
                maar steeds opnieuw bepaald en gespecificeerd dient te worden, is zorg voor de
                inhoud, de wijze van afwegen en beoordelen onontbeerlijk.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006 15:59 Pagina 14
        lere nde overheid
  14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006 15:59 Pagina 15</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006 15:59 Pagina 16</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     15:59   Pagina 17
                                                                                                    ten geleide
                ten geleide
                Dit rapport is voorbereid door een interne projectgroep van de wrr. Voorzitter
                was prof.dr. P.L. Meurs, lid van de raad. Prof.dr. G.H. de Vries heeft als gast
                van de raad deel uitgemaakt van de projectgroep en een essentiële bijdrage
                geleverd aan de totstandkoming van dit rapport. Verder maakten de volgende
                stafleden deel uit van de projectgroep: drs. H. Dijstelbloem, prof. dr.
                A.C. Hemerijck en drs. E.K. Schrijvers (project-coördinator). Mr. S. Scheijven
                en mw. W. Zwijnenberg hebben gedurende enkele maanden geparticipeerd in
                het project en achtergrondmateriaal verzameld.
                Dit rapport is ontstaan als een vervolg op het wrr rapport Bewijzen van goede
                dienstverlening (2004) en de conferenties die naar aanleiding van het verschijnen
                van het rapport zijn georganiseerd.
                Bij het vervaardigen van dit rapport is gebruik gemaakt van een serie essays van
                verschillende auteurs die op verzoek van de raad en ten behoeve van het rapport
                zijn vervaardigd. Zij zijn gepubliceerd in een bundel die tegelijk met dit rapport
                verschijnt: P.L. Meurs, E.K. Schrijvers en G.H. de Vries (red.) (2006) Leren van de             17
                praktijk. Gebruik van lokale kennis en ervaring voor beleid, wrr Verkenning 12,
                Amsterdam: Amsterdam University Press. In deze verkenning zijn essays op-
                genomen van Marc Hertogh, Klaartje Peters, Gerard de Vries, Bas van Stokkom
                en Jan Terpstra, Imrat Verhoeven, Paul Dekker, Marjolijn Drenth von Februar,
                Mirko Noordegraaf en Herman van Gunsteren.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006 15:59 Pagina 18
        lere nde overheid
  18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     15:59     Pagina 19
                                                                                        inleiding en probleemstelling
          1     inleiding en probleemstelling
          1.1   een gevoel van onbehagen
                In de meeste rapporten die de wrr uitbrengt staat een specifiek politiek onder-
                werp centraal. In dit rapport is het onderwerp echter de politiek zelf. Daarvoor
                bestaan goede redenen. Om te beginnen is het vertrouwen van burgers in de
                politieke instituties zoals de Tweede Kamer, de regering en de politieke partijen
                de laatste jaren afgenomen, en dat sterker dan in andere Europese landen (scp
                2006). Over de feitelijke bijdrage van de politiek aan het dagelijks leven bestaat
                bij burgers cynisme (Dekker 2005). De stijl en omgangsvormen in de politiek
                lijken ergernis te wekken. Opvallend is een forse stijging van de roep om leider-
                schap (scp 2006). Maar ook sceptische geluiden van politici zelf zijn aan de orde
                van de dag. Parlementsleden oordelen steeds vaker publiekelijk in harde, nega-
                tieve termen over hun eigen metier of spreken hun waardering uit voor de niet
                zelden populistisch getinte kritiek van buitenstaanders op het politieke bedrijf.
                Door ministers wordt geklaagd over de – al dan niet “vieze en vunzige” – “spel-
                letjes” van collega’s. “Haags gedoe” en “de Haagse kaasstolp” kunnen inmiddels
                in de Van Dale worden opgenomen als Standaardnederlandse uitdrukkingen.                               19
                Klachten over bestuurlijke onoverzichtelijkheid en gebrek aan coördinatie klin-
                ken alom in ambtelijke kring, en worden bevestigd door opeenvolgende regerin-
                gen die zich negatief hebben uitgelaten over de overheidsbureaucratie (’t Hart en
                Wille 2006). Er zou te weinig doorzettingsmacht zijn om problemen op te lossen
                en de combinatie van media-aandacht en Kamervragen zou ministers afhouden
                van het formuleren van doordacht beleid.
                Het brede gevoel van onbehagen richt zich op het politieke bestel als geheel,
                eerder dan op specifieke beleidsonderdelen. Enerzijds worden vragen gesteld bij
                het politieke bedrijf. Doen politici wel de goede dingen? Zijn zij voldoende
                aansprekend, vertrouwenwekkend en geloofwaardig? Is er wel voldoende poli-
                tiek leiderschap? Het functioneren van de instituties zelf lijkt daarbij minder in
                het geding dan het gedrag van degenen die in die instituties werkzaam zijn (scp
                2006). Anderzijds roept behalve de legitimiteit van de politiek ook het probleem-
                oplossende vermogen van de overheid vragen op. Hoe kan het dat de overheid er
                jaar op jaar niet in slaagt beleid en uitvoering beter op elkaar te laten aansluiten?
                Zijn politici en ambtenaren wel in staat om goede oplossingen voor problemen
                te vinden? Betrekken ze daar wel de juiste mensen bij, hebben ze voldoende
                zicht op wat zich in de praktijk afspeelt? En is de rol van de politiek voldoende
                constructief en inspirerend? Niet alleen dat de goede zaken worden aangepakt,
                maar ook dat de zaken goed worden aangepakt, spreekt niet meer vanzelf.
                De kritiek op het politieke bestel betreft dus zowel de legitimiteit van het optre-
                den van de politiek als de effectiviteit van het overheidshandelen. De manier
                waarop het ongenoegen geformuleerd wordt suggereert echter dat de oplossing
                nabij is. De problemen moeten eenvoudigweg ‘direct worden aangepakt’ en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    15:59    Pagina 20
        lere nde overheid
                           ‘slagvaardig’ worden opgelost. De verantwoordelijken moeten hun verantwoor-
                           delijkheid nemen, als bevoegd gezag, uitvoerder of toezichthouder. Waar het
                           beleid faalt moeten de schuldigen worden aangewezen en zo mogelijk ook
                           worden bestraft, waarna een nieuwe generatie politici of bestuurders het toneel
                           kan betreden om orde op zaken te stellen. Tegelijkertijd moeten de processen
                           ook efficiënter georganiseerd worden – de overheid is te traag, te bureaucratisch
                           en te weinig gericht op de wensen van de burger.
                           In het zo spreken over het politieke bestel wordt een specifiek beeld van overheid
                           en politiek als uitgangspunt genomen. Daarin worden politici verondersteld op
                           basis van kiezersvoorkeuren gezaghebbende besluiten te nemen, waarna ambte-
                           naren hun besluiten uitvoeren, eventueel met hulp van maatschappelijke acto-
                           ren. Als er zich problemen aandienen is de diagnose gauw gesteld en ligt de the-
                           rapie voor de hand. Het primaat van de politiek moet hersteld worden, er moet
                           leiderschap getoond worden, de verantwoordelijkheden moeten duidelijk wor-
                           den, de kiezer moet krijgen waarom hij vraagt. Wat de overheid betreft, wordt
                           een scherpere scheiding bepleit tussen politiek en ambtenarenapparaat. Er moet
                           meer efficiency komen, processen moeten beter beheerd worden en als verwacht
                           kan worden dat markt de klus beter kan klaren, moeten taken daarnaartoe wor-
  20                       den overgeheveld. Om kort te gaan: politici moeten hun plannen luider en duide-
                           lijker verwoorden en harder en scherper ingrijpen. Omdat burgers in een demo-
                           cratie de primaire opdrachtgevers zijn, moeten zij meer formele mogelijkheden
                           krijgen om hun voorkeuren en meningen te uiten, naast de vrijwel dagelijkse
                           opiniepeilingen en enquêtes die over de stemming van het electoraat informeren.
                           Zo krijgen politici het mandaat en het vertrouwen dat ze nodig hebben om daad-
                           krachtig op te treden terug en kunnen zij de vele hardnekkige maatschappelijke
                           vraagstukken waarmee we worden geconfronteerd, eindelijk oplossen.
                           Het genoemde beeld van overheid en politiek bepaalt zowel de manier waarop de
                           problemen worden gezien als het soort voorstellen dat het onbehagen moet
                           wegnemen. Deze wijze van probleemstellen is volgens de raad niet in alle geval-
                           len productief. Tussen het definiëren van wat er in het geding is en het vinden
                           van bijpassende oplossingen is soms te weinig ruimte voor analyse. Politiek gaat
                           over inhoudelijke en normatieve kwesties. Wanneer oplossingen voornamelijk
                           in de vorm worden gezocht, bestaat het risico dat maatschappelijke vraagstukken
                           onvoldoende inhoudelijk onderzocht en beoordeeld worden. Bij het uiten van
                           twijfel over het politieke bedrijf en het probleemoplossend vermogen van de
                           overheid wordt als teken van de malaise vaak gewezen op bepaalde kwesties:
                           fileproblemen, wachtlijsten in de zorg, integratieproblematiek, onderwijsuitval,
                           geldverslindende infrastructurele projecten en uiteraard regelzucht. Zij worden
                           in de media keer op keer breed uitgemeten. Volksvertegenwoordigers voelen
                           bewindslieden er uitgebreid over aan de tand. Daarbij is echter vaak niet duidelijk
                           of het om incidenten gaat of om structureel onopgeloste vraagstukken. Is er
                           sprake van slechts enkele slecht presterende verpleeghuizen die hun bewoners
                           minder verzorgen, of van het structureel bereiken van de grens van nog toelaat-
                           bare bezuinigingen?
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     15:59    Pagina 21
                                                                                     inleiding en probleemstelling
                Ondanks de vele hervormingen, de inzet van nieuwe instrumenten, en soms vele
                miljoenen overheidsfinanciering blijven ze bestaan en lijkt de overheid te falen
                en de politiek niet in staat voldoende initiërend, corrigerend of inspirerend op te
                treden. Dit is aan niemand onopgemerkt voorbijgegaan. Al lange tijd wordt
                geprobeerd het functioneren van overheid en politiek te verbeteren. Zo worden
                voortdurend voorstellen gedaan om de kloof tussen burger en politiek te verklei-
                nen en de democratie nieuw leven in te blazen. In het hoofdlijnenakkoord van
                2003 nog werden de direct gekozen burgemeester, een verandering van het kies-
                stelsel en een onderzoek naar de rol van de minister-president in het vooruitzicht
                gesteld. Over de rol en positie van het parlement zijn inmiddels vele adviezen
                uitgebracht. Sleutelen aan het kiesstelsel wordt al decennialang gepropageerd als
                het medicijn om het zieke staatsbestel er weer bovenop te helpen (Bos en Loots
                2004: 24) en het onderwerp grondwetsherziening staat hoog op de politieke
                agenda. Het onderwerp structuurwijziging bleek in de jaren negentig zelfs zo
                populair dat het zich leende voor partijpolitieke profilering (Visscher 2000: 24).
                Opvallend is daarbij overigens dat de zegeningen van het politieke bedrijf niet
                worden geteld. Het feit dat bijvoorbeeld de milieuproblematiek, voedselveilig-
                heidsproblemen en aids door de overheid na aanvankelijke startproblemen toch
                tamelijk effectief behandeld werden, lijkt nauwelijks een rol te spelen bij de
                beoordeling van de politiek en het overheidshandelen.                                              21
                Zo rond 1970 lijkt de Nederlandse regering een abonnement te hebben genomen
                op rapporten die haar vertellen dat zij haar taken anders moet organiseren. Sinds
                die tijd stromen de adviezen binnen – over de interdepartementale taakverdeling
                en coördinatie, over de hoofdstructuur van de rijksdienst, over de netwerken
                rond het openbaar bestuur, de organisatie en het management van het overheids-
                bedrijf, de kwaliteit van de dienstverlening. Staatscommissies, een regerings-
                commissaris, ambtelijke werkgroepen, tal van instanties, de wrr incluis, hebben
                zich erover gebogen. Aan goede voornemens geen gebrek. Betere onderlinge
                afstemming, meer samenhang, meer flexibiliteit, meer efficiency, meer trans-
                parantie, een betere toegankelijkheid, meer professionaliteit en eerst en vooral
                minder regels. Maar tegelijkertijd ook: meer inspraak, meer communicatie, meer
                controle en vooral veel, veel meer verantwoording.
                Structuurwijzigingen passen naadloos bij het repertoire waar overheden over
                beschikken: (nieuwe) regelgeving en (het verleggen van) geldstromen (Frissen
                1996; Van Twist 1995). In het huidige klimaat kunnen ze ook goed worden inge-
                zet als toonbeeld van daadkrachtig optreden; in plaats van mogelijke incremen-
                tele oplossingen binnen bestaande kaders, wordt gekozen voor een nieuwe en
                – zo wordt gesteld – betere structuur of een effectiever systeem. Sommige van de
                hooggestemde aanbevelingen om overheid en politiek te moderniseren zijn
                inderdaad overgenomen. In de praktijk leiden zij echter zelden tot grote veran-
                deringen. Structuurwijzigingen worden bovendien al snel een doel op zichzelf
                en niet een middel om bepaalde verbeteringen te realiseren. De gekozen burge-
                meester is daarvan een goed voorbeeld. In een ambigue context met meerdere
                belangen en opvattingen, zoals bij veel maatschappelijke problemen het geval is,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    15:59    Pagina 22
        lere nde overheid
                           leidt deze omkering van doel en middel tot het hardnekkig verdedigen van de
                           gekozen remedie. De discussie en het debat gaan dan niet meer over de vraag of
                           de voorgestelde structuuroplossing bijdraagt aan de oplossing, maar concentreert
                           zich op de merites en nadelen van de voorgestelde structuuraanpassingen.
                    1.2    probleemstelling
                           Wanneer de hiervoor genoemde maatregelen niet tot oplossingen leiden en de
                           gevoelens van onbehagen niet verlichten, is het niet vreemd dat burgers, maar
                           ook politici en ambtenaren, een cynische blik op de overheid ontwikkelen. De
                           vraag is echter of de verwachtingen die door de maatregelen worden gewekt wel
                           realistisch zijn. Politiek draait om inhoudelijke en normatieve kwesties en afwe-
                           gingen. Het politieke handelen wordt weliswaar door instituties en procedures
                           geschraagd, maar mag nooit gereduceerd worden tot het volgen van de juiste
                           regels of het blind uitvoeren van de functies die aan een bepaald orgaan nu
                           eenmaal toebedacht zijn. Bij structuurwijzigingen staan de inhoudelijke en
                           normatieve aspecten van politiek niet alleen steeds minder centraal, maar deze
                           verdwijnen ook gaandeweg in de dynamiek van al dan niet gerealiseerde instituti-
                           onele en procedurele hervorming. Wanneer dergelijke aspecten stelselmatig op
  22                       de voorgrond treden, is de kans aanwezig dat het publieke beeld van de politiek
                           degradeert tot dat van een machtsspel, dat men het openbaar bestuur louter nog
                           beschouwt als banenmachine voor personen met twijfelachtige kwaliteiten, en
                           dat politici als wereldvreemde en arrogante bestuurders worden gezien die meer
                           geïnteresseerd zijn in spelen voor de bühne dan in het over het voetlicht brengen
                           van de lastige maatschappelijke vraagstukken die dagelijks de samenleving tref-
                           fen.
                           Voor de aanpak van een groot aantal van deze lastige vraagstukken zijn overheid
                           en politiek afhankelijk van de kennis en oordelen van andere dan statelijke acto-
                           ren. Vragen over de haalbaarheid, passendheid, rechtmatigheid en aanvaardbaar-
                           heid van beleid kunnen in het feitelijke politieke proces niet op één plek (qua tijd,
                           plaats en actoren) beantwoord worden. De overheid beweegt zich bij het formu-
                           leren van beleid in een complexe omgeving. Wie in dergelijke omstandigheden
                           een sterk vereenvoudigde probleemvoorstelling geeft, riskeert overspannen
                           verwachtingen ten aanzien van de snelheid en effectiviteit waarmee oplossingen
                           gedefinieerd en uitgevoerd worden, en raakt vervreemd van degenen die nodig
                           zijn om die oplossingen te kunnen bereiken. Dit geldt in het bijzonder voor het
                           oplossen van problemen die – op het moment waarop zij zich aandienen – met
                           grote onzekerheden zijn behept. Het oplossen van zulke problemen kost tijd
                           en het werk en de inbreng van velen. Het corrigeren van bestaande beleidsdoel-
                           stellingen voldoet niet. In veel gevallen is juist het formuleren van effectieve en
                           legitieme beleidsdoelen en -middelen het voornaamste struikelblok.
                           De taal waarin de kritiek op het optreden van de politiek en de effectiviteit van
                           het overheidshandelen gearticuleerd wordt is te simpel om de complexiteit van
                           de problemen waarvoor politiek en overheid zich geplaatst te verwoorden. Zij
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     15:59    Pagina 23
                                                                                      inleiding en probleemstelling
                wordt gevoed door het verlangen de politiek terug te brengen in de rol die haar in
                het traditionele beeld van de democratische samenleving toekomt. Politiek is
                daarbij de enige instantie die over beslissingen in het algemeen belang gaat en die
                daarom helder en duidelijk aan de kiezers moeten kunnen worden verantwoord.
                De processen die noodzakelijk zijn om voldoende kennis, informatie en ervaring
                op te doen om goede oordelen te vellen, blijven zo echter ten onrechte buiten de
                beschouwing (Scott 1998).
                Met dit rapport wil de raad het in Bewijzen van goede dienstverlening (2004)
                ontwikkelde gedachtegoed verder uitwerken. In dat wrr-rapport pleitte de raad
                voor een systeem van checks and balances dat enerzijds recht zou doen aan het
                gemengde en relationele karakter van de maatschappelijke dienstverlening, dat
                zou inspelen op het aanwezige verbeterings- en vernieuwingspotentieel en
                anderzijds ook effectieve correctiemechanismen zou bevatten. De raad richtte
                zich daarbij op de samenwerking van onder andere instellingen, professionals,
                cliënten en toezichthouders in de sectoren onderwijs, arbeidsvoorziening, volks-
                huisvesting, welzijn en gezondheidszorg. De rol en positie van overheid en poli-
                tiek bleven grotendeels buiten beschouwing. Daarin brengt de raad nu verande-
                ring door te onderzoeken hoe ook politici, ambtenaren en ministers kunnen
                bijdragen aan het oplossen van ingewikkelde problemen. Hiermee wil de raad de                       23
                aandacht richten op het feit dat overheid en politiek nu – en in de toekomst zo
                mogelijk nog meer – te maken hebben met vraagstukken die anderen niet durven
                en kunnen aanpakken, maar die wel om een antwoord vragen. De conclusie van
                dit rapport zal voor bepaalde aspecten van overheid en politiek een meer gene-
                rieke betekenis hebben, omdat dit soort ingewikkelde problemen zich natuurlijk
                niet uitsluitend in de maatschappelijke dienstverlening voordoet. Te denken valt
                aan de veranderingen van het klimaat waarover de raad kort geleden heeft gerap-
                porteerd (wrr 2006), de ontwikkeling en het gebruik van biomedische weten-
                schappen, het beheersen van mondiale epidemieën, en de gevolgen van de
                vergrijzing voor de inrichting van de verzorgingsstaat.
                Dit rapport voegt aan de lange reeks van adviezen over het functioneren van
                overheid en politiek geen voorstellen toe voor de zoveelste structuurhervorming.
                Het bepleit eerst en vooral dat we naar overheid en politiek op een andere manier
                moeten kijken dan in veel discussies hierover wordt gedaan. Die andere, en naar
                ons idee realistischer, blik zal er dan misschien toe leiden dat overheid en politiek
                – op den duur – andere dingen gaan doen, en de zaken beter gaan aanpakken. Hij
                zal ons in elk geval ervan kunnen weerhouden om een aantal ideeën na te jagen
                die slechts contraproductief werken.
                Dit rapport kan dan ook gelezen worden als een verdediging van de overheid en
                de politiek – niet alleen tegen hun cynische critici, maar ook tegen veel van hun
                goed bedoelende vrienden (Crick 1962). In tegenstelling tot veel van de eerder
                verschenen rapporten wordt hier niet vanuit mogelijke oplossingen geredeneerd,
                maar staat een analyse centraal van de omstandigheden waaronder overheid en
                politiek moeten opereren en de problemen waarmee zij daardoor geconfronteerd
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    15:59    Pagina 24
        lere nde overheid
                           worden. We vertrekken niet vanuit klachten over het beleid, de huidige gene-
                           ratie van politici, een te grote regeldruk of slecht presterende overheidsorga-
                           nisaties. Niet omdat deze klachten onzinnig of allemaal onterecht zouden zijn,
                           maar vanuit de gedachte dat ook als er niemand zou klagen – noch de burgers,
                           noch de politici, noch de ambtenaren – er nog steeds goede redenen zijn om de
                           plaats en functie van overheid en politiek in de hedendaagse samenleving te
                           bespreken.
                           Omdat de manier waarop over overheid en politiek wordt gesproken een van de
                           thema’s vormt van dit rapport, vereisen de begrippen die hier gebruikt worden
                           bijzondere aandacht. Het gaat hier om ‘de politiek’ en ‘de overheid’, om ‘de staat’
                           en ‘het openbaar bestuur’, en om ‘ambtenaren’, ‘ministers’ en ‘politici’. Geen van
                           deze termen is ‘onschuldig’. De specifieke betekenis van de genoemde termen
                           verandert in de loop van de geschiedenis, en is afhankelijk van het perspectief
                           waaronder het politieke leven wordt bezien. In veel gevallen hebben de gebruikte
                           termen bovendien een politieke lading en zullen de betekenissen die eraan
                           gehecht worden verschillen al naar gelang het politieke standpunt van de auteur
                           of de lezer. De terminologie op dit terrein wordt gevormd door essentially
                           contested concepts – begrippen waarvan de betekenis altijd omstreden zal zijn
  24                       (Gallie 1955-56). Waar in dit rapport voor een andere kijk op politiek en overheid
                           gepleit wordt, doet zich bovendien een tweede complicatie voor. Ieder die iets
                           nieuws voor ogen staat en daarover wil spreken, wordt veroordeeld tot het
                           gedrag waarvoor generaals vaak zijn bekritiseerd: over strategieën te spreken
                           die geschikt zouden zijn geweest bij de voorbereiding van de vorige oorlog.
                           Wij kunnen vertrouwde woorden als ‘politiek’, ‘overheid’ en ‘ambtenaar’ in een
                           nieuwe combinatie gebruiken en zo betekenissen proberen op te rekken, maar
                           wie al te veel afwijkt van het gevestigde gebruik wordt onbegrijpelijk en laadt de
                           verdenking op zich wartaal uit te slaan.
                           Met deze kanttekeningen voor ogen wordt in dit rapport toch gestreefd naar een
                           zo helder en consequent mogelijk taalgebruik. Het hoofdonderwerp is het open-
                           baar bestuur, dus het landsbestuur in de verschillende bestuurslagen, inclusief
                           het bestuur dat wordt uitgevoerd door semi-publieke instellingen. Als over de
                           overheid gesproken wordt, wordt het openbaar bestuur inclusief de instellingen
                           die daarvoor in het leven zijn geroepen bedoeld. De nadruk zal vallen op de
                           nationale overheid, maar hier en daar zullen ook andere bestuurslagen aan de
                           orde komen. De overheid omvat dus primair de regering, het parlement, de
                           ambtenaren op departementen en in de uitvoeringsorganisaties en de uiteen-
                           lopende andere rijksdiensten. Als over de politiek gesproken wordt gaat het hier
                           primair over regering en parlement, hun staatsrechtelijke en feitelijke verhou-
                           dingen incluis. ‘Overheid’ en ‘de politiek’ hebben dus elementen gemeen. Dat
                           desondanks regelmatig de frase ‘politiek en overheid’ wordt gebruikt is echter
                           geen lapsus. Een van de centrale problemen waarvoor we zoals zal blijken worden
                           gesteld, betreft het onderscheid tussen politiek en overheid (in de zin van public
                           administration). De complexiteit van de verhoudingen maakt de genoemde frase,
                           die dus enige redundantie bevat, noodzakelijk.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     15:59    Pagina 25
                                                                                      inleiding en probleemstelling
                Het heeft naar het oordeel van de raad een aantal voordelen om op een andere
                manier naar overheid en politiek te kijken. Het oplossen van complexe proble-
                men vereist doorgaans de inbreng van nieuwe actoren. Die inbreng kan tot stand
                komen door ‘laterale’ acties binnen de overheid (samenwerking met andere
                overheidssectoren, overhevelen van een probleem naar een ander departement
                (bijv. drugsproblemen als een gezondheidsproblemen gaan zien)), wat de inzet
                mogelijk maakt van instrumenten die in andere sectoren zijn ontwikkeld. Daar-
                naast kan input vanuit niet-overheidsinstanties noodzakelijk zijn. Het politieke
                systeem (in engere zin: partijen, parlement, regering) lijkt de inbreng van nieuwe
                actoren echter soms in de weg te staan. Vaak moeten leerprocessen daarom door
                anderen gedragen worden. Deze rol ligt niet alleen bij het ambtenarenapparaat,
                maar ook bij deskundigen, instellingen, bedrijven en soms ook burgers. Deze
                actoren zijn soms beter dan politici en bestuurders in staat om problemen te
                definiëren en onorthodoxe oplossingen te bedenken.
                Een van de kwesties die in dit rapport wordt besproken is het feit dat de inhou-
                delijk gedreven ambtenaar een suspecte figuur dreigt te worden en vervangen
                wordt door de procesmanager (zie ook Raad van State 2006). Daarnaast is sterk
                de nadruk op controle komen te liggen, zowel in de verhouding tussen parlement
                en regering, als tussen minister en departement en de diverse overheidsorganisa-                    25
                ties. Het parlement richt zich naar de departementen en naar, vaak door de media
                in beeld gebrachte, kritische kiezers. Daarbij lijkt al dan niet bewust gekozen te
                worden voor een houding waarin het volgen voorop staat. Kennis, informatie en
                ervaring raken vervormd, omdat ze overwegend worden ingezet om af te rekenen
                in plaats van inzicht te verwerven en normatieve standpunten te ontwikkelen.
                Controle lijkt belangrijker te zijn geworden dan het inspireren van de overheid;
                het weerspiegelen van vermeende kiezersvoorkeuren gaat de plek innemen van
                zelfstandig politiek optreden en politieke oordeelsvorming (Andeweg en
                Thomassen 2003).
                Een andere manier van kijken naar de complexe maatschappelijke omgeving
                waarin politici en ambtenaren moeten opereren maakt het niet alleen mogelijk
                andere ontwikkelingen te zien en deze welwillender te beoordelen, maar draagt
                ook bij aan een positiever beeld van politiek. Zo bezien vereist de aanpak van
                ongetemde problemen volgens de raad geen structuurwijzigingen, maar een
                investering in het vermogen van overheden en politiek om samen met anderen
                cognitieve en normatieve oriëntaties te ontwikkelen en bij te stellen in het licht
                van problemen. Het lijdt geen twijfel dat de overheid met zeer hardnekkige
                problemen wordt geconfronteerd waarop zij maar moeilijk een antwoord weet
                te formuleren. Het is niet gemakkelijk daarmee om te gaan. Politiek en overheid
                zullen tegenover wat in dit rapport ‘ongetemde problemen’ worden genoemd
                hun houding moeten herzien. Het bijstellen van probleemoriëntaties vereist niet
                alleen een ontvankelijke, nieuwsgierige en kritische benadering van problemen
                en de wijze waarop ze aangepakt worden, maar ook vertrouwen in het vermogen
                en de bereidheid van maatschappelijke actoren om bij te dragen aan oplossingen.
                De overheid moet leren hoe oplossingen voor complexe problemen ontwikkeld
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    15:59   Pagina 26
        lere nde overheid
                           kunnen worden die niet alleen effectief zijn, maar ook aanspraak maken op legiti-
                           miteit.
                    1.3    opbouw van het r apport
                           De opbouw van dit rapport is als volgt. In hoofdstuk 2 wordt een analyse gegeven
                           van de veranderende positie van overheid en politiek. Het krachtenveld waar-
                           binnen overheid en politiek moeten functioneren is complex, er is sprake van
                           tegenstrijdige eisen, de prominente rol van de media stelt nieuwe eisen aan het
                           functioneren van politici, ambtenaren en bewindspersonen. Voor het begrijpen
                           en oplossen is bovendien vaak de inbreng van anderen nodig. Voor het opdoen
                           van kennis en ‘oplossen’ van ongetemde problemen is beleidsleren een verstan-
                           dige optie. De momenteel dominante reacties op ongetemde problemen blijken
                           echter contraproductief te kunnen uitpakken. Het ingewikkelde karakter van het
                           werk van overheid en politiek wordt er in wezen door miskend. Door simpele
                           oplossingen te presenteren die slecht passen bij de aard van de vragen waarmee
                           overheid en politiek van doen hebben wordt de aard en ernst van de problemen
                           die in het geding zijn onderschat.
  26                       Hoofdstuk 3 is meer theoretisch van aard. Wij beschrijven twee tradities van
                           politiek: een ‘verticale’ en een ‘horizontale’ traditie. De eerste traditie wordt
                           geassocieerd met legitiem beslissen, de tweede met redelijk besturen. In dit
                           hoofdstuk wordt zichtbaar dat de horizontale traditie van politiek een lange
                           geschiedenis kent en in feite ook lange tijd de dominante traditie is (geweest)
                           binnen de Nederlandse verhoudingen. De verticale traditie is recenter en heeft
                           zeker de laatste jaren – in ieder geval in retorische zin – een hoge vlucht genomen.
                           In hoofdstuk 4 keren we terug naar de praktijk. Aan de hand van verschillende
                           voorbeelden laten we zien dat in Nederland feitelijk sprake is van een gemengd
                           politiek bedrijf waarin gewerkt wordt met combinaties van elementen uit de
                           verticale en horizontale traditie. De voorbeelden worden niet uitputtend behan-
                           deld, zij dienen vooral om te laten zien dat in Nederland een rijke traditie bestaat
                           waarin geput wordt uit zowel de verticale als de horizontale traditie van politiek.
                           Deze combinaties functioneren vooral goed als problemen en niet posities en
                           procedures centraal worden gesteld. Het zijn als het ware pogingen om een inge-
                           wikkeld vraagstuk met een breed repertoire aan middelen aan te pakken. Binnen
                           gemengde praktijken liggen om die reden veel mogelijkheden voor beleidsleren
                           besloten. Die mogelijkheden zouden meer in beeld moeten komen, want ze laten
                           zien dat voor ongetemde problemen goede oplossingen te vinden zijn. Een voor-
                           waarde daarvoor is wel een betere inzet van ambtenaren. Natuurlijk leidt de
                           gecombineerde aanpak van problemen ook tot de nodige vragen. De verhoudin-
                           gen zijn diffuser en er is niet altijd sprake van een duidelijke verdeling van
                           verantwoordelijkheden en bevoegdheden. De kunst is met dat soort gegevens zo
                           te leren omgaan dat de inhoud behouden blijft en normatieve aspecten goed aan
                           bod komen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     15:59   Pagina 27
                                                                                     inleiding en probleemstelling
                Hoofdstuk 5 brengt de verschillende onderdelen van de redenering bij elkaar.
                We houden daarbij een pleidooi voor een probleemgerichte politiek met veel
                aandacht voor inhoudelijke en normatieve afweging en oordeelsvorming. De
                voornaamste consequenties van de redenering worden uitgewerkt in de vorm
                van een agenda voor ambtenaren, politici en ministers.
                Met dit rapport wil de raad bijdragen aan een manier van kijken naar overheid en
                politiek die rekening houdt met de ingewikkelde vraagstukken waar zij in toene-
                mende mate mee te maken krijgen. De onderbouwing van de agenda die wordt
                voorgesteld is gelegen in de redenering en analyse die in dit rapport worden
                uiteengezet. De gekozen voorbeelden zijn gebruikt als ondersteuning van de
                redenering en als illustratie van de wijze waarop in de praktijk reeds ervaring is
                opgedaan met de probleemgerichte benadering die naar het oordeel van de raad
                meer aandacht en navolging verdient.
                                                                                                                   27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006 15:59 Pagina 28
        lere nde overheid
  28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     15:59    Pagina 29
                                                                                     leren van ongetemde problemen
          2     leren van ongetemde problemen
          2.1   inleiding
                In een parlementaire democratie behoort beleid dat wordt uitgevoerd op een
                gegeven ogenblik, op een welbepaalde plaats en aan de hand van vooraf vastge-
                stelde procedures te worden verantwoord. Uitvoerende ambtenaren rapporteren
                aan de voor de sector verantwoordelijke bewindspersoon; de minister legt
                verantwoording af in het parlement; Tweede Kamerleden verantwoorden zich
                tegenover de kiezers als zij om een nieuw mandaat vragen. Wie zich moet recht-
                vaardigen over de manier waarop een zaak behandeld is en hoe en waar dat moet
                gebeuren, ligt in de staatsrechtelijke verhoudingen vast.
                De gedachte ligt voor de hand dat de vorming van beleid dan het beste in omge-
                keerde richting plaats kan vinden. Zo wordt van meet af aan geanticipeerd op de
                latere verantwoording. De preferenties van de kiezers staan dan voorop; de geko-
                zen volksvertegenwoordigers stemmen in onderling overleg de te volgen koers
                af; de regering volgt de – al dan niet bij het begin van de kabinetsperiode in een
                regeerakkoord vastgelegde – meerderheidsafspraken (al zal zij zich in bijzondere                   29
                gevallen op haar eigen verantwoordelijkheid kunnen beroepen); het ambtelijke
                uitvoeringsapparaat voert de aangenomen wetten en besluiten loyaal uit. Tijdens
                dit hele proces kan eventueel advies worden gevraagd van deskundigen – en als
                dat niet gebeurt, zullen zij zich vermoedelijk ongevraagd melden. Hun rol is
                echter beperkt. Deskundigen mogen adviseren over de middelen die geëigend
                zijn om gewenste doelen te bereiken; beslissen over de doelen van handelen is
                echter voorbehouden aan de politiek. Als iedereen zich aan de spelregels houdt,
                is verzekerd dat, zoals in een democratie behoort, het volk, het demos, het beleid
                bepaalt en het land bestuurt. De door de overheid aangebrachte ordening in de
                samenleving ontleent haar legitimiteit aan het feit dat zij op de preferenties van
                de burgers is gebaseerd.
                Dit beeld van democratie vindt een complement in de gedachte dat de verschil-
                lende fases van het beleidsvormingsproces zowel conceptueel als in de tijd te on-
                derscheiden zijn en ook moeten zijn. Daarbij wordt impliciet een beroep gedaan
                op een rationeel redeneermodel waarbinnen we achtereenvolgens doelen en
                alternatieve handelingsopties identificeren, de mogelijke gevolgen van bepaalde
                beleidskeuzes voorspellen en evalueren om uiteindelijk de optie te selecteren die
                het meeste kans van slagen biedt voor het behalen van de eerder gestelde doelen
                (Stone 2002: 8-11). Het beleidsproces wordt verondersteld een lineair, eenparig
                voortschrijdend karakter te hebben. Bij elke volgende fase worden nieuwe
                elementen toegevoegd, zodat uiteindelijk, zoals bij een assemblagelijn, een
                afgewerkt product van de band kan rollen. De verschillende actoren kennen hun
                taak en plaats. Eerst is ergens sprake van agendavorming en probleemdefinitie,
                vervolgens belandt een kwestie bij de wetgever die eventueel met steun van
                externe deskundigen alternatieven voorstelt, analyseert, selecteert en verfijnt.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    15:59    Pagina 30
        lere nde overheid
                           De volgende stap is de implementatie door uitvoerende organen in concreet
                           handelen. Burgers of belangengroepen die dan nog de manier waarop uitvoering
                           wordt gegeven willen betwisten, kunnen zich tot de onafhankelijke rechter
                           wenden. Alle delen van het beleidsproces zijn netjes gescheiden, opgedeeld en
                           toegewezen. Het grote voordeel hiervan is dat het op elk willekeurig moment
                           mogelijk is te bepalen in welk stadium de beleidsontwikkeling zich bevindt.
                           Deze ideaaltypische voorstelling van zaken staat in schril contrast met de werke-
                           lijke beleidspraktijk (Van de Donk 1997; In ’t Veld 1995). In feitelijke beleids-
                           processen vinden meer interacties en vormen van terugkoppeling plaats dan het
                           lineaire model veronderstelt. De verhouding van de overheid tot de samenleving
                           die in het genoemde model inhoudt dat de overheid door wetgeving een
                           legitieme ordening in de samenleving schept, kan zelden alleen maar in deze
                           termen worden beschreven. In de loop van de twintigste eeuw is het aantal over-
                           heidstaken toegenomen en is een sterke vervlechting van overheid en samen-
                           leving ontstaan, waarbij de overheid meerdere rollen is gaan spelen. Zeker, zij is
                           in veel opzichten de regisseur van het maatschappelijk toneel; zij is op dat toneel
                           echter ook een van de spelers wier gedrag wordt beïnvloed door de andere spelers
                           die zich er manifesteren.
  30
                           Als we democratie niet opvatten als een geheel van procedures bedoeld om de pre-
                           ferenties van burgers te aggregeren en tot legitieme besluitvorming te komen, maar
                           als een specifieke manier waarop maatschappelijke problemen behandeld worden
                           – namelijk die manier waarin uiteindelijk wat burgers vinden doorslaggevend is –
                           worden de complicaties snel zichtbaar. Dan kan om te beginnen geconstateerd
                           worden dat de problemen die in het geding zijn zeer uiteenlopende bronnen heb-
                           ben. Sommige zullen inderdaad door burgers zijn geformuleerd; andere dienen
                           zich echter in de uitvoering van het beleid aan; weer andere komen uit de koker van
                           deskundigen die op grond van hun expertise tot het oordeel zijn gekomen dat een
                           onderwerp politieke aandacht behoeft; soms zullen zij zijn aangedragen door spe-
                           cifieke maatschappelijke groeperingen of ontstonden zij in het vuur van het poli-
                           tieke debat. En soms lijken de problemen uit de lucht te komen vallen. Gevraagd
                           naar wat het moeilijkste was in de politiek, antwoordde de voormalige Engelse
                           Prime Minister Harold MacMillan ooit simpelweg met ‘events, events, events’.
                           Niet alleen bij de uitvoering van het beleid is de overheid afhankelijk van anderen
                           – dat is geen nieuws –, maar dat is zij ook voor de manier waarop zij de problemen
                           die zij geacht wordt te behandelen gepresenteerd krijgt. Haar optreden moet dan
                           ook steeds vaker geanalyseerd en beoordeeld worden vanuit haar betrokkenheid
                           in multi-level en multi-actor spelen. Bij de definitie van problemen en van oplos-
                           singen moet verdisconteerd worden dat zij vanuit uiteenlopende perspectieven
                           zijn geformuleerd. Het lineaire beleidsproces dat het gangbare model van demo-
                           cratie suggereert, gaat uit van een neutraal verloop. Het lokaliseert de cognitieve
                           aspecten primair in de bijdragen van ‘waardevrije’ deskundigen en de normatieve
                           aspecten in de preferenties van kiezers en de manier waarop die door hun repre-
                           sentanten worden verwoord.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006       15:59   Pagina 31
                                                                                   leren van ongetemde problemen
                Dat hedendaagse samenlevingen in cognitief en normatief opzicht pluralistisch
                zijn spreekt vanzelf. Het articuleren en bijeenbrengen van die verscheidenheid
                zodat op basis daarvan met het gezag van de wet bindende besluiten genomen
                kunnen worden vereist het nodige werk. Het staatsbestel kent daarvoor tal van
                middelen. Door een aantal maatschappelijke ontwikkelingen lijken die middelen
                echter niet meer toereikend. De tekenen daarvan zijn door verschillende auteurs
                op uiteenlopende manieren verwoord. De veronderstelde relaties tussen beleids-
                ingrepen, de activiteiten van de betrokken actoren en het beoogde maatschappe-
                lijke effect is structureel onbepaald en fundamenteel instabiel, betoogt Wagenaar
                (2005). Ankersmit (1996) duidt de huidige situatie als een ‘tijdperk van onbe-
                doelde gevolgen’. In cognitief opzicht tasten overheidsbestuurders in veel
                opzichten in het duister, aldus Van Gunsteren en Van Ruyven (1995), die de
                situatie als het besturen in ‘de ongekende samenleving’ typeren. Traditionele
                normatieve kaders blijken niet meer voldoende om uit een veelheid van menin-
                gen gezaghebbende conclusies te vormen. Habermas (1985) spreekt van een
                ‘neue Unübersichtlichkeit’, Frissen (1996) van een publiek domein dat geen
                inhoudelijke preferenties meer belichaamt.
                Om serieus van beleid te kunnen spreken dat geacht kan worden oplossingen te
                bieden voor gesignaleerde maatschappelijke problemen, is het nodig dat die                       31
                problemen helder en overtuigend zijn geformuleerd, dat inzicht bestaat in de
                normatieve aspecten ervan en dat kennis aanwezig is over de relaties tussen
                oorzaken en gevolgen en over de effecten van ingrepen. Om serieus op democra-
                tische manier te kunnen beslissen moeten er identificeerbare beleidsopties gefor-
                muleerd kunnen worden en moet de overtuiging bestaan dat een gekozen beleid
                ook daadwerkelijk kan worden uitgevoerd. Voor het functioneren van de demo-
                cratie is het met andere woorden noodzakelijk dat de problemen die in het geding
                zijn ‘politiek gedomesticeerd’ worden, dat wil zeggen in beleidstermen vertaald
                en als opties geformuleerd worden waarover beslissingen kunnen worden geno-
                men. Veel van de problemen waarmee de overheid feitelijk geconfronteerd
                wordt, kunnen echter ‘ongetemd’ (Churchman 1967; Rittel en Webber 1973)
                worden genoemd. Het kost in veel gevallen de nodige tijd, uitgebreid onderzoek,
                en het werk van velen voordat er van een probleem gesproken kan worden dat in
                termen van handelingsopties, preferenties en keuzes kan worden bediscussieerd.
                De overheid moet in zulke gevallen nog ‘leren’ wat eigenlijk het probleem is en
                wat haar rol bij het oplossen ervan kan zijn.
                In het vervolg van dit hoofdstuk zal de aard van deze ongetemde problemen
                analytisch worden geëxploreerd en zullen de consequenties van het zich aandie-
                nen ervan besproken worden. Behalve op de aard van ongetemde problemen gaat
                dit hoofdstuk in op de manier waarop in een belangrijk deel van het huidige
                politieke discours op de problemen waarvoor de overheid zich gesteld ziet wordt
                gereageerd. Van politiek en overheid verwachten we dat zij in staat zijn uiteen-
                lopende maatschappelijke problemen op te lossen. De vraag die in het tweede
                deel van dit hoofdstuk centraal staat is welke vorm die verwachting in de
                afgelopen decennia heeft aangenomen en hoe politiek en overheid om aan die
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    15:59   Pagina 32
        lere nde overheid
                           verwachting te voldoen, de taken die ze geacht worden te vervullen, verstandig
                           organiseren.
                    2.2    ongetemde problemen
                           Voorbeelden van ongetemde problemen zijn gemakkelijk te vinden. Ze dienen
                           zich op verschillende beleidsterreinen aan en de verwachting is dat in de toe-
                           komst deze ongetemde problemen zich meer en indringender zullen aandienen.
                           Wij beperken ons hier tot één voorbeeld. Andere komen in de loop van dit
                           rapport uitgebreider ter sprake.
                           Toen de eerste tekenen van de aids-epidemie zich begonnen af te tekenen tastte
                           iedereen – artsen, epidemiologen en andere volksgezondheidsdeskundigen, de
                           ambtenaren van het ministerie van vws en ook de direct bedreigde groepen
                           – met name homoseksuele mannen en bepaalde groepen drugsgebruikers – in het
                           duister. Betrof het hier een ziekte die samenhing met de leefstijl van de slachtof-
                           fers en/of met drugsgebruik? Moest van een venerische ziekte worden gesproken
                           die door een nog onbekende agent wordt overgedragen? Kon de ziekte dan ook
                           via heteroseksuele contacten worden overgedragen en zou dus een veel groter
  32                       deel van de bevolking risico lopen? Als de ziekte zich ook via heteroseksuele
                           contacten kon verspreiden, hoe snel zou die verspreiding dan om zich heen grij-
                           pen? Wat was er eigenlijk bekend over het seksuele gedrag van de bevolking?
                           Moest een volksgezondheidsprobleem verwacht worden van ongekende omvang
                           en met ongekende sociale en economische (onder meer verzekerings-) conse-
                           quenties? Werd de ziekte ook door bloed en bloedcontacten overgedragen en was
                           de bloedvoorraad – en dus de meer dan duizend hemofiliepatiënten die van deze
                           voorraad afhankelijk zijn – in gevaar? Bij elke definitie van het probleem waren
                           verschillende groepen in het geding, moesten nieuwe vragen beantwoord
                           worden en dienden zich specifieke normatieve vraagstukken aan – bijvoorbeeld
                           hoe vermeden kon worden dat de ziekte, of het beleid om de verspreiding van de
                           ziekte te voorkomen, tot discriminatie leidde, of hoe de afweging gemaakt moest
                           worden tussen algemene volksgezondheidsbelangen en de belangen van speci-
                           fieke groepen als hemofiliepatiënten.
                           Voordat in geval van aids van een probleem gesproken kon worden waarvoor
                           beleidsopties geformuleerd konden worden en voordat er iets te kiezen viel,
                           moest er onderzoek verricht worden, kennis en ervaring vergaard, en normatieve
                           aspecten tegen het licht gehouden worden. In dat proces heeft de overheid zeker
                           niet steeds het voortouw genomen. Wat zich aandiende was een ongetemd
                           probleem en voor het politiek domesticeren van dat probleem bleek de Neder-
                           landse overheid afhankelijk van vele andere actoren waaronder huisartsen, de
                           homobeweging, de ggd (en dus de lokale overheid) en de bloedbank.
                           Naast gezondheidsproblemen kan worden gewezen op voedselveiligheidsvraag-
                           stukken, milieuproblemen en de maatschappelijke consequenties van nieuwe
                           technologieën. Maar er zijn ook voorbeelden te geven van een wat traditioneler
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75   13-09-2006                         15:59   Pagina 33
                                                                                                                leren van ongetemde problemen
                  karakter. Ethische problemen kunnen zich ongetemd aandienen, maar ook in de
                  sfeer van het sociaal-economisch beleid kan het zo zijn dat aanvankelijk volstrekt
                  onbekend is hoe een probleem als een politiek probleem geformuleerd moet
                  worden waarvoor al of niet collectieve maatregelen geëigend zijn. Toen in de
                  jaren tachtig de werkloosheid snel opliep, diende zich bijvoorbeeld zo’n situatie
                  aan. Pas toen werkgevers en werknemers in het zogeheten Akkoord van Wasse-
                  naar een gezamenlijke probleemdefinitie gaven, werd, zoals nog later in dit
                  rapport besproken zal worden, beleid mogelijk dat het tij keerde.
                  Ongetemde problemen zijn problemen die met grote cognitieve en normatieve
                  onzekerheden zijn omgeven. Bij zulke problemen is wel bekend dat er zich een
                  probleem heeft aangediend, maar bestaat er onduidelijkheid over wat het
                  probleem precies is. De meningen daarover lopen op zijn minst uiteen, de manier
                  waarop het probleem geformuleerd en ten opzichte van andere gepositioneerd
                  moet worden is niet duidelijk of in elk geval controversieel, over een aanpak van
                  de problemen valt eigenlijk nog niet eens te denken – en waar dat wel gebeurt, is
                  het risico groot dat de problemen eerder door de voorhanden oplossingen worden
                  gedefinieerd dan dat er oplossingen voor de problemen worden gezocht. In veel
                  gevallen is niet eens duidelijk of het om een gebrek aan kennis gaat, of dat de
                  verschillen van mening over wat er nu precies in het geding is uit verschillende                                              33
                  normatieve posities voortkomen. Het gebrek aan kennis heeft tot gevolg dat een
                  weloverwogen normatieve positie lastig in te nemen is.
                  Wanneer we de genoemde dimensies nader opsplitsen kunnen de problemen die
                  in het geding zijn analytisch nog wat nader worden gespecificeerd (zie figuur 1).
                  Van domesticatie van een probleem is sprake als dat probleem langs een of andere
                  weg van de linkerbovenhoek van deze figuur naar de rechteronderhoek wordt
                  verplaatst. Bij zo’n verplaatsing is altijd ook sprake van een vertaling van het
                  Figuur 1
                                                                             Cognitieve zekerheid
                                                                   Klein                                Groot
                     Normatieve zekerheid
                                                                Ongetemde                           Discussie over
                                            Klein           politieke problemen                     gepaste doelen
                                            Groot
                                                               Discussie over                   Gedomesticeerde
                                                            geëigende middelen                    problemen
                  Gebaseerd op Douglas en Wildavski (1983); Hoppe (1989) en Hisschemöller (1993)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    15:59    Pagina 34
        lere nde overheid
                           probleem. De weg kan recht zijn, maar dat zal in vele gevallen niet de praktijk
                           zijn. Bij domesticatie van ongetemde problemen zijn doorgaans zowel de doelen
                           als de middelen in het geding.
                           Het politiek domesticeren, dus beleidsrijp maken, van problemen eist discussie,
                           onderzoek, middelen en mankracht. Of een probleem ongetemd is of niet hangt
                           dus vaak af van het tijdstip waarop we het probleem benaderen. Aids, dat zich
                           aanvankelijk als ongetemd probleem aandiende, is gaandeweg gedomesticeerd en
                           omgevormd tot een reeks van problemen waarop voorlichting en medische
                           behandeling een oplossing konden bieden, maar waarvan ook bijvoorbeeld de
                           verzekeringsconsequenties duidelijk geworden zijn en tot beleid hebben geleid
                           (bijv. het moratorium van de verzekeraars waarbij een beperking van verplichte
                           aidstests bij levensverzekeringen afgesproken is). Domesticatie is overigens niet
                           in alle gevallen van blijvende aard. Het kan voorkomen dat problemen die in een
                           bepaalde periode passen in de rechteronderhoek, door veranderende omstandig-
                           heden of door een ander politiek klimaat ‘verhuizen’ naar de linkerbovenhoek.
                           Tot op zekere hoogte geldt dit voor het integratievraagstuk. Na 2001 kwam het
                           thema in hevige vorm op de politieke agenda en bleek er van veel meer strijd en
                           onwetendheid sprake te zijn dan eerst werd verondersteld.
  34
                           Door de tijd die het kost om ongetemde problemen te domesticeren, dienen
                           zulke problemen zich vaak aan als hardnekkige problemen. In veel gevallen zijn de
                           cognitieve en de normatieve dimensies, die in figuur 1 werden onderscheiden,
                           onderling afhankelijk. Nieuwe cognitieve inzichten kunnen de normatieve
                           vragen doen verschuiven of soms zelfs doen verdwijnen; wanneer meer norma-
                           tieve zekerheid ontstaat, kan onderzoek vaak gerichter worden ingezet om over
                           nog hangende vragen duidelijkheid te krijgen. Gaandeweg kan de problematiek
                           verschuiven naar andere beleidsterreinen, om andersoortige vormen van deskun-
                           digheid vragen, of normatieve vraagstukken van nieuwe aard oproepen. Gaat het
                           bij de hardnekkige problemen in achterstandswijken om problemen van sociaal-
                           economische aard, zoals een hoog percentage werkloosheid, om het ontbreken
                           van voorzieningen, de etnische diversiteit van de bevolking, of om een inmiddels
                           achterhaald concept van ruimtelijke ordening en stadsplanning? Iedere nieuwe
                           probleemdefinitie brengt nieuwe vragen en de noodzaak tot het mobiliseren van
                           nieuwe typen expertise met zich mee. Wie achteraf de kronkelwegen beziet die
                           een probleem heeft doorlopen, zal een zekere verwondering vaak niet kunnen
                           onderdrukken: hoe komt het dat een probleem uiteindelijk op een bepaalde plek
                           terechtkomt, dat specifieke actoren ‘eigenaren’ worden van het probleem en dat
                           het probleem uiteindelijk deze specifieke vorm gekregen heeft (Gusfield 1981)?
                           De feitelijke behandeling van ongetemde problemen is niet alleen een veelal tijd-
                           rovend, maar ook gedistribueerd proces waaraan op verschillende tijdstippen en
                           op verschillende plaatsen door uiteenlopende actoren bijgedragen wordt. Deze
                           actoren brengen bovendien uiteenlopende ervaring in en bij het beoordelen van
                           de problemen maken zij gebruik van verschillende (bijvoorbeeld disciplinaire)
                           kaders en werken zij met andere rationaliteiten (Snellen 1987). Dat blijkt bijvoor-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006      15:59   Pagina 35
                                                                                     leren van ongetemde problemen
                beeld al uit de aanpak van grote infrastructurele werken, het soort projecten
                waarover de intellectuele vaders van het begrip ‘ongetemde problemen’ in de
                jaren zeventig schreven. Politici en ambtenaren bleken niet goed in staat om grote
                projecten te plannen. Hun kwaliteiten als wetgever en ingenieur schoten tekort.
                Niet alleen was aanvullende expertise nodig van andere actoren, bijvoorbeeld
                sociologen, ook moesten ter plekke inschattingen gemaakt worden van de moge-
                lijke gevolgen die aan een project, bijvoorbeeld de aanleg van een metrolijn door
                een grote stad, voor de bewoners verbonden waren. Omdat elk probleem weer
                anders bleek, moest zorgvuldig in kaart worden gebracht welke kennis daarover
                beschikbaar was, en of die wel of niet gebruikt kon worden. Het domesticeren
                van ongetemde problemen is een kwestie van beginnen en herbeginnen, onder
                zich steeds wijzigende omstandigheden, met nieuwe definities, actoren en
                middelen.
                Het gedistribueerde karakter van het proces brengt bovendien met zich mee dat
                de beoordeling van beleid een aanzienlijk ingewikkelder aangelegenheid is dan
                vaak wordt gedacht. Zo’n beoordeling kan geformuleerd worden aan de hand van
                een viertal vragen, die door Hemerijck (2003) als richtinggevend zijn geformu-
                leerd. Bondig geformuleerd zijn de kernvragen: Werkt het? Past het? Mag het? en
                Hoort het? Van een responsief beleidsbestel mag een goede aansluiting tussen                       35
                instrumentele doelmatigheid, institutionele haalbaarheid en uitvoerbaarheid,
                constitutionele rechtmatigheid, en maatschappelijke aanvaardbaarheid worden
                verwacht. In het gedistribueerde beleidsproces dat zich rond ongetemde proble-
                men ontspint, worden deze vragen echter zelden op dezelfde tijd, op dezelfde
                plaats en door dezelfde actoren gesteld, en de termen waarin ze gesteld worden
                en het kader waarmee antwoorden beoordeeld worden zullen in veel gevallen
                uiteenlopen. Voordat er uiteindelijk in het parlement een eindoordeel wordt
                gegeven, heeft zich al een gecompliceerd, inhoudelijk gestuurd proces van
                oordeelsvorming afgespeeld.
                Vanuit het ideaaltypische model van beleidsprocessen met een nette volgorde
                van het formuleren van doelen, zoeken van middelen, beslissen en uitvoeren,
                mag het gezien de complexiteit van de feitelijke vorming van beleid over –
                aanvankelijk – ‘ongetemde’ problemen eigenlijk een wonder heten dat zulke
                problemen ooit worden aangepakt en opgelost. Gelukkig is dat toch het geval.
                Aids is – althans in veel westerse landen – van een ongetemd probleem tot een
                hanteerbaar beleidsvraagstuk omgevormd waarvoor relatief succesvol beleid kon
                worden geformuleerd. De bse-crisis is – na lange tijd een ongetemd probleem te
                zijn geweest –bedwongen. Het euthanasie-vraagstuk, het vraagstuk van de recht-
                matigheid van stakingen, de werkloosheidsproblematiek in de jaren tachtig en
                het vreemdelingenbeleid uit de eerste jaren van deze eeuw zijn, zoals in hoofd-
                stuk 4 nog in detail betoogd zal worden, voorwerp van redelijk bestuur gewor-
                den. Dat is, zoals wij zullen betogen, geen wonder, maar de uitkomst van een
                intelligente combinatie van verschillende vormen van politiek bedrijven. Wat het
                laat zien is dat het beeld van beleidsprocessen dat onder gangbare noties van
                democratie ligt te simpel is. De praktijk is complex, rijk en in zijn onoverzichte-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    15:59    Pagina 36
        lere nde overheid
                           lijkheid vaak succesvoller dan hij op het eerste gezicht lijkt te suggereren. In zijn
                           beroemde artikel The science of “muddling through” heeft Lindblom al in 1959
                           gewezen op hoe wat op het eerste gezicht als “doormodderen” overkomt uitein-
                           delijk een effectief besluitvormingsproces blijkt te zijn (Lindblom 1959 en 1965).
                           Het is dan ook verstandig om ten aanzien van het domesticeren van sommige,
                           hardnekkige, problemen een realistischer beeld te schetsen en daarop de vormge-
                           ving van het beleidsproces af te stemmen.
                    2.3    ‘lerende overheid’
                           Het politiek domesticeren van ongetemde problemen is een collectief leerproces
                           waarin de overheid een bijzondere rol speelt. Het gaat daarbij niet alleen om
                           accommodatie en onderhandeling (Scharpf 1997). Inspraak, overleg en onderhan-
                           deling kunnen deel van uitmaken van het proces van domesticeren van proble-
                           men, maar uiteindelijk is het doel niet primair dat iedereen zijn zegje heeft
                           kunnen doen, het bereiken van een compromis, het verbeteren van de besluitvor-
                           ming of het effectiever organiseren van de informatie- uitwisseling. Het doel is
                           het bereiken van een intelligente formulering van het probleem die zicht op een
                           werkzame oplossing biedt. Daarvoor is een collectief ‘leerproces’ nodig.
  36
                           De term ‘leren’ onderstreept dat de probleemperceptie en de cognitieve en
                           normatieve oriëntaties bijstelling ondervinden, gericht op het inhoudelijk verbe-
                           teren van beleid. Het begrip ‘leren’ verdient de voorkeur boven (bijvoorbeeld)
                           ‘veranderen’ of ‘aanpassen’. ‘Leren’ heeft hierbij zowel betrekking op het beter
                           leren zien en waarderen van wat zich reeds afspeelt als op het leren onderkennen
                           van nieuwe mogelijkheden voor gedrag en organisatie. Het gaat daarbij dus niet
                           om overdracht van inzichten van een autoriteit – een leraar – naar een nog onwe-
                           tende leerling, maar om het gezamenlijk opdoen van ervaring, kennis en norma-
                           tief inzicht die licht kunnen werpen op de ‘ongetemde’ problematiek en om
                           het kritisch beoordelen daarvan. Onderzoek, veldexperimenten, systematische
                           vergelijking van wat elders reeds bedacht, ontwikkeld of mislukt is, kunnen in
                           dit proces een belangrijke rol spelen. Er kunnen beschikbare middelen worden
                           beproefd en zo nodig doelen worden bijgesteld. De leerprocessen kunnen zich
                           op uiteenlopende niveaus afspelen. In sommige gevallen bieden bestaande
                           institutionele contexten daarvoor voldoende ruimte; in andere gevallen moeten
                           nieuwe wegen worden gezocht. Leren veronderstelt wel een zelfkritische en
                           open houding. Daarnaast is het van belang te vertrouwen in de toekomst en de
                           mogelijkheid collectief omgang met onzekerheden te vinden (Heclo 1974:
                           305).
                           De overheid is niet de eerste, noch de enige organisatie die zich voor opgaven
                           gesteld ziet waarvoor geen routineoplossingen bestaan. Dat lot deelt zij met vele
                           anderen, en net als private organisaties zal de overheid er niet van uit kunnen
                           gaan dat het eerste idee dat opkomt, of dat het luidst wordt verwoord, ook het
                           beste is. Om kennis, ervaring en informatie te kunnen verzamelen en verwerken,
                           is nodig dat overheid en politiek voldoende vertrouwen hebben in het vermogen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     15:59    Pagina 37
                                                                                   leren van ongetemde problemen
                en de bereidheid van burgers, experts en maatschappelijke organisaties om bij te
                dragen aan beleid, of dat nu de beleidsvoorbereiding of -uitvoering is. Dit bete-
                kent niet dat klakkeloos alles wordt overgenomen wat anderen voorstellen of
                doen. Een ‘lerende overheid’ is een overheid die selecteert uit maatschappelijke
                variatie en daarbij telkens oog houdt voor de ingewikkelde afweging van beleids-
                vragen en democratische waarden (Van Gunsteren 2006). Leren is geen laisser
                faire, het vereist zowel visie op maatschappelijke vraagstukken als op de context
                waarbinnen het beste aan oplossingen gewerkt kan worden.
                Een ‘lerende overheid’ zal de tijd moeten nemen om oplossingen te formuleren,
                door onderzoek of experimenten gestructureerd ervaringen moeten verzamelen,
                mensen en ideeën bij elkaar moeten brengen en moeten zorgen voor tijdige feed-
                back, zodat vroegtijdig van fouten kan worden geleerd. Dit betekent dat het
                primaat van het politieke gezag niet uitsluitend wordt aangewend om (vanuit de
                nationale) doorzettingsmacht te organiseren, maar ook om anderen (situationeel)
                de gelegenheid te geven binnen welomschreven voorwaarden nieuwe initiatie-
                ven te ontplooien, en lopende ontwikkelingen algemeen verbindend te verklaren.
                Een overheid die ‘leert’ kan – op basis van opgedane en verwerkte ervaringen –
                problemen waarvoor zij zich gesteld ziet beter verwoorden en aanpakken dan
                voorheen. Zij bedient zich van een breed repertoire van besluitvormingstechnie-                  37
                ken, schakelt deskundigheid in, mobiliseert uiteenlopende normatieve perspec-
                tieven en investeert in een zorgvuldige afweging: welk repertoire kan wanneer
                het beste worden ingezet en waarom.
                Tot slot brengt een ‘lerende overheid’ een ander type argument naar voren om
                beleid(salternatieven) te legitimeren. Geconfronteerd met ongetemde, vaak hard-
                nekkige problemen staat de overheid niet alleen voor de vraag met behulp van
                welke repertoires kennisintensieve en interdependente problemen op een effec-
                tieve manier behandeld kunnen worden. In een democratie zijn grote maatschap-
                pelijke problemen ook altijd politieke issues en niet louter managementproble-
                men. Zij zijn met conflicterende politieke en morele opvattingen verweven en
                vragen om brede menings- en oordeelsvorming. De issues zullen zich niet altijd
                manifesteren in de traditionele politieke arena’s. Zij kunnen zich op tal van plaat-
                sen aandienen: in uitvoeringsorganisaties, in kringen van experts, maar ook
                buiten de publieke sfeer. Zij moeten vaak nog publiek worden gemaakt.
                Naast de vraag hoe ongetemde problemen in beleidstermen kunnen worden
                vertaald, staat de overheid dus in de tweede plaats voor de vraag hoe zulke
                problemen als politiek issue behandeld kunnen worden, in plaats van technocra-
                tisch te worden afgehandeld. Een ‘lerende overheid’ legitimeert haar beleidskeu-
                zen niet uitsluitend door te verwijzen naar bestaande procedures en instituties,
                maar beargumenteert publiekelijk waarom zij bepaalde beslissingen neemt, en
                waarom zij soms niet het voortouw neemt bij het ontwikkelen van beleid, maar
                dat aan anderen, beter geëquipeerde actoren overlaat. Dit veronderstelt een
                inhoudelijk discours van beleidsmakers (Chapman 2002: 10) waarin niet alleen
                cognitieve en normatieve argumenten voor beleid worden gegeven, maar ook
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    15:59    Pagina 38
        lere nde overheid
                           actief het contact wordt gezocht met belangrijke maatschappelijke actoren en met
                           verschillende publieken (Schmidt 2003: 10). Dat brengt specifieke vereisten met
                           zich mee voor de overheidsfunctionarissen die bij dit proces betrokken zijn.
                           Ambtenaren, bijvoorbeeld, zullen zich moeten verantwoorden over hun opstel-
                           ling in netwerken, hun informatie, de representatie van issues en het delen van
                           verantwoordelijkheid met niet-politieke actoren (Kelly 2004: 59).
                           De gedachte dat de overheid moet leren introduceert een aanvullend perspectief
                           op de politiek. Het lijdt geen twijfel dat machtsvorming en het indammen en
                           controleren van de macht belangrijke aspecten zijn van politieke processen, ook
                           van de beleidsvormende processen die hiervoor als ‘leren’ en het ‘domesticeren
                           van ongetemde problemen’ zijn geduid. Zij verdienen aandacht en vereisen de
                           aanwezigheid van uiteenlopende vormen van checks and balances. Wanneer
                           echter uitsluitend hierop de aandacht wordt gericht, staan terugkoppelingsme-
                           chanismen al snel voorop en richt de aandacht zich vooral op de vraag of er niet
                           uit de pas wordt gelopen. Daadwerkelijk leren vereist echter naast feedback- ook
                           feedforward-mechanismen. Democratie mag gecontroleerd wantrouwen heten
                           te zijn, onvoldoende vertrouwen in de actoren en het ze bij voorbaat ontnemen
                           van de ruimte om beargumenteerd van gebaande paden af te wijken, leidt hooguit
  38                       tot een herhaling van zetten. Een democratische ‘lerende overheid’ zal daarom
                           een balans moeten vinden tussen enerzijds de eis dat haar beleid tegenover
                           burgers verantwoord en gelegitimeerd moet worden, terwijl anderzijds de tijd en
                           de ruimte genomen moeten worden om te innoveren en op een redelijke en intel-
                           ligente manier ‘ongetemde’ problemen politiek te domesticeren en het hoofd te
                           bieden. In de hoofdstukken 3 en 4 zal nader op deze balans worden ingegaan.
                           Daar zal zij beschreven worden als de verhouding van wat ‘verticale’ en ‘horizon-
                           tale’ politiek zal worden genoemd.
                    2.4    de huidige politieke contex t; dominante reacties
                           Beleidsleren is niet gemakkelijk. Het vereist een houding die in zekere zin haaks
                           staat op wat momenteel van politici en overheid wordt verwacht. De moderne,
                           assertieve burger verwacht oplossingen, daden; de politicus die voor de camera
                           meldt dat er eerst moet worden nagedacht laadt al snel de verdenking op zich
                           incompetent te zijn, overleg in achterkamertjes te prefereren boven openbaar-
                           heid, of commissies en rapporten te gebruiken om de zaken te traineren en
                           verantwoordelijkheden te ontlopen. Met studeerkamergeleerden hebben de
                           media weinig geduld; diplomatie, ooit een gewaardeerde deugd van bestuurders,
                           wordt gewantrouwd. Ook waar politici nog geen heldere gedachten hebben,
                           wordt van hen verwacht dat ze zeggen wat ze denken, en dan bij voorkeur in
                           dertig seconden. Hic Rhodus, hic salta is de conditie waaronder de politiek
                           opereert. Van politici wordt ‘daadkracht’ verwacht.
                           De rol van de media heeft het politieke bedrijf onder een enorme tijdsdruk
                           geplaatst. De periode waarin de relatie tussen de politieke elite en het electoraat
                           bemiddeld werd door verzuilde organisaties en geoliede partijmachines ligt
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     15:59     Pagina 39
                                                                                      leren van ongetemde problemen
                achter ons. De politieke organisatiegraad is in de afgelopen decennia sterk afgeno-
                men. Partijen zijn in toenemende mate organisaties geworden die bestuursfunc-
                ties verdelen, in plaats van omgevingen waarin breed en inhoudelijk over bestuur
                wordt overlegd. Met het ledenverlies missen politici een beslissende schakel
                tussen electoraat en volksvertegenwoordiging. Daardoor ontstaat onzekerheid
                over de achterban, het electorale voortbestaan en de inhoudelijke voorkeuren.
                De media hebben voor een groot deel deze mediërende rol overgenomen.
                De burgers waarmee de overheid zich heeft te verstaan, ontvangen hun informa-
                tie niet langer uit – verzuilde – media, maar oriënteren zichzelf in de kakofonie
                van geluiden die via oude en nieuwe media klinkt. Overheid en politiek moeten
                zich daarom van nieuwe technieken bedienen om hun boodschap over te bren-
                gen. Alle actoren die een politieke rol spelen of willen spelen zijn afhankelijk
                geworden van de mate waarin en de wijze waarop kwesties en standpunten in de
                media naar voren gebracht en aan de orde gesteld worden. Mede door de opkomst
                van commerciële mediabedrijven zijn de media bovendien van karakter ver-
                anderd. De concurrentiedruk eist dat er snel gescoord wordt, en dat een groot
                publiek wordt bereikt. Kortom, de wegen waarlangs de betrouwbaarheid van
                de politieke representatie van voorkeuren en probleemvoorstellingen kon
                worden beproefd, zijn niet langer gegarandeerd, gezaghebbend en vanzelfspre-
                kend (Van Gunsteren 1994: 98).                                                                      39
                Politici moeten meer dan voorheen strijden voor stemmen en daardoor duidelij-
                ker, scherper omlijnde posities innemen over onderwerpen van maatschappe-
                lijke aandacht (Breedveld en Van Zanten 2004: 40). Doordat politieke bewegin-
                gen en ideologieën hun vanzelfsprekendheid hebben verloren, wordt persoonlijk
                leiderschap op een nieuwe manier zichtbaar als een zelfstandige factor in de poli-
                tiek (Te Velde 2002: 13). Strijd is een belangrijkere plaats in het publieke domein
                gaan innemen (Van de Donk en Broeders 2004). Een gevolg is dat het politieke
                bedrijf voornamelijk beschreven wordt als conflictueuze activiteit en minder als
                succesvolle vorm van probleemoplossing. Bovendien wordt politiek, door de
                sterke nadruk op personen en hun onderlinge geschillen, vaak gereduceerd tot
                wat er in Den Haag gedaan en gezegd wordt. Het meer lokale komt hoofdzakelijk
                in beeld als er spanningen zijn met het nationale. Dat er in Den Haag ruim twee-
                honderd parlementaire journalisten rondlopen, en evenzoveel ambtenaren ge-
                specialiseerd in communicatie en mediadeskundigen gelieerd aan politieke par-
                tijen speelt daarbij zeker een rol (Broeders en Verhoeven 2005). Vervolgens wordt
                deze aandacht voor Den Haag breed uitgemeten als politieke navelstaarderij.
                De overheid moet bovendien optreden in een samenleving die in cultureel en dus
                normatief opzicht gevarieerder en gefragmenteerder is geworden. Het einde van
                de verzuiling, het opkomende individualisme en de aanwezigheid van aanzien-
                lijke aantallen allochtone inwoners brengen met zich mee dat wat voorheen als
                vanzelfsprekend kon worden aanvaard, dat vaak al lang niet meer is. Het vertrou-
                wen van burgers in de politiek is minder groot en minder vanzelfsprekend dan
                voorheen en er worden meer eisen aan het overheidsbestuur gesteld. Burgers zijn
                in toenemende mate van mening dat politici meer beloven dan ze kunnen waar-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    15:59    Pagina 40
        lere nde overheid
                           maken (Andeweg en Thomassen 2003). Dit gegeven weerspiegelt zich in de
                           houding van politici, waarbij de laatste decennia een minder afstandelijke
                           houding ten opzichte van kiezers is gegroeid. Zij zien zich steeds meer als plaats-
                           vervanger van de kiezer dan als onafhankelijk gevolmachtigde. Tegelijk kunnen
                           zij niet langer vertrouwen op de trouw van hun achterban en moeten ze steeds
                           opnieuw hun positie zien te bevestigen. Het Nederlandse electoraat kent in het
                           afgelopen decennium een historisch gesproken ongekende bewegelijkheid. Het
                           beroep van politicus is een onrustig bestaan geworden. Door de zwevende kiezer
                           fluctueren de verkiezingsuitslagen meer dan voorheen, wat terug valt te zien in
                           het effect van Kamerverkiezingen op de doorstroming van politici. Vanaf begin
                           jaren negentig werd telkens, mede door de vernieuwingen van de politieke
                           partijen zelf, de helft van hen vervangen. Tegelijkertijd vond een verjonging
                           plaats en werd het Kamerlidmaatschap minder een eindfunctie en meer een stap
                           in de persoonlijke carrière (Bovend’Eert en Kummeling 2004: 82).
                           Behalve door een ‘onbetrouwbaar’ electoraat wordt het handelen van politici
                           bovendien door specifieke ideologische ontwikkelingen beïnvloed. Toen in de
                           loop van de jaren tachtig het neoliberalisme het politieke toneel ging beheersen,
                           ging dat gepaard met de gedachte dat diverse traditionele overheidstaken bij
  40                       publieke autoriteiten niet in goede handen zijn en dat deze beter konden worden
                           overgelaten aan de markt. De veronderstelling daarachter was dat politici te veel
                           geneigd zijn maatregelen te verkiezen die op korte termijn wel hun electoraat
                           bevredigen, maar die – naar financieel-economische maatstaven gemeten – op
                           langere termijn onverstandig zijn (Hay 2004). Behalve de zaken die de overheid
                           geacht wordt te regelen, kreeg de politiek daardoor ook de opdracht te regelen dat
                           diverse taken niet meer door de overheid geregeld worden. Behalve het wantrou-
                           wen van kiezers moesten politici vanaf dit moment ook de argwaan van veel
                           economische deskundigen overwinnen. Zij werden nog steeds geacht de samen-
                           leving te besturen, maar nu wel met een hand vastgebonden op hun rug. Sinds de
                           jaren tachtig kan bovendien worden gesproken van een tijdperk van structurele
                           soberheid (Pierson 2001). Deze permanente budgettaire druk is mede aanleiding
                           geweest voor een opeenvolging van hervormingen, reorganisaties en bezuinigin-
                           gen binnen de rijksoverheid en sectoren van maatschappelijke dienstverlening
                           (wrr 2004). Vanaf de jaren tachtig moest er meer met minder en werd verant-
                           woording over vooraf gestelde doelen een belangrijk onderdeel van beleid en
                           moest vooral beter gepresteerd worden.
                           Onder dit complex van omstandigheden is het politieke bedrijf een jachtige
                           onderneming geworden waarin inhoudelijk ‘leren’ en de tijd nemen voor het
                           zorgvuldig domesticeren van ongetemde problemen lastig te organiseren is.
                           Terwijl de confrontatie met ‘ongetemde’ problemen om een ‘lerende overheid’
                           vraagt die de ruimte neemt om zulke problemen aan te pakken en die zich reali-
                           seert dat domesticatie van problemen werk, discussie en de inbreng van uiteen-
                           lopende ervaring vereist, is in het publieke beeld van de politiek de nadruk juist
                           komen te liggen op snelheid, daadkracht, op direct controleerbare prestaties en
                           ‘afrekenen’. Terwijl de problemen die in het geding zijn de inzet en deskundig-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     15:59    Pagina 41
                                                                                     leren van ongetemde problemen
                heid van velen vereisen, is politici in dit klimaat er veel aan gelegen te beklem-
                tonen dat alleen zij de keuzes maken en verantwoordelijk zijn – ook in die geval-
                len waarin daar objectief beschouwd weinig reden voor is. De kiezer moet te
                vriend worden gehouden, het beleid moet primair worden verdedigd als een
                getrouwe uitdrukking van de wensen van het electoraat en niet als een gewogen
                oplossing van de problemen waarmee de samenleving zich ziet geconfronteerd.
                Waar inhoudelijke en normatieve oriëntaties voorop zouden moeten staan,
                wordt de nadruk gelegd op de legitimiteit van de procedures die gevolgd zijn,
                wordt risicovermijdend gedrag gestimuleerd, en wordt aan routineoplossingen
                de voorkeur gegeven boven een nader onderzoek van de zaak die zorg verdient.
                Het primaat van de politiek krijgt in deze situatie een specifieke invulling. In een
                vertegenwoordigende democratie behoort geen misverstand te bestaan over de
                vraag wie de keuzes maken en wie er uiteindelijk verantwoordelijk is. Die eis
                krijgt nu een specifieke vorm. Argwaan komt voorop te staan. De scepsis van de
                kiezer jegens de politiek wordt in het politieke bedrijf zelf doorvertaald. Parle-
                mentariërs die hun verantwoordelijkheid niet uit de weg willen gaan, zijn het als
                hun voornaamste taak gaan zien de regering te controleren. Dus leidt elk incident
                dat in de media wordt gerapporteerd tot Kamervragen. Een minister die aarzelt of
                zegt nog even na te moeten denken toont zo bezien slechts zwakte. Daadkracht,                      41
                doortastend optreden, ‘zeggen wat je denkt’, is politiek succes mede gaan bepa-
                len. Monomane, snelle en directe beslissingen uit naam van de kiezer concurre-
                ren om aandacht in de media. Informeel overleg met betrokken maatschappelijke
                groeperingen is als ‘achterkamertjespolitiek’ te boek komen te staan. Deskundi-
                gen worden op afstand gezet, overleg en advies worden strikt van elkaar geschei-
                den. Het ambtelijke apparaat wordt nog eens gewezen op zijn bescheiden onder-
                steunende en uitvoerende taken. Voortaan zijn het de kiezers in samenspraak
                met politici en bestuurders die bepalen wat gedaan moet worden.
                Nieuwe instrumenten zoals de gekozen burgemeester en referenda worden voor-
                gesteld en ingezet om burgers directer bij de politiek te betrekken. De aandacht
                gaat daarbij hoofdzakelijk uit naar een instrumentarium dat beoogt de burger
                als klant te bedienen: hij moet snel zijn stem kunnen laten horen en bij één loket
                een antwoord kunnen krijgen op al zijn vragen. Voor een groot aantal ongetemde
                problemen waarvoor de overheid staat biedt deze aanpak echter geen soelaas.
                Ongetemde problemen vragen niet om een inventarisatie van reeds bestaande
                meningen, maar om beter inzicht, om meer kennis en om goed verwerkte
                ervaring met de problematiek. Een bse-crisis wordt niet langs de weg van een
                referendum opgelost, medisch-ethische vraagstukken eisen een langdurig en
                geïnformeerd debat, niet een loket waar kant-en-klare antwoorden kunnen
                worden gegeven.
                De nadruk is in toenemende mate eenzijdig op procedures en het correct volgen
                daarvan komen te liggen. Legitimiteit wordt procedureel ingevuld. De discussies
                richten zich op het tijdpad, de representativiteit van vertegenwoordigers, de
                manier waarop verslag wordt gedaan. Transparantie, verantwoording en bestuur-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    15:59    Pagina 42
        lere nde overheid
                           lijke zuiverheid worden van nuttige en noodzakelijke middelen tot doelen op
                           zich. De aandacht verschuift van de problemen die moeten worden opgelost naar
                           de processen waarin naar oplossingen wordt gezocht. Het perspectief van de
                           politiek verschuift daarmee van de lange naar de korte termijn. Inhoudelijke en
                           normatieve vraagstukken ontaarden in discussies over de te volgen juiste regels.
                           De ‘flinkheid’ waarmee politici zich manifesteren kan gezien worden als een
                           verwoede poging het primaat van de politiek te herstellen binnen een gedistri-
                           bueerd beleidsproces. Dat primaat hoort in een democratie niet ter discussie te
                           staan. Minder vanzelfsprekend is echter dat vertoon van politieke daadkracht de
                           meest geëigende vorm is om het te bevestigen. Daadkracht veronderstelt doelen,
                           direct in te zetten welomschreven middelen om die doelen te bereiken, en pro-
                           cedures om tot de juiste beslissingen te komen. Bij ongetemde problemen staan
                           overheid en politiek wat dat betreft echter vaak geruime tijd met lege handen.
                    2.5    politiek-ambtelijke verhoudingen
                           De nadruk op daadkracht, snelheid, transparantie en het afrekenen op prestaties
                           is in de afgelopen decennia vertaald naar een nieuwe visie op de manier waarop
  42                       het overheidsapparaat dient te worden georganiseerd. Die visie staat in de inter-
                           nationale literatuur bekend als new public management (npm). Het overheids-
                           apparaat is in Nederland – en in diverse andere landen – in de afgelopen decennia
                           langs de lijnen van deze nieuwe bestuursfilosofie gereorganiseerd. Een bestuurs-
                           filosofie die ook steeds meer het handelen van politici is gaan domineren.
                           npm is regeren door te presteren, waarbij prestaties worden gemeten aan de hand
                           van globale indicatoren. Daarnaast staat de verantwoordelijkheidstoedeling van
                           actoren centraal. Dit gegeven leidt tot het versterken van de parlementaire demo-
                           cratie over de ambtelijke macht, hetgeen pregnant tot uitdrukking komt in een
                           strikte scheiding tussen beleid en uitvoering, tussen politiek en ambtenaren-
                           apparaat en in kerndepartementen met strategische eenheden (Van der Meer en
                           Toonen 2005: 842). npm onderkent de complexiteit van het beleidsproces, door
                           te streven naar het verhelderen van de onderliggende politieke en bestuurlijke
                           structuren. Feitelijk poogt npm daarmee het ideaaltypische lineaire beleidsmodel
                           tot norm te verheffen. Dat zien we bijvoorbeeld als we naar de bijbehorende
                           competenties kijken. Bij npm horen competenties gericht op leiderschap en
                           managementcapaciteiten geënt op het bedrijfsleven (Lodge en Hood 2005: 780).
                           Ambtenaren moeten primair goede uitvoerders te zijn, ze behoren te beschikken
                           over de vaardigheid vooropgezette doelen te behalen, en moeten daar zo mogelijk
                           ook op afgerekend worden. Het vermogen problemen te duiden maakt geen
                           onderdeel uit van hun repertoire.
                           npm heeft zijn waarde bewezen als het gaat om het efficiënt organiseren van
                           processen, het controleren van eenvoudig uit te voeren taken en het stimuleren
                           van ondernemerschap om meer prestatiegericht te werken binnen vooropge-
                           stelde kaders. Maar wanneer doelen en middelen gaandeweg geformuleerd
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006      15:59   Pagina 43
                                                                                     leren van ongetemde problemen
                dienen te worden, schiet deze beleidsopvatting ernstig tekort. Door de strikte
                scheiding tussen beleid en uitvoering isoleert de politiek zich in toenemende
                mate van de kennis en kunde van het ambtenarenapparaat. Het gevaar dat
                daardoor ontstaat is dat politici zich eenzijdig gaan richten op de inhoudelijke en
                normatieve preferenties van kiezers. Door de procesmatige kant van het functio-
                neren van het ambtenarenapparaat te versterken ten gunste van cognitieve
                competenties, raakt vervolgens ook het ambtenarenapparaat zelf geïsoleerd van
                het beleidsveld waarvoor het in de eerste plaats in het leven is geroepen. Het
                gevolg is verwaarlozing van de inhoudelijke kant van het beleidsproces en de
                intrede van ambtenaren die zelf niet meer inhoudelijk deskundig zijn, maar
                bedreven zijn in procesmanagement.
                De ambtenaar krijgt in de npm-filosofie een ondergeschikte, faciliterende en
                ondersteunende rol. Wie er ook gaat over inhoudelijke en normatieve afwegin-
                gen, ambtenaren zijn het in ieder geval niet. De staat wordt geacht ‘leeg’ te zijn.
                Het ambtelijk apparaat komt geen eigen inhoudelijk-normatieve rol in het
                publieke domein toe: het is een ‘machine’ die zodanig goed geolied moet zijn dat
                hij zijn werk doet, wanneer door de politiek op de startknop wordt gedrukt. De
                verantwoordelijkheid voor het bestuur ligt bij de politiek. De ambtenaar dient in
                deze visie aan de ene kant zijn of haar minister zoveel mogelijk uit de wind te                    43
                houden en aan de andere kant het politieke proces zo goed mogelijk te laten
                verlopen. Bij gebrek aan voldoende doorzettingsmacht of leiderschap om een
                visie op problemen te poneren en oplossingen te kunnen doordrukken, wordt
                met een beschuldigende vinger naar het disfunctionerend ambtenarenapparaat
                gewezen.
                De genoemde beleidsfilosofie leidt tot de nodige problemen. Allereerst zijn de
                politiek-ambtelijke verhoudingen flink verslechterd. Een exact beginpunt is
                moeilijk vast te stellen, maar in ieder geval tijdens het eerste paarse kabinet zijn
                daarvan door ambtenaren en bewindsvoerders de eerste tekenen waargenomen
                (Nieuwenkamp 2001: 349). Naarmate beleid meer omstreden is, ontstaan oplo-
                pende spanningen tussen ministers en ambtenaren en tussen departementen en
                uitvoeringsinstanties (’t Hart en Wille 2006: 130-131). Het versterken van het
                politieke primaat en de invoering van new public management lijken bovendien
                paradoxaal genoeg tot verzwakking van het ministeriële en departementale gezag
                over de implementatie en dienstverlening te hebben geleid (Hood en Peters
                2004). Dit soort spanningen is weinig bevorderlijk als gezamenlijk geleerd moet
                worden en wederzijds vertrouwen tussen ministers en ambtenaren een voor-
                waarde is om tot goede resultaten te komen (Jeekel 2005).
                Ten tweede wordt het wantrouwen tussen de betrokken actoren versterkt. Een
                centrale aanname van npm is dat de praktijk van het menselijk handelen is door-
                trokken van opportunisme, list en bedrog. Daarnaast versterkt incidentenpolitiek
                bij politici en bestuurders de gedachte dat uitvoerders hun taken onvoldoende
                serieus nemen, hetgeen noopt tot de oprichting van instituties om toe te zien op
                een correcte uitvoering van taken. Dit geïnstitutionaliseerde wantrouwen, geba-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    15:59    Pagina 44
        lere nde overheid
                           seerd op het streven naar herstel van het politieke primaat, leidt tot een afreken-
                           cultuur, die op vrijwel alle vlakken resulteert in een toename van bureaucratie en
                           allerlei vormen van risicomijdend (indek)gedrag. Binnen een dergelijke context
                           wordt het voor overheid en politiek steeds moeilijker de noodzakelijke steun,
                           inzet en betrokkenheid van burgers en organisaties te realiseren die nodig zijn
                           voor goed beleid.
                           Belangrijker is echter dat beleidsleren binnen een dergelijk op controle, wantrou-
                           wen en snelle oplossingen gericht politiek systeem geblokkeerd wordt. Deels is
                           dat te wijten aan het feit dat de private sector ten voorbeeld wordt gehouden
                           aan de organisatie van de overheid, de diensten die zij levert en de wijze waarop
                           daarover verantwoording moet worden afgelegd. Daardoor worden inherente
                           kenmerken van de overheid en het overheidshandelen als belemmering voor
                           efficiënt optreden beschouwd (zie ook Raad van State 2006).
                           Vergeleken met de private sfeer van de markt van ruilende subjecten, wordt de
                           overheid gekenmerkt door een grote mate van institutionele verdichting. In
                           belangrijke mate heeft die verdichting te maken met de constitutionele veranke-
                           ring van principes van democratische verantwoording en behoorlijk bestuur,
  44                       bedoeld om te voorkomen dat de overheid haar monopolie op maatschappelijk
                           ingrijpen in arbitraire zin zou aanwenden. Daar komen vervolgens allerlei proble-
                           men van collectieve actie bij. Politiek gedrag verschilt in velerlei opzicht van
                           marktgedrag. Het belangrijkste verschil is het ontbreken van het efficiency-
                           verhogende mechanisme van economische concurrentie. De verhelderende rol
                           van prijzen, de prominentie van terugkerende interacties, het ontbreken van de
                           noodzaak tot coördinatie, het bestaan van relatief korte causale ketens tussen
                           keuzen en uitkomsten, versterkt het vermogen van economische actoren tot zelf-
                           correctie (Pierson 1994). Via het prijsmechanisme verkrijgen bedrijven onafge-
                           broken ondubbelzinnige feedbackinformatie over hun prestaties. Hiertegenover
                           staat dat de wereld van beleid en politiek de meetlat van de prijs ontbeert. Het is
                           vaak onmogelijk om belangrijke aspecten van beleidsprestaties, succes en falen te
                           observeren en te meten (March en Olsen 1995: 227).
                           De overheid heeft immers naast primaire taken (het realiseren van de doelen en
                           waarden waarvoor beleid in het leven wordt geroepen), ook secundaire taken
                           (het instandhouden van de economische, sociale en morele voorwaarden die
                           nodig zijn voor het uitoefenen van de eerste taak) en tertiaire taken (het leveren
                           van een bijdrage aan sociaal gedrag en publieke moraal in andere instituties en
                           maatschappelijke sferen) (wrr 2003: 204-205). In een lege staat richt men zich
                           vrijwel uitsluitend op het realiseren van primaire taken en gaat men voorbij aan
                           de neveneffecten die inspanningen op de beide andere genoemde niveaus
                           kunnen hebben. Dit doet tekort aan het besef dat politiek en overheid niet alleen
                           procedureel correcte ‘oplossingen’ voor ‘concrete problemen’ moeten leveren,
                           maar oplossingen moeten vinden voor problemen waarvoor inhoudelijke afwe-
                           ging is vereist, die uitstijgen boven de aanpak van individuele gevallen. Men
                           negeert dat politiek erom draait inhoudelijke oplossingen te vinden voor proble-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     15:59    Pagina 45
                                                                                   leren van ongetemde problemen
                men waar verschil van mening over bestaat en die desondanks maatschappelijk
                gezag moeten verwerven. Als daadkracht van enkele individuen, groepen of
                organisaties, wat procedures, of het behartigen van eigen belangen zouden
                volstaan, zou de moeizame weg van het politiek overleg feitelijk overbodig zijn.
                Politiek is nodig juist waar maatschappelijke routines niet volstaan en de doelen
                en waarden van het beleid ter discussie staan. Juist om die secundaire en tertiaire
                taken naar behoren te kunnen vervullen, is het nodig blijvend te investeren in het
                leervermogen van overheid en politiek. De tweede en derde taak komen immers
                vooral in beeld als er een bereidheid is om de eigen uitgangspunten aan een
                onderzoek te onderwerpen en te bezien of de kaders waarbinnen wordt gewerkt
                wel passen bij de aard van de problemen die op een bepaald moment in het
                geding zijn.
          2.6   conclusie
                De overheid wordt voor ‘ongetemde’ problemen gesteld, waarmee zij moet
                leren omgaan. Elk van die ongetemde problemen is nieuw, waardoor niet zeker
                is welke beleidsdoelen en -middelen daaraan toegekend kunnen worden. Het
                proces waarin deze problemen gedomesticeerd worden, oftewel beleidsrijp
                worden gemaakt, vereist tijd en de inzet van velen, ook van actoren buiten de                    45
                overheid zelf: deskundigen, burgers, maatschappelijke organisaties. Een effec-
                tieve en legitieme aanpak van ‘ongetemde’ problemen impliceert naast aandacht
                voor de onderlinge verhoudingen van de betrokkenen, belangen en de taken die
                in het geding zijn (relationeel aspect) ook een inhoudelijke benadering (substan-
                tief/normatief aspect). Een overheid die ‘ongetemde’ problemen oplost moet
                zich daarom zowel rekenschap geven van haar bijzondere positie en haar relaties
                met tal van andere actoren, als de inhoudelijke en normatieve complexiteit
                verdisconteren van de problemen waarvoor zij zich gesteld ziet. Dat betekent dat
                in de praktijk vragen naar de aard en de oplossing van problemen vooraf zullen
                moeten gaan aan de vaststelling wie voor de aanpak ervan verantwoordelijk is.
                Deze omkering schept andere handelingsperspectieven en brengt andere
                probleemdefinities naar voren. De convergentie van doelen, prestaties en beleids-
                oriëntaties is dan niet meer het startpunt van beleid, maar de uitkomst van door
                de overheid geïnitieerde samenwerking.
                Het huidige politieke klimaat staat hier echter haaks op. De dominante reacties zijn
                contraproductief. Belanghebbenden worden gepasseerd, de kennis van uitvoerders
                wordt niet op prijs gesteld, deskundigheid op afstand gezet en maatschappelijke
                vraagstukken sterk vereenvoudigd voorgesteld. Het gevaar bestaat daardoor dat
                politiek vis-à-vis ongetemde problemen enerzijds een spel wordt voor de publieke
                bühne en anderzijds de technische uitvoering van grote reorganisaties en instituti-
                onele herzieningen en het doorvoeren van snelle en goed te communiceren oplos-
                singen. Wanneer het antwoord op ongetemde problemen bestaat uit het afkondi-
                gen van maatregelen waarvan de effectiviteit in sommige gevallen al bij voorbaat
                twijfelachtig is, vervreemdt de politiek zich van maatschappelijke actoren en bur-
                gers die kennis en draagvlak kunnen scheppen voor beleid. Bestuurlijke onmacht
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    15:59    Pagina 46
        lere nde overheid
                           en verdere erosie van politiek gezag zijn het betreurenswaardige gevolg. De lege
                           staat wordt alleen nog maar leger, met als gevolg dat belangrijke inhoudelijke en
                           normatieve beslissingen zonder voldoende kennis en inzicht worden doorgevoerd.
                           Die situatie is vanuit democratisch oogpunt bezien bijzonder zorgwekkend.
                           Het ter discussie staan van de gedachte dat beleid in nette, conceptueel en in de
                           tijd goed onderscheiden fases kan worden vormgegeven, heeft niet geleid tot het
                           op onderdelen aanpassen en wellicht verwerpen van bestanddelen van dit model,
                           maar juist tot maatregelen die de principes die eraan ten grondslag liggen moeten
                           versterken. Dat is naar het oordeel van de raad een onjuiste weg. Naast de proble-
                           men die het npm in de uitvoeringsorganisaties genereert, waarover in Bewijzen
                           van goede dienstverlening (wrr 2004) reeds is gerapporteerd, heeft de gekozen
                           aanpak en het daarmee samenhangende politieke discours waarin van politici in
                           de eerste plaats ‘daadkracht’ wordt verwacht, ongewenste effecten voor het func-
                           tioneren van de politiek en de democratie, vooral waar dat het domesticeren van
                           de vele ongetemde problemen van de samenleving betreft. Toch is er geen reden
                           tot grote wanhoop of kritiek. In feite is, zoals in de komende hoofdstukken zal
                           worden betoogd, de praktijk rijker dan de theorie veronderstelt. Om daadwer-
                           kelijk van een lerende overheid te kunnen spreken, en een begin te maken aan
  46                       het versterken van die aspecten van de politiek die kunnen bijdragen aan het
                           domesticeren van ongetemde problemen, is het expliciteren van die praktijk als
                           een – nooit perfecte maar redelijke – vorm van bestuur een eerste vereiste. Dat
                           vraagt echter, zoals in het komend hoofdstuk betoogd zal worden, om een meer
                           omvattende visie op de politiek dan de gangbare.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006      15:59   Pagina 47
                                                                         horizontale en verticale traditie van politiek
          3     horizontale en verticale tr aditie
                van politiek
          3.1   inleiding
                In het voorgaande hoofdstuk zijn de dominante reacties op ongetemde proble-
                men beschreven. Aan deze reacties ligt een bepaald beeld ten grondslag over poli-
                tiek. Daarbij horen tevens specifieke verklaringen voor het falen van het optreden
                van de politiek en de effectiviteit van het overheidshandelen. In paragraaf 3.2
                zullen deze verklaringen, te weten gebrek aan deskundigheid of onvoldoende
                doorzettingsmacht, besproken worden. Vervolgens bespreken we in paragraaf 3.3
                twee politieke tradities om het huidige, dominante beeld van politiek te nuance-
                ren en uit te breiden met enkele waardevolle elementen. Politiek is veel rijker dan
                we doorgaans denken, maar zowel in het oordelen over politiek als in voorstellen
                tot het verbeteren van het functioneren van overheid en politiek, zoals respectie-
                velijk in paragraaf 3.4 en 3.5 zal worden betoogd, komt dat gegeven nauwelijks
                tot uitdrukking. Waar in het denken over politiek de complexiteit van het poli-
                tieke bedrijf in een moderne samenleving onvoldoende wordt verdisconteerd, en
                overheid en politiek er niet in slagen ongetemde problemen voldoende op te los-                         47
                sen, bestaat de kans dat cynisme over politiek het logische sluitstuk gaat vormen.
          3.2   kl assieke verkl aringen voor het falen van de
                politiek
                Op de vraag waarom de overheid minder slagvaardig is dan velen verwachten
                doen verschillende antwoorden de ronde. Er duiken verschillende soorten
                verklaringen op (Chavannes 1994; Van Doorn 1998; Toonen en Hendriks 2005),
                maar twee verklaringen zijn dominant: het zou politici aan deskundigheid
                ontbreken, of er zou sprake zijn van onvoldoende doorzettingsmacht.
                De klacht dat politici de deskundigheid missen die nodig is om goed te kunnen
                besturen mag wel klassiek worden genoemd. Hij is reeds in Plato’s Politeia te
                vinden. Discussiërend over de vraag of politiek een vak is introduceert Socrates
                daar het beeld van een schip waarvan de kapitein door een onderling ruziënde
                bemanning aan de kant is geschoven. Van navigeren heeft de bemanning geen
                verstand en zij ontkennen zelfs dat enige scholing op dit terrein nodig is.
                Uiteindelijk komt degene die zich het meest populair heeft gemaakt aan het roer
                te staan. Na zich ook nog van de lading meester te hebben gemaakt, vaart het
                genootschap al drinkend en feestend zwalkend verder (Plato: 489c-497a).
                Het beeld zou eeuwenlang als argument tegen democratie worden gebruikt.
                Plato’s mening is duidelijk. De samenleving zou bestuurd moeten worden door
                degene die het juiste inzicht heeft, die de waarheid kent en die weet wat goed en
                rechtvaardig is. Plato heeft de filosoof, de intellectueel, op het oog. Die suggestie
                vindt nog maar weinig weerklank.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    15:59   Pagina 48
        lere nde overheid
                           Plato veronderstelt dat bij de ideale bestuurder kennis over het ware en het goede
                           in een hand verenigd zijn. Uiteindelijk gaat hij ervan uit dat beide samenvallen.
                           Ook die veronderstelling is niet meer van deze tijd. Karakteristiek voor moderne,
                           gerationaliseerde samenlevingen, aldus een inmiddels evenzeer klassiek argu-
                           ment van Max Weber (1968), is juist dat over het ware en het goede in onder-
                           scheiden instituties – namelijk wetenschap en politiek – gesproken wordt en dat
                           daarbij verschillende standaarden een rol spelen. Wie het rationaliseringsproces
                           niet geheel aan zich voorbij heeft laten gaan, onderkent dat tussen beide een kloof
                           gaapt: kennis van de feiten, van wat het geval is, levert nog geen inzicht in wat
                           het geval behoort te zijn. Terwijl rond cognitieve aangelegenheden van werkelijke
                           deskundigheid gesproken kan worden, kan in normatieve kwesties niemand
                           claimen de wijsheid in pacht te hebben. Daar spelen waarden, overtuigingen en
                           morele en politieke idealen een niet te elimineren rol en daar kan niet van objec-
                           tieve waarheid worden gesproken. Waar in politieke kwesties altijd ook norma-
                           tieve vraagstukken een rol spelen, komt deskundigen in de politiek dan ook
                           slechts een beperkte rol toe. Zij kunnen adviseren over efficiënte middelen, het
                           formuleren van de juiste doelen van handelen is echter uitdrukkelijk niet hun
                           taak. Die moeten in de politieke sfeer worden geformuleerd en in een democrati-
                           sche samenleving gebeurt dat op basis van een mandaat van het electoraat. Ook
  48                       de evaluatie van het beleid moet door de politiek geleverd worden. De kernvragen
                           van het beleid – werkt het, past het, mag het en hoort het? – moeten dus uitein-
                           delijk door regering en parlement worden beantwoord, niet door deskundigen.
                           In deze visie zijn macht en deskundigheid dus duidelijk onderscheiden, maar is
                           hun onderlinge verhouding tegelijk nauwkeurig geregeld, waarbij de politiek het
                           primaat toekomt.
                           Plato’s scepsis over politici wordt in Webers visie dus niet gedeeld. Van politici
                           worden andere dan puur cognitieve kwaliteiten gevraagd. Zij moeten visie
                           hebben, leiderschap tonen, beslissingen durven nemen, met macht kunnen
                           omgaan. Op een ander punt wordt Plato’s gedachtegang echter wel overgeno-
                           men. Ook Weber (1988) gaat ervan uit dat het in de politiek om het besturen van
                           het ‘schip van staat’, om leiderschap, gaat.
                           Dat leidt automatisch tot de tweede verklaring van het veronderstelde falen van
                           het overheidsbestuur. Van een mede op basis van deskundig advies goed uitge-
                           zette koers zal alsnog weinig terechtkomen, wanneer de instructies van de kapi-
                           tein niet worden opgevolgd. Politici moeten daarom ook over de nodige doorzet-
                           tingsmacht beschikken om eenmaal genomen besluiten tot uitvoering te
                           brengen. De tweede verklaring van het veronderstelde bestuurlijke onvermogen
                           van de overheid luidt dat het hedendaagse politici hieraan ontbreekt. Wat zij
                           ontberen is niet deskundigheid, maar doorzettingsmacht.
                           Deze verklaring kent twee varianten. De eerste is dat politici te weinig leider-
                           schap tonen. Het ontbreekt hen aan charisma. Daarnaast zou de falende overheid
                           te wijten zijn aan verstoorde relaties tussen politiek en ambtelijk apparaat. Het
                           ideaalbeeld van de verhouding van politiek en ambtelijk apparaat dat in deze
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     15:59     Pagina 49
                                                                         horizontale en verticale traditie van politiek
                redenering centraal staat komt overeen met Webers klassieke theorie over de
                bureaucratie (1972). De taak van ambtenaren bestaat volgens die theorie uit het
                loyaal uitvoeren van regels die door de politiek zijn geformuleerd. De ambtenaar
                wordt gekenmerkt door neutraliteit, dienstbaarheid en inhoudelijke kennis van
                specifieke dossiers. Zo’n ambtenaar kent zijn plaats en het terrein dat hem
                toekomt. Hij heeft een scherp afgebakende taak en omlijnde bevoegdheden om
                machtsmiddelen te gebruiken en doet zijn werk binnen hiërarchische verhoudin-
                gen. Hij richt zich naar de regels en zijn handelen is voorspelbaar. Met het werk
                van degenen die boven hem staan, of op een andere afdeling werken, bemoeit hij
                zich niet. De voorspelbaarheid van de bureaucratie vormt een belangrijke waar-
                borg tegen willekeur.
                De opdracht van het ambtelijke apparaat bestaat uit loyale uitvoering van poli-
                tieke besluiten. Ambtenaren zijn er in deze visie dus niet voor de vorming van
                beleid. Zij kunnen de politieke leiding tijdens de beleidsvoorbereiding desge-
                vraagd vanuit hun deskundigheid adviseren, maar hun rol is dan niet anders dan
                die van iedere andere expert, dus beperkt. Waar sprake is van een eigenstandige
                rol van ambtelijke organisaties wordt die dan ook negatief gewaardeerd. Zij zou
                het gevaar van gebrek aan politieke controle in zich dragen. Crince le Roy (1967)
                sprak in dat verband zelfs van de ‘vierde macht’ en die uitdrukking bepaalt tot                         49
                op de dag van vandaag veel discussies. Overleg en coördinatie behoort in de poli-
                tieke arena plaats te vinden, niet in de ambtelijke organisatie. Voor eindeloze,
                tijd- en mankracht verslindende overleggen tussen ambtenaren die hun stam-
                menstrijd uitvechten en het belang van hun dossiers verdedigen behoort geen
                plaats te zijn: het is aan politici om keuzes te maken, het gewicht aan een zaak toe
                te kennen en knopen door te hakken. Waar ambtelijke diensten zich toch bredere
                taken aanmeten en feitelijk eigen beleid ontwikkelen zijn de juiste verhoudingen
                verstoord en zijn reorganisaties geboden. Een bijkomend voordeel is dat door het
                schrappen van ambtelijk overleg het overheidsapparaat kan worden afgeslankt.
                Ook deze tweede verklaring voor het veronderstelde bestuurlijke onvermogen
                van de overheid blijkt velen te overtuigen. Zij is, met name vanaf de jaren tachtig,
                verweven geraakt met zorgen over de omvang en de kosten van het overheidsap-
                paraat. Samen hebben zij talrijke hervormingsvoorstellen geïnspireerd. De slag-
                vaardigheid van het openbaar bestuur zou winnen door het inperken van het
                aantal departementen, door een meer krachtige politieke leiding, door het aan
                banden leggen van de contacten tussen ambtelijk apparaat en het parlement en de
                media en het benadrukken van de ministeriële verantwoordelijkheid. De over-
                tuigingskracht van zulke voorstellen berust op Webers beeld van de verhouding
                van politiek en ambtelijk apparaat.
                Dit tweede antwoord op de vraag waarom de overheid zou falen is echter geba-
                seerd op argumenten waarop het nodige valt af te dingen. Is het onderscheid
                tussen de cognitieve en de normatieve aspecten van de problemen waarvoor de
                overheid staat en tussen doelen en middelen wel in alle gevallen zo helder als
                verondersteld wordt? Kan over het onderscheid tussen beleidsvoorbereiding,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    15:59   Pagina 50
        lere nde overheid
                           besluitvorming en de uitvoering van beleid niet eenzelfde sceptische vraag
                           worden gesteld? En is de metafoor van het schip van staat, waarin de rol van de
                           politiek vergeleken wordt met die van stuurlui die een koers uitzetten om vlug en
                           veilig de beoogde haven te bereiken, wel zo vanzelfsprekend als ze op het eerste
                           gezicht lijkt?
                           Een voorbeeld waarin de genoemde vragen ontkennend beantwoord moeten
                           worden is gemakkelijk te geven. De vraag of een nieuwe, potentieel ethisch bela-
                           den medische technologie zoals prenatale screening toegelaten moet worden en
                           een plaats verdient in het standaard medische-voorzieningenpakket laat zich niet
                           beantwoorden langs de weg van het achtereenvolgens verzamelen van deskundig
                           advies, het bediscussiëren van de ethische en politieke aspecten, en het nemen
                           van een besluit, waarna het beleid ten uitvoer kan worden gebracht (De Vries
                           2006). De fraaie rolverdeling die Weber presenteert blijkt in zo’n geval geen
                           stand te houden. Die rolverdeling veronderstelt namelijk dat al duidelijk is wat in
                           het geding is en dat over het te bereiken einddoel al in een vroeg stadium overeen-
                           stemming kan worden bereikt. Aan die voorwaarden is op het moment dat zo’n
                           nieuwe technologie zich aandient simpelweg nog niet voldaan. Nieuwe technolo-
                           gieën komen met tal van onzekerheden beladen ter wereld. Voordat geadviseerd
  50                       kan worden en discussies over de ethische en politieke aspecten kunnen plaats-
                           vinden, moet eerst uitgezocht worden welke zaken precies in het geding zijn en
                           hoe cognitieve en normatieve aspecten daarbij verdeeld zijn. Dat vereist tijd en
                           het werk van uiteenlopende actoren.
                           Hoe het oordeel over zo’n nieuwe medische technologie zal uitvallen hangt
                           immers samen met zowel de technische prestaties van de test – die zich in de loop
                           van de tijd nog zullen ontwikkelen – als met de manier waarop de uitvoerings-
                           praktijk gestalte krijgt. Deskundigen die vanuit verschillende disciplines werken
                           leggen bovendien vaak uiteenlopende accenten als deze aspecten moeten worden
                           ingeschat of geëvalueerd. Wanneer – zoals in het onderhavige geval plaatsvond –
                           de regering op zeker moment een besluit neemt dat in regelingen wordt vastge-
                           legd waarmee het parlement instemt, is dan ook aan dat besluit een lang traject
                           voorafgegaan waarin gaandeweg de nieuwe technologie praktisch werd gearticu-
                           leerd. Daarbij is zowel de test als de organisatie van de praktijk waarin zij gebruikt
                           wordt geëvolueerd. De kernvragen van beleid zijn feitelijk voor een belangrijk
                           deel op verschillende momenten, op verschillende plaatsen en door uiteenlo-
                           pende betrokkenen – medische en ethische deskundigen, patiëntengroeperingen
                           en andere direct betrokkenen zoals verzekeraars, politici en ambtenaren – beant-
                           woord, waarbij uiteenlopende overwegingen een rol hebben gespeeld en er
                           sprake is geweest van een voortdurende ontwikkeling van de oordeelsvorming.
                           Ervaringen met de nieuwe technologie die in de loop van de tijd rond proefpro-
                           jecten zijn vergaard en nieuwe wetenschappelijke ontwikkelingen spelen daarbij
                           een kardinale rol (De Vries 2006).
                           Het openbaar bestuur heeft bovendien te maken met het feit dat het een ‘product’
                           levert dat, vergeleken met de output van de meeste private organisaties, in het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     15:59    Pagina 51
                                                                       horizontale en verticale traditie van politiek
                algemeen een diffuus en algemeen karakter heeft. De vanzelfsprekende gedachte
                dat het overheidsbeleid gericht is op het bevorderen van de volksgezondheid
                vertelt nog niet wat daaronder precies moet worden verstaan. Moet de uitkomst
                van het beleid gemeten worden in het aantal ziektes, in het aantal zieken dat
                genezen wordt, of in het aantal ziektes dat voorkomen wordt? Niet alleen is de
                laatste doelstelling verweven met moeilijk te controleren contrafactische claims,
                maar ook spelen inhoudelijke kwesties een rol. Kan het voorkomen van de
                geboorte van kinderen met een ernstige handicap (omdat als zulke handicaps
                prenataal zijn opgespoord tot abortus kan worden besloten) gelden als een succes
                van preventiebeleid? De normatieve vraagstukken die zich aandienen zijn onont-
                warbaar verweven met technische kwesties. Hoe moet ondanks het aanwezig zijn
                van prenatale screening (door het optreden van zogeheten fout-negatieve
                uitkomsten) het toch geboren worden van zulke kinderen gewaardeerd worden,
                en hoe moet beoordeeld worden dat er (door fout-positieven) abortussen plaats-
                vinden van foetussen die door de screening ten onrechte als gehandicapt worden
                aangemerkt? Zulke vragen laten zich niet serieus beantwoorden zonder de
                prestaties van de diagnostiek (in termen van de percentages fout-positieven en
                fout-negatieven) in de beschouwing te betrekken, en die prestaties zijn in belang-
                rijke mate afhankelijk van de stand van de medische techniek, van de manier
                waarop de screeningspraktijk wordt uitgevoerd en de kwaliteitscontrole en scho-                       51
                ling van professionals plaatsvindt. Aan het begin van het traject zijn zulke
                kwesties in veel opzichten nog onvoorspelbaar.
                Dit was uiteraard niet het soort problemen waaraan Weber dacht toen hij aan het
                begin van de twintigste eeuw zijn ideeën over de relatie tussen politiek en over-
                heidsbureaucratie uiteenzette. Hedendaagse auteurs hebben zich echter wel te
                verstaan met het feit dat de overheid moet opereren in een samenleving die in
                veel opzichten ‘ongekend’ is en met problemen geconfronteerd wordt die
                wanneer zij zich aandienen met grote onzekerheden zijn omgeven (Van Gunste-
                ren en Van Ryven 1995; Beetham 1991). Het is gebruikelijk geworden om over de
                hedendaagse maatschappij te spreken als een ‘kennissamenleving’. Dat kan ons
                gemakkelijk doen vergeten dat die samenleving juist met tal van onzekerheden
                wordt geconfronteerd. Zij dienen zich niet alleen aan omdat ook de beste
                deskundigen feilbaar zijn en voor onverwachte ontwikkelingen kunnen worden
                gesteld. Belangrijker is dat deskundigen die vanuit verschillende disciplines
                werken, ambtenaren die vanuit verschillende departementen of afdelingen bij de
                beleidsvorming betrokken zijn, en de uiteenlopende maatschappelijke groeperin-
                gen die zich roeren, vaak sterk uiteenlopende inschattingen hebben over de
                problemen die in het geding zijn. In veel gevallen spelen daarbij naast technische
                en methodologische kwesties ook normatieve vraagstukken een rol, waarbij niet
                alleen de standpunten, maar ook de manier waarop de problemen geformuleerd
                worden sterk uiteenlopen.
                Door deze onzekerheden en de verwevenheid van politieke, wetenschappelijke
                en uitvoeringskwesties zijn de feitelijke verhoudingen tussen experts, ambtena-
                ren en politici rond onderwerpen vaak aanzienlijk gecompliceerder dan de fraaie
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    15:59    Pagina 52
        lere nde overheid
                           boedelscheidingen die Weber presenteert. Ambtenaren en professionals die
                           zowel in het voortraject als in de latere uitvoering – waarbij het onderscheid
                           tussen beide bovendien glijdend is – een rol spelen, komen daarbij in een positie
                           dat zij prospectieve en evaluerende vragen over het beleid moeten beantwoorden
                           lang voordat de kwestie in het parlement en kabinet onderwerp van formele poli-
                           tieke besluitvorming wordt. Als de politiek zich uiteindelijk over de kwestie
                           buigt en tot formele besluitvorming overgaat, is de praktijk dan ook vaak reeds
                           zodanig geëvolueerd en gearticuleerd dat in veel opzichten van het vaststellen
                           van faits accomplis gesproken moet worden.
                           In plaats van het beeld op te roepen van de ‘koers’ die door de ‘stuurlui’ moet
                           worden bepaald en van door politici geformuleerde instructies die vervolgens in
                           de ambtelijke lijn moeten worden uitgevoerd, ligt het in situaties als deze meer
                           voor de hand van een ‘maatschappelijk leerproces’ te spreken waarin politiek en
                           overheid – naast deskundigen, uitvoerders en delen van het publiek – uiteenlo-
                           pende rollen spelen. Sommige problemen zijn simpelweg te groot om in een
                           enkele adviesronde en één parlementair debat te behandelen. Zij eisen nader
                           onderzoek, heroverweging en overleg. En dat kost tijd. De overheid die met de
                           eerste tekenen geconfronteerd wordt van wat later zal worden aangeduid als de
  52                       bse-crisis, komt voor talloze raadsels te staan. Wat is de aard van het probleem?
                           Gaat het exclusief om een veterinaire ziekte of is er ook de kans dat mensen
                           gevaar lopen? Langs welke wegen vindt besmetting plaats? Wat is er bekend over
                           de wijdvertakte internationale markten waar vee, vlees en slachtafval verhandeld
                           worden? Wie heeft de kennis over de feitelijke praktijken in de veehouderij, de
                           veevoederindustrie, de slachterijen? Waar kan worden ingegrepen in de
                           complexe ketens die veehouderij en voedselindustrie verbinden om de versprei-
                           ding van de besmetting te stoppen (Oosterveer 2005)?
                           Deze opeenstapeling van onzekerheden typeert ook de vele andere problemen
                           die eerder als ‘ongetemde’ problemen zijn aangeduid. In het weberiaanse beeld
                           van de politiek, waarin politici het schip van staat besturen en na deskundig
                           advies te hebben ingewonnen besluiten nemen die vervolgens ambtelijk naar de
                           letter worden uitgevoerd, verdwijnt precies deze opeenstapeling van onzekerhe-
                           den. Dat geldt ook voor de tijd, het werk dat verricht moet worden om ophelde-
                           ring te krijgen, de organisatie en het overleg die daarvoor nodig zijn en de erva-
                           ringen die gaandeweg moeten worden opgedaan en die verzameld en verwerkt
                           moeten worden voordat duidelijk is wat precies in het geding is. Dat hiermee de
                           nodige tijd gemoeid is, vormt geen blijk van bestuurlijk onvermogen. Het is
                           inherent aan het feit dat over dergelijke problemen aanvankelijk grote onzeker-
                           heden bestaan.
                           De metafoor van het ‘schip van staat’ ontleent zijn kracht aan de gedachte dat in
                           de politiek de haven die men wil bereiken wordt vastgesteld en dat de moeilijk-
                           heden die zich onderweg aandienen de bekende problemen van weer, wind en
                           zeegang zijn. In veel gevallen is politiek echter een aanzienlijk complexer bedrijf
                           dan uit Plato’s metafoor en Webers nadere uitwerking van de verhouding van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006      15:59    Pagina 53
                                                                         horizontale en verticale traditie van politiek
                macht en deskundigheid kan worden opgemaakt. Voor de vraag of en zo ja
                waarom de overheid er slecht in slaagt grote, hardnekkige problemen het hoofd te
                bieden, doen we er dan ook goed aan een realistischer beeld te krijgen van het
                politieke leven dan de overgeleverde schema’s die daarover bestaan suggereren.
                Voordat over ‘falen’ wordt gesproken is het verstandig helderheid te verkrijgen
                over wat we van politiek en overheid eigenlijk mogen verwachten.
          3.3   twee politieke tradities
                Van politiek valt geen neutrale beschrijving te geven. Wat van politiek verwacht
                wordt loopt uiteen. Het begrip wordt bovendien in steeds ruimere betekenissen
                gebruikt voor allerlei zaken die zich op het snijvlak van conflict en coördinatie
                van handelen afspelen. Ook als, zoals in dit rapport, politiek primair met de over-
                heid en met regering en parlement wordt geassocieerd, verdwijnt het inherent
                omstreden karakter van het begrip niet. De vraag of een maatschappelijk onder-
                werp een thema voor de politiek vormt en of de overheid een rol dient te spelen,
                zal in veel gevallen immers uiteenlopend worden beantwoord. Daarover bestaan
                binnen de verschillende politieke stromingen uiteenlopende ideeën. Een belang-
                rijk deel van het politieke debat draait om dit soort vragen.
                                                                                                                        53
                Zulke debatten hebben uiteraard vaak een specifiek inhoudelijk en niet zelden
                een nogal technisch karakter. Zij worden echter gevoerd tegen de achtergrond
                van een politiek-filosofisch vocabulaire dat zich in de loop der eeuwen heeft
                ontwikkeld en waarin begrippen als burgerschap, gemeenschap, gerechtigheid,
                recht, solidariteit, tolerantie en vrijheid zijn gemunt. Elk van de politieke stro-
                mingen maakt door eigen accenten te leggen van dit vocabulaire gebruik om uit
                te drukken wat zij onder het algemeen belang verstaat, om politieke idealen te
                verwoorden en om standpunten en keuzes te rechtvaardigen.
                Het vocabulaire waarin hedendaagse politieke discussies worden gevoerd is een
                amalgaam van tradities. Elk van die tradities kent eigen termen en eigen stijlen
                van argumenteren. Doorgaans wordt er eclectisch mee omgesprongen. Zuiver-
                heid op dit punt mag een vereiste zijn voor academische beschouwingen, in de
                politieke praktijk is zij vaak niet nodig en mogelijk zelfs onwenselijk (Berlin 1958:
                167). Al naar gelang het onderwerp kan uit verschillende tradities worden geput
                om politieke zienswijzen te articuleren en standpunten te onderbouwen.
                Voor de kwesties die in dit rapport behandeld worden is het echter zinvol om een
                onderscheid te maken tussen twee tradities die hier de ‘verticale’ en de ‘horizon-
                tale’ traditie zullen worden genoemd. Zij hebben diepe wortels in de geschiede-
                nis van het politiek-theoretische denken en hebben in de loop van de tijd beide
                eigen, hedendaagse versies gekregen. De beide tradities verschillen in de manier
                waarop in en over politiek geargumenteerd wordt en in de manier waarop het
                politieke handelen geacht wordt te zijn georganiseerd. Zij komen met andere
                woorden beide met een eigen perspectief op de politiek en zijn met een eigen
                politieke praktijk geassocieerd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    15:59   Pagina 54
        lere nde overheid
                           De verschillen tussen de beide tradities liggen primair op het vlak van de manier
                           van stellen en de aanpak van problemen, niet in de politieke idealen of waarden
                           die worden nagestreefd. Vrijheid, democratie en gerechtigheid zijn idealen die
                           in beide tradities hooggehouden worden, al zal de precieze betekenis van de
                           gebruikte termen verschillen en zullen de problemen die het realiseren van deze
                           idealen in de weg staan op verschillende manieren worden gezien. In alle hoofd-
                           stromingen binnen de Nederlandse politiek zijn elementen van beide tradities
                           terug te vinden. Het onderscheid tussen beide valt dus niet samen met het tra-
                           ditionele onderscheid tussen links en rechts. Dat geldt eveneens voor het in
                           debatten van de afgelopen decennia veel gebruikte onderscheid tussen commu-
                           nitarisme en liberalisme (vgl. Viroli 1992; Skinner 1990; Taylor 1997). Het onder-
                           scheid tussen beide tradities overlapt verder voor een belangrijk deel met het in
                           de recente politicologische literatuur gebruikte onderscheid tussen government
                           en governance (Pierre en Peters 2000). Van het laatstgenoemde begrip bestaan
                           echter talrijke omschrijvingen. In veel gevallen staan daarbij nieuwe verhoudin-
                           gen tussen staat, markt en samenleving voorop. Het verschil in perspectief
                           op de aard van politiek komt dan minder goed tot uitdrukking. Om die reden zal
                           hier over het verschil tussen de verticale en de horizontale traditie worden
                           gesproken.
  54
                    3.3.1  de verticale tr aditie
                           Wat wij hier de ‘verticale’ traditie noemen bepaalt in veel opzichten het heden-
                           daagse, dominante beeld van de politiek. Deze traditie ontstond in de zeven-
                           tiende eeuw toen de vraag gesteld werd onder welke condities een staat legitiem
                           verplichtingen kan opleggen aan burgers. De staat waar dan over gesproken
                           wordt is een abstracte eenheid, die niet samenvalt met het grondgebied dat wordt
                           bestuurd, noch met de personen die er wonen, en die ook los gezien wordt van
                           degenen die op een gegeven moment het bestuur vormen (Skinner 2002: 368;
                           Viroli 1992).
                           De centrale vraag in de verticale traditie luidt waarom degene die zo’n abstracte
                           staat bestuurt, kan beschikken over wat traditioneel koningen en prinsen toe-
                           komt, namelijk het legitieme gezag over onderdanen, dat wil zeggen de aanspraak
                           om zonder tegenspraak te worden gehoorzaamd. Hobbes, die een van de eersten
                           was die dit probleem formuleerde, probeerde te verklaren waarom burgers zich
                           aan de wet moeten houden, ook als zij zelf handelingen zouden prefereren die
                           door de staat worden verboden. Zijn doel was uit te leggen waarom, ondanks
                           verscheidenheid van belangen en inzichten, toch eenheid moet worden geprefe-
                           reerd. Bittere ervaringen met de bloedige Engelse burgeroorlogen stonden daarbij
                           op de achtergrond.
                           Het antwoord, dat in het voetspoor van Hobbes werd ontwikkeld, is bekend. Het
                           bestaat uit het idee dat individuen via een contract hun macht overdragen aan een
                           soeverein. In de macht van de soeverein die namens hen handelt treffen zij dus
                           een afgeleide van hun eigen macht aan. Het alternatief voor zo’n soeverein die de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75  13-09-2006     15:59    Pagina 55
                                                                          horizontale en verticale traditie van politiek
                 touwtjes in handen heeft zou anarchie en chaos zijn, een oorlog van allen tegen
                 allen. Zonder een staatsgezag zou de mensheid weer in zijn natuurlijke toestand
                 vervallen en een bestaan leiden waarin het leven – in de beroemd geworden
                 woorden van Hobbes – “solitary, poor, nasty, brutish, and short” is.
                 Hobbes’ voorstel behelst een normatieve, niet een empirische theorie van de
                 politiek. Het geeft geen antwoord op de vraag hoe de maatschappelijke orde
                 die door de staat belichaamd wordt feitelijk tot stand komt, maar zet uiteen
                 hoe en wanneer de verhouding tussen individuen en een gegeven orde, namelijk
                 de staat, verondersteld kan worden legitiem te zijn geregeld. Hobbes’ gedachte-
                 gang is in vele varianten verder ontwikkeld en verdedigd. We vinden haar
                 onder meer terug in de nu gangbare gedachte dat een democratische staat de
                 legitimiteit van zijn handelen ontleent aan de procedures volgens welke burgers
                 via vrije verkiezingen regering en of parlement kiezen. De wetten waaraan de
                 burgers zich gebonden weten kunnen via die procedures nu immers ook geacht
                 worden een articulatie te zijn van de wil van de burgers, of van het volk dat zij
                 gezamenlijk vormen. Burgers die de wet gehoorzamen, gehoorzamen in die zin
                 zichzelf.
                 In de verticale traditie heeft ‘politiek’ dus betrekking op de manier waarop de                         55
                 verhouding tussen staat en burgers geregeld wordt. Legitimiteit staat daarbij
                 voorop. De relevante actoren zijn – in de hedendaagse versie – burgers die als
                 kiezers optreden, de parlementariërs die hen representeren, de regering en het
                 uitvoerende apparaat. Hun formele rollen en verhoudingen zijn procedureel, in
                 het staatsrecht, vastgelegd. Er bestaat een formele keten van delegatie en verant-
                 woording. Tussen elk van de schakels van deze keten bestaat de verhouding van
                 principaal tot agent. Daarbij is de eerste bevoegd bindende besluiten te nemen.
                 De laatste dient deze besluiten uit te voeren of is door de principaal gemachtigd
                 beslissingen te nemen in zijn naam en plaats. In deze keten vindt in de ene rich-
                 ting delegatie van macht plaats, terwijl in omgekeerde richting sprake is van een
                 verantwoordingsverplichting. De wetgever ontleent zo zijn macht uiteindelijk
                 aan de kiezers; de uitvoerende macht voert uit wat de wetgever heeft besloten.
                 De verticale traditie van denken sluit zo naadloos aan bij Webers opvattingen
                 over de verhouding van politiek en ambtelijk apparaat. De totale keten van dele-
                 gatie en verantwoording verzekert dat wat de staat uitvaardigt, geacht kan
                 worden de uitdrukking te zijn van de wil van de kiezers of het volk. De proce-
                 dures binnen de keten van delegatie en verantwoording scheppen de basis voor
                 legitiem gezag.
          3.3.2  de horizontale tr aditie
                 De tweede, ‘horizontale’ traditie van politiek denken die wij onderscheiden, is
                 ouder dan de eerstgenoemde. Zij werd oorspronkelijk ontwikkeld in de Italiaanse
                 steden tijdens de Renaissance en vond in de zeventiende en achttiende eeuw ook
                 in de Nederlanden enthousiaste aanhangers (De Haan 1993; Israel 1995; Van Sas
                 2004; Kossman 2005). Centraal in deze traditie staat een politieke theorie over
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    15:59    Pagina 56
        lere nde overheid
                           het besturen van een stad of staat door burgers, in plaats van door een monarch
                           of despoot. Politiek draait hier om zelfbestuur. In de politieke filosofie staat deze
                           traditie als ‘republikanisme’ te boek (Bock et al. 1990; De Haan 1993; Skinner
                           2002; Van Gelderen en Skinner 2002). Die term zal hier echter niet worden
                           gebruikt. Niet het zich afzetten tegen de (klassieke, niet-constitutionele) monar-
                           chie, maar de specifieke manier waarop in deze traditie politiek wordt geconcep-
                           tualiseerd staat hier voorop.
                           De horizontale traditie verstaat onder ‘politiek’ een bijzondere manier om in een
                           samenleving orde te scheppen en gecoördineerd, gemeenschappelijk handelen
                           mogelijk te maken. ‘Politiek’ wordt namelijk opgevat als die vorm van besturen
                           waarbij expliciet het bestaan van de verscheidenheid van ervaringen, belangen
                           en meningen die in elke samenleving aanwezig is wordt verdisconteerd. Politiek
                           onderscheidt zich daarmee van andere manieren om maatschappelijke orde te
                           scheppen. Zo’n orde kan immers ook door geweld worden afgedwongen of
                           bijvoorbeeld ontstaan door de invisible hand van de marktwerking. Kenmerkend
                           voor wat de horizontale traditie onder politieke ordening verstaat is dat er eerst
                           geluisterd en overlegd wordt voor er algemeen bindende maatregelen worden
                           genomen. De verscheidenheid van meningen en belangen rond een bepaalde
  56                       kwestie en eventueel relevante ervaringen moeten daartoe worden gearticuleerd
                           en op enigerlei plaats en tijd – of op meerdere plaatsen – bijeengebracht worden,
                           zodat discussie en overleg over wat met betrekking tot die kwestie het geval is en
                           over de gezamenlijk te volgen koers mogelijk wordt.
                           Politiek, aldus de horizontale traditie, vereist publieke deliberatie. De despoot die
                           met behulp van geweld orde afdwingt overlegt niet en negeert de verscheiden-
                           heid. De markt onderkent verscheidenheid, maar ordent zonder te luisteren; op
                           de markt wordt onderhandeld, niet overlegd. Wie politiek bedrijft, zoekt daaren-
                           tegen naar een vorm van collectief handelen waarin verschillen worden overste-
                           gen of verzoend en waarin geprobeerd wordt uit te drukken wat in het algemeen
                           belang is. Daarin ligt de opdracht van de politicus. Hij moet ervoor zorgen dat de
                           verscheidenheid van meningen, belangen en ervaringen gearticuleerd en bijeen-
                           gebracht wordt, zodat discussie en overleg mogelijk wordt die tot redelijke en
                           rechtvaardige besluiten kunnen leiden. Dat is geen puur procedurele taak: de
                           politicus heeft een inhoudelijke taak. Hij moet eraan bijdragen dat geschillen
                           beslecht of overstegen worden, en dat een beleid wordt geformuleerd dat op
                           voldoende instemming kan rekenen. In de horizontale traditie staat de kwaliteit
                           van het bestuur voorop.
                           Een politiek bestuurder kan ook vanuit deze traditie bezien dus niet maar doen
                           wat hem goeddunkt. Hij wordt beperkt in zijn handelen: hij moet met het
                           bestaan van andere opvattingen rekening houden. Zo’n bestuurder moet daarom
                           over bijzondere deugden beschikken – hij moet kunnen luisteren, bereid zijn van
                           ervaringen te leren, geduld hebben, diplomatiek kunnen optreden en onkreuk-
                           baar zijn – en hij zal voor het vinden van oplossingen die bestaande verschillen
                           verzoenen of overstijgen de nodige creativiteit aan de dag moeten kunnen leggen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75  13-09-2006      15:59   Pagina 57
                                                                         horizontale en verticale traditie van politiek
                 Een politicus is in deze visie dus noch iemand die dictaten oplegt, noch iemand
                 die domweg uitvoert wat anderen – bijvoorbeeld kiezers – willen. Hij is een
                 scheppende kracht, een maatschappelijke innovator, die in actie komt als de
                 gevestigde routines voor samenleven onvoldoende blijken of zich onverwacht
                 nieuwe problemen aandienen die om collectief handelen vragen.
                 Deugdzaamheid zal echter niet elke bestuurder spontaan gegeven zijn. Om de
                 politieke wijze van het scheppen van orde mogelijk te maken is dan ook een
                 constitutie nodig waarin de grenzen van het politieke handelen expliciet zijn
                 vastgelegd. De rechtsstaat en de rechtstatelijke beginselen vormen in deze zin
                 een essentieel kader (wrr 2002; Witteveen en Klink 2002). Waar de grenzen
                 van het politiek handelen niet in acht genomen worden, kan politiek immers
                 ontaarden in despotisme.
                 Op de vraag welke constitutie de beste garantie voor een goed bestuur schept
                 hebben de theoretici in de horizontale traditie verschillende antwoorden gege-
                 ven. Het onderwerp is in praktische termen ook onderwerp van uitvoerige
                 discussie geweest in de periode waarin de Foundings Fathers de Amerikaanse
                 constitutie ontwierpen (Madison, Hamilton en Jay 1987). Er zijn gaandeweg
                 uiteenlopende technieken ontwikkeld om het gestelde doel te bereiken. Dat poli-                        57
                 tici de grenzen niet overschrijden kan bijvoorbeeld bereikt worden door toezicht
                 te organiseren, door hun handelingsbereik te beperken, door tegenmacht te orga-
                 niseren, door een – al of niet aan verkiezingen verbonden – bestuurlijk rouleer-
                 systeem te introduceren, door bepaalde vormen van consultatie verplicht te stel-
                 len, of door verantwoording te eisen. Zulke technieken, die constituerend zijn
                 voor een rechtsstaat, vinden we onder meer in hedendaagse rechtssystemen
                 terug in de vorm van de trias politica, in de bescherming van de persoonlijke
                 levenssfeer, in wettelijke procedures voor consultatie en behoorlijk bestuur, et
                 cetera. Zij worden vanuit de horizontale traditie bezien gewaardeerd om hun
                 effecten. Door de onafhankelijkheid van de rechter te garanderen wordt een blok-
                 kade tegen despotisme opgeworpen, aldus het fameuze argument van Montes-
                 quieu: de burger is nu niet overgeleverd aan de luimen van machthebbers, maar
                 zal, als hij vervolgd wordt, zich kunnen verdedigen. In ieder geval in de rechts-
                 zaal zal naar de burger worden geluisterd. Het onderscheid tussen wetgevende en
                 uitvoerende macht en andere vormen van checks and balances vervullen een
                 vergelijkbare rol. Zulke constitutionele voorzieningen dwingen bestuurders om
                 rekening te houden met opvattingen en belangen van anderen.
          3.3.3  de verticale ver sus de horizontale tr aditie
                 In de horizontale en de verticale traditie worden verschillende accenten gelegd.
                 Hoewel voor een belangrijk deel dezelfde woorden – als staat, burger, vrijheid en
                 bestuur – worden gebruikt, hebben die termen verschillende betekenissen al naar
                 gelang zij in de ene of de andere traditie functioneren. Zelfs ‘politiek’ betekent
                 iets anders. De kernvraag in de horizontale traditie luidt hoe het mogelijk is in
                 verscheidenheid samen te leven en gecoördineerd te handelen; die van de verti-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    15:59     Pagina 58
        lere nde overheid
                           cale traditie is onder welke condities individuen de staat hebben te gehoorzamen.
                           Politiek draait in de verticale traditie niet om het orde scheppen in verscheiden-
                           heid, maar om de legitimiteit van de macht.
                           De verticale en de horizontale traditie leveren dus in de eerste plaats verschil-
                           lende perspectieven op de politiek. In de verticale traditie staan institutionele
                           verhoudingen voorop en gaat de aandacht in de eerste plaats uit naar de manier
                           waarop in die verhoudingen legitimiteit geregeld is. De horizontale traditie
                           hanteert een perspectief waarin de politicus als scheppende actor en het politieke
                           proces centraal staan. De legitimiteit van de uitkomsten van het handelen wordt
                           er gesitueerd in de constitutie die de politieke handelingsruimte definieert en die
                           moet garanderen dat uiteindelijk redelijke en rechtvaardige besluiten worden
                           genomen.
                           Door dit verschil in perspectief komen andere aspecten van het politieke leven op
                           de voorgrond respectievelijk de achtergrond te staan en worden uiteenlopende
                           kanten van de politieke praktijk als centraal of bijkomend gewaardeerd. De beide
                           tradities belichten dus verschillende aspecten van de politieke praktijk.
  58                       Vanuit de verticale traditie wordt het creatief beraadslagen, dat in de horizontale
                           traditie de crux van de politiek uitmaakt, gezien als onderdeel van de voorberei-
                           dingsfase voor de besluitvorming in regering en parlement. Als de nadruk te veel
                           op de voorbereidingsfase komt te liggen, wordt al snel in depriciërende zin van
                           ‘gedoe’ of zelfs van ‘achterkamertjespolitiek’ gesproken. In de verticale traditie is
                           de politicus in de eerste plaats iemand die beslissingen neemt, die knopen door-
                           hakt en wetten uitvaardigt, die macht heeft en die daarom dient te worden
                           gecontroleerd. Die controle vindt primair plaats door formeel toezicht en verant-
                           woording te regelen. De plaats die de politicus binnen de keten van delegatie en
                           verantwoording heeft, bepaalt de macht die hem toekomt en aan wie verant-
                           woording moet worden afgelegd.
                           In de horizontale traditie daarentegen is de politicus vooral een bestuurder die
                           voor de gemeenschap nieuwe vormen van samenleven en collectief handelen
                           ontwikkelt waarin uiteenlopende belangen en inzichten worden verzoend of
                           overstegen. Hij wordt als een creatieve kracht gezien, die over specifieke
                           deugden moet beschikken en wiens handelen door de constitutie wordt inge-
                           perkt. Vanuit de horizontale traditie bezien zijn de aspecten die in de verticale
                           traditie centraal staan, activiteiten die onder specifieke omstandigheden
                           plaatsvinden. Overleg en besluitvorming in regering en parlement zijn vanuit
                           de horizontale traditie bezien speciale vormen van overleg, die naast andere
                           vormen van beraadslaging plaatsvinden. Zij vormen in veel gevallen het sluit-
                           stuk van een politiek proces, maar zijn niet noodzakelijkerwijs de belangrijkste
                           aspecten daarvan. Vanuit de horizontale politiek bezien vormt wat zich afspeelt
                           binnen de formele verhoudingen die de verticale traditie naar voren schuift
                           de afronding van de beraadslagingen, de uitslag die niet voor de wedstrijd moet
                           worden gehouden. Vanuit de horizontale traditie bezien geeft het verticale
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     15:59     Pagina 59
                                                                         horizontale en verticale traditie van politiek
                perspectief een gereduceerd, gezuiverd beeld van het politieke bedrijf. Voor reac-
                ties op en oordelen over het politieke bedrijf en de maatschappelijke plaats van de
                overheid maakt het dus nogal uit of vanuit de verticale of de horizontale traditie
                wordt gekeken.
          3.4   oordelen over politiek
                De beide tradities leveren elk belangrijke bestanddelen voor de manier waarop de
                politieke hoofdstromingen, zowel ter linker- als ter rechterzijde, hun standpun-
                ten en idealen verwoorden. In de manier waarop over overheid, burgerschap en
                vrijheid wordt gedacht zien we beide in wisselende mengverhoudingen terug.
                Verwonderlijk is dat niet. Naast het formele, zich naar het staatsrecht richtende
                discours dat zich aan de verticale traditie oriënteert, kent Nederland een lange
                horizontale, ‘republikeinse’, politieke traditie. In wat binnen politieke kringen
                wordt gezegd, klinken dus beide tradities door. Zoals in hoofdstuk 4 nog aan de
                orde komt hebben beide tradities ook hun weerslag op de feitelijke politieke prak-
                tijk in ons land. Politiek in Nederland is een gemengd bedrijf.
                Het opvallende is echter dat zodra over politiek gesproken wordt en in algemene
                termen op politieke problemen – zoals het gepercipieerde falen van de overheid –                        59
                wordt gereageerd, dit gemengde karakter vaak uit het zicht verdwijnt. Dan staat
                de stijl van denken en argumenteren van de verticale traditie doorgaans voorop
                en raakt de horizontale traditie gemarginaliseerd. Wat de horizontale traditie
                benadrukt, namelijk het bestuurlijk ordenen van de samenleving, verschijnt dan
                als een wellicht noodzakelijk, maar niet bijzonder interessant aspect van het
                nemen van legitieme besluiten.
                Dit komt onder meer tot uitdrukking in de hoofdstroom van de politieke weten-
                schappen. In de meeste politiek-wetenschappelijke paradigma’s is politiek het
                spel om de macht. De dominantie van de verticale traditie als over politiek
                gesproken wordt komt verder tot uitdrukking als er in de media commentaar
                gegeven wordt op politieke gebeurtenissen. Legitimiteitskwesties scheppen dan
                het kader voor de beschouwingen: de aandacht wordt gericht op de conflicten
                tussen regering en parlement, op de verantwoordelijkheid van ministers voor
                falend beleid en incidenten. Dat lokt op zijn beurt vertoon van daadkracht bij
                politici uit.
                Door de dominantie van de verticale traditie als over politiek wordt geoordeeld
                en het daarmee negeren van de politieke rol die elementen uit de horizontale
                traditie spelen, ontstaat een verschraald en vertekend beeld. Dat wreekt zich met
                name als onderwerpen ter sprake komen waarin departementsambtenaren en
                deskundigen een rol spelen. Door de nadruk die in de verticale traditie wordt
                gelegd op politiek als wilsvorming, macht en verantwoording achteraf, verdwijnt
                de rol van deze adviseurs, die inhoudelijk aan politiek-bestuurlijke processen
                bijdragen, achter de coulissen. Twee voorbeelden kunnen dat illustreren: de
                manier waarop over de verhouding van politici en ambtelijk apparaat wordt
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    15:59    Pagina 60
        lere nde overheid
                           gedacht en de manier waarop gereageerd wordt op het fenomeen dat bekend is
                           komen te staan als ‘de verplaatsing van de politiek’.
                           Politiek omvat meer dan de keten van delegatie en verantwoording die in het
                           staatsrecht is vastgelegd. Dat zullen ook degenen erkennen die primair geneigd
                           zijn vanuit de verticale traditie over politiek te oordelen. Dat ‘meer’ wordt door
                           hen echter primair als een aanvulling op, of afwijking van, de officiële, in het
                           staatsrecht vastgelegde politieke verhoudingen gezien. De formele keten van
                           delegatie en verantwoording vormt voor hen de standaard, waartegen de empiri-
                           sche complicaties die zich aandienen als afwijkingen worden beschreven.
                           Als voorbeeld kan een recent onderzoek van ’t Hart et al. (2002) dienen dat de
                           positie van departementsambtenaren en hun relaties met bewindslieden en
                           parlementariërs analyseert. Het door de verticale traditie ondersteunde princi-
                           paal-agent-model vormde in dit onderzoek het – min of meer vanzelfsprekende –
                           referentiepunt. De feitelijke, meer gecompliceerde verhoudingen van ambtenarij
                           en politiek werden vervolgens als afwijkingen van dit model beschreven. Hoewel
                           in dit onderzoek de vraag centraal stond hoeveel van het feitelijke politieke
                           proces zich aan het principaal-agent-model onttrekt, werd de definitie van poli-
  60                       tiek die in dat model verankerd ligt zonder veel discussie overgenomen. Het
                           model leverde dus enigszins paradoxaal de termen om datgene wat niet in het
                           model past te beschrijven. Waar de verhoudingen zich voegen naar de officiële
                           keten van delegatie en verantwoording, wordt de legitimiteit als onproblematisch
                           aanvaard. De interessante problemen, vooral in politiek opzicht, ontstaan waar
                           afwijkingen geconstateerd worden, bijvoorbeeld waar het beleid feitelijk door
                           ambtenaren wordt bepaald. Een minister die dit laat gebeuren wordt door de
                           auteurs zonder veel nadere discussie als ‘zwak’ gekwalificeerd.
                           Vanuit de horizontale traditie bezien krijgt hetzelfde fenomeen een ander
                           gezicht. Deze traditie richt zich zoals we hebben gezien niet in de eerste plaats op
                           de procedures die legitimiteit garanderen, maar op de kwaliteit van het bestuur.
                           Dat heeft consequenties voor de manier waarop over de verhouding van politici
                           en departementsambtenaren wordt gesproken. De samenleving waarmee een
                           bestuurder zich heeft te verstaan is gevarieerd, de problemen complex. Van een
                           goede politieke bestuurder mag dan ook verwacht worden dat hij zich niet alleen
                           van de verschillende meningen die in het parlement klinken op de hoogte stelt,
                           maar ook dat hij de uiteenlopende ervaringen die met een bepaalde problematiek
                           bestaan verdisconteert. Een bewindspersoon die met een beroep op de princi-
                           paal-agent-verhouding tussen bewindslieden en ambtenaren zijn eigen koers
                           vaart en zijn oor exclusief bij parlementariërs en zijn (partij)politieke adviseurs te
                           luisteren legt en die niet van de ervaringen en expertise die op zijn departement
                           of in uitvoeringsorganisaties aanwezig zijn gebruik maakt, is vanuit het perspec-
                           tief van de horizontale traditie bezien geen ‘sterke’ minister, maar in de eerste
                           plaats een slechte bestuurder.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006      15:59   Pagina 61
                                                                         horizontale en verticale traditie van politiek
                Een soortgelijke observatie kan worden gemaakt waar het fenomeen besproken
                wordt dat bekend staat als ‘de verplaatsing van de politiek’. Het gaat daarbij om
                het feit dat in toenemende mate voor de toekomst van de samenleving en haar
                burgers belangrijke besluiten genomen worden buiten de instellingen die het
                staatsrecht aanwijst als de legitieme plekken voor zulke beslissingen (Bovens et
                al. 1995). Vanuit de verticale traditie bezien gaat rond zulke gevallen de aandacht
                vrijwel automatisch uit naar de vraag hoe de besluitvorming en de machtsvor-
                ming die daarbij in het geding is kan worden gecontroleerd.
                De vragen waartoe de verticale traditie uitnodigt zijn eenvoudig te formuleren.
                Hoe kunnen beslissingen die bijvoorbeeld door experts in researchinstellingen
                genomen worden, of in onderonsjes tussen ambtenaren, bedrijfsleven en ngo’s
                over milieukwesties, onder democratisch toezicht worden gebracht? Hoe kan
                verzekerd worden dat in zulke bijeenkomsten niet alleen experts het voor het
                zeggen hebben, maar dat ook het algemeen belang adequaat wordt gerepresen-
                teerd? Moeten daarvoor nieuwe procedures in het leven geroepen worden –
                moet, met andere woorden, de keten van delegatie en verantwoording zodanig
                worden uitgebreid dat ook deze vormen van besluitvorming eronder gaan vallen?
                Of moet het democratisch toezicht juist niet naar de plekken gebracht worden
                waar de ‘verplaatste politiek’ zich afspeelt, maar moet de ‘verplaatste politiek’                       61
                teruggebracht worden naar de instellingen die voor de democratie waren inge-
                richt? Moet bijvoorbeeld het parlement dusdanige ondersteuning krijgen dat het
                serieus kan beslissen over technische vraagstukken? Beide strategieën zijn uitge-
                probeerd. Als uitwerking van de eerste optie is aanvankelijk in Denemarken en
                later in diverse andere landen geëxperimenteerd met zogeheten consensusconfe-
                renties waarin vroegtijdig discussies tussen experts en uiteenlopende maat-
                schappelijke vertegenwoordigers plaatsvinden (Healy 2005). Het in 1972 in de
                Verenigde Staten opgerichte (maar in 1995 weer ontmantelde) Office of Techno-
                logy Assessment beoogde de tweede optie te realiseren (ota 1995). Het doel van
                de ota was het Amerikaanse Congres de middelen te verschaffen die nodig zijn
                voor serieuze parlementaire behandeling van beleidskwesties rond belangrijke
                technisch-wetenschappelijke ontwikkelingen. Ook in Nederland zijn pleidooien
                gehouden voor een forse uitbreiding van de ondersteuning van het parlement en
                is het aantal stafmedewerkers per parlementariër in de afgelopen jaren uitgebreid
                (Wille 2005).
                Net als de verhouding van politici tot hun adviserende ambtenaren komt vanuit
                de horizontale traditie bezien ook de ‘verplaatsing van de politiek’ in een ander
                licht te staan. Om de verscheidenheid van opvattingen en belangen te articuleren
                is het in moderne samenlevingen niet altijd nodig dat burgers of hun vertegen-
                woordigers in een vergaderzaal bijeenkomen om hun standpunten en belangen
                naar voren te brengen en een gezamenlijk beleid te formuleren. Moderne samen-
                levingen beschikken over talrijke middelen voor dit doel (Latour en Weibel
                2005). Het parlement, waar gekozen representanten beraadslagen, is slechts één
                van die middelen. Welbewust verscheidenheid van gezichtspunten, ervaringen,
                belangen en meningen articuleren en bijeenbrengen en het zoeken naar gezichts-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    15:59    Pagina 62
        lere nde overheid
                           punten die deze verschillen overstijgen of verzoenen, vindt behalve in het parle-
                           ment ook plaats in de pers en de media, in voorkomende gevallen in de rechts-
                           zaal, in instellingen waar belangenvertegenwoordigers bijeenkomen zoals de
                           SER, in netwerken georganiseerd rondom bijvoorbeeld specifieke milieuproble-
                           men, in adviesorganen als de Gezondheidsraad, en – iets minder evident – ook in
                           statistisch onderzoek en in wetenschappelijke rapporten waarin overzichten
                           worden gegeven van een bepaalde problematiek. Sinds enkele jaren kan daaraan
                           ook het world wide web worden toegevoegd (Marres 2005: hfdst. 4).
                           Dat de politiek ‘verplaatst’ is, is vanuit de horizontale traditie bezien dus geen
                           bijzonder verschijnsel. Opmerkelijker zou een moderne samenleving zijn die zou
                           afzien van zulke middelen om verscheidenheid te articuleren en waarin het poli-
                           tiek overleg op slechts een beperkt aantal plaatsen zou zijn geconcentreerd. De
                           feitelijke politieke praktijk laat, zoals de eerder behandelde voorbeelden van
                           prenatale screening en aids toonden, een grote verscheidenheid zien van de plaat-
                           sen en de middelen waarmee door een grote verscheidenheid van actoren (poli-
                           tici, ambtenaren, wetenschapsmensen, verzekeraars, patiëntenbewegingen) aan
                           het politieke proces wordt bijgedragen. Die rijke verscheidenheid is op zich geno-
                           men natuurlijk geen reden om te denken dat het proces vlekkeloos verloopt, dat
  62                       de relevante partijen aan bod komen, en dat de diverse inzichten en standpunten
                           adequaat gewogen en beoordeeld worden. Voor de omgekeerde reactie is echter
                           ook geen grond. Wanneer het genoemde proces bezien wordt en problemen
                           worden gesignaleerd, of zelfs van bestuurlijk falen wordt gesproken, is het dan
                           ook verstandig om na te gaan of dit oordeel niet primair wordt ingegeven door
                           het door de verticale traditie gesuggereerde gereduceerde beeld van het politieke
                           bedrijf. Een diagnose die primair door een gereduceerd beeld wordt ingegeven,
                           zal tot therapieën leiden die onwerkbaar zijn, als zij al geen schade aanrichten.
                    3.5    verbetering van het functioneren van overheid en
                           politiek
                           De dominantie van de verticale traditie wanneer over politiek gesproken wordt is
                           geen loutere academische aangelegenheid. Zij komt ook naar voren in de vele
                           voorstellen die zijn gedaan tot verbetering van het functioneren van de politiek
                           en van de overheid. In navolging van Kickert (2005) kunnen daarbij drie verschil-
                           lende gebieden waarop zulke voorstellen zich richten worden onderscheiden:
                           staatkundige verhoudingen, organisatie en management, en de ambtelijke
                           cultuur.
                           Al vanaf het begin van de vorige eeuw wordt in Nederland over ‘staatkundige
                           vernieuwing’ gesproken. Reeds in 1903 doen voorstellen de ronde om de Eerste
                           Kamer af te schaffen en een referendum in te voeren. Na 1945 zijn er diverse
                           staatscommissies geweest die zich hebben beziggehouden met grondwetsherzie-
                           ningen, uitbreiding van de Tweede Kamer en vergroting van de kiezersinvloed op
                           de beleidsvorming. Zo is in 1989 een parlementaire commissie ingesteld om te
                           adviseren over “staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing”. In
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     15:59   Pagina 63
                                                                        horizontale en verticale traditie van politiek
                het kielzog van deze commissie, naar zijn voorzitter de commissie-Deetman
                genoemd, is aandacht besteed aan de ministeriële verantwoordelijkheid en de
                zelfstandige bestuursorganen, de positie van de minister-president en de verkie-
                zing van de burgemeester. Ook in de afgelopen kabinetsperiode stond bestuur-
                lijke vernieuwing nog hoog op de agenda. Behalve om de gekozen burgemeester
                ging het over het referendum en de wijziging van het kiesstelsel. Na de weinig
                succesvolle poging van de afgetreden minister De Graaf is door zijn opvolger een
                zoveelste poging gedaan een ‘democratische vernieuwingsagenda’ op te stellen,
                onder andere door de in december 2005 ingestelde Nationale Conventie.
                Voorstellen voor het verbeteren van de organisatie en het management van de
                rijksoverheid kennen een niet minder rijke historie. De commissie-Van Veen, de
                commissie-Vonhoff, de commissie-Wiegel, de regeringscommissaris voor de
                rijksdienst, de wrr en tal van ambtelijke werkgroepen hebben zich over deze
                taak gebogen (voor een overzicht zie Frissen 1996: 32). Er zijn voorstellen gedaan
                om de verkokering tegen te gaan en onderlinge coördinatie te bevorderen. Steeds
                terugkerende voorstellen zijn het instellen van kerndepartementen en het
                werken met coördinerend ministers en het versterken van de positie van de
                minister-president. In de jaren negentig is bovendien in het kader van een brede
                efficiency-operatie het management-denken in het openbaar bestuur geïntrodu-                           63
                ceerd. De filosofie van New Public Management heeft geleid tot de introductie
                van nieuwe technieken als het baten-lastenstelsel, sturen op resultaat en de
                nieuwe begrotingssystematiek ‘Van beleidsbepaling tot beleidsverantwoording’
                (vbtb). Daarnaast is een belangrijke impuls gegeven aan de verzelfstandiging van
                uitvoerende diensten. In het kader van het project Andere overheid zijn in 2004
                en 2005 de verschillende departementen gevisiteerd en is een taakanalyse van elk
                departement gemaakt. Het is de bedoeling dat deze taakanalyses medebepalend
                zullen zijn voor de toekomstige werkwijze van het rijk: “ontkokerd zonder
                dubbelwerk, geen stapeling van beleid, oog en oor voor de uitvoering, horizon-
                tale werkverbanden, oog en oor gericht op Brussel, flexibiliteit en maatwerk voor
                het oplossen van maatschappelijke problemen” (Ministerie van Binnenlandse
                Zaken 2004).
                De verschillende commissies die adviseerden over de reorganisatie van de rijks-
                dienst hebben ook aanbevelingen op het gebied van de ambtelijke cultuur gedaan.
                Deze zijn veelal van algemene aard en minder uitgebreid dan de voorgestelde
                structuurwijzigingen. De meest in het oog springende verandering is de instel-
                ling van de Algemene Bestuursdienst (abd) die, naar het voorbeeld van de ‘civil
                service’ in Engeland, de mobiliteit van de top moet vergroten, het esprit de corps
                moet versterken en verkokering tegengaan. De abd omvat een groep topambte-
                naren in dienst van het rijk die “de kwaliteit, professionaliteit en de integriteit
                van de publieke dienst in samenspraak met het kabinet moet waarmaken”
                (Ministerie van Binnenlandse Zaken 1996). In eerste instantie is daarbij gepro-
                beerd de ambtelijke professionaliteit te ontwikkelen door de toepassing van
                generieke Human Resource Management-instrumenten en door formulering van
                specifieke managementcompetenties. Daarbij is een belangrijke plaats ingeruimd
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006     15:59   Pagina 64
        lere nde overheid
                           voor procesmanagement. De filosofie van New Public Management suggereert
                           namelijk dat de ambtelijke top niet zozeer inhoudsdeskundig moet zijn, maar
                           over generalistische managementcompetenties dient te beschikken. De laatste
                           jaren is er meer aandacht voor politiek-ambtelijke relaties en het beheer daarvan
                           en voor de professionaliteit van de ambtenaar. Een helder profiel van de ambte-
                           lijke professionaliteit is er evenwel nog niet.
                           Al met al rijst het beeld op van een overheid die met regelmaat haar eigen func-
                           tioneren ter discussie stelt en tracht te verbeteren. De verbetervoorstellen volgen
                           elkaar in een rap tempo op. Evaluatie van vernieuwingen is beperkt en leidt maar
                           in een beperkt aantal gevallen tot op de problemen toegesneden aanpassingen.
                           Er wordt weinig geleerd van voorgaande analyses, voorstellen en implementaties.
                           De resultaten stemmen niet tevreden of worden zelfs niet afgewacht. Ook nu
                           – anno 2006 – bevinden we ons in de aanloop naar de komende verkiezingen
                           weer in een fase van bestuurlijke drukte, met weer nieuwe voorstellen voor een
                           slagvaardig en betrouwbaar apparaat dat minder verkokerd en doelgericht zal
                           functioneren.
                           Wie het slagveld van veranderingsvoorstellen overziet komt gemakkelijk in de
  64                       verleiding een strofe uit Bertolt Brechts Lied von der Unzulänglichkeit menschli-
                           chen Strebens aan te heffen:
                               Ja, mach nur einen Plan
                               Sei nur ein großes Licht!
                               Und mach dann noch ’nen zweiten Plan
                               Gehn tun sie beide nicht.
                           Wie deze vertwijfeling onderdrukt kan echter wel een zekere lijn vaststellen. Om
                           te beginnen kan gesteld worden dat de overgrote meerderheid van de voorstellen
                           uiteindelijk slechts in zeer afgeslankte vorm wordt ingevoerd. Op het moment
                           dat de voorstellen in de politieke arena ter bespreking worden gebracht, lijken alle
                           partijen zich in te zetten voor de afzwakking dan wel wijziging van de voorstel-
                           len. Daarbij worden compromissen gesmeed die politiek haalbaar zijn, maar
                           waarvan niet meer wordt beoordeeld of zij ook uitvoerbaar en/of nog voldoende
                           coherent en consistent zijn. Met name voorstellen met een expliciete normatieve
                           en inhoudelijke lading – vooral de staatsrechtelijke voorstellen – halen het uitein-
                           delijk niet, of alleen in een zeer afgeslankte vorm. De lotgevallen van de gekozen
                           burgemeester of het referendum zijn exemplarisch. Het streven naar een verdere
                           decentralisatie en het meer op afstand plaatsen van de uitvoering kunnen hier
                           eveneens worden genoemd. Die voorstellen zijn uiteindelijk (vaak om financieel-
                           economische redenen) wel ingevoerd, maar een passende governance-structuur
                           ontbreekt en uiteindelijk is er een gebrek aan overeenstemming over wat nu wel
                           en niet en zo ja op welke manier op afstand kan worden geplaatst.
                           Een tweede trend die zich aftekent is dat waar wordt voorgesteld een bepaald
                           organisatieonderdeel af te schaffen ten gunste van iets nieuws, het nieuwe in
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006      15:59   Pagina 65
                                                                        horizontale en verticale traditie van politiek
                afgeslankte vorm wel wordt geïntroduceerd, maar het oude zelden wordt afge-
                schaft. Zo kan het gebeuren dat er verschillende aanvullende coördinatiemecha-
                nismen worden ingevoerd, zonder dat de bevoegdheden van de betrokken ambte-
                lijke leiding daaraan wordt aangepast. Een veel gehoorde verzuchting is dan ook
                dat elk reorganisatievoorstel altijd leidt tot meer en nooit tot minder, terwijl in
                veel gevallen minderen juist een van de doelstellingen was. Dit mechanisme is
                met name zichtbaar bij de inrichting van het toezicht en de voorstellen ter verbe-
                tering ervan.
                Op het gebied van management en organisatie hebben vooral de voorstellen
                gericht op een verdere professionalisering van procedures navolging gehad. De
                vbtb is hiervan een goed voorbeeld. Veel minder succesvol zijn de voorstellen
                die een verandering van de interne machtsverhoudingen tot gevolg hebben. Vrij-
                wel alle voorstellen die een andere inrichting van de rijksdienst bepleiten, zoals
                verkleining van het aantal departementen, van het aantal ministers of van beide,
                zijn tot dusverre papier gebleven.
                Een aantal voorstellen is wel ingevoerd. Het gaat daarbij zonder uitzondering om
                voorstellen gericht op de versterking van de positie van vertegenwoordigende
                organen en de versterking van de positie van de burger: de Nationale Ombuds-                           65
                man, het enquêterecht van het parlement, de dualisering van het gemeentelijk
                bestel.
                De genoemde trends overziend kan vastgesteld worden dat bij alle veranderings-
                drift die de overheid in de afgelopen decennia heeft gekenmerkt, één veronder-
                stelling niet ter discussie heeft gestaan: de gedachte dat de verhouding tussen
                politiek en ambtelijke apparaat op de manier gedefinieerd moet worden die door
                de verticale traditie wordt gesuggereerd. Alle veranderingen zijn erop gericht de
                keten van delegatie en verantwoording te stroomlijnen. Voorstellen die het poli-
                tieke primaat beogen te versterken hebben daarbij een relatief grote slagingskans,
                introductie van nieuwe technieken binnen de rijksdienst hebben ook een zekere
                doorwerking gehad. De verhouding tussen politiek en ambtelijke wereld zelf
                blijkt echter sacrosanct. De klassieke weberiaanse rolopvatting van de ambtenaar
                is aangevuld met het procesmanagement denken. Voor de inhoudelijke rollen
                die – zoals in hoofdstuk 4 nog zal blijken – ambtenaren de facto politiek en
                professioneel vaak spelen, is in de voorstellen echter geen plaats weggelegd. De
                voorstellen geven ook nauwelijks een analyse van de feitelijke veranderende rol
                van de ambtenaar. De verhouding tussen bewindspersoon en ambtenaar wordt
                niet geproblematiseerd en is er geen aandacht voor de ontwikkeling van het
                ambtelijke werk als gevolg van de veel bredere arena van belanghebbenden en
                kennisdragers waarmee de overheid te maken heeft gekregen. Over de rollen en
                verhoudingen die niet binnen de verticale traditie passen, wordt met andere
                woorden niet gesproken.
                De stelling dat de hervormingsvoorstellen zich exclusief afspelen binnen de
                ruimte die de verticale traditie biedt vindt ondersteuning in de manier waarop in
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    15:59    Pagina 66
        lere nde overheid
                           de opeenvolgende hervormingsvoorstellen met de maatschappelijke omgeving
                           wordt omgegaan. Hoewel de aanleiding en noodzaak voor een herinrichting van
                           de rijksdienst vaak buiten die dienst worden gezocht (waarbij gewezen wordt op
                           globalisering of de toegenomen politieke rol van Europa of de interacties met tal
                           van maatschappelijke sectoren), keert dit feit in de nadere analyses die aan
                           hervormingsvoorstellen ten grondslag liggen zelden terug. Daarin wordt geen
                           aandacht besteed aan de ordeningsvraagstukken die zich steeds meer op een
                           bovennationaal niveau, of in wisselwerking met niet-overheidsinstellingen
                           afspelen.
                           Waar de problemen overwegend vanuit het perspectief van de verticale traditie
                           en het daarbij aansluitende weberiaanse perspectief worden gezien, wordt het
                           feit dat de onderlinge verhoudingen van politiek, overheid en samenleving in de
                           loop der tijd aanzienlijk complexer geworden zijn dan in het verleden niet verdis-
                           conteerd. De verhouding ten opzichte van Europa is wat dit aangaat tekenend.
                           Waar een toenemend aantal beslissingen in Brussel wordt genomen, waarbij
                           hogere ambtenaren een belangrijke rol spelen, zou verwacht mogen worden dat
                           Haagse voorstellen gericht op het verbeteren van het overheidsfunctioneren
                           daarmee rekening houden. In het vigerende debat over de verbetering van de
  66                       rijksdienst is daarvan echter nauwelijks iets te merken. De voorstellen van en
                           vooral de discussie over de staatssecretaris voor Europese Zaken zijn voorbeelden
                           van de manier waarop deze bovennationale inbedding versmald wordt tot een
                           vraag van taakverdeling en positionering van bewindslieden. Het feit dat Neder-
                           land onderdeel is van de Europese Unie en dat in toenemende mate belangrijke
                           dossiers een Europese dimensie hebben en nieuwe typen van deskundigheid
                           vragen, vertaalt zich niet in een andere oriëntatie van het ambtelijk apparaat,
                           noch in voorstellen waarin de repercussies daarvan voor de rol van ambtenaren
                           wordt verdisconteerd. De Europese aspecten van het beleid blijven de taak van
                           afzonderlijke afdelingen van departementen; de issues die daar behandeld
                           worden veelal als technische vraagstukken afgedaan, de feitelijke rol die interna-
                           tionale netwerken van ambtenaren en technische deskundigen spelen bij de
                           vorming van Europees beleid en de repercussies die dat heeft voor de nationale
                           politiek blijven buiten beschouwing. Als over politiek en overheid wordt nage-
                           dacht is Europa nog steeds ver weg.
                    3.6    conclusie
                           Binnen de Nederlandse politiek wordt gewerkt vanuit perspectieven waarin de
                           beide in het voorgaande onderscheiden tradities van politiek doorklinken. Voor
                           het verwoorden en rechtvaardigen van standpunten wordt van een vocabulaire
                           gebruik gemaakt waarin noties uit zowel de verticale als de horizontale traditie
                           een rol spelen. Zodra over politiek gesproken wordt, neemt de dominantie van de
                           verticale traditie echter toe en dreigt de horizontale traditie uit het zicht te
                           verdwijnen. Legitimiteitsvraagstukken en het toezicht op de macht komen dan in
                           het centrum van de aandacht te staan. De kernvragen van het beleid worden
                           geacht te worden beantwoord door een zeer beperkt aantal actoren, die een vaste
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     15:59    Pagina 67
                                                                        horizontale en verticale traditie van politiek
                plaats hebben in de keten van delegatie en verantwoording die in de verticale
                traditie de ruggengraat van het politieke bestel vormt. Alles wat niet binnen dit
                schema past wordt gezien als (problematische) afwijking, als ondermijning van
                het primaat van de politiek, of op zijn best als stappen die aan de echte politiek
                voorafgaan. Klassieke leerstukken als het onderscheid tussen advisering en
                besluitvorming, en de waardevrijheid die de rol van wetenschappelijke experts
                beperkt tot het aanreiken van middelen, terwijl de keuze van doelen het preroga-
                tief van de politiek zijn, en de met procedurele competenties aangevulde klas-
                sieke opvatting van de rol van de ambtenaar, zouden de voorwaarden moeten
                scheppen voor een juiste boedelscheiding en de correcte definitie van het domein
                van de politiek. Deze leerstukken berusten echter meer op wishful thinking dan
                op een serieuze analyse van wat feitelijk plaatsvindt.
                Door het politieke leven primair vanuit de verticale traditie te bezien ontstaat een
                verarmd beeld, dat onze waardering van de politiek en haar rol in de samenleving
                beperkt. Dit beïnvloedt de oplossingen voor gepercipieerde tekortkomingen van
                de politiek. Ongenoegen over de kwaliteit van het beleid en het bestuur wordt
                automatisch vertaald in voorstellen voor het stroomlijnen van de keten van dele-
                gatie en verantwoording, in procedurele voorstellen, in het maximaliseren van
                het toezicht, in de invoering van referenda, het inrichten van websites om de                          67
                communicatie tussen burgers, politici en overheid te verbeteren, et cetera. Ook
                de verhoudingen tussen politiek en ambtelijk apparaat worden vanuit dit
                perspectief eenzijdig beschouwd en voorzien van de bijpassende voorstellen tot
                verbetering.
                Wat vervolgens aan wensen overblijft, kan in deze manier van denken dan alleen
                nog worden verwoord door een weinig precieze en weinig overtuigende klaag-
                zang over ‘ontbrekend leiderschap’. Als de oorzaak van het veronderstelde falen
                van de overheid niet aan gebrek aan deskundigheid geweten kan worden, en de
                maatregelen om de doorzettingsmacht van politici door reorganisaties van de
                rijksdienst te vergroten zijn uitgeput, kan immers nog maar één betrokkene de
                schuld krijgen: de politicus. Waar in het denken over politiek de verticale traditie
                domineert en de complexiteit van het politieke bedrijf in een moderne samen-
                leving onvoldoende wordt verdisconteerd, is cynisme over politiek het logische
                sluitstuk. Dat cynisme leidt tot een gevaarlijke erosie van de democratie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006 15:59 Pagina 68
        lere nde overheid
  68
</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     15:59    Pagina 69
                                                                                politiek in nederland: gemengd bedrijf
          4     politiek in nederl and: gemengd bedrijf
          4.1   verticale en horizontale aspecten van de
                nederl andse politiek
                De horizontale en verticale tradities die in het voorgaande hoofdstuk zijn onder-
                scheiden maken van oudsher deel uit van het Nederlandse politieke landschap
                (Lendering 2005). Om idealen te verwoorden en standpunten in concrete poli-
                tieke kwesties te onderbouwen wordt door alle politieke hoofdstromen gebruik
                gemaakt van noties uit beide tradities. Hun rol blijft echter niet beperkt tot woor-
                den en perspectieven. Ook in de manier waarop het politieke handelen is inge-
                richt spelen beide tradities een rol. Er is in dit opzicht in Nederland sprake van
                een ‘gemengd bedrijf’.
                Om te beginnen komen we elementen van beide tradities tegen in geformali-
                seerde bestuurlijke arrangementen. In de verhouding tussen regering en parle-
                ment, en in de verhouding tussen wetgevende en uitvoerende macht, staat de
                verticale traditie voorop. Binnen de overheid zijn echter ook allerlei sectoren aan
                te wijzen waarin het horizontale beginsel van zelfsturing prominent aanwezig is.                       69
                De waterschappen en het hoger onderwijs zijn hiervan voorbeelden. Ook in de
                beginselen van behoorlijk bestuur die in de Algemene Wet Bestuursrecht zijn
                vastgelegd vinden we de horizontale traditie terug. De in Nederland van oudsher
                aanwezige horizontale traditie kleurt ook de informele politieke omgangsvor-
                men. Bijvoorbeeld wanneer er ongenoegen wordt geuit over een kabinet dat zich
                op het formele standpunt stelt dat het een Kamermeerderheid achter zich weet
                en zich daarom niet met anderen – bijvoorbeeld de vakbeweging – hoeft te ver-
                staan.
                Participatie van actoren die buiten de statelijke keten van delegatie en verant-
                woording opereren is een onderscheidend kenmerk van het Nederlandse poli-
                tieke bestel. Volgens sommigen is het zelfs een vrucht van de horizontale traditie
                die vanaf de zeventiende eeuw deel uitmaakt van de Nederlandse politieke land-
                schap (Daalder 1989). Op veel beleidsterreinen is sprake van een sterk vervloch-
                ten beleidsruimte. Georganiseerde belangen ontmoeten elkaar in overleg- en
                adviesorganen en delen samen met politieke gezagbekleders en topambtenaren
                kennis en macht. Een dergelijke vorm van geïnstitutionaliseerde beleidsvervlech-
                ting is bijvoorbeeld te vinden op het sociaal-economische terrein.
                Niet in alle gevallen zijn de gegeven institutionele voorzieningen echter toerei-
                kend. De voorbeelden van aids in hoofdstuk 2 en prenatale screening in hoofd-
                stuk 3 laten zien dat, wanneer nieuwe problemen zich aandienen, veel zo niet alle
                betrokkenen met grotendeels lege handen staan. Om te kunnen participeren
                moet je vooraf weten wat je wilt, of de ruimte krijgen om uit te zoeken wat je
                betrokkenheid bij het betreffende probleem is. Het domesticeren van problemen
                leidt dan ook vaak tot heel nieuwe organisaties en institutionele structuren.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 71 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006   15:59     Pagina 70
        lere nde overheid
                           Behoedzaamheid bij de participatie van niet-statelijke actoren is uiteraard op zijn
                           plaats. De wijze waarop netwerken van betrokkenen ontstaan waarin ervaringen,
                           belangen en meningen geordend worden, moet evenzeer ter discussie staan als de
                           besluitvorming in regering en parlement.
                           Omdat in het denken over politiek de verticale traditie vooropstaat, wordt er
                           doorgaans met een zekere vanzelfsprekend van uitgegaan dat de – in de verticale
                           traditie geconcipieerde – staat het omvattende kader vormt voor vormen van
                           horizontale politiek. Waar horizontale elementen zijn geïncorporeerd (bijvoor-
                           beeld zelfbestuur voor een bepaalde publieke sector), wordt dit dan ook
                           verondersteld plaats te vinden binnen ‘verticaal’ geregelde wettelijke kaders.
                           Horizontale elementen worden geacht een aanvulling te bieden op de kaders en
                           regelingen die hun primaire legitimiteit ontlenen aan de keten van politieke prin-
                           cipaal-agentverhoudingen. Uiteindelijk berust de zeggenschap echter bij de
                           verantwoordelijke minister. Voorbeelden zijn gemakkelijk te vinden. De Wet op
                           het Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk Onderzoek gunt de universiteiten
                           een zekere bestuurlijke autonomie, ook waar de uitvoering van de taken van de
                           universiteiten en hogescholen voor een belangrijk deel uit rijksmiddelen wordt
                           bekostigd en de minister tal van bevoegdheden en verantwoordelijkheden houdt.
  70                       In de Sociaal-Economische Raad (ser) wordt overlegd en over economie en
                           werkgelegenheid geadviseerd; uiteindelijk is het echter aan regering en parlement
                           om te besluiten of de ser-adviezen worden overgenomen.
                           Dat de verticale traditie het kader vormt voor elementen van de horizontale
                           traditie spreekt echter niet vanzelf. Er zijn belangrijke voorbeelden te noemen
                           waarin de verhoudingen feitelijk anders liggen en horizontale elementen al aan
                           bod komen voordat langs verticale weg kaders daarvoor zijn gecreëerd. Ook op
                           nationaal niveau doen zich politieke processen voor waarin het horizontale
                           beginsel de leidraad vormt. ‘Politiek’ duidt in zulke gevallen dan niet in de eerste
                           plaats op de manier waarop legitieme beslissingen worden genomen, maar op een
                           vorm van besturen of maatschappelijk ordenen waarin expliciet geprobeerd
                           wordt de verscheidenheid van belangen, opvattingen en ervaringen te verdiscon-
                           teren. Daartoe moeten uiteenlopende meningen, belangen en ervaringen worden
                           gearticuleerd en bijeengebracht. De ‘bestuurders’ die daarbij in het geding zijn
                           ontlenen hun gezag niet aan een plaats in de officiële keten van principaal-agent-
                           verhoudingen of aan de gevolgde procedures, maar aan de kwaliteit van hun
                           bestuurlijke werk. Ze trachten creatieve oplossingen te vinden voor problemen
                           die expliciet als aangelegenheden van algemeen belang worden gezien. Vanuit de
                           verticale traditie bezien zijn zij zelfs geen politici. Strikt genomen wordt vanuit
                           deze traditie bezien politiek bedreven op de verkeerde plaats. Het loont echter de
                           moeite dat snelle normatieve oordeel op te schorten en enkele voorbeelden eens
                           preciezer te bezien.
                           Een eerste voorbeeld is reeds in hoofdstuk 3 ter sprake gekomen, namelijk de
                           vorming van het beleid op het terrein van prenatale screening. Lang voordat er
                           door regering en parlement besluiten werden genomen, vond al uitvoerig beraad
</pre>

====================================================================== Einde pagina 71 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 72 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75  13-09-2006      15:59   Pagina 71
                                                                                politiek in nederland: gemengd bedrijf
                 over deze nieuwe technologie plaats en werd geëxperimenteerd met de introduc-
                 tie ervan. In dat proces kreeg het overgrote deel van het beleid op dit terrein
                 vorm. Daarmee was de nodige tijd, organisatie en overleg gemoeid. De inzet was
                 vereist van uiteenlopende actoren en de wisselwerking tussen medische onder-
                 zoekers, ethici en juristen, ambtenaren en politici. Voordat er binnen de instellin-
                 gen die de verticale traditie als de legitieme plaatsen voor politiek handelen
                 aanwijst van ‘besluiten’ gesproken kon worden, moest eerst nog duidelijk
                 worden wat in het geding was. Dat duidt niet automatisch op het falen van de
                 democratie of op bestuurlijk onvermogen. Gezien de onzekerheden die lange tijd
                 met prenatale screening verbonden waren moest voor er een serieus oordeel kon
                 worden gegeven eerst ervaring worden opgedaan.
                 In de nu volgende paragrafen zullen eerst enkele voorbeelden behandeld worden
                 waarin zich, rond uiteenlopende problemen, overeenkomstige processen hebben
                 afgespeeld en een dialoog tot stand is gekomen tussen verschillende actoren.
                 In veel gevallen leidde dat niet alleen tot betere uitkomsten, maar ook tot een
                 grotere bereidheid de genomen besluiten te aanvaarden. De voorbeelden worden
                 niet inhoudelijk uitputtend behandeld; zij worden hier gepresenteerd als illustra-
                 ties van de wijze waarop combinaties van elementen uit de verticale en horizon-
                 tale traditie functioneren. Na het bespreken van deze voorbeelden zal nader                           71
                 worden ingegaan op de voordelen van deze combinaties en op de mogelijke span-
                 ningen die ook kunnen ontstaan.
          4.1.1  de euthanasieproblematiek
                 Het eerste voorbeeld betreft de ontwikkeling van de euthanasiewetgeving. Tot
                 op heden stelt het Wetboek van Strafrecht euthanasie en de hulp bij zelfdoding
                 strafbaar. In de loop der jaren zijn echter zorgvuldigheidseisen geformuleerd
                 waarmee getracht wordt recht te doen aan de kwestie die naar huidig oordeel in
                 het geding is. Indien aan deze zorgvuldigheidseisen wordt voldaan, wordt niet
                 tot strafvervolging overgegaan.
                 De genoemde zorgvuldigheidseisen zijn, vanaf de zogeheten zaak Eindhovense
                 arts (1952), in opeenvolgende rechterlijke oordelen tot stand gekomen. Een
                 belangrijke rol daarbij hebben de bijdragen van de Inspecteur voor de Volksge-
                 zondheid gespeeld die in de zaak Postma (1973) als getuige-deskundige optrad.
                 Daarnaast hebben onder meer de Nederlandse Vereniging voor Vrijwillige Eutha-
                 nasie (nvve) en de Koninklijke Nederlandse Maatschappij tot bevordering der
                 Geneeskunst (knmg) actief bijgedragen aan de rechtsontwikkeling rond eutha-
                 nasie. Er is bovendien door tal van individuele deskundigen – ethici, juristen en
                 medici – in de loop der jaren over de problematiek en de opeenvolgende rechter-
                 lijke uitspraken gepubliceerd. In een proces dat enkele decennia heeft geduurd
                 zijn de aspecten die bij de euthanasiekwestie in het geding zijn gearticuleerd.
                 Gaandeweg is duidelijker geworden wat rond deze kwestie in het geding is. Daar-
                 bij hebben behalve ethische en juridische overwegingen ook de ervaringen in de
                 medische praktijk een belangrijke rol gespeeld. De plaats waar de uiteenlopende
</pre>

====================================================================== Einde pagina 72 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 73 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    15:59    Pagina 72
        lere nde overheid
                           articulaties van de problematiek bijeen werden gebracht en waar – in de vorm van
                           het formuleren van zorgvuldigheidseisen – expliciet naar bestuurlijke oplossin-
                           gen die geacht konden worden het algemeen belang uit te drukken werd gezocht
                           is niet het parlement, het kabinet of het ministerie, maar de rechtszaal geweest.
                           Pas in de jaren tachtig verplaatste de euthanasiediscussie zich naar politiek Den
                           Haag. De kabinetten-Lubbers I en II slaagden er echter niet in om de verande-
                           rende opvattingen om te zetten in wetgeving. De Raad van State oordeelde dat
                           het in dit stadium onmogelijk was om inhoudelijke normen te formuleren voor
                           het wettelijk toestaan van euthanasie. De Raad achtte het wenselijk de jurispru-
                           dentie af te wachten (Strijers 2003: 30-3). Expliciet werd dus afgezien van het
                           soort politieke beleids- en besluitvorming dat vanuit de verticale traditie bezien
                           zou mogen worden verwacht. Onder de kabinetten-Kok I en II werd de strafuit-
                           sluitingsgrond in het Wetboek van Strafrecht ingevoerd (art. 293, tweede lid),
                           waardoor artsen die voldaan hadden aan de zorgvuldigheidseisen niet meer straf-
                           baar waren onder het Nederlandse strafrecht. Daarnaast werd een meldings- en
                           toetsingsprocedure vastgesteld. Dit heeft geleid tot de Wet toetsing levensbeëin-
                           diging op verzoek en hulp bij zelfdoding.
  72                       De principiële vraag of euthanasie onder voorwaarden aanvaardbaar is, werd niet
                           langs de lijn van de verticale politiek, maar via jurisprudentie beantwoord. De
                           rechter heeft daarbij de rol gespeeld die in de horizontale traditie aan politieke
                           bestuurders wordt toegewezen. Staatsrechtelijk, vanuit de verticale traditie rede-
                           nerend, past die rol de rechter uitdrukkelijk niet. Hoewel niet constitutioneel
                           gedekt, is de rechter in deze zaak echter opgetreden zoals in de horizontale tradi-
                           tie van een goed bestuurder mag worden verwacht: er is geluisterd, er is rekening
                           gehouden met ervaringen, en er is door de ontwikkeling van zorgvuldigheidscri-
                           teria een creatieve oplossing gevonden voor een buitengewoon lastig maatschap-
                           pelijk probleem. Vervolgens konden gezaghebbende conclusies getrokken
                           worden. Toen de Haagse politiek zich uiteindelijk over de euthanasiekwestie
                           boog, konden de vruchten daarvan worden geplukt. Door de latere wetgeving
                           verwierf het in de rechtszaal ontwikkelde beleid democratische legitimiteit.
                           Omdat de euthanasiepolitiek lange tijd buiten de Haagse keten van delegatie en
                           verantwoording heeft plaatsgevonden, kon bij het schrijven van de wetgeving
                           behalve van de – sterk verdeelde – gegeven meningen binnen de verschillende
                           politieke partijen ook van de langs de weg van de jurisprudentie gestructureerde
                           ervaringen gebruik worden gemaakt. De combinatie van en wisselwerking tussen
                           een publieke discussie (zij het hoofdzakelijk beperkt tot de kringen van uiteenlo-
                           pende professionals) en gezaghebbende rechterlijke uitspraken hebben tot een
                           kwalitatieve ontwikkeling van de meningsvorming geleid. Door de rol die de
                           horizontale politieke traditie heeft gespeeld, leerde de Nederlandse samenleving
                           als het ware om te gaan met de morele kwesties bij euthanasie. Dat wil uiteraard
                           niet zeggen dat iedereen met het bereikte resultaat zal instemmen, noch dat de
                           wet die uiteindelijk is aangenomen in alle opzichten onberispelijk is. De Neder-
                           landse euthanasiewetgeving heeft zoals bekend in het buitenland soms verbijste-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 73 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 74 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75  13-09-2006      15:59   Pagina 73
                                                                                politiek in nederland: gemengd bedrijf
                 ring gewekt en over de uitvoeringspraktijk worden ook in Nederland de nodige
                 vragen gesteld.
                 Door de rol die de rechter in deze kwestie heeft gespeeld lijkt echter een kwalita-
                 tief niveau van wetgeving en uitvoeringspraktijk te zijn gerealiseerd, dat niet
                 mogelijk zou zijn geweest als de politieke behandeling van de euthanasiekwestie
                 zich alleen had afgespeeld in de gremia die vanuit de verticale traditie daarvoor
                 zijn aangewezen. De rechter heeft een creatieve, politieke rol gespeeld. Hij heeft
                 een context geschapen voor redelijk overleg waarin inhoudelijke verdieping van
                 de problematiek mogelijk bleek en in de vorm van zorgvuldigheidseisen de weg
                 gesuggereerd naar een verzoening van standpunten. Die rol had misschien ook
                 door anderen of langs andere wegen kunnen worden vervuld. Wellicht had inten-
                 sief beraad in professionele kring of een zorgvuldig gevoerd maatschappelijk
                 debat tot dezelfde verdieping geleid. Dat er bij ingewikkelde kwesties ruimte
                 gemaakt moet worden voor ‘horizontale’ politiek, impliceert dan ook niet dat de
                 rechterlijke macht de eerstaangewezene zou zijn voor deze politieke rol. Zoals
                 uit later te behandelen voorbeelden blijkt, kan deze rol ook elders worden belegd.
          4.1.2  stakingsrecht                                                                                         73
                 Dat horizontale politiek zich niet beperkt tot controversiële kwesties op het
                 terrein van de ethiek, maar zich ook kan uitstrekken naar onderwerpen die door-
                 gaans geassocieerd worden met macht en harde economische belangen, kan
                 duidelijk worden wanneer als tweede voorbeeld de ontwikkelingen rond het
                 stakingsrecht in Nederland worden beschouwd. Ook op dit terrein heeft een deel
                 van het politieke proces zich in de rechtszaal afgespeeld. Maar ook andere plaat-
                 sen en actoren zijn van belang geweest in het bijeenbrengen, verwoorden en
                 wegen van argumenten.
                 Hoewel het thema zeker ook de aandacht van de (‘verticale’) politiek heeft gehad,
                 zijn vooral de werkgeversorganisaties en vakbeweging de leidende actoren in
                 de discussie over dit thema geweest. Een voorstel van de staatscommissie-Cals-
                 Donner (1967) om het stakingsrecht een plaats te geven in de grondwet heeft
                 geen gevolg gehad. De feitelijke vormgeving van het (niet in wetgeving vastge-
                 legde) stakingsrecht heeft in Nederland primair plaatsgehad langs de weg van
                 rechterlijke uitspraken. Daarnaast werd de problematiek ook in de publiekrechte-
                 lijke ser en de privaatrechtelijke Stichting van de Arbeid gearticuleerd. Articula-
                 tie van de thematiek kreeg vorm doordat sociale partners met elkaar en met het
                 kabinet buiten de officiële ‘verticale’ lijnen in overleg traden. De Nederlandse
                 rechter heeft zich bij zijn uitspraken in deze kwestie mede laten inspireren door
                 het Europees Sociaal Handvest (esh) dat het recht op het voeren van collectieve
                 actie erkent.
                 Niet de verticale politiek, maar de rechter heeft uiteindelijk inhoud gegeven aan
                 het stakingsrecht. De rechter functioneerde daarbij – net als in de euthanasie-
                 kwestie – echter niet in een maatschappelijk vacuüm. Zo werd de rechter naar
</pre>

====================================================================== Einde pagina 74 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 75 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    15:59   Pagina 74
        lere nde overheid
                           aanleiding van de kritiek van de fnv op de Douwe Egberts-zaak terechtgewezen
                           door het Comité van onafhankelijke deskundigen, een orgaan van het esh dat
                           toeziet op een juiste rechtstoepassing in de afzonderlijke lidstaten. De genoemde
                           rechterlijke uitspraak bleek niet in overeenstemming te zijn met het esh (Baten-
                           burg 2005). Er kan wat dit betreft van een leerproces gesproken worden, waarbij
                           gaandeweg juridische en maatschappelijke ervaring is opgebouwd. Door te
                           ‘experimenteren’ kon het recht voor de Nederlandse situatie stap voor stap verder
                           worden omlijnd.
                           Vanuit de verticale traditie bezien heeft de politiek in deze kwestie gefaald. Een
                           wettelijke regeling is tot op heden uitgebleven. Recentelijk heeft de regering nog
                           eens bevestigd niet voornemens te zijn te voorzien in een algemene regeling van
                           het stakingsrecht. “De jurisprudentie die zich op het gebied van het stakingsrecht
                           heeft ontwikkeld, is een adequaat substituut gebleken, waarbij – meer dan voor
                           de wetgever mogelijk zou zijn – rekening kon worden gehouden met bijzondere
                           omstandigheden die aan elke collectieve actie eigen zijn” (tk 29 941, nr. 6, 8). Dat
                           is een opmerkelijke uitspraak. Hierin erkent de regering, een vanuit de verticale
                           traditie bezien centrale politieke actor, immers de belangrijke, zo niet onmisbare,
                           rol die de horizontale traditie in de Nederlandse politiek kan spelen.
  74
                    4.1.3  het akkoord van wassenaar
                           Als derde voorbeeld kan de geschiedenis rond het Akkoord van Wassenaar
                           dienen. Daarin komt niet alleen de creatieve rol naar voren die politiek vanuit de
                           horizontale traditie kan spelen, maar treden ook de beperkingen van deze vorm
                           van politiek aan het licht.
                           In de jaren zestig werd het draagvlak van de overlegeconomie tussen werkgevers,
                           werknemers en de overheid, zoals die institutioneel vorm had gekregen in de
                           Stichting van de Arbeid en de ser, gaandeweg uitgehold. De betrokken maat-
                           schappelijke organisaties ontwikkelden zich tot professionele belangenbeharti-
                           gers en het delen van de publieke ruimte kwam in een kwaad daglicht te staan.
                           De keerzijde van beleidsvervlechting werd duidelijk: gevestigde belangenorgani-
                           saties maakten gebruik van hun feitelijke ‘vetopositie’ en ontwikkelden hinder-
                           macht. De vereiste noodzaak tot consensusvorming in de vaste podia van overleg
                           en advies ontaardde in traagheid en geblokkeerde besluitvorming (Scharpf 1988).
                           Partijen schoven elkaar de zwartepiet toe: vakbondsvertegenwoordigers beschul-
                           digden werkgevers van een vertrouwensbreuk, werkgevers betwistten de tegen-
                           partij hun plaats aan de onderhandelingstafel, en beiden richtten zich tegen de
                           politiek.
                           Het telkens weer mislukken van het centrale overleg resulteerde begin jaren
                           zeventig in een fiks aantal looningrepen door de overheid, waardoor het overleg-
                           klimaat verder ondermijnd raakte. Toen in de tweede helft van de jaren zeventig
                           actief keynesiaans begrotingsbeleid bovendien geleidelijk aan plaatsmaakte voor
                           een stringenter macro-economisch beleid gestoeld op monetaire inzichten,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 75 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 76 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     15:59    Pagina 75
                                                                              politiek in nederland: gemengd bedrijf
                verschoof daarmee de verantwoordelijkheid voor werkgelegenheid naar aanpa-
                lende beleidsdomeinen. Dat had ingrijpende gevolgen voor de loonpolitiek en de
                arbeidsvoorwaardenvorming. Het uitblijven van vrijwillige matiging resulteerde
                in een stijging van de arbeidsinkomensquote en erosie van de rendementspositie
                van het Nederlandse bedrijfsleven.
                Aan het begin van de jaren tachtig groeide de overtuiging dat een krachtige
                bijstelling van het beleid onvermijdelijk was. De explosieve groei van de werk-
                loosheid, die rond 1980 met tienduizend personen per maand opliep, samen met
                het hoge financieringstekort en de verslechterde positie van de Nederlandse
                bedrijven, bracht een sense of urgency teweeg. Het ‘puzzelen’ van voorgaande
                jaren, de teleurstelling over het bijna gesloten centrale akkoord in 1979, verschil-
                lende rapporten en de commissie-Wagner hadden al een omslag in het denken
                opgeleverd. Wat nog ontbrak was het poweren van een nieuwe politieke coalitie
                om de bestaande institutionele impasse te doorbreken. Het macro-economisch
                beleid van het ‘no-nonsense’ kabinet-Lubbers dat na de verkiezingen van 1982
                aantrad, verlegde de prioriteit naar het herstel van de rendementspositie van het
                bedrijfsleven door middel van het terugdringen van de collectieve sector. Met
                de aangekondigde opschorting van de koppelings- en indexeringssystematiek
                tussen lonen, ambtenarensalarissen en uitkeringen, herwon het kabinet discre-                        75
                tionaire ruimte in het eigen budgettaire beleid.
                Onder de dreiging van een nieuwe looningreep sloten werkgevers- en werkne-
                mersorganisaties op 24 november 1982 in de Stichting van de Arbeid een over-
                eenkomst getiteld Centrale aanbevelingen inzake aspecten van een werkgelegen-
                heidsbeleid. Die overeenkomst zou later het Akkoord van Wassenaar gaan heten.
                Na een decennium van institutionele besluiteloosheid, vonden werkgevers en
                werknemers elkaar in een ruilpakket van marktconforme loonmatiging en
                arbeidsduurverkorting ter versterking van de rendementen van het bedrijfsleven
                en ter leniging van de werkloosheid. Er was een ‘horizontaal-politieke’ oplossing
                gevonden, zij het onder de dreiging van ingrijpen door de ‘verticale’ politiek.
                Door ‘winst en werk boven inkomen’ te stellen, doorbrak het Akkoord van
                Wassenaar twee taboes: aan werknemerskant het recht van de prijscompensatie
                en aan werkgeverskant de herverdeling van werk. Ook maakte het Akkoord de
                weg vrij voor bipartiete samenwerking en zelfregulering, waarmee het primaat
                van de Nederlandse arbeidsverhoudingen werd verplaatst van de nationale poli-
                tieke arena naar het sectorale niveau (Van den Toren 1996). Het Akkoord van
                Wassenaar leidde zo niet alleen tot specifieke institutionele arrangementen
                waarin de arbeidsverhoudingen vorm konden krijgen. Er ging ook een belangrijke
                morele kracht van uit. De bereidheid om de lonen te matigen bleef hoog, ook toen
                de werkgelegenheid en de bedrijfsrendementen jaren achtereen gestaag bleven
                groeien. Het Stichtingsakkoord van 1982 werd dan ook tot ver in de jaren negen-
                tig gevolgd door een reeks soortgelijke akkoorden.
                Aan het einde van de jaren tachtig was er tijdens de wao-crisis nogmaals sprake
                van collectieve besluiteloosheid. De commissie-Buurmeijer (1993) concludeerde
</pre>

====================================================================== Einde pagina 76 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 77 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    15:59    Pagina 76
        lere nde overheid
                           later dat de sociale partners en de overheid elkaar in een “verlammende greep”
                           hadden gehouden. Vanaf het midden van de jaren negentig werd daarom gekozen
                           voor herstel van het politieke primaat. In toenemende mate werden bestuurlijke
                           problemen toegeschreven aan de onduidelijke verantwoordelijkheids- en
                           bevoegdheidstoedeling in verschillende beleidsdomeinen. Door het eenzijdige
                           ingrijpen van de overheid in de sfeer van de sociale zekerheid is aanzienlijke
                           efficiëntiewinst geboekt. Zonder de hieraan voorafgaande langetermijnstrategie
                           van georganiseerde loonmatiging van dezelfde sociale partners die zich binnen de
                           sociale zekerheid zo hadden misdragen, waren aanpassingen in de verzorgings-
                           staat echter waarschijnlijk een stuk moeilijker geweest. De belofte van ‘werk,
                           werk, en nog eens werk’ van het paarse kabinet was een voorwaarde voor hervor-
                           mingen in de sociale zekerheid. De basis voor de miraculeuze werkgelegenheids-
                           groei in Nederland was echter in het Akkoord van Wassenaar uit 1982 gelegd
                           (Visser en Hemerijck 1998).
                           De les van de commissie-Buurmeijer werd het dominante besturingsparadigma
                           onder de paarse kabinetten. Daarmee kwam in het economische beleid de verti-
                           cale traditie voorop te staan. Maar ook in tal van andere sectoren werden maat-
                           schappelijke organisaties en adviesinstellingen geweerd uit de fora van beleidsad-
  76                       visering, -voorbereiding en -uitvoering. Het op nationaal niveau georganiseerde
                           horizontale beleidsbestel werd opengebroken. Met het scheiden van overleg en
                           advies is echter ook veel inhoudelijke beleidskennis en deskundigheid van inter-
                           mediaire organisaties verloren gegaan. Het gevolg is een gebrekkige aansluiting
                           met de uitvoeringspraktijk en meer regeldruk en overheidstoezicht en -controle
                           (wrr 2004). Na de commissie-Buurmeijer is de aandacht meer komen te liggen
                           op het afleggen van verantwoording en controle aan de overheid, en minder op
                           de inhoudelijke betrokkenheid van maatschappelijke organisaties bij het oplos-
                           sen van hardnekkige problemen.
                    4.1.4  voorbereiding op de invoering van de vreemdelingenwet 2000
                           De voorbereiding op de invoering van de Vreemdelingenwet in de periode 1998-
                           1999 is het laatste voorbeeld dat wij zullen behandelen van de wijze waarop een
                           proces van wetgevingsvoorbereiding in samenspraak met belanghebbende
                           partijen tot stand kan komen. Interessant aan dit voorbeeld is de doelbewuste
                           inzet van een combinatie van verticale en horizontale praktijken en de relatief
                           korte tijd waarin het wetsvoorstel tot stand kwam. Meer dan in de andere voor-
                           beelden is hierbij ook de invloed van het lokale bestuur aan de orde. Lokale
                           bestuurders zijn bij de voorbereiding niet alleen aangesproken als toekomstige
                           mede-uitvoerders van de Vreemdelingenwet, maar vooral ook als ‘ervaringsdes-
                           kundigen’ met een eigen expertise en met een eigen verantwoordelijkheid in
                           het zorgvuldig omgaan met degenen die onder de Vreemdelingenwet vallen.
                           De herziening van de Vreemdelingenwet werd in juli 1998 door het tweede kabi-
                           net-Kok aangekondigd. Ter voorbereiding op deze herziening werd een project-
                           team samengesteld bestaande uit vertegenwoordigers van de betrokken directies
</pre>

====================================================================== Einde pagina 77 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 78 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     15:59   Pagina 77
                                                                               politiek in nederland: gemengd bedrijf
                van het ministerie van Justitie en de Immigratie en Naturalisatie Dienst (ind).
                De leiding van de projectgroep was in handen van een externe projectleider. De
                keuze van een externe projectleider was niet gebruikelijk en, zowel bij leden van
                het parlement als bij het ministerie zelf, omstreden. De vraag was of een zo
                belangrijk proces van wetgeving wel aan een buitenstaander kon worden uitbe-
                steed. De keuze van de toenmalige staatssecretaris (Job Cohen) voor een extern
                projectleider had echter juist te maken met de aanwezigheid van veel verschil-
                lende belangen, de complexiteit van de materie en de wens om vooraf maatschap-
                pelijk draagvlak te krijgen voor de nieuwe wet.
                Het projectteam had als taak de ontwikkeling van een wetsvoorstel, de bijbeho-
                rende uitvoeringswet en de lagere regelgeving. Bovendien was het de taak van de
                projectgroep om de implementatie van de nieuwe regels in het veld voor te berei-
                den. Van meet af aan werd bepaald dat het team zoveel mogelijk organisaties
                diende te betrekken bij de totstandkoming van de wet en de lagere regelgeving
                (Gerritsen et al. 2001). Dit gebeurde in de praktijk door middel van verschillende
                brainstormsessies met deskundigen en gesprekken met alle betrokken organisa-
                ties aan het begin van het wetgevingsproces. Zoals blijkt uit het projectplan en uit
                informatie van direct betrokkenen was het oogmerk van deze aanpak tweeledig:
                zo goed mogelijk gebruik maken van de kennis en ervaring van betrokkenen,                             77
                opdat er een betere en beter werkbare wet tot stand zou komen en het verkrijgen
                van een zo breed mogelijke acceptatie van de wetswijziging.
                Niet alleen bij aanvang van het werk van het projectteam, maar ook na vaststel-
                ling van het eerste wetsontwerp is gebruik gemaakt van de kennis en ervaring
                van betrokken organisaties. Nadat het eerste wetsontwerp in het voorjaar 1999 in
                de ministerraad werd vastgesteld en voor advies naar de Raad van State gestuurd,
                werd het voorstel ook voorgelegd aan instanties die in de toekomst met de wet in
                aanraking zouden komen. Omdat de uitvoering van de wet door gemeenten ter
                hand genomen diende te worden, werd in deze fase meer in het bijzonder ook
                aandacht besteed aan het de rol en positie van het lokaal bestuur. In samenspraak
                met het lokaal bestuur werd gekeken naar de uitgangspunten van het wetsont-
                werp en naar de gevolgen ervan voor de feitelijke uitvoering.
                Met deze werkwijze is een unieke combinatie gerealiseerd. Door te kiezen voor
                een aparte projectstructuur werd het mogelijk de verticale aanpak van het wetge-
                vingsproces te combineren met meer horizontale elementen. Dit gebeurde door
                actoren te mobiliseren en in te schakelen die op grond van deskundigheid en
                ervaring een bijdrage konden leveren aan de oplossing van een ingewikkeld en
                omstreden maatschappelijk vraagstuk. Interessant van dit voorbeeld is boven-
                dien de wijze waarop met het proces van meningsvorming en beïnvloeding door
                partijen is omgegaan. Hoewel het projectteam op de hoogte was van de stand-
                punten van alle betrokkenen, zijn ze niet allemaal ook gehonoreerd. Toch had de
                gekozen aanpak aanzienlijke voordelen. De gevolgde werkwijze heeft “niet altijd
                geleid tot acceptatie maar wel bijgedragen aan begrip voor gemaakte keuzes”
                (Gerritsen et al. 2001: 11). Het projectteam heeft zelf een proces van afweging en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 78 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 79 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    15:59   Pagina 78
        lere nde overheid
                           beoordeling georganiseerd. De uiteindelijke beslissing werd genomen door de
                           verantwoordelijke bewindspersonen. Deze werkwijze bleek ook door de Tweede
                           Kamer gesteund te worden. De vaste commissie voor Justitie organiseerde, net als
                           het projectteam, rondetafelbijeenkomsten met de betrokkenen, waaronder
                           uitvoeringsorganisaties, het lokaal bestuur, rechtbanken en belangenorganisaties
                           van vluchtelingen, en ging met deze groepen in gesprek over de voor- en nadelen
                           van het voorliggende wetsvoorstel.
                           Het projectteam was niet alleen belast met de ontwikkeling van het wetsvoorstel,
                           maar ook met de uitvoeringswet en de implementatie. Dit werd van groot belang
                           geacht, omdat uit de evaluatie van de Vreemdelingenwet van 1994 bleek dat er
                           sprake was van allerlei uitvoeringsproblemen. Door de verschillende belangheb-
                           benden opnieuw bij dit onderdeel van het werk te betrekken, is een aantal condi-
                           ties geformuleerd die gerealiseerd moesten zijn bij de invoering van de nieuwe
                           wet. Het projectteam is op verschillende tijdstippen nagegaan in hoeverre deze
                           condities in het veld waren vervuld.
                           Inmiddels is de nieuwe Vreemdelingenwet geëvalueerd (Commissie Evaluatie
                           Vreemdelingenwet 2006). Hoewel de gevolgde procedure bij de ontwikkeling
  78                       van de wet bijdroeg aan begrip voor de gemaakte keuzes, lijkt de maatschappelij-
                           ke acceptatie van het beleid te zijn afgenomen. Voor een deel is dit waarschijnlijk
                           te wijten aan externe omstandigheden. De daling van het aantal asielaanvragen
                           en verharding van het politieke klimaat zijn mede van invloed op de feitelijke
                           beoordeling van het functioneren van de huidige wet. Een van de belangrijke
                           aspecten die daarbij waarschijnlijk een rol heeft gespeeld is de wijze waarop met
                           afgewezen asielzoekers zou moeten worden omgegaan.
                    4.1.5  intelligente combinaties
                           Resumerend kunnen we vaststellen dat in elk van de in het voorgaande behan-
                           delde voorbeelden sprake is geweest van een combinatie van horizontale en verti-
                           cale politieke praktijken. In veel gevallen voltrok de horizontale praktijk zich
                           voor een belangrijk deel buiten de kaders en instellingen die de verticale traditie
                           voor legitieme politiek aanwijst. Daarbij heeft steeds het probleem dat aan de
                           orde was vooropgestaan. Door de tijd te nemen, door ervaringen te articuleren
                           en te verzamelen en overleg te voeren, werd gaandeweg duidelijk wat er aan de
                           hand was. Vervolgens kon worden vastgesteld van wie, waarover, wat voor soort
                           beslissing mocht worden verwacht. Er kan daarbij van een zoektocht gesproken
                           worden waarin de kaders ontdekt moesten worden waarbinnen over een kwestie
                           beslist zou kunnen worden. Binnen dit maatschappelijke leerproces wordt kennis
                           verworven, ontstaat inzicht in de normatieve aspecten van het probleem en
                           komen bestuurlijke middelen beschikbaar die het mogelijk maken de zaken beter
                           aan te pakken dan voorheen.
                           De verhouding tussen verticale en horizontale politieke praktijk is er dus niet bij
                           voorbaat een waarin de laatste door de eerste wordt gecontroleerd. Dat kán het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 79 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 80 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     16:00    Pagina 79
                                                                                politiek in nederland: gemengd bedrijf
                geval zijn, zoals bij het zelfbestuur van universiteiten dat zich afspeelt op terrei-
                nen en binnen grenzen die door de wetgever uitdrukkelijk zijn vastgelegd. In
                andere gevallen, vooral bij problemen waarover nog weinig bekend is, lijkt een
                andere beschrijving meer adequaat, namelijk die waarin de rol van de verticale
                politieke praktijk een voortzetting van horizontale politiek vormt op bijzondere
                plaatsen en met bijzondere middelen. Horizontale politiek hoeft immers niet
                bij de deur van de Tweede Kamer stil te houden. Als zulke politiek daar arriveert,
                kan echter van (wetgevende en controlerende) middelen gebruik worden
                gemaakt die niet op andere plaatsen beschikbaar zijn. Er kan in een ander register
                worden gesproken, van bestuurlijke technieken (zoals wetgeving) gebruik
                worden gemaakt die elders niet beschikbaar zijn. Vanuit de horizontale traditie
                bezien vormen regeringsbesluiten en parlementaire behandeling dus een bijzon-
                dere fase van een proces dat eerder door anderen, op andere plaatsen en met
                andere middelen, is begonnen en dat mogelijk daarna ook weer elders zal worden
                voortgezet.
                De voorbeelden illustreren dat. In het geval van de euthanasieproblematiek vond
                de horizontale politiek niet plaats onder toezicht van regering en parlement. Zij
                vond plaats in de rechtszaal, in publieke discussies en in vaktijdschriften. Toen
                de discussies zich uiteindelijk van de rechtszaal naar het parlement verplaatsten,                     79
                vormde de parlementaire behandeling het sluitstuk van de ontwikkeling van
                horizontale politiek. Toen de euthanasiekwestie op die plaats was aangeland, kon
                van een belangrijk nieuw middel gebruik worden gemaakt: de eerder opge-
                bouwde, inhoudelijk gestuurde oordeelsvorming die tot dusverre in jurispruden-
                tie was neergeslagen, kon in het parlement in wetgeving worden vastgelegd.
                Ook in het geval van de ontwikkeling van het stakingsrecht kan niet gesproken
                worden van onderschikking van de horizontale politiek aan de verticale instellin-
                gen. In dit geval heeft, zoals ter sprake is geweest, de regering er recent zelfs nog
                eens expliciet van afgezien zich het probleem toe te eigenen en is ervoor gekozen
                de weg van de jurisprudentie te blijven volgen. Die zou naar het oordeel van de
                regering een adequaat substituut voor wetgeving zijn, waarbij – meer dan voor
                de wetgever mogelijk zou zijn – rekening kan worden gehouden met bijzondere
                omstandigheden.
                Rond het Akkoord van Wassenaar zijn de verhoudingen gecompliceerder. Het
                lijdt geen twijfel dat het Akkoord mede tot stand is gekomen onder de dreiging
                van ingrijpen door het kabinet. De inhoud van het Akkoord kan echter niet door
                die dreiging worden verklaard, noch zijn daaruit volgende werking: die zijn het
                resultaat van discussies en onderhandelingen tussen sociale partners, buiten de
                directe bemoeienis van de regering om.
                In het geval van de Vreemdelingenwet 2000 is gekozen voor een ‘buitenboord-
                motor’ aan het departement teneinde voldoende kennis en ervaring te kunnen
                mobiliseren. De verantwoordelijke staatssecretaris heeft daarin een belangrijke
                rol gespeeld door een deel van het werk buiten het departement en buiten de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 80 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 81 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    16:00    Pagina 80
        lere nde overheid
                           politiek te laten plaatsvinden met uiteraard voldoende terugkoppelingsmecha-
                           nismen. Aldus ontstond er ruimte om een wetgevingsproces in gang te zetten dat
                           voldoende rekening hield met de praktijk en de feitelijke uitvoering. In dit
                           opzicht is de voorbereiding van de nieuwe Vreemdelingenwet een goed voor-
                           beeld van een productieve vervlechting van beleid met uitvoering.
                           In een complexe samenleving heeft de overheid, zoals in hoofdstuk 2 al is opge-
                           merkt, uiteenlopende rollen te vervullen. Daarmee is echter nog niet gezegd hoe
                           die rollen moeten worden geconceptualiseerd en hoe de onderlinge verhoudin-
                           gen moeten worden gezien. De behandelde voorbeelden brengen naar voren dat
                           er verschillende verhoudingen mogelijk zijn. Soms vindt horizontale politiek
                           plaats binnen kaders die in de verticale politiek zijn vastgelegd. Dan staat het
                           ‘primaat van de (verticale) politiek’ voorop. In andere gevallen heeft de horizon-
                           tale traditie echter een eigenstandige plaats naast de verticale of legt zij de basis
                           voor latere verticale politiek. In sommige gevallen kan de verticale politiek om
                           inhoudelijke redenen ook beslissen zich afzijdig te houden. Zo heeft de regering
                           in het geval van het stakingsrecht na zich enige tijd als speler te hebben gemani-
                           festeerd besloten zich niet als regisseur op te werpen, maar toeschouwer te
                           worden.
  80
                           De vraag welke rollen de overheid heeft te spelen vormt voor de horizontale en
                           de verticale traditie dus een verschillende uitdaging. Vanuit de verticale traditie
                           bezien brengt de verscheidenheid van rollen die de overheid speelt in de eerste
                           plaats een lastig legitimatieprobleem voort. Hoe kan gegarandeerd worden dat,
                           waar de overheid zich naast anderen als speler op het politieke toneel manifes-
                           teert, het primaat van de politiek niet in gevaar komt? Hoe kan voorkomen
                           worden dat, als de overheid met tal van andere maatschappelijke actoren in zee
                           gaat om een oplossing te vinden voor maatschappelijke problemen, de democra-
                           tische legitimiteit van overheidsbeslissingen erodeert?
                           Vanuit de horizontale traditie bezien dienen zich andere vragen aan. Hoe moeten
                           horizontale bestuurlijke processen vormgegeven worden als het streven is de
                           beraadslagingen te laten uitmonden in overleg tussen regering en parlement?
                           Door wie kan dat bestuurlijke proces worden gedragen, in welke gremia kan het
                           zich ontplooien? De voorbeelden laten zien dat het antwoord hierop niet eenslui-
                           dend is. De rechtszaal, geformaliseerd overleg, informeel overleg tussen belan-
                           gengroepen, de wisselwerking tussen officiële adviesorganen en uiteenlopende
                           professionele gremia, individuele onderzoekers en politici, en brainstormsessies
                           en groepsgesprekken zijn reeds ter sprake geweest. Dat geeft al aan dat er vele
                           mogelijkheden zijn. In het ene geval kan het verstandig zijn om bij het definiëren
                           van problemen vanuit burgers en bedrijven te rederenen en in het andere geval
                           om gespecialiseerde deskundigen te raadplegen of experimenten op te zetten.
                           Bij sommige kwesties zullen overleggen met milieuorganisaties en ambtenaren
                           een dergelijke rol kunnen vervullen. Niet elke plek, wijze van onderzoek en vorm
                           van samenwerking is geschikt om bruikbare oplossingen voor problemen te
                           formuleren. In paragraaf 4.3 zal daarom nader ingegaan worden op de vraag hoe
</pre>

====================================================================== Einde pagina 81 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 82 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75  13-09-2006      16:00     Pagina 81
                                                                                  politiek in nederland: gemengd bedrijf
                 zulke uiteenlopende vormen van politieke interactie leereffecten kunnen
                 bewerkstelligen.
                 Ook de relatie tussen horizontale en verticale politiek roept de nodige vragen
                 op. Wanneer moet tussen beide geschakeld worden? Op welk moment moet het
                 bespreken van de kernvragen omtrent beleid – werkt het, past het, mag het en
                 hoort het? – dat zich op tal van plaatsen heeft afgespeeld naar de Tweede Kamer
                 worden verplaatst, zodat het overleg daar in de vorm van wetgeving kan worden
                 afgesloten? Hoe kan verzekerd worden dat de inhoudelijke rijkdom van de hori-
                 zontale beraadslagingen bij dit transport naar de instellingen van de verticale
                 politiek niet in procedurele kwesties weer teloorgaat? Of omgekeerd, wanneer
                 moet de verticale politiek afzien van de voor parlement en regering beschikbare
                 middelen en het politieke proces – binnen wettelijke kaders, of zonder uitdruk-
                 kelijk geformuleerde wettelijke kaders – aan bestuurders buiten de keten van
                 delegatie en verantwoording overlaten? Afhankelijk van het probleem moet
                 steeds een inhoudelijke afweging worden gemaakt. Dat is natuurlijk een waar-
                 heid als een koe. In het denken over politiek is dit ogenschijnlijk triviale gegeven
                 echter op de achtergrond geraakt. In het huidige politieke klimaat overheersen
                 de verticale, hiërarchische reflexen.
                                                                                                                         81
          4.2    ver anderende rollen van ambtenaren
                 De verhouding tussen de horizontale en verticale politiek heeft niet alleen gevol-
                 gen voor politici en andere bestuurders, maar ook voor ambtenaren. Ook voor hen
                 is de feitelijke situatie waarin zij moeten opereren gecompliceerder dan het door
                 de verticale traditie gedomineerde denken over overheid en politiek veronderstelt.
                 Ministers en hoge ambtenaren zien hun onderlinge verhoudingen dan ook al lang
                 niet meer uitsluitend in weberiaanse termen (Jeliazkova en Hoppe 1996; ’t Hart en
                 Wille 2006; ’t Hart et al. 2002). Naast de klassieke rol als ondergeschikt deskundige
                 en uitvoerder van beleid worden ook diverse andere rollen onderscheiden. Voor
                 de discussie kunnen we ons beperken tot de rollen van de procesmanager en de
                 professionele ambtenaar. Deze rollen zijn in de loop der tijd naast elkaar ont-
                 staan. Het gevolg is dat over de rol en positie van de moderne ambtenaar de
                 nodige onduidelijkheden bestaan. Ambtenaren worden zowel aangesproken op
                 hun weberiaanse taakopvatting als op processturing en politieke gevoeligheid.
                 Zij moeten daarbij aan verwachtingen voldoen die niet altijd sporen.
          4.2.1  procesmanager en professionele ambtenaar
                 Beperken we ons tot de hogere echelons van het ambtelijke apparaat, dan vormt
                 de procesmanager de belichaming van het besturingsparadigma van het New
                 Public Management. Zijn rol is nog volledig binnen de verticale traditie te formu-
                 leren, zij het dat daarbij de nadruk meer op de bestuurlijke processen dan op de
                 uitvoering van regels wordt gelegd. In die verschuiving kan een erkenning gezien
                 worden van het feit dat bestuurlijke processen complexer zijn dan in Webers
                 theorie is verondersteld. Anders dan bij de klassieke ambtenaar is het uitgangs-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 82 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 83 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    16:00    Pagina 82
        lere nde overheid
                           punt hier niet zozeer specifieke dossierkennis, regelgebondenheid en hiërarchie,
                           alswel het boeken van voortgang en het organiseren van een effectief en efficiënt
                           besluitvormingsproces met inachtneming van de procedurele vereisten. De
                           procesmanager heeft vooral de opdracht om tot een goede fasering in de tijd te
                           komen, en op het juiste moment zaken die voor het politieke optreden van de
                           minister van belang zijn te agenderen. Het procesmanagement kan ook het
                           leggen van verbindingen met andere departementen en eventuele partijen buiten
                           de overheidsorganisatie vereisen, teneinde het proces op gang te houden en te
                           zorgen dat op het juiste moment de juiste mensen bij elkaar worden gebracht.
                           Het leggen van zulke contacten is er echter op gericht de processen binnen het
                           overheidsapparaat te verbeteren en de besluitvorming in de verticale politieke
                           lijn soepel te laten verlopen. De verhouding tussen politiek en ambtelijk apparaat
                           wordt door de intrede van de procesmanager niet in het geding gebracht.
                           Terwijl de procesmanager vooral bezig is met het sturen van beleid, gaat het bij de
                           professionele ambtenaar om het sturen met beleid. Mertens (1996) spreekt over
                           ‘beleidsadviseurs in vaste dienst’. Kenmerkend voor de rol van de professionele
                           ambtenaren is dat zij door te adviseren met kennis van zaken en vanuit een eigen
                           positie inhoudelijk bijdragen aan het proces van beleids- en besluitvorming. De
  82                       professionele ambtenaar wordt daarbij geacht niet zijn eigen voorkeuren te laten
                           spreken. Hij dient daarentegen een goed oog te hebben voor wat in de samenle-
                           ving leeft. Politieke vraagstellingen zijn waardegebonden en daardoor sterk
                           onderhevig aan wisselende preferenties. Het vermogen dit op het spoor te komen
                           en te doorgronden is een belangrijk onderdeel van het vakmanschap van de
                           professionele ambtenaar. Professionaliteit vraagt om systematische reflectie en
                           dus ook om een zekere distantie. Zij eist vaak ook een wijdere tijdshorizon dan
                           de vierjarige cyclus die het politieke leven beheerst. Het onderkennen van het
                           politieke karakter van elke vraagstelling is dus essentieel. Tegelijkertijd gaat het
                           bij de professionele ambtenaar om het vermogen om andere probleemdefinities
                           en oplossingen naar voren te brengen dan welke door de politieke ambtsdragers
                           in eerste instantie worden gepresenteerd.
                           De professionele ambtenaar werkt vanuit het besef dat er voor elk maatschappe-
                           lijk probleem meer dan één oplossing is en dat geen enkele oplossing ideaal is,
                           omdat er altijd sprake is van een context van verschillende posities en belangen.
                           Hij kent deze posities en belangen en weet ze te duiden. De professionele ambte-
                           naar moet daarom over kennis van zaken beschikken, die bij voorkeur uit
                           verschillende bronnen (actoren in het beleidsveld) afkomstig is. Dit laatste bete-
                           kent dat de professionele ambtenaar zelf actief op zoek gaat naar kennis en infor-
                           matie, niet alleen binnen zijn eigen organisatie maar juist ook daarbuiten. Daarbij
                           volstaat vanzelfsprekend niet het raadplegen van de traditionele en doorgaans
                           goed georganiseerde beleidspartners. Juist bij nieuwe en onzekere vraagstukken
                           is het van belang om buiten de geïnstitutionaliseerde paden te treden, relevante
                           publieken op te sporen en gegeven probleemrepresentaties kritisch te beschou-
                           wen. De professionele ambtenaar moet helpen ervaringen, oordelen en menin-
                           gen te articuleren en die verzamelen. Idealiter is hij zowel een ‘expert’ die zich
</pre>

====================================================================== Einde pagina 83 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 84 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75  13-09-2006      16:00    Pagina 83
                                                                                politiek in nederland: gemengd bedrijf
                 beroept op zijn eigen professionele analytische deskundigheid als een ‘beleids-
                 filosoof’ die het als zijn verantwoordelijkheid beschouwt de politieke leiding en
                 zijn collega’s bewust te maken van soms tegengestelde manieren van denken
                 over beleidsproblemen en oplossingen (Jeliazkova en Hoppe 1996).
                 Feit is dat de professionele ambtenaar zijn intrede in het overheidsapparaat heeft
                 gedaan. Als we de klassieke ambtenaar als het vertrekpunt beschouwen voor de
                 rol van de ambtenaar, dan heeft er een uitwaaiering plaatsgevonden naar ener-
                 zijds een grotere betrokkenheid bij de inrichting van het besluitvormingsproces
                 en anderzijds een grotere invloed op de inhoud van het besluitvormingsproces.
                 Deze uitwaaiering van rollen doet zich vooral gelden onder bestuurlijke condities
                 die gekarakteriseerd kunnen worden als grensvervaging, ambiguïteit in de
                 probleemdefinitie en interpretaties van maatschappelijke kwesties die normatief
                 zeer omstreden zijn (Noordegraaf 2004). Als gevolg hiervan zullen ambtenaren
                 eerder zelfstandig kennis moeten opdoen en polsen wat de slaagkans is van
                 nieuw beleid door antwoorden op de vier beleidsvragen te formuleren. Hun werk
                 veronderstelt aan de ene kant puzzling: het zoeken naar passende oplossingen
                 voor problemen, en aan de andere kant gaat het om powering: het sluiten van
                 politieke deals en verwerven van voldoende politieke steun voor oplossingen
                 (Heclo 1974). In het door het verticale denken gedomineerde beeld van de                              83
                 verhoudingen van politiek en ambtelijk apparaat is voor deze meer zelfstandige
                 rol echter geen plaats.
                 De rol van de professionele ambtenaar overschrijdt de grenzen die de verticale
                 traditie stelt, en dat heeft uiteraard gevolgen voor de aard van de politiek-ambte-
                 lijke verhoudingen en voor de verhoudingen van ambtenaren met maatschappe-
                 lijke actoren die in het publieke domein actief zijn. Denk bijvoorbeeld aan het
                 beginsel van de ministeriële verantwoordelijkheid. De minister is verantwoorde-
                 lijk voor alles wat er binnen het gebied van zijn portefeuille wordt gedaan en
                 nagelaten. Het parlement kan de minister naar huis sturen op het moment dat het
                 niet langer overtuigd is van diens vermogen om op zijn terrein politiek leiding te
                 geven. Om hier goed mee om te kunnen gaan en de risico’s klein te houden, dient
                 er door de minister daadwerkelijk leiding te worden gegeven en sprake te zijn van
                 beïnvloeding van het ambtelijke apparaat. De politieke gezagsdrager treedt dus
                 op als principaal/opdrachtgever (politiek primaat), het ambtelijk apparaat advi-
                 seert desgevraagd en voert als agent/opdrachtnemer zo goed mogelijk uit
                 (ambtelijke loyaliteit). De politiek verantwoordelijken moeten ervan uit kunnen
                 gaan dat de ambtenaren hun taken professioneel nauwgezet en binnen de regels
                 van de wet uitvoeren, maar dat ook doen conform zijn politieke opvattingen. Dit
                 laatste geldt des te meer als ambtenaren het niet eens zijn met de bewindsper-
                 soon.
          4.2.2  ver anderende verhoudingen
                 Naarmate de rol van de ambtenaar professioneler en dus politieker wordt, veran-
                 dert zijn rol van ondergeschikte (agent) in die van nevengeschikt aan de politieke
</pre>

====================================================================== Einde pagina 84 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 85 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    16:00    Pagina 84
        lere nde overheid
                           leiding. Hij is niet alleen uitvoerder van beleid maar ook coproducent ervan. Daar
                           komt bij dat de afhankelijkheid van de politieke leiders van het ambtelijk apparaat
                           enorm is toegenomen (Van Thijn en Cardoso Ribeiro 2004). Tegenover het beeld
                           van de ‘almachtige’ politieke leider en de ‘uitvoerende, ondergeschikte’ ambte-
                           naar moet het beeld worden geplaatst van politici als lekenbestuurders tegenover
                           een omvangrijk, complex en deskundig ambtenarenapparaat (Van Gunsteren
                           1994). Hun afhankelijkheid van deze deskundigheid is groot.
                           De relaties met andere actoren veranderen ook. Er is meer actief verkeer en beïn-
                           vloeding. De kennis en opvattingen die daarbij worden opgedaan, worden inge-
                           bracht in de politiek-ambtelijke relatie met als gevolg dat die relatie diffuser
                           wordt. Naast de klassieke democratische kanalen worden kennis, belangen en
                           maatschappelijke ervaringen nu ook via de ambtelijke lijn in het politieke besluit-
                           vormingsproces ingebracht. Deze vorm van beïnvloeding van zowel de
                           probleemdefinitie als de mogelijke oplossing is minder zichtbaar en controleer-
                           baar, maar wint wel aan belang en gewicht.
                           Hoewel de betrokken ambtenaren en politieke ambtsdragers beseffen dat het
                           weberiaanse model niet meer voldoet (’t Hart et al. 2002), handhaven ze niette-
  84                       min de klassieke verhouding en rolopvatting van de ambtenaar als normatief
                           ijkpunt (zie ook hoofdstuk 3). De nieuwe rollen van de ambtenaar worden als
                           een aanvulling op het klassieke model gezien, waarna wordt opgemerkt dat het
                           relatief zelfstandig opereren van ambtenaren het beginsel van de neutraliteit
                           zou kunnen ondermijnen en politieke controle op hun handelen in de weg staat.
                           De klassieke visie op de posities van politici en ambtenaren blijft vooropstaan.
                           De feitelijke complementariteit die empirisch kan worden vastgesteld, wordt
                           geacht vorm te krijgen binnen een hiërarchisch gedefinieerde relatie waarbij
                           uiteindelijk de politieke dominantie centraal staat.
                           Diezelfde houding kleurt het denken over de verhouding tussen ambtenaren en
                           het parlement. Dat parlement moet de regering controleren. Op dit moment
                           krijgt het formeel zijn informatie via de bewindspersonen: zij vormen het kanaal
                           waarlangs informatie dient te stromen. Dit is expliciet vastgelegd in de Aanwij-
                           zingen inzake externe contacten van rijksambtenaren die in 1998 door het kabi-
                           net-Kok zijn geformuleerd. De Aanwijzingen zijn ingegeven door verticaal
                           denken over politiek en hadden als oogmerk het onderscheid tussen de ministeri-
                           ele verantwoordelijkheid versus de ambtelijke verantwoordelijkheid nadrukkelij-
                           ker te markeren. Overigens zijn deze aanwijzingen door velen begrepen als een
                           beperking voor ambtenaren: in principe worden er geen directe contacten tussen
                           parlementariërs en ambtenaren onderhouden. Ze beogen een halt toe te roepen
                           aan een sluipend ontstane horizontale praktijk. Niessen (2003) geeft aan dat hier-
                           van in de praktijk niet veel sprake van is geweest maar de beeldvorming over de
                           relatie politici-ambtenaren is er wel door bepaald. De richtlijn is synoniem
                           geworden voor de beperking van het onderling contact (Bureau Algemene
                           Bestuursdienst 2006). Deze aanwijzingen hebben daarom ook onbedoelde nega-
                           tieve bijeffecten. Tweede Kamerleden hebben een beperkte ondersteuning voor
</pre>

====================================================================== Einde pagina 85 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 86 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006      16:00   Pagina 85
                                                                                politiek in nederland: gemengd bedrijf
                hun werk. Zij moeten hun aandacht over een groot aantal dossiers verdelen, zeker
                als zij deel uitmaken van een relatief kleine fractie. Als het raadplegen van ambte-
                naren over een zaak omstreden is, staan hen slechts twee wegen open om toch de
                informatie te krijgen die voor hun controlerende taak noodzakelijk is: zij kunnen
                Kamervragen stellen, of hun informatie ontlenen aan burgers, belangengroepen
                en uiteraard de media. Het gevolg is incidentenpolitiek: geruchten en mediabe-
                richten leiden tot Kamervragen, omdat er geen andere manier is om de informa-
                tie te verifiëren.
                Dat leidt op zijn beurt tot verdere negatieve gevolgen, zoals cynisme en een nega-
                tieve beoordeling van wederzijdse kwaliteiten. Ambtenaren worden ertoe verleid
                Tweede Kamerleden niet serieus te nemen. De vele Kamervragen kunnen bij
                deskundige ambtenaren de indruk wekken dat parlementariërs de klok hebben
                horen luiden, maar niet weten waar de klepel hangt. Dat maakt het moeilijk het
                parlement op andere momenten als een inspiratiebron voor de ontwikkeling en
                uitvoering van beleid te waarderen. Op hun beurt worden parlementariërs ertoe
                gebracht departementen te gaan zien als instellingen die er in de eerste plaats op
                uit zijn zaken ‘onder de pet’ te houden. Het leidt bovendien tot een bevestiging
                van de afrekencultuur: als er dingen fout gaan, gaan parlementariërs met de wijs-
                heid achteraf op zoek naar de schuldigen. Het bestuur vlucht in defensief gedrag                       85
                (’t Hart en Wille 2006) en zo ontstaat een klimaat dat zich slechts moeizaam
                leent voor reflectie en het leren van fouten.
                Voorstellen om via enkele nieuwe procedures parlementaire controle meer syste-
                matisch te organiseren bieden ondertussen weinig soelaas: de introductie van de
                verantwoordingsdag op de derde woensdag in mei en de oprichting van het
                onderzoeks- en verificatiebureau van de Tweede Kamer zijn maatregelen die de
                controle op het overheidsbeleid vergroten, maar als zodanig geheel binnen het
                verticale denken passen. De vrijwel exclusieve oriëntatie op de verticale traditie
                van denken leidt ertoe dat de feitelijke verhoudingen tussen politiek en ambtelijk
                apparaat onvoldoende serieus kunnen worden genomen. Bij het nadenken over
                voorstellen om die verhoudingen te verbeteren worden daardoor belangrijke
                kansen gemist. Het initiatief van de abd om de dialoog tussen ambtenaren en
                politici weer op gang te brengen, vormt wellicht een kentering omdat daar juist
                de investering in de onderlinge verhoudingen wordt gewaardeerd (Bureau abd
                2006).
          4.3   een rijk bestuurlijk ecosysteem
                Door het naast elkaar bestaan en door elkaar lopen van de verticale en de hori-
                zontale traditie biedt het Nederlandse politiek-bestuurlijke landschap een nogal
                onoverzichtelijke aanblik. In de grondwet en in het staatsrecht mogen de delega-
                tie- en verantwoordingsrelaties helder vastliggen, de bestuurlijke praktijk is
                complexer, grilliger dan wat aan het papier is toevertrouwd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 86 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 87 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006     16:00   Pagina 86
        lere nde overheid
                    4.3.1  onoverzichtelijk?
                           De verleiding is uiteraard groot om te denken dat deze onoverzichtelijkheid de
                           voornaamste bron vormt voor politiek falen en hardnekkige bestuurlijke proble-
                           men. Waar overzicht ontbreekt en de bestuurlijke verantwoordelijkheden niet
                           helder zijn, kan immers niet adequaat worden gereageerd. Signalen van falen
                           bereiken de politiek verantwoordelijken in zo’n situatie niet op tijd, gaan onder-
                           weg naar de verantwoordelijke top verloren, of arriveren daar – vervormd als
                           hype – alleen via de media. De implementatie en uitvoering van besluiten is niet
                           minder modderig. Wat aan de top besloten is, wordt in eindeloze overleggen in
                           en tussen uitvoeringsinstanties aangelengd en niet conform de intenties uitge-
                           voerd. Bestuurlijk onvermogen is het resultaat. De Maistre’s uitspraak “C’est
                           l’opinion qui perd les batailles, et c’est l’opinion qui les gagne” indachtig rest de
                           politicus dan nog slechts aandacht te besteden aan de beeldvorming. Wie indruk
                           wil maken hoeft slechts het beeld dat nagelaten wordt naar zijn hand zetten.
                           Waar onoverzichtelijkheid heerst en serieus besturen feitelijk onmogelijk is,
                           moeten spindoctors de schijn ophouden.
                           Wie zich niet bij cynisme wil neerleggen lijkt slechts één weg te kunnen gaan: hij
  86                       moet de complexiteit van de politiek-bestuurlijke verhoudingen te lijf, overzicht
                           creëren en helderheid scheppen. Om de betrouwbaarheid en slagvaardigheid van
                           politiek en overheid te verbeteren is dan leiderschap nodig, heldere verantwoor-
                           dingslijnen, eenvoudiger en transparanter bestuurlijke structuren. Het primaat
                           van de politiek moet herbevestigd worden, het aantal departementen geredu-
                           ceerd, en er moet worden gekapt in het woud van adviesorganen en intermediaire
                           organisaties. Alleen zo zou er een directere terugkoppeling tussen uitvoering,
                           politiek en burgers gegarandeerd kunnen worden, kan falen eerder worden gesig-
                           naleerd, sneller worden afgestraft en beter worden gecorrigeerd. Waar deze
                           middelen geen soelaas brengen, omdat de taken waarvoor de overheid staat feite-
                           lijk te complex zijn om langs hiërarchische, bureaucratische lijnen te worden
                           gecoördineerd, is het beter overheidstaken naar de markt over te hevelen. De
                           economische theorie leert immers dat marktwerking wél tot snelle aanpassingen
                           leidt. Privatisering vormt in dit opzicht een alternatief voor bestuurlijk leider-
                           schap en transparantie. Zij levert bovendien het voordeel dat het beslag op de
                           rijksbegroting – zij het niet noodzakelijkerwijs het beslag op de huishoudporte-
                           monnee van de burger – wordt beperkt.
                           Deze reactie op bestuurlijke problemen kan zoals in voorgaande hoofdstukken
                           reeds is gesteld op een grote aanhang rekenen. Een lange reeks van hervormings-
                           voorstellen is er bovendien door geïnspireerd. Het politieke discours in Neder-
                           land in het afgelopen decennium is er door getoonzet. Het aantal hervormings-
                           voorstellen in deze lijn dat het werkelijk gehaald heeft en het beoogde effect heeft
                           gesorteerd is echter gering. Dat kan gemakkelijk geïnterpreteerd worden als een
                           nieuw bewijs van de stroperigheid van de Nederlandse verhoudingen, zo niet als
                           teken dat de betrokkenen meer belang aan behoud van verworven posities hech-
                           ten dan aan een goed werkende overheid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 87 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 88 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75  13-09-2006      16:00   Pagina 87
                                                                               politiek in nederland: gemengd bedrijf
                 Klopt die redenering echter wel? Daarover is gerede twijfel mogelijk. Beschouw
                 bijvoorbeeld het ontstaan van de rol van de ‘professionele ambtenaar’. Dat deze
                 rol zijn intrede heeft gedaan en hoge ambtenaren zich dus niet meer louter naar
                 het klassieke weberiaanse rolmodel richten maar bestuurlijke taken op zich
                 nemen die in de verticale traditie uitsluitend gekozen politici toekomen, is niet
                 een gevolg van het bestaan van ambtelijke koninkrijkjes. Eigen koninkrijkjes
                 bestonden ook in de bureaucratieën uit het verleden. Het ontstaan van de rol van
                 de ‘professionele ambtenaar’ heeft een andere oorzaak. Het is een effect van het
                 feit dat de klassieke rol van de ambtenaar niet meer passend is voor een samenle-
                 ving waarin politiek en overheid in toenemende mate met ongetemde problemen
                 worden geconfronteerd. In zulke gevallen wordt wat er werkelijk aan de hand is
                 pas na het opdoen van de nodige ervaring, na onderzoek en reflectie duidelijk en
                 kunnen verstandige doelen en middelen van beleid dus ook pas gaandeweg –
                 vaak in samenspraak met niet-statelijke actoren en soms pas tijdens de uitvoering
                 van aanvankelijk geformuleerde beleid – worden geformuleerd. Een boedelschei-
                 ding tussen beleidsvoorbereiding, besluitvorming en uitvoering is dan niet
                 staande te houden; een helder onderscheid tussen zaken die deskundigheid
                 vragen en zaken die op het bord van de politiek thuis horen evenmin. In deze
                 niche is de rol van de professionele ambtenaar ontstaan.
                                                                                                                      87
                 De onoverzichtelijkheid van het politiek-bestuurlijke landschap, die onder meer
                 tot uitdrukking komt in het optreden van de ‘professionele ambtenaar’, is met
                 andere woorden niet veroorzaakt door intern disfunctioneren, maar een effect
                 van het feit dat de overheid moet opereren onder omstandigheden die complexer
                 zijn en met meer onzekerheden zijn beladen dan in het verleden het geval is. De
                 reactie die ‘transparantie’ en ‘verantwoording’ vooropstelt, negeert de voor-
                 waarden waaronder de moderne overheid haar werk moet doen. Precies daarin
                 ligt haar tekort.
                 Het neoliberale gedachtegoed is op dit punt een stap verder. Het onderkent die
                 voorwaarden wel, maar trekt daaruit de conclusie dat de taken te complex zijn
                 voor bureaucratische organisaties en dat de invisible hand van de marktwerking
                 de uitkomst moet brengen die niet langs de weg van de politiek kan worden gere-
                 aliseerd. Het vrije spel der maatschappelijke krachten moet de rol gaan vervullen
                 die voorheen aan publieke deliberatie en besluitvorming werd toebedacht; prijs-
                 mechanismen nemen de plaats in van overleg en argumentatie. Het neolibera-
                 lisme trekt zijn modern klinkende conclusie echter op basis van een wel heel
                 klassiek en in feite verouderd beeld van de overheid.
          4.3.2  collectieve leerprocessen
                 Wat in deze beide reacties op de complexiteit en de daaruit voortspruitende
                 onoverzichtelijkheid van de Nederlandse politiek-bestuurlijke verhoudingen
                 over het hoofd wordt gezien, is dat complexiteit niet altijd schadelijk is. De
                 aanwezigheid van zowel verticale als horizontale elementen in ons politieke
                 bestel, de wisselende vormen waarin zij samen optreden en de hoge institutio-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 88 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 89 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    16:00    Pagina 88
        lere nde overheid
                           nele dichtheid waarmee dat gepaard gaat, bieden niet alleen onoverzichtelijkheid,
                           maar ook een rijk bestuurlijk ecosysteem. Daarin bestaat ruimte voor variatie,
                           voor lokale aanpassingen en voor het leggen van contacten die inhoudelijk in
                           plaats van formeel-procedureel zijn geïnspireerd. Dat bestuurlijke ecosysteem
                           mag een onoverzichtelijke aanblik bieden, het biedt ook een omgeving waarin op
                           verschillende niveaus kan worden geleerd en waarin een ruime variëteit aan
                           aanpassings- en correctiemechanismen bestaat. Naast eerste-orde-leerprocessen,
                           waarbij het erom gaat middelen efficiënt af te stemmen op doelen, biedt het ook
                           ruimte voor hogere-orde-leerprocessen, waarin doelen (en daarbij behorende
                           middelen) worden onderworpen aan processen van herijking. Bij zulke hogere
                           vormen van leren worden de (veronderstelde) causale relaties achter de beleids-
                           problemen en de normatieve uitgangspunten ter discussie gesteld. Leren biedt
                           zich dan aan als het op basis van een rijke verscheidenheid van ervaringen herfor-
                           muleren van normatieve en cognitieve oriëntaties, van de routines en de spelre-
                           gels van het beleidsproces.
                           Een analogie kan dit verhelderen. Een van de meest geavanceerde en succesvolle
                           collectieve leerprocessen die de samenleving kent, wordt zonder enige twijfel
                           gevormd door de moderne wetenschappen. Het wetenschapssysteem vormt, net
  88                       als de moderne overheid, echter een nogal onoverzichtelijk geheel. Het is een
                           lappendeken van disciplines en subdisciplines, waarin onderzoeksprogramma’s
                           ontstaan en weer verdwijnen, individuele onderzoekers in hoge mate hun eigen
                           plan trekken, en waarin elke vorm van centrale regie ontbreekt. Vooruitgang
                           wordt hier niet geboekt door rigoureuze taakverdeling en controle, maar juist
                           doordat onderzoekers in een niet centraal gestuurd proces samenwerken en
                           concurreren. Zij produceren ervaringen en zorgen door te publiceren ervoor dat
                           andere onderzoekers er kennis van kunnen nemen en die ervaringen kunnen
                           beoordelen, bewerken, corrigeren en verzamelen. Omdat er wordt gepubliceerd
                           ontstaat uit de bijdragen van talloze individuele onderzoekers een niet centraal
                           geleid collectief leerproces. Er vindt feitelijk coördinatie plaats zonder dat er van
                           een coördinator kan worden gesproken.
                           Dit collectieve leerproces kan zich op verschillende niveaus voordoen. Vaak gaat
                           het om incrementele veranderingen binnen door de beoefenaren van een specia-
                           lisme geaccepteerde cognitieve en institutionele kaders: instrumenten worden
                           verfijnd, de laatste cijfers achter de komma van de waarde van een parameter
                           worden bepaald. Dit is wat de wetenschapshistoricus Thomas Kuhn (1962)
                           normal science noemt. In andere, meer uitzonderlijke gevallen richt het leerpro-
                           ces zich echter op de kaders die geaccepteerd werden, op de manier waarop
                           problemen werden gesteld, op de stijl van argumenteren en onderzoeken, en
                           daarmee op zaken die impliciet voor vanzelfsprekend werden gehouden. Kuhn
                           spreekt daarbij van revolutionary science. Zulke ingrijpende veranderingen –
                           ‘paradigmaveranderingen’ – blijken zich steeds op verschillende niveaus tegelij-
                           kertijd te voltrekken: er ontstaan nieuwe vocabulaires om over een onderwerp te
                           spreken, nieuwe meetmethoden en standaarden, nieuwe vormen van onderlinge
                           communicatie, samenwerking en concurrentie. En dat alles vindt plaats zonder
</pre>

====================================================================== Einde pagina 89 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 90 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     16:00    Pagina 89
                                                                              politiek in nederland: gemengd bedrijf
                centrale regie. Verantwoording vindt steeds op lokaal niveau plaats – met name
                door het systeem van peer review waarbij wetenschappelijke artikelen vóór pu-
                blicatie inhoudelijk door collega’s worden beoordeeld – en daarbij worden, afhan-
                kelijk van de discipline en de stand van het onderzoek, uiteenlopende maat-
                staven gehanteerd. Op buitenstaanders mag het wetenschapssysteem als geheel
                de indruk maken van chaos en inefficiëntie. Ondertussen is het wel het meest
                innovatieve systeem dat zich ooit heeft gemanifesteerd.
                Het wetenschapssysteem heeft een aantal kenmerken die doorgaans ook aan de
                markt worden toegeschreven. Ook daar is (bij een perfect functionerende markt)
                sprake van een zichzelf corrigerend systeem, dat ontstaat door de aanwezigheid
                van concurrentie en door het prijssysteem dat onderlinge vergelijking mogelijk
                maakt, en daarmee dus een vergelijkbare rol speelt als het publicatiesysteem in
                de wetenschappen (Polanyi 1962). Er bestaat ook een belangrijk verschil. Op de
                markt vormt wat Hirschman (1972) aanduidt als exit het belangrijkste leermecha-
                nisme. Als geproduceerde goederen niet aan de verwachtingen van de klant
                voldoen of te duur zijn, zal de klant zich tot een andere firma richten. Als de
                producent zijn producten niet verbetert, zal faillissement volgen. De onderne-
                ming die dit lot treft, leert een harde les.
                                                                                                                     89
                Hirschman wijst er echter op dat naast exit er een ander, meer subtiel terugkop-
                pelingsmechanisme bestaat, dat hij voice noemt. Waar verwachtingen niet
                worden bewaarheid, kan teleurstelling ook op een andere manier dan door het
                weglopen naar de concurrent worden gearticuleerd, namelijk door die teleurstel-
                ling te verwoorden en inhoudelijk te specificeren. Voice mag traditioneel de
                manier zijn waarop in de publieke sector op teleurstellende resultaten wordt
                gereageerd – het vormt een grondtrek van ons politieke systeem –, maar volgens
                Hirschman zou het onjuist zijn te denken dat mensen met betrekking tot het
                functioneren van private organisaties alleen de exit-optie hebben. Voor veel
                private institutionele praktijken geldt namelijk ook dat wie ontevreden is niet
                meteen naar de concurrent loopt. Het feit dat mensen trouw blijven, ook al zijn
                zij ontevreden, drukt Hirschman uit in een derde concept: loyalty. Ook op ‘de
                markt’ resulteert ontevredenheid niet altijd in exit. Mensen gaan ook met private
                organisaties voor een kortere of langere termijn relaties aan die behalve een func-
                tionele ook een symbolische en emotionele betekenis hebben. Zij verbreken zulke
                banden niet zomaar. Loyalty geeft een organisatie krediet en gunt haar tijd om te
                reageren op falen.
                Zonder voice-optie vormt loyalty echter geen stimulans om over de kwaliteit en
                prijs van het aanbod na te denken. Om leerprocessen te stimuleren moeten
                mensen ongenoegen kunnen uiten. Voice is informatief: zij biedt een organisatie
                concrete, inhoudelijke aanknopingspunten voor verbetering. Voice kan variëren
                van klagen tot ervaringen uitwisselen en participatie in de vormgeving van een
                organisatie. Dit impliceert overigens niet dat iedereen maar voortdurend zijn
                ervaringen moet communiceren. Effectieve leerprocessen, zo stelt Hirschman,
                zijn gebaat bij dosering. Dat geldt voor exit, maar ook voor voice. Als iedereen bij
</pre>

====================================================================== Einde pagina 90 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 91 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    16:00   Pagina 90
        lere nde overheid
                           het eerste het beste falen wegloopt, overleeft een organisatie eenvoudig niet en
                           worden geen leerprocessen in gang gezet. Als iedereen bij voortduring commen-
                           taar heeft op van alles, wordt commentaar routinematig en verliest het zijn bete-
                           kenis.
                           De wetenschappen kunnen beschouwd worden als een systeem waarin zo’n mix
                           van loyalty, voice en exit bestaat. Een onderzoeker die bij de eerste de beste moei-
                           lijkheid waarmee zijn theorie wordt geconfronteerd die theorie aan de kant gooit,
                           zal de wetenschap niet verder brengen. Loyaliteit aan het paradigma en nauw-
                           keurige specificatie in welke opzichten verwachtingen niet bewaarheid werden
                           brengt de wetenschap verder. Voice is de weg die hier moet worden gegaan. De
                           wetenschap als institutioneel systeem functioneert doordat individuele onder-
                           zoekers uitgebreid en inhoudelijk articuleren waarin de moeilijkheden die zich
                           aandienden bestaan. In de wetenschappen wordt daarom veel tijd en energie
                           besteed aan het bespreken van – in de ogen van buitenstaanders wellicht onbe-
                           nullig lijkende – details. Wie daarvoor niet het geduld kan opbrengen zal weinig
                           bijdragen. Uiteraard kan er een ogenblik komen waarop de conclusie getrokken
                           moet worden dat om de problemen op te lossen een radicale herziening van
                           uitgangspunten en dus een paradigmawisseling vereist is. Dat moet echter niet te
  90                       snel gebeuren. Institutioneel leren gedijt het beste wanneer – in economische
                           termen gesproken – de exit-opties weerspannig zijn en van een zekere mate van
                           institutionele inelasticiteit sprake is.
                           De leerprocessen waarin overheid en politiek betrokken zijn kunnen niet op alle
                           punten vergeleken worden met die in de wetenschappen. Aan de wetenschappen
                           kan echter in de eerste plaats het besef worden ontleend dat fouten en falen op
                           verschillende manieren, langs verschillende wegen en met uiteenlopende conse-
                           quenties tot verbeteringen kunnen leiden. Bedrijven mogen in het algemeen het
                           gevoeligst zijn voor de signaalfunctie van exit; in andere sectoren – zoals de
                           wetenschappen – speelt voice een centrale rol. Dit onderkennen mag ook de
                           vanzelfsprekendheid ondermijnen waarmee privatisering en marktwerking als
                           panacee voor het falen van de overheid om complexe taken op een aanvaardbare
                           manier aan te pakken. Naast exit kan ook het verbeteren en organiseren van voice
                           het vermogen om te leren versterken.
                           In de tweede plaats kan aan de besproken analogie het inzicht worden ontleend
                           dat het verbeteren van voice om meer gecompliceerde leerprocessen mogelijk te
                           maken niet een kwestie is van het simpelweg kanaliseren van informatiestromen
                           tussen overheid en burger door – bijvoorbeeld – het introduceren van referenda.
                           Als voice wordt gestandaardiseerd tot het drukken op de ene of de andere knop,
                           gaat precies het karakter van deze vorm van terugkoppeling verloren – voice
                           ontaardt dan in een vorm van exit. Voice wordt mogelijk als er een systeem
                           bestaat waarin individuele, lokale en op inhoudelijke overwegingen gemaakte
                           afwegingen publiek worden gemaakt, waardoor de verscheidenheid van ervarin-
                           gen onderling vergeleken, gecombineerd en gecorrigeerd kan worden. Voice
                           vereist dus geduld en een organisatie waarin de tijd wordt genomen om details te
</pre>

====================================================================== Einde pagina 91 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 92 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     16:00    Pagina 91
                                                                               politiek in nederland: gemengd bedrijf
                bespreken. Bij voice is het niet alleen relevant dat er wordt geklaagd, maar ook
                waarover, in welk opzicht en vanuit welke verwachtingen en welk perspectief.
                Van voice wordt dus onvoldoende gebruik gemaakt waar ervaringen worden
                gebureaucratiseerd – waar klachten alleen geuit kunnen worden via voorgedrukte
                formulieren of een van tevoren bepaalde keuze wordt voorgelegd – of waar infor-
                matie wordt gepolitiseerd – waar klachten uitsluitend in beschuldigende termen
                worden geuit en de enige vraag is wie voor het falen gestraft dient te worden. Wie
                voice serieus wil nemen zal zich bovendien rekenschap moeten geven van het feit
                dat in voice altijd zowel cognitieve als normatieve aspecten aan de orde zijn.
                Voice moet – net als dat in de wetenschappen het geval is – ondersteund worden
                door een organisatie waarin ervaringen van falen kunnen worden gearticuleerd
                en verzameld. Dat kan op uiteenlopende manieren. Zo kan er welbewust gebruik
                worden gemaakt van maatschappelijke experimenten om ervaringen met beleid
                te genereren en te evalueren; waar zich klachten aandienen kan mediation helpen
                om helderheid te krijgen over wat over en weer mag worden verwacht, articulatie
                kan bevorderd worden door onderzoek naar best practices en het expliciet organi-
                seren van de uitwisseling van ervaringen, door introductie van nieuwe vormen
                van rapportage (bijvoorbeeld niet alleen van fouten maar ook van near-misses)
                kan het domein waarover gestructureerde ervaring bestaat aanmerkelijk worden                          91
                uitgebreid. Hoewel de media bij voice een cruciale rol spelen, vooral in het vragen
                van aandacht voor incidenten, moet onderkend worden dat ook andere kanalen
                daarvoor beschikbaar zijn. De afhankelijkheid van de media die hun eigen (onder
                meer commerciële) logica’s kennen, versmalt de oriëntatie van de overheid op
                problemen. Die versmalling moet niet alleen vanuit democratisch gezichtspunt,
                zoals vaak gesteld wordt, maar vooral ook in inhoudelijk en normatief opzicht,
                als zorgwekkend worden gezien. Politici en andere overheidsbestuurders moeten
                zich realiseren dat er een grote verscheidenheid van middelen bestaat om terug-
                koppeling via voice te organiseren.
                Geïnspireerd door een vergelijking met de wetenschappen heeft Hall (1993) een
                drietal fases onderscheiden waarin de publieke sector op beleidsfalen reageert.
                Een verandering van de eerste orde bestaat uit minieme technische bijstellingen
                van beleidsinstrumenten om de beleidsontwikkeling op het rechte spoor te
                houden. Wanneer zich beleidsproblemen voordoen, zullen beleidsmakers eerst
                proberen oplossingen te vinden door kleine wijzigingen in de afstelling van de
                beleidsinstrumenten aan te brengen. De overkoepelende normatieve legitimiteit
                van de centrale beleidsdoelen en de cognitieve geldigheid van de beleidstheorie
                worden niet in twijfel getrokken. Een bezuiniging op de sociale uitgaven of een
                verlaging van uitkeringen, zonder de wettelijke regelingen aan te passen, zijn
                voorbeelden van zulke eerste-orde-veranderingen. Wanneer blijkt dat een tech-
                nisch-incrementele bijstelling onvoldoende soelaas biedt, zullen beleidsmakers
                naar andere instrumenten omzien en oplossingen langs andere wegen en binnen
                andere instellingen zoeken en kan van tweede-orde-veranderingen worden
                gesproken. Als aanpassingen van de eerste en tweede orde niet de gewenste
                normalisering van beleid opleveren, wordt gaandeweg het gezag van het overkoe-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 92 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 93 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    16:00    Pagina 92
        lere nde overheid
                           pelende beleidsparadigma aangetast. Het besef groeit dat de bestaande instellin-
                           gen falen en dat een paradigmawisseling nodig is. De politieke druk op het
                           beleidsbestel om een alternatief paradigma te ontwikkelen wordt hoger als het
                           aantal beleidsfiasco’s toeneemt. De centrale ideeën achter het beleid en de geac-
                           cepteerde normatieve oriëntaties worden nu ter discussie gesteld. Zo’n verande-
                           ring van de derde orde is de meest radicale stap. Het gevoel van urgentie geeft
                           daarbij voeding aan een publiek bewustwordingsproces, waarbij een politiek en
                           academisch debat ontstaat over de cognitieve geldigheid en normatieve recht-
                           vaardiging van het beleidsparadigma. Terwijl eerste en tweede orde kunnen
                           plaatshebben binnen de bestaande netwerken van het beleidsbestel, kan een
                           verandering van beleidsparadigma, gegeven de hoge mate van politisering van
                           derde-orde-veranderingen, onmogelijk beperkt blijven tot de beleidsgemeen-
                           schap van hoge ambtenaren, sectorspecialisten en de politieke elite. Zo’n veran-
                           dering vereist andere politieke processen dan de keten van delegatie en verant-
                           woording die de verticale traditie biedt.
                    4.3.3  voordelen van gemengde pr ak tijken
                           De besproken combinaties van horizontale en verticale politiek kunnen tegen
  92                       deze achtergrond opnieuw worden bezien. De vraagstukken die prenatale scree-
                           ning in de jaren tachtig en negentig opwierp konden niet simpelweg beantwoord
                           worden met de bestaande politieke middelen. Algemeen werd onderkend dat de
                           onzekerheden over deze technologie nog te groot waren om een politiek eind-
                           oordeel te kunnen geven. Voordat een oordeel mogelijk was, diende er praktische
                           ervaring met de nieuwe techniek te worden verzameld en de normatieve vraag-
                           stukken die in het geding zijn in kaart worden gebracht. Dat vereiste de nodige
                           tijd en veel werk. Ook de euthanasiekwestie verzette zich tegen snelle besluiten.
                           Ook hier moesten zowel nieuwe instrumenten – zorgvuldigheidsvereisten in dit
                           geval – als nieuwe normatieve denkbeelden worden ontwikkeld. Met het
                           stakingsrecht was het niet anders. Het besef dat arbeidsconflicten sterk context-
                           afhankelijk zijn heeft de wetgever in dit geval er zelfs toe gebracht definitief af te
                           zien van een regeling binnen het standaard bestuurlijke paradigma van nationale
                           wet- en regelgeving. Lokale, context-afhankelijke beoordeling door de rechter
                           zou de subtiliteit kunnen leveren die met algemeen geldige regelingen niet tot
                           stand zou kunnen worden gebracht.
                           De veranderingen in het Nederlandse beleidsbestel in de eerste helft van de jaren
                           tachtig laten leerprocessen van de derde orde zien. De werkloosheidscrisis van
                           begin jaren tachtig, de verkiezingen van 1982, de zogeheten ‘no-nonsensebenade-
                           ring’ van de nieuwe centrumrechtse coalitie onder premier Lubbers en het
                           Akkoord van Wassenaar, kunnen met reden worden beschreven als een belang-
                           rijke omslag in het Nederlandse sociaal-economische beleid. Daarbij is – net in de
                           meeste andere industriële landen – een overgang tot stand gekomen van keynesi-
                           anisme naar monetarisme, een verandering van het centrale beleidsparadigma
                           van de sociaal-economische politiek. Die overgang is niet alleen een verandering
                           in economisch denken geweest, maar heeft ook institutionele gevolgen gehad.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 93 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 94 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     16:00   Pagina 93
                                                                             politiek in nederland: gemengd bedrijf
                Het Akkoord van Wassenaar behelsde immers ook een verschuiving in de manier
                waarop arbeidsvoorwaardenbeleid tot stand komt: het was een centrale afspraak
                tot decentralisatie. Door de reeds bestaande vormen van horizontale politiek kon
                deze overgang in Nederland geleidelijker verlopen dan bijvoorbeeld in het Vere-
                nigd Koninkrijk. Het gevolg is geweest dat de winnaars in Nederland minder
                hoog van de toren bliezen dan elders en de verliezers er minder onder hebben
                geleden. De Nederlandse economie heeft in de jaren negentig in de vorm van een
                ongekende groei van de werkgelegenheid de vruchten daarvan kunnen plukken.
                De Vreemdelingenwet ten slotte laat een combinatie van verschillende vormen
                van leren zien. Er was zowel sprake van instrumentele aanpassing als de inzet van
                nieuwe beleidsmiddelen, met name in de uitvoering. Er is daarbij een belangrijke
                plek ingeruimd voor evaluatie. De kennis en ervaring van de uitvoerende instan-
                ties en anderszins betrokken organisaties met de voorgaande wet zijn gebruikt
                om verbeteringen aan te brengen en de juiste condities te realiseren waaronder de
                herziene wet ingevoerd kon gaan worden. Tegelijkertijd kwam een nieuw wets-
                voorstel tot stand. Door introductie van externe projectleiding is in de voorberei-
                dende fase expliciet de mogelijkheid opengehouden van derde-orde-leren.
                Immers, door expliciet het proces van meningsvorming en beïnvloeding door
                partijen tot onderdeel van het project te maken, is een groot aantal verschillende                  93
                visies en standpunten gearticuleerd en verzameld op een ingewikkeld en omstre-
                den maatschappelijke vraagstuk. Dat het huidige debat zich heeft verplaatst naar
                het beleid rondom afwijzing en uitzetting en zich daarbij niet alleen op de
                uitvoerbaarheid maar ook op de morele aanvaardbaarheid richt, lijkt aan te geven
                dat het vreemdelingenvraagstuk zich vooralsnog tamelijk permanent in het
                stadium van fase van hardnekkig probleem bevindt.
                Bestuurlijke dichtheid mag dus het bezwaar van onoverzichtelijkheid met zich
                meebrengen, zij kan ook belangrijke voordelen bieden. Door niet-statelijke orga-
                nisaties en deskundigen, bedrijven en soms ook georganiseerde burgers expliciet
                bij de vorming van het overheidsbeleid te betrekken, kan de democratische staat
                de doelmatigheid van zijn beleid verhogen en een scherper idee ontwikkelen over
                de normatieve kwesties die rond een probleem in het geding zijn. Dit gebeurt
                door toevoeging van elementen als kennis van het veld, discussie over ervaringen
                met degenen die de consequenties van het beleid zullen hebben te dragen, door
                verbreding van het sociale draagvlak en beleidscontinuïteit en het stimuleren van
                een positieve waardering van betrokkenheid bij het gezamenlijk oplossen van
                problemen. Door gebruik te maken van horizontale praktijken verkrijgt de over-
                heid toegang tot additionele deskundigheid en essentiële informatie. Het verge-
                makkelijkt de communicatie over de cognitieve en normatieve aspecten van
                complexe beleidsaangelegenheden en bevordert interorganisatorische bestuur-
                lijke coördinatie in de uitvoering.
                Het op het eerste gezicht onoverzichtelijke politiek-bestuurlijke bestel biedt dus
                mogelijkheden om te leren, niet alleen als het om de efficiënte afstemming van
                middelen op doelen gaat, maar ook op de niveaus die hiervoor als tweede- en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 94 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 95 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    16:00    Pagina 94
        lere nde overheid
                           derde-orde-leren zijn aangemerkt. Er is inhoudelijk overleg op diverse niveaus
                           mogelijk, er kan op relatief kleine schaal geëxperimenteerd worden, niet elke
                           kinderziekte van het beleid leidt tot een epidemie. Het is mogelijk de regels van
                           het spel aan te passen, ervaringen uit te wisselen, gangbare cognitieve en norma-
                           tieve concepties bij te stellen, zonder dat dit steeds met grootschalige politieke
                           veranderingen gepaard hoeft te gaan. Door de institutionele verdichting wordt
                           het mogelijk om inhoudelijk uit te zoeken wat rond een bepaalde kwestie precies
                           in het geding is en wat het object is waarover de verticale politiek zich uiteinde-
                           lijk dient te buigen en waarover beslissingen genomen moeten worden. Gedistri-
                           bueerd over vele actoren en contacten kan collectief het werk worden verzet, en
                           kunnen de ervaringen worden gearticuleerd en verzameld die nodig zijn om
                           nieuwe oplossingen voor de nieuw gedefinieerde problemen te ontwikkelen. In
                           dit proces kunnen compromissen worden geformuleerd die vanuit het gezichts-
                           punt van elk van de betrokken partijen vermoedelijk als second best verschijnen,
                           maar die inhoudelijk kunnen worden uitgelegd als de beste collectieve oplossing
                           die onder de gegeven verhoudingen uit de bus kon komen. In de uitleg van de
                           verdiensten van de output van dit bestuurlijke proces ligt een belangrijk deel van
                           de legitimiteit van de Nederlandse politiek.
  94
                    4.4    spanningen binnen het gemengd bedrijf
                           Het zijn niet de complexiteit en de daaruit voortspruitende onoverzichtelijkheid
                           van de politiek-bestuurlijke verhoudingen in het Nederlandse ‘gemengde’ poli-
                           tieke bedrijf die het leervermogen van de overheid in de weg staan. Het bestaan
                           van een politiek-bestuurlijk bestel waarin een grote variëteit van actoren actief is
                           en waarin communicatie langs diverse wegen – formeel zowel als informeel –
                           plaatsvindt, biedt juist grote kansen voor serieuze leerprocessen. Met dat rijke
                           bestuurlijke ecosysteem moet niet ondoordacht worden omgesprongen. Politieke
                           processen vereenvoudigen, daadkracht vergroten en de bestuurlijke lijnen kanali-
                           seren mogen op het eerste gezicht nastrevenswaardige doelen zijn. Bij hun
                           uitwerking wordt echter al snel de stelregel geschonden die door de eeuwen heen
                           de leidraad van ware heelmeesters is geweest: Primum non nocere, “om te begin-
                           nen, breng geen schade toe.”
                           Dat complexiteit van bestuurlijke verhoudingen niet de bron vormt van politiek
                           falen en hardnekkige bestuurlijke problemen wil uiteraard niet zeggen dat er niet
                           andere problemen zijn die om aandacht vragen. Waar twee tradities naast elkaar
                           bestaan, zullen zich immers niet alleen hun verdiensten aandienen, maar ook
                           hun tekorten.
                           Sommige van die tekorten zijn gemakkelijk aan te wijzen. De horizontale traditie
                           is opmerkelijk zwijgzaam over vraagstukken van legitimiteit. Zonder veel discus-
                           sie wordt ervan uitgegaan dat, als de uiteenlopende constitutionele voorzienin-
                           gen worden gerespecteerd en besturen op een kwalitatief juiste wijze plaatsvindt,
                           de uitkomst gezaghebbend is en als algemeen bindend wordt aanvaard. In samen-
                           levingen waarin pluriformiteit niet alleen aanwezig is, maar ook assertief wordt
</pre>

====================================================================== Einde pagina 95 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 96 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006      16:00   Pagina 95
                                                                               politiek in nederland: gemengd bedrijf
                beleden, is dat een nogal optimistische veronderstelling. Het serieus nemen van
                voice en het zorgvuldig gebruiken ervan – zonder dat elke klacht op face value
                wordt aanvaard, maar juist als aanleiding wordt gezien voor nader onderzoek – is
                voor het verkrijgen van legitimiteit een eerste vereiste. Uitgebreide uitleg over
                compromissen die bereikt worden en die voor de betrokken partijen second best
                maar voor de samenleving als geheel optimaal zijn, zal bovendien nodig zijn om
                draagvlak te verzekeren. In een democratie dienen mensen serieus genomen te
                worden. Dat wil niet zeggen dat zij op iedere wenk worden bediend, maar dat
                uitgelegd wordt in welke opzichten met hun wensen rekening is gehouden en
                ook waarom in voorkomende gevallen die wensen niet zijn gehonoreerd.
                De verticale traditie kent een blinde vlek die in zeker opzicht hiervan het directe
                tegendeel vormt. De vraag hoe de voor kwalitatief goede besluitvorming noodza-
                kelijke kennis en normatieve inzichten gemobiliseerd worden, krijgt binnen
                deze traditie weinig aandacht. Daarvoor wordt simpelweg naar verkiezingen,
                parlementair overleg en het beraad in kabinet verwezen. De feitelijke rol die
                niet-statelijke actoren zoals experts en ngo’s spelen, blijft buiten zicht. In heden-
                daagse samenlevingen beschikken echter niet alleen burgers over de nodige
                assertiviteit, dat geldt ook voor experts en ngo’s. Hun rol in de manier waarop de
                politieke agenda tot stand komt en beleid vorm krijgt kan niet worden genegeerd.                      95
                Bij alle nadruk die de verticale traditie op legitimiteitskwesties legt, wordt tame-
                lijk achteloos omgegaan met een belangrijke voorwaarde voor het feitelijk func-
                tioneren van de democratie in een moderne samenleving. Namelijk met het feit
                dat een groot deel van de politieke problemen die zich aandienen de inbreng
                vereist van deskundigheid die niet in de keten van delegatie en verantwoording
                gevonden kan worden. Terwijl in de horizontale traditie onvoldoende aandacht
                bestaat voor de vraag wie uiteindelijk verantwoordelijkheid voor de regie neemt,
                verdwijnt in de verticale traditie het zicht op het gegeven dat de overheid, naast
                anderen, ook de rol van speler vervult.
                Andere gevaren dienen zich eveneens aan. De voordelen van een politiek-bestuur-
                lijk stelsel met een hoge dichtheid kunnen gemakkelijk tenietgedaan worden als
                er zich situaties voordoen waarin partijen elkaar in een verlammende greep
                houden. De cognitieve en normatieve voordelen die intensieve uitwisseling van
                ervaringen en overleg bieden, kunnen bovendien gemakkelijk in hun tegendeel
                omslaan. Dat gebeurt bijvoorbeeld wanneer zulk overleg alleen in kleine kring
                plaatsvindt – bewust, omdat men geen pottenkijkers duldt, of onbedoeld, omdat
                de bestuurlijke haarvaten die communicatie met andere maatschappelijke secto-
                ren zouden moeten verzorgen, zijn dichtgeslibd. In het maatschappelijk midden-
                veld zijn voorbeelden aan te treffen van structuren die hierdoor gekenmerkt
                worden. Ook hier kan op een pendant voor de verticale traditie worden gewezen.
                Een overheid die primair oog heeft voor haar interne functioneren, en alle energie
                investeert in het beter laten verlopen van de eigen processen, sluit zich gemak-
                kelijk af van relevante maatschappelijke ontwikkelingen die zich buiten de eigen
                gezichtskring afspelen. Het kan ook tot gevolg hebben dat obsolete horizontale
                praktijken ondersteund worden ten koste van nieuwe initiatieven.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 96 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 97 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    16:00    Pagina 96
        lere nde overheid
                           Geen van de genoemde problemen wordt echter verlicht door de – door de domi-
                           nante verticale traditie in het denken over politiek geïnspireerde – aanpak die in
                           het voorgaande reeds enkele malen is bekritiseerd. Verstandiger lijkt het te
                           onderkennen dat een spanning kan bestaan tussen het horizontale idee dat in
                           redelijkheid en gericht op kwaliteit bestuurd moet worden en de verticale notie
                           dat de legitimiteit van overheidsbeslissingen uiteindelijk bij de kiezers berust.
                           Die spanning kan zich in verschillende vormen manifesteren. Daarbij gaat het
                           steeds om inhoudelijke en normatieve afwegingen die moeten worden gemaakt,
                           niet om procedureel falen.
                           Dat kan geïllustreerd worden door twee vormen waarin die spanning zich
                           aandient nog eens onder de loep te nemen: in de eerste plaats die tussen deskun-
                           digheid en democratische legitimiteit en in de tweede plaats die tussen de wens
                           in te spelen op specifieke, bijvoorbeeld lokale contexten (‘maatwerk’) en de eis
                           van gelijke behandeling die met de rechtsstaat is verbonden.
                    4.4.1  deskundigheid ver sus democr atische legitimiteit
                           Een eerste vorm waarin de spanning tussen de horizontale en de verticale traditie
  96                       zich aandient kan als een simpele vraag worden geformuleerd: moet de legiti-
                           miteit van het overheidsbeleid over (technisch) ingewikkelde aangelegenheden –
                           zeg: de veiligheid van kernenergie, of de wenselijkheid van de introductie van
                           een nieuwe vorm van prenatale screening – in de eerste plaats gezocht worden in
                           een zo ruim mogelijke democratische betrokkenheid, of dienen beslissingen hier-
                           over te worden genomen op basis van het raadplegen van de beste experts die
                           beschikbaar zijn?
                           Het – triviale – antwoord op deze vraag luidt uiteraard: beide zijn nodig. Een
                           moderne overheid heeft voor haar beleid zowel deskundig advies als politiek
                           draagvlak nodig. De vraag is hoe in een specifiek geval beide verenigd kunnen
                           worden en de balans tussen kennis en macht moet worden bepaald. Dat
                           antwoord – en wat kan er meer worden gezegd? – biedt uiteraard weinig verlich-
                           ting. Waar slechts oninteressante antwoorden gegeven worden, deugt echter
                           vermoedelijk de vraagstelling niet. Daarop moeten we dan ook om te beginnen
                           onze aandacht richten.
                           Waar, zoals in bovenstaande vraag, ‘kennis’ en ‘macht’, of het ‘horizontaal’ raad-
                           plegen van deskundigen en het ‘verticaal’ in meerderheid parlementair beslissen
                           tegenover elkaar worden gesteld, draait het uiteindelijk om de vraag tegenover
                           wie – deskundigen of leken – bestuurders hun besluiten moeten legitimeren. Die
                           vraag is echter eenvoudig te beantwoorden. De verticale traditie levert hierop het
                           antwoord – hetgeen niet verwonderlijk is, want deze traditie is precies met het
                           oog op dit soort vragen ontstaan. Het antwoord is dan ook klip en klaar. Deskun-
                           digen mogen adviezen geven, beslissen doet de politiek. Uiteraard zullen politici
                           er verstandig aan doen om goed naar de geleverde adviezen te luisteren, maar
                           politieke vertegenwoordigers hebben zich uiteindelijk te verantwoorden tegen-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 97 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 98 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006      16:00   Pagina 97
                                                                               politiek in nederland: gemengd bedrijf
                over de kiezers en niet tegenover hun adviseurs. Ook waar neoliberale economen
                pleiten voor het overdragen van politieke beslissingen naar de werking van de
                markt, staat niet ter discussie dat privatisering een politiek besluit vereist dat
                door regering en de Kamer moet worden genomen en waarover politici zich
                tegenover kiezers dienen te verantwoorden. Ditzelfde geldt voor de opstelling
                van deskundigen. Toen het kabinet in november 2003, met latere steun van de
                Kamer maar tegen het advies van de Gezondheidsraad en de mening van het
                overgrote deel van de betrokken professionals in, besloot het aanbod van kans-
                bepalende prenatale screening te beperken tot vrouwen boven 36 jaar, was de
                legitimiteit van dat besluit op geen enkele manier in het geding. Zeker, er werd
                gemopperd en in de media is de wijsheid van het genomen besluit betwist. De
                betrokken medische professionals hebben zich echter bij het politieke oordeel
                neergelegd, en hun organisaties hebben zich – met de overheid – vervolgens ge-
                bogen over de wijze waarop het democratisch tot stand gekomen beleid kon
                worden uitgevoerd. Het besef dat als het op politieke beslissingen aankomt rege-
                ring en parlement het laatste woord hebben is – gelukkig – feitelijk onomstreden.
                De spanning waar de gestelde vraag van uitgaat doet zich, als we ons op het legi-
                timeren van een gegeven besluit richten, daarom feitelijk niet voor.
                In de situatie waarin nog niet duidelijk is welke aspecten bij een kwestie die in                     97
                het geding is relevant zijn, is het antwoord minder simpel. Een verstandig
                bestuurder zal zowel luisteren naar wat deskundigen te berde te brengen hebben,
                als wat uiteenlopende maatschappelijke groeperingen die met de kwestie van
                doen hebben – of zullen hebben – inbrengen. Daarbij kan uiteraard een spanning
                optreden tussen de gezichtspunten van experts en van betrokken groepen.
                Meestal zijn de scheidslijnen echter grilliger. Juist in kwesties waarover onzeker-
                heid heerst zullen zowel betrokken maatschappelijke groeperingen als deskundi-
                gen ook onderling van mening verschillen. Wat zich in deze situatie aandient is
                daarom een tegelijkertijd inhoudelijk en bestuurlijk probleem, namelijk de vraag
                hoe bevorderd kan worden dat relevante ervaringen, belangen en gezichtspunten
                op een serieuze en evenwichtige manier gearticuleerd en bijeengebracht kunnen
                worden. Wiens oordelen en meningen moeten worden gemobiliseerd, wie moet
                in de oordeelsvorming betrokken worden, welke deskundigen en welke maat-
                schappelijke groeperingen moeten – naast degenen die zich reeds spontaan meld-
                den – expliciet worden uitgenodigd om hun visies te geven?
                Bij die vraag draait het er niet om dat iedereen zijn zegje heeft kunnen doen. De
                inhoudelijke vraag welke ervaringen en inzichten nog ontbreken voor een rede-
                lijk besluit genomen kan worden dient voorop te staan. Behalve van degenen die
                zich luid en duidelijk roeren, dienen relevante ervaringen en gezichtspunten
                naar voren gebracht en verzameld te worden van partijen die zich niet spontaan
                melden, maar die wel tot het relevante publiek gerekend moeten worden, omdat
                zij met de gevolgen van een kwestie te maken hebben. Het bestuurlijke probleem
                dat moet worden opgelost is hoe voice op een zodanige manier kan worden geor-
                ganiseerd dat de relevante gezichtspunten naar voren komen en elk op hun
                waarde kunnen worden onderzocht. Dat is geen bestuurskundig probleem dat
</pre>

====================================================================== Einde pagina 98 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 99 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    16:00    Pagina 98
        lere nde overheid
                           door een rondje medezeggenschap te organiseren kan worden opgelost, maar een
                           inhoudelijke kwestie. Het issue dat aan de orde is bepaalt in zekere zin van wiens
                           inzichten en ervaringen gebruik moet worden gemaakt om een beter zicht te
                           krijgen op de zaak. One size fits all-oplossingen zijn hiervoor niet beschikbaar.
                           Een bestuurder die voor volksgezondheidsproblemen wordt gesteld zal andere
                           partijen moeten uitnodigen dan zijn collega die de milieu- of werkgelegenheids-
                           problemen op zijn bord heeft.
                           De eerder behandelde voorbeelden kunnen wederom als illustratie dienen. In het
                           geval van de euthanasiekwestie heeft de rechter deze bestuurlijke rol op zich
                           genomen. In de rechtszaal zijn in opeenvolgende processen getuigen-deskun-
                           digen geraadpleegd, in de publieke discussies die zich naar aanleiding van de
                           rechterlijke uitspraken hebben ontwikkeld zijn de uiteenlopende partijen aan het
                           woord geweest, en die discussies hebben in daaropvolgende processen weer een
                           rol gespeeld. Al met al is de tijd genomen voor een evenwichtige oordeelsvor-
                           ming. In het geval van de prenatale screening heeft het proces zich – zonder
                           centrale regie – voltrokken door de intensieve wisselwerking tussen onderzoe-
                           kers, de Gezondheidsraad, ambtenaren, medische beroepsgroepen en ethici. Ook
                           hier is sprake geweest van een zich ontwikkelende meningsvorming, zijn gaande-
  98                       weg nieuwe inzichten geformuleerd en is gebruik gemaakt van ervaringen die in
                           pilot-studies zijn opgedaan.
                           Voor het genoemde inhoudelijk-bestuurlijke probleem bestaat dus geen sluitende
                           oplossingsregel. Het zijn uiteindelijk de kwaliteiten van de betrokken politici – al
                           of niet ondersteund door geformaliseerde raadplegingseisen – die voor het goede
                           verloop van de oordeelsvorming garant moeten staan. Daarbij mag verwacht
                           worden dat zij enerzijds de tijd nemen om serieuze oordeelsvorming mogelijk te
                           maken, maar anderzijds in het besef handelen dat in een moderne samenleving
                           moesjawara geen optie is. Uiteindelijk zal het ‘horizontale’ politieke proces in een
                           besluit moet uitmonden. In die fase aanbeland gelden de hierboven gemaakte kant-
                           tekeningen. Voor het nemen en legitimeren van uiteindelijke besluiten bestaan
                           de ‘verticale’ procedures van de parlementaire democratie. Van een spanning
                           tussen deskundigen en leken kan zo beschouwd niet worden gesproken. Hooguit
                           bestaat er een spanning tussen politici die haast hebben en degenen die van
                           oordeel zijn dat er langer moet worden nagedacht voor een besluit genomen kan
                           worden dat niet alleen legitiem, maar ook als redelijk kan worden aangemerkt.
                    4.4.2  rechtsstaat en politiek maat werk
                           Een overeenkomstige beschouwing kan worden gegeven voor een tweede vorm
                           waarin de spanning tussen horizontale en verticale politiek zich aandient, name-
                           lijk die tussen enerzijds de eis dat in een rechtsstaat gelijke gevallen gelijke
                           behandeling behoeven en anderzijds het idee dat ‘maatwerk’ noodzakelijk is, dat
                           rekening gehouden moet worden met contextuele factoren, zoals lokale omstan-
                           digheden. Ook hier wordt de soep echter niet zo heet gegeten als ze wordt opge-
                           diend.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 99 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 100 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     16:00    Pagina 99
                                                                               politiek in nederland: gemengd bedrijf
                Om te beginnen is het weinig zinvol deze spanning buiten de inhoudelijke
                kwestie die in het geding is om te bespreken. Dat er in verschillende gemeenten
                niet dezelfde tarieven bestaan voor wie na verlies van zijn paspoort een nieuw
                aanvraagt, zal niet meteen tot opwinding leiden; zulke verschillen brengen de
                rechtsstaat niet in gevaar. De burger mag echter wel eisen dat de voorwaarden
                waaronder een verzoek tot uitreiking van een paspoort ingewilligd, respectie-
                velijk geweigerd wordt, in alle gemeenten dezelfde zijn. Daarbij is de rechtszeker-
                heid van de burger wel in het geding. De kwestie is in de eerste plaats dus een
                zaak van maatvoering.
                Ook hier is het van belang de fases waarin het politieke proces zich bevindt te
                onderscheiden. Als we de aandacht richten op een gegeven kwestie levert de
                verticale traditie ook in dit geval het algemeen geaccepteerde antwoord. De vraag
                wat de bevoegdheden van lokale bestuurders zijn en over welke kwesties zij
                lokaal kunnen beslissen is immers landelijk, wettelijk geregeld. Het zijn dus
                uiteindelijk regering en parlement die beslissen hoe deze verhoudingen liggen.
                Zo kan de landelijke politiek beslissen dat een groot aantal beleidsvraagstukken
                en uitvoeringskwesties die voorheen onder de awbz vielen, vanaf 1 januari 2007
                op basis van de nieuwe Wet Maatschappelijke Ondersteuning (wmo) onder de
                verantwoordelijkheid van de gemeenten zullen vallen (Peters 2006). Zodra de                           99
                wmo is aangenomen, kan – vanuit het perspectief van de verticale traditie bezien
                – niet langer van een ‘spanning’ tussen rechtsstatelijke beginselen en lokaal maat-
                werk gesproken worden. Er is democratisch besloten eventuele verschillen
                tussen gemeenten die als gevolg van deze wet zullen ontstaan op dezelfde
                manier te bezien waarop de variëteit in de paspoorttarieven wordt beschouwd.
                Dat oordeel kan uiteraard in de loop van de tijd – als er meer ervaring met de
                uitvoering van de wmo bestaat – veranderen; in dat geval zal de wet eventueel
                moeten worden aangepast. Aan het principe doet dat echter niets af: de (landelijk
                vastgestelde) wet definieert wat onder de ‘rechtsstaat’ valt en dus wat burgers op
                het gebied van rechtszekerheid mogen verwachten.
                Dat uiteindelijk de landelijke politiek de regels stelt waarbinnen lokale overheden
                opereren, vertelt echter weinig over de manier waarop, en de onderwerpen waar-
                over, voorafgaand aan zo’n besluit tussen landelijke en lokale bestuurders,
                alsmede – in het geval van de wmo – een brede kring van betrokkenen (zoals
                gehandicapten- en ouderenorganisaties, uitvoeringsorganisaties en deskundigen
                op het terrein van de sociale zekerheid) over een dergelijke kwestie moet worden
                overlegd. Een beroep op de verticale legitimiteit, op afspraken in een regeerak-
                koord en een te verwachten parlementaire meerderheid, zijn dan weinig zinvol,
                zo niet contraproductief, voor serieus inhoudelijk overleg. Voor het bespreken
                van de kwesties die in het geding zijn, de voorwaarden waaronder het voorgeno-
                men beleid succesvol uitgevoerd kan worden en de rechtsstatelijke en (lokaal)-
                politieke consequenties die de Wet op de Maatschappelijke Ondersteuning zal
                hebben, behoren – vanuit de horizontale traditie bezien – behalve degenen die
                een afspraak in het regeerakkoord hebben gemaakt, ook degenen aan het te woord
                komen die met de vermoedelijke consequenties van zo’n afspraak geconfronteerd
</pre>

====================================================================== Einde pagina 100 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 101 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006     16:00    Pagina 100
        lere nde overheid
                            zullen worden. Dat gezien het regeerakkoord er een parlementaire meerderheid
                            voor een wet zal bestaan, is vanuit die traditie bezien onvoldoende grond om van
                            redelijk bestuur te kunnen spreken. De spanning tussen gelijkheid voor de wet en
                            maatwerk is dus ook in dit geval een inhoudelijk politiek probleem dat politiek-
                            bestuurlijke kwaliteiten eist. Het kan niet door een formele beslisregel worden
                            beslecht. Waar het (verticaal gemotiveerde) machtswoord te vroeg valt, wordt
                            vanuit de horizontale traditie bezien geen politiek bedreven, maar is sprake van
                            misbruik van politieke middelen.
                            De Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek, ook wel de ‘Rotter-
                            damwet’ genaamd, biedt in dit opzicht een interessante casus. De gemeente
                            Rotterdam heeft op grond van deze wet speciale bevoegdheden gekregen om
                            maatregelen te nemen op het terrein van de criminaliteitsbestrijding, veiligheid,
                            sociale cohesie en allochtonenbeleid. De wet spruit voort uit een constatering die
                            door het Rotterdamse college van Burgermeester en Wethouders in 2003 als
                            volgt is verwoord.
                      “Het absorptievermogen van bepaalde wijken wordt overschreden door een blijvende instroom
                      van kansarmen en het vertrek van kansrijken die zich kunnen veroorloven elders te gaan wonen.
 100                  Samen met de overlast, illegaliteit en criminaliteit is dat voor ons de kern van het probleem. [...]
                      Buurten in nood vereisen wetgeving die toegesneden is op de bijzondere omstandigheden. Daar-
                      toe moet generieke wetgeving de mogelijkheid bieden uitzondering te bieden naar tijd, plaats en
                      omstandigheden.” (geciteerd in Hertog 2006)
                            Het kabinet is daarom gevraagd om de Huisvestingswet zodanig te veranderen
                            dat de gemeente sociaal-economische minimumeisen kan stellen aan degenen die
                            zich in Rotterdam willen vestigen.
                            Die eis is – met enige aanpassingen – door het kabinet en het parlement gehono-
                            reerd: gemeenten hebben (tijdelijk) de mogelijkheid gekregen om in gebieden
                            met leefbaarheidsproblemen inkomenseisen te stellen aan woningzoekenden.
                            Door onder meer de Raad van State, het Landelijk bureau ter bestrijding van
                            rassendiscriminatie en de Commissie Gelijke Behandeling is echter forse kritiek
                            op de wetsvoorstellen geuit: deze zouden kunnen leiden tot beleid dat in strijd is
                            met de Algemene wet gelijke behandeling en daarmee op gespannen voet staan
                            met elementaire rechtsstatelijke beginselen. Het kabinet heeft die bezwaren
                            echter naast zich neergelegd.
                            Over de legitimiteit van de inmiddels aangenomen Rotterdamwet kan geen
                            misverstand bestaan. Die heeft kracht van wet. Bij het bestuurlijke proces
                            kunnen wel de nodige kanttekeningen worden gemaakt. Daarbij is niet de vraag
                            of de politiek wel voldoende besef heeft gehad voor de spanning tussen de door
                            het Rotterdamse college naar voren gebrachte overwegingen en het gelijkheids-
                            beginsel. Door de commentaren die onder meer vanuit de Raad van State zijn
                            geleverd kan over die spanning geen misverstand bestaan. Ook het kabinet en de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 101 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 102 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006      16:00  Pagina 101
                                                                              politiek in nederland: gemengd bedrijf
                Kamer zijn zich daar uiteraard bewust van geweest. De vraag is of dit besef niet
                tot een andere vorm van politiek gedrag had kunnen leiden, namelijk een waarin
                het besef dat die spanning bestaat als een serieus te nemen politiek probleem zou
                zijn onderkend, in plaats van dit besef per fiat te negeren.
                De maatregelen die in de Rotterdamwet zijn vastgelegd hadden bijvoorbeeld
                expliciet als experiment kunnen worden ingericht. Daarbij gaat het om meer dan
                het afspreken van een termijn waarna men de zaken nog eens bekijkt en op basis
                van het al dan niet halen van eerder vastgestelde ‘targets’ conclusies trekt. Bij een
                serieus experiment zouden de ervaringen die met de gesignaleerde spanning
                verbonden zijn op lokaal en nationaal niveau verzameld moeten worden en
                onderwerp van overleg moeten zijn. Gaandeweg zou dan een beter zicht ontstaan
                op doelen en middelen en hun onderlinge verhouding. De Nederlandse samenle-
                ving had zo kunnen leren hoe met dit belangrijke en gevoelige onderwerp kan
                worden omgegaan. Daarbij had onderzocht kunnen worden of en zo ja op welke
                manier, door het herformuleren van de problemen, het nader specificeren van
                doelen of het nemen van additionele maatregelen, aan de aanvankelijk in princi-
                piële termen geformuleerde bewaren tegemoet had kunnen worden gekomen.
                Hoe kan het rechtsstatelijke gelijkheidsbeginsel naar specifieke lokale omstandig-
                heden worden vertaald? Welke vormen van verantwoording – door de lokale en                           101
                door de nationale overheid – zijn dan gepast? Vereist een inperken van het gelijk-
                heidsbeginsel wellicht de introductie van nieuwe mogelijkheden om in beroep te
                gaan? Of zijn de beschikbare voorzieningen toereikend? Het antwoord op zulke
                vragen is allerminst zeker. Door ze niet in enigerlei vorm te stellen, heeft de
                wetgever zichzelf echter de mogelijkheid ontnomen te laten zien dat in deze
                kwestie in redelijkheid is bestuurd. De haast waarmee de wet is ingevoerd en het
                gemak waarmee de principiële bezwaren aan de kant zijn geschoven, wijzen erop
                dat onvoldoende onderkend is dat er onzekerheid bestaat over de manier waarop
                de problemen waarvoor het Rotterdamse college zich gesteld zag en de rechtssta-
                telijke beginselen op elkaar moeten worden afgestemd.
          4.5   conclusie
                De onoverzichtelijkheid van het bestuurlijke en politieke landschap in Nederland
                hoeft op zichzelf geen probleem te zijn. Deze biedt juist kansen voor maatschap-
                pelijke leerprocessen waarbij de politiek – horizontaal en verticaal – een creatieve
                en doorslaggevende rol speelt. Problemen dienen zich aan daar waar de publieke
                zaken die de overheid behartigt inhoudelijk en normatief onvoldoende worden
                onderkend en waar – om wat voor reden dan ook – niet of nauwelijks gebruik
                wordt gemaakt van de bestaande deskundigheid. De tijd die nodig is om uit te
                zoeken wat precies in het geding is wordt niet genomen. De ervaringen met
                bestaand beleid worden onvoldoende gearticuleerd, verzameld en op hun belang
                geschat. Bij een overheid die complexe problemen serieus neemt, horen geen
                pleidooien voor het vereenvoudigen van politieke processen, het vergroten van
                daadkracht en het kanaliseren van bestuurlijke verhoudingen. Hetzelfde geldt
                voor shortcuts die erop gericht zijn om – mogelijk ondoordachte – kiezerswen-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 102 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 103 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    16:00    Pagina 102
        lere nde overheid
                           sen, zonder dat zij kritisch worden beschouwd, in daden om te zetten. Bij com-
                           plexe problemen geldt nu eenmaal dat niet het eerste idee dat wordt geuit ook
                           altijd het beste is, noch dat wat het luidst wordt geroepen de hoogste kwaliteit
                           heeft. In een democratie hebben kiezers het laatste woord; van serieuze bestuur-
                           ders mag echter gevraagd worden dat zij ervoor zorgen dat daarvóór de geluiden
                           kritisch worden beoordeeld.
                           Een gemengd politiek bedrijf biedt mogelijkheden voor een bestuur dat zich richt
                           op inhoudelijke redelijkheid en democratische legitimiteit. De spanningen die
                           zich daarbij voordoen dienen aanleiding te zijn voor inhoudelijk overleg en
                           bestuurlijke creativiteit. Om deze mogelijkheden optimaal te kunnen benutten,
                           en spanningen binnen het gemengd bedrijf constructief aan te wenden, is het
                           nodig dat op het juiste moment wordt geschakeld tussen horizontale en verticale
                           praktijken. Ook de vormgeving van horizontale processen is van belang. Voice
                           moet ondersteund worden door een organisatie waarin ervaringen van falen
                           kunnen worden gearticuleerd en verzameld. Door niet-statelijke actoren te be-
                           trekken bij de vorming van overheidsbeleid kan een collectief leerproces ontstaan
                           waarin de democratische staat de doelmatigheid van zijn beleid verhoogt en een
                           scherper idee ontwikkelt over de normatieve aspecten van problemen. Een be-
 102                       langrijke voorwaarde voor het welslagen van dit leerproces is het serieus nemen
                           van de feitelijke rol van ambtenaren. Democratie mag – naar het cliché – geen
                           systeem zijn voor bange mensen; het is ook geen systeem voor gemakszuchtige
                           bestuurders.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 103 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 104 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     16:00    Pagina 103
                                                                                    een probleemgerichte benadering
          5     een probleemgerichte benadering
          5.1   inleiding
                Politiek en overheid, zo hebben wij in de vorige hoofdstukken laten zien, func-
                tioneren in een complex krachtenveld. Met de hier gepresenteerde aandacht voor
                werkwijzen die niet alleen uitgaan van het primaat van het bevoegd gezag en de
                hiërarchie, maar juist ook de meer horizontale praktijken koesteren, vragen we
                aandacht voor een andere benadering van problemen. We streven daarmee naar
                herstel van de uitgesproken trots op de overheid als organisatie en op wat over-
                heid en politiek bijdragen aan het welbevinden van burgers.
                Politiek en overheid vervullen verschillende rollen: zij zijn tegelijk opdrachtgever
                en uitvoerder, wetgever en dienstverlener, en borgen de toegankelijkheid en kwa-
                liteit van voorzieningen die zij zelf niet leveren. Die verschillende rollen doen
                zich vooral gelden bij maatschappelijke vragen en problemen die normatief om-
                streden of onhelder zijn en cognitief onzeker, dat wil zeggen ongetemde proble-
                men. Overheid en politiek behoren immers niet alleen in staat te zijn gezagheb-
                bend te oordelen en besluiten te nemen, maar ook in staat te zijn langdurig en goed                 103
                georganiseerd te leren hoe maatschappelijke problemen aan te pakken. Bij norma-
                tief omstreden kwesties is er sprake van verschil van opvatting over de definitie
                van het probleem en/of over de beoordeling van de gewenste uitkomst of oplos-
                sing. Bij cognitief onzekere problemen is er sprake van onvoldoende kennis over
                de aard van het probleem, de oorzaken ervan of de meest effectieve oplossing.
                We hebben voorbeelden genoemd zoals de invoering van de Vreemdelingenwet,
                het economisch beleid in de jaren tachtig en negentig, de euthanasieproblematiek
                en het stakingsrecht.
                Overheid en politiek leveren een bijdrage aan oplossingen voor deze ongetemde
                en soms ook hardnekkige maatschappelijke problemen, maar zij doen dat niet
                alleen. Ook andere actoren zijn hard nodig om tot een maatschappelijk aanvaard-
                bare uitkomst te komen. De paradox is dat voor het oplossen van deze hardnek-
                kige problemen overheid en politiek primair als hoogste gezag worden aange-
                sproken, terwijl zij bij uitstek in die situatie het minst bij machte zijn om die rol
                te vervullen. Alleen in samenspraak met anderen zijn legitieme en effectieve
                oplossingen mogelijk.
                Het vervullen van verschillende rollen is naar het oordeel van de raad inherent
                aan het wezen van overheid en politiek. Juist bij ongetemde problemen is het
                kunnen putten uit verschillende repertoires die passen bij de aard van het vraag-
                stuk, van belang. Bijvoorbeeld naast vormen van centrale sturing ook het werken
                met een meer open agenda met in eerste aanleg algemene afspraken en richtlij-
                nen, het organiseren van feedback-mechanismen om te leren van experimenten
                en eerste ervaringen, het benutten van de kennis en ervaring van verschillende
                ‘publieken’ (Dewey 1927) zoals groepen burgers, bedrijven of instellingen en de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 104 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 105 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    16:00    Pagina 104
        lere nde overheid
                           meer formele dan wel informele samenwerkingsverbanden waarin zij participe-
                           ren. We hebben in de vorige hoofdstukken voorbeelden van deze repertoires
                           beschreven.
                           In het huidige discours wordt het belang van het gebruik van verschillende reper-
                           toires niet zonder meer erkend. Integendeel, het verbeterprogramma voor poli-
                           tiek en overheid wordt gearticuleerd in een taal die de politiek als het hoogste
                           gezag aanmerkt en de overheid als efficiënt uitvoeringsorgaan. Een onderscheid
                           naar de aard van het probleem wordt daarbij meestal niet gemaakt. Wat nodig is –
                           zo luidt een thans veel gehoorde opvatting – is daadkracht en doorzettingsmacht,
                           een regering die leiderschap toont en weet waarvoor zij staat, een politiek die
                           handelt naar wat de kiezer wil en die ook weet te realiseren wat is besloten. Hier
                           gaat het om het herstellen en borgen van de legitimiteit van overheid en politiek.
                           Het verbeterprogramma is in deze lijn van denken gericht op een verbetering van
                           de effectiviteit van het overheidshandelen. Dit neemt de vorm aan van een duide-
                           lijke scheiding tussen beleid en uitvoering, tussen politiek en ambtenaren, een
                           beter beheer van en controle op de uitvoering en daar waar dat doelmatiger is, het
                           overhevelen van taken naar de markt. Pas dan is ook de legitimiteit van het over-
                           heidshandelen veilig gesteld. Het parlement is vooral gericht op zijn controleren-
 104                       de taak en de overheid vooral op het managen van processen. Dat is waar ze zich
                           in toenemende mate op laten voorstaan, en daar worden zij ook op aangesproken.
                           Naar het oordeel van de raad leidt zo’n pleidooi tot een vorm van politiek en
                           overheidshandelen die inhoudelijk en normatief ‘leeg’ is. De maatschappelijke
                           kwesties worden onvoldoende aan een kritisch onderzoek onderworpen, er
                           wordt te weinig gewikt en gewogen. Normatieve vragen en inhoudelijke afwe-
                           gingen verdwijnen naar de achtergrond ten gunste van een benadering die het
                           proces, de procedure, het resultaat en (bij voorkeur kwantitatieve) verantwoor-
                           ding centraal stellen. Dit alles wordt versterkt door de behoefte – de noodzaak
                           zelfs – aan duidelijke profilering om de kiezer gunstig te stemmen. In zo’n
                           klimaat wint de keuze voor de stellige uitspraken het van lastige boodschappen,
                           de constructieve dialoog, de bezinning en het onderzoek. Hiermee is uiteraard
                           niet gezegd dat beslissen en doorzetten altijd verkeerd zouden zijn. De analyse
                           uit de voorgaande hoofdstukken laat echter zien dat vooral bij ongetemde proble-
                           men aanvullende benaderingen mogelijk en gewenst zijn. In die situaties is niet
                           het gebrek aan doorzettingsmacht, daadkracht en snelheid de kern van het
                           probleem waar politiek en overheid mee worstelen. Kernprobleem is het verlies
                           van een inhoudelijke en normatieve oriëntatie, en daarmee het verlies aan weer-
                           baarheid en veerkracht om ingewikkelde kwesties situationeel – dat wil zeggen
                           op maat gesneden – aan te pakken.
                           Juist wanneer politiek en overheid worden aangesproken op hun vermogen met
                           hardnekkige maatschappelijke problemen om te gaan, is het van belang dat ze
                           vanuit schijnbaar strijdige rollen weten te oordelen en handelen. Met ons plei-
                           dooi voor een inhoudelijke en meer normatieve oriëntatie kiezen wij daarom
                           voor een probleemgerichte benadering. De aanpak is geënt op een analyse van het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 105 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 106 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75  13-09-2006     16:00     Pagina 105
                                                                                     een probleemgerichte benadering
                 probleem zelf, procedures bieden een context waarbinnen een inhoudelijk stand-
                 punt wordt ontwikkeld. Het zoeken naar passende probleemdefinities, het
                 betrekken van verschillende publieken en het verzamelen van verschillende
                 bronnen van kennis en ervaring ‘wint’ het als het ware van een benadering waar-
                 bij posities het vertrekpunt zijn.
                 De vele voorgenomen en soms ook gerealiseerde reorganisaties van en binnen de
                 rijksdienst gaan juist de kant op van het versterken van het denken in termen van
                 posities en structuren. Zo zou bijvoorbeeld het instellen van kerndepartementen
                 of het geven van meer bevoegdheden aan bewindslieden op bepaalde ‘dossiers’
                 of het versterken van de positie van de minister-president als structuurmaatregel
                 zonder meer bij moeten dragen aan het probleemoplossend vermogen van de
                 overheid. Bij deze voorstellen is niet de inhoudelijke agenda van overheid en
                 politiek het vertrekpunt, maar de verantwoordelijkheidsverdeling. Maar als niet
                 eerst een inhoudelijk programma wordt opgesteld, waar juist vanuit verschil-
                 lende perspectieven naar bijvoorbeeld jeugd of veiligheid wordt gekeken, heeft
                 het weinig zin een nieuwe organisatiestructuur voor te stellen. Juist bij kwesties
                 die normatief omstreden zijn en cognitief onzeker, is het van belang de wend-
                 baarheid, veerkracht (Van Gunsteren 2006) en de expertise van de overheid op
                 verschillende plaatsen te borgen en te versterken.                                                  105
                 Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd. In de volgende paragraaf (5.2) geven we
                 een korte samenvatting van onze belangrijkste bevindingen. In het bijzonder
                 gaan we in op de rijkdom van het ‘gemengd bedrijf’ en de eenzijdige beoordeling
                 ervan. Vervolgens gaan we in paragraaf 5.3 in op wat naar ons oordeel de gevolgen
                 hiervan zijn voor het leervermogen van politiek en overheid. Paragraaf 5.4 be-
                 spreekt de omslag die nodig is om een meer inhoudelijke en normatieve oriën-
                 tatie centraal te stellen en daarbij de verschillende rollen van politiek en overheid
                 optimaal te benutten. Hierbij gaan wij specifiek in op de gevolgen van deze
                 omslag voor het functioneren van de politiek, de regering en het ambtelijk appa-
                 raat. Deze omslag is vooral van belang voor het kunnen aanpakken van onge-
                 temde problemen die nu en in de toekomst nadrukkelijk op het bord van de over-
                 heid terechtkomen.
          5.2    het gemengd bedrijf
          5.2.1  t wee tr adities
                 In onze analyse van het functioneren van politiek en overheid hebben wij een
                 onderscheid gemaakt tussen twee tradities die wij de verticale en de horizontale
                 traditie hebben genoemd. De beide tradities verschillen in de manier waarop over
                 politiek geargumenteerd wordt en in de manier waarop het politieke handelen
                 dient te zijn georganiseerd. Elke traditie hanteert een eigen perspectief op poli-
                 tiek en propageert een daarbij horende praktijk. De beschrijving van deze twee
                 tradities komt uitvoerig aan de orde in hoofdstuk 3. We geven hier een korte
                 samenvatting.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 106 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 107 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    16:00    Pagina 106
        lere nde overheid
                           In de verticale traditie heeft ‘politiek’ betrekking op de manier waarop de verhou-
                           ding tussen staat en burgers geregeld wordt. Formele legitimiteit gericht op posi-
                           ties (de wie vraag) staat daarbij voorop. De relevante actoren zijn burgers die als
                           kiezers optreden, de parlementariërs die hen representeren, de regering en de
                           uitvoerende macht. Hun formele rollen en verhoudingen zijn procedureel, in het
                           staatsrecht vastgelegd. Er bestaat een formele keten van delegatie en verantwoor-
                           ding. Tussen elk van de schakels van deze keten bestaat de verhouding van
                           principaal tot agent. Daarbij is de eerste bevoegd bindende besluiten te nemen.
                           De laatste dient deze besluiten uit te voeren of is door de principaal gemachtigd
                           beslissingen te nemen in zijn naam en plaats. In deze keten vindt in de ene rich-
                           ting delegatie van macht plaats, terwijl in omgekeerde richting sprake is van een
                           verantwoordingsverplichting. De wetgever ontleent zo zijn macht uiteindelijk
                           aan de kiezers; de uitvoerende macht voert uit wat de wetgever heeft besloten.
                           De horizontale traditie verstaat onder ‘politiek’ een bijzondere manier om in een
                           samenleving orde te scheppen en gecoördineerd, gemeenschappelijk handelen
                           mogelijk te maken. ‘Politiek’ wordt opgevat als die vorm van besturen waarbij
                           expliciet het bestaan van de verscheidenheid van ervaringen, belangen en menin-
                           gen die in elke samenleving aanwezig is, wordt verdisconteerd. Kenmerkend voor
 106                       wat de horizontale traditie onder politieke ordening verstaat, is dat er eerst
                           geluisterd en overlegd wordt voor er algemeen bindende maatregelen worden
                           genomen. De verscheidenheid van meningen en belangen rond een bepaalde
                           kwestie en eventueel relevante ervaringen moeten daartoe worden gearticuleerd
                           en op enigerlei plaats en tijd – of op meerdere plaatsen – bijeengebracht worden,
                           zodat discussie en overleg over wat met betrekking tot die kwestie het geval is en
                           over de gezamenlijk te volgen koers mogelijk worden. Zoals wij hebben laten
                           zien vindt het bijeenbrengen van meningen en ervaringen niet alleen plaats
                           binnen het kader van staatsrechtelijke instituties maar ook daar buiten. Politiek
                           wordt op vele plaatsen bedreven, door verschillende maatschappelijke actoren, al
                           dan niet in georganiseerd verband en op de meest uiteenlopende wijzen. In de
                           horizontale traditie gaat het om de substantiële legitimiteit (de wat en hoe vraag).
                           De focus ligt op een meer inhoudelijk beoordelingskader.
                           Vanuit elk van deze twee tradities worden verschillende aspecten van het poli-
                           tieke leven en de politieke praktijk in de schijnwerpers gesteld. In de horizontale
                           traditie gaat het om besturen en is de politicus de bestuurder die nieuwe vormen
                           van collectief handelen ontwikkelt waarin uiteenlopende inzichten worden
                           verzoend. In die traditie richt politiek zich op wikken en wegen en op het kunnen
                           bouwen op de kennis van anderen. In de verticale traditie gaat het om beslissen
                           en is de politicus degene die de knopen doorhakt en wetten uitvaardigt, die
                           macht heeft en daarom moet worden gecontroleerd. Die controle vindt plaats
                           door formeel toezicht en verantwoording te regelen. In de verticale traditie draait
                           politiek om het nemen van legitieme beslissingen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 107 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 108 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75  13-09-2006      16:00   Pagina 107
                                                                                   een probleemgerichte benadering
          5.2.2  een goed klimaat om te leren
                 Naast het formele, zich naar het staatsrecht richtende discours dat zich op de
                 verticale traditie oriënteert, kent Nederland een lange horizontale politieke tradi-
                 tie. Beide tradities hebben ook hun weerslag op de feitelijke politieke praktijk in
                 ons land. Politiek in Nederland, zo hebben wij laten zien, is een gemengd bedrijf.
                 De participatie van actoren die buiten de statelijke keten van delegatie en verant-
                 woording opereren is een onderscheidend kenmerk van het Nederlandse beleids-
                 bestel.
                 We hebben aan de hand van voorbeelden laten zien hoe een gemengde praktijk
                 werkt. Deze voorbeelden zijn illustratief voor de vervlechting van de verticale
                 met de horizontale traditie. In deze gemengde praktijk komen de verschillende
                 rollen van politiek en overheid op verschillende manieren tot uitdrukking. De
                 verhouding tussen beide tradities wordt bepaald door de aard van het probleem
                 en de context waarbinnen dat probleem zich afspeelt. Er zijn verschillende vari-
                 anten die van elkaar verschillen in de mate waarin kaders waarbinnen besluitvor-
                 ming plaatsvindt verticaal vooraf of achteraf zijn bepaald. Elders heeft de raad bij
                 zijn rapport over het vertrouwen in de buurt (wrr 2005) hier ook aandacht aan
                 besteed. We noemen enkele varianten.                                                              107
                 - De horizontale praktijk vindt plaats binnen de kaders die verticaal zijn vastge-
                    steld. Het primaat van de (verticale) politiek staat dan voorop. Deze werkwijze
                    is op tal van terreinen aan de orde. Een voorbeeld is de wijze waarop de nieuwe
                    Vreemdelingenwet van 2000 is voorbereid. Onder leiding van een onafhanke-
                    lijke voorzitter maar in opdracht van de toenmalige staatssecretaris voor Justi-
                    tie, is met raadpleging van zoveel mogelijk belanghebbende partijen de nieuwe
                    Vreemdelingenwet tot stand gekomen. In samenspraak met anderen is
                    gewerkt aan afweging en oordeelsvorming. Bovendien is getracht de uitvoe-
                    ringspraktijk in te brengen in het proces van voorbereiding van wetgeving.
                 - In andere gevallen speelt de horizontale traditie een eigenstandige rol naast de
                    verticale traditie. Het voorbeeld van de euthanasie laat zien hoe de direct
                    betrokken partijen via beraadslagingen en afwegingen die zich onder meer in
                    de rechtszaal hebben afgespeeld een code hebben ontwikkeld voor de euthana-
                    siepraktijk.
                 - Zoals in het geval van de prenatale screening en de euthanasie bleek kan het
                    werk buiten de formele politiek de basis leggen voor latere wetgeving. In dit
                    verband kan de ervaring met het overleg tussen belanghebbenden zoals in de
                    ser worden gezien als een geïnstitutionaliseerde manier om andere partijen
                    een voorbereidende rol te geven in wat later eventueel door de politiek gelegi-
                    timeerd kan worden.
                 - In sommige gevallen kan de politiek ook beslissen om zich afzijdig te houden.
                    In het geval van het stakingsrecht heeft de regering besloten zich niet als
                    besluitvormer op te werpen. Behalve een keuze voor afzijdigheid kan ook
                    sprake zijn van bewust beleid om bepaalde kwesties niet (meer) te definiëren
                    als een overheidsverantwoordelijkheid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 108 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 109 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    16:00    Pagina 108
        lere nde overheid
                           Binnen deze varianten is, door tijd te nemen, ervaringen te articuleren en overleg
                           te voeren, gaandeweg duidelijk geworden wat in het geding was en van wie,
                           waarover, wat voor soort beslissing mag worden verwacht. Tal van actoren
                           hebben daaraan een bijdrage geleverd. Soms vindt dat plaats in geïnstitutionali-
                           seerd verband, maar de praktijk laat ook zien dat steeds vaker afzonderlijke instel-
                           lingen en bedrijven en/of groepen burgers een belangrijke rol spelen. Verhoeven
                           (2006) analyseert voorbeelden van betrokkenheid en inbreng van burgers en
                           noemt dit alledaags politiek burgerschap. Alledaags heeft daarbij betrekking op
                           het feit dat de kwesties waar het om gaat zich afspelen in de dagelijkse leefwereld
                           van betrokkenen. Met de toevoeging ‘politiek’ wordt gewezen op het feit dat
                           burgers met hun inbreng en activiteiten de politieke arena betreden. In de eerdere
                           adviezen van de raad Bewijzen van goede dienstverlening (2004) en Vertrouwen
                           in de buurt (2005) zijn veel voorbeelden te vinden van gemengde praktijken. Het
                           proces van afweging en besluitvorming heeft zich niet zonder meer afgespeeld
                           binnen kaders die door regering en parlement werden gesteld. Ook blijken rege-
                           ring en parlement niet te allen tijde de centrale en boven de andere partijen verhe-
                           ven besluitvoorbereidende en besluitvormende actoren te zijn. Eerder is van een
                           collectieve zoektocht sprake naar de kaders waarbinnen over een kwestie beslist
                           zou kunnen worden.
 108
                           Dit grote repertoire aan mogelijkheden om problemen op te lossen is gunstig
                           voor leren. In gemengde praktijken kan het voorkomen dat verhoudingen diffuus
                           zijn, dat de besluitvormingsprocessen niet zo overzichtelijk zijn, dat tijdens de rit
                           de probleemdefinities veranderen en dat meerdere partijen in wisselende samen-
                           stelling bij het totale proces worden betrokken. Maar juist dan is er ruimte voor
                           variatie, voor een situationele benadering met op maat gesneden aanpak, voor
                           lokale aanpassingen, voor het leggen van contacten die inhoudelijk in plaats van
                           formeel-procedureel zijn geïnspireerd. Naast de eerste-orde-leerprocessen, waar-
                           bij het erom gaat middelen efficiënt af te stemmen op doelen, bieden gemengde
                           praktijken ook ruimte voor hogere-orde-leerprocessen, waarin doelen (en daarbij
                           behorende middelen) worden onderworpen aan processen van herijking. Het zijn
                           juist deze hogere-orde-leerprocessen die ingezet moeten worden bij hardnekkige
                           problemen. Juist dan is het nodig ruimte te maken voor uiteenlopende norma-
                           tieve perspectieven zonder deze meteen ‘dicht te timmeren’ en zijn aandacht en
                           tijd voor analyse en kennisverzameling essentieel om tot inhoudelijke afweging
                           en beoordeling te komen. Bij dit repertoire hoort overigens het belang van het
                           leerproces zelf. Van belang is niet alleen dat er oog en oor is voor de kwaliteit van
                           wat zich buiten de geijkte politieke en bestuurlijke instituties afspeelt, maar ook
                           dat er condities worden gecreëerd voor evaluatie en vormen van feedback en dat
                           de terugkoppeling van resultaten ook daadwerkelijk wordt gebruikt om het beter
                           te doen. Het gaat hierbij om twee soorten leereffecten (Sabel 2004): allereerst
                           kan er intern geleerd worden door ingezet beleid goed te monitoren. Er kan ook
                           extern geleerd worden door ervaringen en evaluaties met anderen te delen dan
                           wel in te zetten in andere contexten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 109 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 110 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75  13-09-2006      16:00   Pagina 109
                                                                                    een probleemgerichte benadering
          5.2.3  miskenning gemengde pr ak tijk: verticale tr aditie de meetl at
                 In het praten over politiek en het beoordelen van het politieke handelen is op dit
                 moment de verticale traditie de meetlat. De gemengde praktijk wordt eerder als
                 probleem dan als kans gezien. Niet de rijkdom aan mogelijkheden om kennis uit
                 te wisselen en ervaringen te delen, maar het feit dat beslissingen onvoldoende
                 traceerbaar en controleerbaar zouden zijn, staat in de beoordeling centraal. De
                 kans bestaat dat met deze beoordeling ‘het kind met het badwater wordt weg-
                 gegooid’. Terecht kan kritiek geleverd worden op een gemengde praktijk van
                 probleemoplossing in gesloten institutionele circuits met intermediaire organisa-
                 ties en koepels van belangengroepen. Daarbinnen ontbreekt vaak evenzeer een
                 onderzoekende en zelfkritische houding. Bovendien bestaat het risico dat nieuwe
                 belangen, die ontstaan rond ongetemde problemen, onvoldoende aan bod komen
                 door de dominantie van reeds bestaande, helder geformuleerde en goed georga-
                 niseerde standpunten. We hebben echter laten zien dat de gemengde praktijk,
                 mits de processen open en toegankelijk zijn voor verschillende actoren, juist
                 meerwaarde heeft en goede voorwaarden biedt om complexe maatschappelijke
                 thema’s te adresseren. Juist bij ongetemde problemen is het nodig om gebruik te
                 maken van een combinatie van kennis en ervaring die zowel binnen het ‘klas-
                 sieke’ terrein van politiek en overheid beschikbaar is als daarbuiten.                             109
                 Door de dominantie van de verticale traditie in het oordelen over de politiek
                 ontstaat een vertekend beeld. De mogelijkheden van het vervlechten van hori-
                 zontale en verticale praktijken worden onvoldoende in de beoordeling betrokken.
                 Dit vertekende beeld werkt door in de wijze waarop de ambtenaar wordt geposi-
                 tioneerd, in de vele reorganisaties van de rijksdienst en in het functioneren van
                 de politiek. Wat betreft de rol en positie van de (hoge) ambtenaar doet zich dan
                 ook een paradoxale situatie voor. Aan de ene kant is het belang van zijn rol als
                 expert en adviseur toegenomen. De complexiteit van de maatschappelijke ver-
                 houdingen en de aard van de problemen die uiteindelijk bij de overheid terecht-
                 komen, hebben geleid tot een grote mate van inhoudelijke professionalisering
                 van ambtenaren (Jeker 2005). In de vele voorbeelden uit de gemengde praktijk
                 zien we de ambtenaar als inhoudelijk adviseur ook steeds terugkeren. Mertens
                 (1996) spreekt over ‘beleidsadviseurs in vaste dienst’. Zij adviseren over inhoud
                 en richting van beleid en doen dat met kennis van zaken en vanuit een eigen posi-
                 tie. Zij leveren een inhoudelijke bijdrage aan het proces van beleidsvorming. Aan
                 de andere kant is de beoordeling van het werk van de (hoge) ambtenaar voorna-
                 melijk gebaseerd op zijn vermogen om processen van besluitvorming goed te
                 managen. Hij is verantwoordelijk voor efficiënte besluitvorming met inachtne-
                 ming van de procedurele vereisten, en draagt zorg voor een goede fasering in de
                 tijd, afstemming met andere departementen en weet op het juiste moment zaken
                 te agenderen die voor het politieke optreden van ‘zijn’ minister van belang zijn.
                 Voor het huidig functioneren van de ambtenaar betekent deze situatie dat, terwijl
                 zijn inhoudelijke inbreng meer dan ooit gewenst is, hij vooral wordt aangesproken
                 op relatief lege procesexpertise. De inhoudelijke expertise is vooral ‘coulissen-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 110 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 111 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    16:00    Pagina 110
        lere nde overheid
                           werk’, het managen van processen daarentegen wordt veelal als het ‘echte werk’
                           gezien. Deze voorkeur voor de rol van procesmanager situeren wij in de verticale
                           traditie van het functioneren van politiek en overheid. Het is de moderne variant
                           van het klassiek weberiaans model van de ambtenaar, waarbij de neutraliteit van de
                           ambtenaar, de strikte scheiding tussen politiek en apparaat en de noodzakelijke
                           afstand tussen ambtelijke ondersteuning en het politieke bedrijf centraal staan.
                           De voorkeur voor procesmanagement is ook steeds meer de feitelijke praktijk. Op
                           nationaal niveau zou een roulatiesysteem in de hogere regionen van het ambtelijk
                           personeel moeten bijdragen aan een esprit de corps en een body of knowledge op
                           het niveau van de rijksdienst als geheel. Op deze manier leren ambtenaren de
                           andere departementen kennen en kan verkokering worden tegengegaan. Ambte-
                           naren vanaf een bepaalde schaal zijn dan niet meer in dienst van één ministerie
                           of één minister maar in dienst van het rijk. De voordelen van het roulatiesysteem
                           – het voorkomen dat ambtenaren te zeer vereenzelvigd raken met een dossier of
                           directoraat en dat ministers en staatssecretarissen partijpolitieke benoemingen
                           doorvoeren – dienen echter afgezet te worden tegen de mogelijke nadelen. Een
                           van de risico’s van de gevolgde werkwijze is dat de inhoudelijke kennis van een
                           beleidsterrein minder relevant en gewaardeerd wordt, en uiteindelijk ook minder
 110                       beschikbaar is. Gaandeweg worden in de carrousel van functies de procescompe-
                           tenties belangrijker en raken de inhoudelijke kennis, ervaring en expertise op de
                           achtergrond.
                           Een soortgelijke conclusie kan worden getrokken ten aanzien van de vele voor-
                           stellen ter verbetering van het functioneren van de rijksdienst. De meerderheid
                           van de voorstellen is gericht op een verbetering van de procedures in de keten van
                           toezicht en verantwoording. Ook zijn er vele voorstellen gedaan voor meer coör-
                           dinatie tussen de departementen (ontkokering) en voor een verbetering van de
                           relatie tussen beleid en uitvoering. In feite zijn veel van de reorganisatievoorstel-
                           len te beschouwen als een poging om de gegroeide diffuse gemengde praktijken
                           te ontwarren en te vervangen door heldere lijnen met duidelijk afgebakende
                           bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Wederom is de verticale traditie het
                           uitgangspunt en wordt vooral gewerkt aan het vergroten van het vermogen van
                           politiek en overheid om te beslissen. Het vermogen om met beleid te wikken en
                           te wegen en vervolgens tot een passende beoordeling en afweging te komen is
                           hiermee niet altijd gediend.
                           In het wrr-rapport Bewijzen van goede dienstverlening (2004) zijn we ingegaan
                           op de ervaring dat meer transparantie en verantwoording uiteindelijk schadelijk
                           zijn voor het noodzakelijke vertrouwen in de kwaliteit van de dienstverlening.
                           Iets dergelijks geldt voor het aanzien en het functioneren van de politiek. De Beus
                           (2006) wees recentelijk op de negatieve gevolgen van de overmatige waarde die
                           in de parlementaire en bestuurlijke besluitvorming aan transparantie wordt
                           gehecht. Hij betoogt dat politici zich op vele manieren aanpassen aan de nieuwe
                           eisen van transparantie. Veel van die manieren kunnen schadelijk zijn voor de
                           democratie. Hij noemt onder meer het mijden van doelen en inzetten op regels
</pre>

====================================================================== Einde pagina 111 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 112 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     16:00    Pagina 111
                                                                                    een probleemgerichte benadering
                en procedures. Politiek bedrijven kan dan versmald raken tot een discussie over
                verschillende uitvoeringstrajecten. De noodzakelijke ruimte voor inhoudelijke
                en normatieve afwegingen wordt gemeden.
          5.3   leervermogen onder druk
                Een eenzijdige nadruk op de verticale traditie als meetlat voor goede politiek
                brengt een aantal risico’s met zich mee. Het leervermogen van overheid en poli-
                tiek komt steeds meer onder druk te staan. Er is weinig ruimte voor het ter
                discussie stellen van bestaande kaders en voor het reflecteren op de assumpties
                die aan die kaders ten grondslag liggen. Een overheid die leert kan op basis van
                opgedane en verwerkte ervaringen problemen waarvoor zij zich gesteld ziet
                anders (en beter) aanpakken dan voorheen. We noemen vijf risico’s.
                Bestuurscentrisme
                Het eerste risico is dat eenzijdig binnen de gebaande bestuurlijke paden wordt
                gedacht en gewerkt zonder oog en oor voor inbreng van andere partijen en zonder
                discussie over de bestaande bestuurlijke principes. Oplossingen voor problemen,
                handelingsalternatieven worden primair gezocht binnen de bestaande definitie
                van de situatie. Die definitie staat niet ter discussie en behoeft hooguit adstructie.              111
                Voor zover verbeteringen nodig zijn, worden die gevonden in het versterken van
                het primaat van de politiek, het verbeteren van de keten van toezicht en verant-
                woording, het vergroten van de transparantie en het verder verfijnen van het
                systeem van verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Deze
                manier van denken en doen laat zich illustreren aan de hand van de wijze waarop
                wordt geoordeeld over en gewerkt met de verschillende bestuurslagen. De
                verhouding tussen rijk en gemeente wordt in hoofdzaak in termen van beleid en
                uitvoering (Peters 2006) geduid. Het gemeentelijk niveau is niet meer en niet
                minder dan een uitvoeringsruimte van nationaal beleid. Hooguit is er discussie
                over de grenzen aan die ruimte.
                Het gegeven dat het gemeentelijk beleid een praktijk sui generis voortbrengt die
                ook benut kan worden op een ander bestuurlijk niveau, wordt niet of nauwelijks
                onderkend. Dat wekt verbazing. Er zijn talloze voorbeelden te noemen van initia-
                tieven die op het gemeentelijke niveau zelf ontstaan en inzichten bieden in de
                wijze waarop ingewikkelde maatschappelijke vraagstukken kunnen worden aan-
                gepakt. Op het niveau van de gemeente is uiteraard ook sprake van een rijke
                gemengde praktijk waarbij burgers in samenspraak met overheden tot oplossingen
                komen. Maar er is meer. Vindingrijkheid bij het oplossen van maatschappelijke
                vraagstukken is niet alleen te vinden op het lokale bestuurlijke niveau, maar ook op
                het lokale functionele niveau. We hebben reeds eerder laten zien (wrr 2004 en
                2005) dat verschillende sectoren elkaar weten te vinden (bijvoorbeeld onderwijs
                en arbeid, wonen en zorg, en welzijn en politie) om tot nieuwe oplossingen te
                komen. Het is opmerkelijk dat deze voorbeelden en initiatieven vooral in termen
                van uitvoering en specifieke voorbeelden worden beoordeeld, en veel minder als
                een les en een ervaring die ook op nationaal niveau kan worden ingezet.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 112 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 113 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    16:00   Pagina 112
        lere nde overheid
                           Gemengde praktijken zijn niet nieuw. Anders dan vaak wordt gesuggereerd is er
                           van oudsher sprake van politieke bedrijvigheid op verschillende plaatsen
                           (Dijstelbloem en Meurs 2004). Er zijn als het ware verschillende arena’s waar
                           politiek wordt bedreven, die zich door de tijd heen verschillend tot elkaar
                           verhouden, al naar gelang de kwestie die in het geding is. Op dit moment wordt
                           veel gesproken en geschreven over een proliferatie van politiek naar professionele
                           arena’s en naar civil society-organisaties/bewegingen die lobbyen voor een
                           bepaald deelbelang (Bovens 2005). In het debat over de verbetering van het func-
                           tioneren van politiek en overheid wordt deze proliferatie nauwelijks in positieve
                           termen geduid, bijvoorbeeld als een toename van mogelijkheden deskundig
                           advies in te winnen of kennis te nemen van normatieve standpunten. Veeleer is
                           er aandacht voor het democratisch tekort en worden voorstellen gedaan om dit
                           tekort op te heffen door vormen van toezicht en verantwoording te introduceren
                           die juist de positieve bijdrage van deze partijen aan het oplossen van hardnekkige
                           problemen ondermijnt en zelfs tenietdoet.
                           Een ander voorbeeld van een eenzijdige interne gerichtheid op beslissen op het
                           nationale niveau is ook merkbaar in het debat over ‘Europa’. Het is op z’n minst
                           opmerkelijk dat in vrijwel alle voorstellen voor bestuurlijke vernieuwing Europa
  112                      als een belangrijk motief wordt genoemd voor de noodzaak van verandering.
                           Echter, in de uitwerking blijkt Europa in de meeste gevallen niet meer dan een
                           contextvariabele te zijn. Een fundamentele herijking van het functioneren van
                           politiek en overheid in het licht van Europa vindt niet plaats. De wrr zal in een
                           apart rapport over Nederland in Europa, nader op dit vraagstuk in gaan.
                           Dominantie van procesdenken
                           Een tweede risico is dat politiek en overheid zich steeds meer gaan richten op
                           procedures en regels en op het beheren en beheersen van beslissingsprocessen.
                           De bestuurlijke procesoriëntatie wint het van de maatschappelijke probleem-
                           oriëntatie. Dat geldt niet alleen voor het functioneren van de ambtenaar, maar
                           ook voor het functioneren van de politiek en voor de relatie tussen beide. De kri-
                           tiek op het functioneren van politiek en overheid en het afnemend vertrouwen
                           van burgers worden beantwoord door het tonen van meer daadkracht, het doen
                           van beloftes en het herbevestigen van het primaat van de politiek. De kritiek
                           wordt aldus niet via een inhoudelijke lijn opgepakt maar via een procedurele lijn.
                           Ook politici gaan letten op de procedures, hun feitelijke rol wordt veel meer die
                           van controleur dan van initiator van beleid.
                           We hebben reeds aangegeven dat het inhoudelijk werk van de (hoge) ambtenaar
                           als beleidsadviseur, steeds meer in het gedrang komt door de grote nadruk op de
                           processturing en op de procedurele zorgvuldigheid. Ook mede daardoor
                           verdwijnt de inhoudelijke expertise van de ambtenaar (Raad van State 2006).
                           De relatie tussen politiek en ambtelijk apparaat wordt primair in positie- en
                           procestermen omschreven en beoordeeld. De ambtenaar staat ten dienste van het
                           politieke proces en is uitvoerder van politieke besluiten. Afwijkingen hiervan,
                           bijvoorbeeld daar waar het beleid in belangrijke mate door ambtenaren wordt
</pre>

====================================================================== Einde pagina 113 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 114 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     16:00    Pagina 113
                                                                                     een probleemgerichte benadering
                bepaald en gevoed, zijn dan problematisch. Een minister die dit laat gebeuren
                wordt in zo’n situatie meestal als ‘zwak’ gekwalificeerd. De vraag is echter of die
                kwalificatie in alle gevallen terecht is. Wanneer gewerkt wordt vanuit een meer
                horizontale traditie is het juist belangrijk dat een minister actief gebruik maakt
                van de kennis en ervaring die in zijn nabijheid beschikbaar is.
                De eenzijdige oriëntatie op processen heeft ook tot gevolg dat maatschappelijke
                vragen en kwesties eerder in relationele en ruimtelijke termen worden geduid
                dan inhoudelijk onderzocht. Het duidelijkste voorbeeld hiervan is het denken en
                praten in termen van ‘kloven’ en ‘afstanden’ (Noordegraaf 2006). Zo ongeveer
                dagelijks wordt herhaald dat er sprake is van een kloof tussen burger en politiek,
                dat de afstand tussen ambtenaren en werkveld te groot is of dat professionals en
                managers elkaar niet begrijpen. De oplossingen worden bepaald door de termen
                waarin het probleem is gedefinieerd: de kloof dichten, de afstand verkleinen. Dit
                alles om vervolgens beter te kunnen sturen en beslissen, om beter te kunnen
                voldoen aan de wensen van de burgers.
                In onze redenering is niet zozeer de kloof het probleem als wel het feit dat er in
                die termen over gesproken wordt, zonder dat er een verkenning plaats vindt van
                wat er inhoudelijk aan de hand is. Verondersteld wordt dat verschillende werelden                    113
                bij elkaar gebracht moeten worden en dat die nabijheid beter is voor het functio-
                neren van overheid en politiek. Verondersteld wordt dat door beter kennen beter
                bestuur en beleid wordt gerealiseerd (Noordegraaf 2006). Het is echter een
                miskenning van het feit dat kennis en ervaring op verschillende plaatsen worden
                geproduceerd. Het willen overbruggen van de zogenaamde kloof en het beter
                willen begrijpen – in casu beheersen – van verschillende werelden, kan juist
                leiden tot een ongewenste vertaling van de ene wereld naar de andere. Zo kan het
                gebeuren dat het werk van de politieman steeds meer in termen van afrekenbare
                eenheden wordt gedefinieerd, waardoor zijn rol in veiligheidsnetwerken in het
                gedrang komt (Van Stokkom en Terpstra 2006), en dat een incident door de poli-
                tiek wordt gebruikt om een oordeel te geven over het functioneren van de totale
                sector. De juist zo noodzakelijke stap van afwegen en beoordelen en daarvoor de
                tijd nemen blijft achterwege. Die mediërende rol is echter van vitaal belang bij
                vraagstukken waar sprake is van een diversiteit van meningen en oplossingen.
                Dilemma’s omzeild
                Een derde risico is dat wordt afgezien van een verdere investering in het beproe-
                ven en verbeteren van een praktijk waarin verticale en horizontale tradities
                worden gecombineerd. Wij hebben in de analyse laten zien dat deze combinatie
                niet zonder problemen is. De verticale traditie is hoofdzakelijk gericht op het
                behouden en versterken van de democratische legitimiteit, onder meer door
                heldere scheiding van bevoegdheden. De noodzakelijke inbreng van andere
                deskundigen die buiten de politieke arena functioneren wordt veronachtzaamd.
                Andersom mag niet ontkend worden dat vanuit de horizontale traditie onvol-
                doende antwoord wordt gegeven op de vraag naar de legitimiteit van besluiten.
                Ook kunnen in de horizontale traditie betrokken actoren elkaar in een verlam-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 114 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 115 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    16:00    Pagina 114
        lere nde overheid
                           mende greep houden en ontbreekt soms een derde partij om een dergelijke
                           impasse te doorbreken.
                           Beide tradities hebben hun gebreken, maar pas als de gemengde praktijken
                           worden beproefd is het mogelijk te onderzoeken hoe die van een antwoord
                           kunnen worden voorzien. Het horizontale principe dat in redelijkheid met
                           inbreng van relevante publieken bestuurd moet worden en het verticale beginsel
                           dat de legitimiteit van overheidsbeslissingen uiteindelijk bij de kiezer berust,
                           laten zich niet makkelijk verenigen. Op verschillende momenten en op uiteenlo-
                           pende manieren kunnen spanningen ontstaan: hoe kan bijvoorbeeld de democra-
                           tische legitimiteit worden geborgd en breder de algemene rechtstatelijke beginse-
                           len, terwijl tegelijkertijd ruimte wordt geboden voor variatie, voor de inbreng
                           van kennis en ervaring die niet zonder meer democratisch gelegitimeerd is?
                           Dat dit geen makkelijke opgave is, wordt goed geïllustreerd door Hertogh (2006).
                           In zijn analyse van het actieprogramma ‘Rotterdam zet door’ geeft hij aan hoe aan
                           de ene kant een onconventionele manier van optreden heeft geleid tot onconven-
                           tionele maatregelen die ook op steun van het kabinet hebben kunnen rekenen,
                           terwijl aan de andere kant ook veel vraagtekens geplaatst kunnen worden bij de
 114                       bestuurlijke legitimiteit van het openbaar bestuur. Wanneer lastige problemen
                           vragen om een lokale aanpak en maatwerk, dan kan dat ingrijpende gevolgen
                           hebben voor de invulling van het gelijkheidsbeginsel. Hier ligt bij uitstek een rol
                           voor de politiek: niet de spanning negeren en de afweging tussen maatwerk en
                           gelijkheid uit de weg gaan, maar een benadering nastreven waarbij per situatie
                           naar een passende invulling van het gelijkheidsbeginsel wordt gezocht. Als
                           gewerkt wordt met experimenten, zoals ook wij voorstaan, is het van belang
                           aandacht te hebben voor de rechtstatelijke ruimte waarbinnen die experimenten
                           kunnen plaatsvinden.
                           Het voorbeeld van het actieprogramma ‘Rotterdam zet door’ laat in feite twee
                           kanten van de medaille zien. Aan de ene kant het introduceren van nieuw beleid op
                           basis van lokale kennis en ervaring om een bepaald maatschappelijke probleem aan
                           te pakken, en deze zelfs wettelijk verankeren. Aan de andere kant het nog onvol-
                           doende ijken, herijken en zorgvuldig afwegen van de gevolgen die dit heeft voor
                           het gelijkheidsbeginsel. Er is in de Tweede Kamer en ook daarbuiten uiteraard uit-
                           gebreid gesproken over de gevolgen die de Rotterdamwet (vgl. hoofdstuk 4) zou
                           kunnen hebben voor het gelijkheidsbeginsel. Het is jammer dat deze wet niet expli-
                           ciet als experiment is ingericht en dat niet de politieke en organisatorische maat-
                           regelen genomen zijn om van de ervaringen die in Rotterdam met de wet worden
                           opgedaan systematisch te leren. Als dat wel was gebeurd, had de politiek zowel
                           lokaal als nationaal kunnen leren van de ervaringen die gaandeweg worden opge-
                           daan. Het ziet er naar uit dat de wens om een bepaald probleem daadkrachtig en
                           doortastend aan te pakken de overhand heeft gekregen. Een – naar ons oordeel
                           noodzakelijke – inhoudelijke afweging op basis van opgedane ervaringen zodat op-
                           nieuw kan worden nagedacht over een (alternatieve) invulling van het gelijkheids-
                           beginsel, is niet expliciet afgesproken, en juist daarin ligt de betekenis van politiek.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 115 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 116 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     16:00     Pagina 115
                                                                                     een probleemgerichte benadering
                Bureaucratisering van ervaring
                Een vierde risico betreft de vervorming van ervaringen tot informatie die in een
                bureaucratisch systeem kan worden verwerkt. In de verticale traditie is een vitale
                plaats ingeruimd voor processen van informatieverzameling en verantwoording.
                Als het bevoegd gezag ruimte vrijlaat aan anderen om de publieke zaak te dienen,
                dient dat dan echter wel zo te geschieden dat op een eenduidige manier kan
                worden gerapporteerd en verantwoording afgelegd. Het effect is in het jaarver-
                slag van 2003 van de Raad van State verambtelijking van de publieke ruimte
                genoemd. Verschillen, conflicten en uiteenlopende belangen worden beheerst
                door meer procedures op te stellen en meer controleurs te benoemen. Eerder
                hebben wij op de gevaren gewezen van een eenzijdige nadruk op registratie en
                meetbare verantwoordingsinformatie (wrr 2004). Niet wat men echt wil weten
                wordt dan opgeschreven, maar datgene wat op het formulier past of gemeten kan
                worden. Het gebruik van informatietechnologie versterkt deze oriëntatie op
                procedures en systemen (Frissen 1996; Zuurmond 1994).
                Drenth (2006) merkt op dat het bezwaar tegen wat zij noemt de ‘cerebralisering’
                van taal en tekst niet alleen ligt in de ontoegankelijkheid en uitsluiting die daar-
                van het gevolg kunnen zijn. Zij wijst ook op het feit dat teksten als het ware
                losgezongen raken van betekenis en inhoud. Deze ontwikkeling treft overigens                         115
                niet alleen de ambtenaren en politici die met deze teksten moeten werken. Op
                het moment dat, in lijn met de verticale traditie, ruimte aan anderen wordt gege-
                ven en bevoegdheden worden overgedragen, neemt de eis van verantwoording
                navenant toe. Niet alleen professionals moeten van alles registreren maar ook
                burgers worden behalve ‘object’ ook subject van dossiervorming. ‘De verant-
                woordelijke burger wordt ook een verantwoordende burger’ (Drenth 2006).
                Van burgers wordt gevraagd dat zij hun ervaringen, de kwestie die zij aan de
                orde willen stellen, omzetten in codes die passen bij het bureaucratisch proza.
                Zo bezien wordt hier de kloof ‘gedicht’ door een verdere bureaucratisering van
                de wijze waarop over eigen ervaringen en incidenten wordt gerapporteerd.
                De noodzaak van wat Drenth (2006) een geëngageerde bemiddeling noemt en
                door Noordegraaf (2006) als de tussenruimte wordt omschreven, verdwijnt naar
                de achtergrond als het systeem het wint van de ervaring, of van het incident. Het
                interpreteren en contextualiseren van de ervaring vindt niet meer plaats, een
                zoektocht naar andere vormen van verantwoording die dichter bij de ervaring
                zelf liggen, blijft achterwege. Vanuit de verticale traditie is de veel bekritiseerde
                incidentenpolitiek een manier om kwesties of misstanden aan de kaak te stellen
                en maatregelen te eisen dan wel te treffen. De specificiteit van de ervaring gaat
                dan snel verloren, de procedure vraagt om generieke maatregelen en incidenten
                zijn dan niet meer dan de aangevers van iets algemeners wat al bekend is. Daar-
                mee gaat de betekenis van het incident en de ervaring die in dat incident is opge-
                slagen, verloren. Evenzeer verdwijnt dan de functie van politiek om te bemidde-
                len tussen abstractie en detail, tussen incident en generieke maatregelen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 116 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 117 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    16:00    Pagina 116
        lere nde overheid
                           Eenzijdige politisering van informatie
                           Ten slotte is er het risico dat informatie eenzijdig wordt ingezet om de controle-
                           taak van de politiek uit te oefenen. Veelal wordt op voorhand vastgesteld dat
                           politiek en overheid niet kunnen leren. Immers, dat leren moet plaatsvinden
                           binnen rechtsstatelijke en democratische kaders. De overheidsorganisatie wordt
                           hiërarchisch bestuurd met een keten van delegatie en verantwoording. Deze twee
                           kenmerken zouden blokkades voor het leren vormen. Leren impliceert een kriti-
                           sche maar ook kwetsbare opstelling, de mogelijkheid om fouten te maken, het
                           werken met verschillende probleemdefinities, discretionaire ruimte voor ambte-
                           naren en het werken met ongelijke uitkomsten. Het impliceert ook dat kennis,
                           informatie en ervaring voor verschillende doeleinden worden ingezet, en dat er
                           binnen de politiek-ambtelijke verhoudingen gelegenheid is problemen inhoude-
                           lijk en normatief te onderzoeken en te duiden. Dit alles kan op gespannen voet
                           komen te staan met grondwettelijke principes van gelijkheid en toegankelijkheid,
                           met het beginsel van de neutraliteit van de ambtenaar en met de klassieke taak-
                           verdeling tussen parlement, regering en ambtelijk apparaat.
                           Voor zover er sprake is van leerprocessen, zijn deze dan ook hoofdzakelijk gericht
                           op het doorvoeren van aanpassingen binnen bestaande kaders. Leren krijgt de
 116                       vorm van controleren. Een goede illustratie van deze omslag is het gebruik van de
                           parlementaire enquêtes en de parlementaire onderzoeken (’t Hart 2001). In de
                           negentiende eeuw heeft de Kamer, in de sfeer van haar medewetgevende taak,
                           een aantal keren gebruik gemaakt van het enquêterecht. Het onderzoek was toen
                           sterk op de toekomst gericht en het ging de Kamer erom de regering te bewegen
                           om bepaalde initiatieven te nemen (Visscher 1999). Bij de recente enquêtes ging
                           het om een heel ander type onderzoek. Ook al is het niet gezegd dat de uitkom-
                           sten geen lessen voor de toekomst hebben opgeleverd, de onderzoeken stonden
                           de facto primair in het teken van de controle op het gevoerde beleid en waren in
                           die zin op het verleden gericht. Hoofddoel was vast te stellen wat de rol van de
                           overheid was geweest in complexe en omvangrijke besluitvormingsprocessen en
                           wie daar uiteindelijk de (ministeriële) verantwoordelijkheid voor droeg. In elk
                           van de rapporten was er kritiek op het gebrekkig en zelfs onjuist informeren van
                           de Kamer (Van Thijn en Cardoso Ribeiro 2004). Omdat fouten telkens aanleiding
                           zijn voor parlementaire enquêtes, wekt elk onderzoek tegenwoordig bij voorbaat
                           de suggestie van politiek en ambtelijk onvermogen.
                           In de Kamer wordt ook gebruik gemaakt van het parlementair onderzoek, een
                           minder zware interventie dan de enquête, maar naar zijn vorm ook gericht op het
                           verleden en op de vraag wat de betrokkenheid van de overheid is geweest bij
                           beleid. Ook hier ligt de nadruk op de wie-vraag en minder op de wat- en hoe-
                           vragen. Een uitzondering daarop was het toekomstgerichte onderzoek van de
                           Klimaatcommissie uit 1996 dat zich richtte op bijeenbrengen en openbaar maken
                           van (wetenschappelijke) kennis over klimaatverandering en het voor een groter
                           publiek inzichtelijk maken van keuzes over mogelijke oplossingen (Muller en
                           Coenen 2002: 28-29). Ook het recente parlementair onderzoek tbs-stelsel onder
                           leiding van A.Visser en het parlementair onderzoek infrastructuurprojecten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 117 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 118 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006      16:00    Pagina 117
                                                                                   een probleemgerichte benadering
                onder leiding van A. Duivesteijn kunnen worden gezien als goede voorbeelden
                van een onderzoek waarin kennis, afweging en beoordeling de boventoon hebben
                gevoerd.
                Opmerkelijk is dat zowel het onderzoek als de enquête bij uitstek een instrument
                is dat het mogelijk maakt om vanuit het parlement horizontale politiek te legiti-
                meren. Ze vormen een gezaghebbende manier om meningen, opvattingen,
                expertise en ervaringen bij elkaar te brengen en te waarborgen dat alle relevante
                publieken bij de zaak worden betrokken. De horizontale praktijk treedt als het
                ware binnen de klassieke arena van de democratie en krijgt door die toetreding
                juist de legitimiteit die zij daarbuiten ontbeert. De versmalling in de richting van
                controle en toezicht heeft de mogelijkheid om ook daadwerkelijk iets te leren van
                opgedane ervaringen ondermijnd.
                Vanaf 2003 is een nieuwe procedure toegevoegd en wel de derde woensdag van
                mei (Dag van de Verantwoording) waarin jaarlijks de jaarverslagen van de diverse
                ministeries aan de Kamer worden aangeboden. Daarbij krijgen de financiële kant
                en de effectiviteit van het beleid de meeste aandacht. Ook hier zien we dat het om
                terugkijken gaat, om beoordelen of de ministeries rechtmatig hebben gehandeld.
                Voor een deel heeft dat te maken met het feit dat de vbtb behalve een verant-                      117
                woordingsinstrument ook een begrotingsinstrument is. Dat betekent dat vooraf
                reeds zeer precies moet worden aangegeven waaraan de jaarlijkse begroting
                besteed gaat worden. Een inhoudelijk debat met relevante publieken over een
                beleidsagenda gericht op het leren van ervaringen kan daardoor niet of nauwe-
                lijks plaatsvinden. De evaluatie van 2004 stelde dan ook dat de probleemanalyse
                en de betrokkenheid van de overheid beter onderbouwd moesten worden. Ook
                werd kritiek geleverd op het slecht leesbare karakter van de rapportage, waaruit
                nauwelijks was op te maken wat er gedaan is, welk effect en welke lessen daaruit
                geleerd kunnen worden. Overigens kan ook hier worden opgemerkt dat aanvan-
                kelijk het proces waarbij beleidsprioriteiten worden gesteld om vervolgens
                verantwoording af te leggen over de realisatie ervan, is opgezet als een vorm van
                leren. Eenmaal gestart blijken het controleren en afrekenen al snel te gaan over-
                heersen.
          5.4   een aanvullend perspectief: lerende overheid
                Wij pleiten voor een verandering van het politieke discours waarin de bijdrage
                van de gemengde praktijk van politiek bedrijven op waarde wordt geschat en
                waarin de verscheidenheid aan rollen van politiek en overheid wordt erkend. Het
                kernprobleem van politiek en overheid is naar ons oordeel lang niet altijd een
                gebrek aan daadkracht en doorzettingsmacht, evenmin is het probleem primair
                gesitueerd in een te grote afstand tussen burger en politiek. Het probleem is veel-
                eer dat de politiek is ingeklemd geraakt tussen een zeer strakke coalitieagenda,
                sterk wisselende politieke voorkeuren, een grote nadruk op controle, beheersing
                en transparantie en een vorm van mediaberichtgeving die incidenten onder het
                vergrootglas legt. Overheid en politiek worden steeds meer in een keurslijf
</pre>

====================================================================== Einde pagina 118 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 119 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    16:00   Pagina 118
        lere nde overheid
                           gedrukt waarin het volgen van de procedures, het verscherpen van posities en het
                           meten van prestaties de centrale maatstaven zijn. Dit keurslijf is echter in veel
                           gevallen niet geschikt voor de behandeling van de maatschappelijke thema’s waar
                           overheid en politiek mee te maken krijgen. Juist voor de ongetemde problemen
                           die we in dit rapport op de voorgrond zetten, is een aanvullend repertoire nodig.
                           Dat repertoire biedt ruimte om te leren en hoeft in de meeste gevallen niet
                           opnieuw te worden uitgevonden, integendeel. Er kan als het ware geput worden
                           uit bestaande tradities. De voorbeelden van een meer inhoudelijke en probleem-
                           gerichte manier van politiek bedrijven zijn beschikbaar en zouden naar het
                           oordeel van de raad meer dan nu gebeurt, benut moeten worden. De politiek kan
                           naast haar controlerende en wetgevende taak veel meer werk maken van haar
                           inspirerende opdracht. Dat wil zeggen het agenderen van maatschappelijke
                           vraagstukken, het uitdagen van de regering om te komen tot nieuwe benaderin-
                           gen, probleemdefinities en daarbij horende oplossingen. De inhoudelijke exper-
                           tise van ambtenaren kan beter worden ingezet en ontwikkeld en de politiek-
                           ambtelijke verhoudingen kunnen op meer realistische en inhoudelijke leest
                           geschoeid worden.
                           Met ons pleidooi voor een meer inhoudelijke oriëntatie waar leren en experimen-
 118                       teren een belangrijke rol spelen en waar de analyse en oplossing van problemen
                           leidend zijn, kan ook een bijdrage worden geleverd aan het ombuigen van het
                           door velen gesignaleerde afnemend vertrouwen van burgers in het functioneren
                           van politieke instituties. Naar het oordeel van de raad wordt het vertrouwen van
                           de burgers in overheid en politiek juist gevoed door te investeren in een inhoude-
                           lijke benadering van ingewikkelde kwesties waarbij ook hun kennis en ervaring
                           een plaats kan krijgen. Dat biedt meer mogelijkheden dan het vrij eenzijdig
                           investeren in de verbetering van procedures, het reorganiseren van departemen-
                           ten en andere veel voorgestelde structuurwijzigingen. Structuurvoorstellen zijn
                           bijna per definitie gericht op stroomlijning en coördinatie van en dus op een
                           betere beheersing en een betere controle. Het risico is groot dat niet het
                           (beleids)probleem zelf centraal wordt gesteld, maar de vorm waarin het gegoten
                           moet worden. Dit risico klemt des te meer wanneer we ons realiseren dat burgers
                           zelf nooit om grootschalige structuurwijzigingen hebben gevraagd (Kennedy
                           2003 en 2004).
                           Het is nodig meer ruimte te maken voor een manier van politiek bedrijven die
                           gericht is op het opzoeken van een variëteit aan meningen en ervaringen om van
                           daaruit tot afweging en oordeelsvorming te komen. Dit houdt in dat de arena
                           waarbinnen wordt gewerkt niet strak omlijnd is en dat er afhankelijk van de aard
                           van het probleem verschillende publieken worden betrokken. Er is ruimte voor
                           experimenten en tijdens het spel worden ervaringen uitgewisseld en opvattingen
                           bijgesteld, zonder dat dit steeds met grootschalige politieke veranderingen
                           gepaard hoeft te gaan. Daar hoort bij het inhoudelijk uitzoeken wat rond
                           bepaalde hardnekkige problemen precies in het geding is en wat het object is
                           waarover de politiek zich uiteindelijk dient te buigen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 119 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 120 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     16:00    Pagina 119
                                                                                  een probleemgerichte benadering
                Voor alle duidelijkheid, ons pleidooi voor een inhoudelijke benadering en meer
                mogelijkheden en tijd voor afweging en oordeelsvorming, betekent niet dat wij
                zonder meer tegen beheersing en controle zouden zijn. Het probleem ontstaat
                wanneer die oriëntatie op beheersing en controle losgezongen van de inhoud
                raakt en een doel op zichzelf wordt. Dan worden daadkracht en doorzettings-
                macht loze mantra’s die de illusie wekken van leiderschap, maar feitelijk verhul-
                len dat de lastige en ambigue inhoudelijke weging en beoordeling van verschil-
                lende posities, opvattingen en ervaringen onvoldoende plaatsvindt. Het risico
                bestaat dat deze inhoudelijke en normatieve ‘leegte’ tot een uitholling van de
                politieke praktijk leidt. Voor de geloofwaardigheid van de politiek en de overheid
                moet dat nu juist worden voorkomen. Ons pleidooi is erop gericht de ingewik-
                kelde en soms zeer lastige opgave van politiek en overheid te erkennen en een
                handelingspraktijk voor te stellen die met die complexiteit rekening houdt en
                voorkomt dat er met te simpele oplossingen of eenzijdige structuuraanpassingen
                wordt gewerkt, die vanwege gebrek aan resultaat vaak ook nog over elkaar heen
                buitelen.
                We hebben laten zien dat er in Nederland veel ervaring is opgedaan met oplossen
                van problemen door gebruik te maken van ingenieuze combinaties van verticale
                en horizontale besturingsarrangementen. Deze moeten echter wel worden                             119
                onderhouden en verbeterd. Wij stellen een agenda voor die gericht is op het
                onderhouden en verbeteren van die gemengde praktijken. Een agenda die het
                mogelijk maakt om bij ongetemde problemen daar waar nodig een onderzoeks-
                benadering te kiezen, ervaringen te bundelen, andere partijen te betrekken en de
                oplossing op sommige momenten buiten de kaders van overheid en politiek te
                zoeken. Nederland verkeert in een betere staat dan vaak wordt gedacht. Wel kan
                er beter gebruik worden gemaakt van de ervaring, kennis die reeds voorhanden is
                en soms onvoldoende wordt gezien en op waarde geschat. Leiderschap wordt
                daarbij niet alleen afgemeten aan de mate van daadkracht en beslisvaardigheid.
                Leiderschap behelst ook het vermogen om juist – daar waar dat nodig is – van
                direct optreden te kunnen afzien om eerst verschillende posities en opvattingen
                te wegen en deze vervolgens bij elkaar te brengen in een aanvaarde en
                aanvaardbare koers.
                Met de voorgestelde agenda richten wij ons op de houding en het gedrag van
                ambtenaren, parlementsleden en regering en op aanvullende manieren om legiti-
                miteit te verwerven. Met deze agenda kan het leervermogen van overheid en
                politiek worden vergroot. Er komt ruimte vrij om met verschillende werkwijzen
                te experimenteren en verzamelde informatie aan te wenden voor evaluatie en
                verbetering van de eigen praktijk. Daar waar nodig en gewenst kunnen alterna-
                tieve perspectieven, probleemdefinities en oplossingen worden verkend en
                toegepast.
                Inhoudelijke ambtenaren
                De (hoge) ambtenaren kunnen meer dan nu gebeurt worden aangesproken als
                inhoudelijk adviseur van de politiek verantwoordelijken. Het is van belang hun
</pre>

====================================================================== Einde pagina 120 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 121 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    16:00    Pagina 120
        lere nde overheid
                           rol als coproducent van beleid te erkennen en te benutten. Dit zou niet weggezet
                           mogen worden als ‘coulissenwerk’, want het is een essentieel onderdeel van het
                           ambt. Anders dan in de klassieke versie van de neutrale weberiaanse ambtenaar,
                           pleiten wij voor de ontwikkeling van een ambtelijke professionaliteit waarbij
                           inhoudelijke kennis van zaken centraal staat. Dat betekent kennis van de beleids-
                           sectoren waar het departement voor verantwoordelijk is. Het gaat daarbij niet
                           alleen om inhoudelijke kennis van de onderscheiden dossiers en van het feitelijk
                           functioneren van een bepaalde sector, het gaat ook om netwerkkennis. Ambtena-
                           ren zullen bij uitstek kunnen en moeten functioneren als verbindingsschakels
                           tussen verschillende experts en belangengroepen om de verspreide kennis bij
                           elkaar te brengen en te kunnen betrekken bij de uiteindelijke afweging (Wallage
                           2005). Van ambtenaren mag verwacht worden dat zij weten hoe het netwerk op
                           een bepaald beleidsterrein in elkaar zit, welke ‘publieken’ van belang zijn, waar
                           kenniscoalities zich bevinden en hoe deze kunnen worden ingezet voor de
                           publieke zaak. In dit licht bezien is het activeren van andere arena’s waar kennis
                           bijeen wordt gebracht een belangrijke competentie van ambtenaren.
                           Het verwerven van inhoudelijke kennis en netwerkkennis is een kwestie van
                           lange adem. Het kunnen wegen van de meer normatieve aspecten van ingewik-
 120                       kelde kwesties is dat evenzeer. Tegen deze achtergrond dient een roulatiesysteem
                           onder hoge ambtenaren zoals dat nu functioneert in het kader van de Algemene
                           Bestuursdienst (abd), kritisch tegen het licht te worden gehouden. Het risico
                           bestaat dat er onbedoeld ongewenste kennisvernietiging plaatsvindt. De noodza-
                           kelijke verbinding tussen departementen en het verhinderen dat ambtenaren
                           ‘vastroesten’ op een plek binnen de rijksoverheid, staan met deze waarschuwing
                           zeker niet ter discussie. We willen vooral de aandacht vestigen op het belang van
                           een goede inzet van de inhoudelijke inbreng en ervaring van ambtenaren. Wat
                           ons betreft kan de nu wel zeer dominante rol van de ambtenaar als procesarchi-
                           tect meer naar de achtergrond schuiven, ten gunste van een meer inhoudelijke
                           oriëntatie en kennisopbouw.
                           Een goede inbreng van ambtenaren wordt niet bereikt door de structuur waar-
                           binnen zij werken steeds te veranderen, maar door in te zetten op het functione-
                           ren van de ambtenaar zelf en ruimte te bieden voor zijn of haar inhoudelijke
                           inbreng. De ambtenaar mag niet uitsluitend gezien en beoordeeld worden als
                           ‘horige’ van de minister. Er is waardering nodig voor zijn rol als inhoudelijk advi-
                           seur en loyale doch kritische tegenspeler van de politiek verantwoordelijken. De
                           praktijk heeft uitgewezen dat loyaal zijn en kritisch tegenspel bieden goed te
                           combineren zijn en juist het wezenskenmerk moeten vormen van de professio-
                           nele ambtenaar van deze tijd (Mertens 1996; ’t Hart et al. 2002; Jeekel 2005).
                           Deze meer expliciete – achter de coulissen gebeurt het immers al wel – betrok-
                           kenheid van ambtenaren bij de vormgeving en afweging van beleid, vergt ook dat
                           ambtenaren zich daarover verantwoorden in de richting van hun superieuren.
                           Daar past ook bij – een praktijk die nu mondjesmaat wordt beoefend – dat ambte-
                           naren in specifieke situaties met een voorname rol in een bepaald beleidsdossier
</pre>

====================================================================== Einde pagina 121 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 122 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006      16:00   Pagina 121
                                                                                  een probleemgerichte benadering
                ook zelf Kamerleden gericht informeren. Het spreekt vanzelf dat dit alles altijd
                zal plaatsvinden onder goedkeuring en verantwoordelijkheid van de minister.
                Zowel voor Kamerleden als voor ambtenaren geldt dat de onderlinge informatie-
                uitwisseling, het voor elkaar aanspreekbaar zijn, de kwaliteit van het werk ten
                goede kan komen. Bovendien kan het een deel van het geritualiseerde verkeer
                tussen politiek en overheid doen verminderen. In het bijzonder kan hier gedacht
                worden aan de vele Kamervragen die worden gesteld en door ambtenaren moeten
                worden beantwoord. Hoewel de Kamervraag meerdere doelen dient (Wille 2005)
                en zelden ten onterecht gesteld wordt (rob 2005), kan een goed werkende demo-
                cratie met minder toe.
                Het parlement: inspirator naast controleur
                Het parlement is bij uitstek de plaats waar weging van argumenten en belangen
                plaatsvindt, waar de bemiddelende rol van de politiek tot zijn recht kan komen en
                waar kennis wordt gedeeld en uitgewisseld. Dit betekent uiteraard niet dat de
                controlerende taak veronachtzaamd moet worden, maar wel dat het parlement
                meer werk kan maken van zijn andere rollen als (mede)wetgever en volksver-
                tegenwoordiger. Vooral als hardnekkige problemen in het geding zijn is controle
                niet voldoende en is een inhoudelijke inbreng van belang. Zo bezien zou het
                parlement een meer inspirerende rol kunnen vervullen door een inhoudelijke                        121
                inbreng beter voor het voetlicht te brengen en niet vooral de aandacht te richten
                op de procedurele controle op het doen en laten van de minister. Als het parle-
                ment ook een plaats is waar ervaringen bijeengebracht worden, kan het zich niet
                uitsluitend baseren op verantwoordingsinformatie die langs bureaucratische weg
                wordt verkregen. Dat geldt tevens voor de informatie over het electoraat die poli-
                tici via verkiezingen, de media en diverse onderzoeksbureaus bereikt. Ook voor
                het parlement geldt dat zij eigenstandig andere methoden en kennisbronnen zal
                moeten aanboren.
                Er is van vele kanten een pleidooi gehouden voor de versterking van de onder-
                zoekscapaciteit van de Tweede Kamer. Recentelijk is daarvoor het Onderzoeks-
                en Verificatiebureau in het leven geroepen en is een vijftal permanente econo-
                mische adviseurs aangetrokken (de Raad van Economisch Adviseurs). In het
                licht van onze analyse kiezen wij voor een ander accent: het versterken van de
                onderzoeksmogelijkheden van de Kamerleden zelf, opdat het werk niet wordt
                ‘uitbesteed’ aan onderzoekers, maar zij persoonlijk op onderzoek uitgaan.
                Kamerleden zijn de afgelopen decennia, in een poging zich meer te richten op
                medebestuur, immers al meer dan genoeg naar binnen gericht gaan werken, en
                zich gaan oriënteren op de departementen (Wille 2005), zonder dat zij de kennis-
                voorsprong van ambtenaren overigens hebben kunnen compenseren (Ringeling
                2004: 58). Deze ontwikkeling leidde eveneens tot de opkomst van het uit de
                ambtelijke sfeer afkomstige Kamerlid (Van den Berg en Van den Braak 2004: 77)
                De bijzondere taak van Kamerleden ligt echter in het articuleren van publieke
                problemen waarvoor nog geen oplossing voorhanden is, of waar bestaande
                oplossingen omstreden zijn geraakt of onbedoelde en vervelende bijwerkingen
                hebben, die via de ambtelijke lijn moeilijk te corrigeren zijn. Deze werkwijze
</pre>

====================================================================== Einde pagina 122 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 123 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    16:00   Pagina 122
        lere nde overheid
                           wordt natuurlijk her en der reeds gepraktiseerd (voor een interessant voorbeeld
                           zie Dijsselbloem en Kalsbeek 2005), maar kan systematischer en meer navolging
                           krijgen.
                           Een probleemgerichte benadering, een eigen verkenning van het probleem, van
                           uitvoeringsperikelen en de normatieve keuzes die aan de orde zijn, maakt het
                           mogelijk dat Kamerleden uit de eerste hand de benodigde kennis en ervaring
                           verzamelen. Deze kan vervolgens weer worden ingebracht in het politieke debat
                           en worden besproken met betrokken bewindslieden. De kleine stages en werkbe-
                           zoeken van parlementsleden zijn uiteraard nuttig maar niet voldoende. Voor een
                           meer gedegen kennisverzameling is nodig dat Kamerleden dichter bij de ervaring
                           zelf komen te staan. Een eigen onderzoek betekent ook het formuleren van een
                           eigen probleemstelling. In veel gevallen zal dat kunnen inhouden dat er over
                           beleidssectoren heen wordt gewerkt met een eigen aanpak en onderzoeksstrate-
                           gie. Zoals gezegd is in de huidige praktijk van het Kamerwerk deze werkwijze
                           eerder uitzondering dan regel, iets wat je erbij doet als er tijd is. Naar het oordeel
                           van de raad zou het veel meer als een van de kernen van het werk van Kamerleden
                           gedefinieerd kunnen worden.
 122                       Net zoals bij de ambtenaren is inhoudelijke kennis en netwerkkennis van belang.
                           Wat dat laatste betreft heeft het parlement nog een extra verantwoordelijkheid:
                           het legitimeren van horizontale politiek. Het parlement zou moeten kunnen
                           beoordelen of alle relevante partijen aan tafel hebben gezeten, of de verschillende
                           meningen en posities voldoende zijn gehoord. Andersom kunnen politici stimu-
                           leren dat verschillende onderwerpen ook daadwerkelijk publiek worden: dat ze
                           besproken worden, dat relevante publieken bij de zaak worden betrokken. Het
                           voorbeeld van de parlementaire enquête en het parlementair onderzoek laat zien
                           dat er uitstekende en niet mis te verstane instrumenten – mits goed aangewend –
                           beschikbaar zijn om deze rol te vervullen.
                           In hun vertegenwoordigende rol hebben parlementsleden vooral de taak om de
                           verscheidenheid aan meningen en opinies bijeen te brengen en te wegen. Dat is
                           iets heel anders dan – wat nu vaak gebeurt – het weerspiegelen van die meningen.
                           De interpretatie en weging van verschillende meningen behoren tot de kern van
                           de vertegenwoordigende opdracht van het parlement. Bij de selectie van Kamer-
                           leden door politieke partijen zou daarom, zeker nu politieke partijen in een post-
                           verzuild tijdperk grotendeels op zichzelf zijn komen te staan, behalve aan de
                           onderzoekende houding van de kandidaat ook aandacht gegeven moeten worden
                           aan het vermogen zelfstandig maatschappelijke ontwikkelingen te onderkennen
                           en te agenderen.
                           In het huidige discours wordt veel aandacht besteed aan de versterking van de
                           directe democratie: het debat over de referenda is daarvan een goed voorbeeld,
                           maar ook de kritiek op de te grote kloof tussen burger en politiek. Naar het
                           oordeel van de raad is het van groot belang te blijven investeren in de kwaliteit
                           van de indirecte democratie. Het parlement is zoals gezegd veel meer dan een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 123 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 124 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     16:00   Pagina 123
                                                                                  een probleemgerichte benadering
                forum waar representatie van uitgesproken meningen van kiezers aan de orde is.
                In de democratie is een vitale rol weggelegd voor het parlement om juist ook het
                onrepresenteerbare te representeren, om geluiden die onvoldoende worden
                gehoord ook in te brengen, om te onderzoeken welke zaken zijn blijven liggen en
                ook om daar waar nodig de stem van assertieve burgers en goed georganiseerde
                belangengroepen te dempen. Deze opdracht kost tijd en vraagt niet alleen het
                leren van de mores van de Kamer, maar vooral ook het leren hoe een bepaald
                beleidsterrein in elkaar zit, welke publieken relevant zijn en meer en minder
                worden gehoord. Het is belangrijk om kennis op te bouwen en deze ook in te
                zetten om de meer omstreden en moeilijk te representeren aspecten van een
                bepaalde kwestie voor het voetlicht te brengen. Dat vergt een meer inhoudelijke
                argumentatie die alleen verkregen wordt door kennis en ervaring.
                Het werken vanuit een meer inhoudelijke oriëntatie kan er ook toe leiden dat
                meer dan nu gebeurt in het proces van wetgeving een pas op de plaats wordt
                gemaakt. Te zeer is de aandacht nu gericht op het binnenhalen van de eigen
                ‘punten’. Het zicht op het totaal raakt achter de horizon. Het zou de inhoudelijke
                kwaliteit van het politieke werk ten goede komen als er ook momenten van be-
                zinning worden ingelast, als een proces van beraadslaging kan worden stopgezet
                om te kunnen terugkeren naar de inhoud en naar een oordeel over de effecten van                   123
                alle amendementen op de consistentie en uitvoerbaarheid van de wet als geheel.
                Regeren met een inhoudelijk programma
                Een overheid die werkt vanuit een inhoudelijke oriëntatie is niet gebaat bij een
                gesloten contract waarin van tevoren wordt vastgelegd wat de exacte inspannin-
                gen en wat de precieze resultaten zullen zijn. Het verdient aanbeveling bij de
                vorming van een nieuwe regering te investeren in een regeerprogramma waarin
                – met name waar het ongetemde problemen betreft – op hoofdlijnen de inhoude-
                lijke prioriteiten worden bepaald. Gaande de rit kan gebruik worden gemaakt van
                opgedane ervaringen om te leren en tot bijstellingen te komen. Het programma
                kan afhankelijk van die ervaring van karakter veranderen. Die openheid biedt
                mogelijkheden om hardnekkige problemen met een open vizier tegemoet te
                treden. In een gesloten regeerakkoord is er een grote gerichtheid op voorspelbare
                uitkomsten en harde en controleerbare afspraken. Voor sommige dossiers is dit
                een zeer gewenste strategie, maar voor andere thema’s die omstreden en inge-
                wikkeld zijn, verdient een programmatische benadering met een meer open
                einde de voorkeur. Juist bij ongetemde problemen moeten bewindslieden – zelfs
                als ze op een meerderheid kunnen rekenen – open blijven voor de inbreng van de
                oppositie en van de kleine partijen. Eenzijdige machtspolitiek kan onnodige
                schade aanrichten en kan de bereidheid van deze partijen verkleinen om ook over
                andere ongetemde uitdagingen constructief mee te denken.
                Een programmatische werkwijze heeft bovendien een bijkomend voordeel dat
                bewindspersonen investeren in een goede probleemdefinitie en in een verken-
                ning van elkaars meningen en overtuigingen zonder dat meteen onderhandeld
                hoeft te worden over een van tevoren bepaald resultaat.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 124 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 125 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006    16:00   Pagina 124
        lere nde overheid
                           We hebben laten zien dat kennis en ervaring verspreid zijn onder vele actoren en
                           publieken. De feitelijke praktijk is dat zij ook een inbreng hebben in de bepaling
                           van de beleidsagenda en in het aandragen van aanvaardbare en haalbare oplossin-
                           gen. Deze inbreng zou ook op het moment van de totstandkoming van een
                           regeerprogramma benut kunnen worden. Het is denkbaar dat verschillende acto-
                           ren betrokken worden bij het maken van het regeerprogramma, mee discussiëren
                           over prioriteiten en hun visie geven op basis van hun eigen kennis en ervaring
                           van een bepaald beleidsterrein. Hiermee is niet gezegd dat een regeerprogramma
                           een optelsom van interessante gedachten van verschillende betrokkenen moet
                           zijn. Ministers en staatssecretarissen kunnen reeds bij aanvang een werkwijze
                           introduceren die gebruik maakt van elders verworven kennis. Hier kan een
                           gemengde praktijk van horizontale en verticale politiek goed tot zijn recht
                           komen. Uiteindelijk is het uiteraard de regering die na weging van de inbreng van
                           anderen, haar regeerprogramma presenteert aan het parlement.
                           Open verhoudingen
                           Met deze agenda willen wij meer rust en bedachtzaamheid brengen in de politiek.
                           Wat de politiek-ambtelijke verhoudingen betreft pleiten we voor een wederzijdse
                           investering, zodat kennis en ervaring gedeeld kunnen worden met inachtneming
 124                       van de onderscheiden rollen en posities. Net zo goed als de ambtenaar altijd voor
                           zijn minister gaat staan, kunnen zich situaties voordoen waarbij de minister een
                           mediërende rol vervult tussen ambtenaren en parlement en ervoor zorg draagt
                           dat ‘zijn’ ambtenaren de ruimte krijgen om zelfstandig nieuwe posities in te
                           nemen, en Kamerleden daarover te informeren zonder dat het vertrouwen in de
                           minister op het spel komt te staan. Juist bij hardnekkige problemen is een open
                           relatie tussen Kamer en departement gewenst, op sommige punten kan zelfs een
                           vorm van samenwerking geboden zijn. De relaties tussen bewindspersonen en
                           ambtelijke top kunnen – met inachtneming van het politiek primaat dat bij de
                           minister ligt – winnen bij een inhoudelijk sterke betrokkenheid en inbreng van
                           ambtenaren. Wanneer deze inbreng niet tot stand komt door een te grote nadruk
                           op procedures, of niet wordt gewaardeerd omdat er, bijvoorbeeld in het regeerak-
                           koord, nu eenmaal afspraken gemaakt zijn, bestaat het gevaar dat politieke beslui-
                           ten de nodige inhoudelijke inbreng ontberen. Omgekeerd geldt dat de inhoude-
                           lijke inbreng van ambtenaren pas goed tot zijn recht komt binnen door de politiek
                           aangebrachte normatieve kaders. In de politiek-ambtelijke verhoudingen die wij
                           voorstaan gaat het om de complementariteit van de normatieve en de inhoude-
                           lijke inbreng van politici en ambtenaren. De meerwaarde van politiek en over-
                           heid is gelegen in de onderlinge verbinding.
                           Het vertrouwen van burgers in overheid en politiek is gebaat bij ambtenaren,
                           ministers en politici die collectief investeren in de oplossing van maatschappe-
                           lijke vraagstukken. Daartoe is niet alleen nodig dat ze elkaar als verschillende
                           machten in evenwicht houden en controleren, maar ook dat ze van tijd tot tijd
                           hun onderscheiden verantwoordelijkheden bundelen om te leren. De Neder-
                           landse samenleving beschikt over een rijke praktijk waarin op basis van weder-
                           zijds vertrouwen geleerd kan worden met de ‘ongetemde’ problemen om te gaan
</pre>

====================================================================== Einde pagina 125 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 126 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006     16:00   Pagina 125
                                                                                     een probleemgerichte benadering
                waarmee overheid en politiek steeds weer worden geconfronteerd. Een overheid
                die op basis van democratische politiek een effectief en legitiem beleid realiseert
                is zonder twijfel de beste van alle mogelijke regeringen. Maar juist omdat deze
                vorm van bestuur niet generiek inzetbaar is maar steeds opnieuw bepaald en
                gespecificeerd dient te worden, is zorg voor de inhoud, de wijze van afwegen en
                beoordelen onontbeerlijk. De praktijk waarin wij verschillende tradities op
                een effectieve manier weten te verbinden, verdient het om zorgvuldig te worden
                onderhouden. Of zoals Voltaire (1759: 233) in Candide ou l’optimisme reeds
                schreef: “Tous les événements sont enchaînés dans le meilleur des mondes
                possibles; […] – Cela est bien dit, […] mais il faut cultiver notre jardin.” De over-
                heid moet de ruimte krijgen om te leren.
                                                                                                                     125
</pre>

====================================================================== Einde pagina 126 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 127 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006 16:00 Pagina 126
        lere nde overheid
 126
</pre>

====================================================================== Einde pagina 127 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 128 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75    13-09-2006      16:00   Pagina 127
                                                                                                         literatuur
          liter atuur
          Andeweg, R.B. en J. Thomassen (2003) ‘Tekenen aan de wand? Kamerleden, kiezers en
                   commentatoren over de kwaliteit van de parlementaire democratie in Nederland’,
                   in: Jaarboek parlementaire geschiedenis, 2003: 26-35.
          Ankersmit, F.R. (1996) Aesthetic politics. Political philosophy beyond fact and value, Stan-
                   ford: Stanford University Press.
          Batenburg, I. (2005) De Nederlandse rechter en collectieve actie; het esh voorbij: het
                   Comité van Deskundigen spreekt zich uit over het collectieve actierecht in Neder-
                   land, doctoraalscriptie Erasmus Universiteit.
          Beetham, D. (1991) ‘Models of bureaucracy’, in: G. Thompson, J. Frances, R. Levacic en
                   J. Mitchell (eds.) Markets, hierarchies & networks: The co-ordination of social life,
                   Londen: Sage.
          Bekker, P. (2005) Political cynicism: A hard feeling or an easy way to keep distance? Paper
                   for panel 4 ‘Citizens and politics: political cynicism’ of the Political Psychology
                   Section at the ecpr general conference in Budapest, 8-11 September 2005.
          Berg, J.Th.J. van den, en B. van den Braak (2004) ‘Kamerleden als passanten in de Haagse
                   politiek. De maatschappelijke herkomst van Tweede Kamerleden 1970-2004’,
                   in: Jaarboek parlementaire geschiedenis, 2004: 69-81.                                            127
          Berlin, I. (1958) Four Essays on Liberty, Oxford: Oxford University Press.
          Beus, J. de (2006) ‘Te veel transparantie werkt niet, laat politici de ruimte om te besturen’,
                   in: de Volkskrant, 24 juni 2006.
          Bock, G., Q. Skinner, et al., (eds.) (1990). Machiavelli and Republicanism. Cambridge:
                   Cambridge University Press.
          Bos, A. en J. Loots (2004) ‘Kop van Jut. Zesentachtig jaar kritiek op de evenredige
                   vertegenwoordiging’, in: Jaarboek parlementaire geschiedenis, 2004: 24-33.
          Bovend’Eert, P.P.T. en H.R.B.M. Kummeling (2004) Het Nederlandse Parlement, 10e druk,
                   Deventer: Kluwer.
          Bovens, M. (2005) ‘De verspreiding van de democratie’, Beleid en maatschappij 32, 3: 119-127.
          Bovens, M., W. Derksen, W. Witteveen, F. Becker en P. Kalma (1995) De verplaatsing van
                   de politiek. Een agenda voor democratische vernieuwing. Amsterdam: Wiardi
                   Beckman Stichting.
          Breedveld, W. (2000) Tegenmacht gevraagd. Voor de noodzakelijke herovering van het
                   parlement, Amsterdam: De Balie.
          Breedveld, W. en W. van Zanten (2004) ‘De waakhond zaait verwarring. Hoe de media
                   de democratie onder druk zetten’, in: Jaarboek parlementaire geschiedenis, 2004:
                   34-43.
          Broeders, D. en W. van de Donk (2004) ‘Macht of onmacht van de media? Enkele kant-
                   tekeningen bij een actueel debat’, in: E.R. Engelen en M. Sie Dhian Ho (red.) De
                   staat van de democratie. Democratie voorbij de staat. wrr Verkenningen nr. 4.
                   Amsterdam: Amsterdam University Press.
          Broeders, D. en I. Verhoeven (2005) ‘Kiezen uit overvloed. Sociaal-culturele ontwikkelin-
                   gen in vraag en aanbod n het medialandschap’, in: W.B.H.J. van de Donk, D.W.J.
                   Broeders en F.J.P.M. Hoefnagel (red.) Trends in het medialandschap. Vier verkenn-
                   ningen, wrr Verkenningen nr. 4. Amsterdam: Amsterdam University Press.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 128 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 129 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006       16:00  Pagina 128
        lere nde overheid
                    Bureau Algemene Bestuursdienst (2006) Bekend maakt bemind. Tweede Kamerleden en
                             ambtenaren in gesprek. Den Haag, Ministerie van Binnenlandse Zaken.
                    Chapman, J. (2002) System failure, Londen: Demos (www.demos.co.uk).
                    Chavannes, M. (1994) De stroperige staat: kanttekeningen bij de liefste democratie op
                             aarde, Amsterdam/Antwerpen: Contact.
                    Churchman, C. (1967) ‘Wicked problems’, Management science, 4 (14): 141-142.
                    Commissie Evaluatie Vreemdelingenwet 2000 (2006) Evaluatie Vreemdelingenwet 2000.
                             De asielprocedurede – Deel 1. wodc Den Haag: Boom Juridische uitgevers.
                    Crick, B. (1962) In defense of politics, Chicago: University of Chicago Press.
                    Crince le Roy, R. (1967) De vierde macht, ’s-Gravenhage.
                    Daalder, H. (1989) Ancient and Modern Pluralism in the Netherlands, Working Paper
                             Series 22, Cambridge (ma): Center for European Studies, Harvard University.
                    Dekker, P. (2006) ‘Andere burgers’, blz. 145-146 in: P.L. Meurs, E.K. Schrijvers en G.H. de
                             Vries (red.) Leren van de praktijk. Gebruik van lokale kennis en ervaring voor
                             beleid, wrr verkenningen nr. 12, Amsterdam: Amsterdam University Press.
                    Dewey, J. (1927) The public and its problems, Athens: Swallow Press (reprint).
                    Dijsselbloem, J. en E. Kalsbeek (2005) Tussen regels en realiteit. Een praktijkonderzoek,
                             Partij van de Arbeid.
                    Dijstelbloem, H.O., en P.L. Meurs (2004) ‘Publieke verantwoording in de maatschappe-
 128                         lijke dienstverlening, blz. 113-131 in: Engelen E.R. en M. Sie Dhian Ho (red.) De
                             staat van de democratie. Democratie voorbij de staat. wrr verkenning 4. Amster-
                             dam: Amsterdam University Press.
                    Donk, W.B.H.J. van de (1997) De arena in schema: Een verkenning van de betekenis van
                             informatisering voor beleid en politiek inzake de verdeling van middelen onder
                             verzorgingshuizen, Lelystad: Vermande.
                    Doorn, J.J.A. van (1998) ‘Een verdeeld Nederland in historisch perspectief’, in: M. Bovens,
                             H. Pelikaan (red.) Nieuwe tegenstellingen in de Nederlandse politiek. Amsterdam:
                             Boom.
                    Douglas, M. en A. Wildavski (1983) Risk and culture. An essay on the selection of technolo-
                             gical and environmental dangers, Berkely.
                    Drenth von Februar, M. (2006) ‘De rapporterende burger’, blz. 167-181 in: P.L. Meurs,
                             E.K. Schrijvers en G.H. de Vries (red.) Leren van de praktijk. Gebruik van lokale
                             kennis en ervaring voor beleid, wrr verkenningen nr.12, Amsterdam: Amsterdam
                             University Press.
                    Frissen, P. H.A. (1996) De virtuele staat. Politiek, bestuur en technologie: een postmodern
                             verhaal, Schoonhoven: Academic Service.
                    Gallie, W.B. (1955-56) ‘Essentially contested concepts’, Proceedings of the Aristotelian
                             Society 56: 167-198.
                    Gelderen, M. van, en Q. Skinner (eds.) (2002) Republicanism: a shared European heritage,
                             Vol. II. Cambridge: Cambridge University Press.
                    Gerritsen, H, T. de Leeuw en M. Verheij (2001) Project Nieuwe Vreemdelingenwet 2000.
                             Historie van een uniek wetgevingsproject. Den Haag, Ministerie van Justitie.
                    Gunsteren, H.R. van, en E. van Ruyven (red.) (1995) Bestuur in De Ongekende Samen-
                             leving, Den Haag: Sdu Uitgevers.
                    Gunsteren, H. van (1994) Culturen van besturen, Amsterdam: Boom.
                    Gunsteren, H. van (2006) ‘Vertrouwen in democratie’, blz. 215-237 in: P.L. Meurs,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 129 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 130 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75     13-09-2006      16:00    Pagina 129
                                                                                                        literatuur
                     E.K. Schrijvers en G.H. de Vries (red.) Leren van de praktijk. Gebruik van lokale
                     kennis en ervaring voor beleid, wrr verkenningen nr.12, Amsterdam: Amsterdam
                     University Press.
          Gusfield, J. (1981) Drinking driving and the symbolic order. The culture of public problems,
                     Chicago: The University Press.
          Haan, I. de (1993) Tussen zelfbestuur en staatsbeheer. Het politieke debat over burgerschap
                     en rechtsstaat in de twintigste eeuw, Amsterdam: Amsterdam University Press.
          Habermas, J. (1985) Die neue Unübersichtlichkeit, Frankfurt am Main: Suhrkamp.
          Hall, P.A. (1993) ‘Policy paradigms, social learning, and the state’, Comparative politics,
                     april, p. 275-296.
          Hart, P. ’t (2001) Verbroken verbindingen. Over politisering van het verleden en de dreiging
                     van een inquisitiedemocratie, Amsterdam: De Balie.
          Hart, P. ’t, A. Wille et al. (2002) Politiek-ambtelijke verhoudingen in beweging, Amster-
                     dam: Boom.
          Hart, P. ’t en A. Wille (2006) ‘Ministers and Top Officials in the Dutch Core Executive:
                     Living Together, Growing Apart?’, Public Administration, 84: 121-146.
          Hay, C. (2004) ‘The normalizing role of rationalist assumptions in the institutional
                     embedding of neoliberalism’, Economy and Society, 33, 4: 500-527.
          Healy, P. et al., Science Technology and Governance in Europe: Challenges of Public
                     Engagement, Brussel, eu, stage (hpse-ct 2001-50003) Final Report –                            129
                     February 2005.
          Heclo, H. (1974) Modern social policies in Britain and Sweden: from relief to income
                     maintenance, New Haven: Yale University Press.
          Hemerijck, A. (2003) ‘Vier kernvragen van beleid, Beleid en Maatschappij, 30: p.3-19.
          Hertogh, M. (2006) ‘Bier werkt beter dan koffie. Over de bestuurlijke beleving van
                     het gelijkheidsbeginsel’, blz. 19-39 in: P.L. Meurs en E.K. Schrijvers en G.H. de
                     Vries (red.) Leren van de praktijk. Gebruik van lokale kennis en ervaring voor
                     beleid, wrr verkenningen nr. 12, Amsterdam: Amsterdam University Press.
          Hirschman, A.O. (1972) Exit, Voice and Loyalty: Responses to declines in firms, organiza-
                     tions and states, Cambridge (Mass.): Harvard University Press.
          Hisschemöller, M. (1993) De democratie van problemen. De relatie tussen de inhoud van
                     beleidsproblemen en methoden van politieke besluitvorming, Amsterdam: vu
                     Uitgeverij.
          Hood, C. en B.G. Peters (2004) ‘The middle-aging of New Public Management: into the
                     age of paradox?’, Journal of public administration research and theory, 14, nr. 3,
                     p. 267-282.
          Hoppe, R. (1989) Het beleidsprobleem geproblematiseerd:over beleid ontwerpen en
                     probleemvorming, Muiderberg: Coutinho.
          Israel, J.I. (1995) The Dutch Republic: its Rise, Greatness, and Fall 1477-1806, Oxford:
                     Oxford University Press.
          Jekel, H. (2005) De ontbrekende dialoog. Over nieuwe ambtenaren, nationale politici en de
                     noodzaak tot dialoog, Den Haag: Sdu Uitgevers.
          Jeliazkova, M.I. en R. Hoppe (1996) ‘Beroepsbeelden van de beleidsambtenaar: Een
                     onderzoek onder beleidsfunctionarissen bij een departement’, Beleidswetenschap
                     10(2): 124-153.
          Kelly, T. (2004) ‘Unlocking the iron cage. Public administration in the deliberative
</pre>

====================================================================== Einde pagina 130 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 131 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006      16:00    Pagina 130
        lere nde overheid
                             democratic theory of Jürgen Habermas’, Administration & Society, vol. 36, nr. 1,
                             p. 38-61.
                    Kennedy, J.C. (2003) Crisis en vernieuwing. De valkuilen van de Nederlandse politieke
                             retoriek, Eerste rob-Lezing, 11 september 2003: Den Haag.
                    Kennedy, J.C. (2004) ‘De democratie als bestuurskundig probleem. Vernieuwingsstreven
                             in de Nederlandse politiek sinds 1918’, Jaarboek parlementaire geschiedenis.
                             Nijmegen: Centrum voor parlementaire geschiedenis, p. 12-23.
                    Kickert, W.J.M. (2005) ‘Overheidshervormingen in het verleden. Reflecties door betrok-
                             kenen’, Bestuurswetenschappen 59, nr. 4: 326-350.
                    Kossmann, E.H. (2005) Geschiedenis is als een olifant- Een keuze uit het werk van E.H.
                             Kossmann. Amsterdam, Bert Bakker.
                    Kuhn, T.S. (1970). The Structure of Scientific Revolutions. Chicago, Chicago University
                             Press.
                    Latour, B. en P. Weibel (eds.) (2005). Making Things Public. Atmospheres of Democracy.
                             Cambridge (Mass.): mit Press.
                    Lendering, J. (2005) Polderdenken. De wortels van de Nederlandse overlegcultuur. Amster-
                             dam: Athaeneum-Polak&Van Gennep.
                    Lindblom, Ch.E. (1959) ‘The science of “muddling through”’, Public Administration
                             Review, 19, p. 79-99.
 130                Lindblom, Ch.E. (1965) The intelligence of democracy. New York: Free Press.
                    Lodge, M. en C. Hood (2005) ‘Symposium introduction: competency and higher civil
                             servants’, Public administration, vol. 83, nr. 4, p. 779-787.
                    Madison, J, A. Hamilton en John Jay (1987) The Federalist Papers, (I. Kramnick, ed.),
                             Londen: Penguin Books.
                    March, J.G. and J.P. Olsen (1989) Rediscovering institutions: the organizational basis of
                             Politics. New York: The Free Press.
                    March, J.G. en J.P. Olsen (1995) Democratic Governance, New York: The Free Press.
                    Marres, N. (2005) No issue, no public – democratic deficits after the displacement of
                             politics. proefschrift Universiteit van Amsterdam.
                    Meer, F.M. van der, en T.A.J. Toonen (2005) ‘Competency management and civil service
                             professionalism in Dutch central government’, Public administration, vol. 83,
                             nr. 4, p. 839-852.
                    Mertens, (1996) Vriendelijk converseren en krachtig optreden: over vakmanschap in de
                             beleidsadvisering, Oratie Erasmus Universiteit Rotterdam
                    Ministerie van Binnenlandse Zaken (1996) Plan van aanpak Algemene Bestuursdienst
                             (ab d), Den Haag.
                    Ministerie van Binnenlandse Zaken (2004) Voortgangsrapportage 2004 Programma
                             Andere Overheid, Den Haag.
                    Muller, E.R. en N.J.P. Coenen (2002) Parlementair onderzoek in Nederland, Den Haag:
                             Sdu Uitgevers.
                    Sas, N. van (2004) De metamorfose van Nederland. Van oude orde naar moderniteit
                             1750-1900, Amsterdam: Amsterdam University Press.
                    Niessen C.R. (2003) Ambtenaar in de overheidsorganisatie, Studiepockets staats- en
                             bestuursrecht nr. 42, Deventer: Kluwer.
                    Nieuwenkamp, R. (2001) De prijs van het politieke primaat. Rotterdam: Eburon.
                    Noordegraaf, M. (2006) ‘Tussen politiek en praktijk. Leren van straten, spreekkamers
</pre>

====================================================================== Einde pagina 131 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 132 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75    13-09-2006       16:00   Pagina 131
                                                                                                       literatuur
                    en schoolklassen’, blz. 185-210 in: P.L. Meurs, E.K. Schrijvers en G.H. de Vries
                    (red.) Leren van de praktijk. Gebruik van lokale kennis en ervaring voor beleid,
                    wrr verkenningen nr. 12, Amsterdam: Amsterdam University Press.
          Noordegraaf, M. (2004) Management in het publieke domein. Issues, instituties en instru-
                    menten, Bussum: Coutinho.
          Office of Technology Assessment, United States Congress (1995) The ota Legacy,
                    Washington (cd-rom).
          Oosterveer, P. (2005) Global Food Governance,Wageningen: Wageningen University.
          Peters, K. (2006) ‘Impuls voor de lokale democratie? De casus van de wmo’, blz. 41-66 in:
                    P.L. Meurs, E.K. Schrijvers en G.H. de Vries (red.) Leren van de praktijk. Gebruik
                    van lokale kennis en ervaring voor beleid, wrr verkenningen nr. 12, Amsterdam:
                    Amsterdam University Press.
          Pierre, J. en B. Guy Peters, Governance, Politics and the State, St. Martin’s Press, New
                    York, 2000.
          Pierson, P. (1994) Dismantling the welfare state? Reagan, Thatcher and the politics of
                    retrenchment, Cambridge: Cambridge University Press.
          Pierson, P. (ed.) (2001) The new politics of the welfare state, Oxford: Oxford University
                    Press.
          Plato, ‘Politeia’ in: Plato (1973) The Collected Dialogues of Plato. Princeton: Princeton
                    University Press.                                                                             131
          Polanyi, M. (1962). ‘The Republic of Science – Its Political and Economic Theory’, Minerva
                    1: 54-74.
          Raad van State (2006) Jaarverslag 2005, Den Haag: Raad van State.
          Ringeling, A.B. (2004) ‘Wie vertegenwoordigt wat? en hoe?’, blz. 15-32 in: Raad voor het
                    Openbaar Bestuur, Democratische vergezichten. Essays over de representatieve
                    democratie in Nederland, Den Haag.
          Rittel, H., en M. Webber (1973) ‘Dilemmas in a General Theory of Planning’, Policy
                    Sciences, Vol. 4, Amsterdam: Elsevier Scientific Publishing Company, Inc.:
                    155-169.
          Raad voor het Openbaar Bestuur, (2005) Niet teveel gevraagd! Een analyse van Kamer-
                    vragen, Den Haag.
          Sabel, C.F. (2004) ‘Beyond principal-agent governance: Experimentalist organisations,
                    learning and accountability’, in: E.R. Engelen en M. Sie Dhian Ho (red.) De staat
                    van de democratie. Democratie voorbij de staat, wrr verkenningen nr. 4, Amster-
                    dam: Amsterdam University Press.
          Scharpf, F.W. (1997) Games real actors play. Actor-centered institutionaism in policy
                    research, Oxford: Westview Press.
          Scharpf, F.W. (1988) ‘The joint decision trap: lessons from German federalism and Euro-
                    pean Integration’, Public administration, 66: 239-278.
          Schmidt, V.A. (2003) ‘How, where, and when does discourse matter in small states’
                    welfare state adjustment?’, New Political Economy, vol. 8, no. 1.
          Scott, J.C. (1998) Seeing like a State : How certain schemes to improve the human condition
                    have failed, New Haven: Yale University Press.
          Skinner, Q. (1990) ‘The republican ideal of political liberty. Machiavelli and Republica-
                    nism’. G. Bock, Q. Skinner and M. Viroli. Cambridge: Cambridge University
                    Press.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 132 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 133 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006       16:00    Pagina 132
        lere nde overheid
                    Skinner, Q. (2002) Visions of Politics, Volume II: Renaissance Virtues. Cambridge,
                              Cambridge University Press.
                    Snellen, I. (1987) Boeiend en geboeid. Ambivalenties en ambities in de bestuurskunde,
                              Oratie Katholieke Universiteit Brabant, Alphen aan den Rijn: Kluwer.
                    Sociaal en Cultureel Planbureau (2006) De sociale staat van Nederland. Den Haag: scp.
                    Stokkom, B. van, en J. Terpstra (2006) ‘Probleemgericht werken in lokale veiligheids-
                              netwerken’, blz. 91-115 in: P.L. Meurs, E.K. Schrijvers en G.H. de Vries (red.)
                              Leren van de praktijk. Gebruik van lokale kennis en ervaring voor beleid, wrr
                              verkenningen nr. 12, Amsterdam: Amsterdam University Press.
                    Stone, D.A. (2002) Policy paradox : the art of political decision making, New York: Norton.
                    Strijers, A. (2003) Belangenafweging in de rechtsstaat: drie casussen, wrr-werkdocumen-
                              ten 132, Den Haag.
                    Taylor, C. (1997) Philosophical Arguments, Harvard: Harvard University Press.
                    Thijn, E. van, en T. Cardoso Ribeiro (2004) De informatieparadox. Een blinde vlek in het
                              openbaar bestuur, Den Haag: Lemma.
                    Toonen, Th.A.J. en F. Hendriks (2005) ‘The embarrassment of success: institutional
                              underpinning of polder politics’, blz. 265-289 in: F. Hendriks en Theo A.J. Toonen
                              (eds.) Polder politics. The reinvention of consensus democracy in the Netherlands.
                              Aldershot: Ashgate.
 132                Toren, P.J. van den (1996) Achter gesloten deuren? cao-overleg in de jaren negentig,
                              Amsterdam: Welboom.
                    Tweede Kamer (2003) 29 941, nr.6, p. 8.
                    Twist, M. van (1995) Verbale vernieuwing, aantekeningen over de kunst van bestuurskunde.
                              Den Haag, vuga.
                    Veld, R. in ’t (1995) Spelen met vuur. Den Haag, vuga.
                    Velde, H. te (2002) Stijlen van leiderschap. Persoon en politiek van Thorbecke tot Den Uyl,
                              Amsterdam: Wereldbibliotheek.
                    Verhoeven, I. (2006) ‘Alledaags politiek burgerschap en de overheid’, blz. 119-143 in:
                              P.L. Meurs, E.K. Schrijvers en G.H. de Vries (red.) Leren van de praktijk. Gebruik
                              van lokale kennis en ervaring voor beleid, wrr verkenningen nr. 12, Amsterdam:
                              Amsterdam University Press.
                    Viroli, M. (1992) From Politics to Reason of State. The Acquisition & Transformation of the
                              Language of Politics 1250-1600, Cambridge: Cambridge University Press.
                    Visscher, G. (1999) ‘Geen onderzoek met “eene tegen het gouvernement vijandige strek-
                              king”? De parlementaire enquête in verleden en heden’, in: Jaarboek parlemen-
                              taire geschiedenis, 1999: 12-26.
                    Visscher, G. (2000) ‘Staatkundige vernieuwing in de twintigste eeuw: vechten tegen de
                              bierkaai?’, in: Jaarboek parlementaire geschiedenis, 2000: 12-27.
                    Visser, J. en A. Hemerijck (1998) Een Nederlands Mirakel. Beleidsleren in de verzorgings-
                              staat, Amsterdam: Amsterdam University Press.
                    Voltaire (1979) ‘Candide ou l’optimisme’, in: idem Romans et contes, Paris: Gallimard
                              (oorspronkelijk 1759).
                    Vries, G. de (2006) ‘Prenatale screening: beperking van legitieme politiek en redelijk
                              bestuur’, blz. 67-89 in: P.L. Meurs, E.K. Schrijvers en G.H. de Vries (red.) Leren
                              van de praktijk. Gebruik van lokale kennis en ervaring voor beleid, wrr verken-
                              ningen nr.12, Amsterdam: Amsterdam University Press, p. 67-89.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 133 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 134 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75   13-09-2006    16:00    Pagina 133
                                                                                                   literatuur
          Wagenaar, H. (2005) Stadswijken, Complexiteit en Burgerbestuur, Den Haag: xpin.
          Wallage, J. (2005) Lang leve de ambtenaar. Over de rol van beleidsambtenaren, Amster-
                  dam: Bert Bakker.
          Weber, M. (1968) ‘Wissenschaft als Beruf’, in: M. Weber, Gesammelte Aufsätze zur
                  Wissenschaftslehre. M. Weber. Tübingen, J.C.B. Mohr (Paul Siebeck): 582-613.
          Weber, M. (1972) Wirtschaft und Gesellschaft. Tübingen, J.C.B. Mohr (Paul Siebeck).
          Weber, M. (1988) Politik als Beruf. Gesammelte Politische Schriften. M. Weber. Tübingen,
                  J.C.B. Mohr (Paul Siebeck): 505-560.
          Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2002) De toekomst van de nationale
                  rechtstaat, Rapporten aan de regering nr. 63, Den Haag: Sdu Uitgevers.
          Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2003) Waarden, normen en de last van
                  het gedrag, Rapporten aan de regering nr. 68, Amsterdam: Amsterdam Univer-
                  sity Press.
          Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2004) Bewijzen van goede dienst-
                  verlening, Rapporten aan de regering nr. 70, Amsterdam: Amsterdam University
                  Press.
          Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2005) Vertrouwen in de buurt,
                  Rapporten aan de regering nr. 72, Amsterdam: Amsterdam University Press.
          Wille, A. (2005) ‘Kamervragen en de dagelijkse drang van politieke controle’, Bestuurs-
                  wetenschappen 2005, nr. 5.                                                                  133
          Witteveen, W.J. en B.M.J. Klink et al. (2002) De sociale rechtstaat voorbij, wrr Voor-
                  studies en Achtergronden, nr. V116, Den Haag: Sdu Uitgevers.
          Zuurmond, A. (1994) De Infocratie: een theoretische en empirische heroriëntatie op
                  Weber’s ideaaltype in het informatietijdperk, Den Haag: Phaedrus.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 134 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 135 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006 16:00 Pagina 134
        lere nde overheid
 134
</pre>

====================================================================== Einde pagina 135 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 136 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006        16:00       Pagina 135
                                                                                                                  rapporten aan de regering
                     rapporten aan de regering
                     Eerste raadsperiode (1972-1977)
                 1   Europese Unie
                 2   Structuur van de Nederlandse economie
                 3   Energiebeleid
                     Gebundeld in één publicatie (1974)
                 4   Milieubeleid (1974)
                 5   Bevolkingsgroei (1974)
                 6   De organisatie van het openbaar bestuur (1975)
                 7   Buitenlandse invloeden op Nederland: Internationale migratie (1976)
                 8   Buitenlandse invloeden op Nederland: Beschikbaarheid van wetenschappelijke en technische kennis (1976)
                 9   Commentaar op de Discussienota Sectorraden (1976)
                10   Commentaar op de nota Contouren van een toekomstig onderwijsbestel (1976)
                11   Overzicht externe adviesorganen van de centrale overheid (1976)
                12   Externe adviesorganen van de centrale overheid (1976)
                13   Maken wij er werk van? Verkenningen omtrent de verhouding tussen actieven en niet-actieven (1977)
                14   Interne adviesorganen van de centrale overheid (1977)
                15   De komende vijfentwintig jaar – Een toekomstverkenning voor Nederland (1977)
                16   Over sociale ongelijkheid – Een beleidsgerichte probleemverkenning (1977)                                              135
                     Tweede raadsperiode (1978-1982)
                17   Etnische minderheden (1979)
                     A. Rapport aan de Regering
                     B. Naar een algemeen etnisch minderhedenbeleid?
                18   Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)
                19   Beleidsgerichte toekomstverkenning
                     Deel 1: Een poging tot uitlokking (1980)
                20   Democratie en geweld. Probleemanalyse naar aanleiding van de gebeurtenissen in Amsterdam op 30 april 1980
                21   Vernieuwingen in het arbeidsbestel (1981)
                22   Herwaardering van welzijnsbeleid (1982)
                23   Onder invloed van Duitsland. Een onderzoek naar gevoeligheid en kwetsbaarheid in de betrekkingen tussen
                     Nederland en de Bondsrepubliek (1982)
                24   Samenhangend mediabeleid (1982)
                     Derde raadsperiode (1983-1987)
                25   Beleidsgerichte toekomstverkenning
                     Deel 2: Een verruiming van perspectief (1983)
                26   Waarborgen voor zekerheid. Een nieuw stelsel van sociale zekerheid in hoofdlijnen (1985)
                27   Basisvorming in het onderwijs (1986)
                28   De onvoltooide Europese integratie (1986)
                29   Ruimte voor groei. Kansen en bedreigingen voor de Nederlandse economie in de komende tien jaar (1987)
                30   Op maat van het midden- en kleinbedrijf (1987)
                     Deel 1: Rapport aan de Regering
                     Deel 2: Pre-adviezen
                31   Cultuur zonder grenzen (1987)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 136 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 137 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006 16:00          Pagina 136
        lere nde overheid
                           32  De ﬁnanciering van de Europese Gemeenschap. Een interimrapport (1987)
                           33  Activerend arbeidsmarktbeleid (1987)
                           34  Overheid en toekomstonderzoek. Een inventarisatie (1988)
                               Vierde raadsperiode (1988-1992)
                           35  Rechtshandhaving (1988)
                           36  Allochtonenbeleid (1989)
                           37  Van de stad en de rand (1990)
                           38  Een werkend perspectief. Arbeidsparticipatie in de jaren ’90 (1990)
                           39  Technologie en overheid (1990)
                           40  De onderwijsverzorging in de toekomst (1991)
                           41  Milieubeleid. Strategie, instrumenten en handhaafbaarheid (1992)
                           42  Grond voor keuzen. Vier perspectieven voor de landelijke gebieden in de Europese Gemeenschap (1992)
                           43  Ouderen voor ouderen. Demograﬁsche ontwikkelingen en beleid (1993)
                               Vijfde raadsperiode (1993-1997)
                           44  Duurzame risico’s. Een blijvend gegeven (1994)
                           45  Belang en beleid. Naar een verantwoorde uitvoering van de werknemersverzekeringen (1994)
                           46  Besluiten over grote projecten (1994)
 136                       47  Hoger onderwijs in fasen (1995)
                           48  Stabiliteit en veiligheid in Europa. Het veranderende krachtenveld voor het buitenlands beleid (1995)
                           49  Orde in het binnenlands bestuur (1995)
                           50  Tweedeling in perspectief (1996)
                           51  Van verdelen naar verdienen. Afwegingen voor de sociale zekerheid in de 21e eeuw (1997)
                           52  Volksgezondheidszorg (1997)
                           53  Ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek (1998)
                           54  Staat zonder land. Een verkenning van bestuurlijke gevolgen van informatie- en communicatietechnologie (1998)
                               Zesde raadsperiode (1998-2002)
                           55  Generatiebewust beleid (1999)
                           56  Het borgen van publiek belang (2000)
                           57  Doorgroei van arbeidsparticipatie (2000)
                           58  Ontwikkelingsbeleid en goed bestuur (2001)
                           59  Naar een Europabrede Unie (2001)
                           60  Nederland als immigratiesamenleving (2001)
                           61  Van oude en nieuwe kennis. De gevolgen van ict voor het kennisbeleid (2002)
                           62  Duurzame ontwikkeling. Bestuurlijke voorwaarden voor een mobiliserend beleid (2002)
                           63  De toekomst van de nationale rechtsstaat (2002)
                           64  Beslissen over biotechnologie (2003)
                           65  Slagvaardigheid in de Europabrede Unie (2003)
                           66  Nederland handelsland. Het perspectief van de transactiekosten (2003)
                           67  Naar nieuwe wegen in het milieubeleid (2003)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 137 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 138 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75 13-09-2006       16:00        Pagina 137
                                                                                                                           rapporten aan de regering
                     Zevende raadsperiode (2003-2007)
                68   Waarden, normen en de last van het gedrag (2003)
                69   De Europese Unie, Turkije en de islam (2004)
                70   Bewijzen van goede dienstverlening (2004)
                71   Focus op functies. Uitdagingen voor een toekomstbestendig mediabeleid (2005)
                72   Vertrouwen in de buurt (2005)
                73   Dynamiek in islamitisch activisme. Aanknopingspunten voor democratisering en mensenrechten (2006)
                74   Klimaatstrategie – tussen ambitie en realisme (2006)
                     Rapporten aan de Regering nrs 1 t/m 67 en publicaties in de reeks Voorstudies en achtergronden zijn niet meer leverbaar.
                     Alle studies van de wrr zijn beschikbaar via de website www.wrr.nl.
                     Rapporten aan de Regering nrs 68 t/m 74 zijn verkrijgbaar in de boekhandel of via Amsterdam University Press,
                     Prinsengracht 747-751, 1017 JX Amsterdam (www.aup.nl).
                                                                                                                                                     137
</pre>

====================================================================== Einde pagina 138 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 139 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75      13-09-2006  16:00        Pagina 138
        lere nde overheid
                               verkenningen
                               Zevende raadsperiode (2003-2007)
                            1  Jacques Pelkmans, Monika Sie Dhian Ho en Bas Limonard (red.) (2003) Nederland en de Europese grondwet
                            2  P.T. de Beer en C.J.M. Schuyt (red.) (2004) Bijdragen aan waarden en normen
                            3  G. van den Brink (2004) Schets van een beschavingsoffensief. Over normen, normaliteit en normalisatie in
                               Nederland
                            4  E.R. Engelen en M. Sie Dhian Ho (red.) (2004) De staat van de democratie. Democratie voorbij de staat
                            5  P.A. van der Duin, C.A. Hazeu, P. Rademaker en I.J. Schoonenboom (red.) (2004) Vijfentwintig jaar later.
                               De Toekomstverkenning van de wrr uit 1977 als leerproces
                            6  H. Dijstelbloem, P.L. Meurs en E.K. Schrijvers (red.) (2004) Maatschappelijke dienstverlening. Een onderzoek
                               naar vijf sectoren
                            7  W.B.H.J. van de Donk, D.W.J. Broeders en F.J.P. Hoefnagel (red.) (2005) Trends in het medialandschap.
                               Vier verkenningen
                            8  G. Engbersen, E. Snel en A. Weltevrede (2005) Sociale herovering in Amsterdam en Rotterdam.
                               Eén verhaal over twee wijken
                            9  D.J. Wolfson (2005) Transactie als bestuurlijke vernieuwing. Op zoek naar samenhang in beleid en uitvoering
                           10  Nasr Abu Zayd (2006) Reformation of Islamic Thought. A Critical Historical Analysis
                           11  J.M. Otto (2006) Sharia en nationaal recht. Rechtssystemen in moslimlanden tusssen traditie, politiek en rechtsstaat
 138                       12  P.L. Meurs, E.K. Schrijvers en G.H. de Vries (2006) Leren van de praktijk. Gebruik van lokale kennis en ervaring voor
                               beleid
                               Alle Verkenningen zijn verkrijgbaar in de boekhandel of via Amsterdam University Press, Prinsengracht 747-751,
                               1017 JX Amsterdam (www.aup.nl).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 139 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 140 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 75  13-09-2006        16:00       Pagina 139
                                                                                                                                       webpublicaties
                      webpublicaties
                      Zevende raadsperiode (2003-2007)
               WP 01  Opvoeding, onderwijs en jeugdbeleid in het algemeen belang
               WP 02  Ruimte voor goed bestuur: tussen prestatie, proces en principe
               WP 03  Lessen uit corporate governance en maatschappelijk verantwoord ondernemen
               WP 04  Regulering van het bestuur van maatschappelijke dienstverlening: eenheid in verscheidenheid
               WP 05  Een schets van het Europese mediabeleid
               WP 06  De regulering van media in internationaal perspectief
               WP 07  Beleid inzake media, cultuur en kwaliteit: enkele overwegingen
               WP 08  Geschiedenis van het Nederlands inhoudelijk mediabeleid
               WP 09  Buurtinitiatieven en buurtbeleid in Nederland anno 2004: analyse van een veldonderzoek van 28 casussen
               WP 10  Geestelijke gezondheid van adolescenten: een voorstudie
               WP 11  De transitie naar volwassenheid en de rol van het overheidsbeleid: een vergelijking van insitutionele arrangementen
                      in Nederland, Zweden, Groot-Brittanië en Spanje
               WP 12  Klassieke sharia en vernieuwing
               WP 13  Sharia en nationaal recht in twaalf moslimlanden
                                                                                                                                                      139
</pre>

====================================================================== Einde pagina 140 =================================================================

<br><br>